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7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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MINISTRE DE
L INTRIEUR
INSPECTION GNRALE
DE
L ADMINISTRATION
16031-15059-01
ibrrllf
_
raumlri
RPUBLIQUE fR N ISE
RAPPORT
SUR
MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES
ET DE
LA SANT
INSPECTION GNRALE
DES AFFAIRES SOCIALES
No
2015-088R
LA
PRVENTION ET LA PRISE
EN
COMPTE
DE
L PNIBILIT
AU
TR V IL
AU SEIN DE LA FONCTION PUBLIQUE
MARs2016
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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MINISTRE DE
L INTRIEUR
MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES
ET DE LA SANT
INSPECTION GNRALE
DE L ADMINISTRATION
INSPECTION GNRALE
DES AFF AIRES SOCIALES
w
16031-15059-01 2015-088R
RAPPORT
SU
L PRVENTION ET L PRISE EN COMPTE
DE
LA
PNIDILIT U TR V IL
AU SEIN DE LA FONCTION PUBLIQUE
tabli par:
Jacques FOURNIER
Inspecteur gnral de l administration
nne B DONNEL
Inspectrice de 1 administration
Patrice BOREL
Inspecteur gnral des affaires sociales
MARS2016
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7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
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SYNTHSE
Au commencement de ses travaux et au vu des lments d information
recueillis, la mission a
constat que les employeurs publics ne mettent en uvre que trs
partiellement leurs
obligations relatives la traabilit des expositions aux risques
professionnels et la
prvention de la pnibilit (documents uniques d valuation des
risques professionnels,
fiches individuelles d exposition aux risques professionnels ...
), mconnaissant pour
certains les textes parus depuis maintenant plusieurs annes
1
.
Des raisons multiples sont avances pour expliquer ces lacunes,
notamment les difficults
lies au recrutement des mdecins de prvention, mais aussi la
complexit et le foisonnement
des textes lgislatifs et rglementaires relatifs la pnibilit.
Par ailleurs, la mission souligne l absence de contrle de la
mise en uvre des obligations
pesant sur les employeurs publics par les administrations
centrales comptentes (DGAFP,
DGCL, DGOS).
Par consquent, la cartographie des mtiers, fonctions
et
situations de t ravail susceptibles
d tre exposs aux risques professionnels au-del des critres de
pnibilit dfinis dans le
code du travail est loin d tre compltement produite.
Une esquisse de cartographie a t ralise dbut 2014 l initiative
de la DGAFP, mais sans
l application des seuils et intensits des facteurs de pnibilit
dfinis en octobre 2014 dans le
code du travail. Le nombre
de
fonctionnaires entrant dans le champ de la pnibilit n est
donc
pas identifi
ce
jour. Les travaux mens par la DARES ou encore la CNRACL sur
l exposition aux risques professimmels mettent en lumire que les
mtiers de la fonction
publique territoriale et la fonction publique hospitalire sont
particulirement concerns
par
la
pnibilit.
Malgr l absence d tat des lieux relatif aux mtiers dits pnibles,
la prvention de la
pnibilit et des risques professionnels est cependant prise en
compte par res employeurs
publics, par l intermdiaire de dispositifs et d actions
diversifies.
En dpit de la pnurie dj voque relative
la
mdecine de prvention, les
administrations ont ralis un effort de structuration de leurs
quipes de prventeurs.
Elles ont d fait mis en place des dispositifs de prise en compte
de la pnibilit (dpart
anticip la retraite, amnagement du temps de travail, primes ...
), ainsi que des politiques
d accompagnement en matire de ressources humaines (formation,
reconversion, gestion
prvisionnelle des mtiers et des comptences ... ), et des actions
de prvention (CLACT par
exemple).
En outre, le classement de certains emplois dans la catgorie
active, qui est caractrise par
une dangerosit particulire et des risques encourus
exceptionnels, a pu permettre d apporter
une rponse collective et statutaire
la pnibilit de certains postes. Cette notion, toiletter,
est centre
sur
la
rparation et
intervient en fin de carrire (grce l anticipation de l ge
de dpart la retraite) et
non pas sur la
prvention des risques tout
au
long de
la
vie
professionnelle. La mission a mis en vidence
que
certains mtiers
rpondant aux
critres
de
pnibilit n taient
pas
classs en catgorie active, alors qu a contrario,
Depuis 2001 s agissant du DUER, voire 1985 pour certaines
dispositions relatives la FPT.
5
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
6/106
certains mtiers classs en catgorie active ne correspondent
pas
des affectations
particulirement dangereuses ou prsentant des risques
exceptionnels.
En conclusion,
la
mission souligne
que la
transposition du compte personnel de
prvention de la pnibilit (C3P) aux agents publics, bien que
souhaitable, est pour
l heure
prmature, au vu notamment de la mise en uvre incomplte de leurs
obligations
par les employeurs publics et des difficults actuelles de mise
en place
e
celui-ci dans le
secteur priv.
Si elle est favorable
la mise en uvre du
C3P
dans les trois fonctions publiques afm de
favoriser la convergence entre les salaris du secteur priv et
les agents publics, la mission
estime qu il est indispensable de lever
un
certain
nombre
de pralables et de conditions
(notamment la mise en uvre des obligations des employeurs
publics, l tablissement
des cartographies des mtiers exposs, la mise niveau de la
mdecine de prvention et
la
mise en place
d un
vritable pilotage national).
Enfin, la mission recommande de rflchir
une transposition de
l approche
du
secteur
priv des rfrentiels de risques
par
mtier, et d analyser la mise en place
u C3P
l aune
de la rflexion plus globale relative
l instauration
d un
compte personnel d activit.
6
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
7/106
RECOMMANDATIONS
Les recommandations sont rfrences par leur ordre de prsentation
dans le rapport et sont
articules autour de deux orientations :
au regard du bilan de la mise en uvre contraste dans les trois
fonctions publiques
des obligations lgislatives et rglementaires, des actions
doivent tre mises en uvre
en priorit et reprsentent des pralables indispensables tout
scenario d extension
totale ou partielle du C3P aux agents publics (recommandation 1
6) ;
un
travail relatif la convergence
u
secteur pu lic et
u
secteur
priv
sur le
traitement et la prvention de la pnibilit est ncessaire afin de
construire une mise en
place progressive du C3P pour l ensemble des salaris du secteur
public
(recommandation 7 13).
Recommandations relatives aux pralables
toute
mise en place du C3P
Page Priorit Services
concerns
Recommandation nol
Afin de faire respecter, dans les trois
fonctions publiques, une mise en uvre
effective
des obligations lgislatives et
rglementaires (DUER, fiches d exposition
DGAFP, DGOS,
aux risques professionnels, RASSCT, plans 36
1
DGCL
de prvention ), dfinir la fois au niveau
national et au niveau territorial, les instances
qui auront la responsabilit du contrle de
l effectivit de cette mise en uvre.
Recommandation n2 Etablir pour les trois fonctions publiques
-
compris la catgorie active et les ouvriers
d tat - une cartographie des mtiers,
DGAFP, en lien
fonctions ou situations de travail susceptibles
43
1 avec la DGCL et
d tre exposs la pnibilit selon les critres
laDGOS
dfinis dans le code du travail et identifier le
nombre de fonctionnaires potentiellement
concerns par la mise en place d un C3P.
Recommandation n3 Raliser une prochaine enqute SUMER
prenant en compte les seuils de pnibilit tels 45 3 DARES
que dfinis dans le code du travail.
Recommandation n4 Rendre obligatoire
pour
les collectivits
territoriales, les centres de gestion et les
tablissements publics de sant l utilisation
48 3 DGCL,DGOS
du logiciel PRORlSQ afin d augmenter le
taux de couverture de la banque nationale de
donnes.
Recommandation n5 Poursuivre la mise en uvre des
recommandations relatives la remise
niveau de la mdecine de prvention issu du
53 2
DGAFP, DGOS,
rapport IGAS IGA IGAENR relatif la
DGCL
mdecine
de
prvention dans les trois
fonctions publiques (cf. annexe 4).
Recommandation n6
En complment de la recommandation n2,
tablir pour les trois fonctions publiques une
cartographie exhaustive et comparative de
tous
les dispositifs
et
mesure en place DGAFP, en lien
aujourd hui dans chacune des trois fonctions 55
1 avec la DGCL et
publiques
pour
prendre en compte
la
laDGOS
pnibilit (NBI,
dispositifs
indemnitaires,
dpart anticip
la
retraite, dure et
amnagement du temps de travail. .. .
7
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
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Recommandations relatives l mise en place progressive du C3P
dans l Page
fonction publique
Recommandation
n7
Poursuivre l tablissement, pour les agents
non titulaires de droit priv travaillant au sein
des trois fonctions publiques, d une
cartographie des mtiers, fonctions ou
situations
de
travail susceptibles d tre
72
Recommandation
n8
Recommandation n9
Recommandation nl 0
Recommandation
nll
exposs la pnibilit selon les critres
dfinis dans le code du travail et identifier le
nombre de C3P ouverts depuis
le er
janvier
2015.
Renforcer le rle de la DGAFP en termes de
moyens humains et budgtaires, de
comptences et d expertise en lui donnant
toute l autorit ncessaire sur
le
plan
interministriel pour un vritable pilotage
national.
Faire progresser les dmarches de prvention,
au
cur des politiques
de
ressources
humaines, par :
- le dveloppement des dmarches
favorisant la gestion prvisionnelle des
mtiers et des comptences (GPMC) et la
construction de parcours professionnel,
en tant qu elles participent d im progrs
en termes de rponse pour la prvention
de l usure professionnelle et le traitement
de la pnibilit ;
la prise en compte des situations dans
lesquelles les dmarches de prvention
des risques s avrent insuffisantes,
74
conduisant l inaptitude de l agent
74
occuper son emploi en largissant la
rflexion et la concertation
la gestion
de
l inaptitude ;
ouvrir une rflexion sur la prise en
compte de la polyvalence des salaris
dans le traitement de la pnibilit;
au regard du dpart
en
retraite de plus en
plus recul, ouvrir une rflexion sur
seniors et les spcificits lies au
vieillissement, sous l angle de la sant et
de scurit au travail et de l usure
professionnelle, notamment en termes de
maintien dans l emploi.
Crer un fonds pour l amlioration des
conditions
de
travail au sein de la FPE,
l image du fonds national
de
prvention
existant pour la FPT et FPH.
Mettre en place
au
niveau national une base
de donnes quantitatives et qualitatives,
centralise, couvrant les trois fonctions
publiques, construite partir
des
diffrents
systmes d information et bases de donnes
existants, pour permettre de smvre la
progression
de
la mise en uvre effective des
obligations lgales et rglementaires et
participer la capitalisation des rsultats des
actions conduites.
8
75
75
Priorit
3
3
Services
concerns
DGAFP, en lien
avec la DGCL et
laDGOS
DG AFP
DG AFP
DGAFP, en lien
avec la DGCL et
laDGOS
-
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Recommandation
nl
Analyser les conditions techniques pralables
la mise en uvre
du
C3P (choix des
services gestionnaires, modalits
de
76 2
DG
AFP
financement, volution des systmes
d information).
Recommandation n13 Travailler la construction de rfrentiels
DGAFP, en lien
professionnels
au
niveau national dans 77 3 avec
la
DGCL et
chacune des trois fonctions publiques. laDGOS
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7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
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SOMMAIRE
SYNTHS
5
RECOMMANDATIONS 7
PRSENTATIONDE LA MISSION 15
1 -
LES EMPLOYEURS PUBLICS NE SE CONFORMENT QUE PARTIELLEMENT A
LEURS OBLIGATIONS
RELATIVES
LA
TRAABILIT DES EXPOSITIONS AUX FACTEURS
DE
PNIBILIT
19
1.1. Les obligations pesant aujourd hui sur les employeurs
publics en matire
de
pnibilit au
travail
.............................................................................................................................................
19
1.1.1. La pnibilit au travail : une notion rcente, mal matrise
et qui donne lieu des interprtations
diverses
.....................................................................................................................................................
19
1.1.1.1.
Un
corpus lgislatif rcent et orient sur la rforme des retraites
....................................................... 19
1.1.1.2. Les trois acceptions possibles de la notion de pnibilit
au travail
..
: ................................................. 19
1.1.1.3. Une dfinition inscrite dans le code du travail sur la
base de critres prcis .......................................
20
1.1.1.4. Les dfruitions diverses de la pnibilit au travail et
les interprtations largies par les interlocuteurs
rencontrs
............................................................................................................................................
22
1.1.2. Les obligations pesant sur l employeur ..................
.................... ................... ....................
................... ..... 22
1.1.2.1. Le document unique d valuation des risques
professionnels (DUER) ................... .......................
.... 23
1.1.2.2. Le rapport annuel faisant le bilan de la situation
gnrale de la sant, de la scurit et des conditions
de travail (RASSCT) et le programme de prvention des risques
professionnels ............................... 23
1.1.2.3. La traabilit des expositions aux risques professionnels
...................................................................
24
1.1.2.4. Le rapport annuel d activit du mdecin du travail...
.................. .................. ..................
.................. .. 25
1.2. Un tat des lieux quine peut tre exhaustif
et
une mise en uvre partielle des obligations pesant
sur les employeurs publics
............................................................................................................
25
1.2.1. Au vu des lments recueillis, la mission fait le constat d
une mise en uvre partielle de leurs obligations
par les employeurs publics, voire de carence
............................................................................................
25
1.2.1.1. S agissant de la fonction publique d tat .
....................... .............. ; ........................
........................ ... 25
1.2.1.2. S agissant de la fonction publique territoriale
................. .................. ..................
................. ............... 26
1.2.1.3. S agissant de la fonction publique hospitalire
............... .................. ..................
................. ............... 28
1.2.2. Des raisons multiples et htrognes peuvent expliquer les
lacunes importantes dans le respect des
obligations lgislatives et rglementaires
..................................................................................................
29
1.2.2.1. L instabili t et la complexit des textes lgislatifs et
rglementaires relatifs la pnibilit ............... 30
1.2.2.2. La pnurie de mdecins de prvention et la difficult de
recrutement de ceux-ci.. ............................. 30
1.2.2.3. La question de
1
adaptation des critres d exposition aux risques professionnels
la fonction
publique
..............................................................................................................................................
31
1.2.2.4. Le caractre isol, dconcentr voire autonome de certaines
entits administratives ......................... 32
1.2.2.5. Un manque d appui mthodologique et de soutien pour
identifier et traiter les enjeux de la pnibilit
des postes de travail
............................................................................................................................
32
1.2.2.6. La confrontation de la logique collective avec la
logique individuelle .............................
................. 33
1 3
Une absence de contrle de la mise en uvre des obligations des
employeurs publics, ainsi
qu une insuffisance de leviers pour inciter la mise en uvre
effective de celles-ci .................... 34
1.3.1. S agissant de la fonction publique d tat
................................... ..................
................... ................... ...... 34
1.3.2. S agissant de la fonction publique territoriale
...........................................................................................
34
1.3.3. S agissant de la fonction publique hospitalire
.........................................................................................
35
11
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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2 -
LA
CARTOGRAPIDE DES MTIERS ET FONCTIONS SUSCEPTIBLES
D TRE
EXPOSS LA PNIBILIT
EST
AUJOURD HUI INCOMPLTE
...........................................................................
.
.......
......................... 37
2.1.
Une
rflexion incomplte sur l application
des
critres
de
pnibilit du code du travail
la
fonction publique
.......................................................................................
..
........................
7
2.1.1. Au niveau central : une mconnaissance des textes,
voire
un
attentisme, quant la mise en uvre des
obligations des employeurs publics ........................
...................................
............... ............ .... 37
2.1.2.
Au
niveau dconcentr : en l absence d instructions, des initiatives
prises par les acteurs et la construction
de doctrines maison 3 8
2.2. Une production incomplte d une cartographie des mtiers
susceptibles d tre exposs
la
pnibilit ............................
.......................................................................................................
38
2.2.1 Une esquisse de cartographie ralise dbut 2014 sans l
application des critres de pnibilit .............. 38
2.2
2
Une cartographie centre sur les mtiers, non pas sur les postes
de travail ou les situations
professionnelles, et non actualise ....... .
............................................. ..... ....
..............
...... 3 9
2.2.3. Une absence de chiffrage global du nombre d agents
publics concerns par la pnibilit, mais la
FPT
et la
FPH sont davantage concernes que la FPE
.................................
..........................................................
40
2.3. Trois analyses intressantes mais incompltes s agissant de J
valuation de la pnibili t dans la
fonction publique ..................................
.....................................................................................
43
2.3.1 . L enqute SUMER (DARES, 2010) : surveillance mdicale des
expositions aux risques professionnels 43
2.3.2. L enqute conditions de travai l (2013) .......
........................
.........
............................................. 45
2.3.3. Les analyses de la CNRACL, s agissant de la fonction
publique territoriale et de la fonction publique
hospitalire ............ .......
............................ .
..........
...............
......................
.....................
.......... 46
3 - LA
PRvENTION DE
LA
PNIBILIT EST TOUTEFOIS PRISE
EN
COMPTE
PAR
LES EMPLOYEURS PUBLICS,
PAR L INTE RMDIAIRE DE DISPOSITIFS ET ACTIONS DIVERS
................................................................
49
3.1.
Un
effort de structuration des acteurs
de
prvention
...................................................................
49
3.1.1. L organisation rgulire de CHS-CT, la dfinition d orienta
tions stratgiques et le suivi des actions de
prvention
.......................................................... :
.....................................................................................
51
3.1.2. Les difficults relatives la situation ancienne et
proccupante de la mdecine de
pr
vention .............. 52
3.2. Conformment la rglementation, les employeurs
ont mis
en place des actions permettant de
compenser la pnibilit de certaines situations
de
travail
............................................................ 53
3.2. 1 Les dispositifs de compensation ................ ......
......... ..........................
........ ......................... 53
3.2.1.1.
3.2.1.2.
3.2.1.3.
Les dispositifs indemnitaires
.............................................................................................................
53
Les dispositifs de dpart anticip
la retraite .............
....
.............................................
............. 54
Les dispositifs d amnagement du temps de travail (dont temps
partiels) ......................... ............... 55
3.2.2 Les politiques d accompagnement en matire de ressources
humaines et les dispositifs de prvention ... 55
3.2.2.1
3.2.2.2.
3.2.2.3.
3.2.2.4.
3.2.2.5 . .
Le droulement des carrires et la gestion prvisionnelle des
mtiers et des comptences (GPMC) 55
Les dispositifs de formation .........................
................................ . .
............................... ...... 56
Le traitement de l inaptitude
................................................ .....
........
..............
...........
............. 57
Seconde carrire : les dispositifs de reclassement et de
reconversion professionnels ......................... 58
Les contrats d amlioration des conditions de travail (CLACT)
......
....
......................................... 58
3.3. Le classement de certains emplois dans la catgorie active
perm et d une certaine manire
d apporter une rponse la pnibilit de certains postes, sous J
angle rparation
uniquement ...............................................
................................................................................
59
3.3.1.
La
catgorie active est lie
des postes prsentant des degrs de dangerosit avrs, distincte de
la notion
de pnibilit .....
...........
........................
............................
.......
.....
...................................... 59
3.3.2. Une notion centre sur la rparation en fin de carrire, et
non pas sur la prvention des risques en cours de
la vie professionnelle ...............
....
....... .........................
.....
....................... ..........................
....... 62
3.3.
3
Une notion ancienne voire dsute
............................................................................................................
63
3.3.4. Certains agents exposs la pnibilit ne sont pas dans la
catgorie active et certains emplois de la
catgorie active ne sont pas sur des affectations dites pnibles
......................
.
........
............................ 64
12
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
13/106
4-
LA
TRANSPOSITION DU COMPTE PERSONNEL DE PRVENTION DE
LA
PNIBILIT AUX AGENTS PUBLICS
APPARAT POUR
L HEURE
PRMATURE
ET
SA MISE EN UVRE EST CONDITIONNE A LA LEVE
D UN
CERTAIN NOMBRE DE PRALABLES
.......................................................................................................
67
4.1. Un dispositifinnovant
qui
est en cours de dploiement dans
le
secteur priv ............................
7
4.1.1. Prsentation des modalits de fonctionnement du C3P (compte
personnel de prvention de la
pnibilit)
..................................................................................................................................................
67
4.1.2. Les difficults de mise en uvre constates dans le secteur
priv ................ ................. .................
.......... 69
4.1.3. Les amnagements rcents et les volutions venir
................. ................. ..................
.................. ........... 70
4 2
Une transposition dans la fonction publique ncessiterait que
soient levs plusieurs
pralables
.......................................................................................................................................
71
4.2.1. S inspirer des prmisses de la transposition du C3P au
personnel des personnes publiques employ dans
les conditions du priv
..............................................................................................................................
72
4.2.2. Plusieurs pralables lever
.......................................................................................................................
72
4.2.2.1.
La
mise en uvre des dispositions lgislatives
et
rglementaires actuelles ........................................
72
4.2.2.2. La ncessit
d un
pilotage national renforc et d un apport mthodologique aux
diffrents acteurs
publics
................................................................................................................................................
73
4.2.2.3.
La
poursuite et l approfondissement des dmarches de prvention
.................................................... 74
4.2.2.4. Des progrs indispensables en matire de recueil et de
partage des donnes, quantitatives et
qualitatives, et de capitalisation des rsultats des actions
mises en uvre ................... ................... .... 7 5
4.2.2.5. Plusieurs chantiers importants constitueront des
pralables au dploiement du C3P ................... ....... 75
4.3. A J aune de la mise en place du C3P dans le secteur priv,
la fonction publique doit raliser
un
travail d adaptation avantde pouvoir mettre en uvre
le
C3P ................................................... 76
4.3.1. Une approche ncessaire par les rfrentiels
................ ................. ..................
................. .................. ....... 76
4.3.2. Le degr d adaptat ion dans les trois fonctions publiques
des dix critres de pnibilit tels que dfinis dans
le code du travail
.......................................................................................................................................
77
4.3.3. L articulation du
C3P
avec les autres comptes individuels, et notamment le projet de
compte persom1el
d activit et le compte individuel de
formation:
........................................................................................
77
ANNEXES
..................................................................................................................................................................................
9
Annexe 1 : Lettre de mission
...................................................................................................................................................
83
Annexe 2 : Liste des personnes rencontres
.............................................................................................................................
87
Annexe 3 : Grille de questionnement des employeurs publics
.................................................................................................
91
Annexe 4 : Recommandations de la mission IGAS, IGA et IGAENR
relatives la mdecine de prvention dans les trois
fonctions publiques (septembre 20 14)
...................................................................................................................
95
Annexe 5 : Recommandations du rapport d information de la
commission des finances du Snat sur la retraite des agents de
catgorie active dans la fonction publique (dit rapport DELATTRE,
juillet 2014) ...............................................
99
Annexe 6 : Modle de fiche de prvention des expositions
certains facteurs de risques professionnels
.............................
1 1
Annexe 7 : Liste des sigles utiliss
.........................................................................................................................................
1
3
13
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7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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P
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PRSENTATION DE LA MISSION
Par note en date du 22 mai 2015, la ministre
des
affaires sociales,
de
la sant et des droits des
femmes, le ministre de l intrieur et la ministre de la
dcentralisation et de la fonction
publique ont demand l inspection gnrale
des
affaires sociales et l inspection gnrale
de l administration de mener une mission relative la pnibilit
dans la fonction publique
cf. annexe n 1 : lettre de mission).
La mission a t conduite par Patrice BOREL, inspecteur gnral
des
affaires sociales,
Jacques FOURNIER, inspecteur gnral de l administration, et Anne
BADONNEL,
inspectrice de l administration.
Deux objectifs principaux ont t assigns la mission:
dresser un bilan des politiques conduites en matire de prvention
et faire un tat
des lieux de la prise en compte
de
la pnibilit actuellement dans la fonction
publique (incluant les mtiers pour lesquels la pnibilit n est
pas prise en compte,
c est--dire l s zones grises) ;
s interroger sur les conditions de prise en compte de la
pnibilit dans la fonction
publique telles que dfinies pour le secteur priv, en analysant l
opportunit d une
adaptation du compte personnel de prvention de la pnibilit aux
agents de droit
public.
Il tait galement demand la mission d analyser les mtiers classs
n catgorie active
au regard des facteurs de pnibilit, et d tudier, le cas chant,
des volutions des modalits
d application de celle-ci.
Contrairement aux attentes contenues dans la note du 22 mai
2015, l ne revenait pas la
mission d inspection d assurer la cohrence des cartographies
tablies par les employeurs
publics, ni, outre le fait que ce travail soit colossal, d
identifier les mtiers susceptibles
d exposer les agents au-del des seuils, s agissant d une
responsabilit essentielle
de
chaque
employeur public.
Pour les trois fonctions publiques (hors prise en compte des
militaires), 1 tat des lieux relatif
la mise en uvre des dispositions lgislatives et rglementaires
quant aux cartographies des
risques et aux actions de prvention de la pnibilit a t
particulirement difficile tablir.
Pour ce faire, la mission a labor une grille
de
questionnement (cf. annexe 3) l appui des
entretiens qu elle a conduits, qui a t envoye le
23
septembre 2015 aux responsables
ressources humaines des principaux dpartements ministriels
concerns ainsi qu aux
principaux interlocuteurs rencontrs au sein
de
la fonction publique territoriale et
de
la
fonction publique hospitalire.
En consquence, et notamment pour la fonction publique
territoriale et la fonction publique
hospitalire, comme l n tait naturellement pas possible, dans les
dlais impartis et au vu de
l extrme largeur du primtre
de
la mission, d interroger un nombre significatif d entits
diffrentes, ces enjeux ont t abords par plusieurs voies :
15
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en exploitant le contenu du rapport d information de la
commission des finances du
Snat sur la retraite des agents de catgorie active dans la
fonction publique, dit
rapport DELATTRE Guillet 2014f et celui du rapport au Premier
ministre relatif au
compte personnel de prvention de la pnibilit, sign C. SIRUGUE,
G. HUOT et
M. DAVY DE VIRVILLE (propositions pour un dispositif plus
simple, plus scuris
et mieux articul avec la prvention) dat de mai 2015 ;
en examinant les travaux trs importants raliss depuis des annes
autour de la sant
au travail et de la pnibilit, qui, mme s ils ne remplacent
naturellement pas un bilan
national quantitatif et qualitatif prcis de l application de la
loi et des rglements
(documents uniques et leur actualisation, fiches individuelles
de suivi, plans
d actions ... , sont une source essentielle de connaissance pour
aborder ces
problmatiques ;
en interrogeant un certain nombre d acteurs au niveau national:
DGAFP, DRH des
ministres, directions centrales (DGAFP, DGCL, DGOS, DGT, DARES,
DSS), entits
expertes en matire de sant et scurit au travail (CNRACL, ANACT,
CNFPT),
fdrations (FNCDG, FHF, FHP), COCT et au niveau rgional ou local
(ARS, CHU,
collectivits territoriales, centres
de
gestion). Par ailleurs, la mission regrette de ne pas
avoir pu obtenir d entretiens avec plusieurs instances telles
que l association des
maires de France (AMF), l association des dpartements de France
(ADF) et
l association des rgions de France (ARF), ainsi que le ministre
de la Dfense.
Durant le droulement de ses travaux et contrairement ce qu elle
avait initialement prvu, la
mission a pris la dcision de renoncer rencontrer les
organisations syndicales. La
concertation lance par la DGAFP et la mise en place de groupes
de travail dont l un consacr
la pnibilit, rendaient difficile une approche de ces mmes
organisations syndicales par la
mission en abordant notamment la question sensible de l
extension du C3P et ses
consquences sur les agents classs en catgorie active,
susceptible d interfrer avec le
dispositif de concertation entrepris par la DGAFP.
Cf. recommandations en annexe 5.
16
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Encadr n
:
Les chiffres-cls de la fonction pnblique (au 31 dcembre
2013)
5,417 millions de personnes travaillent dans les trois versants
de la fonction publique (hors 83 500 bnficiaires de
contrats aids), soit 20 de l'emploi total (salari et non salari)
en France.
Nombre d agents Observations
(en millions)
FPE 2,385
44 80,7 dans les ministres, 19,3 dans les EPA nationaux
FPT 1,879
34,7 75 dans les rgions, dpartements et communes, 25
dans les
P
A locaux
FPH 1,153
21,3 90,3 dans les hpitaux, 6,8 dans les EHP AD, 2,9
dans les autres tablissements mdico-sociaux
Tous versants confondus, les effectifs augmentent de 0,7 entre
2012 et 2013. L'volution du nombre de bnficiaires de
contrats aids est particulirement dynamique fin 2013 :
+
36 .
La fonction publique emploie, hors bnficiaires de contrats aids
:
-
3 818 600 fonctionnaires ;
-
931 900 contractuels ;
-
309 800 militaires;
-
356 600 agents relevant des autres catgories et statuts.
Catgorie A
CatgorieB Catgorie C
FPE
55 25 20
FPT
9 14 76
FPH
31 20 49
Source: Rapport annuelDGAFP chiffres cls 2015.
7
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1-
LES EMPLOYEURS PUBLICS NE SE CONFORMENT QUE
PARTIELLEMENT A LEURS OBLIGATIONS RELATIVES
LA
TRAABILIT DES EXPOSITIONS AUX FACTEURS DE PNIBILIT
1.1.
LES
OBLIGATIONS PESANT
AUJOURD Hill
SUR LES EMPLOYEURS PUBLICS EN
MATIRE DE PNff iiLIT AU TRAVAIL
1.1.1. La pnibilit au travail :
une
notion rcente, mal matrise et qui donne lieu
des interprtat ions diverses
. /JJJ.
lJD
corpus /gis/atifnfcen/elorien/tfSUI /a
rtf frme
desre/rai/es
La notion de pnibilit a merg dans le dbat public l occasion de
la rforme des retraites
en 2003
3
En prvoyant l allongement de la dure de cotisation, cette rforme
a soulev la
question de la prise en compte des ingalits d esprance de vie
selon les professions.
Depuis 2010, deux textes lgislatifs ont mis en place des
dispositifs de compensation lis la
pnibilit qui s appliquent au secteur priv et au secteur
public.
La loi n2010-1330 du 9 novembre 2010 portant rforme des
retraites prvoit un dpart la
retraite anticip (abaissement de l ge de dpart la retraite 60
ans pour tous les salaris
justifiant d une incapacit permanente partielle au titre d une
maladie professionnelle ou
d un
accident du travail, sous certaines conditions).
La loi n 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l avenir et la
justice du systme de retraites
a amlior la prvention et la prise en compte de la pnibilit au
travail ; elle dispose
notamment que les salaris des employeurs de droit priv ainsi que
le personnel des
personnes publiques employ dans les conditions du droit priv
peuvent acqurir des droits
au titre d un compte personnel de prvention de la pnibilit
.
J.L?.
Les
trois acceptions_possi b/es de /a notionde_ptfn/ bi/Jt
au
/rarai/
La
caractrisation pratique de la pnibilit au travail n est pas
vidente. Trois acceptions
peuvent tre distingues, car elles n ont pas les mmes
implications en termes de prvention
et de ddommagement. Chacune comporte ses difficults de mise en
vidence, pour chaque
salari concern. Elles portent parfois plus sur les conditions
effectives du travail que sur le
mtier exerc.
Encadr n 2 : Les trois acceptions de
la
pnibilit au travai l
5
La pnibilit due aux conditions de travail : elle dsigne
les contraintes
et
nuisances rencontres tou t au
long
de la vie professionnelle
et
qili peuvent avoir des effets long terme sur la sant, voire 1
esprance de vie. Elle
est mise en videncepar la diffrence d esprance de vie entre
ouvriers et cadres suprieurs en France 7 ans) et
pai: la diffrence d esprance
de
vie en bonne sant, dont une partie est due au travail. Les
relations
de
long
teinie entre l exposition des facteurs dltres et l tat de sant
sont mises en vidence. Ce ne sont pas les
mtiers en eux-mmes qui portent les risques de pnibilit, mais les
contraintes de travail qui leur sont
ventuellement associs (ex. le travail de nuit). La pnibilit peut
varier dans le temps, lorsque les facteurs de
pnibilit ne. sont
plus
rencontrs par le travailleur. Enfin, toute exposition un facteur
de risque n est pas
3
Loi n2003-775
du
21-aot 2003 portant rforme des retraites.
4
Article L4162-1
du
code du travail.
Serge Volkoff, Valrie Pueyo, pnibilit
du travail,
in
dictionnaire
du
travail. PUF, 2012.
19
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pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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forcment vcue comme pnible par le salari, cette ignorance
pouvant constituer par elle-mme
un
facteur de
risque accru.
La pnibilit due un tat de sant dficient : la sensation de
pnibilit peut galement provenir d un tat de
sant dficient, en lien ou non avec le pass professionnel, ds
lors que cette dficience rend insupportables, ou
peu supportables, les exigences du travail. Elle augmente avec l
ge. Cette notion vise organiser la prvention
en agissant sur les conditions de travail et sans se contenter d
une indenmisation
par
les dparts anticips
la
retraite ou
un
autre moyen.
Le mal-tre au travail : la troisime acception est la plus
difficile objectiver : le mal-tre prouv du fait de la
vie professionnelle. Elle correspond une volution relle de l
organisation du travail - accroissement et
accumulation des contraintes de temps, culte de l urgence,
changements organisationnels brusques et mal
matriss. Les consquences en sont connues : sentiment de travail
mal fait, de manque de reconnaissance,
parfois de solitude. Ce mal-tre est qualifi sous le vocable
gnrique de RPS (risques psycho-sociaux).
LLl J Une
t/ fln /1/on
lnscr l/e
nans /e
code t/u lrara l/sur
/a
base
t/e
cr llres
prc ls
L article L4161-1 du code du travail prcise les deux lments
constitutifs de la
pnibilit, pour lesquels les travailleurs de droit priv sont
actuellement susceptibles
d acqurir des droits au titre d un compte personnel de prvention
de la pnibilit (C3P, cf.
4111):.
une exposition un ou plusieurs facteurs de risques
professionnels susceptibles de
laisser des traces durables, identifiables et irrversibles sur
la sant, au-del de
certains seuils ;
ces facteurs de risque sont lis des contraintes physiques
marques,
un
environnement physique agressif ou certains rythmes de
travail.
Cet article ne s applique donc pas la fonction publique, hormis
le personnel des personnes
publiques employ dans les conditions du droit
priv.
L article D4161-2 du code du travaiC dtermine, selon ces trois
catgories de facteurs de
risques, dix critres de pnibilit cf. tableau ci-aprs).
Des seuils d exposition sont dfinis pour chaque facteur de
risques professionnels, selon la
nature de l action ou de la situation, son intensit et sa dure
minimale (nombre d heures ou
de jours par an).
Jusqu 2015, la rdaction du code du travail privilgiait une
approche individuelle, fonde
sur l examen du poste
de
travail de chaque agent au regard des facteurs de pnibilit.
Des
modifications ont t introduites en dcembre 2015 dans un sens
plus collectif(cf. 4113).
6
Il s agit des salaris exerant dans le secteur priv, mais
galement du personnel des personnes publiques employes dans
les conditions du droit priv. Ainsi, depuis le 1er janvier 2015,
les contrats aids- dont une partie des adjoints de scurit au
sein du ministre de l intrieur - et les contrats d
apprentissage, s ils sont exposs des facteurs d exposition au-del
des
seuils, doivent se voir ouvrir
un
compte personnel de prvention de la pnibilit (C3P).
7
Dcret no 2014-1159 du 9 octobre 2014 relatif l exposition des
travailleurs certains facteurs de risque professionnel au-
del de certains seuils de pnibilit et
sa traabilit, modifi par le dcret n2015-1888 du 30 dcembre 2015
relatif la
simplification du compte personnel de prvention de la pnibilit
et la modification de certains seuils de pnibilit.
20
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pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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Cette dfinition lie donc la pnibilit des seuils d'exposition des
risques professionnels et
l'ouverture de droits sociaux, et s'inscrit dans une logique
autre que celle des actions de
prvention visant limiter l' impact en termes d'esprance de
vie.
1o Au titre des contraintes physiques marques
SEUIL
FACTEUR DE RJSQUES PROFESSIONNELS
Action ou situation Intensit minimale
[:
Lever ou porter Charge unitaire de 15 kilogrammes
lrP_
:_
us_se_r_o_u_tir-e_r unitair e de 250
a
Manutentions manuelles de charges dfmies Dplacement du
travailleur avec
la
charge ou prise de la charge
au
sol Charge unitaire de
10
kilogrammes
ou une hauteur situe au-dessus des paules
7,5 tonnes cumules par jour
b Postures pnibles dfinies comme positions Maintien des bras en
l'air une hauteur situe au
dessus
des paules ou positions accroupies ou genoux ou positions du
forces des articulations . torse en torsion 30 degrs ou
positions du torse flchi
5
degrs
600
heures
par an
120j
oun;
900
heures
par_an _:
Vibratipns trammises aux mains et aux bras
Valeur d'exposition rapporte une priode de 450
c Vibrations mcaniques mentionnes l'article
R.444ll
rfrence de 8 heures de 2,5 m heures
Valeur d'exposition rapporte une priode de
Vibrations transmises l'ensemble du corps
rfrence de
8
heures de
0 5
ml s2 par an
- .
2
Au
titre de l'environnement physique agressif:
--- -- -- -
- - ;:=-
-===- ==-=-
=-=======:::=...;::-,
_ . .
>
FACTEUR DE RISQUES
_
;;;
-::..
L_
Action ou situation
a) Agents chimiques dangereux Exposition un agent chimique
dangereux
mentionns aux articles R et' relevant d'une ou plusieurs classes
ou
catgories
de
danger dfinies l'annexe I du
les poussires rglement (CE) n 1272/2008 et figurant dans
r =::: ::;..::;
.:;.
..:=c:......;
= ---......=-: _un
arrt du du
b
Activits exerces en milieu
hyperbare dfinies l'articl eR. 4461 Interventions ou travaux
1
Le seuil est dtermin, pour chacun des agents chimiques
dangereux, par application d'une grille
d'valuation prenant en compte le type de pntration. la classe
d'mission ou
de
contact de l'agent
chimique concern, le procd d'utilisation ou
de
fabrication. les mesures de protection collective
ou individuelle mises en uvre et la dure d'expo
si
tion,
qui
est dfinie par arrt du
chari; travl .il et de.Ia
60 interventions
1 200 hectopascals
1
1
emprat ures Temprature infrieure ou gale
5
degrs
CeLsius ou
au moins gale
.
30 degrs Celsius .
1
fl
Bruit mentionn l'arti cle R. 4431 (A) _ _ _ _ _ _ _ _ _ j
; jExJ_osition un niveau de pression acoustique de crte au
135
1
600 heures par an
3o
Au
titre de certains rythmes de travail :
-
-
- - .,
___
- - -- - - -
- - - --
-
- -
1
FACTEUR
DE
RJSQUES PROFESSIONNELS
1_ , - = ..o:c:: -
"-:
__
.:;;;:== ..:::.;:..;;;_;._
_ _;.:;;;.;....;.;;=
:=.... =....;;;..:....:;;.;...
__=---==___;i ::;::.:
:;;-
J
=- ; ;-;;-: minimale
1
120
nuits par
_ _. _ . _ .... Une de entre 24
5
; a) Travail de nuit dans les conditions fixes aux articles L 31
L 31 22 31
.
i
b) Travail en quipes successives alternantes Travail en quipes
successives alternantes impliquant au minimum une
50
nuits par
. . _
__
_: _
an
' 1;
Temps de cycle infrieur ou gal 30 secondes:
15
actions
c Travail rptitif caractris par Ja ralisation de travaux
impliquant l'excution de mouvements
1
ou plus 1
900
heures
1
rpt
s,
so11icitant tout ou partie du membre suprieur, Wle frquence leve
et sous cadence
1
- ' . . '
1
1.
: contrainte I
ITemp
s de cycle suprieur 30 secondes, temps de cycle variable ou
1
par
an
temps 30 actions Par:_minute j
21
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./.L/.4.
Les tl.flni/Jons tlire.rses tle a_pnib.i/Jtau
/.ra
rai
et
/es Jnteiprta/Jons
/a.rgies_paf
es
Jnte.r/ocuteu.rs I'l ncon/.rs
La notion de pnibilit est globalement imparfaitement matrise par
les gestionnaires publics
des ressources humaines en charge
du
secteur de
la
scurit
et
de
la
sant au travail rencontrs
au cours de
la
mission.
Plusieurs explications peuvent tre donnes ce constat :
le caractre rcent de
la
notion de pnibilit au travail, introduite depuis quelques
annes seulement dans le corpus juridique franais ;
la
non-application du compte personnel de prvention de
la
pnibilit
la
fonction
publique et les difficults de sa mise
en
uvre dans le secteur priv ;
le caractre ngatif de
la
notion, qui renvoie des conditions de travail subies et
non
pas choisies, voire assumes.
Les acteurs rencontrs par
la
mission parlent plus volontiers d usure professionnelle
ou
encore
d inaptitude que de pnibilit au travail.
Cette imparfaite matrise du concept de pnibilit a pour
consquence une interprtation
largie de celui-ci, ceci dans
un
contexte o d autres thmatiques montent en puissance
et
sont souvent priorises par les directions des ressources
humaines, dans le cadre des
orientations gouvernementales :
la
prvention des risques psycho-sociaux (RPS) ou encore la
qualit de vie au travail (QVT).
1.1.2. Les obligations pesant
sur
l employeur
L article L4121-1 du code du travail dfmit les obligations
de
l employeur: l
prend les
mesures ncessaires pour assurer la scurit et protger la sant
physique et mentale des
travailleurs. Ces mesures comprennent : des actions
de
prvention des risques professionnels
et
de
la pnibilit au travail; des actions dnformation et
de
formation
;
la mise en place
d'une organisation et de moyens adapts. L'employeur veille
l'adaptation de ces mesures
pour tenir compte du changement des circonstances et tendre 1
amlioration des situations
existantes
Les articles R4741-1 et R4741-1-1
du
code
du
travail stipulent que le fait de ne pas transcrire
ou
de ne pas mettre
jour
les rsultats de l valuation des risques, dans les conditions
prvues
aux
articles R. 4121-1 et R. 4121-2 (document unique d valuation des
risques
professionnels), est puni de l amende prvue
pour
les contraventions de cinquime classe.
0 La rcidive est rprime conformment aux articles 132-11 et
132-15 du code pnal.
Le fait de
ne
pas remplir ou actualiser
la
fiche de suivi des expositions d un travailleur (article
L. 4161-1), dans les conditions prvues par l article D.
4161-1-1, est puni de l amende prvue
pour
les contraventions de la cinquime classe. L amende est applique
autant de fois qu il y a
de travailleurs concerns par l infraction. La rcidive est rprime
conformment
aux
articles
132-11
et 132-15
du
code pnal.
La sanction
du
manquement l obligation de prvention ou
du
dfaut de traabilit de
la
pnibilit prvue par le code du travail ne vise pas la fonction
publique. Toutefois,
l obligat ion juridique et la responsabilit pnale et
administrative correspondante restent
cependant effectives : en cas d accident de service ou de
maladie professionnelle caus par
22
r
[
1
r
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pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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ces manquements,
c est
la responsabilit pnale de l employeur qui est engage
(violation
manifestement dlibre, faute caractrise, mise en danger grave ..
. ), ainsi que la
responsabilit administrative de la collectivit (faute e service
et faute inexcusable e la
collectivit ou de l tablissement donnant droit rparation
intgrale du prjudice subi par la
victime).
Ces obligations relatives aux actions de prvention des risques
professionnels et de la
pnibilit au travail se traduisent par plusieurs mesures et
documents mettre en place.
LL2L Le
document
un que tlra ua t on tlesr squespro..fss/onne/s
l.JUE.J?)
Le document unique (DU) ou document unique d valuation des
risques (DUER) a t cr
par le dcret n2001-1016 du 5 novembre 2001 (article R230-1 du
code du travail).
L laboration et la mise jour de ce document s imposent tout
employeur, public
ou
priv,
ds le premier salari. C est un outil permettant d engager une
dmarche de prvention dans la
structure et de la prenniser.
L artiCle R4121-l du code du travail prvoit que l employeur
transcrit et met jour dans un
document unique les rsultats
de
l valuation des risques pour la sant et la scurit des
travailleurs.
Cette valuation doit comporter un inventaire des risques
identifis dans
chaque unit de travail de l entreprise ou de l tablissement.
La rglementation prvoit une mise
jour du document unique
a minima
chaque anne.
LL Le
rapport
annuei il sant e
o an tle a s/tuat/on
gnra e
tle
a
sant4
tle a scu.ritet les contl/t/ons tle t.rara//(l?ASSC2} et
e
p.rog.ramme tle
pr
ent/on tles
r sques
pro..fss/onne/s
L article L4612-16 du code, relatif au comit d hygine, de scurit
et des conditions de
travail (CHS-CT), indique qu au moins une fois par an, l
employeur (public et priv) prsente
au comit d hygine, de scurit et des conditions de travail :
un rapport annuel crit faisant le bilan de la situation gnrale
de la sant, de la
scurit et des conditions de travail dans son tablissement et des
actions menes
au cours de l anne coule. Les questions du travail de nuit et de
prvention de la
pnibilit sont traites spcifiquement ;
un programme annuel de prvention des risques professionnels et d
amlioration
des conditions de travail. Ce programme fixe la liste dtaille
des mesures devant
tre prises au cours de l anne venir qui comprennent les mesures
de prvention
en matire de pnibilit, ainsi que, pour chaque mesure, ses
conditions d excution
et l estimation de son cot.
L article R4121-3 du code du travail prvoit que, dans les
tablissements dots d un comit
d hygine, de scurit et des conditions de travail, le document
unique d valuation des risques
est utilis pour l tablissement du programme annuel de prvention
des risques professionnels.
23
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pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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../J.2.J. a l.raa JJ/ilt des
expositionsaux-risquesp.I'O.Issionne/s
L article L4161-1 du code du travail
8
impose aux employeurs du secteur priv mais aussi du
secteur public une obligation de traabilit de l exposition aux
risques professionnels gnrant
de la pnibilit.
Avant la parution de la loi n2015-994 du 17 aot 2015 relative au
dialogue social et
l emploi, les employeurs taient soumis l obligation d tablir une
fiche individuelle de
prvention des expositions certains risques professionnels
9
Pour chaque travailleur expos, au-del de certains seuils dfinis
par l article D4161-2 du
code du travail, aprs application des mesures de protection
collective et individuelle, un ou
plusieurs facteurs de risques professionnels lis des contraintes
physiques marques, un
environnement physique agressif ou certains rythmes de travail
susceptibles de laisser des
traces durables identifiables et irrversibles sur sa sant, l
employeur consigne dans une
fiche
10
les conditions de pnibilit rsultant de ces facteurs auxquelles
le travailleur est
expos, la priode au cours de laquelle cette exposition est
survenue ainsi que les mesures de
prvention mises en uvre par l employeur pour faire disparatre ou
rduire l exposition ces
facteurs durant cette priode (annexe 5 .
Cette traabilit est susceptible de permettre aux travailleurs du
secteur priv ou contractuels
de
droit priv employs par des entits publiques d acqurir des
droits
au
titre du compte
personnel de prvention de la pnibilit.
Le dcret n2014-1158 du 9 octobre 2014 relatif au DUER et aux
accords en faveur de la
prvention de la pnibilit vise renforcer l articulation entre les
fiches de prvention des
expositions et le document unique d valuation des risques, dont
il prcise galement le
contenu. Il ajoute un articleR. 4121-1-1 qui prcise que l
employeur consigne, en annexe du
document unique :
les donnes collectives utiles l valuation des expositions
individuelles aux
facteurs de risques mentionns l article
L
4161-1 de nature faciliter
l tablissement des fiches de prvention des expositions
mentionnes cet article,
notamment partir
de
l identification
de
situations types d exposition ;
la proportion de salaris exposs aux facteurs de risques
professionnels mentionns
l article
L
4161-1, au-del des seuils prvus au mme article. Cette
proportion
est actualise en tant que de besoin lors de la mise jour du
document unique.
Pour le secteur priv, le code du travail renvoie la possibilit d
un accord collectif de
branche afin de dterminer l exposition des travailleurs un ou
plusieurs des facteurs de
risques professionnels au-del des seuils mentionns l article
L4161-1, en faisant notamment
8
Article IA161-l du code du travail, avant modifications
introduites par la loi n2015-994 du 17 aot 2015 relative au
dialogue social et l emploi
9
La loi du 17 aot 2015 vient prciser les modalits de suivi des
risques professionnels et remplace pour les employeurs
privs la fiche individuelle de prvention des expositions par une
dclaration dmatrialise aux caisses :
L employeur
dclare de faon dmatrialise aux caisses les facteurs de risques
professionnels lis des contraintes physiques marques,
un environnement physique agressif ou certains rythmes
de
travail, susceptibles
de
laisser des traces durables,
identifiables et irrversibles sur la sant auxquels les
travailleurs susceptibles d acqurir des droits au titre d un
compte
personnel de prvention de la pnibilit,
.
. ) sont exposs au-del de certains seuils, apprcis aprs
application des
mesures de protection collective et individuelle.
10
Arrt du ministre du travail, de l emploi et de la sant du 30
janvier 2012 relatif au modle de fiche prvu l article
IA121-3 du code du travail.
24
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
25/106
rfrence aux postes de travail, mais aussi aux mtiers
ou situations
e
travail occups
et aux mesures de protection collective et individuelle
appliques.
En l'absence d'accord collectif de branche tendu, ces postes,
mtiers ou situations de travail
exposs peuvent galement tre dfinis par un rfrentiel
professionnel de branche homologu
par
un
arrt conjoint des ministres chargs du travail et des affaires
sociales.
La traabilit de l'exposit ion au risque devient donc moins
individuelle et plus collective, et
rpond en cela la demande des organisations reprsentant le
patronat.
S'agissant de l'application de cette volution au secteur public,
l'ar ticle D4161-1-1 du code
du travai1
prcise que pour les travailleurs qui ne sont pas susceptibles
d'acqurir des
droits au titre u compte personnel e prvention e la pnibilit et
qui sont exposs des
facteurs de risques, J'employeur tablit une fiche individuelle e
suivi indiquant les facteurs
de risques professionnels auxquels ils sont exposs au-del des
seuils.
Les employeurs publics restent
par
consquent soumis l'obligation de l'tablissement de la
fiche individuelle de prvention des expositions
certains facteurs de risques professionnels .
./..L?.
4 Lerapport
annue/
Fact.lr.ll
ou
mt/ec.ln ou
lrara
L'article R4624-42 du code du travail prcise que le mdecin du
travail tablit un rapport
annuel d'activit
pour
les entreprises dont
il
a la charge.
1.2. UN TAT DES LIEUX QUI NE PEUT TRE EXHAUSTIF
ET
UNE MISE EN UVRE
PARTIELLE DES OBLIGATIONS PESANT SUR LES EMPLOYEURS PUBLICS
1.2.1. Au vu des lments recueillis, la mission fait le constat d
une mise
en
uvre
partielle de leurs obligations par les employeurs publics,
voire
de
carence
La mission a recueilli avec beaucoup de difficults des lments
chiffrs et objectivables
permettant de raliser
un
tat des lieux de la mise en uvre des obligations lgales pesant
sur
les employeurs au sein des trois fonctions publiques.
Elle ne peut donc livrer qu'une vision non exhaustive de cet tat
des lieux, et a procd par
clairages, zoom et extrapolations recueillies auprs des acteurs
rencontrs. Elle peut
cependant souligner que la prise de conscience des obligations
lgales et rglementaires est
diffrente dans les trois fonctions publiques, et que les avances
en la matire sont ingales.
L?..l.l
Sissant
de /a
.tnct.lonpu JHque
u lftat
Obligatoire depuis 2001, l 'objecti f de raliser des DUER est en
passe d 'tre atteint selon les
dclarations des ministres qui ont rpondu la mission. Les
ministres de l'intrieur, de
l'conomie et des finances et de l'cologie et du dveloppement
durable dclarent avoir
ralis leur DUER plus de 90
2
Le ministre de l'ducation nationale n a mis en place les .
DUER
que dans la moiti des coles, collges ou lyces.
Dcret 2015-1888 du 30 dcembre 2015 relatif la simplification du
compte personnel de prvention de
la
pnibilit
et
la
modification de certains facteurs et seuils de pnibilit.
2
81 selon
la
DGAFP.
25
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
26/106
Cependant, le fort taux de ralisation des
DUERne
garantit pas la qualit du contenu de ceux-
ci et leur mise en uvre effective dans les services.
Tableau n 1 : DUER
par
ministre
Education nationale Enseignement Intrieur Finances
Environ- Justice
suprieur et nement
recherche
Taux de
38 des coles
87 des
ralisation
45 des collges 90
13
94 95,7 71
desDUER
lYces
tablissements
Taux
57 des coles
d'actuali-
45 des collges 52 des
NR NR NR
25
sation des
lyces
tablissements
DUER
Source : rponse des ministres au questionnaire de la mission
Par contre, l'actualisation annuelle des DUER demeure en-dea de
l'obligation rglementaire.
Se pose ds lors la question de la frquence de l'actualisation de
ce document.
Les programmes annuels de prvention sont ingalement mis en uvre
selon les ministres.
Le ministre de l'conomie et des fmances et le ministre de
l'agriculture dclarent avoir
presque compltement mis en place les programmes annuels
(respectivement hauteur de
97 pour le premier et de 95,7 pour le second). Le ministre de
l'ducation nationale
et
de
l'enseignement suprieur estime avoir mis en uvre les programmes
annuels dans 83 des
acadmies et 65 des tablissements suprieurs.
Les obligations de l'employeur sont peu mises en uvre s'agissant
de la fiche individuelle de
prvention des expositions aux risques professionnels. La plupart
des ministres dclarent ne
pas avoir mis en place la fiche. Le ministre de l'cologie et du
dveloppement durable
indique l'avoir mise en uvre, sans prciser quel taux. Seul le
ministre de l'ducation
nationale et de l'enseignement suprieur a apport des donnes par
acadmie (13,3 des
acadmies ont mis en uvre la fiche) et par tablissement (17 6
.
Enfin, les ministres qui ont rpondu au questionnaire de la
mission remplissent globalement
l'obligation de mettre en place
un
rapport annuel d'activit du mdecin du travail (73,3 des
collges et lyces disposent
d un
rapport annuel d'activit, 81 des tablissements
d'enseignement suprieur et 81,4 des tablissements relevant du
ministre de la justice)
L?J 2
Sag issanl t/e
/a /Oncl lonpu IJ Iique lerr llor la/e
Les dernires donnes exploitables concernant les documents de
prvention tablis par les
diverses collectivits territoriales sont celles collectes en
2011. Les chiffres de 2013 sont
actuellement en cours d'analyse la DGCL et au CNFPT, mais d'aprs
les interlocuteurs
rencontrs dans les centres de gestion et au CNFPT, la
progression ne devrait pas tre trs
importante.
Les deux tableaux suivants mettent en lumire le retard pris
par
un
grand nombre de
collectivits pour appliquer des mesures obligatoires depuis 1985
pour les unes et 2001 pour
les autres. Ils montrent galement une faible volution entre 2009
et 2011 et des taux
particulirement bas pour les communes et tablissements communaux
des strates 1 000/
3 500 habitants et 3 500 /5 000 habitants.
13
98 pour la police nationale.
26
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
27/106
Tableau n 2 : Programme annuel de prvention et DURER
Comparaisons 2 9 2 11
des collectivits qui Programme annuel de Document unique
ont produit
au
moins un prvention
des
risques de l'valuation des
document de prvention professionnels risques professionnels
2009 2011 2009 2011 2009
2011
80 82 40 42 30 50
Dpartements
91 97
48 40
35
44
Corn. et
tab. com munaux de moins de
12 12 2 4
7
8
1000 hab.
Corn. et tab . communaux de 000
26 27 6
10 15 19
3 500hab.
Corn. et tab. com munaux de 3 500
44 43 16 25
30
5 000 hab.
Corn.
et
tab. communaux de 5
000
61 54
18
21 38 39
10 000 hab.
Corn. et tab. communaux de 10 000
74 66 28 25 39 40
20000
hab.
Corn. et tab. communaux de 20 000
83
67
41 31
44 42
50 000
hab.
Corn. et tab. communaux de 50 000
84 73 39 22 32
27
100 000 hab.
Corn.
et
tab . communaux de 100 000 79 75 34 40 57
51
hab. et
plus
Ensemble des communes et tab.
23
8
15
ommunaux
SDIS 88
71
50 29 45 36
Communauts urbaines
92
93
54 50
54
58
Communauts
1
SAN
72 69
33 35
37
47
Communauts de communes 26
26
6
10 15
18
Syndicats et autres tab. pub.
16 15
5 5 9
10
Intercommunaux
CDGetCNFPT 74 67
44
41 39
46
Ensemble des col/ecvits -
5
23 22
7 8
13
15
Source
:
CNFPT
1
DCCL
Ainsi, pour les collectivits ayant produit au moins un document
de prvention, le taux de
ralisation du document unique de l'valuation des risques
professionnels
n est
que de 15 et
n a
augment que de 2 points en deux ans. Les collectivits les plus
engages sont les
communauts urbaines (58 ), les rgions (50 ), les communauts
d'agglomration (47 ),
les dpartements (44 ) et les communes et tablissements communaux
de la strate 20 000/
50 000
habitants.
Les responsables des centres de gestion rencontrs ont prcis que
de nombreuses communes
avaient fait appel des prestataires extrieurs pour tablir leur
document unique sans
s'impliquer et s'investir elles-mmes dans la conception et
l'laboration fmale du DUER.
Lors de leurs dplacements dans les communes affilies, ils
dcouvrent souvent des DUER
inadapts, incomplets et non mis
jour
par la collectivit.
Les programmes annuels de prvention, sont quant eux, trs
ingalement mis en uvre
(50 pour les communauts urbaines mais seulement 8 pour les
communes et
tablissements communaux).
Le second tableau montre que l'obligation de
la
rdaction
d un
rapport annuel faisant le bilan
de la situation gnrale de la sant, de la scurit et des
conditions de travail et d un rapport
14
Note de lecture du tableau : 82 des rgions ont produit au moins
un document de prvention
au
31112/2011.
Parmi celles-ci, 42 ont labor
un
programme annuel de prvention, etc
...
15
Calcul aprs dtermination et structuration du champ final de
l'analyse et aprs pondration avec les effectifs des
collectivits.
27
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
28/106
annuel du mdecin de prvention est tout aussi ingalement respecte
par les collectivits o
seuls les dpartements et les communauts urbaines apparaissent
comme rellement
impliqus.
S'agissant des fiches des risques professionnels tablies par les
mdecins de prvention, le
pourcentage le plus faible est de 2 pour les communes et
tablissements communaux de
1000
3 500 habitants ayant produit au moins un document de prvention
(12 ) pour
atteindre le niveau le plus lev de 34
pour
les communauts urbaines.
Tableau n 3 : Rapports annuels et fiches de risques
-comparaisons 2009-2011
des collectivits
Rappor t annuel de Rapport annuel
du Fiches individuelles
qui ont produit au
prvention des mdecin de
de prvention des
moins
un
document risques prvention expositions
de prvention
professionnels
2009
2011 2009 2011
2009
2011
2009
2011
Rgions 80
82 20
8
75 73 35
23
Dpartements
9
97 38
47 80
90
20 21
Corn.
et
tab.
communaux de
moins 12 2 2 2 5 4 3 2
de
1 000
hab.
Corn.
et
tab.
communaux de 1 000
26
27
5 5 9 9 7
5
3 500
hab.
Corn.
et
tab.
communaux de
3 500
44
43
10 9
2 7 12 8
5 000
hab.
Corn.
et tab.
communaux
de
5 000
6 54
5
3 30 2
5
10
000
hab.
Corn.
et tab.
communaux
de
10 000
74
66 24
26
43 39 2
2
20 000
hab.
Corn.
et
tab.
communaux
de
20 000
83
67 28 29 62
50
24 17
50 000 hab.
Corn.
et tab.
communaux
de
50 000
84 73 23 25
72
59 23 19
100 000
hab.
Corn.
et tab.
communaux
de
100 000 79 75 43 38 57 52 34 26
hab. et plus
Ensemble des communes
23
5
9
et tab communaux
SDIS
88
7 43
33 43 39 2 5
Communauts
urbaines
92 93 46 63 69
79
46
34
Communauts
72 69
7
29 5 47 6 8
d'agglomration
1
SAN
Communauts
de
26 26 4 4
9 8
5 4
communes
Syndicats
et
autres
tab.
16
5 3 3 7 6 4 3
pub. intercommunaux
CDGetCNFPT
74 67 28 37 46 45 9
24
Ensemble des
23
22
5
5 11 9 6
collecvitl
6
Source : CNFPT 1
DCCL
L? LJ
fe
/a
/Onet/on pu/J//que hosp/ta re
La DGOS ne dispose d'aucune base de donnes centralise relative
la ralit de la mise en
uvre des obligations des employeurs au sein des tablissements de
sant et mdico-sociaux,
6
Calcul aprs dtermination et structuration du champ final de
l'analyse et aprs pondration avec les effectifs des
collectivits.
28
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
29/106
chaque tablissement ayant, dans le cadre des obligations lgales
et rglementaires, son
autonomie de gestion et d'organisation.
La DGOS estime, globalement, que les obligations pesant sur les
tablissements sont mises
en uvre et que les tablissements ne peuvent avoir qu'un
comportement responsable sur ces
enjeux, mais, pour autant, aucun contrle ne semble tre ralis par
le ministre.
S'agissant du document unique, et selon une enqute
de
2013
17
, pour 84 des agents, il a t
actualis dans l'anne.
De son ct, la FHF estime que l'tat des lieux reste difficile
tablir. Toutes les structures
hospitalires ne sont pas ce jour dotes
d un
DUER exhaustif et actualis annuellement. Elle
estime qu'on assiste seulement aux prmices de la traabilit
individuelle aux expositions, sur
la base du document unique.
Encadr
n
3 :
Zoom
sur
les hospices civils de Lyon (HCL)
Le document unique :
le document unique existe depuis 2003/2004 par unit type. Il est
annuellement mis jour et la version
de janvier 2015 est la plus rcen te;
un DUER par site (17) : une cartographie des risques par unit
type (34), des fiches par risque (48) de
l'tablissement, une chelle de vigilance et un programme annuel
de prvention des risques
professionnels et d'amlioration des conditions de travail
(Papripact) ;
une actualisation des DUER locaux en dbut d'anne (fm premier
trimestre) remis la direction du
personnel et des affaires sociales (DPAS) ;
un DUER central de synthse N 1 (chelle de vigilance,
cartographie, une analyse statistique, des
recommandations, un bilan rglementaire).
La fiche individuelle de prvention des expositions
certains risques professionnels :
si 1 existence des fiches individuelles est juge comme
reprsentant un gain positif pour tous les agents
au titre du suivi mdical de ces agents, en revanche, atteindre
l'exhaustivit en termes de recensement
des situations de travail et d'analyse des postes de travail est
difficile, notamment en raison du fort turn-
over des agents dans les tablissements hospitaliers, ce qui
obligerait
n
processus incessant de
refonte des fic)les ;
la mise jour annuel des fiches, agent par agent, est difficile
au vu des moyens humains et du temps
qu'i l faut y consacrer ;
l'intgration des rsultats de ces travaux dans la mise jour du
document unique n'est pas encore
pleinement oprationnelle aux HCL et reste un enjeu. Il convient
d'affiner le volume des postes
concerns puis de dfinir un plan d'actions annuel ncessitant
l'association et la
collaboration des
agents et de l'encadrement; .
le dveloppement de la dmarche d'laboration des fiches
individuelles est nanmoins bien retenu dans
les axes prioritaires de l'institution.
1.2.2. Des raisons multiples et htrognes peuvent expliquer les
lacunes
importantes dans le respect des obligations lgislatives et
rglementaires
De nombreuses explications ont t donnes par les employeurs
publics la mission
s'agissant de l'application partielle ou totale des obligations
lgislatives et rglementaires en
matire de sant et scurit au travail.
17
Enqute
conditions de travail 2013, DARES, DREES, DGAFP.
29
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
30/106
.l.?.J J. L Jnstabit el /a comp/exil
des
textes /gis/at I IS el .nfg/emenlaires
re/ati IS
apnibit
Pour expliquer le non-respect de leurs obligatoires lgislatives
et rglementaires, les
interlocuteurs rencontrs par la mission ont souvent mis en avant
l instabilit des textes
relatifs
la pnibilit et le phasage de leur mise en uvre, ainsi que les
dbats rcurrents
relatifs aux difficults de mise en uvre du compte personnel de
prvention de la pnibilit
(C3P) dans le secteur priv
cf.
4112).
En
effet, les dispositifs de prvention de la pnibilit prvus par la
loi n2014-40 du 20
janvier 2014 garantissant l avenir et la justice du systme de
retraites et dclins dans le
dcret du 9 octobre
2014, ont t modifis par la loi n2015-994 du
17
aot 2015 relative au
dialogue social et l emploi,
dite
loi Rebsamen ,puis par les dcrets du 30 dcembre 2015
(cf. 411). Les discussions relatives la dfinition des seuils de
certains critres de pnibilit et
leur mise en uvre progressive ont pu ajouter
un
lment supplmentaire l attentisme des
employeurs publics pour mettre en uvre leurs obligations.
S il
peut tre recevable s agissant des documents relatifs la
traabilit individuelle
d exposition aux risques professionnels, cet argument ne tient
cependant pas s agissant de la
mise en place des DUER, dont l obligation date de
2001, au vu de la faiblesse du taux
d laboration et d actualisation de ceux-ci.
Certains acteurs interrogs, et notamment les centres de gestion
de la fonction publique
territoriale ou l assistance publique -hpitaux de Paris (AP-HP),
voquent le foisonnement,
l empilement et la complexit des textes relatifs la scurit et la
sant au travail, qui
peuvent expliquer l inaction de certains employeurs publics,
dans les petites entits par
exemple.
Encadr n
4:
Zoom sur l assistance publique- hpitaux de Paris (AP-HP)
L AP-HP estime que ses tablissements se trouvent trop souvent
face un empilement de procdures formelles
et de documents papier et, au bout du compte, elle a du mal
reprer ce qui est vraiment important et aborder
les pnibilits relles. La circulaire propre aux hpitaux, est
considre comme un modle de procdures trs
lourdes et les services ont du mal produire les documents
demands, avec un fort risque d empih;ment
administratif, de fiches de postes avec une identification des
risques, mais trop procdurales et ne dbouchant
pas obligatoirement en termes de mise en uvre d actions. Mme si
l intrt pour la sant des agents est, ses
yeux, vident, la faisabilit relle, selon l AP-HP, de procder une
identification des risques pour chaque agent
est un problme notamment au regard du fort turn-over constat
dans les tablissements, ce qui obligerait
un
processus incessant de refonte des fiches.
Elle estime essentiel d avoir en nombre suffisant des ingnieurs
et des techniciens sur ces enjeux. Cependant si
ces derniers sont comptents pour tablir les documents uniques,
ce ne sont pas eux qui rdigent les fiches
individuelles, ni les mdecins de prvention. Or aucun acteur n a
rellement en charge la rdact ion de ces fiches.
Le risque majeur serait d induire une attitude extrme dans
laquelle la structure qualifie de
pnible chaque situation de travail, ne prenant ainsi aucun
risque juridique
1 2 2 2
La
pnuriede mdecinsne
prrention
et
a
Oifflcu/tnerecrutementne
ceux-ci
Un
argument voqu
par
les trois fonctions publiques et de manire rcurrente est la
pnurie
constate de mdecins de prvention dans l administration (cf.
3113).
30
-
7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
31/106
tant donn que ces derniers jouent un rle essentiel dans la
prparation, l laboration et le
suivi des principaux documents de traabilit de la pnibilit, les
vacances de postes et les
difficults de recrutement voques par les ministres, les
collectivits locales ou encore les
tablissements hospitaliers ne peuvent mcaniquement que freiner
le taux de ralisation et
d actualisation de ceux-ci.
Plusieurs interlocuteurs ont indiqu que la rsolution
de
cette difficult constituait un
pralable indispensable
tout travail exhaustif sur la pnibilit dans la fonction
publique.
La mission partage cette opinion et rappelle avec insistance le
rapport
la mdecine de
prvention dans les trois fonctions publiques
rdig en septembre 2014 par l inspection
gnrale de l administration, l i:o.spection gnrale des affaires
sociales et l inspetion
gnrale de l ducation nationale, de l enseignement suprieur
et
de
la recherche, qui
formulait vingt-trois propositions importantes pour remdier
cette pnurie (cf. annexe n 4).
LZ Z J
La
quest lon tfe /:tltfapta/Jon
tfe>
cr ltres
aux
risques
pro lssionne/s
a
fonct lonpuo llque
Si les critres d exposition aux risques professionnels, tels que
dfinis dans le dcret du 7
octobre ;2014, sont globalement connus des administrations
rencontres, leur adaptation la
fonction publique est parfois remise en question par
celles-ci.
Les critres les plus cits s agissant-de la fonction publique
sont :
la manutention manuelle de charges ;
les postures pnibles ;
1 exposition aux agents chimiques ;
le
travail de nuit ;
le travail en quipes successives alternantes.
Les cinq autres critres peuvent donc tre considrs par certains
employeurs publics comme
moins adapts.
Les employeurs publics ont souvent voqu dans leur rponse l
aspect complexe des seuils et
la difficult de raliser la mesure relle de l exposition au
risque (ex. l exposition aux risques
chimiques). Par exemple, s agissant du secteur hospitalier,
certains seuils ne semblent pas
adapts pour un secteur o les situations de travail exposant l
agent
un
danger (exemple :
manutention, postures pnibles) ne sont pas rcurrentes, en
continu, dans une journe comme
dans le secteur industriel. Ils soulignent la
ncessit
d un
fort investissement de mobilisation
des quipes pour raliser ces mesures et de la mise en place de
systmes d information
chronophages pour les objectiver.
De plus, ces seuils sont, pour certains, trs levs donc slectifs
(par exemple, l activit en
milieu hyperbare avec 1200 hectopascals et 60 interventions par
an ou le travail de nuit avec
120 nuits par an
18
) :
certains agents sont en ralit proches de la limite du seuil
de
pnibilit,
mais nanmoins en dessous, ce qui les exclut de fait du
dispositif de traabilit obligatoire
malgr l existence d un rel risque professionnel. C est
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7/26/2019 Rapport sur la prvention et la prise en compte de la
pnibilit au travail au sein de la fonction publique
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En outre, les collectivits tenitoriales et les tablissements
hospitaliers ont soulign la forte
polyvalence des agents travaillant en leur sein, rendant de ce
fait difficile le suivi et la
pondration des expositions des agents aux risques.
Certains employeurs rencontrs ont mis en avant le fonctionnement
continu ( H24 ) des
entits, comme spcificit prendre en compte dans
la
rflexion relative la pnibilit
(tablissements hospitaliers, commissariats de police
..
).
Enfin, reprenant en cela les revendications des reprsentants du
personnel, certains acteurs
voquent des risques propres, selon eux, la fonction publique qui
ncessiteraient des critres
spcifiques l'administration, au-del des dix critres
existants
du
code
du
travail (exemple:
conditions d'accueil aux guichets dans les prfectures; travail
sur cran informatique). Cette
proposition n'est pas complte par une mthode de mesure. de ces
risques spcifiques
(seuils 1
ntensit). D'autres regrettent que les risques psycho-sociaux
et
plus globalement
