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REPUBLIQUE DU BENIN ---------------------------
COUR SUPREME ---------------------------
RAPPORT SUR L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR L’ANNEE 2011
Année 2014
RAPPORT DEFINITIF
CHAMBRE DES COMPTES ---------------------------
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TABLE DES MATIERES
SIGLES ........................................................................................................................................................................... 5
DELIBERE ...................................................................................................................................................................... 7
INTRODUCTION ............................................................................................................................................................ 8
TITRE I - RESULTATS GENERAUX DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE 2011 .............................. 10
I – POINT DE LA PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS ANTERIEURES ................................. 11
II - CONTEXTE ECONOMIQUE DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES 2011 ................................................................ 18
A - ENVIRONNEMENT ECONOMIQUE INTERNATIONAL, REGIONAL ET TIONAL EN 2011 .......................................... 18
1- Situation économique internationale en 2011 ...................................................................................................... 18
2- Situation économique au sein de l’UEMOA en 2011 ............................................................................................. 19
3- Situation économique sur le plan national en 2011 .............................................................................................. 19
B - PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA LOI DE FINANCES 2011 ................................................................................. 20
C- LE BENIN ET LES INDICATEURS ECONOMIQUES .................................................................................................... 21
1- Situation du Bénin en matière des OMD et la mise en œuvre de la SCRP III ......................................................... 21
2- Les normes et les réformes communautaires........................................................................................................ 23
III – RESULTATS DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES .............................................................................................. 25
A- VUE D’ENSEMBLE .................................................................................................................................................. 25
B - OPERATIONS BUDGETAIRES .................................................................................................................................. 35
1- Recettes ................................................................................................................................................................. 35
a- Les recettes du Budget Général de l’Etat ........................................................................................................................ 35
a1 - Les recettes des administrations financières ................................................................................................................. 35
a 1.1- Les recettes fiscales ...................................................................................................................................................... 38
a 1.2- Les recettes non fiscales .............................................................................................................................................. 39
a 1.3- Les recettes exceptionnelles ........................................................................................................................................ 40
a 1.4- Les restes à recouvrer (RAR) ........................................................................................................................................ 40
a 1.5- Les dégrèvements ........................................................................................................................................................ 42
a-2 - Les recettes du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bénin ................................................................. 42
a-3 - Les recettes des autres budgets ................................................................................................................................... 43
a 3.1- Les recettes de la Caisse Autonome d’Amortissement ................................................................................................ 43
a 3.2- Les recettes du Fonds Routier ...................................................................................................................................... 45
b- Les recettes des comptes d’affectation spéciale ............................................................................................................. 46
b1- Recettes du Compte SYDONIA ........................................................................................................................................ 46
b2- Compte Maintien de la Paix ............................................................................................................................................ 46
b3- Compte Education (appui ciblé) ...................................................................................................................................... 46
c- Les recettes des opérations à caractère temporaire ....................................................................................................... 46
c1- Les comptes de prêts ...................................................................................................................................................... 47
c2- Les comptes d’avances .................................................................................................................................................... 47
d - Les ressources extérieures ................................................................................................................................................... 47
2 –Dépenses ............................................................................................................................................................... 48
a - Dépenses du Budget Général de l’Etat ................................................................................................................................. 48
a11- Dépenses ordinaires ...................................................................................................................................................... 50
a1- Dette publique ................................................................................................................................................................ 52
a2- Dépenses de personnel ................................................................................................................................................... 52
a2 1- Dépenses de personnel réparties.................................................................................................................................. 53
a2 2- Dépenses de personnel non réparties .......................................................................................................................... 53
a3- Dépenses de fonctionnement ......................................................................................................................................... 54
a3 1- Achats de biens et services répartis .............................................................................................................................. 54
a3 2- Achats de biens et services non répartis ....................................................................................................................... 54
a3 3- Acquisitions et grosses réparations de matériels et mobiliers ...................................................................................... 55
a4- Dépenses de transferts ................................................................................................................................................... 55
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a1 2- Dépenses en capital ...................................................................................................................................................... 58
a1 3- Variation nette des arriérés .......................................................................................................................................... 60
a2- Dépenses du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bénin ........................................................................ 61
a3- Dépenses des Autres Budgets ......................................................................................................................................... 62
a3-1- Dépenses de la CAA ...................................................................................................................................................... 62
a3 2- Dépenses du Fonds Routier .......................................................................................................................................... 63
b - Dépenses des Comptes d’Affection Spéciale ....................................................................................................................... 64
c - Les comptes de prêts et les comptes d’avances ................................................................................................................... 65
C - OPERATIONS DE TRESORERIE ............................................................................................................................... 67
1. Les charges de trésorerie ....................................................................................................................................... 68
2. Les ressources de trésorerie .................................................................................................................................. 68
3 - Détermination du besoin de financement ............................................................................................................ 69
4 - Evolution des besoins de financement de l’Etat ................................................................................................... 70
5 - Situation de la trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2011 .................................................................................... 71
a - Discordance entre les soldes de certains comptes de trésorerie et ceux tirés des Etats de rapprochement produits à
l’appui du CGAF ......................................................................................................................................................................... 72
b- Manque d’enchaînement entre les soldes de trésorerie ...................................................................................................... 74
6 - Evolution du solde de trésorerie de l’Etat de 2007 à 2011 ................................................................................... 75
TITRE II – UTILISATION DES CREDITS BUDGETAIRES ET COMPTES DE L’ETAT ................................................................ 76
I – UTILISATION DES CREDITS BUDGETAIRES .................................................................................................................. 77
A - GESTION DES AUTORISATIONS BUDGETAIRES ..................................................................................................... 77
1 - De l’annualité budgétaire ..................................................................................................................................... 77
a - Anomalies dans les reports de crédits .................................................................................................................................. 78
b - Persistance de la pratique d’exécution de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire ............................................ 79
c - Des annulations importantes de crédits en fin de gestion ................................................................................................... 81
d - Du non recours aux autorisations de programme ............................................................................................................... 81
2 - De l’unité budgétaire ............................................................................................................................................ 82
3 - De l’universalité budgétaire .................................................................................................................................. 83
a - De l’ambiguïté de la nature du Budget annexe .................................................................................................................... 84
b- Des fonds de concours .......................................................................................................................................................... 86
c - De la persistance de la pratique de recettes extra-budgétaires ........................................................................................... 87
d - De la non mise en œuvre du mécanisme de rétablissement de crédits .............................................................................. 90
e - Des insuffisances dans l’exécution des Comptes Spéciaux du Trésor .................................................................................. 91
e1- Absence de prévisions sur le Compte SYDONIA .............................................................................................................. 91
e2- Du non report des soldes des CST de l’année précédente .............................................................................................. 92
e3- Exécution en déficit des CST ........................................................................................................................................... 92
5 - De la spécialité des crédits .................................................................................................................................... 94
a - Des virements de crédits réguliers ....................................................................................................................................... 95
b- Les transferts de crédits ........................................................................................................................................................ 95
c - Des dépassements de dotations budgétaires ....................................................................................................................... 96
d - De la légalité des dotations en fonds spéciaux .................................................................................................................... 97
B - CREDIBILITE BUDGETAIRE ..................................................................................................................................... 98
1 - Des prévisions de recettes peu réalistes ............................................................................................................... 98
2 - Des prévisions de dépenses assez réalistes ........................................................................................................ 102
II- COMPTES GENERAUX DE L’ETAT. .............................................................................................................................. 107
A - DES ETATS FINANCIERS PRODUITS ..................................................................................................................... 108
1- Le bilan ................................................................................................................................................................. 108
a - L’actif du bilan .................................................................................................................................................................... 109
b - Le passif du bilan ................................................................................................................................................................ 110
2- Le compte de résultat .......................................................................................................................................... 111
3- La balance générale des comptes ........................................................................................................................ 112
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B - INSUFFISANCES RELEVEES................................................................................................................................... 112
1- Non présentation de l’information sur l’évaluation des éléments de l’actif et passif ......................................... 113
2- Non prise en compte des amortissements dans la détermination du résultat patrimonial ................................ 113
CONCLUSION ............................................................................................................................................................. 114
ANNEXES ................................................................................................................................................................... 115
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SIGLES
RELF : Rapport sur l’Exécution de la Loi de Finances
FMI : Fonds Monétaire International
UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
BCEAO : Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest
OSD : Orientations Stratégiques de Développement
PIB : Produit Intérieur Brut
ICC -Services : Investment Consultancy Computering Services
MCM : Ministère Chargé des Micro finances
MAEP : Ministère de l’Agriculture de l’Elevage et de la Pêche
SONAPRA : Société Nationale pour la Promotion Agricole
TOFE : Tableau des Opérations Financières de l’Etat
BTP : Bâtiments et Travaux Publics
SCRP : Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté
GSM : Global Systems for Mobil Communications
CGI : Code Général des Impôts
TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée
AIB : Acompte sur Impôts assis sur le Bénéfices
TDL : Taxe de Développement Local
TPU : Taxe Professionnelle Unique
OMD : Objectif du Millénaire pour le Développement
PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement
NV : Naissances Vivantes
EMICoV : Enquête Modulaire Intégrée sur les Conditions de Vie des ménages.
APD : Aide Publique au Développement
BM : Banque Mondiale
BIAC : Budget d’Investissement de l’Administration Centrale
FNRB : Fonds National des Retraites du Bénin
CAA : Caisse Autonome d’Amortissement
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FR : Fonds Routier
SYDONIA : Compte Spécial du Trésor
RAR : Restes A Recouvrer
PLR : Projet de Loi de Règlement
CST : Comptes Spéciaux du Trésor
PTF : Partenaires Techniques et Financiers
RGF : Receveur Général des Finances
MEF : Ministère de l’Economie et des Finances
CA : Compte Administratif
ETFP : Enseignement Technique et Formation Professionnelle
LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finances
BGE : Budget Général de l’Etat
BDD : Bordereau de Développement des Dépenses
PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability
DGTCP : Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique
DGID : Direction Générale des Impôts et des Domaines
DGDDI : Direction Générale des Douanes et Droits Indirects
BSR : Bordereau Synthèse de développement des Recettes
OP : Ordre de Paiement
BIM : Budget des Institutions et Ministères
CGAF : Compte Général de l’Administration des Finances
IFU : Identifiant Fiscal Unique
PEFA : Public Expenditure and Financial Acomptability ( Dépenses publiques et responsabilité financière)
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DELIBERE
Le présent rapport de la Chambre des comptes de la Cour suprême a été élaboré en application des dispositions des articles 112 alinéa 1er de la Constitution du 11 décembre 1990 et de l’article 49 de la loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances. Conformément aux articles 152 et 153 de la loi n°2004-20 du 17 août 2007 portant règles de procédures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême, la version provisoire de ce rapport a été transmise, par lettre n°004/CS/CC du 04 novembre 2013, au Ministre chargé des finances aux fins de contradiction. Le Ministre a, par lettre n°0250 /MEF/DC/SGM/DGTCP/DCCE/SP du 12 février 2014, adressé à la Chambre des comptes ses réponses qui ont été prises en compte le cas échéant pour arrêter le texte définitif du Rapport sur l’Exécution de la Loi de Finances 2011. Etaient présents : Madame Jocelyne ABOH KPADE, Président ; Monsieur Benoît AZODJILANDE, Conseiller Rapporteur ; Monsieur Yves Luc ATINGNON, Conseiller ; Monsieur Lucien Aristide DEGUENON, Avocat Général et Maître Cyr Maur PATINVOH, Greffier. Etaient également présents Messieurs David SOHINTO, Alain KPESSOTON, Wadoudou LAWANI, Hervé AFFOUKOU, Bertrand HEMANDOU, Auditeurs, Mouhamadou KOTO YERIMA, Vérificateur et Eric AGOSSOU, Assistant de vérification. Fait à la Chambre des comptes de la Cour suprême, le quatorze août deux mil quatorze
Ont signé,
Le Greffier, Le Rapporteur, Le Président,
Cyr Maur PATINVOH Benoît AZODJILANDE Jocelyne AB OH KPADE
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INTRODUCTION
Le Rapport sur l’exécution de la loi de finances est élaboré par la Chambre des comptes de la Cour suprême conformément à l’article 112 de la Constitution du 11 décembre 1990 qui dispose: « L'Assemblée Nationale règle les comptes de la Nation selon les modalités prévues par la loi organique des finances. Elle est, à cet effet, assistée par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême, qu'elle charge de toutes enquêtes se rapportant à l'exécution des recettes et des dépenses publiques, ou à la gestion de la trésorerie nationale, des collectivités territoriales, des administrations ou institutions relevant de l'Etat ou soumises à son contrôle. » Cette disposition est renforcée par l’article 99 de la Constitution qui édicte: « Les lois de règlement contrôlent l'exécution des lois de finances, sous réserve de l'apurement ultérieur des comptes de la Nation par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême. » Conformément à l’article 49 de la loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances, le présent rapport sur l’exécution de la loi de finances (RELF) ainsi que la déclaration générale de conformité sont destinés à être joints par le Gouvernement au projet de loi de règlement du budget de l’Etat avant sa transmission à l’Assemblée Nationale. En vue de l’élaboration du RELF 2011, le Ministre chargé des finances a transmis à la Chambre des comptes de la Cour suprême le projet de loi de règlement et le compte général de l’administration des finances en complément du compte de gestion du Receveur général des finances, comptable principal de l’Etat, produit à la Juridiction. Le rapport sur l’exécution de la loi de finances est une source contradictoire d’informations pour le règlement du budget de l’Etat. Il examine les résultats de l’exécution de la loi de finances et analyse les conditions de réalisation des recettes et des dépenses à la lumière des textes en vigueur. Il permet à la Représentation nationale et aux citoyens d’apprécier l’utilisation faite des crédits votés pour le fonctionnement des services publics et la réalisation de la politique économique et sociale du Gouvernement. La première partie de ce rapport expose les résultats généraux de l’exécution de la loi de finances y compris le contexte économique. Quant à la seconde partie, elle analyse
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l’utilisation des crédits budgétaires ainsi que les comptes de l’Etat produits à la Juridiction par la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique. Le document comporte enfin la déclaration générale de conformité des comptes du comptable principal et de l’ordonnateur délivrée à la suite de la vérification de la concordance entre les chiffres des différents documents produits à la Juridiction par l’ordonnateur et le comptable.
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TITRE I - RESULTATS GENERAUX DE L’EXECUTION DE LA LOI DE
FINANCES DE L’ANNEE 2011
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I – POINT DE LA PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS ANTERIEURES
Dans le cadre du suivi des observations et recommandations de la juridiction financière, il est demandé au Ministre en charge des Finances de faire connaître conformément au tableau n°1 ci-après les actions menées dans le cadre de la mise en œuvre des recommandations et observations contenues dans le rapport sur l’exécution de la loi de finances 2010 dont il a pris acte. Tableau n° 1 : Point de mise en œuvre des observations et recommandations.
N° Libellé des observations et recommandations Actions menées Commentaires du ministère
1 La Chambre a recommandé le retraitement et l’analyse des dépenses MP3 et CD2 dans le cadre des dépenses classiques retenues par la nomenclature, à savoir : dette publique, dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement et dépenses de transferts pour les dépenses ordinaires ou en dépenses en capital. Page 41 RELF 2010
Les dépenses MP3 et CD2 sont des dépenses classiques. Le stock qui se trouve à la page 41 (RELF 2010) est le reste à régulariser au titre de cette nature de dépense.
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2 Dans ses analyses sur l’octroi des prêts aux APE et autres personnalités, la Chambre a demandé au Ministre en charge des Finances de mettre un terme à l’octroi de prêt sans intérêt conformément aux dispositions de l’article 33 de la loi organique relative aux lois de finances qui proscrit les prêts sans intérêts et de faire procéder diligemment au recouvrement des prêts et avances accordés par l’Etat. Page 59
Avec le vote et la promulgation de la Loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances les prêts et avances seront désormais considérés comme des opérations de trésorerie.
3 Dans ses précédents rapports, la Cour avait noté des discordances entre soldes de trésorerie inscrits dans le rapport de présentation du CGAF et ceux tirés des états de rapprochement et avait recommandé de veiller à la cohérence de ces chiffres. Les documents relatifs à l’exercice 2010 comportent les mêmes insuffisances.
Afin de régler définitivement les discordances observées entre les soldes de trésorerie et les états de rapprochements, un comité a été mis sur pied par la Directrice Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) par note de service n°3090/MEF/ DGTCP/RGF/SP du 23 août 2013 pour veiller à l’intégration des comptes de trésorerie des projets et programmes ainsi que leurs opérations dans les logiciels
Le rapport issu des travaux du comité n’est pas encore validé et les résultats internalisés par le Ministère de l’Economie et des Finances pour leur mise en œuvre par les différentes structures concernées.
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SIGFiP et ASTER.
4 Au regard des anomalies relevées dans la prise des arrêtés de reports de crédits, la Cour recommande au Ministre en charge des Finances d’observer la rigueur nécessaire dans la prise des actes afin d’assurer la fiabilité des chiffres inscrits dans le PLR. Page 72
Le Ministère de l’Economie et des Finances a pris acte de cette recommandation
La recommandation a été prise en compte dans l’élaboration des comptes annuels de l’Etat, gestion 2012
5 Le mode d’apurement du déficit du FNRB avait fait à maintes reprises l’objet de critiques de la part de la Juridiction.
Pages 78 et 79
Une étude actuarielle est déjà réalisée et les conclusions ont abouti à l’élaboration d’un projet de loi qui est transmis à l’Assemblée Nationale pour étude et adoption.
Le Ministère de l’Economie et des Finances a recruté le Cabinet ACTUARIA International en 2004 pour réaliser l’étude actuarielle du Régime de retraite du FNRB. L’étude a été actualisée en 2009 par le même consultant et des propositions de réformes paramétriques ont été faites. Sur la base de ces propositions de réformes, le comité de suivi de l’étude a fait des contre propositions de réformes contenues dans le
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projet transmis à l’Assemblée Nationale.
6 La Chambre a relevé que la loi n°86-014 du 26 septembre 1986, portant code des pensions civiles et militaires de retraite, en son article 75 alinéa 2 exige du Ministre en charge des Finances « d’établir, au cours du premier trimestre de chaque année, un rapport sur la situation financière du Fonds pendant l’année précédente et sur les prévisions financières de l’année en cours » et de soumettre ce rapport à l’Assemblée Nationale (page 78 et 79). Elle a recommandé de veiller à la production régulière de ce rapport.
la mise en œuvre de la recommandation sera effective dès la fin du 1er trimestre 2014
Les dispositions sont déjà prises par la Direction Générale du Budget dans ce sens.
7 L’examen du mécanisme de gestion des recettes extra budgétaires a révélé de graves anomalies… (cf pages 79 et 80) En attendant l’examen de ces recettes dans le cadre du contrôle juridictionnel, la Chambre a recommandé au Ministre en charge des Finances de faire prendre les dispositions nécessaires pour faire intégrer ces ressources dans les comptes de l’Etat et pour faire assurer leur gestion en conformité avec les dispositions des textes en vigueur.
Un comité a été mis sur pied par arrêté n°1185/MEF/DC/ SGM/DGTCP/RGF du 06 décembre 2011 du Ministre de l’Economie et des Finances pour mener des réflexions sur le mécanisme de gestion des recettes extrabudgétaires. Une copie du rapport d’étape dudit comité est jointe au mémoire en réplique.
Les dispositions sont prises pour une maîtrise et un meilleur encadrement des recettes non fiscales par les services compétents du Ministère en charge des Finances.
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8 Dans ses précédents rapports, la Chambre des comptes a dénoncé le mode de calcul des dépassements par section au lieu de chapitre, unité de vote.
Ce mode de calcul est resté le même pour l’année 2010.
Les dispositions sont prises pour revoir le mode de calcul.
Le Ministère en charge des Finances veillera à la mise en œuvre effective de la présente recommandation.
9 La Juridiction, au cours de l’instruction, a souhaité disposer d’informations nécessaires pour l’appréciation des fonds spéciaux en l’occurrence les modalités de leur création, les textes applicables, les structures bénéficiaires ainsi que les montants prévus et décaissés en 2010.
le Ministre en charge des Finances a promis prendre en compte cette observation dans les prochains comptes.
10 Outre le bilan, le projet de loi de règlement est accompagné de la balance générale des comptes de l’Etat. Les autres documents relatifs à la comptabilité patrimoniale tels que le compte de résultats et l’état annexé n’ont pas été produits. Page 101
Avec la loi Organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances, la Loi de règlement d’un exercice doit être accompagnée des documents énumérés à l’article 53 de ladite loi.
L’internalisation progressive de la nouvelle génération des Directives de l’UEMOA notamment celles portant Loi Organique relative aux Lois de Finances, Règlement Général sur la Comptabilité Publique, Nomenclature Budgétaire de l’Etat, Plan
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comptable de l’Etat et comptabilité matières permettra de résoudre de façon graduelle et efficace la mise en œuvre de cette recommandation dans toutes ses dimensions.
11 La Chambre constate à nouveau que malgré ses observations répétitives sur le mode de présentation de la balance générale des comptes dont le ministère a d’ailleurs pris acte, aucun effort n’est fait par celui-ci pour corriger la situation afin de produire en fin de gestion une véritable balance générale. Page 105
En prenant effectivement acte de cette recommandation, le Ministère de l’Economie et des Finances a fait l’option d’accompagner dorénavant le projet de loi de règlement de la balance générale du Compte Général de l’Administration des Finances.
Le premier exercice relatif à la mise en œuvre de cette recommandation a commencé pour la gestion 2012. Dans ce cadre, l’amélioration de la présentation qualitative de la balance Générale des Comptes du Trésor à partir de laquelle seront établis désormais le TOFE et le bilan figure en première place parmi les priorités de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique.
12 Dans ses précédents rapports sur l’exécution des lois de finances, la Chambre avait relevé certaines
L’entrée en vigueur de la Loi organique n°2013-14 du 27
Les résolutions prises par le Ministre en charge des
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insuffisances dans la présentation des états financiers. Les états financiers de 2010 soumis à l’appréciation de la Juridiction présentent ces mêmes insuffisances relatives : - au défaut de présentation des informations sur l’évaluation des postes du bilan ; - à la non prise en compte des amortissements dans la détermination du résultat patrimonial. Pour la Chambre, les montants de ces postes du bilan devraient tenir compte d’une part, de la valeur nette comptable des biens, des nouvelles acquisitions et d’autre part, de la constatation de la sortie des biens réformés afin de présenter une image fidèle du patrimoine de l’Etat à travers les états financiers. Page 106.
septembre 2013 relative aux lois de finances permettra de corriger les insuffisances constatées progressivement.
finances ainsi que les actions menées dans ce cadre, à travers tout ce qui précède, prennent en compte la mise en œuvre graduelle des recommandations et la correction des insuffisances
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La juridiction financière prend acte des efforts engagés par le Ministre en charge des finances pour la prise en compte de ses recommandations, lesquelles visent une bonne application des textes régissant les finances publiques. Elle se préoccupe des dispositions à prendre pour :
- la régularisation du stock de dépenses MP3 et CD2 ; - la définition d’un cadre juridique conforme aux dispositions de l’article 44 de la
Loi Organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances sur l’octroi des prêts et avances aux agents de l’Etat et l’apurement des situations irrégulières antérieures ;
- l’intégration des soldes comptes de tous les postes comptables y compris ceux des postes diplomatiques et consulaires et les comptes de trésorerie des projets et programmes dans l’élaboration du CGAF ;
- la poursuite effective des actions visant à la budgétisation effective de toutes les recettes extrabudgétaires identifiées dans divers ministères sur la base du rapport du comité créé à cet effet.
II - CONTEXTE ECONOMIQUE DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES 2011
A - ENVIRONNEMENT ECONOMIQUE INTERNATIONAL, REGIONAL ET TIONAL EN 2011
1- Situation économique internationale en 2011
Selon le rapport de présentation de loi de finances 2011, l’économie mondiale a fléchi et les données indiquent que les risques de dégradation ont augmenté depuis peu. Elle se trouve donc dans une nouvelle phase périlleuse.
Suivant le rapport économique et financier relatif à l’année 2012, l’économie mondiale a été secouée en 2011 par une série de chocs. Le Japon a été frappé par le tremblement de terre et le tsunami ; l’agitation socio-politique (le printemps arabe) a enflé dans certains pays producteurs de pétrole ; la crise de la dette a mis en difficulté la Zone Euro et les Etats-Unis. Dans ce contexte de fragilités structurelles, le FMI prévoyait pour 2011 une croissance modérée de 4% contre 5,1% en 2010.
Toutefois, les perspectives de l’économie mondiale du FMI publiées en janvier 2012 ont estimé la croissance mondiale à 3,8% en 2011.
S’agissant de l’évolution des prix, l’inflation s’est stabilisée dans les économies avancées, tandis que les tensions sur les prix continuent d’être plus prononcées dans les économies émergentes.
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2- Situation économique au sein de l’UEMOA en 2011
La conjoncture économique dans les Etats membres de l'UEMOA s'est inscrite sur une tendance baissière au deuxième trimestre 2011. Cette orientation s’explique par les évolutions constatées dans les secteurs industriels, les BTP, le commerce et les services marchands. La fin de la crise politique en Côte d’Ivoire, le bon déroulement du processus démocratique dans les autres pays, notamment au Bénin et au Niger, la mise en œuvre des actions visant le renforcement des performances des filières agricoles, l’assainissement des finances publiques et l’amélioration de l’environnement des affaires devraient favoriser une progression rapide de l’activité au sein de l’Union au cours de l’année 2011. Selon le rapport économique et financier 2012, le FMI projette une croissance économique de 1,0% et un taux d’inflation de 3,9% en 2011.
En définitive, l’Union a réalisé un taux de croissance de 0,8% en 2011 pour une inflation de 3,8% selon le rapport n°12/59 de mars 2012, des services du FMI sur les politiques des pays membres. La croissance régionale a souffert de la crise ivoirienne et de la sécheresse au sahel tandis que l’aggravation de l’inflation par la flambée des prix des produits pétroliers et alimentaires.
3- Situation économique sur le plan national en 2011
Sur le plan national, le Gouvernement, en s’inscrivant dans le cadre défini par les Orientations Stratégiques de Développement (OSD) entend : (i) créer un cadre propice au développement du secteur privé ; (ii) assainir les finances publiques et poursuivre les réformes structurelles ; (iii) renforcer les infrastructures de base et (iv) promouvoir le développement à la base.
Sur la base de ces orientations de politique économique et de l’évolution probable de la conjoncture économique, les objectifs de la politique économique pour 2011 sont :
- un taux de croissance de 3,5% contre 2,6% en 2010 et 2,7% en 2009 ;
- un taux d’inflation compatible à la norme de l’UEMOA de 2,8% contre 2,6% en 2010 et 7,9% en 2008.
- Dans la réalité, le premier semestre 2011 est marqué par l’organisation des élections présidentielles et législatives ainsi que la poursuite de plusieurs travaux de construction d’infrastructures socio-économiques.
- Sur cette base, la croissance s’est établie à 3,1% en 2011 pour une prévision de 3,5% soit une amélioration de 0,5 point par rapport à 2010. La répartition sectorielle de la croissance se présente comme suit :
• La valeur ajoutée dans le secteur primaire est en hausse de 3,4% contre 1,4% en 2010 liée à la reprise de la production agricole ;
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• La valeur ajoutée du secteur secondaire connaîtrait une hausse de 5,5% contre 3,44% en 2010 et 4,4% en 2009. Cette amélioration s’expliquerait par la hausse de l’offre d’énergie et des activités de transformation artisanale des produits agricoles ;
• Le secteur tertiaire connaîtrait une hausse de sa valeur ajoutée de 2,9% en 2011 contre 2,5% en 2010 et 2,9% en 2009. Il profiterait de la progression du secteur agricole en 2011 et de la conjoncture économique au Nigéria.
Quant à l’inflation, pour l’ensemble de l’année 2011, l’indice des prix a connu une évolution relativement stable autour de 0,1%. En glissement annuel, on note une hausse du niveau général des prix par rapport à 2010, principalement imputable aux « produits alimentaires et boissons non alcoolisées » dont l’indice a enregistré une augmentation de 8,1%.
En définitive, le taux d’inflation s’est établi à 2,7% en fin 2011 pour une croissance économique de 3,1% avec un déficit budgétaire de 4,3% contre des objectifs de 2,8% pour l’inflation et 3,5% pour la croissance du PIB (Cf. PLR 2011, Rapport d’avancement 2011 de la SCRP III et REF 2011).
B - PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA LOI DE FINANCES 2011
Les principales options du projet de budget 2011 sont inspirées du cadre défini par les Orientations Stratégiques de Développement et du souci du respect des critères de convergence de l’UEMOA.
Les nouvelles mesures fiscales et non fiscales de la loi de finances exercice 2011 sont:
- l’institution au titre I du livre premier du Code Général des Impôts d’un impôt sur le revenu des personnes physiques désigné impôt sur le revenu et dont les dispositions sont codifiées aux articles 1 à 143 ;
- la modification de l’article 11 de l’ordonnance n°2010-001 du 1er janvier 2010 portant loi de finances pour la gestion 2010 afin d’apporter des précisions sur « une entreprise nouvelle » ;
- la modification des dispositions de l’article 14 de la loi n° 2006-24 du 28 décembre 2006 portant loi de finances pour la gestion 2007 en vue d’instaurer en République du Bénin une taxe de solidarité à l’émission de billet d’avion dont la perception se fera par les compagnies aériennes et les Agences de voyage au profit du budget général de l’Etat à l’aide de valeurs inactives émises par le trésor public et placées auprès desdites compagnies et agences ;
- la modification des dispositions des articles 16 et 17 de l’ordonnance n° 2000-001 du 02 janvier 2000 portant loi de finances pour la gestion 2000
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pour porter à cinq mille (5.000) francs CFA pour tous les régimes douaniers, le taux de la Redevance Informatique (RI) initialement fixé à deux mille (2.000) francs CFA par déclaration en douane de marchandises importées en régime suspensif ou de marchandises exportées ou réexportées ;
- la réforme des impôts sur le revenu ;
- l’introduction des dispositions relatives à l’Identifiant Fiscal Unique (IFU).
C- LE BENIN ET LES INDICATEURS ECONOMIQUES
1- Situation du Bénin en matière des OMD et la mise en œuvre de la SCRP III
En adoptant les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) en septembre 2000, le Bénin s’est engagé à élaborer et à mettre en œuvre des politiques publiques nécessaires pour améliorer de façon convenable, les conditions de vie des populations à l’horizon 2015. Ainsi, les OMD ont été intégrés aux politiques nationales et stratégies sectorielles qui constituent les repères de l’action publique en vue du développement économique et social du pays.
Il ressort du dernier rapport de 2010 sur la mise en œuvre des OMD au Bénin réalisé par le PNUD conjointement avec le ministère du développement que la majorité des OMD ne sera pas atteinte d’ici à 2015. Les données du rapport 2012 de suivi de la mise en œuvre des OMD réalisé par ce ministère le confirment.
Il ressort de ce dernier rapport que malgré la volonté politique qui a induit un regain d’intérêt au profit de la mise en œuvre des OMD, onze (11) ans après leur adoption, force est de constater que les progrès ne sont pas concluants. De façon générale, les progrès vers l’atteinte des objectifs fixés sont très contrastés. L’état actuel des conditions de vie des populations révèle une pauvreté persistante. En 2007, 51,6% de la population vivaient en dessous du seuil d’un (1) dollar US par jour. Sur plus d’une décennie, cet indicateur n’a pas connu de changement significatif. D’un niveau de 53% dans les années 90, cet indicateur est de 53,9% en 2011. Au rythme d’évolution actuelle de cet indicateur, les chances d’atteindre la cible de 27% en 2015 sont faibles.
Sur le plan de l’éducation, le Bénin a vu son Taux Brut de Scolarisation (TBS) au primaire passer de 110,6 % en 2010 à 111,5% en 2011. Également, le Taux Net de Scolarisation (TNS) est compatible avec le sentier des OMD. Il est passé de 76,2% en 2007 à 74,4% en 2011 avec de fortes disparités genres même si le TBS des filles a progressé de 107% en 2010 à 108% en 2011. Au cours de la période 2010-2011, le nombre d’alphabétisés a connu une amélioration remarquable (91,72%) en passant de 19.714 en 2010 à 37.796 en 2011.
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La structure des dépenses publiques est caractérisée par une prédominance des dépenses courantes et le faible niveau du taux d’exécution notamment dans les secteurs prioritaires.
L’analyse de l’évolution du taux de mortalité infanto-juvénile (taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans) montre une baisse tendancielle de cet indicateur. La tendance d’évolution de cet indicateur est assez cohérente avec le sentier OMD concerné. Il est en effet passé de 125 pour 1000 en 2006 à 70 pour 1000 en 2011. Si ce rythme d’évolution se maintenait, ou dans le meilleur des cas s’améliorait, il serait réaliste d’espérer d’atteindre la cible de 65 pour 1000 naissances vivantes en 2015. Par contre on assiste à une dégradation relative du taux de mortalité maternelle qui s’établit à 410 décès pour 100.000 naissances vivantes en 2011 contre 397 décès pour 100.000 naissances en 2006. Selon le rapport, cette situation s’expliquerait par l’insuffisance du développement du volet relatif au nouveau-né dans la feuille de route (2006-2010) et à la problématique des ressources humaines.
L’année 2011 constitue la première année de mise en œuvre de la SCRP 2011-2015 qui ambitionne à l’horizon 2015, la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement dans les secteurs de l’eau, de l’assainissement de base, de l’enseignement primaire et des soins de santé primaire, ainsi que des progrès significatifs au niveau des autres Objectifs du Millénaire pour le Développement.
Les résultats enregistrés au cours de cette première année de mise en œuvre sont ressortis mitigés, en particulier l’impact des actions menées sur les populations vulnérables.
En effet, elle a été marquée par une reprise de la croissance économique et des avancées au niveau de plusieurs axes stratégiques.
Dans le domaine de la gestion des finances publiques, les résultats de l’auto-évaluation PEFA effectuée en 2011-2012, comparés à l’évaluation réalisée en 2007, font apparaître que sur les 31 indicateurs de haut niveau qui mesurent les performances du système GFP et les pratiques des bailleurs de fonds, 11 ont une note identique à celle attribuée en 2007, 14 ont une note plus élevée et 6 une note moins élevée. Par ailleurs, les indicateurs relatifs à l’utilisation des procédures exceptionnelles d’exécution du Budget Général de l’Etat sont restés maîtrisés, le taux d’utilisation des Ordres de Paiement (OP) et celui des régies d’avances s’établissant respectivement à 4,19% et 19,44 %, en dessous des plafonds fixés respectivement à 8% et 20%. Au niveau de la passation des marchés publics, le délai moyen de passation des marchés publics a été de 59 jours pour les travaux, 64 jours pour les fournitures et 71 jours pour les services, contre des objectifs fixés à 75 jours pour les travaux, 55 jours pour les fournitures et 65 jours pour les services. Le pourcentage de marchés gré à gré s’est établi à 1,39% contre un plafond fixé à 10% par le nouveau code des marchés publics.
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En ce qui concerne la décentralisation, le processus s’est renforcé au cours de l’année 2011 par le transfert effectif de la totalité des ressources prévues aux communes. En effet, le taux d’exécution des transferts des ressources du FADEC s’est établi à 111% en 2011 contre 84,42% en 2010, le rapport entre les dépenses des collectivités territoriales et celles du BGE s’est affiché à 6,27 % en 2011 contre 5,85 en 2010 et une cible de 5,5%.
Il ressort également du rapport d’avancement 2011 de la SCRP III que le Bénin est passé du 173ème en 2010 à 175ème en 2011 dans le classement mondial Doing Business.
2- Les normes et les réformes communautaires
Le pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de l’UEMOA, signé en 1999, devrait amener ces derniers à se rapprocher des normes communautaires et à terme respecter l’ensemble des critères de convergence.
C’est ainsi que le Comité de Convergence de l’UEMOA veille au suivi desdits critères dans chacun des Etats membres à travers les Comités Nationaux de Politique Economique de l’UEMOA. La situation du Bénin en 2011 est présentée dans le tableau n°2 ci-après.
Tableau n°2 : Situation du Bénin par rapport aux critères de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité en 2010 et 2011.
(en pourcentage)
Critères de premier rang Année 2010 Année 2011
Observations Valeur Note Valeur Note
Solde de base rapporté au PIB nominal supérieur ou égal à 0% (critère clé)
-0,1 - -0,1 - Le critère n’est pas respecté en
2011 comme en 2010
Inflation maintenue à moins de 3% par an 2,3 + 2,7 + Malgré le respect du critère
l’inflation s’est aggravée en 2011 comparée à 2010
L’Etat n’accumule pas d’arriérés de paiement intérieurs ni extérieurs sur la
gestion de la période courante. Les Etats doivent éliminer les stocks d’arriérés
existants.
0 + 0 +
Encours de la dette intérieure et extérieure rapporté au PIB nominal
n’excède pas 70% 25,5 + 26,0 +
Malgré le respect du critère la situation s’est un peu dégradée
Critères de second rang Année 2010 Année 2011
Observations Valeur Note Valeur Note
La masse salariale n’excède pas 35% des recettes fiscales
45,4 - 47,4 - La situation déjà critique en 2010 s’est davantage dégradée en 2011
Les investissements publics financés sur ressources internes atteignent au moins
20% des recettes fiscales 19,2 - 22,0 +
Critère respecté en 2011 contrairement à 2010
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Le déficit courant hors dons rapporté au PIB nominal n’excède pas 5%
10,3 - 10,0 - Critère non respecté en 2011
comme en 2010 avec dégradation en 2011
Les recettes fiscales sont supérieures ou égales à 17% du PIB nominal
16,2 - 15,5 - Critère non respecté aussi bien en 2011 qu’en 2010 avec dégradation
en 2011 Légende : + respecté ; - non respecté Sources : Rapport du comité de Convergence de la Zone franc et rapport d’avancement 2011 de la SCRP III.
Il ressort de ce tableau qu’au titre de l’année 2011, sur les huit indicateurs, quatre (04) ont été respectés contre trois en 2010. Il s’agit des indicateurs relatifs à l’encours de la dette rapporté au PIB, aux arriérés de paiements (intérieurs et extérieurs), à l’inflation et aux investissements financés sur ressources intérieures.
S’agissant du critère relatif à la masse salariale, il n’a pas été respecté aussi bien en 2011 qu’un an plus tôt. Il s’est même dégradé en 2011.
Concernant le critère clé du solde budgétaire de base, le Bénin ne l’a pas respecté et le solde a varié par rapport à 2010. Il s’est nettement amélioré comparativement à 2009. Il est en effet ressorti à -0,1% du PIB en 2011 contre -4,4% en 2009. Le non-respect de ce critère provient principalement des difficultés de mobilisation des recettes publiques en 2011 comme en 2010 en relation avec la poursuite des effets de la crise économique et financière internationale principalement et la progression de la masse salariale.
En ce qui concerne la mise en œuvre des réformes sur les finances publiques préconisées par l’UEMOA, les différents textes prévus dans ce cadre n’ont pas fait jusqu’ici l’objet d’internalisation par le Bénin comme l’avait souligné la Chambre des comptes dans son rapport sur l’exécution de la loi de finances 2010. Il s’agit de:
- la Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA ;
- la Directive n°06/2009/CM/UEMOA portant loi de finances au sein de l’UEMOA ;
- la Directive n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique au sein de l’UEMOA ;
- la Directive n°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l’Etat au sein de l’UEMOA ;
- la Directive n°09/2009/CM/UEMOA portant plan comptable de l’Etat au sein de l’UEMOA ;
- la Directive n°10/2009/CM/UEMOA portant tableau des opérations financières de l’Etat au sein de l’UEMOA.
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Selon le rapport d’exécution des activités du Plan d’actions pour l’amélioration du système de gestion des finances publiques à fin juin 2012, élaboré par l’Unité de Gestion des Réformes du Ministère de l’Economie et des Finances, les projets de textes législatifs et réglementaires relatifs à ces différentes matières ont été élaborés par les comités mis en place et attendent d’être adoptés.
Il convient de préciser que l’internalisation de ces Directives devrait intervenir dans les Etats membres au plus tard le 1er janvier 2012.
De même, la création d’une Cour des comptes autonome, qui est une obligation suivant la Directive n°01/2009/CM/UEMOA précitée et qui devait être réalisée dans les Etats membres au plus tard le 31 décembre 2002 (Directive n°02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques dans l’espace UEMOA), n’est toujours pas effective au Bénin.
Il s’ensuit que le Bénin enregistre un retard important dans la mise en œuvre des dispositions communautaires permettant une gestion transparente et rigoureuse des finances publiques en vue de conforter la croissance économique dans les Etats membres de l’UEMOA.
III – RESULTATS DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES
A- VUE D’ENSEMBLE
Cette partie est consacrée à une revue d’ensemble de la situation globale d’exécution des recettes et des dépenses au titre de l’exécution de la loi de finances exercice 2011. Pour des besoins d’analyse, la situation d’ensemble en 2011 est comparée à celle relevée dans les années antérieures pour des fins d’aperçu dynamique de l’évolution de certains agrégats d’appréciation de la performance de l’exécution budgétaire.
La situation des prévisions de la loi de finances pour la gestion 2011 est retracée dans le tableau n°3 ci-après.
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Tableau n°3 : Tableau d’équilibre prévisionnel de la loi de finances pour la gestion 2011. (en millions de francs)
RESSOURCES CHARGES SOLDE OPERATIONS 2011 2010 2011 2010 2011 2010
A- Opérations à caractère définitif 729345 810 235 1 020 438 1 214 377 -291 093 -404 142 I – BUDGET GENERAL DE L’ETAT 698 094 788 248 987 902 1 191 105 -289 808 -402 857 1- Budget des Institutions et Ministères 669 900 763 600 918 902 1 125 075 -249 002 -361 475 a- Recettes des Régies 669 900 763 600 669 900 763 000 b- BIAC 0 0 0 0 c- Dépenses ordinaires hors arriérés 608 584 655 884 - 608 584 -655 884 d- Dépenses en capital 310 318 469 191 - 310 318 -469 191 2- Budget Annexe 20 847 17 063 38 800 35 830 -17 953 -18 767 a -Fonds National des Retraites du Bénin 20 847 17 063 38 800 35 830 -17 953 -18 767 3- Autres Budgets 7 347 7 585 10 800 10 800 -3 453 -3 215 a- Caisse Autonome d’Amortissement 4000 4 000 1 800 1 800 2 200 2 200 b- Fonds Routier 3 347 3 585 9 000 9 000 -5 653 -5 415 II – VARIATION NETTE DES ARRIERES 19 400 19 400 -19 400 -19 400 III- COMPTE D’AFFECTATION SPECIALE 31 251 21 987 32 536 23 272 -1 285 -1 285 1- Compte SYDONIA 1285 1 285 -1 285 -1 285 2- Compte Maintien de la Paix 12 000 12 000 12 000 12 000 0 0 3- Compte Education 19 251 9 987 19 251 9 987 0 0 B- Opérations à Caractère Temporaire 95 346 139 759 78 937 132 062 16 409 7 697 I – COMPTES DE PRET 16 046 37 885 22 937 34 062 -6 891 3 823 II – COMPTES D’AVANCE 79 300 101 874 56 000 98 000 23 300 3 874 SOUS-TOTAL 824 691 949 994 1 099 375 1 346 439 C – Besoin de Financement de la loi de Finances -274 684 -396 445 D – Ressources Intérieures 49 606 148 104 0 0 49 606 148 104
I- Ressources exceptionnelles de trésorerie 49 606 128 104 49 606 128 104 II - Concours financier exceptionnel banque centrale 0 20 000 0 20 000 III- Cession d’actifs 0 0 0 0
E- Ressources Extérieures 225 078 248 341 0 0 225 078 248 341 I -DONS PROJETS 92 506 84 246 92 506 84 246 II- PRETS PROJETS 76 912 105 595 76 912 105 595 III- ALLEGEMENTS DE LA DETTE 23 500 23 500 24 660 23 500 IV- AIDES BUDGETAIRES 31 000 35 000 31 000 35 000 TOTAL GENERAL 1 099 375 1 346 439 1 099 375 1 346 439 0 0
Source : PLR 2011
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Les réalisations sont récapitulées dans le tableau n°4 reproduit à partir du Projet de loi de règlement en son article 1er.
Tableau n°4 : Prévisions et opérations effectives de la loi de finances 2011.
(en millions de francs)
Source : PLR 2011
* y compris les recettes des Comptes d’Affectation Spéciale SYDONIA de montant 2 812 millions de francs CFA. ** y compris les reports de crédits de 2010 sur 2011, les fonds de concours et les virements de crédits.
De l’analyse de ces deux tableaux, il ressort que les prévisions totales des Recettes de la loi de finances gestion 2011, ont connu une nette diminution de 125. 303 millions par rapport à la gestion de 2010 soit un taux de régression de 12%. En effet les ressources intérieures prévisionnelles s’élèvent à 824.691 millions contre 949.994 millions en 2010. Cette variation s’explique essentiellement par les diminutions respectives au titre de la gestion 2011 des prévisions de ressources, des administrations financières, du Fonds Routier, des comptes de prêt et des comptes d’avance.
Prévisions de la loi de finances Opérations effectives OPERATIONS
Ressources Charges Recettes Dépenses
A- Opérations à caractère définitif 729 345 1 020 438 598 019 793 882 I – BUDGET GENERAL DE L’ETAT 698 094
987 902 584 668 726 722
1- Budget des Institutions et Ministères* 669 900
918 902 559 288 675 930
a- Recettes des Régies 669 900 559 288 b- BIAC 0 0 c- Dépenses ordinaires hors arriérés ** 608 584 572 838 d- Dépenses en capital 310 318 103 092 2- Budget Annexe 20 847 38 800 20 717 40 397 - Fonds National des Retraites du Bénin 20 847 38 800 20 717 40 397 3- Autres Budgets 7 347 10 800 4 663 10 386 a- Caisse Autonome d’Amortissement 4 000 1 800 949 1 675 b- Fonds Routier 3 347 9 000 3 714 8 721 II – VARIATION NETTE DES ARRIERES 19 400 35 304 III- Compte d’Affectation Spéciale 31 251 32 536 13 351 31 856 - Compte SYDONIA 1285 2 812 1 038 - Compte Maintien de la Paix 12 000 12 000 10 540 7 395 - Compte Education 19 251 19 251 0 23 423
B- Opérations à caractère temporaire 95 346 78 937 2 470 20 058 I – Comptes de Prêt 16 046 22 937 18 431 II – Comptes d’Avance 79 300 56 000 2 452 19 627
TOTAL (A+B) 824 691 1 099 375 600 489 813 940 Résultats prévisionnel et d’exécution -274 684 -85 190
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Sur une prévision totale de 1.099.375 millions, les ressources ont été réalisées en 2011 pour 728.750 millions, (soit un taux de réalisation de 66% contre 53% en 2010) dont 585.000 millions pour les recettes du budget général de l’Etat et 13.351 millions pour le compte d’affectation spéciale.
Quant aux dépenses, elles ont été réalisées pour 813.940 millions sur des crédits ouverts d’un montant de 1.125.340 millions (1.099.375 millions au budget, 3.733 millions pour les reports de crédits et 22.232 millions pour les fonds de concours) d’après l’article 1er du PLR, soit un taux de 72%. Elles se décomposent en budget général de l’Etat (726.722 millions), variation nette des arriérés (35.304 millions), compte d’affection spéciale (31.856 millions) et opérations à caractère temporaire (20.058 millions).
Le résultat d’exécution de la loi de finances ainsi qu’il résulte du PLR gestion 2011 a été de -85.190 millions.
Les tableaux et graphiques ci-après présentent l’évolution des principaux agrégats sur la période de 2006 à 2011.
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Tableau n°5 : Evolution des prévisions budgétaires de 2007 à 2011. (en millions de francs)
NATURE DES OPERATIONS
2007 2008 2009 2010 2011
Ressources Charges Ressources Charges Ressources Charges Ressources Charges Ressources Charges
A- Opérations à caractère définitif 518 432 836 890 419 904 617 977 1 133 600 1 620 358 810 235 1 632 267 729 345 1 020 438
I- Budget Général de l’Etat 495 108 776 787 417 573 602 256 1 102 891 1 568 964 788 248 1 589 595 698 099 987 902
1- Budget des Institutions et Ministères 441 473 738 699 393 111 567 656 1 079 397 1 524 310 763 600 1 542 965 669 900
918 902
a- Recettes régies financières 470 700 0 392 338 0 1 079 397 763 600 669 900
b- BIAC 773 0 773 0 0 0 0 0 0
c- Dépenses ordinaires hors arriérés 451 840 0 364 480 560 195 668 760 608 584
d- Dépenses en capital 286 859 0 203 176 964 115 874 205 310 318
2- Budget annexe (FNRB) 15 009 27 901 15 009 24 411 16 188 34 233 17 063 35 830 20 847 38 800
3-Autres budgets (CAA-FR) 8 626 10 187 9 453 10 189 7 306 10 421 7 585 10 800 20 847 38 800
II- Variation nette des arriérés 35 774 0 12 200 19 400 19 400 7 347 10 800
III- Compte d’affectation spéciale 23 324 24 329 2 331 3 521 30 709 31 994 21 987 23 272 4 000 1 800
B- Opérations à caractère temporaire 38 236 36 494 36 0 105 045 129 865 139 759 132 062 3 347 9 000
Prêts 36 1 720 36 0 163 31 865 37 885 34 062 16 046 22 937
Avances 38 200 34 774 0 0 104 882 98 000 101 874 98 000 79 300 56 000
TOTAL GENERAL 556 668 873 384 419 940 617 977 1 238 645 1 750 223 949 994 1 764 329 824 691 1 125 339
Besoin de financement -316 716 - 198 037 -511 578 -814 335 -274 684
Sources : RELF 2010 et PLR 2011
30
Tableau n°6 : Evolution des réalisations budgétaires de 2007 à 2011. (en millions de francs)
NATURE DES OPERATIONS
2007 2008 2009 2010 2011 Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses
A- Opérations à caractère définitif 702 435 584 156 489 971 477 726 702 435 584 156 704 213 738 773 5 98 019 793 882
I- Budget Général de l’Etat 692 952 527 514 485 921 462 165 692 952 527 514 680 248 682 545 584 668 726 722
1- Budget des Institutions et Ministères 678 039 488 903 471 880 428 067 678 039 488 903 656 579 636 510 559 288 675 930
a- Recettes Régies financières 678 039 488 903 471 880 0 678 039 488 903 656 579 559 288
b- BIAC 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 c- Dépenses ordinaires hors arriérés 0 387 810 0 321 911 0 387 810 541 818 572 838
d- Dépenses en capital 0 101 093 0 106 156 0 101 093 874 205 94 692 103 092
2- Budget annexe (FNRB) 10 546 28 745 10 968 24 924 10 546 28 745 16 356 35 712 20 717 40 397
3 -Autres budgets (CAA-FR) 4 367 9 865 3 072 9 174 4 367 9 865 7313 10 322 4 663 10 396
II- Variation nette des arriérés 0 46 558 0 11 130 0 46 558 19 400 29 429 35 304
III- Cpte d’Affect° Spéciale 9 483 10 084 1 000 1 054 9 483 10 084 23 965 26 949 13 351 31 856
Compte SYDONIA 1 166 372 1 000 1 054 1 166 372 1405 918 2 812 1 038
Compte de Maintien de la Paix 8 317 9 712 3 050 3 376 8 317 9 712 7 715 10 119 10 540 7 395
Compte Education (appui ciblé) 14 845 15 912 0 23 423
B- Opérations à caractère temporaire 36 2 833 36 0 36 2 833 3 238 30 573 2 470 20 058
Prêts 36 84 36 0 36 84 13 206 18
Avances 0 2 749 0 0 0 2 749 3 225 30 367 2 452
TOTAL GENERAL 702 471 586 989 490 007 477 726 702 471 586 989 707 451 769 346 600 489 813 940
RESULTAT D’EXECUTION 115 482 12 281 115 482 -61 895 -213451 Sources : RELF 2010 et PLR 2011
31
Tableau n°7 : Tableau synthétique d’évolution de quelques agrégats budgétaires.
(en millions de francs)
Désignations 2007 2008 2009 2010 2011
Besoins de financement 316 716 433 332 416 397 396 445 275 000
Prévisions LF 873 384 1 164 712 1 238 645 1 346 439 1 099 375
Pourcentage 36% 37% 34% 29% 25%
Résultats d’exécution 115 482 -7 118 - 60 767 -61 895 -85190
Crédits ouverts 1 075 383 1 585 8 87 1 750 223 1 562 365 1 125 340
Pourcentage 11% -0,45% -3% -11% -27%
Recettes réalisées** 702 421 697 663 803 083 707 451 728 750
Ressources prévues 873 384 1 164 712 1 238 645 1 346 439 1 099 375
Pourcentage 80 % 60% 65% 53% 66%
Dépenses exécutées 586 989 704 782 863 850 769 346 813 940
Crédits ouverts* 1 075 383 1 585 889 1 750 223 1 562 365 1 125 340
Taux d’exécution 54% 44% 49% 49% 72%
Sources : RELF 2010 et PLR 2011 * y compris les reports de crédits et fonds de concours ** ressources extérieures comprises
Il ressort du tableau ci-dessus, que les besoins de financement sont passés de 36% des prévisions en ressources en 2007 à 25% des prévisions en ressources de la loi de finances en 2011. En particulier, l’année 2011 a enregistré une baisse du taux de couverture des besoins de financement en raison de la baisse des prévisions en loi de finances.
32
Les recouvrements des recettes, malgré une tendance globale à la hausse, ont été marqués par des taux de réalisation à la baisse (80% des ressources prévisionnelles en 2007 contre seulement 66% en 2011). Cette situation s’explique par les pratiques d’insincérité budgétaire observées au niveau de l’exécution des lois de finances au Bénin depuis 2009.
Quant à l’exécution des dépenses, on constate une réelle amélioration car leur niveau d’exécution est passé de 54% en 2007 à 72% en 2011.
L’évolution de ces différents agrégats est retracée par les graphiques n°1 et 2 ci-dessous.
Graphique n°1 : Evolution comparée des besoins de financement, des résultats d’exécution et des crédits ouverts de 2007 à 2011.
Sources : RSM UEMOA Déc 2011 et PLR 2011
33
Graphique n°2 : Evolution comparée des recettes prévues, réalisées et dépenses exécutées de 2007 à 2011.
Par ailleurs, une analyse rétrospective des ratios de surveillance multilatérale de l’UEMOA confrontée aux données du PLR et de la LF 2011 a permis d’approfondir les analyses de la performance de l’exécution des lois de finances depuis 2007. Le tableau n°8 et les graphiques n°2 et 3 ci-dessous sont élaborés à partir des rapports de surveillance multilatérale (RSM) de l’UEMOA, décembre 2011.
Tableau n°8 : Evolution des ratios budgétaires sur les critères de convergence de 2007 à 2011 au Bénin.
NORMES
Horizon
2007 2008 2009 2010 2011 2014
Salaires et traitements en % des recettes fiscales (R.F.) 35,6 45,1 44,7 45,4 47,4 <=35 Salaires et traitements corrigés des appuis budgétaires et PPTE en % des recettes fiscales (R.F) 33,9 40,3 42,3 42,5 <=35
Dépenses en capital sur financement interne en % R.F. 20,6 44,3 19,8 19,1 20,1 >=20 Dépenses en capital sur financement interne corrigées des appuis budgétaires et PPTE en % R.F 19,6 39,5 18,7 22,2 19,7 >=20
Recettes Fiscales sur PIB en % 17,2 16,1 16,6 16,2 15,5 >=17 Solde budgétaire de base sur PIB nominal (en %) 1,7 -1,4 1,0 0,8 -0,2 >=0,0
Encours de la dette publique totale rapporté au PIB nominal (en %) 17,1 26,8 21,9 21,4 25,2 <=70
Source : RSM UEMOA, décembre 2011
Le graphique ci
contre indique
combien les écarts
entre prévisions et
réalisations
s’amplifient au fil
des années alors
que depuis 2008
les dépenses
exécutées sont en
nette
augmentation plus
que les recettes
réalisées.
Sources : RSM UEMOA, décembre 2011 et PLR 2011
34
Graphique n°3 : Evolution du ratio salaires en % des recettes fiscales de 2007 à 2011.
Sources : RSM UEMOA Décembre 2011 et PLR 2011.
Le ratio salaire/recette fiscal évolue au dessus de la norme (critère de convergence ) fixée par la Communauté pour 2014. Il est attendu des pays de la Communauté de maîtriser ce ratio à une valeur inférieure ou égale à 35%. Certes la tendance croissante observée depuis 2006 s’est stagnée entre 2008 et 2010 mais l’écart de 10 points s’est amplifié en 2011 encore en passant à 12 points par
rapport à l’objectif
communautaire.
En dehors de la
performance
observée au niveau
de ce ratio en 2009
(44%) , son évolution
a toujours effloré le
seuil communautaire
(entre 19,1 en 2007
et 20,1 en 2011.
Entre 2010 et 2011 le
ratio a gagné un point
en passant de 19,2 à
20,1). Par conséquent
ce ratio a respecté le
seuil de convergence
communautaire visé
en 2014.
Sources : RSM UEMOA Déc 2011 et PLR 2011.
35
B - OPERATIONS BUDGETAIRES
1- Recettes
Selon le PLR, les recettes de la loi de finances sont réalisées pour 728.750 millions en 2011 sur une prévision de 1.099.375 millions, soit un taux de réalisation de 66,28%. Elles sont recouvrées par la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI), la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) et la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP).
Par rapport aux réalisations de recettes en 2010 qui se sont élevées à 707.451 millions, on observe une augmentation de 21.299 millions correspondant à un taux d’accroissement de 3%.
Suivant le tableau d’équilibre de la loi de finances 2011, les recettes sont ventilées dans le BGE, le compte d’affectation spéciale et les opérations à caractère temporaire.
a- Les recettes du Budget Général de l’Etat
Les recettes du BGE comprennent les recettes des administrations financières, les recettes du budget annexe et les recettes des autres budgets.
a1 - Les recettes des administrations financières
Les recettes des administrations financières concernent les recettes fiscales, les recettes non fiscales, les recettes exceptionnelles et les recettes du compte SYDONIA ainsi que les ressources mobilisées au titre des dons projets et legs, emprunts projets.
Selon le rapport de présentation du CGAF, les réalisations des recettes des régies financières pour la gestion 2011 se présentent comme suit : (Cf. tableau n°9).
Tableau n°9 : Point d’exécution des recettes en 2011. (en millions de francs)
N° Rubriques Prévisions Réalisations
Montant Taux (%) 1
2
Recettes des régies financières DGDDI DGID DGTCP Autres ressources
669 900 327 800 290 000 52 100
274 684
562 100 258 871 279 743 23 486
128 261
83 79 96 45
47
TOTAL 944 584 690 361 73 Source : CGAF 2011
36
Les recettes ont été recouvrées pour l’ensemble des régies financières au titre de la gestion 2011 pour la somme de 690.361 millions contre une prévision de 944.584 millions, soit un taux de réalisation de 73%. Comparativement à 2010 (656.579 millions), on note au niveau des réalisations de recettes des administrations financières une augmentation de 33.782 millions, ce qui correspond à un taux d’accroissement de 5%.
Le tableau n°10 ci-après tiré du Bordereau Synthèse de Développement des Recettes Budgétaires présente les recettes réalisées par les administrations financières en 2011.
37
Tableau n°10 – Recettes fiscales et non fiscales: émission, recouvrement et restes à recouvrer (RAR) au 31 décembre 2011. ( en millions de francs)
Code budg Libellés Prévisions
2011
Emissions Recouvrements
RAR Ar Par lig
RAR Exercice antérieur
Exercice courant
Total Exercice antérieur
Exercice courant
2011
71 1 Impôts sur revenus bé-gain en cap. 64 540 32 950 82 447 115 397 4 382 78 053 82 435 32 962 71 2 Impôts sur sal versés et A. R. 52 000 5 437 47 591 53 028 2 089 45 983 48 072 4957 71 3 Impôts sur le patrimoine 9500 0 7 146 7 146 0 7 146 7 146 0 71 4 Autres impôts directs 0 0 71 5 Impôts et taxes Int. sur biens et services 306 456 7 328 258 927 266 255 8 511 249 974 258 485 7769 71 6 Droits de timbre et d'enregistrement 4 000 0 2 803 2 803 0 2 803 2 803 0 71 7 Droits et taxes à l'importation 162 110 0 132 434 132 434 0 132 434 132 435 0 71 8 Droits et taxes à l'export 2864 0 999 999 0 999 999 0 71 9 Autres recettes fiscales 10 070 7 935 971 8 906 188 369 557 8 349
0 71 A Recettes fiscales 611 540 53 650 533 318 586 968 15 170 517 761 532 932 54 036
0 72 B Recettes non fiscales 33071 6 773 25 944 32 716 562 25 795 26 357 6 360
0 C Transferts reçus CAA 0 0
0 74 D Dons Programmes 0 0 2 952 2 952 0 2 952 2 952 0
0 76 E Recettes exceptionnelles 28 640 0 5 490 5 490 0 5 490 5 490 0
77 Recettes pour compte SYDONIA 2 812 2812 2 812 2 812 0
17 Emprunts projets 0 0 82 440 82 440 0 82 440 82 440 0 26 1 1 Produits de cession des actifs 12 F Dons Projets et Legs 0 0 37 379 37 379 0 37 379 37 379 0
TOTAL
673 251 60 423 690 335 750 757 15 732 674 629 690 362 60 397
Source : BSR 2011
38
a 1.1- Les recettes fiscales
Sur une prévision de 611.540 millions, les recettes fiscales ont été recouvrées pour 532.932 millions de francs, soit un taux de recouvrement de 87%. Comparativement à 2010, on note une hausse de 8.695 millions, soit un accroissement de 1,65%.
Ce taux de recouvrement de l’ensemble des recettes fiscales est surtout dû à la ligne 71.1 dont le taux est de 120% au titre de l'exercice courant, donc largement au dessus des prévisions budgétaires comme en 2010.
La Chambre relève que depuis 2010, contrairement aux années précédentes, les taux de recouvrement de la ligne " les impôts sur revenus des bénéfices et gains en capital" affiche un taux de recouvrement largement au-dessus des prévisions budgétaires. Une analyse de l’évolution des prévisions et réalisations sur cette ligne permet de noter que cette situation est due à une diminution drastique des prévisions budgétaires qu’à une performance de l’administration financière. En effet, de 89.971 millions en 2009, les prévisions sont tombées à 65.105 millions en 2010, puis à 64.540 millions en 2011. Le tableau n°11 ci-dessous fait le point des prévisions et recouvrements sur cette ligne durant les cinq dernières années.
Tableau n°11 : Evolution des impôts sur revenus des bénéfices et gains en capital de 2007 à 2011. (en millions de francs)
Années Prévisions Réalisations Taux (%)
2007 77 177 68 786 89
2008 86 530 81 661 94
2009 89 971 76 336 85
2010 65 105 78 824 121
2011 64 530 78 053 121
Source : BSR 2011
Si de 2007 à 2009, les prévisions sont croissantes, il se pose alors la question de savoir les mobiles de leur régression dès 2010.
Le Ministre en charge des Finances justifie la diminution des prévisions sur la ligne « impôts sur revenus des bénéfices et gains en capital » par les exonérations accordées d’une part aux sociétés de téléphonie mobile et d’autre part aux entreprises nouvellement créées au cours de leur première installation dans la loi de finances, gestion 2010. Cependant au regard du rythme des
39
réalisations, lesdites prévisions ont repris leur tendance haussière à compter de la gestion 2012.
a 1.2- Les recettes non fiscales
Elles ont été recouvrées pour 28.027 millions contre 34.863 millions en 2010, soit une baisse de 6.836 millions correspondant à une régression de 19,6%. Les recettes non fiscales recouvrées en 2011 représentent 4% de l’ensemble des recettes recouvrées par les administrations financières.
Le tableau n°12 ci-dessous tiré des notes d’accord des recettes budgétaires présente les recettes non fiscales réalisées au titre de la gestion sous revue.
Tableau n°12 – Prévisions et réalisations de recettes non fiscales par les administrations financières en 2011.
(en millions de francs) Code
Budg. Rubriques Prévisions
Réalisations Taux % Trésor Douane Impôt Total
72.1
72.2
72.3
72.4
72.9
Revenus de l’entreprise et du domaine
Droits et frais administratifs
Amendes et cd. pécuniaires
Produits financiers
Autres recettes non fiscales
3 954
7 202
2 668
3500
15 747
4 506
1674
237
5 758
11 630
-
1 243
1 913
-
320
619
-
127
4 826
3 536
2 150
5 758
11 757
122
49
80,6
164,5
75
Total 33 071 23 777 3 156 1 066 28 027 85
Source : Notes d’accord 2011
L’analyse du tableau ci-dessus appelle les constats ci-après :
En dehors de la rubrique « Droits et frais administratifs » qui n’a été recouvrée qu’à hauteur de 49%, l’ensemble des autres rubriques des recettes non fiscales affiche des taux de recouvrement supérieur à 70%. En effet, inscrits pour 7.202 millions dans la loi de finances 2011, les droits et frais administratifs ont été recouvrés pour 3.536 millions.
En 2010, les droits et frais administratifs ont été recouvrés pour un montant de 3.232 millions pour une prévision de 5.423 millions, ce qui correspond à un taux de réalisation de 60%. La baisse du taux de recouvrement des Droits et frais administratif est constatée sur cette année 2011.
De même pour la rubrique « Amendes et condamnations pécuniaires » qui a été recouvrée en 2010 pour un montant de 2.417 millions pour une prévision de
40
1.887 millions, le recouvrement chute à 2.150 millions pour une prévision de 2.668 millions; ce qui correspond à un taux de recouvrement de 80,6%.
Par contre, la ligne « les produits financiers » affiche un taux de recouvrement de 164,5% en 2011.
a 1.3- Les recettes exceptionnelles
Prévues pour 28.640 millions au titre de 2011, les recettes exceptionnelles n’ont été réalisées que pour 5.490 millions, soit un taux de réalisation de 19% contre une réalisation de 19.355 en 2010 pour une prévision de 16.338. Comparativement à 2010, on note une baisse des recettes exceptionnelles pour un montant 13.865 millions.
Cette baisse est due au faible taux de recouvrement de la ligne « Autres recettes exceptionnelles non fiscales ». Prévue pour 3.271 millions en 2011, elle a été recouvrée pour un montant de 239 millions, soit un taux de recouvrement de 7% alors qu’en 2010, le montant recouvré était de 7.116 millions pour une prévision de 1.749 millions.
La ligne 76.9.1 « droit de licence GSM » a été réalisée pour 5.250 millions pour une prévision de 25.000 millions, soit un taux de réalisation de 21% qui, comparativement à celui de 2010, est faible.
a 1.4- Les restes à recouvrer (RAR)
Le montant des restes à recouvrer arrêté au BSR à fin 2011 est de 60.397 millions en diminution de 26 millions par rapport à l’année 2010 (60.423 millions),
Dans les notes d’accord entre le receveur général des finances et les receveurs des régies financières, le montant total des RAR est également de 60 .396 millions et se répartit entre :
• DGDDI: -
• DGID: 54.360 millions
• DGTCP 6.036 millions
Ainsi, comme relevé depuis 2008, le montant des RAR inscrit au BSR est conforme à celui inscrit dans les notes d’accord entre le receveur général des finances et les receveurs des régies financières.
La grande partie des RAR (soit 90 %) est à la charge de la DGID. En 2010, le montant des RAR à la charge de la DGID était de 53.650 millions. Pour l’année 2011, il est de 54.036 millions et concerne surtout les lignes budgétaires « BIC
41
sociétés, BIC personnes physiques, TPU et Taxe sur la valeur ajoutée ». Ainsi, les restes à recouvrer au niveau de la DGID sont en constante augmentation sur les cinq dernières années.
Le tableau n°13 ci-dessous illustre la tendance ainsi observée au niveau des Restes à recouvrer (RAR) à la DGID.
Tableau n°13 : Montants des RAR à la DGID de 2007 à 2011. (en millions de francs)
Années 2007 2008 2009 2010 2011
RAR 50 757 52 043 55 204 53650 54036
Source : BSR 2011
En ce qui concerne le recouvrement, selon le BSR, sur un montant total de 60.423 millions d'émission sur les restes à recouvrer, les recouvrements se sont élevés à 15.732 millions, soit un taux d'apurement de 26%. A la fin de l'année, le montant des RAR est de 60.397 millions. Ainsi, les titres pris en charge et non recouvrés au titre de l'exercice courant accusent un montant de 15.706 millions.
Pour les recettes fiscales, dans son rapport de 2007, la Chambre avait fait remarquer que depuis 2005, le recouvrement sur exercices antérieurs est en baisse. En 2008, la tendance a été inversée et le taux d'apurement s’est amélioré et a atteint 33%. En 2011, il est retombé à 26%.
Ce faible taux de recouvrement sur exercices antérieurs est surtout dû à la ligne 71 1 « impôts sur les revenus, les bénéfices et les gains en capital » qui affiche paradoxalement comme en 2010, un taux de recouvrement de 120% par rapport aux prévisions de l'année. En effet, pour cette ligne, sur des RAR de 32.950 millions, les recouvrements réalisés s'élèvent à 4.382 millions, soit un taux d'apurement de 13%. En fin d'exercice, les RAR sur cette ligne sont de 32.962 millions. Le montant des restes à recouvrer imputable à l'année 2011 est de 4.394 millions.
Face à ce constat d'augmentation du montant des RAR d'année en année, la Chambre avait recommandé dans ses précédents rapports la prise de mesures nécessaires pour corriger la situation qui est encore notée dans ce rapport.
En réaction, le Ministre en charge des Finances a indiqué avoir pris les mesures suivantes :
- renforcement de l’action en recouvrement à travers l’intensification des poursuites exercées par les Receveurs des Impôts ;
42
- création de neuf (09) nouveaux postes comptables dont huit (08) Recettes Auxiliaires des Impôts, à savoir : les Recettes de Sinendé, Ouaké, Copargo, Ouinhi, Zogbodomey, Djidja, Agbangnizoun et Gogounou et un (01) Centre des Impôts des Petites Entreprises à N’Dali ;
- information et sensibilisation des contribuables à travers des émissions à la télévision et à la radio ;
- signature des accords de partenariat avec les radios de proximité pour relayer les émissions de sensibilisation dans tous les départements du Bénin et dans toutes les langues nationales ;
- organisation des tournées de sensibilisation en liaison avec les Maires pour montrer aux populations, la nécessité de s’acquitter de leurs obligations fiscales.
a 1.5- Les dégrèvements
Suivant la note d'accord entre le RGF et le receveur national des impôts, au cours de l’année 2011, des dégrèvements ont été accordés pour un montant total de 2.097 millions. Ces dégrèvements qui sont des réductions, des remises gracieuses et des modérations d’impôts portent, pour l’essentiel, par nature d’impôt sur :
- l’impôt sur le bénéfice industriel et commercial-sociétés (BIC) pour 1.261 millions ;
- Impôt sur les Revenus des Capitaux Mobiliers (IRCM) pour 515 millions ;
- la taxe foncière unique (TFU) pour 229 millions.
a-2 - Les recettes du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bénin
Les recettes du Fonds National des Retraites du Bénin (FNRB) sont composées des retenues et parts contributives et de la validation des services auxiliaires. En 2011, l’exécution des recettes du FNRB est de 20.717 millions pour une prévision de 20.847 millions. Il correspond à un taux de réalisation de 99% contre un taux de réalisation de 96% en 2010 (cf. tableau n°14).
Tableau n°14 : Point d’exécution des recettes du FNRB, gestion 2011. (en millions de francs)
Rubriques
Prévisions Réalisations Taux (%)
2010 2011 2010 2011 2010 2011
Retenue et part contributive 15 846 19 630 14 589 17 866 92 91
43
Validation des Services 1217 1 217 1 767 1 767 145 234
TOTAL 17 063 20 847 16 356 20 717 96 99
Sources : PLR 2011
Comme pour les recettes du budget général de l’Etat, il existe des restes à recouvrer au niveau des recettes du FNRB au titre de l’exercice 2011. Ils se sont élevés à 169 millions pour la gestion courante et 9.387 millions pour les gestions antérieures, soit un total de 9.556 millions au 31 décembre 2011.
a-3 - Les recettes des autres budgets
Les recettes des autres budgets comprennent les recettes de la Caisse Autonome d’Amortissement (CAA) et celles du Fonds Routier.
a 3.1- Les recettes de la Caisse Autonome d’Amortissement
Au 31 décembre 2011, les réalisations de recettes de la CAA présentées dans le tableau n°15 ci-après sont établies à 949 millions sur une prévision de 4.000 millions alors qu’elles étaient de 3.115 millions en 2010 pour une prévision de 4.000 millions, soit un taux d’exécution de 23,75% en 2011 contre 77,97 % en 2010.
Tableau n°15 : Point d’exécution des recettes du budget de la CAA en 2011.
(en millions de francs)
Rubriques
Prévisions Réalisations Taux (%)
2010 2011 2010 2011 2010 2011
Prêts rétrocédés 3 995 3 995 3 115 949 77,97 24
Bonifications de prêts 0 0 0 0 - -
Commissions d'aval 0 0 0 0 - -
Loyers 5 5 0 0 0,00 0,00
Ressources exceptionnelles 0 0 - - - -
44
Divers 0 0 - - - -
TOTAL 4 000 4 000 3 115 949 77,88 24
Source : CGAF 2011
Il ressort du tableau ci-dessus que les recouvrements sur prêts rétrocédés sont passés de 3.115 millions en 2010 à 949 millions en 2011 pour des prévisions de 3.995 millions pour chaque année.
Selon le Ministre en charge des Finances, cette sensible diminution des recouvrements des prêts rétrocédés (dont le taux de réalisation n’est que de 24%) est due à la non prise en compte des remboursements effectués par les sociétés d’Etat. La prise en compte de tous ces montants porte ce taux à 102% des prévisions de 3995 millions.
Au 31 décembre 2011, les réalisations de recettes de la CAA présentées dans le tableau n°15 bis ci-après sont établies à 4. 076 millions sur une prévision de 4.000 millions alors qu’elles étaient de 3.115 millions en 2010 pour une prévision de 4.000 millions, soit un taux d’exécution de 102% en 2011 contre 77,97 % en 2010.
Tableau n°15 bis : Point d’exécution des recettes du budget de la CAA en 2011.
(en millions de francs)
Rubriques
Prévisions Réalisations Taux (%)
2010 2011 2010 2011 2010 2011
Prêts rétrocédés 3 995 3 995 3 115 4076 77,97 102
Bonifications de prêts 0 0 0 0 - -
Commissions d'aval 0 0 0 0 - -
Loyers 5 5 0 0 0,00 0,00
Ressources exceptionnelles 0 0 - - - -
45
Divers 0 0 - - - -
TOTAL 4 000 4 000 3 115 4 076 77,88 102
Sources : CGAF 2011 et Mémoire en réplique aux observations de la Chambre des comptes.
Il est recommandé au Ministre chargé des Finances de veiller à l’exactitude et l’exhaustivité des informations contenues dans les documents de reddition de comptes.
a 3.2- Les recettes du Fonds Routier
Prévues en loi de finances gestion 2011 pour 3.347 millions, les recettes du Fonds Routier s’élèvent à 3.714 millions, soit un taux de réalisation de 110,97% comme l’indique le tableau n°16 ci-dessous. Ce taux de réalisation en 2011 est en diminution par rapport à 2010 où il s’était établi à 117,10%. Le point de ces recettes se présente comme ci-après: (Cf tableau n°16).
Tableau n°16 : Point d’exécution des recettes du Fonds Routier en 2011
(en millions de francs)
Rubriques Prévisions Réalisations Taux (%)
1- Taxes sur ponts du Mono/Sazué 253 232 91,70
2- Taxes de péage Diho (Savè) 500 459 91,80
3 - Taxes de péage Ekpè 1 386 1 155 83,33
4- Taxes de péage Prékété 91 76 83,52
5- Taxes de péage Ahozon 595 545 91,60
6 - Taxes de péage Sirarou 404 405 100,25
7- Taxes de péage Kpèdékpo 68 62 91,18
46
8 - Recettes diverses 50 780 1560,00
TOTAL 3 347 3714 110,97
Source : CGAF 2011
b- Les recettes des comptes d’affectation spéciale
Les comptes d’affection spéciale ouverts en loi de finances sont au nombre de trois à savoir : le compte SYDONIA, le compte Maintien de la Paix et le compte Education (appui ciblé).
b1- Recettes du Compte SYDONIA
Le compte n°967 151 intitulé « programme SYDONIA » est alimenté en ressources par 0,5225% de TVA au titre de financement de la contribution de l’Etat et par la redevance informatique (ligne budgétaire 71 7 8) recouvrée au cordon douanier.
En 2011, les recettes réalisées au titre de ce CST s’élèvent à 2.812 millions contre 1.405 millions en 2010. Signalons que comme les autres années aucune prévision de ressource n’était inscrite dans la loi de finances gestion 2011 au titre du compte SYDONIA en violation de l’art 28 de la loi organique relative aux lois de finances qui dispose : « les Comptes Spéciaux du Trésor sont prévus et autorisés, dans les mêmes conditions que les opérations du Budget Général.
b2- Compte Maintien de la Paix
Les recettes budgétaires réalisées au titre du programme Maintien de la Paix en 2011 s’élèvent à 10.540 millions sur une prévision de 12.000 millions, soit un taux d’exécution de 88%.
b3- Compte Education (appui ciblé)
Prévu pour 19.251 millions en 2011, aucune recette n'a été réalisée pour le programme « Education appui ciblé) » au cours de l'année 2011.
c- Les recettes des opérations à caractère temporaire
Elles sont relatives aux comptes de prêts et aux comptes d’avances.
47
c1- Les comptes de prêts
Les comptes de prêts retracent les prêts d’une durée supérieure à deux ans consentis par l’Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d’opérations nouvelles, soit à titre de consolidation (article 33 de la loi organique n° 86-021).
Au titre de la gestion 2011, pour une prévision de ressources d’un montant de 16.046 millions, seulement 18 millions de recettes ont été réalisées, soit un taux de réalisation de 0,11%.
c2- Les comptes d’avances
Conformément aux dispositions de l’article 32 de la loi organique relative aux lois de finances, les comptes d’avances décrivent les avances que le Ministre en charge des Finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts en loi de finances.
La loi de finances 2011 a prévu, au titre des comptes d’avances, un montant de 79.300 millions en ressources contre une prévision de 101.874 millions en 2010. Les réalisations y relatives en 2011 s’élèvent à 2.452 millions, soit un taux de réalisation de 3,09%.
d - Les ressources extérieures
Les ressources extérieures gestion 2011 concernent les dons projets, les prêts projets, l’allègement de la dette et les aides budgétaires.
Le tableau n°17 ci-dessous présente la situation d’exécution des différentes catégories de ressources extérieures de la loi de finances 2011.
Tableau n°17 : Situation d’exécution des ressources extérieures en 2011. (en millions de francs)
Catégories Prévisions Réalisations Taux (%)
Dons projets 92 506 - -
Prêts projets 76 912 11 056 6,53
Allègement de la dette 24 660 4 071 16,51
48
Aides budgétaires 31 000 10 318 33,28
TOTAL 225 078 25 445 11,30
Source : CGAF 2011
Toutes les lignes budgétaires affichent un taux de réalisation inférieur à 50%. Le taux de réalisation global des ressources extérieures est de 11,30%.
2 –Dépenses
Les dépenses budgétaires inscrites dans la loi n°2010-46 du 30 décembre 2010 portant loi de finances pour la gestion 2011 portent d’une part, sur le budget général de l’Etat, la variation nette des arriérés et les comptes d’affectation spéciale qui constituent les opérations à caractère définitif et d’autre part, les comptes de prêts et d’avances qui sont des opérations à caractère temporaire.
a - Dépenses du Budget Général de l’Etat
Elles se décomposent en dépenses ordinaires et en dépenses en capital regroupées dans le budget des institutions et ministères, en budget annexe (FNRB) et en autres budgets (CAA et FR).
a1- Dépenses du Budget des Institutions et Ministères
Les dépenses du Budget des Institutions et Ministères (BIM) se répartissent en dépenses ordinaires et en dépenses en capital conformément à la nomenclature budgétaire de l’Etat adaptée aux normes de l’UEMOA objet du décret n°99-458 du 22 septembre 1999.
L’exécution du BIM s’est élevée en 2011, d’après les chiffres du projet de loi de règlement et du Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF), à un montant de 711.234 millions à raison de 608.142 millions pour les dépenses ordinaires (y compris 35.304 millions pour la variation nette des arriérés) et 103.092 millions pour les dépenses en capital.
L’exécution du BIM a connu une hausse en 2011. Elle était en effet d’un montant de 665.788 millions en 2010. Le tableau n°18 ci-dessous présente l’évolution du BIM de 2010 à 2011.
49
Tableau n°18 : Evolution du BIM de 2010 à 2011. (en millions de francs)
Libellés
2010 2011
Crédits ouverts
Exécutions Crédits ouverts
Exécutions
Montant % %BIM Montant % %BIM
Dépenses ordinaires* 688 160 571 096 83 86 628 033 608 142 97 86
Dépenses en capital 874 205 94 692 11 14 336 233 103 092 31 14
TOTAL 1 562 365 665 788 43 100 964 375 711 234 74 100
* Y compris la variation nette des arriérés Sources : RELF 2010 et PLR 2011
Les dépenses ordinaires ont représenté 86% du BIM en 2011 comme en 2010. Elles ont été d’une valeur de 608.142 millions en 2011 contre 571.096 millions en 2010.
Quant aux dépenses en capital, elles se sont élevées à 103.092 millions en 2011 contre 94.692 millions en 2010, soit une hausse d’environ 9% par rapport à 2010. Le taux d’exécution des dépenses en capital est de 31% en 2011.
Le graphique ci-dessous illustre les taux d’exécution du BIM au regard des crédits ouverts et les écarts entre les prévisions et les réalisations des dépenses du BIM.
50
Graphique n° 4 : Prévisions et réalisations des dépenses du BIM de 2010 et 2011.
Sources : RELF 2010 et PLR 2011
Le tableau n°18 met en exergue une hausse de 31% du taux d’exécution du BIM en 2011 (74%) par rapport à 2010 (43%) représentant un montant de 45.446 millions. Les histogrammes du graphique ci-dessus montrent des écarts importants entre les prévisions budgétaires et les réalisations qui se sont rétrécis en 2011.
Commentant l’écart entre les prévisions et les réalisations, le compte administratif précise en sa page 12 : « par rapport aux objectifs visés, aux actions programmées et aux activités contenues dans les différents budgets programmes des ministères sociaux et productifs, des efforts devront être consentis les années à venir afin de mieux programmer la consommation des crédits à travers des plans d’opérationnalisation réalistes et une meilleure internalisation des procédures des bailleurs de fonds. Aussi des efforts seront-ils consentis par tous les acteurs de la chaine de dépenses pour une meilleure intégration du niveau d’exécution financière dans le SIGFIP».
L’exécution des différentes natures de dépenses du BIM se présente comme suit.
a11- Dépenses ordinaires Les dépenses ordinaires comprennent la dette publique, les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement et les dépenses de transferts. La situation d’exécution des dépenses ordinaires en 2011 se présente comme ci-après indiqué au tableau n°19.
51
Tableau n°19 : Point d’exécution des dépenses ordinaires en 2011. (en millions de francs)
Rubriques
Crédits ouverts
Réalisations Part dans Dép. Ordi.
(%) Montants Taux
(%)
Dette publique 107 484 66 972 62 11
Dépenses de personnel 279 934 281 268 101 46
Dépenses de fonctionnement 101 455 83 903 83 14
Dépenses de transferts 139 160 116 767 84 19
MP3 et CD2 - 35 796 - 6
Frais de tenue de compte - 23 436 - 4
Crédits délégués à imputation définitive - - - -
Total Dépenses ordinaires* 628 033 608 142 97 100
*Y compris variation nette des arriérés Source : PLR 2011
En plus des dépenses ordinaires classiques énumérées ci-dessus, le tableau d’exécution des dépenses ordinaires présenté au PLR comprend les rubriques MP3 et CD2 réalisées pour 35.796 millions en 2011 contre 30.869 millions en 2010, les frais de tenue de compte (23.436 millions en 2011 contre 9.412 millions en 2010.
La Chambre, tout en comprenant le souci de mise en relief de ces dépenses qui présentent un caractère particulier, recommande une fois encore leur retraitement et leur analyse dans le cadre des dépenses classiques retenues par la nomenclature, à savoir : dette publique, dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement et dépenses de transferts pour les dépenses ordinaires ou en dépenses en capital. Ceci permettra une analyse plus complète des rubriques classiques tant en réalisation qu’au niveau des taux d’exécution.
52
a1- Dette publique
D’après le PLR, le montant ordonnancé au titre de la dette publique est de 66.972 millions en 2011 contre 41.802 millions en 2010. La prévision en 2011 est de 107.484 millions contre 144.172 millions en 2010. Si le taux d’exécution pour l’année 2011 est de 62%, il était en 2010 de 29%, soit une augmentation de 33 points.
Selon le compte administratif, ce taux d’exécution se justifie essentiellement par la faiblesse des allègements obtenus au titre de l’Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) pour un montant arrêté au 31 décembre 2011 à 4.530 millions contre un montant de 5.037 millions au 31 décembre 2010 et de l’initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM) pour un montant arrêté au 31 décembre 2011 à 24.660 millions .
La dette publique intérieure, qui constitue la part la plus importante de la prévision de la dette publique, a été réglée en 2011 pour un montant de 35.831 millions contre une prévision de 61.182 millions, soit un taux d’exécution de 58% contre un taux de 16% en 2010 (un montant de 16.030 millions sur une prévision de 102.659 millions).
Quant à la dette publique extérieure, elle a été exécutée pour un taux de 68% en 2011 contre 62% en 2010, soit une hausse de 6 points. Ainsi pour une exécution d’un montant de 31.140 millions, les prévisions étaient de 45.702 millions en 2011 alors qu’en 2010, pour une prévision de 41.513 millions, l’exécution était de 25.772 millions.
Par rapport à 2010, le montant exécuté au titre de la dette publique a enregistré un accroissement de 25.170 millions.
a2- Dépenses de personnel
Les dépenses de personnel se décomposent en dépenses de personnel réparties et en dépenses de personnel non réparties.
En 2011, le montant des dépenses de personnel était de 281.268 millions pour une prévision de 279.934 millions, soit un taux de consommation 101%.En 2010, les dépenses ont été ordonnancées pour un montant de 262.715 millions contre une prévision de 255.580 millions, soit un taux d’exécution de 103%.
Les dépassements constatés en 2011 et en 2010 sur les dépenses de personnel sont imputables aux dépenses de personnel non réparties.
53
a2 1- Dépenses de personnel réparties
Elles servent à la rémunération des Agents de l’Etat des Ministères et Institutions de l’Etat.
En 2011, le montant de ces dépenses est de 213.730 millions sur une prévision de 216.243 millions soit un taux de réalisation de 99%. Pour l’année 2010, sur une prévision de 194.273 millions, elles ont été exécutées pour 191.091 millions, soit un taux d’exécution de 98%.
Il en résulte que le montant des dépenses de personnel réparties est passé de 194.273 millions en 2010 à 213.730 millions en 2011, soit une augmentation de 19.457 millions, représentant un taux d’accroissement de 10%. Cette augmentation s’explique, selon le Compte Administratif, par le paiement des salaires aux APE et aux pensionnés du FNRB sur la base de la revalorisation de la base indiciaire qui est passée de 2.864 en 2009 à 3.007 en 2010, la prise en compte des salaires et primes des agents reversés et par le paiement de la prime de motivation aux agents des formations sanitaires non APE émargeant sur des budgets autonomes.
a2 2- Dépenses de personnel non réparties
Les dépenses de personnel non réparties comprennent, entre autres, les salaires des agents contractuels des Ministères et Institutions, le traitement des fonctionnaires en instance d’affectation et des agents en stage, des provisions pour recrutement d’APE et d’agents contractuels au titre de la gestion, les provisions pour la prise en compte de mesures nouvelles en faveur des travailleurs, les primes et indemnités, les frais d’hospitalisation des fonctionnaires en activité et des évacués sanitaires.
En 2011, elles sont exécutées pour un montant de 67.538 millions sur une prévision de 63.691 millions, soit un taux d’exécution de 106%. En 2010, elles ont été exécutées à hauteur de 71.264 millions contre une prévision de 61.307 millions, soit un taux d’exécution de 117%.
Le dépassement des crédits ouverts noté sur les dépenses de personnel non réparties se justifie selon le Compte Administratif, par la satisfaction des revendications sociales non prévues à savoir :
- la prise en compte des salaires des enseignants et autres agents reversés ;
- l’accroissement des primes suite aux reversements de certains agents ;
- le fort taux de consommation des dépenses de consultation et d’hospitalisation exécutées à 106%.
54
a3- Dépenses de fonctionnement
En 2011, la réalisation a été d’un montant de 83.903 millions pour une prévision de 101.455 millions, soit un taux de 83%. En 2010, ces dépenses ont été exécutées pour un montant de 90.943 millions contre une prévision de 117.075 millions, soit un taux de 78%.
Ainsi, les dépenses de fonctionnement ont enregistré une baisse de 7.040 millions en 2010.
Les dépenses de fonctionnement se décomposent en trois rubriques : les achats de biens et services répartis, les achats de biens et services non répartis et les acquisitions et grosses réparations de matériels et de mobiliers.
a3 1- Achats de biens et services répartis
Il s’agit des dépenses de transports et déplacements, d’acquisition de fournitures, d’eau, d’électricité, de téléphone, de télécommunication, d’entretien et de maintenance des Ministères et Institutions de l’Etat.
Le taux d’exécution de cette rubrique est de 71% en 2011, soit une réalisation de 40.901 millions sur une prévision de 57.694 millions. En 2010, elles ont été ordonnancées pour un montant de 42.801 millions pour des crédits ouverts de 59.044 millions, soit 72% d’exécution. La rubrique a connu une baisse de 1.900 millions entre 2010 et 2011.
a3 2- Achats de biens et services non répartis
Ils concernent les fournitures diverses, les dépenses d’entretien et de maintenance, les dépenses diverses et de fonctionnement, les frais de conférence, congrès et séminaires, les frais de fêtes et cérémonies, les frais de transport et de mission ainsi que ceux relatifs au contrôle de l’importation de marchandises à l’embarcation. Etant donné leur nature collective, ces dépenses ne peuvent être imputées à un Ministère ou une Institution précis.
En 2011, pour une dotation de 25.931 millions, l’exécution s’est élevée à 30.597 millions, soit un taux de 118%. Sur un crédit de 35.003 millions, le montant ordonnancé en 2010 était de 38.265 millions, soit un taux de consommation de 109%.
Le dépassement de crédits ouverts a été justifié en 2011, dans le compte administratif par la forte consommation observée au niveau des lignes :
- frais de mission à l’extérieur des cadres (276%) ;
- autres frais de transport et de mission (139%) ;
55
- entretien des bâtiments administratifs (146%) ;
- fêtes et cérémonies (131%).
a3 3- Acquisitions et grosses réparations de matériels et mobiliers
Les acquisitions et grosses réparations de matériels et mobiliers sont relatives à l’équipement en mobiliers, en matériels roulants et autres des Ministères et Institutions de l’Etat. Elles ont été ordonnancées pour un montant de 12.405 millions en 2011 contre une prévision de 17.829 millions, soit un taux de réalisation de 70%.
Par rapport à 2010, l’augmentation notée sur ces dépenses est de 2.528 millions représentant un taux de 26%.
Le détail des dépenses de fonctionnement se présente dans le tableau n°20.
Tableau n° 20 : Point d’exécution des dépenses de fonctionnement. (en millions de francs)
Rubriques
2010 2011
Crédits ouverts
Réalisation Taux
%
Crédits ouverts
Réalisation Taux
(%)
Achats de biens et services répartis
59 044 42 801 72 57 695 40 901 71
Achats de biens et services non répartis
35 002 38 265 109 25 931 30 597 118
Acquisitions et grosses réparations de matériels et mobiliers
23 029 9 877 43 17 829 12 405 70
TOTAL 117 075 90 943 78 101 455 83 903 83
Sources : RELF 2010 et PLR 2011
a4- Dépenses de transferts
Les dépenses de transferts regroupent les subventions d’exploitation, les autres transferts courants et les charges exceptionnelles.
Pour l’année 2011, sur un crédit ouvert de 139.160 millions, le montant exécuté est de 116.767 millions, soit 84%. En 2010, elles ont été réalisées pour un
56
montant de 135.355 millions sur une prévision de 171.333 millions, soit un taux de 79%. Par rapport à 2010, les montants ordonnancés ont donc connu en 2011, une baisse de 18.588 millions.
Les subventions d’exploitation concernent les subventions faites aux entreprises publiques et semi-publiques non financières et à d’autres catégories de bénéficiaires.
Elles ont été ordonnancées à hauteur de 44.853 millions sur un crédit ouvert de 50.130 millions, soit un taux de réalisation de 89%.
Les autres transferts courants regroupent les frais sociaux au profit des agents de l’Etat relevant de certaines structures administratives, les allocations viagères, les indemnités de dédommagement, les contributions aux organismes internationaux, les aides à la presse privée et aux centrales syndicales. L’exécution a été faite à 87%, soit 65.135 millions sur une prévision de 75.030 millions. Ce taux se justifie entre autres selon le compte administratif par les paiements effectués au titre des contributions annuelles aux organisations internationales. Pour cette rubrique, l’exécution a été faite en 2010 à 80%, soit 85.647 millions sur une prévision de 106.806 millions. La régression de ces charges est de 20.512 millions.
Les charges exceptionnelles comprennent les exonérations et les remboursements des droits indûment perçus. En 2011 comme en 2010, elles ont été exécutées à 72% (16.082 millions réalisés sur 22.300 millions prévus).
Le tableau n°21 ci-après présente l’évolution des dépenses de transferts de 2010 à 2011.
Tableau n° 21 : Point d’exécution des dépenses de transferts
(en millions de francs)
Rubriques
2010 2011
Crédits ouverts
Dépenses exécutées
Taux
%
Crédits ouverts
Dépenses Exécutées
Taux
%
Subventions d’exploitation 42 227 33 626 80 50 130 44 853 89
Autres transferts courants 106 806 85 647 80 75 030 65 135 87
Charges exceptionnelles 22 300 16 082 72 22 300 16 082 72
TOTAL 171 333 135 355 79 139 160 116 767 84
Sources : RELF 2010 et PLR 2011
57
La Chambre relève que dans le budget général de l’Etat, des transferts de ressources aux communes sont prévues sous l’appellation fonds de développement des communes (FADeC) pour un montant de 18.806 millions regroupés par ministère dans le tableau n°22 suivant :
Tableau n°22 : Etat récapitulatif des ressources à transférer aux communes au titre de la gestion 2011.
(en millions de francs)
N° d’ordre Départements ministériels
FADEC
Fonctionnement Investissement TOTAL
01 MDGLAAT 2 535 10 000 12 535
02 MEMP 1 496 2 200 3 695
03 MESFTP 0 0 0
04 MS 1 230 686 1 916
05 MMEE 0 660 660
06 MMEJF 0 0 0
07 MEF 0 0 0
TOTAL GENERAL 5 260 13 546 18 806
Source : BGE 2011
Les documents produits ne rendent pas compte du point des transferts opérés au profit des communes.
Il a été par conséquent demandé au Ministre en charge des Finances de :
- produire à la Juridiction financière le point des fonds FADeC transférés aux communes et par département au titre de la gestion 2011 en précisant les dates de transferts ;
58
- produire les différents rapports de contrôle des fonds FADeC relatifs à l’année 2011
Dans son mémoire en réplique, le Ministre chargé des Finances a produit le point des ressources transférées aux communes dans le cadre du FADeC.
Le montant total des transferts effectués aux communes dans le cadre du FADeC est de 16.023 millions sur la prévision de 18.806 millions, soit un taux de réalisation de 85,20%.
Aussi, faut-il remarquer que seuls le Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire (MDGLAAT) et le Ministère des Enseignements Maternel et de Primaire (MEMP) ont pu exécuter les opérations de transferts prévues dans le Budget général de l’Etat. Par contre, le Ministère de la Santé et le Ministère chargé des Mines, de l’Energie et de l’Eau n’ont pas transféré les ressources aux communes.
a1 2- Dépenses en capital
Les dépenses en capital concernent la part du Programme d’Investissement Public (PIP) financée sur ressources nationales et sur ressources extérieures.
Elles n’intègrent pas les autofinancements des entreprises publiques et les projets financés par les collectivités locales. Elles représentent 14% des dépenses du BIM.
Les investissements exécutés par l’Etat comprennent :
- les immobilisations incorporelles (art 21) qui sont relatives aux études techniques effectuées dans le cadre de divers travaux d’investissement programmés au niveau des Ministères et Institutions de l’Etat;
- les acquisitions et aménagements des sols et sous-sols (art 22) ;
- les acquisitions, constructions et grosses réparations d’immeubles (art 23) ;
- les acquisitions et grosses réparations du matériel et mobilier (art 24) ;
- les acquisitions, constructions et grosses réparations des équipements militaires (art 25) ;
- les prises de participations, placements et cautionnements (art 26).
En 2011, les dépenses en capital ont été réalisées pour 103.092 millions contre des crédits ouverts de 336.233 millions, soit un taux d’exécution de 31%.
59
Elles ont été exécutées en 2010 à hauteur de 94.692 millions sur une prévision de 874.205 millions, soit un taux de 11%.
Les dépenses en capital se décomposent, par source de financement, ainsi qu’il est retracé dans le tableau n°23.
Tableau n°23 : Point d’exécution des dépenses en capital en 2011. (en millions de francs)
Source : PLR 2011
Ordonnancées à hauteur de 92.036 millions sur une prévision de 140.900 millions, les dépenses sur financement intérieur ont été réalisées à un taux de 65% en 2011. Ce taux est justifié dans le compte administratif par les mesures prises en fin d’année budgétaire pour assurer un meilleur encadrement des titres de paiement émis sans ordonnancement préalable et la régulation des dépenses par rapport au niveau de recouvrement des recettes.
Les dépenses en capital sur ressources extérieures sont exécutées en 2011 pour 11.056 millions sur une prévision de 195.333 millions, soit un taux de réalisation de 6%.
En 2010, elles ont été exécutées pour 12.260 millions sur une prévision de 558.728 millions, soit un taux de réalisation de 2%.
Le Ministère en charge des finances estime dans le compte administratif que ces faibles taux s’expliquent entre autres par :
- le non suivi par la CAA des dons qui ne sont pas intégrés dans le SIGFIP pour être pris en charge par le Trésor Public ;
- la variété et la complexité des procédures des bailleurs qui rendent difficile l’exécution des projets sur ressources extérieures suivant les procédures budgétaires et comptables nationales ;
Rubriques
Crédits ouverts
Réalisations
Montants Taux (%) Part (%)
Dépenses sur ressources intérieures 140 900 92 032 65 89
Dépenses sur ressources extérieures
195 333 11 056 6 11
TOTAL 336 233 103 088 31 100
60
- la non intégration au SIGFIP et dans les livres du Trésor Public de tous les crédits consommés au niveau des projets sur financement extérieur ;
- la difficulté de respecter les conditionnalités contenues dans les conventions de financement ;
- les retards dans les procédures d’appel d’offres ;
- la non appropriation des procédures d’exécution des dépenses publiques.
Les ressources extérieures allouées au Bénin au titre de dons ont permis de financer entre autres :
- le Programme Pluriannuel Eau Assainissement (PPEA) par les Pays- Bas ;
- le Programme FAST TRACK par la Banque Mondiale ;
- le Programme de Développement Communal par l’Allemagne ;
- le Programme Pot Commun à l’initiative Eau par un groupe de bailleurs dont la KFW, la GTZ, les Pays-Bas, etc. ;
- le Programme de renforcement des capacités du secteur de l’éducation par le Royaume du Danemark.
L’évolution par source de financement des dépenses en capital entre 2010 et 2011 est présentée dans le tableau n°24 ci-dessous :
Tableau n°24 : Evolution des dépenses en capital de 2010 à 2011
(en millions de francs)
Rubriques 2010 2011
Dépenses sur ressources intérieures 82 432 92 036
Dépenses sur ressources extérieures 12 260 11 056
TOTAL 94 692 103 092
Sources : RELF 2010 et PLR 2011
a1 3- Variation nette des arriérés
En 2011, elle a été ordonnancée pour 35.304 millions contre une prévision de 19.400 millions, soit une réalisation de 182%.
Sur un montant prévisionnel de 19.400 millions, son exécution en 2010 était de 29.279 millions, soit 151%.
61
Au total, les dépenses des Institutions et Ministères constituent la part la plus importante du budget général de l’Etat qui comprend en outre le budget annexe du Fonds National des Retraites du Bénin, les autres budgets (CAA et Fonds Routier) ainsi que les comptes d’affectation spéciale et les comptes spéciaux du Trésor.
Afin d’assurer une meilleure reddition des comptes, la Cour recommande au Ministre en charge des Finances une présentation plus détaillée des résultats d’exécution du BIM comportant les montants réalisés relativement aux différentes mesures spécifiées dans la loi de finances ainsi qu’un commentaire des réalisations en termes de succès ou d’échecs et les ajustements opérés en cours de gestion.
a2- Dépenses du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bénin
Le Fonds National des Retraites du Bénin (FNRB) est le seul budget annexe prévu dans la loi de finances pour la gestion 2010.
Les dépenses du FNRB se répartissent en cinq catégories, à savoir :
- les dépenses de personnel comprenant les frais de personnel des agents du FNRB (salaires et cotisations), les primes et indemnités ;
- les dépenses d’achats de biens et services ;
- les autres transferts courants constitués par les arrérages de pensions ;
- les frais d’hospitalisation des fonctionnaires retraités et les frais d’hospitalisation des évacués sanitaires ;
- les dépenses d’acquisitions et grosses réparations ou dépenses en capital.
Les dépenses du FNRB gestion 2011 se chiffrent à 40.397 millions sur une prévision de 38.800 millions, soit un taux d’exécution de 104%. En 2010, les dépenses du FNRB ont été réalisées pour un montant de 35.712 millions sur une prévision de 35.830 millions, soit un taux de 99,7%.
Les détails par rubrique figurent dans le tableau n°25 ci-dessous.
62
Tableau n° 25 : Point des dépenses du budget du FNRB, gestion 2011. (en millions de francs)
Rubriques
2010 2011
Crédits ouverts
Exécution Taux
%
Crédits ouverts
Exécution Taux
%
1-Fonctionnement 2 700 1 938 72 2 700 1 852 69
2– Arrérages de pensions 33 130 33 774 102 36 100 38 544 107
TOTAL 35 830 35 712 99,7 38 800 40 397 104
Sources : RELF2010 et CG/FNRB 2011
Les dépenses de fonctionnement sont réalisées à 69% pour un montant de 1.852 millions contre une prévision de 2.700 millions.
Les arrérages de pensions prévus pour 36 .100 millions en 2011 ont exécutées pour 38.544 millions soit un taux de réalisation de 107%. Signalons qu’en 2010, cette rubrique prévue pour 33.130 millions était exécutée pour 33.774 millions soit un taux de 102%.
Les arrérages de pensions représentent 95% des dépenses du FNRB.
Le déficit comptable du FNRB s’élève à 19.680 millions en 2011.
a3- Dépenses des Autres Budgets
Les autres budgets inscrits au titre de la gestion 2011 sont ceux relatifs à la Caisse Autonome d’Amortissement (CAA) et au Fonds Routier.
a3-1- Dépenses de la CAA
Les dépenses de la CAA, objet de la loi de finances, sont constituées des dépenses de personnel et d’achat de biens et services pour la Commission Nationale de l’Endettement et des dépenses de personnel, d’achats de biens et services, d’acquisitions et grosses réparations des meubles et immeubles de la CAA.
Les crédits ouverts pour 1.800 millions ont été exécutés pour 1.670 millions, soit un taux de réalisation de 93%. En 2010, pour une prévision de 1.800
63
millions, les crédits ont été exécutés pour un montant de 1.554 millions, ce qui correspond à un taux de 86%. Les dépenses se sont donc accrues de 121 millions soit 8% par rapport à 2010.
Le détail de ces consommations se trouve dans le tableau n°26 ci-après.
Tableau n°26 : Point des dépenses de la CAA, gestion 2011
(en millions de FCFA)
Rubriques Crédits ouverts Exécution Taux (%)
1 - Commission Nationale de l’Endettement (CNE) 65 57 87,70
a - Dépenses de personnel CNE 63 56 88,90
b- Achats de biens et services CNE 2 1 50
2 – CAA 1735 1613 93
a - Dépenses de personnel CAA 1 220 1 183 97
b - Achats de biens et services 339 275 81
c - Immobilisations incorporelles 41 29 71
d– Acquisitions et grosses réparations des immeubles 40 27 67,5
e– Acquisitions et grosses réparations des matériels et mobiliers 95 99 104
TOTAL 1 800 1670 93
Source : CG-CAA2011
De l’analyse de ce tableau, les dépenses de personnel (CNE comprises) sont exécutées pour un montant de 1.239 millions sur une prévision de 1.283 millions, soit un taux de réalisation de 97%. Ces dépenses représentent 74% des dépenses totales de la CAA.
a3 2- Dépenses du Fonds Routier Les dépenses du Fonds Routier (FR) sont constituées des dépenses du personnel, des achats de biens et services, des autres transferts courants et des équipements socio-administratifs.
64
Le tableau n°27 ci-dessous retrace le détail des dépenses du Fonds Routier pour la gestion 2011.
Tableau n°27 : Point des dépenses du budget du Fonds Routier, gestion 2011
(en millions de francs)
Rubriques
2010 2011
Crédits ouverts Exécution
Taux
%
Crédits ouverts Exécution
Taux
%
1 - Dépenses de Personnel 329 171 52 329 177 54
2 - Achat de biens et services 8 340 8 340 100 8 340 8 340 100
3 - Autres transferts courants 281 244 87 281 196 70
4– Acquisitions et grosses réparations
50 13 26 50 8 16
TOTAL 9 000 8 768 97 9 000 8721 97
Source : CA 2011
Prévues pour un montant de 9.000 millions, les dépenses du Fonds Routier ont été exécutées à 97%, soit un montant de 8.721 millions.
b - Dépenses des Comptes d’Affection Spéciale
La loi de finances gestion 2011 a ouvert trois comptes d’affectation spéciale qui concernent les Programmes « SYDONIA », « Maintien de la paix » et « Education (appui ciblé) ».
Le résumé de l’exécution de ces dépenses est présenté dans le tableau n°28 ci-après:
65
Tableau n° 28 : Point d’exécution des charges des comptes d’affectation spéciale.
(en millions de francs)
Compte d’affectation
spéciale
Numéro
2010 2011
Dotation Dépenses Taux
(%) Dotation Dépenses
Taux
(%)
SYDONIA 967 151 1285 918 71 1 285 1 038 81
Maintien de la paix
967 152 12 000 10 119 84 12 000 7 395 62
Education (appui ciblé)
967 121 9 987 15 912 159 19 251 23 423 122
TOTAL 23 272 26 949 122 32 536 31 856 98
Source: PLR 2011
Le compte n° 967 151 intitulé « programme SYDONIA» a été exécuté en dépenses pour un taux de 81%, soit 1.038 millions sur une prévision de 1.285 millions. En 2010, 918 millions ont été consommés pour la même prévision de charge.
Quant aux dépenses au titre du programme Maintien de la Paix, elles s’élèvent à 7.395 millions en 2011 contre 10.119 millions en 2010 pour une même prévision de 12.000 millions, soit un taux d’exécution de 84% en 2010 et de 62% en 2011.
Le compte du programme intitulé « Education (appui ciblé) » est un compte à caractère social. Ces dépenses se sont élevées à 23.423 millions en 2011 contre 15.912 millions en 2010. Les prévisions sont de 9.987 millions en 2010 contre une prévision de 19.251millions en 2011.
c - Les comptes de prêts et les comptes d’avances
Ils constituent les opérations à caractère temporaire inscrites en loi de finances. Le tableau n°29 ci-après présente la situation des charges des opérations à caractère temporaire de la gestion 2011.
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Tableau n°29 : Point d’exécution des charges des opérations à caractère temporaire.
(en millions de francs)
Compte d’affectation
Spéciale
2010 2011
Prévisions Réalisations Taux
% Prévisions Réalisations
Taux
%
Comptes de prêts 34 062 206 1 22 937 431 2
Comptes d’avances 98 000 30 367 31 56 000 19 627 35
TOTAL 132 062 30 573 23 78 937 20 058 25
Source: PLR 2011
Conformément aux dispositions de l’article 32 de la loi organique relative aux lois de finances, les comptes d’avances décrivent les avances que le Ministre en charge des Finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts en loi de finances.
Les comptes de prêts retracent les prêts d’une durée supérieure à deux ans consentis par l’Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d’opérations nouvelles, soit à titre de consolidation (article 33 de la loi organique n° 86-021).
Les structures bénéficiaires d’avances au titre de l’année 2011 sont la SONAPRA (14.545 millions) et la SBEE (5.082 millions).
En 2011, sur une prévision de 22.937 millions, les prêts accordés s’élèvent à 431 millions soit un taux de réalisation de 2%. Les APE en ont bénéficié pour un montant 81 millions et les députés pour un montant de 350 millions.
Préoccupée par la question du non remboursement des prêts, la Juridiction a demandé et obtenu du Ministère chargé des finances, la situation du portefeuille des prêts consentis par l’Etat. Il ressort de l’analyse du document que de 2008 à 2011, un montant de 738 millions a été décaissé au profit de certaines catégories d’agents notamment des attachés de services financiers, des inspecteurs des affaires administratives, des magistrats, des députés et des conseillers du CES-4ème, mandature. A fin 2011, seulement 46 millions ont été remboursés. Certains prêts n’ont fait l’objet d’aucun remboursement.
En ce qui concerne les avances consenties au cours de la période de 2005 à 2011, sur un montant de 53.627 millions accordés entre autres aux collectivités
67
locales, à la SONAPRA et à la SBEE, le remboursement n’a porté que sur un montant de 6.452 millions.
Il convient de faire observer qu’aucun intérêt n’est perçu sur ces prêts en violation de l’article 33 de la loi organique relative aux lois de finances qui édicte : « Sauf dérogation prévue par décret, les prêts sont productifs d’intérêts dont le taux est fixé par la décision d’attribution prise par le Ministre en charge des Finances et ne peut être inférieur au taux d’escompte de la Banque Centrale ».
C - OPERATIONS DE TRESORERIE
Les ressources et les charges de l’Etat sont constituées d’une part, des recettes et des dépenses budgétaires et d’autre part, des ressources et charges de trésorerie.
En cas de déficit budgétaire, le gouvernement a recours aux ressources de trésorerie pour la couverture du besoin de financement qui en est issu.
Pour l’année 2011, le besoin de financement est estimé à 274.684 millions. L’article 22-b de l’ordonnance n°2010-46 du 31 décembre 2010 portant loi de finances de l’année 2011 prévoit la couverture de ce besoin de financement par des ressources intérieures exceptionnelles pour 49.606 millions et des ressources extérieures pour 225.078 millions.
Suivant les dispositions de l’article 14 de la loi organique relative aux lois de finances, outre les opérations permanentes de l’Etat, le Trésor public exécute, sous la responsabilité de l’Etat, des opérations de trésorerie qui comprennent notamment des émissions et remboursements d’emprunts et des opérations de dépôts sur ordre et pour le compte d’organismes publics et correspondants du Trésor. Les opérations de trésorerie de l’Etat sont retracées par des comptes de trésorerie.
Le décret n°2001-039 du 15 février 2001 portant règlement général sur la comptabilité publique précise en son article 75: « sont définis comme opérations de trésorerie, tous les mouvements de numéraires, de valeurs mobilisables, de comptes de dépôts et de comptes courants ainsi que ceux des comptes de créances et de dettes à court terme ».
Les opérations de trésorerie comprennent notamment :
- les opérations d’encaissement et de décaissement ;
- l’approvisionnement et le dégagement en fonds des caisses publiques;
68
- l’escompte et l’encaissement des traites et obligations émises au profit de l’Etat ou des organismes publics dans le cadre de la réglementation en vigueur ;
- la gestion des fonds déposés par les correspondants et les opérations faites pour leur compte ;
- l’émission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts publics à court terme.
1. Les charges de trésorerie
Elles comprennent :
- les remboursements des emprunts et dettes qui comprennent le montant des remboursements des bons du trésor et des arriérés de paiement de plus de trois mois à compter de la date de prise en charge par le comptable (mais avec la nouvelle directive n°10/2009/CU/UEMOA du 26 juin 2009, les arriérés sont constitués de toutes les liquidations non réglées au-delà de trois mois) ;
- les retraits sur les comptes des correspondants ;
- les prêts et avances accordés par l’Etat.
2. Les ressources de trésorerie
Elles servent à financer le déficit budgétaire et les charges de trésorerie et comprennent :
- les cessions d’actifs concernent des biens mobiliers et immobiliers composant le patrimoine de l’Etat. Les cessions d’actifs constituent une diminution du patrimoine de l’Etat. Au cours de l’exercice 2011, aucune vente d’actifs n’a été prévue ni exécutée comme en 2010;
- les emprunts : ce sont les ressources de trésorerie issues de l’émission par l’Etat des titres d’emprunts publics notamment les bons de Trésor, lesquels sont libellés en monnaie. La gestion 2011 n’a connu aucune prévision ni émission de bons de Trésor ;
- les dépôts sur les comptes des correspondants (les collectivités territoriales, les établissements publics et les entreprises disposant d’un comptable public);
- les remboursements de prêts et avances accordés par l’Etat.
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3 - Détermination du besoin de financement
Le besoin de financement correspond à l’excédent des emplois de trésorerie de l’année sur les ressources de trésorerie.
Au titre de la gestion 2011, l’exécution de la loi de finances a enregistré divers emplois et ressources de trésorerie ayant engendré un besoin de financement global base caisse de -295.537.619.335 francs comme détaillé dans le tableau n°30 nsuivant.
Tableau n°30 : Besoin de financement de l’Etat (base caisse) en 2011. (en francs)
RUBRIQUES (1)
ENCAISSEMENTS (2)
DECAISSEMENTS (3)
BESOIN DE FINANCEMENT
(4)= (2)- (3) 1 - Recettes des Régies financières (DGID et DGDDI) 535 802 459 698 0 535 802 459 698 2 – Recettes des Régies financières (DGTCP) 23 486 356 946 0 23 486 356 946 3- Autres recettes (ressources intérieures exceptionnelles)
5 489 660 124 0
5 489 660 124
4 -Règlement avec les gouvernements étrangers
312 639 194 1 001 838 817 -689 199 623
5- Autres tiers débiteurs 2 000 000 361 434 634 -359 434 634 6 - Tiers créditeurs divers 391 540 754 595 382 368 552 373 9 172 202 222 6 - Opérations du FNRB 20 717 062 647 40 396 868 907 -19 679 806 260 7 - Opérations de la CAA 948 577 220 1 675 016 599 -726 439 379 8 - Opérations Fonds Routier 3 713 612 491 8 720 757 028 -5 007 144 537
9 – Opérations à caractère temporaire 2 469 996 332 20 058 232 600 -17 588 236 268 10 - Aides budgétaires (Dons programmes + Dons projets et legs + Allègement de la dette) 40 330 726 310 0 40 330 726 310 11-SYDONIA 2.811 639 329 1 037 986 961 1 773 652 368
12- Compte Maintien de la Paix (Opérations militaires à l’extérieur)
10 539 902 265
7 395 339 569
3 144 562 696
13-Compte Education (appui ciblé) 0 23 422 748 121 -23 422 748 121 14- Emprunts 82 440 397 115 0 82 440 397 115 Total des encaissements 1 120 605 784 266 634 167 008 657 15 – Créanciers réglés par bons de caisse 145 525 463 937 -145 525 463 937
16- Créanciers réglés par virement 479 523 993 472 -479 523 993 472 17-Dép. payées sans ordonnancement préalable à régulariser 290 234 291 149 -290 234 291 149 18 – Imputation provisoire sur crédits délégués chez comptable centralisateur 14 420 879 434 -14 420 879 434 Total des décaissements 1 416 143 403 601 -929 704 627 992
TOTAL GENERAL 1 120 605 784 266 1 416 143 403 601 -295 537 619 335 BESOIN DE FINANCEMENT -295 537 619 335
Source : PLR 2011
70
4 - Evolution des besoins de financement de l’Etat
Le besoin de financement de l’Etat à la clôture de la gestion 2011 est arrêté à un montant de -295.537.619.335 francs contre -272.977.576.262 francs en 2010 soit une augmentation de 8,26% par rapport au besoin de financement de 2010.
Le tableau n°31 ci-dessous élaboré à partir des chiffres tirés du rapport sur l’exécution de la loi de finances 2010 et le projet de loi de règlement 2011 donne l’évolution du besoin de financement de l’Etat entre 2007 et 2011.
Tableau n°31 : Evolution du besoin de financement de l’Etat (base caisse) de 2007 à 2011.
(en francs) Années 2007 2008 2009 2010 2011
Besoin de financement
-63 529 278 931 -323 925 733 871 -288 712 648 673 -272 977 576 262 -295 537 619 335
Sources : RELF 2010 et PLR 2011
Le graphique n°5 ci-dessous illustre l’évolution des besoins de financement sur la période 2007 à 2011.
Graphique n° 5: Evolution du besoin de financement de l’Etat (base caisse) de 2007 à 2011.
-350 000 000 000
-300 000 000 000
-250 000 000 000
-200 000 000 000
-150 000 000 000
-100 000 000 000
-50 000 000 000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
graphique n° évolution du besoin de
financement
besoin de financement
Sources : RELF 2010 et PLR 2011
Il ressort du tableau ci-dessus qu’entre 2007 et 2010, le besoin de financement de l’Etat est passé de -63 529 278 931 francs en 2007 à-323 925 733 871 francs en 2008 avant de connaître une légère diminution en 2009 et 2010 (respectivement -288 .712. 648. 673 francs et -272.977. 576.262 francs). En 2011, le besoin de financement a connu un accroissement par rapport à 2010 pour atteindre -295.537.619.335 francs.
71
Le graphique montre qu’après l’aggravation du besoin de financement constaté en 2008, la situation est restée globalement identique sur le reste de la période.
5 - Situation de la trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2011
Selon le rapport de présentation du compte général de l’administration des finances pour la gestion 2011, le solde de trésorerie de l’Etat s’établit à 214.668.063.101 francs au 31 décembre 2011 comme détaillé dans le tableau n°32 ci-dessous.
Tableau n°32 : Situation de la trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2011 . (en francs)
COMPTES LIBELLES MONTANT
511.112 Traites et obligations des receveurs des impôts 0
511.3 Chèques à l'encaissement 0
512 Comptes à la Banque Centrale 130 296 064 576
513 Comptes courants postaux 4 912 568 806
515 Comptes dans les banques primaires 46 231 340 354
531 Numéraires chez les comptables du Trésor 10 949 534 813
58 Comptes de mouvement de fonds 22 278 554 552
TOTAL 214 668 063 101
Source : Annexe n° 3 du CGAF 2011
Le graphique n°6 qui suit montre la part de chaque compte de trésorerie dans la situation au 31 décembre 2011.
72
Graphique n° 6: Situation de la trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2011.
Source : CGAF 2011
Certaines insuffisances ont été relevées sur les soldes de trésorerie.
a - Discordance entre les soldes de certains comptes de trésorerie et ceux tirés des Etats de rapprochement produits à l’appui du CGAF
Dans le CGAF, les soldes de la trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2011 de certains comptes (comptes à la banque centrale, comptes courants postaux,
comptes dans les banques primaires) diffèrent de ceux tirés du document intitulé « état de rapprochement individuel des comptes ».
Le tableau n°33 ci-après fait le point de ces divergences.
73
Tableau n°33 : Comparaison des comptes de trésorerie inscrits au CGAF et de ceux tirés des états de rapprochement
(en francs)
Comptes Libellés Montants de la
trésorerie tirés du CGAF
Montants tirés de l’état de
rapprochement individuel de chaque
compte
Ecarts
511 Traites et obligations des receveurs
des Impôts
0
5113 Chèques à l’encaissement 0 - 0
512 Comptes à la Banque Centrale 130 296 064 576 111 201 912 322 19 094 152 254
513 Comptes courants postaux 4 912 568 806 4 231 392 085 681 176 721
515 Comptes dans les comptes
primaires
46 231 340 354 27 081 689 617 19 149 650 737
531 Numéraires chez les comptables
du Trésor
10 949 534 813 - -
58 Comptes de mouvement de fonds 22 278 554 552 - -
TOTAL 214 668 063 101 142 451 404 699 72 216 658 402
Sources : Annexe n°3 du CGAF 2011 et états de rapprochement 2011
Les incohérences ci-dessus relevées sont soulignées de façon récurrente par la Juridiction financière depuis son rapport sur l’exécution de la loi de finances exercice 2005 et les recommandations pour les corrections nécessaires avaient été faites.
Dans son mémoire en réplique, le Ministre en charge des Finances explique ces discordances mises en exergue par la non prise en compte des états de rapprochement des postes comptables du Trésor.
En ce qui concerne le compte 58 « comptes de mouvements de fonds » dont le solde est censé être nul en fin de gestion mais qui présente un solde de 22.278.554.552 FCFA, il justifie cette anomalie par la non intégration de la comptabilité des postes diplomatiques et consulaires à celle du Receveur Général des Finances ainsi qu’à la prise en compte au titre de l’année 2012 de certains mouvements de fonds intervenus en fin d’année 2011 au profit de certains postes comptables.
74
Il est recommandé la prise en compte de tous les postes comptables y compris ceux des représentations diplomatiques dans l’élaboration du compte de gestion afin de produire une situation exhaustive.
b- Manque d’enchaînement entre les soldes de trésorerie
Dans ses précédents rapports sur l’exécution de la loi de finances, la Chambre des comptes, dans le cadre de l’analyse du solde réel de trésorerie en fin d’exercice, avait noté un manque d’enchaînement entre les soldes de trésorerie des années successives et avait recommandé que la situation soit corrigée.
Le solde de trésorerie dégagé en 2011 pour un montant de 214.668.063.101 francs pose aussi un problème d’enchaînement dans sa détermination.
En tenant compte du solde final arrêté au PLR 2010 à 199.600.181.993 francs, le solde de trésorerie à fin 2011 devrait être de -95.937.437.342 francs ainsi que présenté dans le tableau n°34 ci-dessous.
Tableau 34 : Enchaînement logique du calcul du solde de trésorerie.
(en francs)
Désignation Montant
Solde fin 2010 199 600 181 993
Encaissements 1 120 605 784 266
Décaissements 1 416 143 403 601
Solde fin 2011 -9 5 937 437 342
Sources : RELF 2010 et PLR 2011
Dans le rapport de présentation du CGAF le solde de trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2011 est de 214.668.063.101 francs. Ce solde diffère de celui dégagé dans le tableau d’enchaînement des soldes (-95.937.437.342 francs) .
75
6 - Evolution du solde de trésorerie de l’Etat de 2007 à 2011
A la clôture de la gestion 2011, le solde de trésorerie de l’Etat est arrêté à un total de 214. 668. 063 101francs. En 2010, il était de 199.600.181.993 francs puis de 190.668. 274.560 francs en 2009.
Sur la période de 2007 à 2011, les détails de l’évolution des soldes de la trésorerie de l’Etat sont récapitulés dans le tableau n°35 ci-après.
Tableau n° 35 : Situation des comptes de trésorerie de l’Etat au 31 décembre de
2007 à 2011.
(en francs)
Comptes
Gestions Variation
2007
(1)
2008
(2)
2009
(3)
2010
(4)
2011
(5)
(5)-(4)
Montant
511.112 Traites obligations Receveurs Impôts
55 178 567 55 178 567 55 178 567 55 178 567 0 -55 178 567
511.3 -Chèques à l'encaissement
0 0 0 0 0 0
512. Compte à la BCEAO 149 060 238 064 93 223 692 147 138 898 827 187 156 423 093 670 130 296 064 576 -26 127 029 094
513. Compte Trésor au CCP
860 687 905 1 885 639 465 2 849 503 375 3 183 827 266 4 912 568 806 1 728 741 540
515. Compte banque primaire
65 720 562 800 83 323 051 475 41 159 862 171 31 003 269 344 46 231 340 354 15 228 071 010
531. -Numéraire chez comptable Trésor
5 067 698 320
7 690 181 537 7 704 903 260 8 318 054 049 10 949 534 813 2 631 480 764
581. - Compt mouv fonds centralisateur
0 0 0 616 759 097 22 278 554 552 21 661 795 455
582. Compt mouv fonds non centra
0 0 0 0 0 0
Sources : RELF 2010 et CGAF 2011
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TITRE II – UTILISATION DES CREDITS BUDGETAIRES ET
COMPTES DE L’ETAT
77
I – UTILISATION DES CREDITS BUDGETAIRES
Des insuffisances notées relativement à la gestion des autorisations budgétaires ont affecté la crédibilité budgétaire.
A - GESTION DES AUTORISATIONS BUDGETAIRES
A l’issue de la gestion, le Gouvernement a demandé dans le PLR (article 24) des crédits complémentaires pour un montant de 39.661 millions. Les crédits à reporter sur la gestion 2012 se sont élevés à 45.756 millions et des annulations de crédits non utilisés sont arrêtées à un montant de 627.826 millions.
Dans les conditions régulières de gestion, les crédits ouverts (1.125.340 millions) augmentés des crédits complémentaires (39.661 millions) devraient correspondre aux dépenses constatées (813.940 millions) plus les reports de crédits sur l’exercice suivant (45.756 millions) et les crédits annulés en fin de gestion (306.627 millions). Ce qui n’est pas le cas (1.165.001 millions contre 1.166.323 millions).
Lorsqu’on s’intéresse à la cohérence globale des chiffres d’exécution du Budget des Institutions et Ministères (BIM), on constate que le montant total des crédits définitifs (1.003.928 millions) obtenu à partir des crédits ouverts (964.267 millions) et des crédits complémentaires (39.661 millions) ne correspond pas aux dépenses constatées (652.000 millions) plus les reports de crédits sur l’exercice suivant (45.756 millions) et les crédits annulés en fin de gestion (306.628 millions), soit au total 1.004.384 millions.
Cette situation met en lumière des anomalies importantes révélatrices d’une utilisation critiquable des mécanismes de régulation budgétaire. Elle sera approfondie à travers l’examen du respect des principes budgétaires.
1 - De l’annualité budgétaire
Suivant l’article 21 de la loi organique n°86-012 du 26 septembre 1986, « le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’Etat.» Quant à l’article 5, il édicte : « l’autorisation de percevoir les impôts et taxes est annuelle et résulte de plein droit du vote de la loi qui en a fixé le taux et les modalités de recouvrement.» Il découle de ces articles qui consacrent le principe de l’annualité budgétaire que l’autorisation des recettes et des dépenses donnée par l’Assemblée nationale et
78
l’exécution du budget qui en résulte valent pour une année. Cette période court du 1er janvier au 31 décembre.
Dans ce cadre, pour l’année 2011, à la suite du vote de la loi n° 2010-46 du 31 décembre 2010 portant loi de Finances pour la gestion 2011, notification des crédits a été faite aux Institutions et Ministères par la lettre n°0046-c/MEF/DC/SGM/DGB du 13 janvier 2011. Mais aucun acte fixant les modalités et dates de l’arrêt des engagements, des paiements et des écritures comptables, n’a été produit à la juridiction.
La Cour recommande au ministre chargé des Finances de joindre à l’avenir aux
documents de reddition de comptes, les actes relatifs à l’arrêt des
engagements, des paiements et des écritures comptables de la gestion
concernée.
En dehors de la loi de finances rectificative et des douzièmes provisoires, la loi organique a prévu des mécanismes pour l’assouplissement du principe de l’annualité. Il s’agit principalement des reports de crédits, des annulations de crédits et des autorisations de programmes.
Les critiques de la Juridiction sur les conditions d’utilisation de l’annualité des autorisations budgétaires concernent des anomalies dans les montants de reports de crédits, la persistance de la pratique d’exécution de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire, des annulations massives de crédits en fin de gestion et le non recours aux autorisations de programme.
a - Anomalies dans les reports de crédits
Les reports de crédits sont une exception au principe de l’annualité budgétaire en vertu duquel les crédits ouverts au titre d’un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant. Ils permettent donc au Gouvernement de poursuivre l’exécution de certaines opérations sur la base de crédits votés au budget précédent.
Au regard des dispositions de l’article 56 de la loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances, les reports de crédits concernent :
- les montants disponibles des crédits de paiement des opérations en capital ;
- les crédits disponibles de certains articles dont la liste est jointe en annexe à la loi de finances de l’année ;
79
- les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non ordonnancées, dans la limite du 1/10ème de la dotation du chapitre intéressé.
L’analyse du tableau N en annexe au PLR a permis de relever une anomalie concernant le Ministère de l’Energie et de l’Eau dont le total des crédits consommés (9.975 millions) sur les crédits ouverts (19.993 millions) donnant ainsi 10.018 millions de crédits non consommés. Pour ce ministère, les crédits à reporter sur l’exercice suivant d’un montant de 10.475 millions sont supérieurs aux crédits non consommés de 456 millions. Le montant de crédits à reporter sur l’exercice suivant ne peut être supérieur au crédit disponible. b - Persistance de la pratique d’exécution de dépenses en l’absence
d’autorisation budgétaire
Comme pour les gestions antérieures et en dépit de ses observations, la Chambre a noté l’exécution de dépenses en l’absence de dotations budgétaires. Six cas ont été relevés au niveau du Ministère de la Santé et concernent les chapitres indiqués au tableau n°36 ci-dessous.
Tableau n°36 : Exécution de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire au Ministère de la Santé.
(en millions de francs)
Programmes Chapitres Libellés Crédits ouverts
Dépenses ordonnancées Dépassements
366625365300 CONSTRUCTION DE L’HOPITAL
DE PARAKOU 24
Acquisitions et grosses réparations du matériel et mobilier
0 19 19
366600861200 PROGRAMME ELARGI DE VACCINATION (PHASE IV)
62 Achats de biens et services 2 10 8
366610763900 PROGRAMME NATIONAL DE
LUTTE CONTRE LES MALADIES TRANSMISSIBLES
24 Acquisitions et grosses
réparations du matériel et mobilier
2 16 14
366610663300 PROGRAMME NATIONAL DE
REHABILITATION ET DE CONSTRUCTION DES CENTRES
HOSPITALIERS (PNRCH)
62 Achats de biens et services 6 30 24
366609161100 PROJET D’APPUI AU
DEVELOPPEMENT DU SYSTEME DE SANTE
23 Acquisitions, constructions et grosses réparations des
immeubles 0 199 199
366607261200 PROJET SANTE I BADEA
62 Achats de biens et services 5 20 15
TOTAL 279
Source : BDD 2011
80
En ce qui concerne le Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche retenu en 2010 pour illustrer cette pratique, le nombre de cas notés s’est accru, passant de six à quinze. Cf. tableau n°37
Tableau n°37 : Exécution de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire au Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche.
(en millions de francs)
Programmes Chapitres Libellés Crédits ouverts
Dépenses ordonnancées Dépassements
397601073500 : AMENAGEMENT HYDRO-AGRICOLE DE LA VALLEE DU FLEUVE MONO
24 Acquisitions et grosses
réparations du matériel et mobilier
0 7, 5 7,5
398614187400 : INSTALLATION DES LABORATOIRES DE CONTROLE DES NORMES POUR L’EXPLOITATION DES PRODUITS HALIEUTIQUES
24 Acquisitions et grosses
réparations du matériel et mobilier
191 2 405 2 214
398612282100 : MISE EN PLACE ET RENFORCEMENT DES CAPACITES DES CENTRES REGIONAUX POUR LA PROMOTION AGRICOLE
62 Achats de biens et services 50 62 12
23 Acquisitions, constructions et
grosses réparations des immeubles
100 200 100
398610982500 : PROGRAMME D’APPUI AU DEVELOPPEMENT DES FILIERES AGRICOLES
23 Acquisitions, constructions et
grosses réparations des immeubles
0 105 105
22 Acquisition et aménagement
de sols et sous-sols 0 12 12
398634182500 : PROGRAMME NATIONAL DE PROMOTION DES FILIERES AGRICOLES (PNPFA)
27 Transferts en capital 0 650 650
398634282500 : PROGRAMME SPECIAL D’INSTALLATION DES JEUNES DANS L’AGRICULTURE
27 Transferts en capital 0 200 200
62 Achats de biens et services 10 16 6
398633482300 PROJET D’APPUI A LA
SECURISATION DES REVENUS DES EXPLOITANTS AGRICOLES
21 Immobilisations incorporelles 0 55 55
62 Achats de biens et services 5 35 30
398615282700 PROJET DE DEVELOPPEMENT
AGRICOLE DES COMMUNES (PDAC)
23 Acquisitions, constructions et
grosses réparations des immeubles
0 28 28
62 Achats de biens et services 10 40 30
398615182600 : PROJET DE SECURITE ALIMENTAIRE PAR L’AMENAGEMENT DES BAS-FONDS ET LE RENFORCEMENT DES CAPACITES DE STOCKAGE AU BENIN
62 Achats de biens et services 2 3 1
398614282200 : RENOUVELLEMENT DE L’EQUIPEMENT DU PERIMETRE
IRRIGUE DE MALANVILLE 62 Achats de biens et services 5 7 2
TOTAL 34 523 Source : BDD 2011
81
L’exécution de dépenses en l’absence de dotations budgétaires est une entorse à l’autorisation préalable des recettes et des dépenses consacrée par l’article 2 de la loi organique relative aux lois de finances qui dispose : « La loi de finances de l’année prévoit et autorise pour chaque année civile l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat… ».
c - Des annulations importantes de crédits en fin de gestion
Tout comme l’année 2010, aucun arrêté portant annulation de crédits n’a été pris au cours de la gestion 2011 par le Ministre en charge des Finances au regard de l’article 45 de la loi organique qui dispose : « Tout crédit qui devient sans objet en cours d’année peut être annulé par Arrêté du Ministre en charge des Finances après accord du Ministre intéressé.»
La Chambre note que dans le tableau « N-Situation des crédits à annuler ou à reporter et des ouvertures de crédits complémentaires » du PLR, le montant des annulations à opérer en fin de gestion a été arrêté à 306.628 millions, soit plus de 30% des crédits ouverts.
Ces annulations de crédits en fin de gestion traduisent, du point de vue de la Juridiction, un gonflement artificiel par l’Exécutif des demandes d’autorisations de crédits qui ne sont en définitive pas utilisés.
d - Du non recours aux autorisations de programme
Par exception au principe de l’annualité, la loi organique autorise le gouvernement à introduire des lois de programme qui « définissent dans le cadre des plans de développement, des objectifs pluriannuels à caractère économique ou social. Les lois de programme ne donnent lieu à des engagements de l’Etat que dans les limites déterminées par les autorisations de programme contenues dans les lois de finances » (article 12).
Le Gouvernement n’a pas eu recours à ce mécanisme, pour soutenir la réforme sur les budgets programmes en exécution dans les ministères depuis l’an 2000.
Les budgets programmes élaborés par les ministères sont exécutés à titre expérimental en attendant le vote de la nouvelle LOLF inspirée de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009.
Il convient de noter que dans le cadre des réformes communautaires, la Directive sus-citée qui prévoit la transposition de ses dispositions au niveau des Etats au plus tard le 31 décembre 2011 a donné un délai de cinq ans pour
82
l’application intégrale de certaines mesures dont celles relatives à la budgétisation par programme.
2 - De l’unité budgétaire
Suivant ce principe, toutes les opérations de dépenses et de recettes sont retracées dans un document unique, le budget général.
Si dans l’ensemble, les opérations relatives aux ressources et charges de l’Etat sont prévues dans un document unique soumis au vote de l’Assemblée nationale, les mécanismes utilisés et la désignation de certaines suscitent des commentaires de la Cour.
L’article 19 de la loi organique relative aux lois de finances précise que : « les ressources et les charges de l’Etat font l’objet d’une affectation comptable au budget général, ou, par dérogation établie par une loi de finances, à un budget annexe ou à un compte spécial du Trésor ».
Il s’en dégage que les ressources et les charges de l’Etat ne peuvent être retracées que dans le budget général, dans un budget annexe ou dans un CST.
La structure du document budgétaire ne respecte pas ces composantes dictées par la loi. Trois composantes sont notées dans les lois de finances béninoises. Il s’agit du BGE, de la variation nette des arriérés et des comptes d’affectation spéciale. (cf. Tableau n°38)
Tableau n°38 : Structure du budget
Selon la loi organique Suivant les lois de finances
Budget Général Budget Général de l’Etat
Budget annexe Variation nette des arriérés
Compte Spécial du Trésor Compte d’affectation spéciale
On notera en particulier au niveau de la loi de finances l’absence, dans les trois grandes composantes, du budget annexe et la présence de la variation nette des arriérés.
83
En effet, le budget annexe est retenu par l’ordonnance portant loi de finances comme une composante du budget général de l’Etat, à l’instar du budget des Institutions et Ministères et de la rubrique autres budgets.
En ce qui concerne la variation nette des arriérés qui n’est pas une rubrique prévue par la loi organique, il s’agit d’une rubrique qui, bien qu’inscrite dans les tableaux de la loi de finances en prévisions et en réalisations pour des montants bien modestes, est intégrée dans les dépenses ordinaires pour les commentaires des chiffres d’exécution. La Juridiction s’est toujours interrogée, depuis l’examen du premier PLR à elle transmis, sur la pertinence du maintien de cette rubrique comme une composante essentielle de la loi de finances.
La Chambre s’est également interrogée sur la rubrique Autres budgets (CAA et Fonds Routier) qui ne répond à aucune des affectations comptables retenues dans la loi organique relative aux lois de finances.
Encadré n°1 : Extrait du REL 1998
Intégration des Budgets de la Caisse Autonome d’Amortissement et du Fonds Routier au Budget Général de l’Etat.
Les budgets de la Caisse Autonome d’Amortissement et du Fonds Routier figurent au budget général de l’Etat sous la rubrique « Autres Budgets ». Une telle rubrique n’existe pas dans la loi organique qui précise plutôt et par exception à la règle du produit brut que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général de l’Etat ou d’un budget annexe ».
La Chambre se demande à quel titre les budgets de la CAA et du FR figurent dans le budget général de l’Etat.
De même, la survivance dans le document budgétaire de la rubrique Budget d’Investissement de l’Administration Centrale (BIAC) non nourrie en prévisions comme en réalisations est un sujet qui interpelle.
Il est important, dans la perspective des réformes communautaires pour l’harmonisation du cadre des finances publiques que le ministère des Finances initie des réflexions pour conformer la structure du budget à celle prévue par la loi organique qui demeure un texte qui prime sur la loi de finances. (Voir à cet effet la structuration du chapitre 2 du titre 3 de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA).
3 - De l’universalité budgétaire
Selon ce principe, l’ensemble des recettes budgétaires doit couvrir l’ensemble des dépenses budgétaires ; les recettes et les dépenses étant inscrites au budget sans contraction, ni compensation entre elles.
84
La non-compensation signifie qu'il est interdit de présenter les prévisions de dépenses en ayant au préalable déduit le montant des recettes escomptées. Les services administratifs ne peuvent pas se procurer par eux-mêmes des ressources en dehors des crédits qui leur sont alloués. Tout produit d'une recette doit être reversé au budget général sans pouvoir être utilisé par le service.
De même, en vertu de la règle de la non-affectation, il est interdit l'utilisation d'une recette déterminée pour le financement d'une dépense déterminée. Toutes les dépenses d'un budget doivent être couvertes par la masse commune des recettes.
Ce principe est consacré par l’article 22 de la loi organique relative aux lois de finances : « Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique intitulé budget général. »
Dérogent au principe de l’universalité budgétaire, les procédures relatives aux budgets annexes, aux comptes spéciaux du Trésor, aux fonds de concours et aux rétablissements de crédits.
a - De l’ambiguïté de la nature du Budget annexe
Selon l’article 23 de la loi organique relative aux lois de finances, peuvent faire l’objet de budgets annexes au Budget de l’Etat « les opérations financières des services de l’Etat qui n’ont pas la personnalité morale et dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix, de cotisations ou de toute autre contrepartie… ».
Le Fonds National des Retraites du Bénin a été créé par ordonnance n°63/PR du 29 décembre 1966 pour concéder, liquider et servir des pensions aux Agents Permanents de l’Etat civils et militaires qui ont fait valoir leur droit à la retraite.
Pour le Ministre en charge des Finances, ce Fonds « est un organisme autonome qui est sous la tutelle du Ministère de l’Economie et des Finances. Son budget en recettes comme en dépenses est intégré dans le Budget Général qui intègre tous les comptes de l’Etat, raison pour laquelle le budget du FNRB, dit budget annexe, fait partie intégrante du Budget Général de l’Etat. » (Cf. Réponses au questionnaire d’instruction du RELF 2010)
En réalité, ainsi que le précise l’article 19 de la loi organique relative aux lois de finances, « les ressources et les charges de l’Etat font l’objet d’une affectation comptable au budget général ou, par dérogation établie par une loi de finances, à
85
un budget annexe ou à un compte spécial du Trésor ». Un budget annexe, tout comme un CST, ne saurait donc être partie intégrante du budget général.
Sur un autre plan, le mode d’apurement du déficit du FNRB avait fait à maintes reprises l’objet de critiques de la part de la Juridiction.
En 2011, ce déficit s’est élevé à -19.680 millions à raison de 20.717 millions pour les recettes et 40.397 millions pour les dépenses. Il s’inscrit dans la logique des déficits des années antérieures ainsi que le prouve le tableau n°39 ci-après.
Tableau n°39 : Evolution du déficit du FNRB de 2007 à 2011 (en millions de francs)
Rubriques
Prévisions Réalisations
2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011
Recettes 15 009 15 966 16 188 17 063 20 847 10 546 11 837 16 512 16 356 20 717
Dépenses 27 901 30 831 34 233 35 830 38 800 28 791 30 960 34 151 35 712 40 397
DÉFICIT -12 892 -14 865 -18 045 -12 767 -17 953 -18 245 -19 122 -17 639 -19 352 -19 680
Sources : RELF 2010 et PLR 2011
Tout comme pour les années précédentes, l’apurement de ce déficit a été réalisé par inscription d’office d’une subvention sur le budget de l’Etat en marge des dispositions légales (voir encadré tiré du RELF 2006).
Encadré n°2 : Extrait du RELF 2006
Suivant les dispositions de l’article 25 alinéas 2 et 3 de la loi organique n°86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances, « Les pertes constatées après établissement des résultats de chaque budget annexe sont couvertes par les fonds de réserve du budget intéressé.
Si les fonds de réserve sont épuisés, une avance du Trésor est consentie. Si l’avance n’a pas été remboursée dans les deux ans, elle doit être couverte par un crédit ouvert au titre des dépenses ordinaires du budget général. »
Il s’ensuit que le mode d’apurement du déficit prévu par ce texte repose chronologiquement sur :
* le recours au fonds de réserve, * une avance consentie par le Trésor, * l’ouverture de crédits sur les dépenses ordinaires du budget général en cas
d’impossibilité à rembourser l’avance.
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Réagissant à l’observation de la Chambre des comptes sur le mode d’apurement du déficit du Fonds, le Ministre en charge des Finances avait estimé que le FNRB ne présente pas les caractéristiques d’un budget annexe et que l’apurement de son déficit était réalisé par inscription d’office d’une subvention.
Pour le Ministre, ce mode de traitement se justifie par le fait que les dispositions de la loi organique citées par la Juridiction ne cadrent pas avec celles de l’article 78 de la loi n° 86-014 du 26 septembre portant code des pensions civiles et militaires de retraite.
La Chambre avait, dans son rapport 2002, relevé cette assertion du Ministre en charge des Finances qui fait primer les dispositions d’une loi ordinaire sur celles d’une loi organique.
Enfin, il est à souligner que la loi n°86-014 du 26 septembre 1986, portant code des pensions civiles et militaires de retraite, en son article 75 alinéa 2 exige du Ministre en charge des Finances « d’établir, au cours du premier trimestre de chaque année, un rapport sur la situation financière du Fonds pendant l’année précédente et sur les prévisions financières de l’année en cours » et de soumettre ce rapport à l’Assemblée nationale. Ce rapport n’a pas été produit jusqu’ici.
b- Des fonds de concours
Suivant l’article 26 de la loi organique relative aux lois de finances, les fonds de concours sont les fonds versés par les personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l’Etat à des dépenses d’intérêt public ainsi que les produits de legs et donations attribués à l’Etat ou aux administrations publiques.
L’emploi des fonds doit être conforme à l’intention de la partie versante ou du donateur et n’intervenir qu’après ouverture, par arrêté du Ministre en charge des Finances, d’un crédit supplémentaire équivalant au montant du fonds de concours (article 57 de la loi organique relative aux lois de finances).
Inscrits « pour mémoire » dans les chapitres budgétaires lors du vote de la loi de finances, les montants correspondant aux fonds de concours sont pris en compte en recettes lors du versement et un arrêté du Ministre en charge des Finances est pris pour ouvrir des montants de crédits correspondants sur les chapitres concernés. En principe, le rattachement budgétaire des fonds de concours doit intervenir dans l’année.
Il a été produit en annexe au compte administratif, vingt-quatre arrêtés (dont deux rectifications) relatifs à l’ouverture de fonds de concours pour un montant de 22.232 millions de francs. Ce montant correspond à celui inscrit dans le PLR 2011. Le point des arrêtés pris est présenté dans le tableau en annexe n°1.
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La Cour relève que sur les vingt-deux arrêtés de fonds de concours, définitivement pris, seize sont relatifs aux dons et huit concernent les emprunts.
Comme pour les gestions antérieures, la Cour s’interroge à nouveau sur l’inscription des emprunts dans les fonds de concours en contradiction avec la définition qu’en donne la loi organique relative aux lois de finances en ses articles 26 et 57 rappelés supra.
c - De la persistance de la pratique de recettes extra-budgétaires
Comme pour les années précédentes, la Juridiction relève l’existence de recettes recouvrées par certaines structures administratives prestataires de services non dotées de personnalité morale et d’autonomie financière et affectées directement par elles à l’exécution de leurs dépenses en dépit des prescriptions de la loi.
En effet, outre l’article 22 de la loi organique cité ci-dessus, la loi prévoit que la rémunération des services rendus par l’Etat ne peut être établie et perçue que si elle est instituée par décret pris sur le rapport du Ministre en charge des Finances et du Ministre intéressé. Elle doit être prévue et évaluée en loi de finances de l’année (articles 6 et 7 de la loi organique relative aux lois de finances et article 10 de la Directive n°6/2009/CM/UEMOA).
De même, comme il est repris dans les lois de finances de l’année à l’article 1er, « Toutes contributions directes ou indirectes, autres que celles qui sont autorisées par les lois et décrets en vigueur et par la présente ordonnance, à quelque titre ou sous quelque dénomination qu’elles se perçoivent, ne sont pas autorisées, sous peine de poursuite, contre les fonctionnaires et agents qui confectionneraient les rôles et tarifs et ceux qui assureraient le recouvrement, comme concussionnaires, sans préjudice de l’action en répétition pendant trois (03) années, contre tous les receveurs-percepteurs ou individus qui en auraient fait la perception ».
Relativement à la gestion 2000, la Juridiction avait initié une opération de recensement des recettes extrabudgétaires et fait des recommandations au Ministre en charge des Finances pour qu’il soit mis fin à cette pratique (voir encadré n°3).
Encadré n°3 : Extraits du RELF 2000
L’examen du mécanisme de gestion des recettes extra-budgétaires a révélé de graves anomalies.
Les fonds en question sont perçus, détenus et manipulés par des personnes n’ayant pas la qualité légale requise c’est-à-dire celle de comptable public. Les perceptions se font parfois sans délivrance d’aucun titre de perception (quittance, reçu, …) ou avec des titres non officiels. Des comptes bancaires au nom des services publics sont ouverts dans les institutions bancaires de la place pour accueillir des dépôts et pour effectuer des règlements. Aucun
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contrôle n’est effectué sur la gestion de ces ressources qui ne font d’ailleurs l’objet d’aucune reddition de compte.
Parfois des notes de services et des arrêtés sont pris par des responsables de structures étatiques pour organiser la perception des fonds et leur affectation à des dépenses particulières dont ils ont seuls l’initiative. Ces fonds viennent ainsi en augmentation de ceux octroyés à travers les crédits budgétaires votés par l’Assemblée Nationale au profit de ces structures.
La Cour rappelle que les personnes impliquées dans la gestion des recettes extra-budgétaires sont des agents publics agissant en cette qualité. Ils sont donc astreints à l’obligation de la reddition de compte qui incombe à toute personne gérant des fonds publics.
En conséquence, elle relève la propension de certains Ministres, directeurs et chefs de services publics à lever des perceptions diverses auprès des usagers sans s’en référer aux dispositions légales.
Au surplus, elle constate que l’utilisation de ces ressources échappe aux règles applicables à la gestion des fonds publics puisqu’elles ne sont retracées dans aucun compte tenu par un comptable public et ne font l’objet d’aucune reddition à la Chambre des Comptes.
En attendant l’examen de ces recettes dans le cadre du contrôle juridictionnel, la Cour recommande au Ministre en charge des Finances de faire prendre les dispositions nécessaires pour faire intégrer ces ressources dans les comptes de l’Etat et pour faire assurer leur gestion en conformité avec les dispositions des textes en vigueur.
Nonobstant ce constat de la Juridiction depuis le rapport relatif à la gestion 2000, la pratique des recettes extra-budgétaires n’a pas cessé.
Au cours de l’instruction du RELF 2010, la Chambre a demandé au Ministre en charge des Finances de mettre à sa disposition les rapports de contrôle relatifs auxdites recettes ainsi que la preuve des diligences effectuées pour mettre fin à cette pratique. Dans sa réponse, le Ministre a indiqué : « … déférant aux instructions du Conseil des Ministres, le Ministre de l’Economie et des Finances a mis sur pied un comité chargé de recenser, de répertorier les services intermédiaires de recettes non fiscales de l’Etat en République du Bénin et d’indiquer le produit des recettes recouvrées de 2006 à 2012.
Créé par arrêté n°1185/MEF/DC/SGM/DGTCP/RGF du 6 décembre 2011, le comité n’a pas encore déposé son rapport. »
Il convient de préciser que suivant les dispositions de l’article 5 dudit arrêté, « le comité dispose d’un délai de cent vingt (120) jours. Un rapport de fin de mission et un projet de communication doivent impérativement être déposés au Ministre de l’Economie et des Finances au plus tard un mois après la fin des travaux. »
Afin d’apprécier l’ampleur du phénomène, la Cour a demandé au Ministre de lui produire le rapport issu des travaux dudit comité.
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Comme suite, le Ministre a transmis un rapport d’étape dudit comité.
Il ressort de ce rapport d’étape que, malgré les recommandations de la Juridiction financière, plusieurs administrations non dotées de personnalité juridique continuent de procéder à la perception des recettes hors budget dont elles disposent à leur niveau en marge des principes de gestion des finances publiques. Au surplus, il a été relevé pour certaines années des soldes excédentaires dont l’utilisation n’est pas décrite par les gestionnaires. Il en est ainsi des ministères et institutions retracés dans le tableau ci-après:
Tableau n°40 : Point des recettes structures faisant des recettes hors budget
Ministères Directions
Ministère de l’Enseignement secondaire, technique et de la Formation Professionnelle
Direction des Examens et Concours
Ministère des Enseignements Maternel et Primaire Direction des Examens et Concours ; Direction des Etablissements Privés des Enseignements Maternel et Primaire ; Institut National pour la Formation et la Recherche en Education ; Direction des Etablissements Privés.
Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique
Direction Générale de l’Enseignement Supérieur (DGES) Direction des Examens et Concours ; Direction des Bourses et Secours Universitaires (DBSU).
de l’Intérieur, de la Sécurité Publique et des Culte Direction Générale de la Police Nationale (Direction de l’Immigration)
Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche
Direction de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée (DANA)
Ministère des Affaires Etrangères, de l’intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l’Extérieur
Direction Nationale de l’Interprétation et de la Traduction (DNIT) ; Direction des Affaires Consulaires et Communautaires (DACC)
Ministère de l’Economie Maritime et des Infrastructures Portuaires
Direction de la Marine Marchande
Ministère de la Santé Directions Départementales de la Santé (DDS); Direction Nationale de la Santé Publique (DNSP); Direction de la Pharmacie, du Médicament et des Explorations Diagnostiques (DPMED)
Ministère du Travail, de la Fonction Publique, Direction Générale du Travail (DGT)
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de la Réforme Administrative et Institutionnelle Chargé du Dialogue Social
MERPMEDER Ministère de l’Energie, des Recherches Pétrolières et Minières, de l’Eau et du Développement des Energies Renouvelables
Direction Générale des Hydrocarbures et autres Combustibles Fossiles (DGHCF)
Ministère chargé de l’Urbanisme
Direction Générale de l’Urbanisme et de la Réforme Foncière (DGURF) ;
Ministère de l’Industrie, du Commerce et des Petites et Moyennes Entreprises
Direction Générale du Commerce Intérieur ; Direction Générale de l’Industrie ; Direction Générale du Commerce Extérieur
Ministère des Travaux Publics et des Transports
Direction Générale des Transports Terrestres (DGTT) Direction des Etudes Techniques
Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire
Préfectures
Ministère de la Culture, de l’Alphabétisation et de la Promotion des Langues Nationales
ND
Ministère de l’Economie et des Finances
ND
Cour Suprême
ND
Autorité Transitoire de Régulation des Postes et Télécommunications (ATRPT)
ND
Source : Mémoire en réplique sur le RELF 2011 de la Chambre des Comptes.
Eu égard à l’ampleur de la situation et de l’importance des sommes concernées (plus de six milliards de nos francs par an), la juridiction financière recommande au Ministre chargé des Finances, ordonnateur des recettes du Budget de l’Etat de :
- rappeler à l’ordre les responsables des administrations concernées et assurer la budgétisation effective de toutes ces recettes ;
- lui faire connaître les mesures prises par le gouvernement suite à l’examen de la communication relative au rapport du comité.
d - De la non mise en œuvre du mécanisme de rétablissement de crédits
Au regard des dispositions de l’article 26 de la loi organique relative aux lois de finances, deux catégories d’opérations conduisent aux rétablissements de crédits. Il s’agit :
� des recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ;
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� des recettes provenant de cessions ayant donné lieu à un paiement sur crédits budgétaires.
Contrairement aux fonds de concours qui sont directement portés en recettes budgétaires et donnent lieu à due concurrence à l’ouverture de crédits au profit du Ministère intéressé, les rétablissements de crédits s’analysent comme l’annulation de dépenses déjà effectuées pour le rétablissement d’autorisations consommées.
Aucun arrêté de rétablissement de crédits n’a été pris en 2011 malgré, entre autres, l’encaissement régulier des frais de cession sur les réformes de matériels et mobiliers publics.
e - Des insuffisances dans l’exécution des Comptes Spéciaux du Trésor
Les Comptes Spéciaux du Trésor concernent des opérations relatives à des recettes directement affectées à certaines dépenses par dérogation au principe d’universalité budgétaire. La loi de finances gestion 2011 a, tout comme celle de 2010, ouvert trois CST, à savoir les comptes SYDONIA, Maintien de la paix et Education (appui ciblé).
Le système de fonctionnement de ces CST comporte des insuffisances qui varient d’un compte à l’autre.
e1- Absence de prévisions sur le Compte SYDONIA
Comme dans les précédentes lois de finances, aucune prévision de ressources n’était inscrite en 2011 au titre du compte SYDONIA contrairement aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances qui dispose en son article 28 que : « les Comptes Spéciaux du Trésor sont prévus et autorisés, dans les mêmes conditions que les opérations du Budget Général ».
La Cour avait déjà dénoncé cette situation dans son Rapport sur l’exécution de la loi de finances 2006.
En réaction, le Ministre en charge des Finances estimait : « les prévisions de ressources du compte SYDONIA sont déjà incluses dans les prévisions de recettes des régies financières et ne sauraient en être départies au risque de ne pas refléter avec exactitude, dans le CGAF et le PLR, les objectifs assignés aux Régies financières dans la loi de finances.
En tout état de cause, le montant des prévisions de ressources du compte SYDONIA ne peut se déterminer qu’après retraitement du montant des prévisions fixé aux Régies financières».
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Pour la Cour, la situation qui consiste à inclure les prévisions de recettes du compte SYDONIA dans les recettes des régies financières et qui perdure ne saurait servir de prétexte pour justifier la transgression d’une disposition de la loi organique.
e2- Du non report des soldes des CST de l’année précédente
Les situations des comptes SYDONIA, Maintien de la paix et Education présentées dans le compte de gestion 2011, à l’instar de celles des années précédentes, n’ont pas pris en compte les soldes à la clôture des exercices antérieurs.
Ceci constitue une violation de l’article 28 alinéa 2 de la loi organique n° 86-021 du 26 septembre 1986 qui dispose : « sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté d’année en année… ».
Réagissant relativement à la gestion 2004 à cette situation récurrente, le Ministre en charge des Finances, dans son mémoire en réplique, avait indiqué « qu’en raison du passage au nouveau plan comptable de l’Etat adapté aux normes de l’UEMOA, le mécanisme de la réflexion comptable désormais appliqué oblige à réfléchir les dépenses de fonctionnement des comptes analytiques budgétaires de la classe 9 en classes 6 et 7 dont la différence algébrique des soldes permet de dégager le résultat patrimonial porté au bilan et que par conséquent on ne saurait procéder au report de solde du compte 96 - comptes spéciaux du Trésor ».
La Juridiction relève la légèreté avec laquelle il est décidé qu’une disposition de la loi organique ne saurait être appliquée malgré les recommandations antérieures.
e3- Exécution en déficit des CST
Suivant la situation des CST produite par le Ministre en charge des Finances, les soldes successifs des gestions de 2008 à 2011 se présentent comme indiqué dans les tableaux n°s 41 à 43 ci-dessous :
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Tableau n°41 : Evolution du compte Maintien de la paix de 2008 à 2011.
(en millions de francs)
Gestion Recettes Dépenses Solde en fin de gestion
Solde cumulé
2008 7 602 18 591 -10 989 -10 989
2009 6 005 19 824 -13 819 -24 808
2010 7 714 10 118 -2 404 -27 212
2011 10 540 7 395 3 145 -24 067
Sources : Réponse au Questionnaire d’instruction du RELF 2010 et PLR 2011
Tableau n°42 : Evolution du compte Education Appui ciblé de 2008 à 2011. (en millions de francs)
Gestion Recettes Dépenses Solde en fin de gestion
Solde Cumulé
2009 0 8 475 -8 475 -8 475
2010 0 15 912 -15 912 -24 387
2011 0 23 423 -23 423 -47 810
Sources : Réponse au questionnaire d’instruction du RELF 2010 et PLR 2011
Tableau n°43 : Evolution du compte SYDONIA de 2008 à 2011. (en millions de francs)
Gestion Recettes Dépenses Solde en fin de gestion
Solde Cumulé
2008 1 364 1 190 174 174
2009 1 296 731 565 739
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2010 1 405 918 487 1 226
2011 2 812 1 038 1 774 3 000
Sources : Réponse au questionnaire d’instruction du RELF 2010 et PLR 2011
Il ressort de l’examen de ces tableaux qu’à l’exception de 2011 qui a enregistré un excédent de 3.145, le solde du compte « Maintien de la paix » est déficitaire. Il en est de même pour le compte « Education, Appui ciblé ».
En ce qui concerne le compte Maintien de la Paix, l’exécution récurrente en déficit de ce compte résulte, selon le Ministre en charge des Finances dans sa réponse au questionnaire d’instruction du RELF 2010 du mode de financement de ses activités. Ce mode de financement implique l’engagement des dépenses par l’Etat béninois avant remboursement en provenance des Nations-Unies.
En tout état de cause, le cumul de déficit total sur les CST n’est pas de nature à assurer la transparence dans la gestion des fonds engagés et constitue une violation des articles 29 et 59 de la loi organique relative aux lois de finances.
Relativement au compte « Education, Appui ciblé », la situation produite ne comporte aucune inscription en recettes contrairement aux autres CST.
Le Ministre en charge des Finances justifie cette situation par la non réalisation en 2011 de recette budgétaire sur le programme.
En fait, depuis 2009, année de sa création, le programme « Education Appui Ciblé » n’enregistre aucune recette budgétaire. La Chambre s’interroge sur la nécessité du maintien du Compte Spécial du Trésor correspondant qui n’enregistre en définitive que des dépenses.
5 - De la spécialité des crédits
Les crédits ouverts par la loi de finances sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature et leur destination (article 52 al. 4 de la loi organique).
L’application de ce principe qui vise à éviter le détournement des crédits votés de leur destination initiale et à assurer la transparence dans la gestion des fonds publics connaît quelques aménagements consacrés en particulier par les procédures de virements de crédits, de transferts de crédits ainsi que les décrets d’avances.
Sur le fondement de l’article 25 ci- dessus cité, l’unité de vote du budget étant le chapitre, toute utilisation de crédits (ainsi que la reddition des comptes) doit se
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faire dans le cadre du chapitre sous réserve des dérogations prévues par la loi et être consacrée par la prise des actes subséquents.
La Cour a examiné le respect du principe de la spécialité des crédits. Ses constats portent sur des cas de dépassements de dotations budgétaires, des virements de crédits réguliers, la définition inappropriée des transferts de crédits et la légalité des dotations en fonds spéciaux.
a - Des virements de crédits réguliers
Conformément à l’article 55 de la loi organique relative aux lois de finances, les virements de crédits conduisent à modifier la nature de la dépense prévue par la loi de finances et peuvent être opérés de chapitre à chapitre à l’intérieur d’une même section par décret. Ils peuvent aussi être pris par arrêté du Ministre en charge des Finances à condition d’être opérés d’article à article à l’intérieur d’un même chapitre.
Aucun décret de virement de crédits n’a été pris au cours de la gestion.
Le Ministre en charge des Finances a toutefois pris quinze arrêtés pour procéder à des virements de crédits de rubrique à rubrique, de paragraphe à paragraphe, d’article à article à l’intérieur du même chapitre. Ils sont récapitulés dans le tableau en annexe n°2.
A partir de ce tableau, la Cour relève un cas de virement de crédit de chapitre à chapitre consacré par l’arrêté n°264/MEF/CAB/SGM/DGB / DPB/SC du 10/05/11 au lieu du décret prévu par l’article 55 de la loi organique relative aux lois de finances.
Par ailleurs, comme elle a fait remarquer dans le précédent rapport, la prise d’un arrêté portant à la fois virement et transfert de crédits n’est pas de nature à assurer une lisibilité dans la gestion des autorisations budgétaires.
b- Les transferts de crédits
Tels que définis à l’article 55 de la loi organique relative aux lois de finances, les transferts de crédits « modifient la détermination du service responsable de l’exécution de la dépense sans modifier la nature de cette dernière ».
Au titre de la gestion 2011, le Ministre en charge des Finances a pris douze arrêtés pour procéder à des transferts de crédits dont onze de chapitre à chapitre et un d’article à article. Ils sont récapitulés dans le tableau en annexe 3.
La Cour relève que contrairement au développement fait par le Ministère chargé des finances au point 2.8.1.1 du document Projet de loi portant règlement
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définitif du budget de l’Etat, les transferts de crédits ne s’effectuent pas à l’intérieur d’un même chapitre. Il ne s’agit pas non plus « d’une nouvelle répartition de la dotation budgétaire initiale du chapitre entre les articles qui le composent ».
Ainsi que le précise l’article sus cité, les transferts de crédits modifient la détermination du service responsable de l’exécution de la dépense sans modifier la nature de cette dernière. Il ne s’agit donc pas d’une opération à l’intérieur d’un chapitre.
c - Des dépassements de dotations budgétaires
Les ouvertures de crédits complémentaires demandées par le Gouvernement sont évaluées à 39. 661 millions de francs CFA (article 24 du PLR). Ces crédits sont destinés à couvrir les dépassements de dotations budgétaires constatés sur les sections indiquées dans le tableau n°44 ci-dessous.
Tableau n°44 : Ouvertures de crédits complémentaires.
(en millions de francs)
Sections Budg.
Libellés Montants
28 Ministère chargé des Relations avec les Institutions 416 62 MEMP 21 798 64 MAEIAFBE 1 395 922 Dépenses diverses 148 941 Transferts au titre des taxes affectées 15 904
TOTAL 39 661 Source : PLR 2011
En réalité les dépassements sur crédits vont bien au-delà des montants retracés dans le PLR pour le fait que ces montants sont arrêtés au niveau des sections (ministères) et non des chapitres, l’unité de vote du budget. L’arrêt des dépassements au niveau des sections conduit à opérer des compensations factices de crédits disponibles et de dépassements au niveau des chapitres.
Sur la base du BDD, les dépassements enregistrés au niveau du seul Ministère chargé des Finances s’élèvent à 24.060 millions, à raison de 15.908 millions pour les crédits provisionnels et 8.152 millions pour les crédits limitatifs.
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Encadré n° 4 : Les différentes natures de crédits
Les crédits évaluatifs
« Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l’Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s’appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux restitutions, ainsi qu’aux dépenses imputables sur les chapitres dont l’énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances. Les dépenses auxquelles s’appliquent les crédits évaluatifs s’imputent, au besoin au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent » (article 42 de la loi organique relative aux lois de finances).
Au titre de l’exercice budgétaire 2010, l’état annexé à la loi de finances relativement aux rubriques dont les crédits sont évaluatifs porte sur les dépenses des exercices clos (25 90 006 941 02), la dette publique (25 90 001 911 00) et les retraites et pensions (25 4 95 001 951 00 64 3 7).
Les crédits provisionnels
«Les crédits sont dits provisionnels lorsqu’ils s’appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d’une loi ou d’un règlement ».
Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S’il est constaté en cours d’année que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés par arrêté du Ministre en charge des Finances par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas d’urgence, si ces prélèvements se révèlent eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d’avance soumis à la ratification de l’Assemblée nationale (article 43 de la loi organique).
Les crédits limitatifs
Tout crédit qui n’est ni évaluatif ni provisionnel est limitatif. L’article 44 de la loi organique prévoit que « …les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts » ; ceux-ci ne peuvent être modifiés que par une loi de finances sauf dans des circonstances exceptionnelles prévues par la loi.
d - De la légalité des dotations en fonds spéciaux
La Juridiction, au cours de l’instruction, a souhaité disposer d’informations nécessaires pour l’appréciation des fonds spéciaux en l’occurrence les modalités de leur création, les textes applicables, les structures bénéficiaires ainsi que les montants prévus et décaissés en 2010.
Au cours de l’instruction du RELF 2010, le MEF n’a fourni aucune information à ce sujet malgré la demande qui lui en a été faite.
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Dans le mémoire en réplique de 2011, le ministre a pris acte et a promis faire
parvenir à la juridiction une documentation complémentaire.
B - CREDIBILITE BUDGETAIRE
La crédibilité, au sens des bonnes pratiques de la Gestion des Finances Publiques (GFP), est évaluée par les écarts entre les prévisions des lois de finances initiales et les réalisations en matière de recettes et dépenses, et par les capacités à éviter l'accumulation d'arriérés sur les dépenses.
Aussi, la présente partie sera-t-elle consacrée à l’analyse des prévisions et réalisations des recettes et des dépenses suivant les classifications administratives et économiques.
1 - Des prévisions de recettes peu réalistes
Selon les normes internationales (critères PEFA), pour être réalistes, les recettes doivent être réalisées pour un taux compris entre 94% et 112%.
Le tableau n°45 suivant présente les taux de réalisations de certaines recettes de la loi de finances 2011.
Tableau n°45 : Point d’exécution des recettes (classification économique). (en millions de francs)
Désignation Prévisions Réalisations Ecarts Taux (%)
Recettes fiscales (71) 611 540 532 932 78 608 87
Recettes non fiscales (72) 33 071 26 357 6 714 80
Recettes exceptionnelles (76) 28 640 5 490 23 155 19
Recettes SYDONIA 0 2 812 2 812 -
Total recettes budgétaires 673 251 567 591 105 660 84
AUTRES RESSOURCES
- extérieures
- intérieures
274 684
225 078
49 606
128 261
122 771
5 490
146 423
102 307
44 116
47
55
11
TOTAL 947 935 695 852 252 083 73
Sources : BSR 2011, PLR 2011.
99
Il ressort de ce tableau qu'au cours de l'année 2011, les prévisions de recettes ont été réalisées dans une proportion de 73% contre 58% en 2010. Au niveau de recettes fiscales, le taux de recouvrement est de 87%. Cette amélioration du taux de recouvrement est due moins à un accroissement des recettes qu'à une diminution des prévisions de recettes budgétaires. Bien au contraire, les recettes des régies financières sont passées de 573.378 millions en 2010 à 562.100 millions en 2011. Les prévisions de recettes des régies financières qui étaient de 763.600 millions en 2010 sont tombées à 669.900 millions en 2011.
La situation ainsi décrite qui traduit une volonté d'amélioration de la crédibilité budgétaire est encore loin de la norme. En effet, alors que les normes internationales exigent au moins un taux de recouvrement de 94% pour la crédibilité budgétaire, le taux de l'année 2011 n'est que 73%.
Le tableau n°46 ci-dessous relève les lignes budgétaires particulièrement concernées par la non sincérité des prévisions budgétaires.
Tableau n°46 : Taux de réalisation de certaines recettes. (en millions de francs)
Codes budgétaires Libellés
Prévisions Réalisations Taux (%)
2010 2011 2010 2011 2010 2011
71 1 Impôts sur rev bé-gain en cap 65 105 64 540 81 922 82 435 125 127
71 2 Impôts sur salaires versés et autres rémunérations
56 100 52 000 44 265 48 072 79 92
71 3 Impôts sur le patrimoine 10 025 9 500 7 092 7 146 71 75
71 5 Impôts et taxes intérieurs sur biens et services 296 341 306 456 246 451 258 485 83 84
71 6 Droits de timbre et d'enregistrement 4 300 4 000 2 356 2 803 55 70
71 7 Droits et taxes à l'importation 173 652 162 110 139 963 132 434 81 82
71 8 Droits et taxes à l'export 3 035 2 864 1 553 999 51 35
71 9 Autres recettes fiscales 50 500 10 070 634 557 1 5
71 Recettes fiscales 659.058 611 540 524.237 532 932 80 87
72 Recettes non fiscales 88 204 33 071 33 386 26 357 38 80
100
76 Recettes exceptionnelles 16 338 28 640 19 355 5 490 118 19
Sources : RELF 2010 et BSR 2011 (Impôts- Douane- Trésor)
Il ressort du tableau que le faible taux de réalisation des recettes budgétaires est imputable aux lignes budgétaires ci-après :
71.5 : Impôt et taxes intérieurs sur biens et services : sur une prévision de 306.456 millions, les recettes sur cette ligne n’ont été recouvrées que pour 246.451 millions, soit un taux de réalisation de 84% sensiblement égal à celui de 2010 qui était de 83%.
71.6 : Droits de timbre et d’enregistrement : sur une prévision de 4 000 millions, les recettes sur cette ligne n’ont été recouvrées que pour 2.803 millions, soit un taux de réalisation de 70%.
71.7 : Droits et taxes à l’importation : pour cette ligne, il a été prévu des recettes pour un montant de 162.110 millions. Mais, elles n’ont été recouvrées que pour 132.434 millions, soit un pourcentage de réalisation de 81% comme en 2010.
71.9 : Autres recettes fiscales : pour cette ligne, il a été prévu des recettes pour un montant de 10.070 millions. Mais, elles n’ont été recouvrées que pour 557 millions, soit un pourcentage de réalisation de 5% contre 1% en 2010.
72 : Recettes non fiscales : prévues pour 33071 millions, les recettes non fiscales n'ont été recouvrées que pour 26.357 millions, soit un taux de réalisation de 80% dû aux rubriques suivantes :
� 72.2 : Droits et frais administratifs : ils ont été recouvrés pour un montant de 2 894 millions sur une prévision de 7.202 millions, soit un taux de réalisation de 40%.
� 72.9 : Autres recettes non fiscales. Prévues pour un montant de 15.747 millions, les autres recettes non fiscales ont été recouvrées pour un montant de 11.757 millions, soit un taux de 74%.
En ce qui concerne les autres ressources qui sont des ressources de trésorerie destinées à couvrir le besoin de financement et les charges de trésorerie, le taux de recouvrement est de 47%. Dans cette rubrique, si le taux de mobilisation des ressources extérieures s'est amélioré (55% contre 32% en 2010), celui des ressources intérieures s'est dégradé et est limité à 11% contre 13% en 2010.
Les prévisions de ressources exceptionnelles de trésorerie n’ont été réalisées qu’à concurrence de 19%.
Par ailleurs, les insuffisances de la crédibilité concernent également la ligne 71 1 : impôts sur revenu, bénéfice et gain en capital qui connaît de façon récurrente
101
un taux de réalisation largement au-dessus des prévisions budgétaires. Pour l'année 2011, le taux de réalisation de ces recettes est de 127%. En effet, sur une prévision de 64.540 millions, les recettes ont atteint un montant de 82.435 millions. La Chambre note alors que contrairement à plusieurs lignes de recettes, les prévisions sur cette ligne sont largement en deçà de la réalité.
Au total, les prévisions de recettes inscrites au budget 2011 n’ont été exécutées qu’à hauteur de 73%. Ce taux est en deçà de la norme de 94% requise pour un budget réaliste .
Aussi, l’effort de recouvrement par les administrations financières est-il resté globalement en deçà des attentes. Comme le montre le tableau n°46 ci-dessous, aucune administration financière n’a atteint les 94% requis.
Tableau n°47 : Taux de recouvrement des administrations financières
(en millions de francs)
Régies 2010 2011
Prévisions Réalisations Taux Prévisions Réalisations Taux
DGDDI 347 300 278 994 80% 327 800 258 871 79%
DGID 316 600 263 773 84% 290 000 279 743 96%
DGTCP 99 700 29 669 28% 52 100 23 486 45%
Total régies financières 763 600 573 378 75% 763 600 573 378 75%
Autres ressources
- extérieures
- intérieures
396 445
248 341
148 104
99 451
79 587
19 864
25%
32%
13%
274 684
225 078
49 606
128 261
122 771
5 490
47%
54%
11%
TOTAL 1 160 045 672 829 58% 944 584 690 361 73%
Source : CGAF 2011
Comme en 2010, la classification administrative ci-dessus montre que la baisse des recettes budgétaires recouvrées concerne toutes les régies financières. Au niveau de la DGID, en raison de la révision à la baisse des prévisions, malgré la baisse du montant total recouvré, le taux de recouvrement a atteint 96%. Ce taux assez flatteur peut conduire à des analyses subjectives sur la situation des recettes budgétaires.
Au niveau de la DGDDI, malgré la baisse des prévisions budgétaires qui sont passées de 347.300 millions en 2010 à 278.994 en 2011, le taux de réalisation
102
n’est que de 79% contre 80% en 2010. Cette baisse tendancielle généralisée du recouvrement au niveau de toutes les régies financières mérite une réflexion approfondie et la prise de nouvelles mesures pour corriger la situation qui peut s’expliquer soit par le caractère irréaliste des prévisions budgétaires, soit par la fuite de recettes au niveau des régies financières.
En ce qui concerne les autres ressources, notamment les ressources intérieures, le niveau des taux de réalisation démontre que les montants inscrits au budget n’ont pas été arrêtés sur des bases objectives et scientifiques.
2 - Des prévisions de dépenses assez réalistes
L’exécution du BIM s’est élevée en 2011, d’après les chiffres du projet de loi de règlement et du Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF), à un montant de 711.234 millions. Par rapport aux prévisions de 964.266 millions, les dépenses au titre de l’année 2011 ont été exécutées pour un taux de 74%.
Hormis les dettes et dépenses exécutées sur ressources extérieures, le montant des dépenses s'élève à 633.206 millions pour une prévision de 661.449 millions dégageant ainsi un taux d'exécution de 96% pour ces dépenses.
Selon les normes internationales (critères PEFA ), hormis les dettes publiques et les dépenses exécutées sur ressources extérieures, un écart de moins de 5% par rapport aux prévisions initiales dénote d’un réalisme dans les prévisions budgétaires. Ainsi, contrairement à l'année 2010, le taux d’exécution des dépenses au cours de l’année 2011satisfait aux normes internationales relatives à la crédibilité du budget de l’Etat.
Le tableau n°48 ci-après fait le point du taux d'exécution par nature.
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Tableau n°48 : Point d’exécution des dépenses au titre de la gestion 2011.
(en millions de francs)
Rubriques Prévisions
(crédits ouverts)
Réalisations
Montants Taux (%)
Dette publique 107 484 66 972 62
Dépenses de personnel 279 934 281 268 100
Dépenses de fonctionnement 101 455 83 903 83
Dépenses de transferts 139 160 116 767 79
MP3 et CD2 - 35 796 -
Frais de tenue de compte et télex - 23436 -
Total dépenses ordinaires* 628 033 608 142 97
Dépenses sur ressources intérieures 140 900 92 036 65
Dépenses sur ressources extérieures 195 333 11 056 6
Total dépenses en capital 336 233 103 092 31
TOTAL GENERAL 964 266 711 234 74
*Y compris variation nette des arriérés. Source : PLR 2011
Il ressort du tableau ci-dessus qu’en ce qui concerne les dépenses ordinaires, sur une prévision de 628 033 millions, le montant des dépenses s’est élevé à 608 142 millions, soit un taux d’exécution de 97%. En ce qui concerne les dépenses en capital, elles se sont élevées à 103.092 millions. Ces dépenses ont été réalisées pour 31% en raison du faible niveau de mobilisation des ressources extérieures (6%). Par rapport aux diverses rubriques de dépenses, les informations contenues dans le tableau ci-dessus montrent que sur un montant total de 711.234 millions, les dépenses de personnel d'un montant de 281.268 millions viennent en tête et représentent 39%. Les dépenses de transferts qui viennent en deuxième position représentent 16%. Quant aux dépenses en capital, comme en 2010, elles ne représentent que 14% du montant total des dépenses effectuées en 2011. Selon le critère de convergence de la stabilité au niveau de l’UEMOA, les investissements sur ressources intérieures doivent être au
104
moins de 20% du montant total des recettes fiscales. Pour l’année, ce taux est de 19%, assez proche de la norme communautaire.
Au total, les dépenses ordinaires à imputation définitive comptabilisées (y compris la variation nette des arriérés) s’élèvent à 608.142 millions contre une prévision de 628.033 millions, soit un taux de réalisation de 97%.
Quant aux dépenses en capital, sur une prévision de 336.233 millions, elles ont été exécutées pour un montant de 103.092 millions, soit un taux de réalisation de 31%.
En ce qui concerne, les différentes administrations, le taux global de consommation de crédits est de 87% avec des seuils compris entre 35% (Ministère de l’économie maritime) et 141% (Ministère chargé des relations avec les institutions). La ligne Dépenses au titre des taxes affectées (dépenses sur exercice antérieur) a enregistré un taux de 181%.
Tableau n°49 : Exécution de dépenses budgétaires par administration
(en millions de francs)
Ministères ou institutions Prévisions Réalisations Ecarts (P-R)
Valeur absolue
Taux (%)
10 Assemblée nationale 10 099 10 095 4 4 100
11 Cour constitutionnelle 915 818 97 97 89
12 Cour suprême 1 966 1 595 371 371 81
13 Conseil économique et social 1 395 1363 32 32 97 14 Haute autorité de l’audio-visuel et de la communication 1 247 1 191 56 56 95
15 Haute Cour de justice 616 455 161 161 74
16 Médiateur de la République - - - - -
20 Présidence de la République 8 724 6 819 1 904 1 904 78
22 Ministère de la défense nationale 34 916 34 055 862 862 97
25 Ministère de l’économie et des finances 17 953 16 427 1 527 1 527 91 26 Ministère justice de la législation et des droits de l’homme 7 899 7 175 725 725 90 28 Ministère chargé des relations avec les institutions 1 013 1 429 -416 416 141
32 Ministère chargé communication 9 502 6 690 2 812 2 812 70
36 Ministère de la santé 39 643 33 431 6 211 6 211 84
37 Ministère de l’énergie et de l’eau 19 993 9 975 10 018 10 018 50
39 Ministère agriculture, élevage et pêche 22 362 16 516 5 857 5 857 76
40 Ministère jeunesse sport et loisirs 5 479 3 897 1 582 1 582 71
41 Ministère famille et solidarité nationale 3 906 2 357 1 549 1 549 60 44 Ministère enseignements supérieur et de la recherche scientifique 41 566 30 343 11 223 11 223 73
49 Ministère microfinance et des jeunes 9 862 8 343 1 518 1 518 84
51 Ministère délégué transport terrestre 37 115 24 661 12 453 12 453 66
105
52 Ministère travail et fonction publique 4 080 3 243 838 838 79
53 Ministère réforme administrative 1 404 642 762 762 46
55 Ministère environ et protection nature 3 521 1 495 2 025 2 025 42
56 Ministère artisanal et tourisme 3 144 2 643 501 501 84 59 Ministère urba reforme foncière et érosion côtière
12 316 10 155 2 162 2 162 82
60 Min intérieur et sécurité publique 17 114 12 203 4 911 4 911 71 61 Ministère décentralisation et aménagement territoire 24871 18 954 5 916 5 916 76
62 Ministère ens mater et primaire 100 039 94 491 5 548 5 548 94 63 Ministère ens second et formation professionnelle 39 541 38 247 1 294 1 294 97
64 Ministère affa etrangères intr afr franco 18 900 20 296 -1 395 1 395 107
65 Ministère prosp dev et évaluation 5 624 3 125 2 299 2 299 55 67Ministère recherche pétrolière et Minière 1 218 591 628 628 48
68 Ministère cult alpha promot lang nat 3 918 2 526 -1 981 1 981 64
69 Minist PME Promo secteur privé 1 435 1 019 416 416 71
70 Minist délég économie maritime 1 870 648 1 222 1 222 35 71 Ministère industrie 2 873 1 840 1 032 1 032 64
72 Ministère commerce 2 081 972 1 109 1 109 46
921 Dépenses communes 53 770 46 110 7 660 7 660 86
922 Dépenses diverses 17 314 17 462 -148 -148 101
923 Dépense intervention publique 50 838 44 378 6 460 6 460 87 941 Dépenses au titre des taxes affectées (Dépenses sur exos antérieurs) 19 400 35 303 -15 904 15 904 181
TOTAL sans dette et sans ressources extérieures
661 670 573 973
87
Source : Tableau N du PLR 2011
Par rapport à l'année 2010, les taux d'exécution des dotations des ministères chargés de la mise en œuvre de la politique gouvernementale et dont les actions ont un impact direct sur le quotidien des citoyens se sont améliorés. Le tableau n°50 ci-après illustre cette observation.
106
Tableau n°50 : Taux d'exécution des dépenses de certains ministères stratégiques. (en pourcentage)
Ministères Taux (%)
2010 2011
Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche 47 76
Ministère de la Santé 37 84
Ministère chargé de l’Energie et de l’Eau 22 50
Ministère chargé des Ttransports 29 66
Ministère de l’Intérieur et de la Sécurité publique 41 71
Ministère chargé de la Décentralisation et Aménagement du Territoire
65 76
Ministère chargé de l’Enseignement secondaire et de la Formation professionnelle
88 97
Ministère chargé des Enseignements maternelle et primaire 97 94
Sources : RELF 2010 et PLR 2011
Il s’ensuit que les prévisions faites au budget au profit de ces ministères, mieux que l'année précédente, sont assez réalistes. En outre, certains ministères comme celui de la Famille et de la Solidarité nationale, le ministère de l’industrie, le ministère du commerce et celui de l’artisanat, malgré le niveau modeste de leurs prévisions budgétaires ont connu des taux de réalisation très faibles. Par contre, d’autres sections budgétaires ont connu des taux de réalisation assez élevés sans toutefois dépasser les prévisions budgétaires. Il en est ainsi des institutions de la République telles que l’Assemblée Nationale, la Cour constitutionnelle, le Conseil économique et social, la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication.
Par ailleurs, sur le plan dynamique, le point des allocations de ressources aux secteurs stratégiques pour la période 2009-2011, tel qu’il ressort de la classification administrative se présente dans le tableau n°51 ci- après :
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Tableau n°51 : Part des dépenses des ministères dans les dépenses totales ( en pourcentage)
Ministères 2009 2010 2011
Ministère de la Santé 10,79 7,20 5,82
Ministère de l’Énergie 6, 12 5,56 1,73
Ministère de l’Agriculture 5,63 4,8 2,87
Ministère Enseignement supérieur 3,27 2,96 5,28
Ministère Enseignement maternel et primaire
9,81 8,74 16,46
Ministère Enseignement secondaire et Formation professionnelle
5,07 4,10 6, 66
Ministère de la Famille et de la Solidarité Nationale
0,45 0,56 0,41
Sources : RELF 2010 et PLR 2011.
Il ressort du tableau ci-dessus que durant les trois exercices, le secteur de l’éducation vient en première position par rapport à l’allocation des ressources. En 2011, il a bénéficié de 28% du montant total des dépenses contre 16% en 2010. Le secteur qui passe en deuxième position est celui de la santé dont l'allocation chute d'année en année. Sa part dans le montant total des dépenses qui étaient de 10, 79% en 2009 est tombée à 5, 82% en 2011.
Le secteur des affaires sociales apparaît comme le maillon faible de l’allocation des ressources. Durant les trois exercices, les ressources qui lui sont allouées sont en deçà de 0,60%. Cette situation peut être due à la dispersion des activités sociales dans plusieurs départements ministériels tels que ceux chargés de la micro finance, de l’insertion et de l'emploi des jeunes et le haut commissariat à la solidarité.
II- COMPTES GENERAUX DE L’ETAT.
Les comptes généraux de l’Etat seront examinés à travers les états financiers et le résultat de type patrimonial qui est le solde des opérations du budget de fonctionnement comptabilisées dans les comptes de gestion des classes 6 et 7.
Pour la gestion 2011, le bilan de l’Etat au 31 décembre est produit en annexe au rapport de présentation du CGAF.
Le résultat patrimonial de l’année 2011 inscrit dans le rapport de présentation du CGAF est de 44.177 millions contre 43.823 millions en 2010.
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A - DES ETATS FINANCIERS PRODUITS
Dans le cadre de la présentation de la situation patrimoniale de l'Etat au 31 décembre de l'année, le compte de gestion produit par le comptable principal de l'Etat comporte un bilan de l'Etat au 31 décembre 2011 et une balance générale des comptes de l’Etat. Les autres documents relatifs à la comptabilité patrimoniale tels que le compte de résultats et l’état annexé n’ont pas été produits.
Faute de disposer de tous ces documents, les analyses de la Juridiction financière se limiteront, comme les années précédentes, aux informations contenues dans les deux documents fournis à savoir le bilan et la balance générale.
1- Le bilan
Le tableau n°52 ci-dessous présente le bilan condensé de l’Etat au 31 décembre 2011.
Tableau n°52 : Bilan condensé de l’Etat au 31 décembre 2011 (en millions de francs)
ACTIF PASSIF
Rubriques 2010 2011 Rubriques 2010 2011
Actif immobilisé
918 779
1 029 113
Situation nette
877 548
876 935
Avance aux régies et transferts de dépenses
-
-
Dettes financières
31 370
104 901
Actif circulant
904 845
976 028
Autres dettes, banques et mouv comptes financiers
914 608
1 020 387
TOTAL
1 823 624
2 005 141
TOTAL
1 823 624
2 005 141
Source : Annexe n°6 du CGAF 2011
Le bilan au 31 décembre 2011 est équilibré et arrêté à la somme de 2.005.141 millions.
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a - L’actif du bilan
L’actif est subdivisé en deux grandes masses à savoir l’actif immobilisé et l’actif circulant. A ce propos, la Chambre des comptes note que, prenant en compte ses observations répétitives, les postes relatifs aux avances aux régies et transferts de dépenses ont été classés dans l’actif circulant.
• L’actif immobilisé
L’actif immobilisé comprend les comptes de la classe 2, c'est-à-dire toutes les immobilisations incorporelles, corporelles et financières de l’Etat. Le montant de l’actif immobilisé est passé de 918.779 millions en 2010 à 1.029.113 millions en 2011, soit une augmentation de 110.334 millions correspondant à un taux d’accroissement de 12%.
Mais, comme les autres années, le bilan n’est accompagné d’aucun détail pour expliquer l’évolution de ses postes. La balance générale des comptes ne renseigne pas davantage sur la situation.
En l’absence de ces informations, comme les années précédentes, la Chambre réitère ses réserves sur la sincérité des chiffres contenus dans le bilan 2011.
• L’actif circulant
Les principaux postes de l’actif circulant sont les comptes transitoires ou d’attente, les débiteurs divers et les comptes de trésorerie. En 2010, le total de l’actif circulant est de 904.845 millions. En 2011, il est passé à 976 028 millions y compris les avances aux régisseurs et transferts de dépenses, soit une augmentation de 7%.
Comme les années précédentes, cette augmentation est surtout due au compte transitoire ou d’attente dont le solde est passé de 602.722 millions en 2009 à 641.015 millions en 2010, puis à 700.599 millions en 2011.
Selon le ministre en charge des Finances, les éléments constitutifs de ce compte transitoire sont :
le solde du sous-compte 470 qui retrace le montant total des ordres de paiement (OP) non régularisés, des frais de tenue de compte de télex non régularisés, des avances aux APE retraités en instance de régularisation, etc. ;
le solde du sous-compte 476 qui est en grande partie constitué des paiements effectués par les Receveurs Percepteurs aux professeurs des collèges et lycées ainsi qu’à certains enseignants des écoles primaires publiques sans ordonnancement préalables, vacataires.
110
La situation des éléments constitutifs du compte d’attente 47 est présentée le tableau ci-dessous :
Tableau n°53 : Eléments constitutifs du compte d’attente 47.
(en millions de FCFA)
N° du sous-
compte
Intitulé Balance d’entrée au 01/01/2011
Exécution 2011 Balance de sortie 2011
470 Dépenses payées sans ordonnancement préalables à régulariser
608 799 49 881 658 679
471 Imputation provisoire de dépenses chez les comptables centralisateurs
9 011 -416 903 8 594
472 Imputation provisoire de dépenses chez les comptables non centralisateurs
1 063 3 447 1 067
476 Imputation provisoire de recettes chez les comptables non centralisateurs
22 143 10 117 32 259
TOTAL 641 015 59 584 700 599
Source : Mémoire en réplique aux observations de la Chambre des Comptes contenues dans le RELF
provisoire 2011.
b - Le passif du bilan
En dehors de la situation nette, les autres postes du passif du bilan sont regroupés dans deux grandes masses, à savoir : les dettes financières de l’Etat et les autres dettes.
• Situation nette
La situation nette est constituée du report à nouveau, du résultat de l’année et des dons projets et legs. Dans le bilan de 2011, le montant de la situation nette de l’Etat est de 879.935 millions contre 877 548 millions en 2010.
111
• Les dettes financières
Elles sont essentiellement constituées des emprunts projets multilatéraux, des tirages sur emprunts extérieurs et intérieurs. Le montant total des dettes financières, s’il est passé de 95.927 millions en 2009 à 31.370 millions en 2010, accusant ainsi une diminution de 67% due aux tirages sur autres emprunts extérieurs (CAA) dont le montant est passé de 82.953 millions en 2009 à 13 546 millions en 2010, il est passé à 104.901 millions en 2011, soit une augmentation de 224%.
• Autres dettes
Sont comptabilisées dans cette grande masse, les opérations concernant divers créditeurs de l’Etat. Elles sont essentiellement composées de transferts de recettes, de dépenses en instance de règlement, des débiteurs et créditeurs divers, des comptes transitoires ou d’attente créditeurs. Le montant total de ce poste est passé de 914.608 millions en 2010 à 999.710 millions en 2011.
La légère augmentation du montant du poste « autres dettes » provient de l’évolution de la ligne « comptes transitoires ou d’attente créditeurs » dont le montant est passé de 227.217 millions en 2010 à 316.315 millions en 2011.
2- Le compte de résultat
Le résultat de l’exercice 2011 tel que présenté dans le CGAF et dans le PLR est de 44.177 millions contre 43.823 millions en 2010, soit une augmentation de 354 millions.
Le tableau n°54 ci-après retrace l’évolution du résultat depuis 2008.
Tableau n°54 : Evolution du résultat patrimonial. (en millions de francs)
Années 2008 2009 2010 2011
Résultats 65 550 -44 428 43 823 44 177
Sources : CGAF 2011 et RELF 2010.
Il ressort de ce tableau que le résultat patrimonial qui est de 65.550 millions en 2008 est retombé à un résultat négatif de 44.428 millions en 2009 avant de remonter à 43.823 millions en 2010, puis à 44.177 millions en 2011.
112
Comme signalé dans les précédents rapports, ces résultats tirés des rapports de présentation des CGAF successifs sont calculés directement à partir des totaux des comptes des classes 6 et 7 sans s’intéresser aux soldes significatifs de gestion.
Les données disponibles dans le rapport de présentation du CGAF n’ont pas permis à la Chambre de se rendre compte de la sincérité de ce résultat qui n’a d’ailleurs pas tenu compte de certaines charges comme les amortissements, les provisions et les charges à payer.
3- La balance générale des comptes
L’examen de la balance générale des comptes produite au titre de l’exercice 2011 appelle les observations ci-après :
• tous les comptes des classes 1 et 2 présentent des soldes nuls à la clôture de l’année précédente ;
• les opérations de l’année ne transparaissent pas dans la balance et les mouvements des comptes des classes 1- 2-6-7 ne sont pas retracés ;
• les montants des comptes dans la balance ne sont pas conformes à ceux inscrits au bilan.
Dans ces conditions, il est impossible d’expliquer les montants des différents postes du bilan. Aussi, contrairement au contenu du rapport de présentation du CGAF, la balance produite à l’appui du CGAF ne présente-t-elle pas la situation des comptes de l’Etat à la clôture de l’exercice puis que plusieurs comptes présentent des soldes nuls en fin de gestion.
La Chambre constate à nouveau que malgré ses observations répétitives sur le mode de présentation de la balance générale des comptes dont le Ministre en charge des Finances a pris acte, des efforts restent à faire par celui-ci pour corriger la situation afin de produire en fin de gestion une véritable balance générale.
B - INSUFFISANCES RELEVEES
Dans ses précédents rapports sur l’exécution des lois de finances, la Chambre avait relevé certaines insuffisances dans la présentation des états financiers. Les états financiers de 2011 soumis à l’appréciation de la Juridiction présentent les mêmes insuffisances relatives :
- au défaut de présentation des informations sur l’évaluation des postes du bilan ;
113
- à la non prise en compte des amortissements dans la détermination du résultat patrimonial.
- à l'absence d'annexes explicatives.
1- Non présentation de l’information sur l’évaluation des éléments de l’actif et passif
Le bilan de l’Etat au 31 décembre 2011 n’est pas accompagné de documents fournissant des explications sur l’évolution des postes du bilan.
En fait, compte tenu de l’évolution des montants de certains postes par rapport à l’année précédente, le bilan devrait être accompagné de commentaires fournissant une description plus complète des éléments du patrimoine et du rapport d’évaluation de certains postes du bilan tels que les meubles, les prêts et avances et les tirages sur emprunts programmes.
2- Non prise en compte des amortissements dans la détermination du résultat patrimonial
Au bilan, le montant de l’actif immobilisé est passé de 918.779 millions en 2010 à 1.029.113 millions en 2011. Ce montant concerne des postes relatifs à des biens amortissables. Mais l’examen de la balance générale et du bilan montre, comme les autres années, qu’aucun amortissement n’a été pratiqué car ces biens ont été inscrits au bilan à leur montant brut. De plus, la balance ne renseigne pas sur les nouvelles acquisitions et les sorties des biens pour convaincre de la sincérité des montants inscrits.
La Chambre rappelle que les montants de ces postes du bilan devraient tenir compte d’une part, de la valeur nette comptable des biens, des nouvelles acquisitions et d’autre part, de la constatation de la sortie des biens réformés afin de présenter une image fidèle du patrimoine de l’Etat à travers les états financiers.
Au total, la Chambre note que suite à ses observations répétitives sur les insuffisances relatives à la présentation de la situation patrimoniale de l’Etat, depuis 2010, des efforts sont faits, notamment dans la présentation des postes : avances aux régisseurs, transferts de dépenses et report à nouveau et de la balance générale de l’Etat. Cependant, beaucoup d’efforts restent à faire pour la présentation d’une véritable situation patrimoniale.
114
CONCLUSION
Au total, sur une prévision totale de 1.099.375 millions, les ressources ont été réalisées en 2011 pour 728.750 millions, (soit un taux de réalisation de 66% contre 53% en 2010) dont 585.000 millions pour les recettes du budget général.
Quant aux dépenses, elles ont été réalisées pour 813.940 millions sur des crédits ouverts d’un montant de 1.125.340 millions (1.099.375 millions au budget, 3.733 millions pour les reports de crédits et 22.232 millions pour les fonds de concours) d’après l’article 1er du PLR, soit un taux de 72%. Elles se décomposent en budget général de l’Etat (726.722 millions), variation nette des arriérés (35.304 millions), compte d’affection spéciale (31.856 millions) et opérations à caractère temporaire (20.058 millions).
Le résultat d’exécution de la loi de finances ainsi qu’il résulte du PLR gestion 2011 a été de -85.190 millions.
En ce qui concerne l’utilisation des crédits, certains errements ont été, comme pour les années précédentes, notés dans la gestion des autorisations budgétaires, en particulier des exécutions de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire, des anomalies dans les reports de crédits, de la persistance de recettes extra budgétaires, des dépassements de dotations budgétaires Comme les années précédentes, les états financiers présentés à la Juridiction comportent également des insuffisances telles que le défaut de présentation d’informations sur l’évaluation des postes du bilan et la non-prise en compte des amortissements dans la détermination du résultat patrimonial. Pour le solde à transporter au compte permanent des découverts du Trésor, la Chambre, après examen des documents soumis à son appréciation confirme qu’il est négatif de 43.364 millions tel que mentionné à l’article 22 du Projet de Loi de Règlement.
115
ANNEXES
116
ANNEXE n°1 : Point des arrêtés de fonds de concours
(en milliers de francs)
N° REFERENCES DES ARRETES SOMMAIRE OBJET MONTANT
1 n°004/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 14/01/11
Ouverture de fonds de concours
Emprunt BAD - Projet Approvisionnement en eau potable en milieu rural et semi-urbain
1 504 000
2 n°160/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 28/03/11
Ouverture de fonds de concours
Don AFD - Projet de construction et d'équipement es écoles normales d'instituteurs de Kandi, d'Allada et de Dogbo
820 000
3 n°228/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 29/04/11
Ouverture de fonds de concours
Dons KFW - Programme "FADeC-Investissement"
1 968 000
4 n°260/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 10/05/11
Ouverture de fonds de concours
Dons Kfw - Projet Approvisionnement en eau potable en milieu rural et semi-urbain
2 014 000
5 n°267/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 10/05/11
Ouverture de fonds de concours
Dons Pays Bas - Programme Pluriannuel Eau et Assainissement
5 000
6 n°268/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 10/05/11
Ouverture de fonds de concours
Don Pays-Bas - Programme Pluriannuel d'Appui aux Secteurs de l'Eau et de l'Assainissement
189 000
7 n°269/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 10/05/11
Ouverture de fonds de concours
Dons Pays Bas - Programme Pluriannuel Eau et Assainissement
4 009 000
8 n°270/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 10/05/11
Ouverture de fonds de concours
Don Pays-Bas - Programme Pluriannuel d'Appui aux Secteurs de l'Eau et de l'Assainissement
4 000
9 n°432/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 27/05/11
Ouverture de fonds de concours
Dons PNUD - Projet village du Millénaire
456 000
10 n°453/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 15/036/11
Ouverture de fonds de concours
Prêt FAD - Projet d'appui à la filière coton-textile dans les 4 pays de l'initiative sectorielle sur le coton
695 000
11 n°659/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 18/07/11
Ouverture de fonds de concours
Don USA - Dépenses "d'Interventions Publiques" des Charges non réparties
50 000
12 n°666/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 22/07/11
Ouverture de fonds de concours
Dons UEMOA - Programme d'action pour l'électrification des localités rurales du Bénin
200 000
13 n°730/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 18/08/11
Ouverture de fonds de concours
Emprunt BOAD - Sous programme "Gestion des Ressources en Eau" - Ministère de l'Energie, des Recherches Pétrolières et Minières, de l'Eau et du Développement
150 000
117
14 n°1090/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 24/10/11
Ouverture de fonds de concours
Emprunt IDA - Programme " Renforcement du système de gestion de l'énergie au Bénin"
1 127 000
15 n°1114/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 02/11/11
Ouverture de fonds de concours
Emprunt FAD - Projet d'appui à la filière coton-textile dans les 4 pays de l'initiative sectorielle sur le coton
491 000
16 n°1139/MEF/DC/SGM/DGB/DDC/SPB du 11/11/11
Ouverture de fonds de concours
Don Autres bailleurs - Programme "Initiative Eau"
1 369 000
17 n°1140/MEF/DC/SGM/DGB /DDC/SPB du 11/11/11
Ouverture de fonds de concours
Don UEMOA - Projet de Renforcement des infrastructures Administratives et Pédagogiques du MESRS
1 051 000
18 n°1234/MEF/DC/SGM/DGB /DDC/SPB du 26/12/11
Ouverture de fonds de concours
Emprunt FAD - Projet Multinational de Diffusion du Riz NERICA (PDRN)
279 000
19 n°1241/MEF/DC/SGM/DGB /DDC/SPB du 26/12/11
Ouverture de fonds de concours
Emprunt IDA - Programme Multisectoriel de Lutte contre le Sida
2 400 000
20 n°1243/MEF/DC/SGM/DGB /DDC/SPB du 26/12/11
Ouverture de fonds de concours
Emprunt IDA - Programme " Renforcement du système de gestion de l'énergie au Bénin"
3 000 000
21 n°1771/MEF/DC/SGM/DGB /DDC/SPB du 28/07/11
Ouverture de fonds de concours
Don UEMOA - Programme National de Réhabilitation et de Construction des Centres Hospitaliers (PNRCH)
250 000
22 n°1792/MEF/DC/SGM/DGB /DDC/SPB du 29/07/11
Ouverture de fonds de concours
Don UEMOA - Programme d'Urgence de Désenclavement dans les Localités du Bénin
200 000
TOTAL
22 231 000
Source : PLR 2011
118
ANNEXE n°2 : Point des arrêtés de virements de crédits. (en milliers de francs)
N° REFERENCES DES ARRETES SOMMAIRE PROJETS ET
PROGRAMMES CONCERNES MONTANT
1 n°037/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 14/02/11
Virement de crédits d'article à article
Actualisation Etude de Faisabilité technico-économique et Travaux d'Aménagement Route Djougou-Ouaké-Frontière Togo
22 000
Etude Technique et Réalisation de Travaux de ressurfaçage de la Route Bohicon -Dassa – Savalou
100 000
Etude de Faisabilité technico-économique de la Route Ouidah – Allada
400 000
Aménagement de la Traversée Cocotomey-Gbadji (Axe Tankpè-Calavi)
94 000
Etude Technique de réhabilitation de la Route Parakou-Béroubouay (153Km)
83 000
Programme de facilitation de Transport sur le corridor Bénin-Niger 1 000
Actualisation de l’étude de faisabilité technico-économique et travaux d'aménagement de la Route N'dali – Tchikandou
330 000
Aménagement de 250 km de pistes rurales connexes à la Route Pobè-Kétou-Illara
46 000
Projet de Construction et d'Equipement Partiel de l'Aéroport de Tourou
300 000
2 n°154/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 25/03/11
Virement de crédits d'article à article
Sous-programme Habitat et Construction
245 983
3 n°264/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 10/05/11
Virement et transfert de crédits de
chapitre à chapitre
Investissement en portefeuille (MEF) 1 500
Services Financiers TTE (MEF) 150
119
4 n°315/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 16/05/11
Virement de crédits rubrique à rubrique
Chambre Judiciaire (CS) 11 000
Chambre des Comptes (CS) 11 000
Parquet Général (CS) 743
Charges communes (CS) 6 250
5 n°454/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 15/06/11
Virement de crédits d'article à article
Projet d'appui à la filière Coton textile dans les 4 pays de l'initiative sectorielle sur le coton
100 660
6 n°469/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 21/06/11
Virement de crédits de paragraphe à
paragraphe
Administration du Conseil Economique et Social
5 000
Charges communes 8 500
Equipement Socio-Administratif CES 330
7 n°525/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 01/07/11
Virement de crédits d'article à article
Sous-programme lutte contre l'érosion côtière
290 672
10 n°0623/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 14/07/11
Virement de crédits d'article à article
Programme d'appui institutionnel au Ministère de la Santé
1 000
Programme d'appui institutionnel au Ministère de la Santé
18 500
Projet santé I BADEA 47 000
Construction de l'hôpital de Parakou 36 000
Projet de soutien au Renforcement des zones sanitaires (PSRSS GAVP)
377 000
Projet d'appui au développement du système de santé
199 000
Projet d'appui au développement du système de santé
112 000
Projet d'appui au renforcement des zones sanitaires (PARZS)
128 000
Construction de 23 centres de santé 10 000
Programme national de développement des ressources humaines du secteur santé
10 000
120
Programme national de lutte contre le paludisme
5 000
Programme national de Réhabilitation et de Construction des Centres Hospitaliers (PNRCH)
60 000
Programme pluriannuel d'appui aux secteurs de l'Eau et de l'Assainissement (PPEA)
100 000
Pôle d'excellence régional 500
2 n°724/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 16/08/11
Virement de crédits d'article à article
Programme spécial de réhabilitation de la ville d'Abomey
120 000
Sous-programme lutte contre l'érosion côtière
330 672
7 n°740/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 22/08/11
Virement de crédits d'article à article
Programme d'urgence de désenclavement dans les localités du Bénin
360 000
Aménagement des voies pour la fête nationale dans Lokossa et Porto-novo
148 000
Travax préparatoires à l'élaboration du programme d'entretien routier et à la sauvegarde du patrimoine routier
10 000
5 n°743/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 22/08/11
Virement de crédits d'article à article
Cinquantenaire de l'Indépendance du Bénin
10 000
6 n°1151/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 16/11/11
Virement de crédits d'article à article
Aménagement des voies pour la fête nationale dans Lokossa et Porto-Novo
170
Construction et équipement partiel de l'aéroport de Tourou
535 000
9 n°1190/MEF/CAB/SGM/DGB /DPB/SC du 13/12/11
Virement de crédits d'article à article
Programme National de Réhabilitation et de Construction des Centres Hospitaliers (PNRCH)
67 835
TOTAL
174 913
Source : CA 2011
121
ANNEXE n°3 : Point des arrêtés de transferts de crédits. (en milliers de francs)
N° REFERENCES DES ARRETES SOMMAIRE
PROJETS ET PROGRAMMES
CONCERCES MONTANT OBSERVATIONS
1 n°003/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 13/01/11
Transfert de crédits de chapitre
à chapitre
Projet d'Appui au Fonctionnement de l'Internat
de l'ENI d'Abomey 16 000 Bénéficiaire :
Charges Communes
2 n°020/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 02/02/11
Transfert de crédits de chapitre
à chapitre
Programme National de Promotion des Filières Agricoles
750 000 Bénéficiaire :
Installation des laboratoires de contrôle des normes pour
l'exploitation des produits
halieutiques
Programme de Promotion de la Mécanisation Agricole au Bénin
1 200 000
3 n°036/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 14/02/11
Transfert de crédits de chapitre
à chapitre
Etude-Economique de construction d'un pont sur le
fleuve Mono 235 000
Bénéficiaire : Actualisation de
l'Etude de faisabilité
Technique et travaux
d'aménagement de la route N'dali
Tchicandou 494 et Projet de
construction et d'équipement
partiel de l'Aéroport de Tourou 1269
Etude technique de réalisation des travaux de la route calavi
bohicon dan 137 000
Etude technique de réalisation des travaux de la route Parakou-
Béroubouay (153km) 342 000
Aménagement de 250 km de pistes rurales connexes à la route Pobè-kétou-illara
49 000
Construction d'ouvrage sur Savalou-Tchetti,Kokoro-Idadjo et Lalo-Tchi -Ahomadégbé
1 000 000
4 n°153/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 25/03/11
Transfert de crédits de chapitre
à chapitre
Cinquantenaire de l'indépendance du Bénin
108 645 Bénéficiaire : Sous programme
habitat et construction Festivités du 1er Août 1 000 000
5 n°264/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 10/05/11
Virement et transfert de crédits
de chapitre à chapitre
Investissement en portefeuille (MEF)
1 500 000
Services Financiers TTE (MEF) 1 500 000
122
6 n°300/MEF/CAB/SGM/
DGB/DPB/SC du 16/05/11
Transfert de crédits de chapitre
à chapitre
Programme National de Promotion des Filières Agricoles
200 000
Bénéficiaire : Programme de promotion de la mécanisation agricole au Bénin
7 n°314/MEF/CAB/SGM/
DGB/DPB/SC du 16/05/11
Transfert de crédits de chapitre
à chapitre
Chambre administrative (CS) 578 Bénéficiaire : Cabinet du Président (CS) 26 Chambre judiciaire (CS) 25 890
8 n°725/MEF/CAB/SGM/
DGB/DPB/SC du 16/08/11
Transfert de crédits de chapitre
à chapitre
Sous-programme lutte contre l'érosion côtière
40 000
Bénéficiaire : Programme spécial de réhabilitation de la ville d'Abomey 260,234 et Projet d'aménagement et d'assainissement dans les villes 100
Programme de gestion Urbaine Décentralisée II
209 013
Cinquantenaire de l'indépendance du Bénin
61 221
Projet d'appui aux communes 50 000
9 n°400/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 27/05/11
Transfert de crédits d'article à
article
Projet d'appui aux filières lait et viande (PAFILAV)
58 889
Bénéficiaire : Projet d'appui aux filières lait et viande (PAFILAV) 52,889 ; Projet de gestion intégrée des plantes aquatiques proliférantes en Afrique de l'Ouest 128,85 et Renouvellement de l'Equipement du Périmètre Irrigué de Malanville 3,50
Projet de gestion intégrée des plantes aquatiques profliférantes en Afrique de l'ouest
128 850
Renouvellement de l'Equipement du Périmètre Irrigué de Malanville
3 500
10 n°739/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC
Transfert de crédits de chapitre
à chapitre
Aménagement de la traversée Cocotomey-Gbadji (Axe Tankpè-Calavi)
94 000 Bénéficiaire :
Projet de construction et
123
Travaux d'aménagement et de bitumage de la route Savè-Okéowo
95,000
d'équipement partiel de
l'aéroport de Tourou 595 ;
Aménagement des voies pour la
fête nationale dans Lokossa et Porto-novo 594 ; Aménagement et bitumage de la route Akpro missérété-Adjohoun-
Bonou-Kpédékpo 200 ; Aménagement et bitumage de la Route Comè -
Posssotomè 200
Travaux de construction d'un échangeur au carrefour de Godomey
500,000
Travaux d'élimination de points critiques sur routes rurales dans Atacora, Donga, Borgou, Alibori, Mono.
900,000
11 n°791/MEF/CAB/SGM/
DGB /DPB/SC du 01/09/11
Transfert de crédits de chapitre
à chapitre
Construction et équipement de l'institut de mathématique et des sciences physiques
100 000 Bénéficiaire : Projet de renforcement des infrastructures administratives et pédagogiques du MESRS 120
Projet de construction d'équipement des résidences universitaires
20 000
TOTAL
10 694 586
Source : CA 2011
124
LISTE DES TABLEAUX
Numéro du tableau
Intitulé
Tableau n°1 : Point de mise en œuvre des observations et recommandations
Tableau n°2 : Situation du Bénin par rapport aux critères de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité en 2010 et 2011
Tableau n°3 : Tableau d’équilibre prévisionnel de la loi de finances pour la gestion 2011
Tableau n°4 : Prévisions et opérations effectives de la loi de finances 2011
Tableau n°5 : Evolution des prévisions budgétaires de 2007 à 2011
Tableau n°6 : Evolution des réalisations budgétaires de 2007 à 2011
Tableau n°7 : Tableau synthétique d’évolution de quelques agrégats budgétaires
Tableau n°8 : Evolution des ratios budgétaires sur les critères de convergence de 2007 à 2011 au Bénin
Tableau n°9 : Point d’exécution des recettes en 2011
Tableau n°10 : Recettes fiscales et non fiscales : émissions, recouvrements et restes à recouvrer au 31 décembre 2011
Tableau n°11 : Evolution des impôts sur revenus des bénéfices et gains en capital de 2007 à 2011
Tableau n°12 :Prévisions et réalisations de recettes non fiscales par les administrations financières en 2011
Tableau n°13 : Montants des RAR à la DGID de 2007 à 2011
Tableau n°14 : Point d’exécution des recettes du FNRB, gestion 2011
Tableau n°15 : Point d’exécution des recettes du budget de la CAA en 2011
Tableau n°16 : Point d’exécution des recettes du budget du Fonds Routier en 2011
Tableau n°17 : Situation d’exécution des ressources extérieures en 2011
Tableau n°18 : Evolution du BIM de 2010 à 2011
Tableau n°19 : Point d’exécution des dépenses ordinaires en 2011
Tableau n°20 : Point d’exécution des dépenses de fonctionnement
Tableau n°21 : Point d’exécution des dépenses de transfert
Tableau n°22 :Etat récapitulatif des ressources à transférer aux communes au titre de la gestion 2011
125
Tableau n°23 :Point d’exécution des dépenses en capital en 2011
Tableau n°24 :Evolution des dépenses en capital de 2010 à 2011
Tableau n°25 :Point des dépenses du budget du FNRB, gestion 2011
Tableau n°26 :Point des dépenses de la CAA, gestion 2011
Tableau n°27 :Point des dépenses du budget du Fonds Routier, gestion 2011
Tableau n°28 :Point d’exécution des charges des comptes d’affectation spéciale
Tableau n°29 :Point d’exécution des charges des opérations à caractère temporaire
Tableau n°30 :Besoin de financement de l’Etat (base caisse) en 2011
Tableau n°31 :Evolution du besoin de financement de l’Etat (base caisse)
Tableau n°32 :Situation de la trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2011
Tableau n°33 :Comparaison des comptes de trésorerie inscrits au CGAF et de ceux tirés des états de rapprochement
Tableau n°34 :Enchaînement logique du calcul du solde de trésorerie
Tableau n°35 : Situation des comptes de trésorerie de l’Etat au 31 décembre de 2007 à 2011
Tableau n°36 :Exécution de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire au Ministère de la Santé
Tableau n°37 :Exécution de dépenses en l’absence d’autorisation budgétaire au Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche
Tableau n°38 :Structure du budet
Tableau n°39 :Evolution du déficit du FNRB de 2007 à 2011
Tableau n°40 : Point des recettes des structures faisant des recettes hors budget
Tableau n°41 : Evolution du compte Maintien de la paix de 2008 à 2011
Tableau n°42 : Evolution du compte Education Appui ciblé de 2008 à 2011
Tableau n°43 :Evolution du compte SYDONIA de 2008 à 2011
Tableau n°44 :Ouvertures de crédits complémentaires
Tableau n°45 : Point d’exécution des recettes (classification économique)
Tableau n°46 :Taux de réalisation de certaines recettes
Tableau n°47 : Taux de recouvrement des administrations financières
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Tableau n°48 : Point d’exécution des dépenses au titre de la gestion 2011
Tableau n°49 : Exécution de dépenses budgétaires par administration
Tableau n°50 : Taux d'exécution des dépenses de certains ministères stratégiques
Tableau n°51 :Part des dépenses des ministères dans les dépenses totales
Tableau n°52 : Bilan condensé de l’Etat au 31 décembre 2011
Tableau n°53 : Evolution du résultat patrimonial
LISTE DES GRAPHIQUES
Numéro du graphique
Intitulé
Graphique n°1 : Evolution des besoins de financement et des résultats d’exécution et des crédits ouverts de 2007 à 2011
Graphique n°2 : Evolution comparée des recettes prévues, réalisées et dépenses exécutées de 2007 à 2011
Graphique n°3 : Evolution du ratio salaires en % des recettes fiscales de 2007 à 2011
Graphique n°4 Prévisions et réalisations des dépenses du BIM de 2010 et 2011
Graphique n°5 : Evolution du besoin de financement de l’Etat (base caisse) de 2007 à 2011
Graphique n°6 : Situation de la trésorerie de l’Etat au 31 décembre 2011
LISTE DES ANNEXES
Numéro de l’annexe
Intitulé
ANNEXE n°1 : Point des arrêtés de fonds de concours
ANNEXE n°2 : Point des arrêtés de virements de crédits
ANNEXE n°3 : Point des arrêtés de transferts de crédits
