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L ’un des obstacles majeurs à l’inclusion financière
est le coût – non seulement le coût supporté
par les banques pour gérer des comptes de faible
valeur et étendre leurs infrastructures dans des zones
peu desservies à faibles revenus, mais également
le coût supporté par les clients pauvres (en temps
et en argent) pour accéder aux agences bancaires.
L’inclusion financière requiert donc des modèles
économiques innovants permettant de réduire
sensiblement les coûts pour toutes les parties
prenantes et d’envisager une extension rentable
des services financiers aux populations pauvres du
monde.
Dans ce contexte, le modèle des détaillants
bancaires apparaît de plus en plus pertinent pour
favoriser l’inclusion financière1. Prenons l’exemple
de Kareem. Kareem tient un petit commerce dans
un quartier animé du centre de Karachi. Il vend toute
une gamme de produits, notamment des articles de
toilette, mais la pancarte la plus visible à l’extérieur
de son magasin signale son rôle de détaillant pour
Easypaisa, le produit de transfert d’argent par
téléphone mobile de Tameerbank. Kareem est l’un
des 8 000 détaillants actifs de Tameerbank – jouant
le rôle d’extension du réseau de la banque en offrant
des services d’encaissement et de décaissement
d’espèces et d’autres services financiers aux clients
Easypaisa.
Toutes les parties prenantes tirent avantage de
ce modèle. La banque économise les coûts de
construction de nouvelles agences et des charges
de personnel, ce qui lui permet d’offrir des services
financiers aux personnes pauvres. Kareem touche
sur les transactions de Tameerbank une commission
qui vient compléter le produit de ses ventes. Les
clients économisent quant à eux le temps et l’argent
du trajet vers une agence bancaire, car la boutique
de Kareem est située à proximité de leur lieu de vie,
et ils bénéficient également d’un coût de service
globalement plus intéressant.
Partout dans le monde, du Brésil aux Philippines
en passant par le Mali et l’Inde, de plus en plus
de banques (et quelques prestataires de services
financiers non bancaires) ont recours à des détaillants
comme Kareem. Ce modèle de banque à distance est
en pleine évolution – une évolution dans laquelle la
réglementation joue un rôle central, accélérant son
développement ou l’entravant parfois. Les instances
réglementaires s’efforcent de trouver des solutions
à même de promouvoir l’inclusion financière par des
modèles de distribution rentables, à bas coût, tout
en protégeant les consommateurs et l’intégrité des
services financiers.
La présente Note Focus passe en revue les
différentes réglementations qui régissent le recours
aux détaillants par les banques (ou parfois par des
prestataires non bancaires) dans différents pays, en
se concentrant sur quatre questions conditionnant
une mise en œuvre sûre et extensible de ce modèle :
1. Qui peut devenir détaillant ?
2. Quelles fonctions le détaillant peut-il assumer
dans la prestation de services financiers ?
3. Selon quelles conditions commerciales les
banques peuvent-elles engager des détaillants ?
4. Quelle est l’étendue de la responsabilité des
banques vis-à-vis des activités des détaillants ?
Cette Note Focus arrive à la conclusion que les
instances réglementaires peuvent en toute sécurité
autoriser le recours aux détaillants bancaires pour
offrir des services financiers et vérifier l’identité des
clients dans le cadre de mesures de vigilance, avec
des restrictions minimales en termes d’éligibilité,
de rémunération et de gestion des détaillants – à
condition que la réglementation impose aux banques
d’endosser la responsabilité de la prestation de
services offerte par leurs détaillants (voir le Tableau 1
pour une sélection de dispositions réglementaires
relatives aux détaillants bancaires dans différents
pays).
Réglementations sur les détaillants bancaires
1. Dans cette Note Focus, l’utilisation du terme de « détaillant » (agent en anglais) ne fait pas nécessairement référence à un agent au sens juridique traditionnel d’un intermédiaire autorisé par une entité principale à agir pour le compte de cette entité, laquelle est responsable des activités menées par l’agent dans le cadre de sa relation ou de son contrat d’agence.
N° 68Mars 2011
Michael Tarazi et Paul Breloff
no
te
foc
us
2
Qui peut devenir détaillant ?
Les instances réglementaires veulent s’assurer que
les détaillants, en tant qu’extensions du système
bancaire, sont en mesure d’offrir un service
professionnel à la clientèle, de tenir des comptes
et une caisse, et de gérer une trésorerie. Par
conséquent, l’une des premières questions sur
laquelle se penchent les autorités est : qui peut
jouer le rôle de détaillant ?
Statut juridique
Certains pays autorisent des personnes physiques
et morales très diverses à jouer le rôle de détaillants
pour des banques. D’autres pays limitent l’éligibilité
des détaillants selon le critère du statut juridique.
En Inde, par exemple, la réglementation prévoit un
large éventail de détaillants éligibles, comprenant
certaines organisations à but non lucratif, des
bureaux de poste, des propriétaires de boutiques
kiranas2, des professeurs à la retraite et, plus
récemment, des sociétés à but lucratif, notamment
les opérateurs de téléphonie mobile (OTM3).
Sont toutefois explicitement exclues les grandes
institutions de microfinance (IMF) enregistrées
comme institutions financières non bancaires (IFNB).
Le Kenya a adopté une approche différente, exigeant
que les détaillants soient des acteurs à but lucratif
et excluant les organisations à but non lucratif
(telles que les organisations non gouvernementales/
ONG, les institutions éducatives et les organisations
religieuses4). Le Brésil, quant à lui, autorise toute
personne morale à tenir le rôle de détaillant, mais
l’interdit aux personnes physiques5.
Ces différentes approches reflètent les différentes
préoccupations des instances réglementaires dans
chaque pays. En Inde, les autorités ont initialement
exclu les entités à but lucratif de la liste des détaillants
éligibles, car elles craignaient que ces entités n’aient
tendance à exploiter les clients pauvres. Au Kenya,
les instances réglementaires craignaient au contraire
que les activités de détaillant ne détournent les
ONG de leur mission sociale. Au Brésil, les autorités
pensaient qu’empêcher des personnes physiques
de devenir des détaillants réduirait les risques de
fraude, faciliterait la surveillance et favoriserait la
confiance des consommateurs, bien qu’en pratique
il soit difficile d’empêcher des particuliers d’exercer
des activités de détaillant.
Bien que ces diverses restrictions apparaissent
justifiées, elles restreignent involontairement
l’implication d’acteurs qui pourraient se révéler les
détaillants les plus prometteurs en raison de leur
réseau déjà établi de points de vente de détail et de
leur capacité à gérer des opérations décentralisées.
À mesure que les expériences se développent dans le
monde, certains pays allègent les restrictions initiales.
La Banque centrale indienne, par exemple, avait dans
un premier temps réservé le rôle de détaillant aux
organisations à but non lucratif, aux bureaux de poste
et aux coopératives, une restriction qui a eu pour
effet de ralentir le lancement des modèles de banque
à distance. Des révisions opérées en 2009 ont donc
étendu l’éligibilité aux petits commerçants de détail
et autres acteurs bien placés pour tenir ce rôle et une
autre révision de 2010 a permis d’inclure la plupart
des entités à but lucratif6, ce qui a favorisé la naissance
d’un certain nombre de partenariats banques-OTM.
Les instances réglementaires tendent à présent vers
un assouplissement des critères d’éligibilité, réalisant
qu’une politique trop restrictive peut nuire à l’objectif
d’inclusion financière.
Cependant, des règles d’éligibilité étendues ne
suffisent pas à elles seules à garantir le succès de
ces modèles économiques. En Colombie, par
exemple, un décret de 2006 sur les détaillants
bancaires autorise tout type de personne morale, y
compris les coopératives d’épargne et de crédit, à
devenir détaillant bancaire7. Pourtant, les banques
tardent jusqu’à présent à recruter des détaillants :
2 Les kiranas sont des boutiques traditionnelles familiales qui représentent une large part du marché du commerce de détail en Inde.3 RBI/2005-06/288, DBoD.no.BL.Bc. 58/22.01.001/2005-2006 (25 janvier 2006) et modifications ultérieures.4 Guideline on Agent Banking – cBK/PG/15, section 4.2.5 Résolution cMn 3110/03, article 1 (juillet 2003), modifiée par la résolution cMn 3156/03 (décembre 2003).6 RBI/2010-11/217 DBoD.no.BL.Bc.43 /22.01.009/2010-11, art. 3 (28 septembre 2010). cependant, les IfnB, la forme juridique des plus
grandes IMf du pays, restent explicitement exclues de l’éligibilité au rôle de détaillant du fait de préoccupations concernant les risques de confusion entre les fonds des clients de l’IMf et ceux gérés pour le compte d’un tiers.
7 Décret 2233 (juillet 2006), modifié par le décret 1121 (mars 2009).
3
8 Voir cGAP (2010).9 Résolution cMn 2707/00 (2000).10 RBI/2007-2008/295 (24 avril 2008).
actuellement, seules deux banques colombiennes
disposent d’un réseau de détaillants significatif 8.
Situation géographique
Certains pays imposent également des restrictions
concernant la situation géographique des détaillants,
encore que ces restrictions s’assouplissent parfois
lorsque les instances réglementaires réalisent que ces
mesures créent des obstacles à l’inclusion financière.
Par exemple, pour éviter que les détaillants ne fassent
concurrence aux agences bancaires, la réglementation
brésilienne n’autorisait initialement les détaillants
que dans les municipalités qui ne possédaient pas
d’agences bancaires. Pour faciliter l’accès des clients
aux transferts sociaux, cette restriction a été levée
en 20009, ce qui a permis l’expansion du réseau
de détaillants, alternative moins coûteuse et plus
pratique au réseau bancaire, même si certaines villes
étaient déjà desservies par des agences bancaires.
Les instances réglementaires indiennes exigeaient
à l’origine que les détaillants soient situés dans un
rayon de 15 kilomètres autour d’une « agence de
base » de la banque mandante en zone rurale et de
5 kilomètres en zone urbaine. Cette politique, visant
à garantir une supervision adéquate des détaillants
par les banques, limitait le recours à des détaillants
pour les banques dont le réseau était peu étendu.
En conséquence, les autorités ont depuis porté la
distance maximale à 30 kilomètres et les banques
peuvent demander une exemption dans les régions
où vivent des populations non desservies et où
l’implantation d’une agence ne serait pas viable10.
L’expérience a montré que des exigences trop strictes
en matière d’implantation géographique pouvaient
compromettre la viabilité du modèle des détaillants
bancaires et, en définitive, aller à l’encontre des
objectifs d’inclusion financière. De plus, la plupart des
services proposés par les détaillants se font en temps
réel, ce qui permet une supervision à distance rendant
inutile les restrictions en matière d’éloignement.
Certains pays, comme le Mexique, s’inspirent de
l’expérience d’autres pays et décident finalement de
ne pas appliquer les restrictions géographiques qu’ils
avaient tout d’abord envisagées.
Due diligence des détaillants : critères d’honorabilité et de compétence
Les réglementations prévoient souvent des exigences
en matière d’« honorabilité et compétence », qui
imposent un devoir de vigilance (due diligence) à
l’égard des détaillants et obligent les institutions
financières à vérifier que les candidats jouissent
d’une bonne réputation et n’ont pas de casier
judiciaire ni d’antécédents de problèmes financiers
ou d’insolvabilité. Les tests d’honorabilité et de
compétence vont parfois au-delà de ces exigences
de base et spécifient d’autres critères concernant
la nationalité, le niveau d’éducation, l’âge minimal
ou les capacités techniques et opérationnelles. Ces
réglementations sont considérées comme essentielles
pour garantir un service de qualité, sûr et fiable.
Toutefois, les instances réglementaires doivent
veiller à ne pas créer involontairement des charges
excessives qui pourraient entraver le modèle
économique qu’elles supervisent. Bien que les
critères d’honorabilité et de compétence définis
dans les réglementations soient généralement
acceptables, les prestataires et les détaillants font
parfois valoir que le respect de certaines conditions
peut générer des coûts considérables, en particulier
en matière de documentation. Par exemple, s’il paraît
à première vue raisonnable d’exiger un historique de
crédit irréprochable, de nombreux pays ne possèdent
pas de registres des crédits, ou ces registres
ne contiennent pas d’informations sur les petits
établissements de détail susceptibles de devenir
des détaillants. Même lorsque ces registres existent,
l’obtention d’un historique de crédit peut être longue
et coûteuse, en particulier pour les détaillants situés
dans des zones enclavées, les plus susceptibles de
toucher les populations mal desservies.
4
11 À l’heure actuelle, à de rares exceptions près, les détaillants ne sont pas autorisés à jouer un rôle décisionnel dans l’octroi de crédits pour le compte des établissements financiers. Les instances réglementaires estiment que ce type de processus d’évaluation technique soulève un certain nombre de questions, non seulement en matière de surveillance prudentielle mais également en matière de protection des consommateurs, en particulier si la rémunération des détaillants est fonction du volume de crédits octroyés. néanmoins, les détaillants jouent parfois un rôle dans l’évaluation des demandes de crédit même si la décision finale d’octroi incombe au personnel de la banque.
12 Pour un bref exposé sur la réduction des coûts dans les modèles de banque à distance, voir Ivatury et Mas (2008).13 Pour une discussion sur le recours aux détaillants en Indonésie, voir cGAP (2010b).
Recommandations
• Limiter l’étendue des restrictions de façon à
permettre aux acteurs les mieux placés pour jouer
le rôle de détaillants d’exercer cette activité :
Autoriser les organisations disposant de réseaux
de distribution étendus à jouer un rôle actif
en tant que détaillants (ou prestataires gérant
des détaillants), soit les OTM, les chaînes de
magasins de détail, etc.
Éviter les restrictions en termes d’implantation
géographique, car le coût de ces restrictions
limite inutilement le développement des réseaux
de détaillants et donc l’accès aux services
financiers.
• Définir des critères raisonnables en matière
d’honorabilité et de compétence, en tenant
compte en particulier des coûts potentiels et de
la faisabilité de l’obtention de la documentation
nécessaire (historiques de crédit, etc.) ainsi que du
respect des conditions sur la durée (renouvellement
périodique des certifications, etc.).
Quelles fonctions un détaillant peut-il assumer ?
Les détaillants peuvent intervenir dans une large
gamme de services, comprenant l’ouverture
de comptes, les services d’encaissement et de
décaissement (notamment le décaissement de
prêts accordés par les banques et la collecte des
remboursements), les services de paiement et
de transfert d’argent (notamment les transferts
internationaux et les transferts nationaux de particulier
à particulier), voire éventuellement la souscription
de crédits11. Cependant, la réglementation impose
généralement des limites au rôle que peuvent
jouer les détaillants dans la prestation de services
financiers, pour tenir compte des préoccupations
concernant la fiabilité et la compétence de ces
intervenants. Certaines réglementations opèrent
même une distinction entre différentes catégories
de détaillants en fonction des services offerts et
prévoient des normes d’éligibilité moins strictes
pour les détaillants qui n’offrent que certains services
élémentaires, tels que les services d’encaissement et
de décaissement.
Services d’encaissement et de décaissement
La plupart des réglementations autorisent les
détaillants à gérer des opérations d’encaissement
(dépôts) et de décaissement (retraits) d’espèces. Ils
peuvent ainsi offrir aux clients des solutions pratiques
de stockage et d’accès aux liquidités dans des zones
non desservies par les réseaux d’agences bancaires
traditionnelles et de guichets automatiques. Ces
solutions présentent également des avantages
pour les établissements financiers : la délégation
de transactions de faible valeur à des canaux moins
coûteux améliore la rentabilité de l’offre de comptes
de base et peut contribuer à décongestionner les
réseaux d’agences bancaires12.
Dans certains contextes, toutefois, ce rôle élémentaire
est entravé par des réglementations régissant l’
« externalisation » ou d’autres réglementations
bancaires qui restreignent la gestion des opérations
de caisse en dehors des agences. Un obstacle
courant est une réglementation qui assimile les
services d’encaissement à la collecte de « dépôts »,
une activité réservée aux banques ou requérant
une licence particulière (par exemple une licence
d’opérateur de transfert d’argent). Ces licences sont
souvent difficiles à obtenir et à conserver pour les
petits détaillants. En Indonésie, par exemple, les
détaillants offrant des services de décaissement
doivent disposer d’une licence spécifique d’opérateur
de transfert d’argent, et les procédures et conditions
associées à cette licence (notamment en matière de
gestion des risques et de certification des capacités
opérationnelles) sont hors de portée des petits
détaillants. Les autorités indonésiennes reconnaissent
d’ailleurs que ces exigences ont concrètement
entravé le développement d’un réseau de détaillants
viable13.
5
14 Les Quarante Recommandations du GAfI, recommandation 5.
Recommandation
Les instances réglementaires doivent autoriser les
services d’encaissement et de décaissement aux
points de service des détaillants. Elles doivent en
particulier admettre que, lorsque les transactions
sont opérées en temps réel, avec un mécanisme
de compensation impliquant le propre compte
du détaillant, les services d’encaissement et de
décaissement ne présentent pas plus de risques que
les dépôts bancaires (voir Encadré 1).
Vérification de l’identité des clients
L’une des principales difficultés auxquelles sont
confrontées les instances réglementaires réside dans
la définition du rôle que doivent jouer les détaillants
dans les mesures de vigilance à l’égard de la
clientèle (customer due diligence), obligatoires pour
l’ouverture d’un compte ou d’autres transactions.
Autoriser que l’identité des clients soit vérifiée à des
points de service à distance par des détaillants (qui le
plus souvent n’ont aucune expérience des règles de
vigilance et sont éloignés des institutions financières
maîtrisant ces procédures) pourrait aller à l’encontre
des efforts de lutte contre le blanchiment d’argent et
le financement du terrorisme (LAB-CFT). D’un autre
côté, les avantages en termes d’inclusion financière
pourraient être considérables.
Le Groupe d’action financière (GAFI) est l’organe
international chargé de l’élaboration et de la
promotion de normes et politiques nationales
et internationales de lutte contre le blanchiment
d’argent et le financement du terrorisme. Selon
ses recommandations, les prestataires de services
financiers doivent identifier leurs clients et vérifier
leur identité au moyen de « documents, données
et informations de source fiable et indépendante »,
même si le GAFI n’impose pas la forme de cette
documentation14. Cherchant à se conformer à
cette recommandation, les autorités nationales
imposent parfois des règles strictes en matière de
documentation, telles que la présentation d’une
carte d’identité spécifique ou d’un justificatif de
domicile, qui sont impossibles à appliquer à l’égard
de nombreuses personnes pauvres non bancarisées.
Certaines instances exigent même des données
biométriques qui sont non seulement trop difficiles
à obtenir pour les clients pauvres, mais nécessitent
également des infrastructures (telles que scanners
oculaires ou lecteurs d’empreintes digitales) trop
coûteuses ou technologiquement incompatibles
avec les réalités de l’environnement des détaillants
bancaires. La réglementation pakistanaise, par
exemple, impose un scannage des empreintes
digitales comme condition à l’ouverture d’un
compte, mais la technologie nécessaire pour cette
procédure est trop coûteuse pour la plupart des
petits détaillants des zones enclavées. Conscientes
de l’impact négatif sur l’inclusion financière, les
instances réglementaires pakistanaises émettent
des exemptions temporaires à cette exigence pour
ne pas entraver le développement des services de
banque à distance et des réseaux de détaillants.
Encadré 1. En pratique : les services d’encaissement et de décaissement offerts par les détaillantsSi les détaillants peuvent offrir une large gamme de services financiers, ils sont principalement utilisés comme des points d’encaissement et décaissement où les clients peuvent déposer de l’argent sur leur compte et transformer de la valeur électronique en espèces. Souvent, en particulier dans les systèmes impliquant un canal de téléphonie mobile, les détaillants commencent par ouvrir et alimenter leur propre compte auprès de la banque, après quoi l’ensemble des transactions des clients passent par le compte personnel du détaillant. Par exemple, lorsqu’un client souhaite déposer des espèces pour alimenter son compte électronique, le détaillant encaisse les espèces et transfère la contre-valeur électronique de son propre compte à celui du client. Inversement, lorsqu’un client souhaite échanger de la valeur électronique contre des espèces, il transfère la valeur électronique sur le compte du détaillant et le détaillant lui verse le montant correspondant en espèces qu’il prélève sur sa caisse. Ces détaillants sont souvent considérés comme des « agents de change » dont le rôle est de convertir de l’argent électronique en argent physique et vice-versa. Comme ces détaillants compensent les transactions avec leur propre compte, et comme les transactions sont généralement opérées en temps réel, ce qui permet au client de confirmer la réception des fonds électroniques, les risques impliqués (risques de système ou de protection des consommateurs) sont souvent très limités.
6
Le GAFI considère les détaillants comme des agents
(au sens juridique traditionnel du terme15), soit comme
une simple extension des prestataires de services
financiers, et traite donc les mesures de vigilance qui
leur sont déléguées comme si elles étaient prises en
charge par l’institution financière elle-même. Le GAFI
autorise également des tiers à mettre en œuvre les
mesures de vigilance, à condition que l’institution
financière (I) reste garante de la conformité de ces
mesures avec les exigences applicables en matière de
LAB-CFT et (II) s’assure que le tiers est à même de lui
fournir des informations liées au devoir de vigilance,
qu’il est soumis à une réglementation et fait l’objet
d’une surveillance16. Ces dernières exigences peuvent
se révéler problématiques dans le contexte des petits
détaillants chargés des mesures de vigilance à l’égard
de la clientèle, car, s’ils sont considérés comme des
tiers par le GAFI, ils ne sont généralement pas soumis
à une réglementation et une surveillance adéquates.
La distinction qu’opère le GAFI entre un agent et un
tiers n’est pas claire, puisqu’il estime que la banque
doit être responsable dans les deux cas. Sans doute
conscient de ce problème, le GAFI a entrepris de
réviser ses recommandations et de clarifier les rôles
respectifs des agents et des tiers. Reconnaissant que
les exigences en matière de surveillance limitent de
facto les types d’entités pouvant agir comme des
détaillants, le GAFI envisage de laisser une plus
grande marge de manœuvre aux instances nationales
pour la définition des catégories de tiers autorisés
à appliquer les mesures de vigilance à l’égard de la
clientèle, à condition que ces derniers soient soumis
soit à une réglementation, soit à une surveillance17.
De plus, le GAFI envisage d’adopter une nouvelle
norme concernant l’application des mesures de
vigilance par des tiers, en distinguant principalement
entre les tiers appliquant leurs propres procédures et
ceux appliquant les procédures de la banque sous le
contrôle de cette dernière18.
Dans de nombreux pays, les autorités ne voient pas
d’obstacle à confier aux détaillants les mesures de
vigilance à l’égard de la clientèle. Dans plusieurs pays
d’Amérique latine (Pérou, Colombie, Mexique et
Brésil, notamment), les détaillants bancaires vérifient
quotidiennement l’identité des clients. En Inde, les
banques « peuvent, si elles l’estiment nécessaire,
confier aux correspondants commerciaux les tâches
préliminaires relatives aux formalités d’ouverture
de compte », à condition que la banque continue
à assumer la responsabilité finale du respect des
exigences en matière de LAB-CFT. Aux îles Fidji, les
détaillants bancaires peuvent prendre en charge les
mesures de vigilance pour le compte des OTM offrant
des services financiers mobiles. Aux Philippines, les
autorités autorisent les « agents de transfert agréés »
à vérifier l’identité des clients, à condition que ces
agents aient suivi une formation, conservent les
informations pendant cinq ans et signalent toute
transaction douteuse19.
Certains pays ont adopté une approche différente,
autorisant les détaillants à procéder aux mesures de
vigilance uniquement pour les produits financiers
considérés comme peu risqués en termes de
blanchiment d’argent et de financement du terrorisme.
Au Pakistan, par exemple, la réglementation de
2008 sur la banque à distance autorise les détaillants
bancaires à ouvrir des comptes de niveau 1,
caractérisés par des limites de soldes et de transfert
relativement basses20. De même, au Mexique et au
Pérou, les détaillants bancaires peuvent se charger
des mesures de vigilance concernant les comptes de
base à faible risque, soumis à des limites de dépôt et
de transaction.
Les instances réglementaires prennent conscience
de l’intérêt en termes de portée d’autoriser les
réseaux de détaillants bancaires à intervenir dans la
vérification de l’identité pour l’ouverture d’un compte
15 un agent, au sens juridique traditionnel du terme (qui n’est pas le même que celui de « détaillant », couramment utilisé en matière de banque à distance et dans la présente Note Focus), est un intermédiaire autorisé par une entité principale à agir pour le compte de cette entité, laquelle est responsable des activités menées par l’agent dans le cadre de sa relation ou de son contrat d’agence. cette responsabilité peut parfois s’étendre à des activités que les clients peuvent raisonnablement estimer relever de la responsabilité de l’agence.
16 Les Quarante Recommandations du GAfI, recommandation 9.17 Rapport de consultation du GAfI, The Review of the Standards – Preparation for the 4th Round of Mutual Evaluations, p. 9 (octobre 2010).18 Ibid.19 Bangko Sentral ng Pilipinas, circulaire 471, série de 2005. notons que ces agents de transfert agréés sont eux-mêmes des prestataires de
services financiers agréés et sont, d’un point de vue légal, les agents des clients et non les agents d’un autre prestataire de services financiers. toutefois, d’autres prestataires de services financiers recourent souvent à ces agents pour accroître la portée de leurs services d’encaissement et décaissement à des clients vivant dans des zones non couvertes par leurs réseaux d’agences.
20 Banque centrale du Pakistan, Branchless Banking Regulations, section 4 (mars 2008).
7
ou l’enregistrement d’une transaction. Cependant, le
dénominateur commun reste la responsabilité finale
de la banque : elle doit être garante du respect par
ses détaillants des réglementations en matière de
LAB-CFT (voir « Responsabilité pour l’activité des
détaillants »).
Recommandations
• Autoriser les détaillants à vérifier l’identité des
clients dans un objectif de LAB-CFT.
• Veiller à ce que les formes d’identification exigées
soient raisonnables par rapport aux réalités
techniques et infrastructurelles de l’environnement
des détaillants.
• Considérer les institutions financières comme
responsables du respect des normes de LAB-CFT
par les détaillants.
Selon quelles conditions commerciales engager des détaillants ?
Au-delà des questions concernant l’éligibilité et
le rôle des détaillants, le potentiel de marché
des réseaux de détaillants peut être renforcé ou
restreint par un certain nombre d’autres éléments
réglementaires essentiels. Il s’agit notamment des
aspects relatifs (I) à la rémunération des détaillants,
(II) aux conditions d’exclusivité de leur engagement
et (III) à la gestion des détaillants par un gestionnaire
de réseau de détaillants (GRD).
Rémunération des détaillants : commissions et revenus
Le développement de la banque à distance
présuppose une rémunération adéquate des
détaillants, qu’elle soit directe (par exemple sous
forme de commissions sur les transactions) ou
indirecte (du fait d’une fréquentation accrue, de
l’image de marque, de la fidélisation de la clientèle,
etc.) (Flaming, McKay et Pickens, 2011). Si la plupart
des approches réglementaires prévoient une libre
négociation de la rémunération entre le détaillant
et l’institution financière, pratiquement tous les pays
interdisent au détaillant de facturer directement
ses services aux clients, et certains pays imposent
même une limite aux frais pouvant être facturés aux
clients par la banque pour les transactions opérées
par les détaillants. Ces principes paraissent justifiés,
car ils visent à protéger les consommateurs contre
des frais excessifs, mais ils peuvent entraver le
développement des modèles de banque à distance
s’ils empêchent les différents acteurs de dégager des
revenus acceptables au vu des coûts et des difficultés
spécifiques qu’implique le service aux personnes
pauvres.
En Inde, par exemple, la réglementation sur les
détaillants interdisait dans un premier temps aux
banques et aux détaillants de facturer des frais aux
clients pour le recours aux services des détaillants.
Réalisant que cette approche avait un impact négatif
sur la viabilité du modèle de détaillants bancaires, la
Banque centrale indienne a levé cette interdiction
en novembre 200921 et les banques sont à présent
autorisées à facturer des frais raisonnables dans
le cadre de politiques commerciales approuvées
par leurs conseils d’administration. Les instances
réglementaires doivent garder à l’esprit que, dans
certains cas, le libre jeu du marché tend à modérer
les prix même en l’absence d’intervention. Par
exemple, les pays d’Amérique latine permettent
généralement aux banques de facturer des frais pour
les transactions opérées par les détaillants, mais les
banques n’appliquent pas toujours ces frais pour des
raisons liées à la compétitivité et à l’accessibilité des
services pour les pauvres. Souvent aussi, il est dans
l’intérêt de la banque de déléguer les transactions
de faible valeur aux détaillants pour décharger les
agences bancaires, dont le fonctionnement est plus
coûteux.
Les réglementations spécifient parfois que les
détaillants ne peuvent pas modifier les frais facturés
aux clients sans l’accord de la banque : c’est le cas par
exemple au Pakistan, où les détaillants ne peuvent
apporter aucune modification à la structure de frais
définie par la banque22.
Même dans les pays où les banques sont autorisées
à facturer des frais aux clients recourant aux services
21 RBI/2009-10/238, DBoD.no.BL.Bc. 63 /22.01.009/2009-10 (30 novembre 2009).22 Banque centrale du Pakistan, Branchless Banking Regulations, section 6.1 (mars 2008).
8
des détaillants, les réglementations imposent souvent
aux banques de prélever ces frais directement sur
les comptes des clients (plutôt que d’autoriser les
détaillants à encaisser directement les frais auprès des
clients). Ces réglementations sont destinées à réduire
le risque que les détaillants profitent du processus de
collecte pour facturer des frais abusifs, en particulier
dans les régions où le réseau de détaillants est peu
dense.
Dans de rares cas, les détaillants sont autorisés
à facturer leurs propres frais (parfois dans une
fourchette définie par le prestataire de services). En
Tanzanie, les autorités ont autorisé les détaillants
d’une banque à appliquer leurs propres frais, partant
du principe que la concurrence dans les zones
urbaines aurait tendance à réduire les frais, alors que
les coûts accrus de la gestion des liquidités dans
les zones isolées induiraient des frais plus élevés.
Cependant, une approche fondée sur le libre jeu du
marché comporte des risques intrinsèques. Dans le
cas des Philippines, les agents de transfert disposent
d’une certaine liberté pour fixer leurs propres tarifs.
Un prestataire de services financiers électroniques a
autorisé ses agents à facturer jusqu’à 3 % du montant
de la transaction (même s’il leur recommande plutôt
de facturer 1 %). Cette variabilité des frais a généré
de la confusion parmi les clients et a empêché la
diffusion d’un message marketing cohérent – des
facteurs qui peuvent avoir contribué à limiter
l’adoption des services de banque à distance par les
consommateurs.
Recommandations
• Autoriser les prestataires de services et les
détaillants à négocier librement les frais et
commissions payés aux détaillants.
• Autoriser les prestataires de services à fixer
librement les prix au détail, tout en respectant
les normes de protection des consommateurs,
notamment en matière de transparence des prix23.
• Dans les situations où les détaillants sont autorisés
à fixer les frais et à les facturer directement aux
clients, surveiller l’évolution des tarifs pour
détecter tout signe d’abus ou de situation confuse
pour les consommateurs.
Exclusivité des détaillants
Afin de promouvoir la viabilité commerciale, l’inclusion
financière et la concurrence, les réglementations
interdisent souvent aux banques de signer avec
des détaillants des contrats d’ « exclusivité ». Tout
d’abord, la viabilité des activités d’un détaillant
dépend du volume de transactions qu’il opère et
les détaillants dans les zones mal desservies doivent
parfois traiter des transactions pour le compte de
plusieurs banques et autres prestataires de services
pour générer des revenus attractifs. Ensuite, dans
les régions qui manquent de détaillants éligibles,
certaines instances réglementaires estiment que
des dispositions de « non-exclusivité » accroissent
les chances de pénétration des zones enclavées
par plusieurs banques, et ainsi la concurrence et
la portée, et empêchent les banques d’exercer un
monopole sur les détaillants et les points de service
les plus prometteurs. Au Kenya, par exemple, la
réglementation interdit l’exclusivité des détaillants
mais exige que chaque prestataire de services
signe un accord séparé avec chaque détaillant pour
des raisons de supervision et de responsabilité24.
Pour les instances réglementaires des îles Fidji,
l’interdiction de l’exclusivité des détaillants a été la
condition au lancement de deux platesformes de
paiement mobile – bien que des opérateurs de ce
pays déplorent que certains fassent pression sur les
détaillants pour favoriser leurs services par rapport
à ceux des concurrents. Par exemple, un détaillant
qui ne réalise pas un certain nombre de transactions
pour le compte d’un opérateur spécifique peut voir
son contrat résilié.
Sur certains marchés, les instances réglementaires ne
se contentent pas d’interdire l’exclusivité mais vont
jusqu’à promouvoir le partage des infrastructures.
Au Pakistan, les directives s’appliquant à la banque à
distance encouragent explicitement l’adoption par les
banques d’une « architecture ouverte » qui permettrait
aux détaillants de servir plusieurs banques sans signer
de contrat séparé avec chacune d’entre elles. Dans de
rares situations, les autorités ont également envisagé
d’imposer l’ « interopérabilité des détaillants », soit
d’exiger qu’un détaillant, une fois qu’il a signé un
23 Pour une discussion plus complète sur la protection des consommateurs dans le contexte de la banque à distance, voir Dias et McKee (2010).24 Guideline on Agent Banking, section 6.1. La réglementation kenyane s’applique uniquement aux banques et non aux otM comme safaricom.
9
accord avec une banque, puisse servir les clients de
toutes les banques. Aux Maldives, l’Autorité monétaire
projette actuellement d’exiger que tout détaillant,
après avoir signé avec une banque, puisse traiter
des transactions pour les clients de toute banque
participant au système des paiements.
Dans d’autres cas, les instances réglementaires
autorisent l’exclusivité, estimant que cela incite
davantage les prestataires à investir dans le
développement des réseaux de détaillants. En
l’absence d’exclusivité, les concurrents peuvent
tirer parti a posteriori des investissements opérés
par les « premiers entrants » dans l’identification, le
contrôle et la formation des détaillants potentiels.
Au Brésil, en Colombie et au Pérou, bien que les
réglementations n’abordent pas spécifiquement cette
question, les accords d’exclusivité sont courants.
D’autres pays, comme le Nigeria, stipulent que les
détaillants sont autorisés à représenter plus d’une
institution financière mais autorisent techniquement
les détaillants à conclure des accords d’exclusivité
s’ils le souhaitent.
La situation est plus compliquée en Inde. Si les autorités
indiennes autorisent un détaillant (par exemple
une grande chaîne de magasins de détail ou autre
détaillant avec points de vente multiples) à représenter
plus d’une banque, « chaque point de vente de détail
ou sous-traitant d’un [détaillant] peut ne représenter
et ne fournir les services que d’une seule et unique
banque25 ». Par conséquent, au point d’interface avec
le client, l’exclusivité est la norme, bien que, comme
pour les guichets automatiques, il est admis que les
banques peuvent négocier entre elles pour s’entendre
sur des tarifs et conditions auxquels les clients
d’autres banques peuvent utiliser un point d’interface
portant une marque exclusive. Cette politique est
ostensiblement destinée à favoriser la clarté pour le
consommateur final et à garantir la responsabilité
de la banque pour chaque point de service, même
si elle peut rendre plus difficile la concurrence entre
banques dans des régions présentant un déficit de
détaillants éligibles. Par ailleurs, d’un point de vue
technique, cette réglementation peut se révéler
difficile à appliquer : les experts du secteur avancent
que plusieurs individus ou membres d’une même
famille travaillant dans la même boutique peuvent
signer des accords séparés avec différentes banques
et échapper aux contrôles.
La question de l’exclusivité des détaillants va au-delà
de l’arbitrage entre préservation de l’avantage du
premier entrant et multiplication des points d’accès
favorisant l’inclusion financière à court terme. À
mesure que les marchés se développent et que de
nouveaux acteurs entrent dans le secteur, la question
de l’exclusivité rejoint le cadre de la politique de la
concurrence (voir Encadré 2).
Recommandation
Autoriser temporairement l’exclusivité des
détaillants, en particulier dans les premières phases
de développement du secteur, pour fournir aux
banques des incitations à court terme à investir dans
le développement des réseaux de détaillants, tout en
garantissant à d’autres prestataires des conditions de
concurrence viables à long terme dans des régions
présentant peu de détaillants éligibles.
Gestion des réseaux de détaillants
Si les banques sont habituées à gérer des agences,
elles considèrent que le recrutement, la formation et
la gestion d’un réseau de détaillants est une tâche
différente et complexe. Par conséquent, elles se
tournent de plus en plus vers des gestionnaires de
réseau de détaillants (GRD) pour assumer ce rôle. La
typologie des GRD est variée, mais il s’agit le plus
souvent (I) de tiers spécialisés qui signent avec les
banques des contrats d’externalisation de services
de gestion de détaillants, mais qui n’opèrent pas
eux-mêmes comme détaillants ; (II) de gros détaillants
(par exemple des chaînes de commerce de proximité)
ou d’autres entités disposant d’un réseau étendu de
points de vente propriétaires qui signent un contrat
d’agence unique avec les banques et gèrent ensuite
les fonctions de détaillants à chaque point de vente
de détail ; ou (III) de tiers (tels que les OTM) qui
signent un contrat d’agence unique avec la banque
mais sous-traitent ensuite les fonctions de détaillants
à d’autres personnes physiques ou morales.
25 RBI/2010-11/217 DBoD.no.BL.Bc.43 /22.01.009/2010-11, art. 3 (28 septembre 2010).
10
Les GRD sont souvent essentiels pour le développement
des réseaux de détaillants bancaires. Non seulement
ils simplifient le recours aux détaillants pour les
banques, mais ils jouent également un rôle important
dans la gestion des risques. Du fait de leurs services de
gestion spécialisés et de leur interaction quotidienne
avec les points de service des détaillants, les GRD
sont souvent mieux positionnés et dotés de ressources
plus adaptées pour assumer la responsabilité de leurs
sous-détaillants et rémunérer les banques pour les
paiements bancaires effectués (voir « Responsabilité
relative à l’activité des détaillants »).
La réglementation restreint parfois les modèles de
GRD en interdisant aux détaillants de sous-traiter
ou de déléguer de quelque manière que ce soit
leurs obligations. Le guide kenyan sur les détaillants
bancaires de 2010, par exemple, stipule explicitement
qu’un détaillant ne doit pas sous-traiter à une autre
entité ses activités de détaillant bancaire. Les
interdictions de ce type sont généralement destinées
à garantir un plus grand engagement de la banque,
jusqu’au dernier échelon du réseau, à savoir le point
de service du détaillant final. Ces réglementations
interdisant la sous-traitance n’interdisent pas
toujours pour autant aux banques d’engager des
intermédiaires pour assurer la gestion des réseaux
de détaillants, mais ces accords sont plus coûteux et
complexes, car la banque doit continuer à assumer
les frais et les tâches administratives qu’implique la
signature d’accords séparés avec chaque point de
service de détaillant.
Le Kenya dispose du plus important service de banque à distance basé sur la téléphonie mobile au monde. En 2007, l’OTM Safaricom a lancé M-PESA, un service de transfert d’argent. M-PESA compte à présent plus de 13 millions de clients, servis par plus de 20 000 détaillants. Ces détaillants sont engagés par Safaricom dans le cadre d’accords exclusifs, c’est-à-dire qu’ils ne peuvent pas fournir de services similaires pour le compte d’autres prestataires, notamment de banques. Après la parution du guide kenyan sur les détaillants bancaires (Kenyan Guideline on Agent Banking) en 2010 (qui ne s’applique pas à l’OTM Safaricom), les banques commerciales ont cherché à développer leurs propres réseaux de détaillants. Cependant, certaines banques crient à présent à l’injustice, déplorant que le guide n’autorise pas les banques à conclure des contrats exclusifs avec des détaillants (ce qui crée pour elles un désavantage concurrentiel vis-à-vis de Safaricom), alors que Safaricom a bénéficié d’une avance considérable en utilisant des dispositions d’exclusivité pour s’attacher un réseau important de détaillants. (Les banques avancent également que les critères d’éligibilité des détaillants et les processus d’approbation applicables aux détaillants bancaires sont excessivement contraignants, d’autant plus qu’ils ne sont pas imposés aux OTM.)
Dans ces conditions, que doivent faire les instances réglementaires ? Certains avancent que ces conditions de concurrence différenciées sont justifiées puisque les détaillants bancaires peuvent offrir des services allant bien au-delà des simples services d’encaissement et décaissement des détaillants de Safaricom et que les objectifs d’inclusion financière
justifient d’interdire les accords d’exclusivité pour prévenir tout monopole d’un acteur unique sur cette gamme complète de services. Cependant, dans la réalité, ce sont précisément ces services d’encaissement et décaissement, également offerts par les détaillants bancaires, qui représenteraient l’avantage le plus immédiat pour les populations pauvres non bancarisées. Doit-on donc permettre aux banques de conclure des accords d’exclusivité en considérant que les détaillants bancaires fournissent les mêmes services d’encaissement et décaissement que Safaricom ? Ou le temps est-il venu de remettre en question les accords d’exclusivité de Safaricom en raison de leur éventuel impact anticoncurrentiel ? Ces accords d’exclusivité de Safaricom doivent-ils à présent être interdits puisque l’opérateur a déjà tiré parti de l’avantage du premier entrant sur le marché ? Et, si oui, quel signal cela pourrait-il envoyer aux autres pionniers dans d’autres pays qui se demandent si leurs initiatives seront récompensées ? Sur quelle base les instances réglementaires doivent-elles évaluer les arguments des banques, qui déplorent que les réseaux de détaillants potentiels soient déjà liés par leur accord avec l’OTM ? Doit-on imposer aux banques d’apporter la preuve de leur désavantage et, si oui, comment ?
Les autorités kenyanes, notamment celles de la Banque centrale et de la Commission sur les monopoles et les prix, s’efforcent de développer une approche réglementaire permettant de promouvoir la concurrence et l’inclusion financière tout en respectant les règles du libre marché et en préservant le principe d’avantage au premier entrant.
Encadré 2. Politique en matière d’exclusivité des détaillants et de concurrence : le dilemme du Kenya
11
Dans la plupart des cas, les instances réglementaires
reconnaissent les avantages des GRD et autorisent la
sous-traitance, du moment que la banque continue
à assumer la responsabilité de la prestation des
services financiers. Au Mexique, par exemple, la
réglementation permet à des tiers, y compris aux
OTM et aux détaillants, de mettre en place et de
gérer des réseaux de détaillants pour les banques.
Au Pakistan, les réglementations sur la banque à
distance prévoient explicitement un rôle de « super-
détaillant », qui peut être une organisation disposant
déjà d’un réseau de points de service de détail ou
de distribution, notamment les chaînes de stations-
service, la Poste, les compagnies de coursiers ou
les chaînes de magasins26. Ces super-détaillants
sont responsables de la gestion et du contrôle
des détaillants et les accords entre détaillants et
super-détaillants doivent être similaires en forme et
substance à ceux passés entre les super-détaillants
et la banque. Au Brésil, une réglementation récente
autorise uniquement un niveau de sous-traitance.
Les instances réglementaires pensent que plusieurs
niveaux de sous-traitance créeraient une distance
trop importante entre la banque et le détaillant pour
lequel elle assume la responsabilité. Les banques
ne seraient alors pas en mesure de superviser
efficacement leurs détaillants, ce qui nuirait à la
qualité du service à la clientèle et favoriserait les
pratiques frauduleuses.
Recommandation
Autoriser la sous-traitance, à condition que la
banque conserve la responsabilité finale des services
financiers fournis.
Responsabilité relative à l’activité des détaillants
Imposer aux banques la responsabilité de l’activité
de leurs détaillants est souvent le facteur clé qui
confère aux instances réglementaires le sentiment
de sécurité nécessaire pour autoriser le recours
à des détaillants27. Exiger des banques qu’elles
assument la responsabilité en cas de non-respect
des réglementations par leurs détaillants oblige
les prestataires à s’assurer du comportement
professionnel de leurs détaillants et du respect des
normes de vigilance à l’égard de la clientèle (voir
« Vérification de l’identité des clients »), ce qui, en
définitive, met fin à de nombreuses réserves des
instances réglementaires à l’égard du recours aux
détaillants.
Parmi les pays étudiés dans le cadre de cette
publication, tous ceux qui autorisent le recours aux
détaillants bancaires imposent également à la banque
la responsabilité finale des activités de ses détaillants.
Au Brésil, sans doute le pays dans lequel ce modèle
est le plus développé, la réglementation exige que
les banques soient « entièrement responsables
des services fournis par leurs détaillants28 ». De
même, selon la réglementation indienne, « tous
les accords / contrats passés avec le client doivent
spécifier que la banque est responsable à l’égard
du client des actes, omissions et commissions du
[détaillant29] ». L’exemple du Pakistan est intéressant :
la réglementation impose la responsabilité de la
banque mais stipule que la banque peut « prendre les
mesures qu’elle estime nécessaires pour se protéger
contre les dettes ou engagements découlant des
actes de ses détaillants30 ». Cette clause suggère
que les banques doivent conclure des accords
d’indemnisation avec leurs détaillants, une obligation
de protection qui pourrait inciter les banques à se
tourner vers de gros détaillants, dotés des ressources
nécessaires pour les indemniser, et à renoncer aux
petits détaillants pourtant mieux positionnés pour
servir les segments de clientèle à faibles revenus31.
Même si les autorités imposent majoritairement
aux prestataires la responsabilité des activités
des détaillants, les objectifs d’inclusion financière
impliquent de préférence de limiter la responsabilité
du prestataire aux actions ou omissions relatives à la
26 Branchless Banking Regulations, section 6.2.27 en fait, dans les juridictions régies par la common law, cette responsabilité est obligatoire du fait de la loi. 28 Résolution cMn 3110, art. 3 (juillet 2003).29 circulaire RBI, janvier 2006, reformulée en septembre 2010, section 10 (IV).30 Banque centrale du Pakistan, Branchless Banking Regulations, section 5 (mars 2008).31 La pratique au Brésil et dans d’autres pays d’Amérique latine prévoit généralement une indemnisation par les GRD, voire par des assurances.
12
prestation de services financiers32, sans quoi les coûts
potentiels seraient trop élevés pour les prestataires
puisqu’ils pourraient être tenus de prendre en charge
des dommages causés par des détaillants dans le
cadre d’activités sans rapport avec les services
financiers objets de l’accord passé avec eux. Ces
coûts pourraient ralentir le développement du
marché, avec un impact négatif non seulement sur
l’émergence de modèles économiques viables mais
également sur la rapidité et la facilité avec laquelle
ces modèles atteignent leur échelle optimale.
Certains pays limitent plus clairement l’étendue de la
responsabilité aux services financiers fournis par les
détaillants bancaires. Par exemple, le guide kenyan
sur les détaillants bancaires impose la responsabilité
des banques, y compris pour les activités non
autorisées par le contrat passé avec le détaillant,
« dès lors qu’elles relèvent de la prestation de
services bancaires ou d’affaires en relation avec cette
prestation33 ». Cette formulation est pratiquement
identique à celle du guide sur la banque à distance
récemment publié en Haïti34.
Voir l’Encadré 3 pour une discussion sur la
responsabilité dans le cas de M-PESA.
Recommandations
• La réglementation doit imposer à la banque d’être
responsable des activités des détaillants mais
limiter clairement l’étendue de cette responsabilité
à la prestation de services financiers pour le
compte de la banque.
• Lorsque la banque assume la responsabilité
finale des activités des détaillants, les instances
réglementaires doivent se montrer moins réticentes
32 La détermination des actes et omissions relevant de la prestation de services financiers doit se fonder sur les faits et les circonstances particulières de chaque incident.
33 Guideline on Agent Banking – cBK/PG/15, section 5.1.1.34 Banque de la République d’Haïti, Lignes directrices relatives à la banque à distance, section 5.1 (septembre 2010).
Face au principe général de responsabilité finale de la banque, le cas de M-PESA au Kenya est parfois cité comme un contre-exemple. Au Kenya, l’OTM Safaricom a lancé et développé le produit M-PESA, qui jouit d’une grande popularité et compte à présent plus de 13 millions de clients. Comme Safaricom est un OTM, il n’est pas soumis aux réglementations kenyanes sur les agences bancaires et ne reconnaît aucune responsabilité vis-à-vis des activités de ses détaillants. Les conditions contractuelles de M-PESA, signées par les clients, stipulent explicitement que « les détaillants sont des prestataires indépendants et Safaricom rejette toute responsabilité pour les actes ou omissions des détaillants M-PESAa ». Pourtant, le service semble bien accepté, et relativement peu de plaintes ont été enregistrées jusqu’à présent, ce qui suggère que les forces du marché (les incitations à protéger la réputation de la marque et d’autres bénéfices commerciaux) sont suffisantes pour garantir la sécurité et la qualité du service.
Cet argument n’est en réalité qu’un leurre. Cette clause de non-responsabilité de Safaricom, même si elle est prise au pied de la lettre par les clients, est une posture juridique commune à bon nombre de contrats standard entre les grandes sociétés et les consommateurs individuels. Les représentants de la Banque centrale du Kenya ont pris position sur ce point : les principes juridiques propres à la common law qui régit le droit kenyan prévoient la responsabilité du prestataire pour les activités des détaillants et cette règle s’applique de fait à Safaricom. Si la question devait un jour être portée devant les tribunaux kenyans, Safaricom serait considéré comme responsable de par la loi (de nombreux facteurs démontreraient alors que les distributeurs M-PESA de Safaricom sont légalement des agents, et donc soumis à des exigences en matière d’image de marque, d’accords d’exclusivité et de structure de commissions). La probabilité juridique de la responsabilité de Safaricom crée sans aucun doute une incitation supplémentaire pour l’opérateur à s’assurer du comportement adéquat de ses détaillants, quelles que soient les clauses de non-responsabilité qu’il intègre à ses contrats.
Encadré 3. M-PESA et la question de la responsabilité
a conditions contractuelles M-PesA, section 18.11. Aucune réglementation n’a à ce jour été instaurée concernant les émetteurs d’argent électronique comme safaricom (en tant qu’otM), mais les banques sont tenues pour responsables de leurs détaillants en vertu du guide sur les détaillants bancaires. certains avancent que ce traitement différencié est justifié puisque les détaillants bancaires offrent une gamme de services financiers bien plus étendue que les détaillants M-PesA.
13
à minimiser les restrictions concernant l’éligibilité,
l’implantation géographique et les obligations de
vigilance des détaillants (voir « Qui peut devenir
détaillant ? »).
Perspectives
Il n’existe pas de réponse réglementaire unique à la
prestation de services financiers par des détaillants
et les marchés peuvent expérimenter plusieurs
approches avant de trouver celle qui fonctionne
le mieux. Par conséquent, certaines instances
réglementaires ont adopté une approche de type
« apprentissage par l’action35 », impliquant une
expérimentation par le secteur privé, une surveillance
des marchés et enfin l’élaboration de réglementations
fondées sur les besoins du marché. Aux Philippines,
par exemple, les autorités de réglementation se sont
montrées très souples dans les premières phases du
développement de ces modèles, opérant une veille
de marché et intervenant de façon informelle par
des lettres d’entente. D’autres pays, tels que les
îles Fidji, ont également adopté une approche de
type « apprentissage par l’action », permettant une
expérimentation sectorielle prudente dans l’attente
d’une réglementation36. Même lorsque les autorités
établissent des cadres réglementaires complets, elles
écoutent en général activement les retours du terrain
et révisent régulièrement leurs réglementations pour
promouvoir le développement du marché.
Les instances réglementaires sont conscientes du fait
que des motivations commerciales incitent souvent
les prestataires à adopter des comportements
compatibles avec les intérêts des consommateurs.
En effet, garantir un service à la clientèle de qualité,
encourager la transparence et agir dans le sens d’une
pérennité commerciale à long terme fait souvent
coïncider les intérêts des prestataires de services
avec ceux de leurs clients. Par conséquent, les
instances réglementaires admettent généralement
que les questions telles que la gestion des liquidités
au point de service ou les mesures physiques de
sécurité trouvent de meilleures réponses lorsqu’elles
font l’objet d’une libre négociation entre les
parties – même si les autorités exigent parfois que ces
questions soient réglées par un contrat formel entre
le détaillant et le prestataire de services financiers.
Néanmoins, si les libres forces du marché peuvent
produire des résultats compatibles avec les intérêts
des consommateurs, cela doit inciter les autorités à
opter pour une approche réglementaire légère, et
non à renoncer à toute réglementation.
Enfin, de nouveaux défis réglementaires se font jour
concernant le recours aux détaillants. L’exclusivité
des détaillants commence à soulever des questions
sur la meilleure façon de promouvoir la concurrence
tout en optimisant l’inclusion financière (voir
Encadré 2). Des questions émergent également
concernant la supervision effective des détaillants.
En Égypte et en Jordanie, par exemple, la
question n’est pas simplement de savoir comment
réglementer les détaillants, mais également qui doit
les réglementer : les instances de réglementation
financière ou les instances de réglementation des
télécommunications ?
Les décideurs politiques s’efforcent de créer
des contextes propices à l’expérimentation et
à l’inclusion financière, mais la banque à distance
est encore un secteur en pleine évolution. Ce qui
est évident, c’est que l’attractivité commerciale du
recours aux détaillants bancaires dépend largement
de la promesse d’une baisse des coûts, à la fois dans
le service aux clients existants et dans la prospection
de nouveaux segments de clientèle et de nouvelles
régions. Les économies de coûts dépendent quant
à elles d’une réglementation proportionnée, qui
régit les risques réels des détaillants bancaires de la
façon le moins contraignante possible, permettant
aux réseaux de détaillants de se développer en
toute sécurité, de façon durable, et en définitive de
promouvoir l’accès aux services financiers pour les
populations pauvres.
35 créée à l’origine par la GsM Association, la notion d’« apprentissage par l’action » a été par la suite adoptée par le G20 dans ses « Principes de l’inclusion financière novatrice » (toronto, 27 juin 2010).
36 Voir tarazi (2010).
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N° 68Mars 2011
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© CGAP, 2011
Cette Note Focus a été rédigée par Michael Tarazi et Paul Breloff. Les auteurs tiennent à remercier les personnes suivantes pour leurs relectures et commentaires : Tilman Ehrbeck, Stephen Rasmussen, Timothy Lyman, Chris Bold, Kate Lauer, Yanina Seltzer, Denise Dias,
Sarah Fathallah, Emiko Todoroki (de l’équipe Intégrité des marchés financiers de la Banque mondiale) et Paul Leishman (GSMA).
Recommandation pour la citation du présent document :Tarazi M. et Breloff P., Réglementations sur les détaillants bancaires, Note Focus n° 68, Washington, D.C.: CGAP, mars 2011.
Bibliographie
CGAP, Update on Regulation of Branchless
Banking in Colombia, 2010. http://www.cgap.org/
gm/document-1.9.42397/Updated_Notes_On_
Regulating_Branchless_Banking_Colombia.pdf.
CGAP, Update on Regulation of Branchless Banking
in Indonesia, sections 3.1.2 et 3.2, 2010. http://www.
cgap.org/gm/document-1.9.42399/Updated_Notes_
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Dias D. et McKee K., Protecting Branchless Banking
Consumers: Policy Objectives and Regulatory Options,
Note Focus n° 64. Washington D.C. : CGAP, 2010.
http://www.cgap.org/gm/document-1.9.47443/
FN_64_Rev.pdf.
Flaming M., McKay C. et Pickens M., Agent
Management Toolkit: Building a Viable Network
of Branchless Banking Agents, Technical Guide,
Washington, D.C. : CGAP, 2011. http://www.cgap.
org/gm/document-1.9.49831/AgentManagement_
TG.pdf.
Ivatury G. et Mas I., Les Premières expériences de
banque à distance, Note Focus n° 46, Washington,
D.C. : CGAP, 2008. http://www.cgap.org/gm/
document-1.9.44578/FN46_FRN.pdf.
Tarazi M., Branchless Banking: The Test and See
Approach, billet de blog, 2010. http://technology.
cgap.org/2010/02/09/branchless-banking-the-test-
and-see-approach.