Secteur minier - siteresources.worldbank.orgsiteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/383606-12053341126… · Avant-projet pour commentaires, août, 2000. 3 développement. Un

Avant-projet pour commentaires, août, 2000.

1

Secteur minierR. Kunanayagam, G. McMahon, C. Sheldon, J.

Strongman, M. Weber-Fahr

Vue d’ensemble

Sommaire et Aperçu général

1 Industrie minière et réduction de la pauvreté : Liens clés1.1 Mines et possibilités économiques1.2 Mines et possibilités1.3 Mines et sécurité1.4 Mines et pouvoir1.5 Sommaire des liens

2 Suggestions de diagnostique pour la gestion des possibilités et des risquesde l’industrie minière dans l’intérêt des pauvres.2.1 Diagnostics : Profils du secteur minier2.2 Diagnostics : Mine à grande échelle2.3 Diagnostics : Mine à échelle réduite

3 Gestion de l’influence de la mine sur les pauvres3.1 Mines à grande échelle : Opportunité plus sûre pour les pauvres3.2 Mines à échelle réduite : Opportunité plus sûre pour les pauvres

Annexe : Vue d’ensemble de l’industrie


2

Sommaire et Aperçu général

Industrie minière et le processus de réduction de la pauvreté

Industrie minière et réduction de la pauvreté

Ce chapitre donne les outils aux législateurs des pays où la mine, dans le contexte del’élaboration d’une politique de la mine, a la possibilité d’aider sensiblement à réduire leniveau de pauvreté. L’industrie minière est une industrie unique de par l’impactcomplexe qu’elle peut avoir sur le développement économique local, surl’environnement, sur les profils socioculturels souvent typiques des vastes zonesminières d’un pays ou d’une région particulière. Ce chapitre aborde les quatre aspectsde la pauvreté — opportunité économique, possibilités, sécurité et transfert de pouvoir— dans le contexte de deux formes différentes de mines : 1) mines à grande échelle et2) mines à échelle réduite ou artisanale. Les deux présentent un contexte très différentd’opportunités et de risques associés à l’exploitation des ressources naturelles sur lesdifférents niveaux de pauvreté. Suivant le problème soulevé — par exemple l’eau,l’environnement, la santé, les transports, le développement du secteur privé et la gestionmacro — économique, nous suggérons de consulter les chapitres spécialisés del’ouvrage de référence.

Qui doit utiliser ce chapitre ?

Ce chapitre est conçu comme une aide aux législateurs des pays où la mine a lapossibilité d’influencer sensiblement les profils de pauvreté régionaux et nationaux —soit en aidant à réduire le niveau de pauvreté, soit, si elle n’est pas correctement gérée,en créant des risques auxquels les pauvres seraient particulièrement exposés. La listede ces pays figure en annexe 1 à ce chapitre. Le secteur minier d’un pays aura uneinfluence sur la stratégie de réduction de la pauvreté si une ou plusieurs des situationssuivantes se présentent :

1) La contribution du secteur minier dans l’ensemble de l’économie du pays estsuffisamment importante pour justifier une attention spéciale :

• Car elle peut assurer au gouvernement des ressources budgétaires pour lesprogrammes de réduction de la pauvreté et a la possibilité d’agir comme uncatalyseur puissant dans le développement du secteur privé de la région.

• Car par la suite d’une restructuration de la mine ou d’une fermeture, lesconséquences sociales et environnementales doivent être mitigées sousrisque de frapper sensiblement le pauvre ou d’augmenter les profilsrégionaux de pauvreté.

Dans ce contexte, « Important » signifie que la part approximative du secteurminier est une des suivantes : 1) > 5-10 pour-cent du revenu fiscal ; 2) >15-25pour-cent des revenus à l’exportation ; 3) >3-5 pour-cent du produit national brut(PNB) ou 4) >10-15 pour-cent de la main d’œuvre industrielle.

2) Un pays n’a pas encore d’industrie minière ; toutefois, le développement de sesressources naturelles semble être la seule option, ou une option clé, pour son


3

développement. Un exemple est le Mali qui en 1990 n’avait pas de mine enexploitation ; dix ans plus tard, il y en a deux avec une troisième en cours dedéveloppement, et l’exportation de minerais est devenue l’article d’exportation leplus important, ce qui contribue sensiblement au revenu fiscal et aux résultatséconomiques du Mali. Les indices d’une telle situations doivent être les donnéesgéologiques qui devraient démontrer la possibilité pour un secteur minier de tenirun rôle important dans l’économie du pays tel que donné sub 1) ci-dessus.

3) Un pays a des noyaux de mines à échelle réduite, avec une populationessentiellement itinérante vivant dans des territoires vastes, et produisant unrevenu sous le niveau de subsistance, sans direction ni protection sociale nienvironnementale. Si ces noyaux constituent ensemble une population de 50 000individus ou plus, un gouvernement pourrait envisager de consolider ces efforts enune stratégie de réduction de la pauvreté car les conséquences sociales etenvironnementales de même que les conflits culturels et politiques pourraient êtreexplosifs.

Comment développer un secteur minier pour un RSRP

Lors de la création d’une section sur l’industrie minière pour un Rapport sur la Stratégiede Réduction de la Pauvreté (RSRP), le législateur doit concentrer son attention sur : 1)Récolte des données importantes pour comprendre l’impact actuel et potentiel, lesrisques, les opportunités de ce secteur dans son pays (voir aussi section 2 de cechapitre) et 2) discuter les résultats et identifier les priorités d’interventions dans leprocessus de consultation. Suivant la société civile du pays, ceci comprend lesorganisations environnementales non-gouvernementales (ONG), les syndicats, lesassociations industrielles, et autres parties impliquées. Dans la plupart des cas, il seraittrès utile que ce processus soit dirigé par le Ministère des Mines ou le Département desMines. En général, ces départements ont acquis une expérience de cette industrie etseront prêts à participer à l’établissement d’une politique de réduction de la pauvreté.Presque toujours une coopération constructive peut se créer entre le secteur privé desmines à grande ou petite échelle de manière que les données et l’expériencedisponibles puissent être utilisés pour créer des possibilités réalistes de développementd’un secteur minier dynamique. (Voir le chapitre Processus de Participation).

Industrie minière : Risques et Possibilités pour le pauvre

Impact positif possible pour le pauvre et les autres groupes vulnérables

L’industrie minière peut aider à réduire la pauvreté de diverses manières,essentiellement par la génération de revenu et par la création d’opportunités dedéveloppement d’industries latérales ou secondaires :

• Impact fiscal et revenu en devises étrangères : Une industrie minièrecommerciale peut représenter une source importante de revenu en devises pour ungouvernement de même que de recette fiscale. Lorsqu’elles sont bien gérées, lesrentrées en devises et les taxes produites par la mine peuvent être utilisées par lesgouvernements pour la croissance économique générale et comme source definancement pour supporter les budgets nationaux dans le secteur social et desprogrammes de réduction de la pauvreté. L’impact fiscal important de la mine seretrouve dans des pays tels que le Chili, le Mexique, Botswana, le Ghana, l’Afrique


4

du Sud, et Papua Nouvelle Guinée. (Voir le chapitre sur la gestion macro-économique).

• Création de revenu : La mine à échelle réduite fournit de l’emploi à environ 13millions de travailleurs et à leur famille de par le monde, en particulier dans des paystels que la Bolivie, le Brésil, Burkina Faso, la Chine, la Colombie, le Congo, leGhana, l’Équateur, l’Inde, l’Indonésie, Madagascar, la Tanzanie et la Thaïlande.L’industrie minière commerciale assure de l’emploi et de la formation aux travailleurset peut représenter une source importante de services sociaux aux populationslointaines. Toute forme d’industrie minière peut être accompagnée d’une croissancede l’activité de petites et microentreprises, qui assurent les fournitures et servicesaux compagnies minières, aux mineurs et à leur famille créant ainsi des revenussupplémentaires importants.

• Développement de l’économie locale : On peut voir que les grandes minesinvestissent beaucoup dans le développement de l’économie locale en assurant laformation, des services publics tels que éducation et services de santé et des bienspublics tels que eau propre, transports, énergie et infrastructure.

• Source d’énergie : Dans les pays avec larges ressources en charbon, tels quel’Afrique du sud, la Chine, et l’Inde, le charbon est une source d’énergie importantequi contribue au développement économique. Dans les pays aux hivers rigoureuxtels que Russie, Ukraine, Mongolie et Kazakhstan, le charbon est essentiel auchauffage (voir le chapitre sur l’Énergie ).

Impacts négatifs possibles sur le pauvre et autres groupes vulnérables

La mine, de même que la fermeture d’une mine lorsqu’elle n’est plus viable, peutégalement créer la pauvreté et affecter dans le mauvais sens les conditions de vie dupauvre et des autres groupes vulnérables.

• Environnement : Des dommages à l’environnement sont possibles par la petite etla grande exploitation minière. La pollution et la restriction de l’eau, la gestion de lafermeture, le bruit, la poussière, et la perturbation du paysage sont des questions quipeuvent affecter la santé et la vie du pauvre et des groupes vulnérables qui sont peumobiles et sans moyen de combattre les impacts négatifs.

• Développement humain et santé : Les conditions de vie très souvent dures desmineurs dans les petites et les grandes mines, en parallèle avec un manqued’information et d’éducation sur la prévention peuvent contribuer à une proliférationdu SIDA et autres maladies contagieuses parmi les mineurs et leur famille. Demême, les accidents du travail et les risques de maladies — cancer du poumon parexemple — réduit l’espérance de vie du mineur et souvent met les familles dans dessituations précaires.

• Gouvernement, gestion macro-économique et corruption : Tous les pays offrantdes ressources naturelles importantes n’offrent pas nécessairement un cadre attirantpour les investissements directs étrangers pour profiter des possibilités de créationde revenu fiscal; non plus, les compagnies minières, en particulier lorsqu’elles sontnationalisées, ne sont pas toujours gérées avec l’efficacité financière et industriellecorrecte. Les économies dépendant sur leurs ressources minérales ont plus souventdes problèmes de gouvernement et de corruption que les économies non minières.


5

De plus, les conséquences négatives d’une mauvaise gestion macro-économiquepeuvent se faire sentir plus durement dans le cadre d’une économie minière que nonminière. La présence d’une mine va gonfler les salaires et maintenir un taux dechange élevé ce qui empêchera d’autres secteurs d’être compétitifsinternationalement et de participer à la croissance à l’exportation. Le coût d’unemauvaise gestion macro-économique est élevé lorsqu’on considère l’apport fiscalimportant de la mine et en particulier si on pense que les ressources minières nesont pas renouvelables.

• Impact Socioculturel : Les activités minières peuvent avoir un impact négatif sur lemode de vie des indigènes, avec des conflits socioculturels au moment dudéveloppement de la mine dans des zones rurales ou « sauvages ».

• Développement économique : Les salaires plus importants des mineurs peuventprovoquer une augmentation des prix locaux — avec le pauvre à la traîne ; et deplus, le pauvre et la population des non mineurs peuvent n’avoir qu’un accès limitéaux services fournis par la mine.

• Obstacles à la restructuration économique et fermeture de mine : Les pertesénormes des mines nationalisées, spécialement le charbon, ont été un obstacleimportant à la restructuration économique et au redressement surtout dans l’Europede l’est et l’ex Union Soviétique. La fermeture de mines non rentables a ajouté à lapauvreté spécialement dans les communautés à économie unique et régionsminières. Outre les pertes de travail pour la population locale, les services essentielsoriginalement assurés par la mine — transport, énergie et eau par exemple —cessent, avec un effet particulier sur le pauvre et les groupes vulnérables. Lesfermetures de mines ont également affecté d’autres pays comme la Zambie, laBolivie, la Namibie et les Philippines.

Que peuvent faire les pays pour maximiser les bénéfices de la mine pour réduirela pauvreté

Les pays peuvent passer par six étapes pour retirer le bénéfice maximum de la mine envue de réduire la pauvreté.

• Récolte des données sur l’industrie minière et ses conséquences fiscales,économiques, sociales et environnementales. Ceci comprend la récolte et leclassement de données précises pour une industrie minière à l’échelle commercialeet petite ou artisanale. Ces données peuvent comprendre la dimension des mines,leur emplacement, la production, les chiffres d’affaire, les investissements, la maind’œuvre, les exportations, les importations, les ressources locales en matériel et lesrésultats financiers. Veuillez noter que l’absence de données géologiques peutfreiner les investissements privés dans le secteur minier d’un pays négligeant ainsil’utilisation de ressources existantes pour le développement économique. De même,les pays doivent surveiller les impacts sociaux et environnementaux dans lescommunautés et les régions affectées par les mines, et en particulier par lafermeture des mines.

• Établir un système sain de réglementations minières et d’octroi de licencespour les mines importantes. Ceci signifie un accord équitable avec accès facile et


6

dégagement responsable, une politique fiscale saine et l’élimination des minesnationalisées subsidiées (MNS), ou, si elles existent, leur privatisation.

• Garantir des politiques macro-économiques saines de manière que les paysriches en ressources minérales profitent de l’impact que leur développement peutavoir sans bloquer les secteurs non miniers et perdre des opportunités.

• Attirer les investissements du secteur privé et encourager les développementsprivés par le biais de lois et réglementations appropriées. Les questions depropriété, utilisation des terres et de l’eau, les normes socio-environnementales, etles responsabilités doivent être clairement définies et correctement appliquées etsurveillées. Dans un cadre réglementaire fiable, il y a un potentiel important dedéveloppements en aval, et d’activités économiques parallèles avec les fournisseurset raffineurs, en particulier pour les entreprises petites et moyennes, qui à leur tourpeuvent créer des possibilités d’emploi pour les non mineurs des zonesavoisinantes.

• Insister sur un plan de fermeture de mine le plus tôt possible — de préférenceavant le début de l’extraction, en aidant à la création du cadre local de gestion etd’administration et en créant et mettant en application les règlements appropriés etla supervision de la fermeture de la mine.

• Alléger les risques socioculturels, sanitaires et environnementaux pour lapopulation de la mine par l’information et l’éducation, de même que par des accordsavec la compagnie minière pour qu’elle assure des conditions de travail acceptablesen aidant à l’établissement d’une infrastructure de communauté, de santé etd’éducation correcte et accessible. La clé à l’allégement de ces risques estl’instauration et la surveillance de normes appropriées. Il est important toutefois dene pas demander à la compagnie d’investir dans des services qui sont typiquementde la responsabilité du gouvernement tels que par exemple santé et éducation, maisplutôt de trouver un accord de partenariat public / privé qui fait bon usage de lacapacité d’investissement de la compagnie sans qu’elle ne prenne le contrôle du rôlede l’état.

1 Industrie minière et réduction de la pauvreté — Liens clé

Liens entre mine et pauvreté

Cette partie du chapitre étudie les liens entre la mine et les quatre dimensions de lapauvreté — possibilités économiques, capacité, sécurité et remise de pouvoir — dans lecadre de deux formes différentes : 1) mine à grande échelle et 2) mine petite ouartisanale. Les possibilités de même que les risques commencent avec la phased’exploration et continuent au cours de la construction de la mine, de son opération etde sa fermeture ou de la cessation de son exploitation. D’après les problèmes soulevés,par exemple l’eau, l’environnement, la santé, le développement du secteur privé, et lagestion macro-économique, nous recommandons de consulter les chapitres spécifiquesdu livre de référence.


7

1.1 Mine et possibilités économiques

Mine à grande échelle

Toute exploitation minière à grande échelle à la possibilité d’affecter sensiblement etpositivement les chances économiques des pauvres dans la région où la mine estsituée, de même que dans l’ensemble du pays. Dans la région où l’exploitation estsituée, elle peut assurer : 1) des possibilités importantes d’emploi supplémentaire —avec possibilité de revenus plus élevés que la plupart sinon tous les autres emplois de larégion ; 2) formation de la main-d’œuvre locale avec un effet d’osmose sur l’ensemblede la population locale ; et 3) investissements dans l’infrastructure, les biens et servicespublics de base qui ne savent pas être offerts sans y donner accès au grand public —par exemple, eau, transports et énergie.

Au niveau national, les revenus créés par le gouvernement par les impôts provenantdes exploitations minières — représentant souvent une partie substantielle du revenufiscal du gouvernement — peuvent être utilisés pour des interventions prouvées etenvisagées dans la lutte contre la pauvreté. Le revenu fiscal d’une société minièreunique peut représenter jusque 20 % du revenu fiscal d’un pays (p. ex. Ok Tedi enPapouasie-Nouvelle-Guinée). Toutefois, ce potentiel peut ne pas toujours être utiliséaussi efficacement que possible, où il y a des problèmes de gouvernement et decorruption et dans le cas de mines nationalisées. La réforme et la privatisation descompagnies minières nationalisées constituent en conséquence souvent le premier pasvers l’accomplissement de l’impact fiscal par une augmentation sensible de l’efficacitédes opérations et de la gestion, de même que par l’augmentation des responsabilités.

Dès qu’un gouvernement décide de cesser de s’occuper lui-même de la gestion desmines, soit directement soit indirectement, il y a des implications budgétairesimportantes et positives : 1) la réduction ou l’élimination des subsides au secteur minierpeut libérer des ressources importantes qui deviennent maintenant disponibles pour lesprogrammes de lutte contre la pauvreté, 2) les taxes et redevances des minesprivatisées ont tendance à être plus élevées que celles des mines nationalisées ou desfirmes quasi nationalisées et 3) la privatisation de mines antérieurement nationaliséescrée souvent une activité accrue d’exploration par le secteur privé et contribue ainsi à lacroissance économique et à l’augmentation du revenu fiscal.

Une exploitation minière réussie peut être un catalyseur pour un afflux subséquentd’investissements privés dans un pays ou une région qui offre un contexte encourageantcaractérisé par un cadre de réglementations fiables. De même, outre l’impact directd’une exploitation minière sur l’emploi, il y a un potentiel important d’activité économiquesecondaire et parallèle avec les fournisseurs et raffineurs, en particulier pour les petiteset moyennes entreprises qui à leur tour créent des possibilités d’emploi pour les nonmineurs des zones adjacentes. Typiquement, l’emploi créé indirectement par une minereprésente 4 à 6 fois le nombre d’employés directs, et dans certains cas jusque 20 fois(p. ex. Yanacocha au Pérou, Ok Tedi en Papouasie-Nouvelle-Guinée).

Toutefois, le pauvre court un grand risque de ne pas participer aux possibilités de lamine tout en supportant de nombreuses charges résultant de l’introduction d’une minedans une zone en voie de développement. Une exploitation minière importante exige unapport de capital substantiel en infrastructure, technologie, services et emploi. La


8

possibilité qu’a le pauvre de participer à cet investissement est limitée par son éducationet ses aptitudes. La mine va utiliser des ressources naturelles telle que terre et eaudesquelles le pauvre peut dépendre. Les droits à la terre et les droits des indigènespeuvent également en souffrir. On discutera plus loin de ces risques de même que de lamanière de les diminuer.

Mine petite et artisanale

La mine à échelle réduite (MER) et la mine artisanale peuvent représenter une sourceimportante d’emploi et de revenu pour les travailleurs, leur famille et la communauté.Les revenus générés peuvent être importants et critiques au développementéconomique futur par la croissance de microentreprises aux environs, pour alimenter lesmineurs et leur famille. Toutefois, ceci peut être une option forcée due à une diminutionde l’économie dans d’autres secteurs ou zone géographique. Dans ce cas, souvent lesmineurs et leur famille s’exposent à des conditions de travail pénibles pour un salaireminimum dans un cadre à risque élevé, mettant souvent en danger leur santé etl’environnement. La structure locale d’une activité minière à échelle réduite, décrite ci-dessous, détermine si la pauvreté des mineurs et de leur famille est dramatique et exigeune intervention extérieure ou si la mine est une activité qui améliore leur situationéconomique comparé aux autres membres de la communauté:

• La mine « du pauvre » Cette exploitation, pratiquée par une populationessentiellement itinérante, peu éduquée et avec peu d’autres possibilités d’emploi.Conséquence typique de la perte récente d’un autre emploi dans un autre secteur ouune autre région, par exemple en Mozambique ou en Bolivie. Une grande part dupotentiel économique est gaspillée par l’absence d’un cadre législatif ou fiscal, maiségalement à causes de techniques rudimentaires de production, de traitement et devente. Le travail est généralement dangereux, insalubre, précaire et paie mal. Lesconditions de vie et les conditions sanitaires de la communauté sont très mauvaises.Comme peu de ces mineurs travaillent avec une vision à long terme, les méthodesutilisées infligent souvent des dégâts sévères à l’environnement.

• La mine du type « Ruée vers l’or » provoque souvent une concentration de courtedurée de mineurs de mines petites ou artisanales, comprenant ceux qui travaillentnormalement dans le secteur et ceux qui quittent temporairement leur région et leursoccupations traditionnelles telles que l’agriculture ou petites entreprises. Laconcentration se produit lorsque la mine promet, souvent erronément, d’êtrebeaucoup plus lucrative que quoi que ce soit auquel les mineurs sont actuellementemployés. Comme dans la mine « du pauvre » l’absence de plan à long terme incitesouvent à des méthodes d’extraction qui causent des sérieux dégâts àl’environnement.

• La mine petite et artisanale « saisonnière » peut offrir une source de revenusrégulière et de longue durée, dans le cadre d’un travail saisonnier. Hors saison, lamain d’œuvre agricole se déplace vers les zones minières, généralement pourl’extraction de minéraux de valeur tels qu’or et pierres précieuses. Outre le revenucréé directement, la mine peut générer des petites entreprises privées parmi lesmineurs, les commerçants et les magasins qui alimentent la communauté minière.Par la création de revenus au-dessus du niveau de subsistance, les économiespeuvent représenter une source de fonds pour le développement d’autres affaires.


9

• Mine petite et artisanale permanente : De nombreux mineurs dans les petitesmines y travaillent toute l’année durant la plus longue partie de leur carrièreproductive. Parfois ils vont passer toute leur vie active dans la même région ;d’autres fois, ils vont déménager vers d’autres région au fur et à mesure que lespossibilités se présentent — donnant parfois l’impression de ruées vers l’or. Bienqu’il soit difficile de classer ces mineurs, souvent ils ont des revenus nettementsupérieurs que ce qu’ils auraient dans d’autres activités. Dans ce cas, les fondsdépassant le niveau de subsistance peuvent être utilisés pour des développementsd’affaires personnelles et pour l’éducation des enfants.

1.2 Mines et Possibilités

Industrie minière à grande échelle

Toute exploitation minière à grande échelle offre la possibilité d’augmenter sensiblementet positivement les possibilités des pauvres comme un groupe, dans une régionparticulière où la mine est située. À moyen terme, la formation fournie aux mineurs etaux autres ouvriers spécialisés aura probablement un effet d’osmose sur la maind’œuvre et la population environnante. Les compagnies minières peuvent égalementoffrir une formation aux sociétés qui leurs fournissent biens et services de manière à lesamener à des standards internationaux de qualité et de fiabilité. Au cours du processusd’octroi de droits d’exploration et d’extraction, un gouvernement peur égalementnégocier des accords avec la société minière pour d’autres contributions. Cescontributions peuvent être sous la forme de : 1) investissements dans les services desanté et l’éducation offerts au début aux employés de la mine, et étendus ensuite augrand public ; 2) investissements dans d’autres services ou activités communautairessouvent en accord avec les autorités locales. Ceci peut en arriver au point où lacompagnie remplace le financement gouvernemental des services de base d’une région,ce qui représente une bonne excuse pour la déficience du gouvernement. Ceci peut êtreune conséquence fortuite de programmes de développement communautaires bienintentionnés et bien préparés, mais qui doivent être surveillés de prêt par les autoritésresponsables et la compagnie.

Mine petite et artisanale

Souvent il n’y a pas de services publics ou privés pour assurer les services de santé etd’éducation élémentaires aux mineurs de petites entreprises, souvent femmes et enfants— même si de tels services sont relativement bien organisés dans d’autres régions dupays. Dû à la nature souvent capricieuse de la petite mine, les structuresgouvernementales locales et les systèmes de financement nécessaires à assurer de telsservices ne sont pas mis en place à temps lorsque les mineurs se retrouvent dans unsecteur déterminé pour l’exploitation des ressources découvertes. En quelques années,des zones souvent antérieurement inhabitées voient leur population monter à 50 000 ou100 000 mineurs et leur famille sans eau, transports, éducation ou services de santé.Les autorités régionales, s’il y en a, sont généralement incapables d’intervenir ou ontl’impression qu’elles n’ont pas l’obligation d’intervenir dans le cadre de développementstellement vastes et incontrôlables. D’autre part, dans les régions qui ont eu de touttemps des communautés de petites exploitations minières, les revenus élevés et la


10

population dense, souvent résultat de ces opérations, rendent plus facile l’établissementet le financement privé des soins de santé primaires et de l’éducation.

1.3 Mine et sécurité


La mine à grande échelle peut contribuer, grâce aux revenus plus élevés, à unemeilleure alimentation et une meilleure éducation, améliorant ainsi les profils de santéd’une communauté. Toutefois, la possibilité existe également de voir une exploitationminière exposer la population locale, et en particulier le pauvre, à des risques sanitaireset de bien-être sérieux, de même qu’à leur sécurité d’emploi, revenu et pouvoir d’achat.Ces risques sont débattus ci-dessous car ce sont des éléments clé à considérer par lesgouvernements lorsqu’ils établissent les normes sociales et environnementales pour lesinvestissements miniers.

Les risques sanitaires individuels liés à l’exploitation minière à grande échelleconsistent essentiellement en accidents du travail et risques pour la santé, de mêmequ’une exposition accrue aux maladies infectieuses. Les possibilités d’emploi et lesrevenus plus élevés peuvent également créer des problèmes sociaux tels que lesmigrations, alcoolisme et une augmentation des maladies vénériennes et du SIDA.L’impact sanitaire négatif indirect affecte surtout la femme — à cause de sesresponsabilités au sein d’une famille étendue, pour s’occuper des enfants, des malades,des vieillards et des invalides. Finalement, l’apport d’argent et la disponibilité de l’alcoolde même que la migration, peut augmenter le risque de violence surtout parmi lesfemmes.

Les dégâts à l’environnement peuvent représenter un risque sanitaire supplémentairepour diverses raisons, depuis la pollution ou la restriction de l’eau jusqu’à la poussière,le bruit et les affaissements. Dans le cadre de la fermeture d’une mine, les minesabandonnées ou sans contrôle sont préoccupantes car elles peuvent continuer à pollueret représenter un danger public. Les conditions sanitaires et environnementales n’ontpeut-être pas été établies à la mise en exploitation de la mine ou n’ont pas étésurveillées. Il est facile de montrer comment le manque de préparation pour la fermeturede la mine alors qu’elle est en exploitation peut augmenter l’impact négatif surl’environnement local et les économies régionales, affectant ensuite les budgetsgouvernementaux et la stabilité sociale.

Le développement économique positif qui accompagne souvent l’établissement d’uneexploitation minière peut également avoir un impact négatif sur le niveau deconsommation du pauvre. Les salaires plus élevés du mineur, particulièrement dans leszones isolées, peuvent provoquer une augmentation des prix locaux, laissant le pauvreà la traîne.

L’arrêt soudain des possibilités économiques offertes par une exploitation minière,dans le cadre de sa fermeture, surtout lorsqu’elle n’a pas été planifiée, a tendance àaugmenter dramatiquement le niveau de pauvreté ; une fermeture peut également priverla population locale des services sociaux les plus élémentaires et à l’accès aux bienspublics tels que eau propre, énergie et transports, si ceux-ci étaient préalablementfournis par la société minière. L’absence de ces services et biens affectent les groupesvulnérables plus dramatiquement que les autres. Les implantations souvent distantes


11

des mines rendent encore plus compliqués les développements économiques locauxaprès la fermeture de la mine, car les ressources gouvernementales sont difficiles àlibérer pour ces zones. Les problèmes sociaux et environnementaux légués par la minepeuvent compromettre les avantages économiques passés.

Risques macro-économiques : Les conséquences négatives d’une mauvaise gestionmacro-économique peuvent être plus graves dans le cadre d’une industrie minière quedans une économie non minière : un secteur minier peut augmenter le niveau dessalaires et maintenir un taux de change élevé, ce qui peut empêcher d’autres secteursde devenir compétitifs sur le marché international et empêcher leur croissance àl’exportation. Les coûts d’une mauvaise gestion macro-économique sont élevés, surtoutsi une large partie des revenus fiscaux de la mine sont gaspillés, et si on considère queles ressources minières ne sont pas renouvelables.

Industrie minière à échelle réduite

D’après la situation, (voir section 1.1) les avantages de la MER peuvent être effacés parses répercussions négatives, touchant essentiellement les pauvres en les exposant àdes risques qu’ils courent soit comme individus, soit comme membres d’un groupe. Lesrisques individuels provenant de la mine à échelle réduite sont surtout des risquessanitaires et liés à la pauvreté, d’accidents de travail, et de la prolifération de maladiestelles que le SIDA de même que les pertes de terres dues à l’invasion des mineurs.

Les risques pour le groupe trouvent leur origine dans les dégâts environnementaux etdans les conflits socioculturels. Comme ils n’ont pas de perspective à long terme pourleur opération, les mineurs de MER ne se préoccupent que peu ou pas del’environnement. La pollution des eaux est souvent très répandue et aussi variée que lesdéversements dans les rivières du mercure utilisé dans les traitements que les alluvionsimportantes causées par le dragage des lits des rivières. Ces dégâts peuvent avoir deseffets économiques et sanitaires sur les communautés environnantes. Dans les zonesoù les mineurs envahissent les terres des populations indigènes ou tribales, des conflitssévères peuvent se produire à la limite de la guerre culturelle ; les mineurs sontconsidérés comme un groupe amenant la démolition de l’environnement et des maladiesdans une région précédemment équilibrée.

Dans un environnement sans réglementations, les mineurs de MER risquent égalementde perdre leurs propriétés et leurs gains futurs. Où il n’y a pas de cadre légal pour établirdes droits d’exploitation sûrs, le pauvre se trouve exposé à tous types de comportementcorrompu ou criminel qui mettent sa vie en danger de même que sa possibilité deprofiter financièrement de son investissement personnel dans l’activité.

L’extraction du diamant, à petite échelle ou autre, est connue pour avoir aidé aufinancement des conflits régionaux en particulier en Afrique. Des cas en Sierra Leone,Angola et Congo suggèrent fortement une relation entre l’intensité des conflits régionauxet les ressources provenant du commerce illégal du diamant. A ce point, peu d’effortssystématiques ont été faits pour créer des instruments de réglementation pourcombattre cette tendance ; toutefois, les initiatives les plus efficaces semblent être cellesqui introduisent plus de clarté et de concurrence dans un négoce qui a toujours été trèssecret et fermé à la curiosité du public.


12

1.4 Mine et pouvoir


Les efforts continus de consultation du public et la publication des informations au débutdes activités minières de même que durant ces activités, se sont prouvés très efficacespour faciliter les contacts entre la compagnie minière et les communautés affectées parson opération. Les grandes compagnies minières ont de plus en plus pris l’habitude deconsulter le public au sujet de leurs investissements courants et futurs, et lesgouvernements ont introduits des exigences similaires dans les ensembles légaux etréglementaires.

Cette consultation est particulièrement importante en cas de fermeture. De nombreusesquestions socio-économiques et environnementales qui représentent un impact potentielimportant sur le pauvre peuvent être inconnues des autorités et des consultations bienorientées, seront une mesure efficace en vue d’une fermeture idéale. À cause del’éloignement typique des sites d’extraction, ceci pourrait être la première fois que lesautorités locales et les communautés affectées seront impliquées dans un processus deconsultation systématique et un effort de mise au courant. L’éducation et la création depossibilités locales peuvent être les effets secondaires bénéfiques pour des groupes quisans cela seraient marginalisés.

Toutefois, le respect de ces pratiques exige souvent un contrôle régulier, et lesgouvernements peuvent jouer un rôle clé en s’assurant que les pauvres aient un accèscorrect au processus de consultation et d’information. En tenant compte de l’opinion dupauvre dans les plans et activités de la mine, les gouvernements peuvent augmentersensiblement les services et infrastructures disponibles pour le pauvre.

Mine à échelle réduite

Les institutions, structure et gouvernements locaux sont typiquement sous-développésdans les zones ou régions qui ont une importante activité minière à petite échelle, ce quilaisse les mineurs et leur famille à eux-mêmes, avec des possibilités limitées d’un effortcollectif pour améliorer leur situation. Les coopératives sont souvent le seul moyen à ladisposition des mineurs de petites mines d’améliorer leur situation en gérant, etréduisant les risques environnementaux, sociaux et culturels, ou en facilitant l’accès auxtechnologies ou structures de marketing qui peuvent augmenter leurs chances dedéveloppement économique.

La question du pouvoir existe également. Lorsque les mineurs de petites minesréclament leurs terres avec insistance, les populations indigènes peuvent voir leurculture et leurs moyens d’existence mis en danger. Ces groupes n’ont en général peu oupas accès aux institutions ou aux structures administratives qui leurs permettraient departiciper au processus de prise de décision au sujet de l’utilisation des terres et de laprotection de leurs droits.


13

1.5 Sommaire des liens

Figure 1. Liens entre grande mine et pauvreté

Dimensionspauvreté

Effet positif clé Effet négatif clé

Opportunitééconomique

• Revenu fiscal et taux de changeimportants

• Création d’emploi et deformation

• Investissement dansl’infrastructure locale, transport,énergie, eau, pourdéveloppements économiquesfuturs

• Développements secteur privé :activités en aval et secondaires— fournisseurs et raffineurs

• Si charbon : source d’énergieimportante pour croissanceéconomique (voir chap.Énergie)

• Système de concessions etrégulations pas clair, ainsi quenationalisation peut créercorruption et ingérence dansle secteur

Capacités • Effet d’osmose de la formationet de l’éducation par lacompagnie

• Formation des fournisseurs engestion de qualité et fiabilité

• Investissement en santé,éducation et activité commun.avec accès universel.

Sécurité • Si charbon : Survie parchauffage dans les climatssévères (voir chap. Énergie)

• Risque de maladiesprofessionnelles, proliférationdu SIDA, alcoolisme, etproblèmes de sexe.

• Risques sanitaires etenvironnementaux durant etaprès l’exploitation (fermetureet gestion des déchets, eau,poussière particules,perturbation des terres)

• Changement dans laconsommation : + hautrevenus des mineurs =inflation avec le pauvre à latraîne.

• À la fermeture, fin soudainedes possibilités économiqueset de l’emploi

• Risques macro-économiques :Inflation des salaires et dutaux de change dus auxexportations de minerai affectele secteur non minier.

Pouvoir • Consultation et informationpublique prennent en compteles besoins du pauvre dans lesactivités de la mine.

• Le processus de consultationdes mines éduque et développeles capacités.

Mine àgrandeéchelle :Liens avecla situationdu pauvre


14

Figure 2. Liens entre mine à échelle réduite et pauvreté

Dimensionpauvreté

Effets positifs clés Effets négatifs clés

Opportunitééconomique

• Création d’emplois• Peut créer des revenus plus

élevés que d’autres secteurs• Peut être une source de

revenu saisonnier souventpour la femme

• Développement du secteurprivé avec son emploi :activités aval et secondaire —fournisseurs et raffineurs

Capacités • Manque de soins etd’éducation pour les mineursdans le cadre d’unenvironnement sansréglementation

• Utilisation importante de maind’œuvre enfantine affectesanté et éducation

Sécurité • Si charbon : Survie parchauffage dans les climatssévères

• Risques sanitairesprofessionnels, proliférationdu SIDA, alcoolisme, etproblèmes associés

• Environnement — et risquessanitaires associés pour lemineur, sa famille et lacommunauté en particulierpar usage et pollution de l’eau

• Risque de perte de propriétéet de revenu où les droitsminiers ne sont pasréglementés et protégés

• Invasion par la mine desterres des indigènes

• Risque de conflits culturelssérieux entre mineurs etindigènes

• Si diamant : risque de négoceillégal du diamant pourfinancer les conflits régionaux

Pouvoir • Les actions collectives etcoopératives sont desinstruments clés pour lesmineurs et leur famille pouraméliorer leur situation et lespossibilités économiques

• Les mineurs et leur familleont peu accès au processusde décisions publiques parmanque de structuresgouvernementales locales

Petite mine :Liens avec lasituation dupauvre


15

2 Diagnostiques suggérés pour gérer risques et opportunitéspar la mine dans l’intérêt du pauvre

2.1 Diagnostiques : Profils du secteur minier

La plupart des pays qui ont un secteur minier possèdent déjà les informationsnécessaires à une bonne compréhension de l’industrie, et de ses impacts fiscaux,économiques, sociaux et environnementaux. Les ministères des mines et leurs servicesrécoltent et organisent souvent les données sur les mines larges ou artisanales etpetites tels que dimension, emplacement, production, ventes, investissements, emploi,exportations, importations, sources d’approvisionnements locaux, et performancesfinancières. Le manque de données géologiques peut freiner les investissementsminiers dans le secteur minier d’un pays, empêchant ainsi la bonne utilisation deressources existantes pour le développement économique.

Dans le but d’établir un Rapport sur une Stratégie de Réduction de la Pauvreté (RSRP),il sera peut-être nécessaire de classifier les informations disponibles dans la perspectivede la pauvreté avec une attention particulière sur les groupes vulnérables, et leursrisques et opportunités dans le cadre de la mine. En particulier, le contrôle des impactssociaux et environnementaux sur la communauté et les régions affectées par la mine oupar sa fermeture, devra peut-être être entrepris systématiquement. Les informationsgénérales nécessaires relatives à la pauvreté, doivent se concentrer sur le statut et lestendances de l’emploi, par exemple grande et petite mine, femmes, enfants, pauvres, eten données régionales importantes tels que profils de la pauvreté dans les régionsminières. Basé sur ces informations, des questions plus détaillées doivent se poser,comme expliqué ci-dessous.

Une étude diagnostique typique peut durer jusque six mois et peut comprendre unéconomiste, un ingénieur, un docteur en droit et un sociologue. Bien que toutes lessections définies ci-dessous sont importantes pour une bonne compréhension del’impact du secteur minier sur la pauvreté, les sections clés pour une bonne étudediagnostique sont marquées « priorité ».

2.2 Diagnostiques : Mine à grande échelle

Possibilités économiques

• Impact fiscal : Alors que l’impact fiscal d’une grande mine aux niveaux nationaux,régionaux et locaux peut être important, en particulier pour les économies modestes,la dimension réelle de cet impact est souvent mal comprise. Les gouvernementsdoivent se rendre compte de l’impact net, c.-à-d. revenus directs, de même quecoûts. Ceci exige le démêlage d’une trame souvent complexe de conditionsgouvernementales ou quasi gouvernementales, de concessions spéciales et depermissions.

• Impact économique local et régional : Les gouvernements doivent étudier s’il y ades possibilités d’accords avec les compagnies minières qui peuvent êtremutuellement profitables, en particulier pour les développements économiqueslocaux et régionaux. Ceci peut comprendre des accords de licences, compensations

priorité


16

aux propriétaires terriens et gouvernement, priorités à l’emploi de travailleurs locauxet nationaux, infrastructure, promesses de services sociaux, y compris programmesd’abattements fiscaux. Dans ce contexte, il est possible d’évaluer l’impact surl’emploi net en tenant compte des pertes possibles d’emploi par l’exploitation d’unegrande mine dans le secteur de la petite mine. Des activités économiques en aval ousecondaires ont-elles été développées ? Si non, pourquoi ?

• Cadre légal et réglementaire pour le secteur privé : Dans le but de saisir si leslois et règlements d’un pays donné sont conçus pour attirer les investissementsminiers et pour maximiser les profits tout en minimisant les risques, cinq pointsdoivent être examinés : 1) La base statutaire et constitutionnelle des droits etobligations de la mine est-elle objective ? 2) L’accès privé au droit d’exploitation est-iloctroyé ? 3) Les titres de mines sont-ils sûrs ? 4) Comment quantifier les obligationslégales d’entretien ? 5) La liberté de vente et de change est-elle compétitive etstable ?

• Cadre légal et réglementaire pour les investissements : Lors de la réforme d’unsystème existant de lois et réglementations, les questions supplémentaires doiventcomprendre : 1) Le cas échéant, quelles sont les lois et réglementations quiempêchent les investissements ? 2) Quelles réformes des règlements ou initiativeslégislatives ont le plus de chance d’augmenter l’attrait du pays au secteur privé ? 3)Les organisations financières internationales et autres organisations peuvent-ellesêtre partenaires dans la promotion du secteur pour les investissements ? 4) Quellesleçons apprises en traitant avec les investisseurs privés pour la mine peuvent êtremises à profit dans d’autres secteurs et avec d’autres investisseurs.

Possibilités

• Impact direct sur la situation du pauvre : Quelles initiatives des compagniesminières qui profitent à la situation et aux possibilités du pauvre peuvent êtreencouragées et supportées par le gouvernement ? Qu’est-ce qui peut améliorer laqualité de vie du pauvre de même que celle des employés de la mine ? Lesquestions à considérer peuvent comprendre les services de santé, les écoles etl’éducation, mais aussi les sports, la culture, le genre et le développement d’affaireslocales.

Sécurité

• L’impact environnemental direct de la mine doit être analysé sous six aspects demanière que les lois et réglementations et les accords directs avec les sociétésminières de même que les interventions proactives puissent être créées : 1)utilisation des terres et de l’eau, 2) gestion des déchets, 3) produits chimiques etpolluants, 4) évacuations résiduelles, 5) risques sanitaires humain, et 6) risquespotentiels pour l’environnement et plans pour éliminer ces risques.

• Convenance des protections environnementales et sociales lors de l’exploration,l’établissement, l’exploitation et la fermeture de la mine : Ces protections sont-ellescorrectes, respectées et appliquées et savent-elles être surveillées ? Peuvent-ellesservir d’outils pour promouvoir le secteur à des investisseurs potentiels en réduisantleurs risques et en facilitant leurs opérations ?

priorité

priorité

priorité


17

• Les risques d’une fermeture soudaine de la mine peuvent être quantifiés, audépart et en cours d’exploitation, en analysant ou négociant les plans de fermeturede la mine, la structure de l’économie locale de même que les possibilités del’administration locale. Des bons exemples de planning de fermeture anticipée sontRossing Mine (uranium) en Namibie, Misina Mines (or) en Papouasie-Nouvelle-Guinée, et Kelian Equatorial Mining (or) en Indonésie.

• Calendrier et structure : Est-il possible de faire d’un plan de fermeture unecondition indispensable à l’octroi d’une concession ? Des inspections et unesurveillance sur place sont-elles prévues pour mettre à jour et analyser leschangements de situation et le suivi ? La gestion post-fermeture et lesmécanismes de surveillance sont-ils décidés d’avance et mis en place ? Lesnormes et accords de fermeture peuvent-ils être négociés avec les exploitationsexistantes à une date ultérieure ?

• Aspects sociaux et économiques : Quelles responsabilités sociales etéconomiques continuent pour l’exploitant après la fermeture ? Y a-t-il desaccords de transfert pour l’infrastructure socio-économique dans le cas d’unefermeture ? Y a-t-il des fonds suffisants engagés par la compagnie minière pourgarantir que ce transfert prenne place ? Quels différents mécanismes financiersexistent pour libérer ces fonds ? Est-ce que d’autres risques futurs sont pris enligne de compte tels que les fluctuations des prix des métaux qui peuventsoudain accélérer la fermeture de la mine ? Y a-t-il une expérience étrangèreintéressante ?

• Aspects environnementaux : Les responsabilités environnementales sont-ellesdéfinies pour les sites abandonnés et pour la décontamination des terres ?Quelle est la définition de fermeture, revalorisation et nettoyage ? Quelle est ladéfinition de réhabilitation–par exemple, ramener des terres perturbées à leurétat avant développement ou utilisation alternative ? À quels accords peut-onarriver sur l’utilisation des terres après fermeture, en particulier pour laréhabilitation des terres ? Les questions de sécurité, tel que les débordementsde bassins à résidus dans le contexte post-fermeture sont-elles prises enconsidération ?

• Profil de dépendance : Quelle part des activités économiques locales ou régionalesdépend de la mine, directement ou indirectement ? Y a-t-il des industries ou secteursavec potentiel de croissance qui ne dépendent pas directement de la mine ? Quelsbiens ou services publics sont assurés ou maintenus par la compagnie minière ?Quelles sont les possibilités d’utiliser l’infrastructure construite pour la mine comme« locomotive » pour les développements futurs ? Comment assurer l’entretien etl’opération de cette infrastructure après la fermeture de la mine ? Quelle est lacompétence des gouvernements locaux et régionaux ? Doivent ils être préparéspour la prise en charge de certains services et biens ?

• Planning de développement : Le scénario de fermeture de la mine est-il comprisdans le plan de développement des autorités nationales, régionales et locales ? Y a-t-il des clauses qui garantissent que les bénéfices créés par la mine seront utiliséspour supporter des initiatives de développement orientées vers la fermeture ?

• Emploi : Quels genres d’interventions sur le marché de l’emploi seront nécessairesen cas de fermeture ? Un planning bien à l’avance peut améliorer l’efficacité desinterventions.

priorité


18

Pouvoir

• Consultation et coopération : Y a-t-il eu des consultations sur l’exploitation de lamine au début ou durant les opérations ? Y a-t-il un plan d’information publique ?Quelles parties intéressées doivent être inclues dans le processus de consultation etd’information ? La compagnie minière respecte-t-elle le processus agréé, lescalendriers et les sujets de consultation et de divulgation ? Le gouvernement est-ilcapable d’absorber le flot d’informations de la compagnie vers les communautésimpliquées ? Les informations sont-elles présentées de manière à ce que lescommunautés locales puissent y avoir accès et en comprendre les implications ?

Figure 3. Informations clés nécessaires à la création d’une politiqued’intervention pour les mines à grande échelle

Aspects clés Questions à poserPossibilitéséconomiques

• Revenu fiscal et coûts d’exploitation bien clarifiés ?• Accords avec la compagnie pour supporter les développements

économiques locaux et régionaux ?• Des activités économiques en aval ou secondaires ont-elles été

développées ?• Environnement légal et réglementaire pour attirer

investissement et développements privés ? Droits et obligationsde la mine clairs, quantifiables et sûrs ? Liberté de ventes et dechange et structures fiscales compétitives ?

Capacités • Ressources disponibles pour continuer les services sociaux etd’éducation même en cas de fermeture ?

Sécurité • Analyse de l’impact environnemental direct ?• Les protections sont-elles adéquates, respectées et

surveillables ?• Y a-t-il un plan de fermeture ? Les ressources sont-elles

suffisantes et les responsabilités établies ? Quid des terresabandonnées ?

• Quel est le profil de dépendance de la région ? Y a-t-il un risqued’effondrement de l’économie locale en cas de fermeture ?

• Le plan de développement régional est-il approprié ?• Que faut-il comme intervention sur le marché de l’emploi ? Quid

des groupes vulnérables ?

Pouvoir • Y a-t-il une politique adéquate de consultation et d’information ?Respect ?

• Tous les intéressés sont compris ?

priorité


19

2.3 Diagnostiques : Mine à échelle réduite

Bien qu’il soit important de concevoir des interventions appropriées à chaque situation-en particulier pour la motivation originale d’exploitation — mine « permanente »,« saisonnière », « du pauvre », « ruée vers l’or » — l’information nécessaire pour laconception et le processus de décision s’applique à tous les types, et aide à lacompréhension des différences entre types de petites mines.

Opportunités économiques

• Autre source de revenu pour les mineurs et revenu relatif à la mine en oppositionsaux autres sources : Quelles autres options ont les mineurs ? La mine rapporte-t-elletellement plus que les autres occupations au point que le mineur ne va l’abandonnerque si le gouvernement use la force ? Ou la mine n’est utilisée que comme « dernière chance » par des populations migrantes d’autres régions où l’économiese détériore ?

• Canaux et méthodes de vente pour le minerai : À qui les mineurs vendent leurproduction ? Est-ce un marché concurrencé ? Quelle est la position relative desmineurs dans les négociations sur les prix, de même que dans les négociations avecles fournisseurs de matériel requis par la mine ? Les femmes sont-ellesparticulièrement désavantagées lorsqu’elles s’occupent de vente ou de marketing ?

• Impact économique des activités minières sur les communautés locales : Lesmineurs achètent-ils le matériel et les consommables localement ? Y a-t-il eu uneaugmentation importante du commerce dû à la mine ? Les mineurs investissent-ilsleurs économies localement ?

Capacités

• Éducation et santé : Est-ce que les structures du gouvernement sontopérationnelles dans les régions d’exploitation minière ? Y a-t-il des écoles ou descentres de santé ? Quel gouvernement local ou régional aurait la responsabilité des’en occuper ?

• Développement humain : À quel point les femmes et enfants sont actifs dans lamine ? Le travail des enfants est-il un problème ? Les femmes profitent-elleséconomiquement de la mine ? Y a-t-il des femmes enceintes occupées à la mine ?

Sécurité

• Structure des droits à la propriété : Les mineurs ont-ils un titre légal pour leurconcession : peuvent-ils le transférer ou l’utiliser comme garantie ? Y a-t-il des lois etrégulations différentes pour petites et grandes mines ?

• Application des règlements : L’absence de titre légal freine-t-il la MER ? Est-ceque les autorités appliquent et surveillent les règlements, en particulier, sur lesdégâts environnementaux et invasion des propriétés par les grandes mines ?


20

L’absence d’action du gouvernement est-elle due au laisser-aller ou à un manque defonds ?

• Contacts avec la grande mine : À quel point les petites mines opèrent-elles sur lesconcessions des grandes mines ? L’invasion des concessions est-il un grosproblème ? Les compagnies minières opérant des grandes mines et les petitesmines coopèrent-elles à trouver une solution ? Quel rôle jouent le gouvernement etla police dans ces questions ?

• Types of minerai extrait et nombre de mineurs : Les divers minerais ont desimpacts environnementaux et commerciaux différents. L’amplitude du problème estplus que probablement liée au nombre de mineurs.

• Les techniques d’excavation et de traitement utilisées par les mineurs et dégâtsenvironnementaux associés : Des techniques différentes ont des effets différents surla pollution. Y a-t-il des techniques plus conviviales pour l’environnement ? Lesmineurs les utilisent-elles et si non, pourquoi ?

• Types et gravité des problèmes de santé et des problèmes de sécurité etd’accidents du travail liés aux activités minières.

• Origine des divers groupes dans le contexte des activités minières : Où sontles communautés d’origine des mineurs ? Viennent-ils de zones près de la mine ousont-ils des immigrants d’autres régions ou pays ? L’étendue des problèmes sociauxet culturels dépendra en grande partie du fait que les mineurs ont immigrés dans larégion. Des conflits peuvent éclater à cause de différences régionales et culturellesentre les mineurs eux-mêmes.

• Relations entre les groupes dans le contexte des activités minières : Quellessont les relations entre les mineurs et les membres des communautés locales ? Y a-t-il des conflits entre groupes culturels ? Y a-t-il des tensions entre les mineurs et lesmembres de la communauté locale dues à des problèmes environnementaux,sociaux ou socio-économiques ? Y a-t-il des problèmes culturels sévères entremineurs et indigènes ?

Pouvoir

• Consultation publique : À quel point les structures gouvernementales « normales »sont absentes des zones minières ? A quel point existent-ils des mécanismesdifférents, non officiels d’autodétermination et de prise de décision par le public ?

• Développements par la communauté : À quel point y a-t-il des structurescommunautaires qui ont déjà pris la direction de certains services publics tels quesécurité et transports ? À quel point ces groupes pourraient être impliqués dans lacréation d’interventions du type coopératif ? Y a-t-il des groupes de femmes oud’autres groupes d’intérêts spéciaux ? Quel est le profil des groupes culturels etindigènes ? (Voir ci-dessus).


21

Figure 4. Information clé requise pour la création d’une politique de la MER

Aspects clés Questions à poserOpportunitééconomique

• Y a-t-il des sources de revenus alternatives ?• Position de la MER dans la chaîne de production ?• Impact sur l’économie locale ?• Y a-t-il eu des développements d’activités économiques en aval

ou secondaires ?• Cadre légal et réglementaire ? Droits et obligations des mines

clairs, quantifiables et sûrs ? Droits terriens ?

Capacité • Éducation et services sanitaires de base disponibles ?Éducation ou informations sur les questions de santédisponibles ?

• Travail des enfants ? Questions de sexe ?

Sécurité • Types de minerai, techniques, nombre de mineurs ?• Types de maladies et gravité ? Causes ?• Droits de propriété protégés ? Rapport entre la MER et la

propriété des indigènes ? Rapports entre MER et grande mine ?• Les règlements sont-ils appliqués en particulier les protections

pour l’environnement ? Savent-ils être contrôlés ?• Origine des mineurs ? Diversité culturelle ? Tensions ?

Pouvoir • Structure de gouvernement local non officiel ? Communautés ?Groupes spéciaux — p. ex. femmes, groupes régionaux ?

• Consultation à la conception d’une intervention ? Tous lesintéressés sont impliqués ?

• Potentiel d’augmenter les actions communautaires ? Quelsseront les groupes importants — p. ex. femmes, groupesindigènes ?


22

3 Gestion de l’impact de la mine sur le pauvre

3.1 Mine à grande échelle : Possibilité plus sûre pour le pauvre

Cadre réglementaire : « Mise en scène »

Les lois et règlements pour les grandes mines doivent viser à promouvoir lesinvestissements privés dans le secteur minier d’une manière économiquement,environnementalement et socialement viable. Il y a une concurrence sérieuse pour lesinvestissements dans l’extraction des minerais ; les lois et systèmes fiscaux doiventdonc être internationalement compétitifs pour attirer ces investissements, tout enassurant la protection de l’environnement et des structures sociales. On a vu qu’uneréforme des lois sur les mines augmente sensiblement les investissements. De plus enplus les compagnies minières acceptent la relation entre un cadre réglementaire correctet la limitation du risque de leurs investissements à long terme ; en fait, une réforme deslois et règlements peut être utilisée activement pour promouvoir le secteur sur le marchéinternational. Ce cadre doit comprendre une consultation adéquate et l’implication detous les intéressés, y compris les communautés locales et le pauvre.

• Au niveau national, les instruments peuvent être : 1) création d’un potentiel delégislation, y compris gestion de l’environnement et questions de sécurité ; 2)perception correcte et distribution équitable des revenus fiscaux ; 3) dans le cadredes contrats de licences : accord avec la compagnie minière sur les responsabilitéssocio-économiques et environnementales locales et régionales, en particulier,emploi, formation, fourniture de biens et services publics, normes sanitaires etenvironnementales — p. ex. quantité et qualité de l’eau, et autres investissementsdans le développement communautaire ; 4) examen et réforme du cadre légal etréglementaire pour attirer les investissements privés dans la mine et autresindustries ; 5) privatisation des entreprises nationalisées du secteur, le cas échéant,et clarification des clauses de services publics dans les activités de la compagnieminière pour éviter ou éliminer la corruption et l’inefficacité du secteur et pouraugmenter les responsabilités.

• Au niveau régional les instruments peuvent être 1) création d’un potentiel degestion de l’infrastructure régionale et des revenus fiscaux ; et 2) lier ledéveloppement de la mine au plan de développement régional.

• Au niveau local les instruments peuvent être 1) création d’un potentiel degouvernement local et communautaire pour gérer l’infrastructure locale, les servicessociaux, les revenus fiscaux, en particulier, dans le cadre d’un plan stratégique dedéveloppement local ; 2) promotion et priorité à l’industrie locale et aux possibilitésd’emploi local ; 3) assurance d’une représentation et consultation adéquate de lacommunauté locale dans les projets de la mine.


23

Gouvernement : Un environnement dynamique avant, pendant et après lafermeture de la mine

Les gouvernements doivent évaluer une exploitation minière existante ou à venir nonseulement sur ce qu’elle peut contribuer au niveau national, mais également sur sacontribution à des améliorations viables dans le bien-être socio-économique, et laqualité de vie des communautés dans la zone d’exploitation. Ces contributions peuventcomprendre des améliorations dans des domaines tels que l’infrastructure, la santé,l’éducation, et la stimulation de l’économie locale. Étant donné que le minerai est uneressource naturelle non renouvelable, il est important d’insister sur la viabilité de cesaméliorations ; ceci est primordial pour garantir que la population pourra maintenir sesmoyens d’existence après la fermeture de la mine. Le plan de fermeture doit être unepart importante des négociations du gouvernement avec les compagnies minières.

Il est primordial de noter que la fermeture de la mine exige une série d’interventionsmieux organisées entre gouvernement, le secteur privé et la société civique. Étantdonné la complexité des conséquences et des répercussions de la fermeture sur lasituation socio-économique et sur l’environnement, les interventions prises par uneseule de ces trois parties a peu de chance de succès à long terme.

• Lois et règlements : Les interventions peuvent comprendre 1) établir un processusd’octroi de licence soigneusement étudié qui exige qu’un plan de fermeture de lamine fasse partie de la création de la mine, et que ce plan soit mis à jourrégulièrement au cours de la vie de la mine ; 2) incorporer dans les lois etréglementations minières les clauses et procédures nécessaires qui assureront despratiques de fermeture correctes, y compris obligations aux exploitants de créer lesréserves nécessaires à une fermeture bien menée.

• Développement économique local et régional : En incorporant les besoins etactivités des opérations minières dans le plan d’activités régionales, lesgouvernements ont la possibilité d’augmenter sensiblement les services etinfrastructure disponibles pour le pauvre. On a vu que les gouvernements locaux etrégionaux sont des éléments clés pour maintenir les bénéfices apportés par la minedans une région donnée. Les activités principales à poursuivre dès le débutcomprennent : 1) création des capacités, au niveau des gouvernements et descommunautés locales, pour permettre à la communauté locale et régionale deplanifier et de se préparer en vue de la fermeture tout en évitant un climat dedépendance, 2) à la première occasion, intégrer les plans de la mine dans les plansde développement régional, 3) prévoir les besoins pour maintenir et financer lesservices sociaux après la fermeture en encourageant le gouvernement local àéventuellement prendre en main les systèmes de protection sociale, si besoin est,dans le contexte d’une décentralisation fiscale.

• Accords avec la compagnie minière : 1) définir la période de surveillance ets’assurer d’une surveillance acceptable et du respect des clauses post-fermeture ; 2)définir qui sera le responsable final pour le site et les installations après fermeture.

• Consultation : En insistant que la compagnie minière consulte et informecorrectement; et en incluant systématiquement le pauvre dans ce processus deconsultation, les gouvernements auront l’assurance que le pauvre tirera profit de la


24

mise en route d’une exploitation minière tout en ne pâtissant pas de sesconséquences sur la structure socio-économique de la région.

• Interventions du marché de la main d’œuvre : Les interventions peuvent aller del’organisation de recyclage et de services d’emploi, tels que recherche d’emploi,jusqu’à la mise en place d’emplois alternatifs et possibilités de création de revenu,en coopération avec le secteur privé et en menant une campagne de marketing de larégion pour les investisseurs étrangers.

Secteur privé : Préparer ressources et capacités ensemble avec la communautélocale

• La préparation de la fermeture doit faire partie des étapes de développement initiald’une exploitation minière et va influencer le concept de la mine et l’infrastructure yrelative, les avantages sociaux, et les programmes de développementcommunautaire de la mine. En particulier, les profits de la mine de même quel’ensemble des salaires doivent être étudiés avec la perspective à long termed’économiser et d’investir pour la période post-fermeture.

• Capacités locales : Les compagnies minières peuvent aider à éviter l’apparitiond’une culture de dépendance où la plupart des services communautaires et desactivités économiques dépendent de la mine. Elles peuvent également aider à lacréation de capacités locales de manière que les communautés soient mieux àmême de prévoir et de se gérer elles-mêmes.

• Consultation : Les compagnies minières devraient consulter les communautéslocales dès le début de l’exploitation, divulguant les informations à tous lesintéressés, à temps, avec précision et d’une manière compréhensible. Elles peuventégalement faciliter la participation d’autres acteurs dans le développement, ONG, etautres organisations communautaires de la région.

Société civique — Communautés et ONG : Consultation et planning

• Développement d’une direction et de capacités communautaires non baséessur la générosité d’autrui et de plus en plus indépendantes de la mine pour lesservices et les activités économiques. Ici les ONG peuvent jouer un rôle important —souvent de concert avec la mine et le gouvernement — pour le développement de lacommunauté et le dialogue avec la mine. La création de cette capacité peut se faireen utilisant les bénéfices de la mine pour construire des biens communautaires.

• Participation active à tous les stades du processus général de planning pour lazone et la région, ayant dès le début des perspectives à long terme d’investissementd’une part des profits de la mine pour la période post-fermeture.

• Prise en charge des responsabilités pour certains biens et infrastructure du sitelorsqu’ils conviennent et peuvent contribuer aux capacités ou à la mission descommunautés locales ou des ONG.

• Rester engagé avec le gouvernement et la compagnie et dans le planning à longterme de développement régional.


25

3.2 Mine à petite échelle : Possibilités plus sûres pour le pauvre

L’intervention gouvernementale appropriée dans le contexte de la mine petite ouartisanale dépendra de chaque pays, plus particulièrement sur le type d’exploitation demême que sur des facteurs tels que technologies utilisées, prédominance d’extractionen roche dure ou alluviale, accessibilité aux zones d’extraction et conflits culturels. Uneintervention typique, toutefois, est la régularisation des activités du secteur de la MERdans un cadre légal. Ceci serait le type d’intervention indispensable et le plus importantqui offre le potentiel de réduire la pauvreté, de créer des opportunités de croissance etd’améliorer le développement social. Dans de nombreux pays la MER est illégale oufreinée. Ceci signifie que souvent les mineurs n’ont pas de titre légal adéquat pour leurconcession, ce qui provoque une exploitation du type « touche-à-tout » sans précautionspour l’environnement, la santé et la sécurité. Ceci signifie également que les mineurs nepeuvent pas utiliser leur concession ou mine comme garantie. De plus, une exploitationnon réglementée crée la corruption entre mineurs et bureaucrates ou inspecteurs.D’autre part, des répercussions négatives sont probables également si la MER doitrespecter le même cadre légal que la mine à grande échelle. Ces réglementationspeuvent, si elles ne sont pas appliquées dans une version simplifiée, être inapplicablespour la MER en particulier pour les redevances et normes sur l’environnement, de santéprofessionnelle et de sécurité. Dans ce cas, ces réglementations seraient toutsimplement contournées, non appliquées ou ignorées. De toute manière, un cadreréglementaire du secteur est une étape nécessaire mais loin d’être suffisante.

Les autres interventions gouvernementales doivent être taillées à la mesure de lasituation identifiée par les diagnostiques discutés dans la section 2.3. Ces interventionscomprennent plus particulièrement :

• Contrôle du respect de l’environnement et encouragement aux procédés d’extractionet de traitement meilleurs pour l’environnement.

• Assurer la communication et la formation sur les maladies vénériennes, les pratiquessanitaires et la santé et la sécurité.

• Limiter ou réglementer le travail des enfants en parallèle à des services de santé,d’alimentation spécifique et une intervention dans l’éducation.

• Introduction de techniques plus productives, pratiques et économiques.

• Identifier les « points chauds » culturels possibles suivi d’une réaction rapide pourlimiter les MER dans ces zones.


26

Annexe: Vue d’ensemble de l’industrie

Vue d’ensemble de l’industrie

Il y a plus de 50 pays en voie de développement où la mine est ou pourrait devenir uneactivité économique importante. Ceci comprend les pays producteurs importants deminerai sur le marché international, des pays considérés comme producteurs modestessuivant les standards internationaux, mais où la mine représente une contributionimportante à l’économie nationale ou régionale, et les pays où la mine petite ouartisanale assure un emploi important dans les communautés rurales ou lointaines. Cespays sont repris au tableau 1.

Tableau 1. Pays où le secteur minier a ou pourrait avoir un impact sur lapauvreté, basé sur les ressources minérales existantes

Amérique latine et Antilles Afrique et Afrique du Nord Europe, Moyen-Orient et Asie

Argentine Angola BhutanBolivie Botswana BosnieBrésil Burkina Faso ChineChili République

CentrafricaineFiji

Colombie Congo IndeÉquateur Érythrée IndonésieGuyane Éthiopie JordanieJamaïque Ghana KazakhstanMexique Liberia République KyrgysPérou Madagascar MalaisieVenezuela Mali Mongolie

Mauritanie PakistanMaroc Papouasie-

Nouvelle-GuinéeMozambique PhilippinesNamibie PologneNiger RoumanieSierra Leone RussieAfrique du Sud Iles SalomonTanzanie Sri LankaTunisie ThaïlandeZambie TurquieZimbabwe Ukraine

OuzbékistanVietnamYougoslavie

Mine à grande échelle : Les grandes mines produisent à peu près 85 % des mineraisnon fossiles du monde et plus que 95 % de la production mondiale totale de minerai.Cette industrie emploie environ 2,5 millions de travailleurs de par le monde et estdominée par environ 50 grandes sociétés de mines et métallurgie, avec des ventes


27

d’environ 4,3 milliards de $US chacune en moyenne. Ces compagnies opèrent à uneéchelle mondiale et leur origine est concentrée dans 4 pays : USA, Afrique du Sud,Australie et Canada.

Mine à échelle réduite : La mine petite ou artisanale produit environ 15 % des mineraisnon fossiles du monde tout en représentant une source de revenu importante — dansenviron 30 pays de par le monde — pour probablement au moins 13 millions depersonnes, desquelles une partie importante sont des femmes et des enfants. Entre 80et 100 millions de personnes dépendent de la mine à échelle réduite comme moyend’existence. Bien que la définition de mine à échelle réduite varie fortement, la maind’œuvre est en général estimée à moins de 50 personnes par site. La production exigeune main d’œuvre considérable avec très peu de mécanisation et très rudimentaire.

Documents

Secteur minier - siteresources.worldbank.orgsiteresources.worldbank.org/INTPRS1/Resources/383606-12053341126… · Avant-projet pour commentaires, août, 2000. 3 développement. Un