Serge SOUMASTRE Docteur d'Etat en Droit public · 3 Plan Introduction: 1-Le processus d’intégration du développement durable dans le droit de l’urbanisme:les principales étapes

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Serge SOUMASTRE

Docteur d'Etat en Droit public

Chargé de cours à l’Université de Bordeaux

Journée de formation des commissaires enquêteurs

(texte actualisé le 1/05/2013)

Bordeaux, 25/04/2013

Les Documents d'Urbanisme : nouveaux textes, nouveaux enjeux

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Plan

● La problématique:

Où va le droit de l’urbanisme?

Le commissaire-enquêteur confronté à un droit flexible et à la simplification des normes.

Des résistances prévisibles des collectivités aux réformes.

Une complexe simplification et des risques contentieux accrus.

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Plan

IntroductionIntroduction:

1-Le processus d’intégration du développement durable dans le droit de l’urbanisme:les principales étapes.

2-Un droit flexible: nouvelles réformes en cours et annoncées

1ére partie 1ére partie : Que changent les lois « Grenelle »?: Que changent les lois « Grenelle »?

1-La redéfinition des règles générales et des principes généraux du droit de l’urbanisme

2-La « grenellisation » du droit de l’urbanisme »

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Plan

● 3-L’articulation des plans-programmes et des documents d’urbanisme.

● 4-Les métamorphoses de la planification urbaine

●

● 2éme partie :2éme partie : les ajustements et évolutions « post-Grenelle »

● 1-La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche

● 2-Dispositions transitoires de la loi du 5/01/2011

● 3-Une complexe simplification des procédures d'élaboration et d'adaptation des documents d'urbanisme

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Plan

● Conclusion :●

● Où va le droit de l'urbanisme après les lois « Grenelle » ?

●

●

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Introduction

Vers un droit de l'urbanisme « Grenellisé »

Malgré son intitulé, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi « Grenelle II », est autant une loi de réforme de l'urbanisme qu'une loi d'environnement ou plutôt une loi d’hybridation ..(plutôt une loi d’hybridation ..(cf Ycf Y Jégouzo ,Le Grenelle II commenté, Le Moniteur,2012).Jégouzo ,Le Grenelle II commenté, Le Moniteur,2012).

•Ses dispositions concernant directement le code de l'urbanisme représentent près d'un cinquième de ce texte volumineux (257 articles) et réécrivent une bonne partie du Livre 1er du code de l'urbanisme.

Surtout, cette loi est parsemée de diverses dispositions qui touchent plus ou moins directement le droit de l'urbanisme que ce soit la réforme de l'enquête publique et de la concertation, celle de l'évaluation environnementale ou les mesures relatives à l'eau, aux déchets, aux risques, au paysage, etc. qui interfèrent avec les procédures d'urbanisme.

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Cette intégration de l'environnement dans le droit de l'urbanisme s'inscrit dans la continuité d'une évolution qui s'est amorcée depuis 1976 et dont les principales étapes s'inscrivent dans :

●Loi de Solidarité et de Renouvellement Urbain du 13 décembre 2000

- Cette loi a pour objectif de promouvoir un aménagement du territoire plus cohérent, plus solidaire et plus soucieux du développement durable.

- Elle a posé les principes généraux du droit de l'urbanisme avec lesquels doivent notamment être compatibles les SCOT, les PLU et les cartes communales : aménagement équilibré de l'espace, diversité fonctionnelle et sociale de l'organisation spatiale, utilisation économe et équilibrée des sols.

Introduction – 1ère partie – 2ème partie – Conclusion

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- Ces grands principes s'imposent aux documents d'urbanisme, bien qu'on ne puisse pas en faire une obligation de résultat.

Pour mémoire :

-un « urbanisme de projet »

- rénovation des documents d'urbanisme : passage du POS au PLU,

- création des SCOT,se substituant au schéma directeur

-nouveau régime des cartes communales (soumises à enquête publique)

-création du projet d'aménagement et de développement durable

- 20% de logements sociaux (principe de mixité sociale)

- les PDU(cf.Titre III inscrit les objectifs du développement durable dans les DU ).


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● Loi Urbanisme Habitat du 2 juillet 2003

● Elle modifie dans un sens restrictif la portée et les ambitions de la loi SRU pour :

● - clarifier la procédure de modification du PLU,

● - créer la procédure de révision simplifiée,

● - adapter la loi Montagne pour l'assouplir.

● - limiter la portée juridique du PADD en ce qui concerne le PLU

● Dans le droit fil de cette évolution du Droit de l'urbanisme, les lois « Grenelle » ont renforcé de façon significative la prise en compte de l'environnement, et notamment du développement durable , dans le droit de l'urbanisme et mis en place des techniques originales permettant de mettre en œuvre de façon concrète ces nouveaux objectifs (C. urb. art. L.121-1 modifié par la loi 2011-525 du 17/05/2011 , art. 123).).

●


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Les lois Grenelle ont été complétées, en outre par :

- la loi de Modernisation de l'Agriculture et de la Pêche du 27 juillet 2010, qui créée une commission départementale de consommation des espaces agricoles ( C.rural , art.L.112-1-1).

- la loi du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne, notamment les articles 19 et 20 ( modifie les dispositions transitoires de la loi ENE) .

Conformément à l'article 25 de la loi ENE du 12/07/2010, le Parlement a habilité le Gouvernement à réaliser par la voie d'ordonnance une réforme du Code de l'urbanisme.L’ordonnance 2012-11 du 5/01/2012 et son décret d’application 2013-142 du 14/02/2013 , ont posé les bases d’une clarification et d’une simplification des procédures d’élaboration , de modification et de révision des documents d’urbanisme ( en particulier , des SCOT et des PLU ).

En application de la loi ENE du 12/07/2010 et de la LMA du 27/07/2010 , le décret 2012-290 du 29/02/2012 (JO 2/03/2013) a défini le contenu des documents d'urbanisme « Grenellisés » et la façon dont les SCOT , les PLU et les cartes communales intègrent les objectifs de développement durable .


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Introduction

Parallèlement de nombreuses autres réformes ont été mises en oeuvre ou sont en cours d'élaboration , contribuant à une complète réforme du code de l'urbanisme , on peut citer :

➢ Les modifications introduites par le décret du 28/02/2012 sur les autorisations d'urbanisme ( en particulier , l'intégration de l'évaluation Natura 2000 dans les dossiers d'autorisation d'urbanisme ; la prise en compte des ENR) ,

➢ La réforme des lotissements ( ordonnance 2011-1916 du 22/11/2011 et décret 2012-274 du 28/02/2012), entrée en vigueur le 1er mars 2012,

➢ La réforme de la fiscalité de l'aménagement ( article 28 de la LFR du 29/12/2010 et 2 décrets du 25/01/2012)

➢ La réforme des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ( Loi ENE ,art.25 ; ordonnance 2011-1539 du 16/11/2011).


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Introduction

Parallèlement à ces réformes , la question prioritaire de constitutionnalité(QPC), issue de la réforme constitutionnelle du 23/07/2008 ( art.61-1 de la Constitution) est appelée à jouer un rôle important dans l'évolution du droit de l'urbanisme (cf. Jérome Tremeau « La refondation constitutionnelle du droit de l'urbanisme en 2011 » in Droit de l'Aménagement , de l'Urbanisme et de l'Habitat » ,Ed . Le Moniteur,2012).


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Introduction

D'autres réformes importantes en cours :D'autres réformes importantes en cours :

Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales :

Des modalités nouvelles d'insertion des secteurs de projet dans le PLU ( art.20):le PADD précise le cas échéant la création de secteurs de projet soit en zone urbaine ou à urbaniser ,les secteurs de projet sont définis au sein d'orientations d'aménagement et de programmation(OAP) ; le règlement peut délimiter les secteurs de projet.Des dérogations aux opérations réalisées dans les secteurs de projet pourront être mises en oeuvre par le préfet sous certaines conditions et concerner,en particulier, les règles générales de construction applicables aux bâtiments d'habitation et aux mesures d'entretien de ces bâtiments.

Projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale présenté au conseil des ministres le 9/04/2013 :

Le Titre IV relatif au renforcement de l'intégration communautaire , prévoit de rendre obligatoire la compétence d'élaboration du PLU pour l'ensemble des communautés de communes et des communautés d'agglomération ; ce qui aura pour conséquence de généraliser les PLU intercommunaux.Les incitations inscrites dans la loi ENE en faveur des PLU intercommunaux n'avaient eu que des effets limités : au 1/01/2012 sur les 14174 PLU approuvés , on dénombrait seulement 73 PLU intercommunaux concernant 4,4 millions d'habitants (cf Etude d'impact du projet de loi en ligne sur dossier législatif ,Legifrance).


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Introduction

D'autres réformes importantes en cours :D'autres réformes importantes en cours :

Projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social( texte adopté en CMP LE 10 /10/2012 ; décision du conseil constit.du 24/10/2012) :

Ce texte prévoit de renforcer dans les documents d'urbanisme les obligations de mixité sociale fixées par l'article 55 de la loi SRU (Code de la construction et habitation ,art. L.302-5 ) ; ce qui s'inscrit aussi dans les dispositifs de lutte contre l'étalement urbain.

La loi « Brottes » du 15/04/2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes , après décision du Conseil Constitutionnel du 11/04/2013i prévoit , notamment, des dérogations à la loi Littoral pour permettre l'implantation d'éoliennes ( cf article 25) et supprime les zones de développement de l'éolien (ZDE).

« ...l'implantation des ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées peuvent être autorisées , en dehors des espaces proches du rivage ,après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysage et de sites et des ministres chargés de l'environnement et de l'énergie.En l'absence de réponse dans un délai de 2 mois , les avis sont réputés favorables.Cette autorisation est refusée si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquables ou si elles sont incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole , pastorale ou forestière ».


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Introduction

D'autres réformes importantes sont annoncées :D'autres réformes importantes sont annoncées :

Plan d'investissement pour le logement et la rénovation thermique(présenté par le

Gouvernement le 21 /02/2013) :

Ce plan prévoit ,en particulier à nouveau de simplifier et de renforcer l'efficacité des procédures, de limiter les recours « abusifs » et d'instituer un moratoire de 2 ans sur la création de nouvelles normes techniques .

De façon plus précise , ce plan annonce :

➢ La modification et l'extension de la procédure de déclaration de projet (cf infra 2éme partie° ;

➢ Des dérogations aux règles d'urbanisme « pour développer la construction de logements dans des zones denses où des documents d'urbanisme anciens et parfois inutilement restrictifs constituent (…) des obstacles à la construction de logements

➢ Ces réformes feront l'objet d'ordonnances.


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Introduction


Le choc de la simplification des normes annoncé par le président de la république , faisant suite au dépôt du rapport des députés Boulard-Lambert le 26/03/2013 (http://mission norme.fr) , interpelle directement « les excès « de la loi « Grenelle 2 », sont mentionnés dans ce rapport , notamment, la réforme des «études d’impact ( la procédure d’examen au cas par cas étendue aux cartes communales ) , l’hypertrophie de la planification environnementale ,les normes environnementales qui font obstacle et renchérissent les coûts de la construction( les normes sismiques).La tempérance au principe de précaution, la « sécurisation des documents d’urbanisme et la limitation des recours contentieux sont une fois de plus mis à l'ordre du jour des réformes.Un comité pour la modernisation des politiques publiques a fixé le 2/04/2013 la feuille de route pour engager ces réformes , par la voie d’ordonnances. Une philosophie nouvelle pour l'action de l'Etat s'inscrit dans la « facilitation des normes » , à l'exception de celles qui touchent à la sécurité ( circulaire du premier ministre du 2/04/2013).


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Introduction


Le projet de loi « Logement et Urbanisme » qui devrait être présenté en conseil des ministres au cours du deuxième semestre 2013 , contient des dispositions nouvelles concernant les sols pollués et leur prise en compte dans les documents d'urbanisme.Le texte prévoit , en effet , d'introduire une certaine souplesse par rapport aux obligations de remise en état et aux modalités de détermination des usages futurs du site.Ce texte introduit la possibilité pour l'ancien exploitant de modifier les usages futurs du site arrêtés dans le cadre de l'étude d'impact en concertation avec la collectivité et , le cas échéant , le propriétaire.Dans le même sens , le projet prévoit , s'il y a lieu, d'abroger sans consultation du public , les servitudes d'utilité publique , lorsqu'elles ne se justifient plus.Le projet prévoit , en outre, d'inscrire dans les documents d'urbanisme des zones de vigilance créées par le préfet comportant « la liste des terrains où le niveau de pollution des sols justifie en cas de changement d'usage la mise en oeuvre de précautions particulières de nature à préserver la sécurité , la santé ou la salubrité publiques » ,ainsi que des zones d'information comportant « une liste des terrains où les informations disponibles permettent de présumer une pollution des sols ».


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La communautarisation accrue du droit de l'urbanisme :La communautarisation accrue du droit de l'urbanisme :Les grandes lignes d’évolution du droit de l’urbanisme sont de plus en plus liées au droit de l’Union européenne.Les questions d’urbanisme sont dans le droit de l’Union européenne pourl’essentiel appréhendées à travers le droit de l’environnement , en particulierà travers la procédure d’évaluation environnementale des plans et programmes et la mise en œuvre d’instruments d’information et departicipation du public ,répondant aux exigences de la convention d’Aarhus.Après une première transposition insuffisante de la directive 2001/42/CE du27/06/2001 relative à l’évaluation des incidences environnementale desplans et programmes par l’ordonnance 2004-489 du 3/06/2004 (cf dossier« Les documents d’urbanisme à l’épreuve de l’évaluation environnementale »RFDA Juillet-août 2008) , la loi ENE a apporté les correctifs nécessaires à cette transposition et le décret du 2/05/2012 a précisé les modalités decette réforme qui se traduit par une extension notable du champ d’application de la Procédure d’évaluation environnementale.


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La communautarisation accrue du droit de l'urbanisme :La communautarisation accrue du droit de l'urbanisme :Concernant les PLUSont soumis systématiquement à évaluation environnementale les PLU qui:interférent avec un site Natura 2000 , couvrent le territoire d’au moins une commune Littorale , sont situés en zone de montagne , tiennent lieu de PDU , tiennent lieu de SCOT.Dans tous les autres cas , les PLU sont soumis à une procédure d’examen au cas par casqui n’existait jusqu’alors que pour les projets.Concernant les cartes communalesLes cartes communales couvrant un territoire ,qui intersecte le périmètre d’un siteNatura 2000 , sont désormais soumise de façon obligatoire à une évaluation Environnementale.Relèvent d’une procédure d’examen au cas par cas , les cartes communales qui portentsur le territoire limitrophe d’une commune dont le territoire intersecte un site Natura2000.Les évolutions des PLU et des Cartes communales peuvent être soumises au regard deCertains critéres et suivant différentes modalités être soumis à évaluation .


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Le nouveau champ d’application de l’autorité environnementale:Le nouveau champ d’application de l’autorité environnementale:Sur la base Sur la base de ces nouveaux critères , la DREAL Aquitaine a estimé (cf carte ci-joint), alors que 40 avis de l’autorité environnementale ont été émis sur des documents d’urbanisme entre 2009 et 2012 , que le nouveau champ d’application de l’évaluationenvironnementale concerne désormais 1302 communes ayant un PLU ou une carte communale et relevant d’une évaluation systématique . En outre , 568 territoires communaux (PLU et carte communale) ,relèvent d’une procédure d’examen au cas. Comme a pu l'estimer le CGEDD , dans son rapport d'activités pour 2012 et dans son audit sur les SCOT (cf supra) , ces objectifs ne pourront être raisonnablement atteintsqu'aux prix d'un renforcement significatif des effectifs chargés de l'évaluation des documents d'urbanisme et des plans et programmes , au sein des DREAL et des DDT ;


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1ère partie

–

Que changent les lois Grenelle dans le domaine de

l'urbanisme?

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1. La redéfinition des règles générales et des principes généraux du Droit de l'urbanisme

1.1. La redéfinition des règles générales d'occupation des sols - Loi Grenelle 1 du 3 août 2009

Ce texte comporte un ensemble d'engagements et d'objectifs généraux à moyen et long terme dans les domaines du bâtiment, de l'énergie, des transports, de la biodiversité ou encore pour la gestion des déchets, la santé et la gouvernance.


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Elle renforce les principes d'un urbanisme durable (article 7) :

a) lutter contre la régression des surfaces agricoles et naturelles,

b) lutter contre l'étalement urbain et la déperdition d'énergie, permettre la revitalisation des centres-villes,

c) concevoir l'urbanisme de façon globale en harmonisant les documents d'orientations et les documents de planification établis à l'échelle de l'agglomération,

d) préserver la biodiversité notamment à travers la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques,

e) assurer une gestion économe des ressources et de l'espace et réexaminer les dispositifs fiscaux et les incitations financières relatives au logement et à l'urbanisme,

f) permettre la mise en œuvre de travaux d'amélioration de la performance énergétique des bâtiments,

g) créer un lien entre densité et niveau de desserte par les transports en commun.


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Elle modifie de façon notable les règles générales d'utilisation du sol définies à l'article L. 110 du Code de l'urbanisme (L. 3/08/20119, art.8).

Le territoire français est le patrimoine commun de la nation.

Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant.

Les collectivités publiques harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace afin :

- d'aménager le cadre de vie,

- de gérer le sol de façon économe,

- de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d'énergie, d'économiser les ressources fossiles,

- d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages,


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- d'assurer la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création des continuités écologiques,

- d'assurer la sécurité et la salubrité publiques,

- de promouvoir l'équilibre des populations résidant dans les zones urbaines et rurales,

- de rationaliser les déplacements.

L'action des collectivités territoriales en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement.

L'adaptation au changement climatique continue , toutefois , d'être le parent pauvre des SCOT e des PLU comme en attestent différentes études ( cf supra,audit du CGEDD sur les SCOT « Grenelle » et conférence OREE du 22/09:2012).


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1.2. La loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010

L'article 14 de la loi réécrit entièrement l'article L.121-1 du Code de l'urbanisme définissant les objectifs de développement durable devant être mis en œuvre dans les SCOT, les PLU et les cartes communales.

C. urb. art. L.121-1

Les SCOT-PLU-CC déterminent les conditions permettant d'assurer dans le respect des objectifs de développement durable :

1) l'équilibre entre :

- le « renouvellement/développement urbain » et le développement rural ;

- l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces agricoles et forestiers et la protection des sites, des milieux et des paysages naturels ;

- la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables.


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2) la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat :

- en prévoyant des capacités de construction ou de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction sans discrimination des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial;

- en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs.

3) La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.


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Observation

L'affirmation de ces principes n'a pas qu'une portée théorique. Les tribunaux administratifs en sanctionnent la violation ( CE 10/02/1997, Association pour la défense des sites de Thèoule, Rec. 35).Au plan contentieux , alors que de façon classique les recours étaient centrés principalement sur le zonage des documents d'urbanisme s'ouvre « une ère de grenellisation du contentieux de l'urbanisme », où les recours des associations s'appuieront plus volontiers sur l'absence ou l'insuffisance de l'intégration des principes et des objectifs de protection de l'environnement et du développement durable dans les documents d'urbanisme.

Le professeur Y. Jégouzo estime que la loi du 12 juillet 2010 en renforce encore le poids juridique, puisque la « méconnaissance grave » de ces principes est un des motifs que peut invoquer le préfet pour mettre en œuvre les pouvoirs de tutelle qu'il conserve dans certaines hypothèses sur les SCOT et les PLU (v. notamment, C. urb. art. L. 122-11 et L. 123-12).


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3-3 La « Grenellisation » des documents d'urbanisme

Le décret 2012-290 du 29/02/2012 précise comment les SCOT, les PLU et les cartes communales doivent prendre en compte les objectifs de développement durable , de gestion économe de l'espace agricole et la Trame verte et bleue .

➢ Concernant le SCOT :

➢ Le rapport de présentation du SCOT doit présenter une analyse de la consommation des espaces naturels agricoles et forestiers au cours des dix dernières années précédant l'approbation du SCOT ainsi que les mesures envisagées pour éviter , réduire et si possible compenser s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en oeuvre du SCOT sur l'environnement et préciser les indicateurs qui devront être mis en oeuvre pour l'évaluation des résultats de l'application du schéma( Code urb. , art.L.122-14).

➢ Lecture recommandée :

➢ CGEDD , Audit thématique national relatif à la prise en compte des objectifs du Grenelle de l'environnement dans l'élaboration des SCOT, avril 2012).

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● Concernant le PLU :

-Le rapport de présentation doit :

.présenter une analyse de la consommation des espaces(sans période de référence) et justifier les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain ( absence d'objectifs chiffrés à la différence du SCOT) arrêtés dans le PADD au regard , le cas échéant des objectifs fixés par le SCOT ( Code urb. Art.R.123-2).

➢ Si le PLU est soumis à évaluation environnementale , présentation des mesures de la « séquence ERC » concernant les conséquence dommageables du plan sur l'environnement accompagnée de la description des indicateurs pour évaluer les résultats du plan, notamment en ce qui concerne l'environnement et la maîtrise de la consommation d'espace (Code envir.art. L.123-13-1 et R.123-2-1)

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-Le régime de protection des zones A et N est réécrit :

➢ Zones A ( code urb.art.R.123-7)

➢ Cet article énumère de façon limitative les constructions et installations autorisées

➢ Nota: sont autorisées « les constructions et les installations nécessaires à des équipements collectifs ou des services publics , à la condition que ceux-ci ne soient pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole , pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et agricoles.

➢ Venant clore une longue controverse juridique ,le Conseil d'Etat dans 3 arrêts du 13/07/2012 a reconnu le caractère d'intérêt public des projets de construction d'éoliennes ; ce caractère d'intérêt public vaut également pour les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie photovoltaïque.

➢


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-Le régime de protection des zones A et N est reécrit :

➢ Zones N ( code urb.art.R.123-8)

➢ A noter désormais que les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière sont autorisées en zone N.

➢ Dans les zones A et N , des dérogations à l'interdiction de construire sont possibles dans des secteurs délimités par le PLU ( micro-zones constructibles), à la condition qu'il n'y ait pas atteinte aux espaces naturels et aux paysages (C.urb ., art.L.123-15 14°)

➢ Le règlement :

➢ Il peut préciser les obligations imposées aux constructions , travaux , installations et aménagements en matière de performances énergétiques et environnementales (C.urb.art. R. 123-9 15°).

➢


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-Les documents graphiques du PLU doivent prendre en compte , s'il y a lieu :

➢ Les espaces et secteurs contribuant aux continuités écologiques de la TVB ( C. envir. Art.R.123-11 i )

➢ Les secteurs où des performances environnementales et énergétiques doivent être respectées (C. urb. Art. L.123-1-5 et R. 123-12).

➢ Concernant les cartes communales :

➢ Les documents graphiques délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions sont interdites.

➢ Cette délimitation ne concerne pas les constructions et installations nécessaires :

➢ Aux équipements collectifs et aux services publics compatibles avec l'exercice des activités agricoles, forestières et pastorales et ne portant pas atteinte aux espaces naturels et paysages

➢ A l'exploitation agricole et forestière (C.urb. R;124-3).

➢


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3-4 La prise en compte de Natura 2000 dans les documents d'urbanisme

L e décret du 23/08/2012 relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme en a précisé le champ d'application , en instituant un jeu de miroir entre les procédures d'évaluation environnementale et d'évaluation Natura 2000

● Sont soumis systématiquement aux deux procédures :

-Les SCOT , les schémas de secteur et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux intégrant les dispositions d'un SCOT

-les PLUI qui tiennent lieu de PDU

-les PLU et les cartes communales dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000

➢ Sont soumis à évaluation environnementale , après un examen au cas par cas :

➢ Les PLU ne relevant pas systématiquement d'une évaluation environnementale , lorsqu'il est établi qu'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au regard des critères de l'annexe 2 de la directive « plans-programmes » ,

➢ Les cartes communales des communes limitrophes d'une commune dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 , s'il est établi qu'elles sont susceptibles d'affecter de façon notable un site Natura 2000 , individuellement ou à titre d'effets cumulés.

➢ Nota :L'article R.121-18 du code de l'urbanisme , qui précise le contenu du rapport d'évaluation nenvironnmentale des documents d'urbanisme fait référence expresse à la procédure d'évaluation Natura 2000..


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3-4 La prise en compte de Natura 2000 dans les documents d'urbanisme

L'absence ou l'insuffisance ( mesures de réduction et d'évitement) de l'évaluation Natura 2000 ont entraîné des annulations de documents d'urbanisme par les juridictions administratives ; il s'agit d'un point de vigilance signalé pour les commissaires-enquêteurs.

Quelques exemples de jurisprudence récents :

-CAA de Marseille , 15/03/2012 , annulation de la délibération approuvant le PLU de la commune de Cazevieille ,au motif de l'absence d'une évaluation Natura 2000 , alors même qu'une présomption d'incidences notable sur site Natura 2000 existait.

-CAA de Lyon , 11/02/2011 , annulation du PLU de la commune de Présilly , à défaut d'évaluation sur un site Natura 2000 sur le territoire communal

-TA de Rouen ,16/01/2010 , annulation du SCOT du Havre et de la pointe de Caux , au motif d'une évaluation insuffisante au regard des incidences des projets d'infrastructure sur les sites Natura 2000....


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2. L'articulation des documents d'urbanisme et les plans, programmes dans le domaine de l'environnement

La planification de l'environnement occupe une place très importante dans le droit de l'environnement. La loi Grenelle II accentue cette tendance, en modifiant de façon substantielle les outils existants en y intégrant de façon transversale la prise en compte des objectifs de développement durable et en créant de nouveaux outils en lien avec des problématiques nouvelles, liées notamment au climat, à la biodiversité et aux risques naturels.

Cette refonte de la planification s'accompagne, en outre, d'un renforcement des liens entre les différents documents de planification selon des degrés différents ( conformité ,compatibilité, prise en compte), dont la distinction autrefois bien établie , a perdu de sa netteté au profit d'un examen au cas par cas par le juge.

Il en résulte une complexité accrue des documents d'urbanisme et du dossier d'enquête publique.


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A ce titre, les documents d'urbanisme devront :

➢ Dans le domaine de l'énergie et des ENR :➢

➢prendre en compte les PCET (plans climat-énergie territoriaux).➢Les Régions , les métropoles , les intercommunalités et les communes de plus de 50000 habitants

doivent être dotées d'un PCET avant le 31 /12/2012 (Loi ENE , art.17 XIV ,Code envir.L.229-26 , R.229-51) ; rien ne s'oppose à ce que des collectivités non soumises à cette obligation se dotent

d'un PCET ,auquel cas cette prise en compte sera facultative.

●Il est à noter que les SRCAE (schémas régionaux climat-air-énergie) ne sont pas opposables aux documents d'urbanisme.(Code de l'envir. ,articles L.222-1 et R.222-1 ….).●

●Toutefois, ces documents auront un effet indirect sur les documents d'urbanisme, par l'intermédiaire des PDU et des plans climat-énergie territoriaux.


39

● Dans le domaine de la biodiversité

● La loi « Grenelle II » a conféré une portée normative à la Trame verte et bleue.

● Les documents de planification et les projets relevant du niveau national (les opérations d'intérêt national), doivent conformément à l'article L.371-2 du Code de l'environnement, être compatibles avec les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (cf C. urb. Art. L.871-2, 1er alinéa).

●

● Les schémas régionaux de cohérence écologique prennent en compte et déclinent ces orientations nationales (TVB).


40

En retrait par rapport aux engagements du grenelle, l'article L.371-3 du Code de l'environnement prévoit que les DTADD, les SCOT, les PLU ( C. urb. Art. L.122-1-12 et L.123-1-9) prennent en compte les SRCE et précisent les mesures permettant d'éviter, de réduire et le cas échéant de compenser les atteintes aux continuités écologiques que la mise en œuvre des documents de planification est susceptible d'entraîner.

Observation:

Le Parlement a souhaité laisser une marge d'appréciation importante aux autorités locales rejoignant en cela la jurisprudence du Conseil d'Etat ( CE 26 juillet 2004, Association de défense de l'environnement, req n° 256 511).


41

Les modalités de mise en oeuvre de la Trame verte et bleue et le contenu du SRCE ont été récemment précisées , suite à l'engagement du gouvernement pris lors de la conférence environnementale par un décret n° 2012-1492 du 27/12/2012 ; un prochain décret devant intervenir pour approuver les orientations nationales.

Le décret 2012-1492 apporte des précisions utiles et attendues :

➢ La TVB et ses différentes composantes ( réservoirs de biodiversité , corridors écologiques , fonctionnalités des continuités écologiques...) sont définies( Code envir. , art. R.371-16 , R.371-19 à R.371-21).

➢ La portée juridique des orientations nationales est rappelée ; un rapport de compatibilité est exigée entre celles-ci et les documents de planification et les projets de l'Etat approuvés par une loi , un décret ou un arrêté ministériel( Code envir.,art.R.371-22 ).

➢ Des précisions indispensables sont ,en outre , apportées concernant le contenu et les effets juridiques du SRCE .


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Le contenu du schéma :

- Le décret cité ci-dessus définit le contenu du schéma qui se compose de 6 parties ( Code envir.,art.R.371-25 à R.371-21 ) :

➢ Un diagnostic de territoire et une présentation des enjeux régionaux relatifs à la préservation et à la remise en état des continuités écologiques

➢ Un plan d'action stratégique ( outils , moyens ,hiérarchisation des actions...)

➢ Un atlas cartographique au 1/100 000°

➢ Un dispositif de suivi et d'évaluation

➢ Un résumé non technique

➢ -Le décret 2012-1492 détermine les conditions d 'élaboration , de suivi et de révision du schéma( Code envir. , art. R.371-32 et R.371-33 ). ).

➢


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Les effets juridiques du schéma :

- Le décret cité ci-dessus instaure une période transitoire à l'obligation de prise en compte du SRCE par les documents de planification et les projets dans les cas suivants :

➢ Lorsque la mise à disposition ou l'enquête publique débute 6 mois après la publication de l'arrêté approuvant le SRCE

➢ Lorsque l'élaboration ou la révision des projets ou documents d'urbanisme a été prescrite ou que la décision de les réaliser est intervenue avant l'approbation du SRCE , à la condition que leur approbation ou leur réalisation intervient dans l'année de la publication de l'arrêté.

Il convient de retenir que le décret ne prévoit aucune mesure spécifique pour la TVB ,c'est aux documents d'urbanisme qu'il revient , en s'appuyant sur les nombreuses dispositions existantes dans le code de l'urbanisme , d'en pourvoir à la réalisation.Cette inscription repose , toutefois , pour l'essentiel sur la seule initiative des collectivités et elle présente , pour ce qui est des PLU et cartes communales , sur une échelle assez peu pertinente au regard des périmètres étendus des corridors et réservoirs biologiques.


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● Dans le domaine des risques naturels

●

● La loi du 12/07/2010 (art. 220 à 223) et le décret 2011-227 du 2/03/2011 , ont transposé la directive 2007/60/CE du 23/10/2007 relative à l'évaluation et à la gestion du risque inondation.

● Ce texte crée, notamment les plans de gestion du risque inondation (C. envir. art. L.566-5 et R.566-10 et suivant ), qui fixent les orientations en matière de gestion des risques d'inondation concernant le bassin ou des groupements de bassin.

● Les SCOT, les PLU, les cartes communales devront être rendus compatibles avec le plan de gestion du risque inondation ( PGRI), dans un délai de 3 ans.

●

● En outre, de façon générale la loi contribue à améliorer la prise en compte des risques naturels dans les documents d'urbanisme, notamment, concernant les SCOT (C. urb. art. L.122-1-13 nouveau), les PLU (C. urb. art. L.123-1-10) mais aussi les cartes communales (C. urb. art. L.124-2).


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3. Les mutations de la planification urbaine issues de la loi Grenelle

La loi Grenelle organise ces mutations sur deux plans :

- le renforcement du caractère supra-communal de la planification urbaine ;

- la diversification des mesures que peuvent comporter les documents d'urbanisme, pour réaliser les objectifs de développement durable.

3.1. Le renforcement du caractère supra-communal des documents d'urbanisme

- un constat : les questions d'urbanisme ne peuvent pour l'essentiel être traitées au niveau communal; le PLU étant appelé à être l'instrument d'une stratégie urbaine et un outil de promotion du développement durable ;

- sans rendre obligatoires les PLU intercommunaux, la réforme instaure une compétence de principe pour l'intercommunalité ;

- des incitations à la généralisation des SCOT à travers l'application de la règle de constructibilité limitée à tout le territoire à compter du 1/01/2013.


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3. Les mutations de la planification urbaine issues de la loi Grenelle

3.1. Le renforcement du caractère supra-communal des documents d'urbanisme

- L'encadrement renforcé du PLU par le SCOT »Grenelle » est aussi notable en matière de biodiversité , d'énergie... ; il s'agit , toutefois, d'une simple possibilité et non d'une obligation.

-Entre les deux documents , la distinction entre un SCOT « stratégique » et un PLU normatif a perdu de sa netteté : « Compte tenu de la précision ( virtuelle) du SCOT , il ne s'agit plus d'un simple rapport de compatibilité mais de quasi-conformité avec le PLU ( cf N.Chauvin ,La planification urbaine décentralisée , SCOT et PLU in « le Grenelle II commenté » , sous la direction d'Y. Jégouzo , Ed. Le Moniteur ,2011 )


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3.2. La gestion économe des sols● Cet objectif de la loi SRU est renforcé à travers différentes dispositions visant :

● - à analyser les besoins en surfaces agricoles et la consommation d'espaces naturels agricoles et forestiers (rapport de présentation du PLU L.123-1-2, du SCOT L.122-1-2);

● - à fixer des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain et les justifier. (PADD du PLU L.123-1-3, DOO du SCOT L.122-1-4 à L.122-1-11);

● - évaluer des résultats de leur application au plus tard 6 ans après l'approbation du document ;

● - possibilité de fixer une densité minimale de construction dans des secteurs délimités et situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés.

● Les SCOT pourront, en outre, subordonner toute nouvelle ouverture à l'urbanisation dans les PLU à une étude d'impact des incidences du projet sur l'environnement (C. urb., art. L. 122-5, IV). Les outils de préservation du foncier agricole mis en place dans le cadre de la LMAP contribuent à renforcer ces objectifs de modération de la consommation d'espace (cf. infra).


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3.3. Le dépassement de règles de constructibilité pour les bâtiments performants énergétiquement

Le règlement peut, notamment, dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées (C. urb. art. L. 123-1-5 14°).

Les règles de densité et de gabarit fixées par le PLU peuvent être dépassées dans la limite de 30% (contre 20 % antérieurement) pour des « constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevés ou alimentées à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération des eaux pluviales (C. urb. art. L.128-1).En outre, venant renforcer l'efficacité de cette mesure , le SCOT peut définir des secteurs dans lesquels les documents d'urbanisme , ne pourront ouvrir de nouvelles zones à l'urbanisation que s'ils imposent dans ces secteurs des performances énergétiques et environnementales renforcées ou une qualité renforcée des infrastructures et réseaux de communication( CU,art.L.122-1-5).


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2ème partie

-

Les évolutions et les ajustements « post-Grenelle »

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La LMA du 27 juillet 2010 et la loi 2011.12 du 5/01/2011 précisant le calendrier de mise en œuvre des dispositions du Grenelle seront présentées dans une première partie.

Une seconde partie sera consacrée aux ajustements des procédures d’élaboration et d’adaptation des documents d’urbanisme ( Décret du 14/02/2013).

1. La loi de Modernisation de l'Agriculture et de la Pêche du 27 juillet 2010

Pour éviter la disparition des terres agricoles au profit des implantations commerciales ou de nouvelles habitations (74 000 hectares chaque année), le texte prévoit :

- la création d'un plan régional d'agriculture durable (PRAD) qui sera porté à la connaissance des communes et des établissements de coopération intercommunales compétents lors de l'élaboration ou la révision des documents d'urbanisme ;


51

- l'observatoire de la consommation des espaces agricoles : élaborer des indicateurs fiables de consommation de l'espace agricole et produire un rapport annuel établissant la consommation d'espaces agricoles et ses utilisations ;

- la mise en place d'une commission départementale de consommation des espaces agricoles chargée de donner un avis sur les projets de PLU des communes situées en dehors du périmètre d'un SCOT et ayant pour conséquence une réduction des surfaces agricoles (Code rural, L. 112-1-1). + possibilité à sa demande d'être consultée sur le PLU arrêté (C. urb. L. 123-9).

- la mise en place d'une taxe en cas de cession d'un terrain nu devenu constructible à la suite d'une modification des documents d'urbanisme.


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Un dispositif pivot pour la préservation des terres agricoles: la commissiondépartementale de la consommation des terres agricoles.

Statut:Dans chaque département , il est créée une commission départementale de consommation des espaces agricoles . Cette instance , présidée par le préfetassocie les représentants de l’Etat , des collectivités territoriales,de la professionagricole et des propriétaires fonciers , des notaires est des associations agréées de protection de l’environnement ( Art.L.112-1-1 du code rural modifié par l'ordonnance2011-860 du 22/07/2013).ØCette commission a une fonction essentiellement consultative:Elle peut être consultée sur toute question relative à la diminution des surfaces agricoles et aux moyens d’y remédier,Elle donne son avis sur le projet de SRCAE , les projets de SCOT , de PLU et de carte communale.Nota:Sa saisine est obligatoire , en cas de réduction des terres agricoles prévues par les documents d’urbanisme.


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Composition et fonctionnement:ØLa CDCEA est présidée par le préfet et le secrétariat est assuré par la DDT.ØLa composition de cette instance a été fixée par un décret du 16/02/2011codifié à l’article D.112-1-11 du Code rural.ØPour son fonctionnement , le décret du 16/02/2011 renvoie aux règles générales fixées par le décret 2006-672 du 8/06/2006 relatif à la création , la composition et le fonctionnement des commissions à caractèreConsultatif.

Portée juridique des avis de la CDCEA :-Le décret ne précise pas à quel moment l'avis de la CDCEA doit être sollicité.Une circulaire prévoit pour le SCOT et le PLU que l'avis doit être émis sur unprojet arrêté.-Les avis de la CDCEA doivent figurer parmi les pièces du dossier soumis àenquête publique , estime la même circulaire.Toutefois ,l'article L.123-10 du codede l'urbanisme ne fait référence qu'aux seuls avis des PPA .-la consultation de la CDCEA et de la chambre d'agriculture est obligatoire pourl'élaboration des cartes communales.Il en est de même aussi pour les communesne disposant pas de document d'urbanisme et soumis au seul règlement nationald'urbanisme.


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Des limites au rôle de la Commission:ØLe très grand nombre de dossier soumis à cette instance.ØLes PLU en cours d’élaboration ou de révision lorsqu’ils sont couverts par un SCOT ne sont pas soumis àla saisine de la Commission .Les avis de la Commission ne sont pas accessibles au public ; ce qui peut paraître contradictoire avec lefait qu’ils sont annexés au dossier d’enquête publique.Evolution de la Commission:-Les compétences de la Commission pourraient être étendues aux zones sylvicoles et aux espaces naturels.-Des spécificités existent suivant les départements: en Gironde , à la demande des agriculteurs , les projetsde centrale photovoltaïque peuvent être soumis au cas par cas à l’examen de la Commission.


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2. Les apports des articles 19 et 20 de la loi 2011.12 du 5/01/2011 en matière de SCOT et de PLU

La complexité de la réforme de la planification urbaine a conduit à en aménager dans le temps ses conditions de mise en œuvre et à prévoir un régime transitoire.

Un report a été estimé nécessaire pour l'entrée en vigueur du nouveau régime des SCOT et des PLU « Grenellisés » avec d'une part, l'installation d'un régime transitoire général et d'autre part, un régime transitoire spécifique aux PLU intercommunaux.

Introduction – 1ère partie – 2ème partieIntroduction – 1ère partie – 2ème partie – Conclusion

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A. Un régime transitoire général

Introduction – 1ère partie – 2ème partie

●Le régime juridique antérieur des SCOT et PLU s'applique dans 2 hypothèses : - pour les SCOT et PLU approuvés avant le 13/01/2011 ; - pour les SCOT et PLU en cours d'élaboration ou de révision approuvés avant le 1/07/2013.

Observation :Les SCOT et PLU approuvés postérieurement au 13/01/2011 devront être mis en conformité avec la loi Grenelle dès que les décrets seront publiés.

●L'hypothèse de SCOT annulés●

●Cela concerne les SCOT approuvés avant le 13/01/2011 et annulés pour vice de forme ou de procédure.●La loi permet d'approuver le SCOT dans un délai de 2 ans à compter de la décision d'annulation en conservant le régime juridique antérieur.


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B. Un régime transitoire spécifique pour les PLU intercommunaux

cf. Art. 20 de la loi du 5/01/2011 introduisant une dérogation dans le code de l'urbanisme (Art. 2.123-1).

Introduction – 1ère partie – 2ème partieIntroduction – 1ère partie – 2ème partie – Conclusion

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3- La clarification et la simplification des procédures d’élaboration et d'adaptation des documents d’urbanisme

Depuis la loi SRU , le législateur à de nombreuses reprises , a modifié les procédures d’élaboration et d’adaptation des SCOT , des POS /PLU.Ces réajustements répondaient , notamment à :Ø la préoccupation de promouvoir l’intercommunalitéØ la recherche d’un équilibre entre une certaine stabilité des documents d’urbanismeconsidérés comme stratégiques ( ce qui n’a pas toujours été atteint) et une flexibiliténécessaire , à travers des contraintes procédurales , variant en fonction de l’importance ou de l’objet des modifications à proposer.

Ces réajustements successifs et manquant parfois de cohérence ont été sources decomplexité et d’insécurité juridique.Ce besoin de clarifier et simplifier les procédures a fait l’objet d’une habilitation législativedonnée au Gouvernement ( art.25 de la loi ENE) , pour mener à bien cette réforme.üCes mesures ,qui sont essentiellement d’ordre procédural, reposent sur:ül’ordonnance du 2012-11 du 5/01/2012 et le décret du 14/02/2013 (JO 16/02/2013).


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Les modifications instituées par ces deux textes s’inscrivent sur deux plans:ØElles concernent d’une part , les conditions de participation au procéduresØElles touchent , d’autre part , au réajustement des procédures d’élaborationet d’adaptation des documents d’urbanisme

3-1 Les modifications concernant les conditions de participation aux procéduresElles concernent :ØL’intervention des personnes publiques-le contenu du porter à connaissance du préfet lors de l’élaboration du documentd’urbanisme est explicité ( nouvelle rédaction de l’article R.122-1 du code de l’urbanisme).-une liste des personnes publiques associées spécifiquement aux procédures SCOT( art.L.121-4 II ) et PLU ( art.L.121-4 III) est inscrite dans le code de l’urbanisme.Les PPAsont regroupées en 3 catégories( celles associées au SCOT et au PLU,celles spécifiques au SCOTet au PLU ;

ØLa redéfinition de la Concertation-le champ d’application de l’obligation d’organiser une concertation n’est pas modifié-l’ordonnance introduit la possibilité d’organiser une concertation dans les cas où il n’y pas d’obligation ( modification du SCOT ou du PLU)-la compétence du conseil municipal ou de l’assemblée délibérante de l’EPCI cessed'être exclusive.


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ØLorsque la révision du document d’urbanisme est à l’initiative de l’Etat , lesobjectifs et les modalités de concertation sont fixés par le préfet qui arrêteégalement le bilan de la concertation.ØLorsque la concertation est organisée dans des cas où elle n’est pas obligatoire,le maire ou le président de l’EPCI peut organiser la concertation.Nota: les modalités de la concertation doivent pendant une durée suffisante au regard les modalités de la concertation doivent pendant une durée suffisante au regardde l’importance du projet , permettre au public d’accéder aux informations relatives aude l’importance du projet , permettre au public d’accéder aux informations relatives auprojet et aux avis requis et de formuler des observations et des propositions , quiprojet et aux avis requis et de formuler des observations et des propositions , qui seront enregistrées et conservées par l’autorité compétente.De telles dispositions ne semblent seront enregistrées et conservées par l’autorité compétente.De telles dispositions ne semblent pas suffisantes à renforcer le contrôle juridictionnel de la concertation.pas suffisantes à renforcer le contrôle juridictionnel de la concertation.


61

ØLorsque la révision du document d’urbanisme est à l’initiative de l’Etat , lesobjectifs et les modalités de concertation sont fixés par le préfet qui arrêteégalement le bilan de la concertation.ØLorsque la concertation est organisée dans des cas où elle n’est pas obligatoire,le maire ou le président de l’EPCI peut organiser la concertation.Nota: les modalités de la concertation doivent pendant une durée suffisante au regard les modalités de la concertation doivent pendant une durée suffisante au regardde l’importance du projet , permettre au public d’accéder aux informations relatives aude l’importance du projet , permettre au public d’accéder aux informations relatives auprojet et aux avis requis et de formuler des observations et des propositions , quiprojet et aux avis requis et de formuler des observations et des propositions , qui seront enregistrées et conservées par l’autorité compétente.seront enregistrées et conservées par l’autorité compétente.

3-2 Le réajustement des procédures d’élaboration et d’adaptation3-2 Le réajustement des procédures d’élaboration et d’adaptation des documents d’urbanismedes documents d’urbanismeLa simplification a conduit à établir La simplification a conduit à établir un parallélisme entre les procédures d’adaptationun parallélisme entre les procédures d’adaptationdes SCOT et des PLUdes SCOT et des PLU .L'ordonnance précise le champ d'application de la révision et de .L'ordonnance précise le champ d'application de la révision et de la modificationla modification( abandon du critère de l'économie générale).( abandon du critère de l'économie générale). Une procédure unique de Une procédure unique de mise en compatibilité a été introduite pour rendre le document d’urbanisme ( PLU oumise en compatibilité a été introduite pour rendre le document d’urbanisme ( PLU ou SCOT) compatible avec un projet présentant une utilité publique ou un intérêt généralSCOT) compatible avec un projet présentant une utilité publique ou un intérêt général ou avec une norme d’urbanisme supérieure.Ce parallélisme n'est pas absolu :le PLUou avec une norme d’urbanisme supérieure.Ce parallélisme n'est pas absolu :le PLU peut faire l’objet d’une procédure de révision allégée( non prévue pour le SCOT).peut faire l’objet d’une procédure de révision allégée( non prévue pour le SCOT).


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L'adaptation du SCOT

Les nouveaux textes élargissent le champ d'application de la révision, créent uneLes nouveaux textes élargissent le champ d'application de la révision, créent uneprocédure de modification simplifiée et étendent les cas où la mise en compatibilitéprocédure de modification simplifiée et étendent les cas où la mise en compatibilitépeut être engagée.peut être engagée.

➢La révision :La révision :➢Code urb. ,art.L.122-14 I (ord.5 /01/2012 , art. 2)Code urb. ,art.L.122-14 I (ord.5 /01/2012 , art. 2)➢Cette procédure de révision est obligatoire lorsque les changements portent sur :Cette procédure de révision est obligatoire lorsque les changements portent sur :-les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) .-les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) .-les dispositions du document d'orientation et d'objectifs(DOO) concernant -les dispositions du document d'orientation et d'objectifs(DOO) concernant la protection desla protection desespaces fragiles ou la politique de l'habitat, ayant pur effet de diminuer l'objectif global d'offreespaces fragiles ou la politique de l'habitat, ayant pur effet de diminuer l'objectif global d'offrede nouveaux logements.de nouveaux logements.Nota:la procédure de révision est identique à la procédure d'élaborationNota:la procédure de révision est identique à la procédure d'élaboration

➢La modification :La modification :➢Code urb.,art.L.122-14-I ICode urb.,art.L.122-14-I ILa modification est utilisée pour adapter le DOO ,lorsque la révision n'est pas nécessaire.La modification est utilisée pour adapter le DOO ,lorsque la révision n'est pas nécessaire.La procédure est diligentée par le président de l'EPCI , en charge du SCOT .La procédure est diligentée par le président de l'EPCI , en charge du SCOT .

Introduction – 1ère partie – 2ème partie –

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La modification du SCOT

Deux variantes de procédure :

➢La modification avec enquête publique➢Code urb.art.L.122-14-2➢EP obligatoire si la modification porte sur les orientations générales du DOO concernant➢l'habitat ,les transports et déplacements, les implantations commerciales ,la programmation➢des équipements publics , les zones de montagne , les schémas de mise en valeur de la mer.➢

➢La modification simplifiée➢Code urb. ,art. L.122-14-3➢Exceptés les cas où l'EP est obligatoire(cf supra), les modifications font l'objet d'une mise à➢disposition du public pendant 3 mois;la modification simplifiée s'applique aussi au cas de➢rectification matérielle.➢Nota:les modalités de mise à disposition sont identiques en matière de modification simplifiée➢du PLU .➢

➢La modification simplifiée ne constitue qu'une simple possibilité et un SCOT ne sera pas illégal➢s'il a fait l'objet d'une procédure de modification ( conforme à la jurisprudence du Conseil d'Etat)➢Si le maître d'ouvrage a fait le choix d'une procédure plus contraignante , il est astreint à respecter la procédure et les contraintes qu'il s'est fixé à lui-même.➢


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La mise en compatibilité :La procédure de mise en compatibilité (code urb.art.R.122-11) est modifiée ( nouvel articleR.122-12).C'est toujours le préfet qui adresse , en tant que de besoin , à l'EPCI en charge du SCOTla demande d'adaptation du Schéma aux normes d'urbanisme supérieures .L'article L.122-16-1 décrit les procédures applicables :-Les dispositions pour assure la mise en compatibilité du SCOT avec un document supérieurSont soumis à un examen conjoint de l'Etat , de l'EPCI en charge du SCOT et des PPA-Le projet de mise en compatibilité est soumis à EP par le préfet ou le président de l'EPCI, selonles cas précisés à l'article L.122-16 du code de l'urbanisme-L'approbation revêt la forme , soit d'une DUP soit d'un arrêté préfectoral ou d'une déclaration deprojet lorsque l'approbation relève de l'EPCI en charge du SCOT.-Les dispositions antérieures restent applicables aux SCOTdont l'élaboration ou la révision a étéprescrite antérieurement ou dont le projet de modification a été transmise aux PPA .

Nota :➢Lorsque une déclaration de projet nécessite la mise en compatibilité d'au moins deux➢documents d'urbanisme (SCOT , PLU ,POS ou PAZ , une enquête publique unique est➢organisée , lorsque les autorités publiques ont désigné d'un commun accord celle qui sera➢chargée d'ouvrir et d'organiser l'enquête ( code urb. R.121-19 ).➢


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L'adaptation du PLU A retenir :➢ L'extension du champ d'application de la révision ( code urb. Art.L.123-13)➢Simplification de la procédure de mise en compatibilité du PLU ( Code urb.art. L.123-14-2)➢Suppression de la procédure de révision simplifiée➢

➢La révision➢code urb. Art.L. 123-13➢

➢Le champ d'application :➢3 cas sont énumérés pour utiliser la révision➢Changer les orientations du PADD➢Réduire un EBC ,une zone agricole ou forestière➢Réduire une protection à raison des risques de nuisance , de la qualité des sites , des➢paysages ou des milieux naturels ou d'une évolution de nature à induire de graves risques➢de nuisance.➢

➢La procédure : révision normale ou allégée ➢Si la révision ne porte que sur uniquement l'un des cas visé aux 2 et 3° de l'article L.123-➢13-1 , sans atteinte aux orientations du PADD, recours à une révision allégée.➢Possibilité de recours combiné à une procédure de révision + procédures révision allégée+➢modifications.➢


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L'adaptation du PLU

La ModificationCode urb. Art.L. 123-13-1 , L.123-13-2 et L.123-13-3

Le champ d'application :La modification est utilisée lorsque la commune ou l'EPCI projette de modifier le règlement oules orientations d'aménagement ou de programmation ; ce qui exclut tout autre utilisation .

➢La procédure : 2 cas sont distingués➔La modification avec enquête ( code urb. Art.L.123-13-2)➔les cas visés sont les suivants :➔- majoration de + de 20% des possibilités de construction➔-diminution des possibilités de construire➔-réduction de la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser➔La modification est soumise à EP soit par le président de l'EPCI ou le maire➔

➔


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L'adaptation du PLU

La ModificationCode urb. Art.L. 123-13-1 , L.123-13-2 et L.123-13-3

La modification avec mise à disposition du public(Code urb.art.L.123-13-3 )Cette modification simplifiée vise :-La rectification d'erreurs matérielles et d'éléments mineurs ( code urb.R.123-20-1)-des majorations des possibilités de construire pour l'agrandissement de bâtiments à usaged'habitation ou pour la réalisation de programmes de logements locatifs sociaux ou deConstructions énergétiquement performantes (art. L. 128-1 et L.128-2)Nota : Il est prévu dans le texte de l'ordonnance que ces exceptions aux règles généralesfixées par le PLU seront inscrites dans le règlement.Certains changements par rapport à l'ancienne procédure de révision simplifiée sont à noter :consultation des PPA et avis , le cas échéant dans le dossier de mise à disposition .


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L'adaptation du PLU

La Mise en compatibilitéCode urb. Art.L. 123-13-1 , L.123-13-2 et L.123-13-3

La modification avec mise à disposition du public(Code urb.art.L.123-14 , L.123-14-1 et L.123-14-2 )

Certains changements sont à noter :L'ordonnance prévoit une procédure unique de mise en compatibilité qui correspond à l'ancienneprocédure de mise en compatibilité avec un projet présentant un caractère d'utilité publique oud'intérêt généralLe nouveau texte décrit le phasage de la procédure :-examen conjoint des dispositions,-EP-avis éventuel de la commune ou de l'EPCI , si la décision relève de l'Etat-approbation soit par DUP , soit par arrêté préfectoral soit par Déclaration de projet


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La modification du projet de PLU après l'enquête publique :

Dans un arrêt du 12/03/2012 , Lille Métropole Communauté urbaine( Req. 312-108), le Conseil d'Etat avait estimé , qu'au regard de l'article L.123-10 du Code de l'urbanisme, « les modifications du projet après enquête ne pouvaient être opérées que pour tenir compte des résultats de l'enquête publique et sous réserve que cela ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan ».Cette jurisprudence présentait l'inconvénient de relativiser la portée des avis recueillis , en particulier , des personnes publiques associées.

➢L'ordonnance du 5/01/2012( art.3 VI 2°) infirme cette jurisprudence , en disposant que les modifications qui peuvent être apportées après l'enquête publique peuvent s'appuyer sur :➢Les observations du public et celles du rapport d'enquête➢Les avis (en particulier l'avis des PPA)➢


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Conclusion

La loi « Grenelle », avant d'être une loi sur l'environnement est d'abord une loi d'urbanisme.

La caractéristique majeure de la loi Grenelle c'est d'être « une loi de développement durable qui engage la puissance publique » (cf. Conseil d'Etat « Que change la loi Grenelle », colloque à l'ENA, Paris, 1/10/2010).

Compte tenu de l'importance attachée dans cette réforme au développement durable et aux engagements européens de la France dans la lutte contre les changements climatiques, cette réforme se caractérise aussi par un renforcement des pouvoirs du préfet dans le domaine de la planification urbaine à travers :

- le renforcement du régime des projets d'intérêt général (C. urb., art. L.121-9) ;

- les aménagements apportés à la procédure de déclaration des projets permettant au préfet de procéder aux adaptations nécessaires à l'égard de certains documents d'urbanisme (schéma directeur de la région Ile de France) et plans environnement (SDAGE, SRCE ...).


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Conclusion

La « communautarisation » du droit de l'urbanisme sous l'effet des procédures d'évaluation environnementale des documents d'urbanisme et de l'évaluation Natura 2000 constitue un facteur d'évolution en profondeur du droit de l'urbanisme, à travers ,notamment, l'introduction de la procédure d'examen au cas par cas pour de nombreuses petites communes dotées de carte communale et de l'extension notable de l'évaluation environnementale , soit systématique , soit « au cas par cas » des PLU.Il est bien sûr trop tôt pour appréhender quel sera l'effectivité de ces changements et prévoir aussi les phénomènes de résistance au changement des collectivités territoriales.Sans nul doute , le commissaire-enquêteur aura un rôle actif à jouer dans un contexte où le droit à l'information et à la participation du public est appelé à jouer un rôle de plus en plus important..


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ConclusionDes incertitudes portent , enfin , sur la capacité des documents d'urbanisme , et en particulier du SCOT « à intégrer les objectifs et l'ensemble

des politiques publiques issues du Grenelle et les faire contribuer au projet de territoire porté par les collectivités territoriales » Au vu de l'analyse des premiers SCOT « Grenelle » , les réponses données par le CGEDD dans son rapport d'audit remis en avril 2012 sont contrastés et les obstacles ne sont pas minces .Au plan juridique ,on doit noter que l'intégration des objectifs nouveaux en matière de changement climatique , de biodiversité dans les documents d'urbanisme et du SCOT , qui constitue le levier principal des mutations voulues par le législateur,prennent assez peu la forme d'une obligation mais d'une incitation pour les auteurs des documents d'urbanisme. des nombreuses petites communes dotées de carte communale et l'extension considérable du nombre de PLU soumis systématiquement à évaluation environnementale mais aussi dans le cadre de l'examen au cas par cas .Il est bien sûr trop tôt pour appréhender quel sera l'effectivité de ces changements et prévoir aussi les phénomènes de résistance au changement.Sans nul doute , le commissaire-enquêteur aura un rôle actif à jouer dans un contexte où le droit à l'information et à la participation du public est appelé à jouer un rôle de plus en plus important.

Les moyens affectés par l'Etat à l'évaluation environnementale , conditionnent pour une part essentielle l'effectivité de la réalisation des objectifs du « Grenelle ».Dés les premiers textes d'application de la directive européenne de 2001, le professeur Y. Jégouzo , avait souligné les contradictions entre l'émergence de ces « nouvelles garanties procédurales issues du droit de l'Union européenne et la Revue générale des politiques publiques ».Ce paradoxe est devenu encore plus critique , du fait de l'extension tout à fait considérable du champ d'application des procédures qui appelle , en toute hypothèse , ainsi que le souligne le rapport de Denis Badré , président au sein du CGEDD de l'Autorité environnementale , un renforcement des effectifs dédiés à l'évaluation environnementale au sein des DREAL et des DDT et, peut être, aussi à l'instar de certains Etats de l'Union Européenne , un autre mode d'organisation concernant l'Autorité environnementale , elle même.


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Conclusion

Au regard de ces évolutions rapides et dont l'appropriation par les différents acteurs exigera beaucoup de temps pour « digérer » les réformes , la question se pose au plan du droit « s'il existe encore d'un côté un droit de l'urbanisme , de l'autre un droit de l'environnement ou s'il ne faut pas parler plutôt d'un droit global que l'on pourrait qualifier droit du développement durable ou plus restrictivement de droit de l'aménagement durable ( cf Conférence « Environnement et droit de l'Aménagement » , Conseil d'Etat , le 17/09/2012).De façon plus générale ,les différentes réformes qui se sont succédèes et les nouvelles qui sont annoncées , ne font qu'accroître , même si la simplification est mise en avant , la complexité et l'insécurité du droit ; phénomène difficilement maîtrisable à l'égard duquel les Etats généraux sur la modernisation du droit de l'environnement devront apporter des solutions originales tout en respectant le principe de non régression du droit de l'environnement.


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Pour en savoir plus

-GRIDAUH-Droit de l'aménagement,de l'urbanisme, de l'habitat , Editions Le Moniteur , 2012

-YJEGOUZO-Droit de l'urbanisme:dictionnaire pratique ,Ed. Le Monteur ,2011
