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ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LE LOGEMENT SOCIAL FACEAU DÉFI DE L’ACCÈS
DES PUBLICS MODESTESET DÉFAVORISÉS
Rapport public thématiqueÉvaluation d’une politique publique
Synthèse
Février 2017
g AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation durapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des collectivités concernéesfigurent à la suite du rapport.
Sommaire
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Une évaluation de politique publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1 Des constats en réponse à huit questions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2 Les résultats de l’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
Synthèse des cahiers territoriaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
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Après plus d’un siècle de développement, le logement social occupe aujourd’huiune place déterminante en France : avec 4,8 millions de logements en 2016, ilreprésente un logement sur six et près de la moitié du parc locatif total. Lesderniers comptes du logement évaluent le montant des aides publiques qui luisont consacrées à 17,5 Md€ pour 2014, soit 43 % de l’ensemble des aides aulogement : ce montant se répartit entre 8 Md€ d’aides personnelles et 9,5 Md€d’aides aux organismes de logement social, principalement pour la construction.
Dans un contexte marqué par les fortes attentes des citoyens en matière delogement et par une action de l’État qui reste soutenue dans la durée, la Courdes comptes a décidé de procéder à une évaluation de la politique publique dulogement social.
Aux termes de la loi qui fixe les objectifs de cette politique, « la construction,l’aménagement, l’attribution et la gestion des logements locatifs sociaux visentà améliorer les conditions d’habitat des personnes de ressources modestes oudéfavorisées. Ces opérations participent à la mise en œuvre du droit au logement,et contribuent à la nécessaire mixité sociale des villes et des quartiers1».
Le champ de l’évaluation menée par la Cour a porté en conséquence surl’analyse des dispositifs du logement social au regard de l’objectif premier decette politique publique : l’accès au logement social des personnes modesteset défavorisées.
Cette évaluation a été menée par une formation interjuridictions associant la Courdes comptes et les chambres régionales des comptes Nouvelle-Aquitaine,Auvergne-Rhône-Alpes, Île-de-France et Pays de la Loire. Cette formation a définiles questions évaluatives suivantes :
l dans quelle mesure le logement social permet-il de loger, dans des délaisraisonnables, les différents publics ciblés par cette politique ?
l dans quelle mesure l’offre de logement social est-elle adaptée aux besoinsde ces publics ?
l quels sont le coût et l’impact des actions mises en œuvre pour corriger lesdéfauts d’ajustement constatés ?
l les différents objectifs de la politique publique du logement social sont-ilsconciliables ?
Une évaluationde politique publique
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______________________1 Article L. 411 du code de la construction et de l’habitation (CCH), issu de la loi du 29 juillet 1998d’orientation relative à la lutte contre les exclusions.
Le rapport de la Cour porte un jugement évaluatif sur ces points après avoirpassé en revue huit questions, exposées ci-après, sur le fonctionnement dulogement social.
L’instruction a conduit à la réalisation d’enquêtes de terrain dans six territoirestémoins2, à une enquête en ligne auprès de l’ensemble des organismes HLM, àdes comparaisons internationales, ainsi qu’à l’élaboration de données inédites àpartir d’une exploitation directe des bases statistiques nationales. Elle a bénéficiéde l’appui d’un comité d’accompagnement spécialisé, constitué des principauxacteurs de cette politique et d’experts.
______________________2 Communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise, Grenoble-Alpes métropole, département dela Haute-Vienne, Nantes Métropole, métropole Nice-Côte d’Azur, communauté d’agglomérationde Valenciennes Métropole.
1Des constats en réponseà huit questions
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1- Qui bénéficie du logementsocial ?
Le logement social amélioreefficacement les conditionsde vie de ses occupants
L’impact du logement social sur lesconditions de vie des occupants est trèsimportant, notamment dans les zonesde tension du marché de l’immobilier. Ilapporte globalement aux occupants unavantage annuel, par rapport auxloyers de marché, qui peut être estiméà environ 13 Md€. Cet avantage, quiprovient des aides publiques consentiesà l’origine lors de la construction deslogements sociaux, procure auxlocataires une économie de loyer del’ordre de 40 % en moyenne nationale,et de 50 % en Île-de-France.
Le logement social s’ouvrede plus en plus aux ménagesmodestes et défavorisés,mais pas partout
La réglementation fixe des conditionstrès peu sélectives pour accéder aulogement social, puisque 65,5 % de lapopulation se situent en dessous duplafond de ressources fixé par arrêtéinterministériel pour accéder à la catégoriela plus répandue de logements sociaux(logements PLUS). Toutefois, lelogement social se spécialise deplus en plus dans l’accueil desménages modestes et défavorisés,sauf en Île-de-France où il resteréparti presque également entretoutes les strates de revenu, autantpar l’effet des attributions récentesque par la faiblesse de la rotation ausein du parc social.
Spécialisation du parc social de 1973 à 2013(répartition des locataires par quartile de niveau de vie)
Source : Cour des comptes d’après les ENL 1973-2013, Insee 2016
Indicateur de pression par revenu selon l’unité de consommation pour 2015
Source : Cour des comptes, d’après données ministère du logement (SNE à fin2015). Plus l’indicateur est élevé, plus la probabilité d’obtenir un logement socialdans l’année est faible. Ainsi, pour un revenu par unité de consommation comprisentre 1 et 499 €, le nombre de demandeurs est plus de cinq fois supérieur aunombre d’attributions dans l’année.
Des constats en réponseà huit questions
Le logement social ne bénéficiequ’à la moitié des ménages situéssous le seuil de pauvreté
Bien que le parc social excède d’unmillion de logements l’effectif totaldes ménages de locataires situés sousle seuil de pauvreté, le logementsocial ne bénéficie qu’à la moitié d’entreeux. L’autre moitié, logée dans le parclocatif privé, ne bénéficie pas d’unecompensation spécifique malgré unniveau de loyer nettement plus élevé : leslocataires du parc privé ne perçoivent pasune aide personnalisée plus importante,car le calcul des aides au logementretient un plafond de loyer à peu prèséquivalent aux loyers HLM.
Les conditions de vie des locatairespauvres ou modestes sont donc trèsdifférentes selon qu’ils bénéficient ou
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non d’un logement HLM. Cet écart estla principale cause de la demande delogements sociaux.
2 - Comment sont attribuésles logements sociaux ?
Les attributions bénéficientaux ménages aux ressourcesmodestes, mais plus difficilementaux publics défavorisés
Si le système d’attribution des logementsHLM permet de cibler de manièreeffective les ménages à ressourcesmodestes et relevant de catégoriesprioritaires, les ménages les plusprécaires rencontrent des difficultésparticulières : la probabilité d’obtenirrapidement un logement est plus faiblepour les niveaux de revenu les plus bas.
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Afin de développer une meilleureadéquation entre les logementsofferts et les ménages demandeurs(notamment les publics prioritaires), lagestion des contingents a tendance àévoluer vers des pratiques partenarialesd’attribution des logements à l’échelledes agglomérations.
Le volume très importantde demandeurs recouvredes situations très hétérogènes
La liste d’attente de 1,9 million dedemandeurs est équivalente à quatreannées d’attributions en moyennenationale et huit années en Île-de-France. Elle masque cependant dessituations hétérogènes : elle comprend600 000 demandes de mutationsinternes au sein du parc social ; près de500 000 demandes non satisfaites nesont pas renouvelées l’année suivante.
Malgré des améliorations, la procédured’attribution souffre d’un déficitd’efficience et de transparence
La moitié seulement des organismesHLM déclare disposer de méthodesformalisées pour la présélection descandidats et un quart seulement desorganismes les rendent publiques.
L’insuffisance des visites préalablesdes logements par les demandeursconduit dans 30 % des cas à des refuspar les ménages des logements quileur sont proposés.
3 - Les logements proposéscorrespondent-ilsà la demande ?
Du fait de l’inertie du patrimoineimmobilier, le logement socialne peut pas s’adapter rapidementaux évolutions de la demande
Les zones tendues disposent de 53 %seulement de l’offre de logementsocial pour traiter 73 % de la demandede logement social.
En outre, la taille des logements n’estpas adaptée à la mutation du modèlefamilial : elle se caractérise par uneinsuffisance des petits logements et pardes attributions mal ajustées aux besoinset génératrices de sous-occupation.
Enfin, les loyers proposés se caractérisentpar une hausse moyenne due au prixcroissant des livraisons neuves, alorsque les revenus des demandeurs sonten baisse constante.
Le logement social ne permet pasde solvabiliser les ménagesles plus pauvres
Le logement social accueille une partcroissante de ménages situés sous le seuilde pauvreté, mais jusqu’à une certainelimite. En effet, même en mobilisant leslogements les moins chers et en tenantcompte des APL ̧ il n’est pas possible deloger les ménages dont les ressourcessont inférieures à 30 % du revenumédian national. Pour ces ménages quireprésentent un demandeur de logementsocial sur six, un recours aux dispositifsde logement d’insertion est nécessaire.
Des constats en réponseà huit questions
Source : Cour des comptes d’après données ministère du logement (donnéesprovisoires pour 2016)
Logements financés depuis 2001
4 - Faut-il construire toujoursplus de logements HLM ?
La construction de logementssociaux connaît aujourd’hui unniveau historiquement élevé
La construction de logements neufsconstitue un objectif-clé pour lesacteurs de la politique du logement
social, qui se réfèrent généralement àune cible, définie au niveau national,de 150 000 logements par an. Bienque cet objectif ne soit pas atteint, lenombre de nouveaux logementssociaux connaît un niveau historique-ment élevé : dépassant depuis 2009les 100 000 unités par an (contre 60 000en 2001 et 2002), il atteint près de130 000 logements en 2016.
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L’effort de constructionde logements sociauxest insuffisamment ciblé
Cet effort est coûteux pour lesfinances publiques (7,8 Md€ en 2014)et est insuffisamment orienté vers lespetites surfaces, vers les zones en tensionet, en dépit de leur progression, vers leslogements à bas loyers. Le niveauactuel de construction des logementssociaux dépasse largement lesvolumes nécessaires à la mise enœuvre des obligations liées à la loiSRU (20 % ou 25 % de logementssociaux selon les communes), puisqu’ilfaudrait seulement 60 000 logements
supplémentaires par an pour atteindreles objectifs requis par cette loi d’ici à2025.
Ce levier doit être comparéà celui, nettement plus efficaceet moins coûteux, qu’entraîneraitune amélioration des parcoursrésidentiels
Un ménage sur six seulement s’installedans un logement social grâce à lalivraison d’une construction neuve : lesautres y accèdent du fait du départ desoccupants précédents. La constructionde logements sociaux est donc loind’être le levier le plus efficace pour offrir
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plus de logements aux demandeurs :dans un parc de plus de 4,8 millions delogements, une amélioration d’unpoint seulement du taux de mobilitéreprésente une offre nouvelle équivalenteà la construction de 48 000 logementspar an, sans entraîner de coût pour lesfinances publiques.
Cette situation soulève la question dela trop grande focalisation des attentesde la politique publique du logementsocial sur les objectifs de construction.Elle appelle une adaptation de sagouvernance et de ses orientations,en faisant porter davantage l’accentsur une gestion plus active du parcexistant.
5 - Comment amplifier la rotationdans le logement social ?
Le ralentissement de la rotationdu parc social est préoccupant
L’ancienneté moyenne des locatairesdu parc social est de 13 ans, contre7 ans dans le parc privé. Si la mobilitédes locataires est le facteur principalpermettant d’accroître le nombre delogements proposés à la location, peud’instruments de politique publiquevisent à l’augmenter, et il n’existeaucune incitation pour les bailleurssociaux à l’améliorer.
Le taux de rotation au sein du parcsocial est actuellement de 9,6 %,avec de fortes hétérogénéités selonles territoires (6 % en Île-de-France,13 % en Franche-Comté). Il a enregis-tré une baisse inquiétante sur les15 dernières années : entre 2002 et2013, 11 années d’effort de construction
ont augmenté le parc social de plus de600 000 logements, et pourtant lenombre d’attributions annuelles adiminué de 70 000.
Une plus grande continuitéentre logement social et parc privéest nécessaire pour encouragerles sorties du parc social
Les sorties des ménages du parcsocial vers le parc privé (locatif ou enaccession à la propriété) supposentque le marché immobilier propose deslogements abordables, ce qui nécessitede mobiliser l’ensemble des outils de lapolitique du logement. Or les dispositifsqui devraient inciter les locatairesdépassant les plafonds de ressourcesà quitter le parc social (supplément deloyer de solidarité, perte du droit aumaintien dans les lieux) sont peuappliqués.
En particulier, pour que le supplémentde loyer de solidarité (SLS) puissejouer un rôle plus important, il faudraitque son barème amène le loyer, pourles ménages disposant des ressourcesles plus élevées, au niveau des prixdu marché locatif. Il serait égalementnécessaire que les exemptionsd’application de ce dispositif soientstrictement limitées.
Une solution envisageable pourraitêtre la mise en place de baux à duréelimitée, qui présenteraient l’intérêt depermettre un réexamen périodique dela situation des ménages : environ10 % des locataires dépassentaujourd’hui les plafonds de ressources,alors que ceux-ci se situent pourtant àun niveau élevé.
Des constats en réponseà huit questions
6 - Comment sont fixésles loyers ?
La réglementation des loyersapporte une sécurité financièreaux bailleurs, sans rapportavec la qualité de service
Très encadrée, la politique desloyers mise en œuvre dans le parcsocial a le mérite de sécuriser lemodèle économique du secteur. Ellese traduit toutefois par une gamme deprix étendue, héritée des conditionshistoriques du financement de chaqueopération, sans rapport avec la qualitéde service perçue par les bénéficiaires.
En outre, le patrimoine n’est pas assezorienté vers les demandeurs les plusmodestes : le plafond de ressourcesPLAI, qui s’applique aux ménages défa-vorisés, ne s’impose réglementairementqu’à 4 % des logements à bas loyers.
La politique des loyers épouseimparfaitement la capacité d’effortdes locataires
Les aides personnelles au logement –pour les revenus les plus faibles – etle supplément de loyer de solidarité –pour les revenus les plus élevés – nefont varier la quittance en fonction durevenu que pour une moitié seulementdes locataires. L’autre moitié acquittele même loyer, alors que les revenuspeuvent varier du simple au double.
La politique des loyersn’est pas cohérenteavec les orientations d’urbanisme
La politique des loyers n’est pas toujourscohérente avec la recherche d’un meilleuréquilibre de peuplement. Elle appellede ce fait des mécanismes nouveaux
de péréquation des loyers entrequartiers et entre bailleurs au sein desagglomérations.
7 - Comment le logement socialpeut-il contribuer à la mixitésociale ?
C’est au niveau des villeset des quartiers que le logementsocial doit contribuer à la mixitésociale
Depuis 1998, la loi fait de la mixitésociale des villes et des quartiers un desobjectifs que doit favoriser le logementsocial. Cet objectif est déclinénotamment dans la loi du 13 décembre2000 relative à la solidarité et aurenouvellement urbains (SRU), avecl’obligation de disposer dans lescommunes les plus importantes d’aumoins 20 % de logements sociaux,puis, à compter de 2013, de 25 %pour la plupart d’entre elles. Larécente loi relative à l’égalité et à lacitoyenneté ajoute à ce dispositif denouveaux outils.
Les ateliers territoriaux organisés lors del’évaluation menée par la Cour ont faitressortir que les acteurs du logementsocial ont souvent tendance à ajouter àl’objectif de la mixité des villes et desquartiers, qui est seul fixé de façonprécise par la loi, un objectif, qu’ils sesont imposé, de mixité d’occupation ausein du parc social.
Les difficultés se concentrentsur les quartiers où la proportionde logements sociaux est élevée,ce qui représente un quart du parcsocial
Les caractéristiques du logement social(catégories socio-professionnelles,types de ménage, etc.) ne varient pasnotablement entre la moyenne
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nationale du parc social et les quartiersprioritaires de la politique de la ville. Enrevanche, la proportion que représentele logement social est radicalementdifférente : 63 % des habitants desquartiers prioritaires habitent unlogement social, contre 13 % en dehors.Au total, un quart du parc social estimplanté dans les quartiers prioritairesde la politique de la ville.
Les leviers d’action en matièrede mixité doivent s’appliquerà tous les quartiers
Dans les quartiers de la politique de laville, la part prépondérante du logementsocial place les organismes HLM faceà des responsabilités particulières,héritées de l’histoire et notamment dela construction des grands ensembles.La politique du logement social ne peutrépondre à elle seule aux difficultés deces quartiers, dont la revitalisationrelève d’une approche globale menéedans le cadre de la politique de la ville.À cet égard, les orientations visant àlimiter la concentration des logementssociaux dans les zones urbaines sensiblesne sont pas encore suffisamment suiviesd’effet : ainsi, seuls 43 % des logementsreconstruits par l’ANRU l’ont été endehors des quartiers de la politique dela ville.
Simultanément, le fait que plus des troisquarts des logements sociaux – dont1,2 million de logements à bas loyers –se situent en dehors des quartiers de lapolitique de la ville constitue uneopportunité pour assurer la mixitésociale sur l’ensemble du territoire. Il esttoutefois nécessaire que ce parc soiteffectivement mobilisé pour pouvoiraccueillir les publics dont les ressourcessont les plus modestes.
8 - Qui doit piloter le logementsocial ?
Le logement social est régi par unegouvernance quadripartite complexe,faisant intervenir à la fois l’État, lescollectivités locales, les bailleurssociaux et Action Logement.
Les acteurs souhaitentune gouvernance plus territorialisée
La politique du logement social estperçue par ses acteurs comme trèscentralisée et mal adaptée à la diversitédes caractéristiques et des besoins desterritoires. Un consensus des acteursnationaux et territoriaux du logementsocial se dégage clairement en faveurd’une gouvernance de cette politique plusproche des difficultés locales, au niveaudes différents bassins de vie : ces acteurssoulignent à cet égard la pertinence del’échelon intercommunal, représenté parles établissements publics de coopérationintercommunale (EPCI).
Le rôle de l’État peut évoluer,mais demeure nécessaire
Peu d’acteurs locaux souhaitentassumer les responsabilités de l’Étaten matière de logement des publicsprioritaires. En revanche, la place desrègles nationales dans la gestionlocale de la politique du logementsocial est perçue comme pouvantêtre réduite : la compétence de l’État,garant du cadre règlementaire dulogement social et de son application,pourrait être mieux définie par desdispositifs de contractualisationterritoriale entre l’État et l’ensembledes parties prenantes.
Des constats en réponseà huit questions
Les acteurs doivent s’organiserpour mieux coopérer à l’échelonintercommunal
Bien qu’elle soit prévue par les textes,la mise en œuvre territoriale de lapolitique du logement social seheurte à des obstacles. Un premierdéfi réside dans l’articulation entreles communes et les communautésd’agglomération pour l’attributionde logements sociaux, ce qui faitressortir la question sensible de lapréférence communale : un importanttravail pédagogique et de coopérationdoit être développé pour surmonterces oppositions.
Un second défi concerne l’organisationdes bailleurs sociaux et d’ActionLogement : 88 % du parc des bailleurssociaux ne font pas l’objet aujourd’huid’une coordination interbailleurs auniveau intercommunal, et ce n’estque récemment qu’Action Logements’est dotée d’une organisation plusterritoriale. Les offices publics del’habitat départementaux et lesentreprises sociales de l’habitat sontencore inégalement habitués à uneprésence active dans les instances misesen place par les intercommunalités, à ladifférence des offices publics commu-naux dont le rattachement au niveauintercommunal a été prescrit par la loi du7 août 2015 portant nouvelle organisa-tion territoriale de la République.
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En définitive, les constats de la Courpermettent de porter les jugementsévaluatifs suivants3 :
La politique publique du logementsocial ne permet pas de loger dansdes délais raisonnables tousles publics éligibles
Parmi les 10 millions de ménageslocataires, 4,8 millions sont logés dansle parc social. Ses logements sont enmoyenne plus récents et davantageconformes aux normes techniques queceux du parc locatif privé, même si leurenvironnement est parfois moinsattractif. Ils sont surtout moins chers :l’écart des loyers HLM avec ceux dumarché est évalué à 40 %, soit 240 €par mois en moyenne.
Malgré l’ampleur de ce dispositif, lelogement social fait face à une listed’attente de 1,9 million de demandeurs.L’accès au logement social est long etcomplexe, ce qui ne lui permet pas desatisfaire les exigences de délai d’unepartie des demandeurs.
La pression de la demande et lesrègles de priorité conduisent à unespécialisation croissante du logementsocial sur les ménages les plusmodestes, sauf en Île-de-France où ilreste réparti presque égalemententre toutes les catégories de revenu.Mais, sur le plan national, le parc
social n’héberge que la moitié desménages de locataires situés sous leseuil de pauvreté, en mobilisant poureux à peine 40 % de sa capacité.
Les ménages en grande précarité delogement rencontrent plus de difficultésd’accès au logement social que lamoyenne. Enfin, le logement social setrouve impuissant à accueillir lesménages dont les ressources n’atteignentpas la moitié du seuil de pauvreté et quirelèvent davantage des dispositifs delogement d’insertion.
L’inertie du parc social limitesa capacité d’adaptationà l’évolution des besoins
L’offre de logement social, conçuepour durer au moins 40 ans, estcaractérisée par son inertie et par sesdéfauts d’ajustement aux déplacementsde l’emploi, aux mutations de la famille età la baisse des revenus des demandeurs.
Ainsi, les zones tendues concentrent73 % de la demande, mais seulement53 % de l’offre annuelle de logementsocial. Le rapport entre les demandesen instance et les attributionsannuelles varie de moins de 1 dansl’Indre à 16 à Paris. En sens inverse, leszones en recul démographique fontface à des niveaux préoccupants devacance dans le parc social.
______________________3 Dans le domaine de l’évaluation des politiques publiques, les jugements évaluatifs renvoient àl’ensemble des conclusions et appréciations portées en réponse aux questions évaluatives.
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La gestion du logement social ne favorisepas la mobilité des demandeursd’emploi. En effet, le long délainécessaire pour infléchir ces décalagesn’est pas adapté au rythme desmutations économiques. Même lescollecteurs d’Action Logement nesont guère en mesure de fournir uneprévision des gisements d’emploi à20 ans, qui serait pourtant nécessairepour encadrer l’élaboration des planslocaux de l’habitat.
L’inertie de l’offre rejoint également cellede l’occupation, puisque l’attributiond’un logement social conduit enpratique à « remettre les clés à vie »au bénéficiaire, les dispositifs visantà empêcher cet immobilisme, encas d’amélioration importante desrevenus, s’avérant peu efficaces ou peusignificatifs.
La typologie des logements offerts n’estpas adaptée non plus à l’augmentationde la demande, qui se focalise sur lespetits logements T1 et T2, en raison dudéveloppement des phénomènes dedécohabitation et de monoparentalité.Les personnes isolées représentent42 % de la demande, et les ménagesde moins de deux personnes 65 %.En Île-de-France, la demande delogements T1 représente à peu près14 années d’attribution.
Enfin, les loyers accessibles pour desdemandeurs situés sous le plafond deressources PLAI ne représentent que23 % de l’offre annuelle en Île-de-France et 28 % dans les autres régions.
La politique du logementsocial est trop orientéevers la construction neuveet insuffisamment vers unegestion active du parc existant
La politique publique du logementsocial est encore largement tournéevers des objectifs de construction,assortis de cibles ambitieuses, alorsmême que la production de logementsneufs a atteint un niveau historiquementélevé. Cette politique n’est pas laconséquence de l’obligation, imposéepar la loi SRU, d’offrir 20 % de logementssociaux (25 % en zone tendue), puisquecette obligation légale ne justifie que lamoitié seulement de l’objectif fixé dansl’agenda HLM 2015-2018 (60 000 pour120 000). En pratique, l’effort deconstruction est coûteux en aidepublique et insuffisamment ciblé sur leszones tendues.
En outre, une amélioration d’un pointdu taux de rotation au sein du parcsocial représenterait une offreannuelle équivalente à la constructionde près de 50 000 logements, sansentraîner de coût pour les financespubliques. Or, si l’augmentation decette rotation fait partie des objectifsaffichés par la politique publique dulogement social, les dispositifs existantssont d’un impact réduit et il n’existeaucune incitation pour les bailleurs àaccroître la mobilité de leurs locataires.
Une gestion plus efficiente du parcsocial devrait donc moins cibler uneffort de construction nouvelle qu’uneplus forte incitation à la mobilité pourles ménages dont les revenus viennentà dépasser les plafonds de ressources,dans le cadre de parcours résidentielsoù le logement social n’est qu’uneétape.
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Les objectifs de la politiquedu logement social doiventtrouver leur cohérenceau niveau territorial
La coopération des acteurs locauxconstitue le principal levier de mise enœuvre de la priorité, assignée par lestextes, de l’accueil des ménagesmodestes ou défavorisés. La plupartdes acteurs s’accordent à trouver dansla mutualisation de leurs droits deréservation une voie d’amélioration dela transparence et de l’efficacité desprocédures d’attribution, tout en lesmettant au service d’objectifs partagés.
La question de la mixité sociale relèveégalement d’une recherche de réponsecollective. Elle renvoie à un problèmed’urbanisme, qui est celui du défaut demixité des types de logement au sein decertaines villes ou de certains quartiers :63 % des habitants des quartiersprioritaires de la politique de la villeoccupent un logement social, contre13 % en dehors de ces quartiers.
Cette situation conduit à mettre enœuvre dans les quartiers prioritairesune réduction à terme de la proportiondes logements sociaux et à mettre àdisposition des populations les plusmodestes, dans les autres quartiers deszones tendues, les logements à basloyers qui sont disponibles ou qui doiventêtre développés. Cette démarcheimplique une adaptation permettant derelocaliser à bon escient les loyers lesmoins chers, afin de répondre à l’objectifde mixité des villes et des quartiers :elle suppose un assouplissement despossibilités de péréquation des loyersentre les diverses implantationsgérées par les bailleurs sociaux, afinde ne pas déstabiliser leur équilibrefinancier global.
****
En définitive, afin d’améliorer l’efficacitéet la cohérence de la politique dulogement social, la Cour propose troisgrandes orientations :
Le logement social doit mieux ciblerles publics modestes et défavorisés
La loi destine explicitement le logementsocial aux ménages de ressourcesmodestes ou défavorisés. Or, comptetenu des plafonds de ressources fixéspour accéder au logement social, lesdeux tiers de la population sontaujourd’hui éligibles aux logementsPLUS – qui représentent la plus grandepartie du parc social construit –, alorsmême que les publics modestes nereprésentent, selon les définitions duCREDOC et de l’Observatoire desinégalités, que la fraction de lapopulation correspondant aux 30 %des ménages ayant les plus faiblesressources.
La loi fait également de la mixitésociale des villes et des quartiers unobjectif que doit favoriser le logementsocial : cet objectif peut se concilieravec un parc social plus clairementdestiné aux ménages aux ressourcesmodestes ou défavorisés, à conditionqu’il soit mieux réparti sur le territoire etqu’il soit équitablement attribué pouréviter la concentration de populationsen difficulté.
Le logement social doit proposerplus de logements aux publicsauxquels il est destiné
L’accent doit être porté au moins autantsur la mobilité au sein du parc social quesur la construction de logements neufs :
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la rotation du parc social diminue eneffet de façon préoccupante, et lesattributions se réduisent malgrél’augmentation du parc. Le logementsocial n’a pas vocation à garantir unlogement à vie pour ceux dont lasituation s’est améliorée au pointqu’ils ne relèvent plus de l’objectif,assigné au parc social par la loi, de logerles publics modestes ou défavorisés.
La transparence du fonctionnementdu logement social doit être accrueet son pilotage mieux assuréau niveau territorial
La confiance des citoyens dans lelogement social suppose que lesprocédures d’attribution soient fondéessur des critères objectifs, justes etconnus de tous. Le bon fonctionnementdu logement social repose égalementsur un pilotage assuré au niveau desbassins de vie, car c’est là que les besoinspeuvent être le mieux appréhendés et
que la réponse à leur apporter peutêtre la mieux définie et consentieentre les acteurs.
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Ces orientations ne remettent pas encause l’équilibre économique dulogement social et ne supposent pasde financements supplémentaires dela part des acteurs publics. Ellesvisent à accroître le service rendu parle logement social dans le cadred’une politique d’ensemble qui disposed’autres outils : aides personnaliséesau logement, aides à l’accession à lapropriété, interventions sur le marchélocatif privé. C’est en combinant defaçon cohérente ces différents outils,tout en orientant de façon plus clairele logement social vers les catégoriesde ménages que lui désigne la loi, quela politique du logement améliorerason efficacité.
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Recommandations
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Mieux cibler les publics modesteset défavorisés
1. abaisser les plafonds de ressourcesen zone tendue et de façon différenciéeselon la situation des territoires et lanécessité de promouvoir la mixitésociale ;
2. renforcer l’articulation entre lesobjectifs de construction de logementssociaux affichés à l’appui de la loi definances et les objectifs d’accueilen logement d’insertion incluantl’accompagnement social, dansune approche globale des publicsdéfavorisés ;
3. appliquer le plafond de ressourcesPLAI aux logements dont le loyereffectif est inférieur au loyermaximum de cette catégorie, quelque soit le financement d’origine dulogement ;
4. augmenter la part des publicsles plus modestes dans les logementssociaux situés en dehors des quartiersprioritaires de la politique de la ville,en combinant incitation à la mobilité,politique des loyers et procéduresd’attribution.
Proposer plus de logementsà la location
5. inciter les bailleurs à améliorer larotation de leur parc, en y consacrantune part de la mutualisation desressources entre organismes HLM ;
6. faire du supplément de loyer desolidarité un instrument de mobi-lité, en abaissant son seuil de déclen-chement, en limitant les exemptions eten affichant clairement le niveau deressources pour lequel le coût globaldu logement social atteint le niveaudu marché ;
7. introduire dans les zones tenduesdes baux à durée limitée, en subor-donnant leur renouvellement à unréexamen de la situation desménages ;
8. fixer l’objectif de constructionneuve à partir d’une approcheterritorialisée des besoins ;
9. accentuer le ciblage de l’effort deproduction, en réduisant fortementla production de PLS et en seconcentrant davantage sur les zonestendues et les logements PLAI ;
10. réduire la concentration deslogements sociaux dans les quartiersprioritaires de la politique de la ville,en n’y produisant pas d’offre socialenouvelle et en localisant hors deces quartiers la reconstitution deslogements sociaux supprimés parla rénovation urbaine ;
11. intégrer dans les objectifs deproduction de logement social unindicateur mesurant le développementdes offres diffuses.
Accroître la transparence et piloterdavantage au niveau local
12. mutualiser la gestion desdécisions individuelles d’attributionsous l’égide des conférences inter-communales du logement, dans lerespect des objectifs globaux desréservataires de contingents ;
13. rendre obligatoire la formalisationet la publication des critères desélection et d’attribution par lesbailleurs.
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Introduction
Le rapport sur Le logement social faceau défi de l’accès des publicsmodestes et défavorisés constitue lasynthèse de l’enquête de la Cour endeux volumes – évaluation généraled’une part, cahiers territoriauxrésultant des investigations conduites
dans six territoires d’autre part –.Les analyses régionales permettent,au-delà de certains constats communsà l’ensemble des cas examinés,d’apporter un éclairage particuliersur les organisations mises en placelocalement pour favoriser l’accès despublics modestes et défavorisés aulogement social.
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mener une politique d’habitat pard’autres leviers que la construction delogements sociaux.
On note une certaine paupérisationdu parc, qui n’est pas propre àCergy-Pontoise. Il est dès lors difficiled’assurer une mixité sociale « par lehaut » sur un territoire dont le revenumoyen est plus faible que la moyennerégionale et en outre très inégal entrecommunes.
Malgré un taux de rotation meilleurqu’au niveau régional, la mobilité estfaible, en dépit d’un stock importantde logements sociaux dans l’agglomé-ration et d’un effort de constructionsoutenu au regard de l’évolution de lapopulation. Ce frein s’exerce au détrimentdes entrants. Avec 1 362 attributions en2014, on observe un rapport de6,6 demandes en attente pour unlogement attribué, traduisant unetension moindre qu’à l’échelle régionale.Le système apparaît cependant commetrès cloisonné par les contingents deréservation, et mal compris desdemandeurs.
La tension avec les enjeux de mixité estforte : l’État doit assurer la mise en œuvredu droit au logement opposable, dontles élus critiquent l’effet d’accentuationdes difficultés dans certains quartiers.De leur côté, les maires reconnaissentdonner la priorité aux demandes deleurs propres administrés. Enfin, lesdemandeurs, plus exigeants, onttendance à refuser un logement socialsitué dans un quartier difficile.
Synthèse des cahiers territoriauxCommunauté d’agglomération de Cergy-Pontoise
État des lieux
La communauté d’agglomération deCergy-Pontoise présente les caracté-ristiques d’une intercommunalitécomplexe, héritage de son passé deville nouvelle et de sa multipolarité.Depuis 2006, elle a pris à son comptela délégation des aides à la pierre, et astructuré une politique du logementsocial plus homogène sur le territoireintercommunal, avec l’appui de sapolitique foncière, faisant presquedoubler la production annuelle delogements sociaux entre 2006 et 2014.
La préoccupation des élus, dans uneagglomération comptant neuf quartiersprioritaires de la politique de la ville, estaujourd’hui d’assurer une véritablemixité sociale. Leur réponse est diverse,entre des maires qui continuent de bâtiret d’autres qui souhaitent désormais
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Des préoccupations spécifiques sontégalement signalées, par exemple lerisque du vieillissement « en bloc »des logements sociaux, une partimportante du parc ayant étéconstruite sur une période de tempsrestreinte, ou des disparités persistantesentre communes.
La gouvernance est marquée parl’émergence progressive de l’inter-communalité face aux communes, etle grand nombre d’organismes HLMintervenant sur le territoire. Si lesprogrammes locaux de l’habitat (PLH)précédents mettaient l’accent sur laproduction de logements sociaux, lePLH 2016-2021 s’accompagnera destravaux de la conférence intercommu-nale du logement pour équilibrer lapolitique cergypontaine de l’habitat.
Conclusion
Le territoire de Cergy-Pontoise esttouché par les mêmes difficultés quel’ensemble de l’Île-de-France : trèsforte tension du marché, paupérisationdes publics, difficulté à gérer les équili-bres de peuplement dans les quar-tiers sensibles.
Il présente toutefois certaines particula-rités, liées notamment à son histoire deville nouvelle : parc social très abondant(plus du tiers des résidences principales),construction dynamique (et des réservesfoncières encore disponibles) et taux derotation dans le parc social un peu plusélevé. De ce fait, la situation du logementsocial est légèrement moins tendue qu’àl’échelle régionale.
Synthèse des cahiers territoriauxCommunauté d’agglomération de Cergy-Pontoise
État des lieux
Agglomération dynamique, riche decompétences intellectuelles ettechniques, Grenoble-Alpes métropoleconnaît néanmoins une croissancedémographique faible. Comme dans laplupart des grandes agglomérations,un déficit migratoire prononcé atténueles effets de l’excédent des naissancessur les décès. En raison de son tissuéconomique et d’un taux élevé d’emploistrès qualifiés, le territoire de Grenoble-Alpes métropole compte une partimportante de ménages aux revenusmoyens et élevés, mais le revenu netimposable annuel moyen n’est pas plusélevé qu’ailleurs. La métropole accueilleen effet un nombre important deménages défavorisés confrontés à lacherté de l’immobilier.
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Synthèse des cahiers territoriauxGrenoble-Alpes métropole
La densité de logements s’accroîtdans la métropole. Le foncier est rareet se caractérise par des prix élevés enraison de la géographie et des risquesnaturels et technologiques.L’agglomération produit environ unmillier de logements sociaux par an,principalement en diffus ou intégrésdans des opérations privées, mais l’offreest encore insuffisante et mal répartie.
L’agglomération compte 46 000 loge-ments locatifs sociaux. Le parc social,dont plus du tiers date d’avant1977, est concentré dans quelquescommunes et environ 30 % deslogements sont en zones urbainessensibles. Parallèlement, le parc privéremplit une fonction importante auprèsdes ménages à faibles ressources.
35 % des logements sociaux sont situésdans les quartiers prioritaires, quiregroupent la plus grande partie deslogements à bas loyers (< 5,5 €/m²).
La demande de logements locatifssociaux est forte avec 14 500 demandesactives fin 2015 et les attributions(3 675 en 2015) ne répondent que par-tiellement aux besoins. L’enregistrementdes demandes dans un fichier communest une pratique ancienne, qui fonctionnede manière satisfaisante. Si le travailcollectif au profit des publics prioritaires estperçu positivement, le fonctionnementdes contingents apparaît complexe etpeu efficace, et les mutations internes auparc sont difficiles. Des expérimentationssont en cours, sur la cotation desdemandes et sur la location active.
Synthèse des cahiers territoriauxGrenoble-Alpes métropole
La métropole joue un rôle croissantdans la gouvernance de la politiquedu logement, notamment à traversle programme local de l’habitat, encohérence avec les politiques dufoncier ou de l’urbanisme. La qualitédes relations partenariales se traduitpar un souhait d’une gouvernance plusdécentralisée pour mieux prendre encompte les particularités des territoireset définir des modalités d’action adaptées.
Conclusion
Le diagnostic sur le logement socialdans l’agglomération grenobloise estlargement partagé par l’ensemble desacteurs locaux.
Pour atteindre son objectif de « produireplus, mieux et pour tous, et de manièreplus répartie », la métropole a un défiprincipal à relever : rééquilibrer sonoffre de logement sur l’ensemble deson territoire en se dotant d’outilsopérationnels pour dégager des espacesconstructibles dans un territoirecontraint géographiquement.
Elle doit également établir avec lescommunes un nouvel équilibre, tantle poids de l’existant est lourd, avecdes communes fortement dotées enlogements sociaux, et continuant àen construire, et d’autres longtempsrétives à en accueillir, et toujourspeu enclines à évoluer. Le plan locald’urbanisme intercommunal, en coursd’élaboration sous la responsabilitéde la métropole, se fixe l’objectif de« faciliter la production de logementsdiversifiés, abordables et adaptés auxbesoins du plus grand nombre, demanière équilibrée sur le territoire ».De par son caractère opposable, ildoit permettre à terme de garantirune politique d’aménagement duterritoire globale et plus cohérente.
L’autre enjeu est certainement avecl’État, les communes et les bailleurs deparvenir à une politique d’attributionplus transparente avec des critèresconnus et respectés.
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Synthèse des cahiers territoriauxDépartement de la Haute-Vienne
État des lieux
La Haute-Vienne compte près de380 000 habitants dont près de lamoitié réside dans l’agglomération deLimoges, seul grand pôle urbain dudépartement. Des disparités territorialesfortes s’observent aussi dans ledomaine du logement social puisqueles 25 000 logements sociaux sontconcentrés sur la commune deLimoges et sur ses quartiers prioritairesde la politique de la ville (QPV) avec,respectivement, 70 % et 40 % de l’offre.
Le caractère très détendu du marchédu logement constitue une autrespécificité importante qui explique,pour partie, les taux de vacance et derotation élevés au sein du parc sociallocal. Cette caractéristique, qui privece parc de son avantage traditionnelen termes de niveaux de loyers parrapport au parc privé, se traduit parun accès relativement aisé des
demandeurs aux logements HLM(délais courts mais assortis de tauxde refus élevés). Elle nourrit aussi lapersistance d’une image dégradée duparc social, lequel peine à attirer lesclasses moyennes et loge des personnesaux revenus de plus en plus modestes.
Ce contexte implique des enjeuximportants en matière de peuplement,de mixité sociale et d’équilibre socialdes territoires. S’y ajoute, selon lesacteurs locaux ayant participé à l’atelierterritorial organisé dans le cadre del’enquête, un besoin d’ajustement del’offre de logement à la demande,notamment pour mieux répondre auxattentes croissantes des ménages enmatière d’adaptation au vieillissementet au handicap. Pour relever ce défi,les acteurs estiment qu’il importe depoursuivre l’effort de construction et,en parallèle, de « remodeler » une partiedes grands ensembles, notamment ausein des QPV où la vacance est forte.
Le recueil des opinions montre aussique le système d’attribution est perçucomme globalement efficace, en dépitde réserves quant à sa transparence.La gestion en flux des contingents deréservation est considérée comme unprogrès. La convergence des critèresd’attribution utilisés par les bailleurssociaux et la mise à disposition d’unvéritable outil commun d’observation etd’analyse de la demande apparaissentcomme des enjeux d’avenir.
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Conclusion
Malgré un taux d’effort des locatairesglobalement faible, la précarisation desbénéficiaires du parc social se traduitpar une difficulté croissante de leurpart à s’acquitter de leurs loyers. Laplupart des acteurs ont exprimé leurscepticisme tant à l’égard de la logiquemême de différenciation des loyers deslogements sociaux en fonction de leurmode historique de financement, qu’àl’égard des outils instaurés par lespouvoirs publics pour les moduler (SLS).
La mixité sociale est apparue commeun sujet de préoccupation générale,bien que cette notion soit perçuecomme complexe et floue. La difficileconciliation entre l’objectif de longterme de ne pas rajouter de la pauvretédans les QPV et l’impératif de l’urgencesociale a été relevée. Les autoritéspubliques locales, qui reconnaissent
que la mixité sociale a longtemps éténégligée en Haute-Vienne, ont indiquéqu’un travail collectif sera mené sur cesujet dans le cadre de la conférenceintercommunale du logement social(CIL) de l’agglomération de Limoges.
Cet engagement témoigne d’unecoopération croissante des acteursen matière de gouvernance, l’Étatjouant localement un rôle pivot danscette dynamique. La mise en place dela CIL et la montée en puissance duniveau intercommunal (LimogesMétropole) sont perçues comme desavancées importantes qui, au niveauopérationnel, doivent s’accompagnerd’une amélioration des outils de pilotageet de suivi. Enfin, les acteurs ontexprimé un besoin de plus grande sta-bilité juridique et de territorialisationcroissante de cette politique publique.
départemental de gestion de lademande, mis en place en 1998 etjugé plus performant que le systèmenational d'enregistrement (SNE),une démarche de mutualisationentre les bailleurs pour faciliter laréponse à la demande, ou un dispositifd’accompagnement des locatairespour lesquels une mobilité au sein duparc social pourrait être pertinente.
En ce qui concerne la mixité sociale,l’opération de rénovation urbaine duquartier Malakoff constitue un exempleréussi d’amélioration de l’image etd’évolution des caractéristiques dupeuplement du quartier.
Nantes Métropole se caractérise parune tradition ancienne de coopérationapprofondie entre les acteurs, setraduisant par des outils partagésentre les bailleurs et les pouvoirspublics : fichier commun de la demande,programme local de l’habitat,conventions d’objectifs qualitativesentre la métropole et les bailleurssociaux, dispositif favorisant lesmutations de locataires entre bailleurssociaux. Ces actions partenarialesconcluantes ont ainsi favorisé lamontée en puissance de la conférenceintercommunale du logement.
Conclusion
Le territoire de Nantes Métropoledemeure une zone tendue, l’effort deproduction ne permettant pas derésorber la demande de logementsocial. L’offre y est encore inégalementrépartie, malgré un rééquilibrageterritorial facilité par l’exercice de lacompétence communautaire.
État des lieux
Le territoire de Nantes Métropole faitface à une croissance démographiqueimportante, avec un rythme deconstruction soutenu. NantesMétropole affiche une politique del’habitat volontariste, transcrite dansles programmes locaux de l’habitatsuccessifs, avec notamment un accentparticulier sur la production delogements sociaux (1 759 par anentre 2010 et 2014), même si l’inertiede la structure du parc ne permet pasde corriger les déséquilibres entreoffre et demande.
Avec un taux de rotation en légèrediminution à 10,5 %, la pression dela demande sur les attributions estsignificative, avec moins de7 000 attributions en 2015 pour unedemande quatre fois plus importante.L’habitude du travail en communentre les acteurs du logement sur leterritoire se traduit par des outils etpratiques tels que le fichier commun
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Synthèse des cahiers territoriauxNantes Métropole
Synthèse des cahiers territoriauxNantes Métropole
Les acteurs locaux de cette politiquefont le plus souvent le même diagnosticdes difficultés de mise en œuvre de lapolitique du logement social sur leurterritoire. La plupart des contraintesrelevées, notamment le niveau deressources des bénéficiaires, échappentà leur maîtrise. Ils constatent ainsi uneinadéquation croissante entre lesrevenus et les loyers des nouveauxlogements.
En revanche, dans le champ de leurscompétences respectives, ils ont déve-
loppé une tradition de coopération quis’est traduite par des expérimentationsà la fois larges et souples les associant.
La montée en puissance de la conférenceintercommunale du logement (CIL)représente à cet égard la perspectived’un prolongement institutionnel decette coopération construite afin derépondre à la diversité des enjeux enmatière d’habitat, dans un souci decomplémentarité de Nantes Métropoleau côté de chacune des communes.
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État des lieux
Le territoire de la métropole deNice-Côte d’Azur constitue unespace hétérogène. La problématiquedu logement social, telle qu’elle estévoquée par les acteurs de terrain, estconcentrée principalement sur la bandelittorale, en raison notamment descontraintes géographiques et foncièresqui pèsent sur son développement.Dans ce cadre, le territoire est perçucomme une zone tendue qui rassembleles principales caractéristiques connuesde ces zones, telles qu’analysées enpetite couronne parisienne par exemple.
L’offre de logement social(31 000 logements), représentant11 % des résidences principales, estunanimement considérée commeinférieure aux besoins, et concentretoute l’attention des acteurs qui sefocalisent principalement sur l’enjeude la production d’offre nouvelle,
notamment eu égard aux pénalitésappliquées en considération dunon-respect de l’article 55 de la loiSRU. Le parc de logement social dela métropole est en outre contraint àla fois par la faible disponibilité dufoncier et son coût. Ainsi la capacitéd’ajustement de l’offre à la demandeest jugée faible sur le terrain, entypologie comme en niveau de loyer.
Ce déficit d’offre se traduit par untaux de rotation faible, calculé à 6,7 %pour l’année 2015, ce qui a permis autotal 2 122 attributions (un huitième dunombre de demandeurs). Cela entraîneun certain nombre de difficultésrelevées par les acteurs de terrain,notamment avec un recours à laprocédure DALO jugé excessif, etqui se traduit par des taux de refus,sensiblement plus élevés qu’ailleurs,à la suite des attributions dans lecadre de cette procédure. Alorsque le fonctionnement du systèmed’attribution est hétérogène et malcompris des demandeurs, les opérateursdu logement social ne semblent pasavoir mis en place des outils de gestionmutualisés permettant une gestion plusfluide de la mobilité à l’intérieur et endehors du parc. Chaque réservatairereste maître de ses droits, sans queles échanges entre contingents ouentre bailleurs soient en situation dese développer.
Le logement des plus pauvres est unproblème identifié. Côte d’AzurHabitat, l’office départemental, quiconcentre 52 % du parc construit,
Synthèse des cahiers territoriauxMétropole Nice-Côte d’Azur
loge en majeure partie ces publics,mais l’absence d’offre nouvelle et lefaible taux de rotation implique unecertaine concentration des publicsles plus défavorisés dans lesmêmes quartiers malgré les appels àdévelopper la mixité sociale.
Des opérations ANRU ont permis unremodelage urbain et un véritableprogrès dans les quartiers les plusdifficiles, mais n’ont pas permis unemodification réelle du peuplementde ces espaces.
Si la gouvernance du secteur sembles’exercer sans difficulté au plan local,des attentes sont formulées de la partde certaines parties prenantes, quiespèrent des avancées à la suite dela mise en place de nouveaux outilsde gouvernance qu’incarne par exemplela conférence intercommunale dulogement installée le 7 avril 2016.
Conclusion
Le territoire de la métropole de Nice-Côte d’Azur est une zone tendue auregard des enjeux liés au logementsocial. Les acteurs de terrain se focalisentà titre principal sur le respect de l’article55 de la loi SRU, alors que les questionsdes attributions, de la mobilité, de lapolitique des loyers ou de la mixitéparaissent occuper une place moinsimportante dans les débats publics. Lesenjeux du logement social liés à cesdernières questions sont bien connusde tous.
La solution semble résider, aux yeuxdes parties prenantes du territoire,dans un accroissement de l’offrepermettant à terme de retrouver desmarges de manœuvre. En tout état decause, une amélioration rapide n’estpas attendue, et le territoire vise àgérer au mieux la pénurie observable.
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Synthèse des cahiers territoriauxCommunauté d’agglomération
de Valenciennes Métropole
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État des lieux
Le territoire de la communautéd’agglomération de « ValenciennesMétropole » présente un taux delogements sociaux moyen relativementélevé, soit 27,8 % en 2014, et illustrela problématique de la reconversionindustrielle.
La grande majorité des ménagesvalenciennois est modeste. En effet,avec moins de 1 300 € de revenusmensuels par unité de consommation(UC) en 2011, les ménages valenciennoisdisposent de revenus inférieurs à ceux dudépartement du Nord (1 450 €). Seuls15 % des ménages ont des revenussupérieurs à 1 500 € mensuels parUC. En conséquence, les enjeux del’occupation sociale dépassent le cadredu seul logement social. On observepar exemple des phénomènes deconcentration de ménages en difficultéssociales sur certains quartiers, quel quesoit le parc d’occupation. Une réflexionsur le classement des immeubles sur lecritère du « bien-vivre » a ainsi été
engagée par l’association régionaleHLM. La rénovation urbaine duquartier Dutemple, comprenant desreconstructions uniquement enlogements individuels, est citéecomme une transformation réussie.
En outre, la situation du parc privé,dont les besoins d’amélioration etd’adaptation restent importants, aune influence sur la demande delogements sociaux. Les logementsminiers jouent également un rôleparticulier. Ils constituaient jusqu’àrécemment un parc social « de fait »pour leurs locataires, encore souventayant-droits de mineurs. En effet, leslogements de la SOGINORPA(3 200 logements) figuraient dans lesstatistiques du parc privé jusqu’au31 décembre 2012. Ils ont été intégrésau parc social de ValenciennesMétropole au 1er janvier 2013.
Enfin, ce territoire connaît un soldemigratoire négatif depuis plusieursannées. Cette situation a permis dedesserrer la contrainte en termes deconstruction de logements sociauxsur la période couvrant le précédentprogramme local de l’habitat (PLH)(2009-2014). Toutefois, cette tendancepourrait s’inverser à l’avenir.
Dans ce contexte peu tendu, lefonctionnement du système apparaîtrelativement efficace (75 % desattributions en 2015 l’ont été à desdemandeurs depuis moins d’un an),bien qu’il soit perçu comme peutransparent. Le mode de gestionest souple, avec des contingentscomptabilisés en flux et dont la gestionest déléguée aux bailleurs. Pour lesménages les plus fragiles, le plan
Synthèse des cahiers territoriauxCommunauté d’agglomérationde Valenciennes Métropole
départemental d'action pour le logementdes personnes défavorisées (PDALPD)apporte une réponse partenarialeperformante, qui a permis de fairereculer le nombre de recours du droitau logement opposable (DALO). Quece soit en niveau de loyer ou entypologie, l’offre apparaît assezadaptée à la demande.
Les acteurs du logement social ontl’habitude de travailler ensemble. Lacommunauté d’agglomération, parailleurs délégataire des aides à lapierre, s’est saisie de la problématiquedu logement depuis plusieurs annéeset élabore son troisième PLH pour lapériode 2016-2021. Les acteurslocaux expriment le souhait d’unegouvernance privilégiant la prise encompte des particularités locales.
Conclusion
L’agglomération de Valenciennes sedistingue par la part importante deslogements sociaux et par la faiblessedes revenus de l’ensemble de lapopulation. Si le solde migratoirenégatif a réduit les besoins deconstruction sur la période 2009-2014,la pression reste forte sur le parc social enraison d’un parc privé souvent dégradéet d’un phénomène de desserrementdes ménages ayant pour effet d’enaugmenter le nombre.
La bonne coopération entre lesacteurs du logement social apparaîtnotamment à travers le travail sur lerelogement des publics prioritaires,permettant une diminution desrecours DALO.
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