Université de Strasbourg

Ecole nationale d’Administration

Master Spécialité Administration et finances publiques

Parcours Administration Publique Spécialisée

La démarche de performance du département

de l’Artisanat au Maroc

Sous la direction de

M. LAFARGE François

Chercheur HDR au Centre d’Expertise et de la Recherche administrative

(CERA) de l’ENA

Soutenu par

SBAI Chaïmae

CIP Promotion Louis Pasteur (2017-2018)

Juin 2018

2

Remerciements

Mes vifs remerciements à toute l’équipe pédagogique de l’ENA qui veille à la

qualité de l’enseignement et incite à la réflexion et même aux questionnements

et à M. Lafarge, pour son engagement et sa disponibilité.

Ma profonde reconnaissance à mon binôme Mélanie, à mes collègues au

département de l’artisanat qui m’ont porté conseil, et à tous mes amis pour leur

support.

A ma famille.

3

Table des matières

Introduction ............................................................................................................................................. 4

1. La préfiguration des départements ministériels des institutions publiques à la réforme .............. 8

1.1. Les modalités de la préfiguration ............................................................................................ 8

1.1.1. La refonte de la nomenclature budgétaire ..................................................................... 8

1.1.2. L’élaboration du projet de performance ....................................................................... 11

1.2. La conduite de la préfiguration ............................................................................................. 12

1.2.1. Les quatre vagues de préfiguration ............................................................................... 12

1.2.2. Les acteurs de la conduite de la réforme ...................................................................... 15

2. La préfiguration du département de l’Artisanat et les prémices de mise en œuvre .................... 17

2.1. La restructuration du budget autour de programmes .......................................................... 17

2.1.1. La définition de la stratégie et l’identification des projets et des programmes ........... 17

2.1.2. De la structure administrative aux programmes et aux régions ................................... 19

2.1.3. Des dépenses aux activités ............................................................................................ 21

2.1.4. La complexité de l’intégration : gouvernance et système d’information ..................... 23

2.2. L’élaboration du projet de performance ............................................................................... 25

2.2.1. La définition des objectifs ............................................................................................. 25

2.2.2. La validation du projet de performance ........................................................................ 26

2.2.3. Le pilotage des programmes ......................................................................................... 27

2.2.4. La budgétisation sensible au genre ............................................................................... 29

3. Les indicateurs de performance du département de l’Artisanat : leur évolution et les contraintes

de performance ..................................................................................................................................... 31

3.1. Le choix des indicateurs ........................................................................................................ 31

3.1.1. Les indicateurs du programme « Support et pilotage » ................................................ 31

3.1.2. Les indicateurs du programme « Artisanat » ................................................................ 33

3.2. Les contraintes de la performance ........................................................................................ 38

3.2.1. Le système d’information .............................................................................................. 38

3.2.2. Les aléas d’exécution du programme............................................................................ 39

3.2.3. Le souci budgétaire dans les indicateurs ....................................................................... 40

3.2.4. La portée de l’évaluation ............................................................................................... 42

Conclusion ............................................................................................................................................. 44

Ressources bibliographiques ................................................................................................................. 47

Liste des figures ..................................................................................................................................... 49

Liste des recommandations .................................................................................................................. 50

Liste des abréviations ............................................................................................................................ 51

Annexes ................................................................................................................................................. 52

4

Introduction

Depuis les années 80, le Maroc s’est engagé, sous l’incitation de la banque mondiale et du fond

monétaire international, dans une politique de redressement de ses finances publiques et d’une

modernisation de son économie.

A partir de l’an 2000, en respect des dispositions de l’Accord d’association signé avec l’union

européenne, le Maroc amorce une modification de sa législation dans le domaine économique

et financier conduisant à des réformes structurelles qui lui ont permis de se voir reconnaitre en

2008, le « statut Avancé » et devient un partenaire privilégié de l’union. C’est dans ce cadre

que la réforme constitutionnelle est survenue en 2011 au Maroc, en sus des circonstances

politiques et sociales dans la région du Maghreb et du Moyen-Orient.

La nouvelle constitution consacre alors « les principes de séparation et d'équilibre des

pouvoirs, l'adoption de la régionalisation avancée, et le renforcement des principes de la bonne

gouvernance »1 et entraine une refonte de la loi organique de la loi de finances de 1998, initiée

par le ministère de l’Economie et des Finances. Le nouveau texte de loi est élaboré en

collaboration avec les experts de l’Union Européenne, en s’inspirant des expériences de réforme

budgétaire engagée par différents pays et notamment la France.

En 2013, la coopération européo-marocaine évolue et donne lieu à un programme d’appui à la

réforme de la gouvernance publique, dit « Hakama » (gouvernance en arabe)2 portant sur une

coopération dans le domaine de gouvernance publique en général et dans le domaine des

finances publiques en particulier. Ce programme est soutenu par la Banque mondiale qui a

contribué avec un budget de 4 millions de dollars américains du Fond de transition des pays du

moyen orient et d’Afrique du nord3. Cette contribution a pour objet l’appui à la mise en œuvre

d’un nouveau cadre de gouvernance au Maroc dont 1,5 millions de dollars américains4 destinés

à la mise en place d’un projet de jumelage institutionnel avec Expertise France5 pour la

1 Note de présentation du projet de la loi organique de la loi de finances n°130-13. 2 Liste des projets de l’union européenne au Maroc consultable sur le site https://eeas.europa.eu. 3 Projet: MA-Support New Governance Framework (P143979) 4 D’après les données présentées dans le dépliant institutionnel de la direction du Budget, portant sur le jumelage institutionnel d’appui à la mise en œuvre de la réforme de la loi organique relative à la loi de finances, édition Octobre 2015 et la fiche projet sur le site internet d’Expertise France. 5 Agence française chargée de l’aide technique au développement à l’international.

5

mobilisation d’une expertise publique et d’une assistance technique au ministère de l’Economie

et des finances de juillet 2014 à décembre 2017 6.

C’est dans ce contexte que la nouvelle loi organique n°130-13 relative à la loi de finances (LOF)

est promulguée le 2 juin 2015. Son entrée en vigueur est progressive sur 5 ans, à compter de

2016, afin de prendre en compte les capacités des services de l’administration publique à mettre

en œuvre la réforme et de s’assurer de sa réussite. La modernisation de la gestion budgétaire

est structurée autour de trois axes : la performance de la gestion publique, le renforcement de

la transparence des finances publiques et l’accroissement du contrôle parlementaire.

Depuis le déploiement des nouvelles dispositions budgétaires, le concept de performance

recouvre à la fois un objectif et une démarche qui permettent d’améliorer le pilotage des

politiques publiques et d’assurer la souveraineté de l’Etat en maîtrisant le déficit public et la

dette.

Sur le plan organisationnel, la réforme propose une refonte de l’architecture budgétaire avec

l’apparition d’un nouvel acteur qu’est le responsable de programme. Par ailleurs, le parlement

a vu son pouvoir de contrôle et d’évaluation des politiques publiques renforcé notamment grâce

à l’appui de la Cour des comptes dont les missions ont été étendues à la certification des comptes

de l’Etat.

Au niveau fonctionnel, la réforme propose un changement de méthodologie avec la mise en

œuvre d’une programmation budgétaire pluriannuelle des dépenses publiques et de nouveaux

référentiels pour tracer et suivre l’action de l’administration. Le tout en s’appropriant une

logique de résultats et en adoptant une démarche de performance partant de la définition d’une

stratégie qui a des objectifs clairs, des programmes constitués de projets cohérents et des

indicateurs pertinents.

Cette démarche est définie par la direction du Budget relevant du ministère de l’Economie et

des Finances comme étant « un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif

l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique en orientant la gestion publique vers

l’atteinte de résultats prédéfinis, en matière d’efficacité socio-économique, de qualité de

service et d’efficience, dans le cadre de moyens prédéterminés ». Et c’est cette démarche qui

est au cœur de cette étude.

6 Ce jumelage a été renforcé pour une période supplémentaire allant jusqu’à décembre 2019 avec un budget de 1,2 millions d’euros. Les références de la fiche projet du jumelage institutionnel sont : MA 15 ENI FI 01 17 (MA/49).

6

Si la démarche est plutôt claire dans l’objectif qui lui est assigné aussi bien vis-à-vis du citoyen

en termes d’efficacité socio-économique, de l’usager en matière de qualité du service à rendre

que du contribuable quand il s’agit d’efficience qui intègre la notion d’optimisation du coût, les

outils proposés pour sa mise en œuvre sont quant à eux perfectibles même s’ils ont dès à présent

permis de faire évoluer la gestion des finances publiques de l’Etat marocain.

Par ailleurs, par anticipation à la promulgation du nouveau texte de la LOF, des travaux

préparatoires à la mise en œuvre de la réforme ont été entamés depuis 2013, faisant adhérer de

façon progressive des départements ministériels et des institutions publiques, à l’application

des nouvelles méthodes de programmation budgétaire et à l’usage des nouveaux référentiels.

Cette étape, dite de préfiguration, allait même jusqu’après l’entrée en vigueur de la LOF en

2016, pour certains départements et institutions publiques. Par département est désigné un

domaine délimité d’activités relatives à un secteur public autonome attribué à un ministère. Il

constitue l’unité de base de préfiguration à la réforme.

Cependant, bien que cette étape ait permis de montrer la capacité de l’administration à se

réformer, elle n’a pas manqué de mettre en exergue des difficultés auxquelles la direction du

Budget a essayé de répondre par un accompagnement personnalisé et par la consultation des

experts internationaux en la matière.

Le département de l’Artisanat a fait partie des quarante-deux départements et institutions

publiques préfigurateurs et son modèle d’appropriation de la réforme fera l’objet de la présente

étude.

C’est autour de ces éléments que la problématique de la présente étude est formulée ainsi : Dans

quelle mesure, le département de l’Artisanat s’est approprié la démarche de la performance ?

Quelles étaient les modalités de la mise en œuvre de la réforme au sein de ce département ? et

quelles sont les contraintes identifiées ?

En s’appuyant sur une expérience de 4 ans dans la gestion du budget de l’Etat, et en tant que

membre de l’équipe opérationnelle chargée de la mise en œuvre de la réforme de la LOF au

sein du département de l’Artisanat depuis les premières opérations de préfiguration, les

réponses apportées par ce dernier à la problématique seront présentées dans le cadre de cette

étude.

Cette expérience est enrichie grâce à la lecture du corpus normatif, des écrits scientifiques et

professionnels et de la documentation officielle de la direction du Budget relevant du ministère

de l’Economie et des Finances et des publications du département de l’Artisanat. A noter par

7

ailleurs, la rareté des publications post promulgation de la LOF abordant d’un point de vue

critique l’état d’avancement de sa mise en œuvre au Maroc. A cela s’ajoute également, les

enseignements reçus à l’ENA, principalement ceux en liaison avec les aspects de la réforme de

la loi organique relative à la loi de finances en France et du stage pratique effectué à la Cour

des comptes, portant sur l’évaluation d’une politique publique.

Ainsi, au regard de l’état d’avancement de la mise en œuvre de la réforme au Maroc, il est

intéressant d’exposer les efforts entamés par le ministère de l’Economie et des Finances,

conjointement avec ses partenaires internationaux et les différents départements ministériels et

institutions publiques, lors de la phase de préfiguration, pour la réalisation des objectifs de la

démarche de performance. Il s’agira alors dans un premier temps d’exposer les modalités de la

préfiguration à deux axes de la réforme, à savoir la refonte de la nomenclature budgétaire et

l’élaboration du projet de performance (PDP), ainsi que la manière par laquelle elle a été

conduite (1). Puis, dans un second temps, il sera question de présenter les modalités de

préfiguration du département de l’Artisanat en particulier, tout en mettant en exergue les

difficultés qu’il a rencontrées au niveau de chaque axe dans son processus d’amélioration (2)

et finalement, mettre l’accent sur l’analyse de l’évolution des indicateurs de son PDP et des

limites de leur pertinence (3).

8

1. La préfiguration des départements ministériels des institutions

publiques à la réforme

Pour la préparation du projet de loi de finances de 2018, 42 départements ministériels et

institutions publiques7 devaient présenter au parlement un PDP accompagné de leurs besoins

de financement exprimés par programme. Seulement trente-trois de ces projets de performance

ont été publiés fin mai 2018, sur le site dédié à la LOF élaboré par le ministère de l’Economie

et des Finances8 (MEF). Cela a été rendu possible grâce à un travail préparatoire à la mise en

œuvre de la réforme, dit de préfiguration, engagé depuis 2013, et qui a porté sur la refonte de

la nomenclature budgétaire et l’élaboration de ce projet de performance.

1.1. Les modalités de la préfiguration

Le travail préparatoire engagé par la direction du Budget relevant du MEF reposait sur deux

axes de préfiguration allant de pair : la restructuration du budget autour des programmes et

l’élaboration du projet de performance.

1.1.1. La refonte de la nomenclature budgétaire

Le premier axe de préfiguration consistait en une restructuration du budget ministériel autour

de programmes en substitution à l’ancienne structure budgétaire qui reflétait en fait,

l’organisation administrative des départements.

En effet, les départements ministériels et les institutions publiques étaient invités par circulaires

du chef du gouvernement, en premier lieu, à mener une réflexion sur leur stratégie. Pour certains

départements c’était déjà fait, tel que la stratégie « Maroc Vert » pour le département de

l’Agriculture ou « Halieutis » pour le département de la pêche. Pour d’autres, il s’agissait de

définir les lignes de conduite et les grandes orientations à moyen et long terme en matière de

politiques publiques, en adéquation avec leurs attributions réglementaires.

En second lieu, il fallait identifier un ensemble d’activités et d’opérations9 effectuées par ces

départements et concourant à l’accomplissement de la stratégie. Cet ensemble est désigné par

7 Les institutions publiques préfigurées selon la présentation de Mme BENRGRINE Mouna, cheffe de la division de la réforme budgétaire à la direction du Budget, lors du lancement de la 4ème vague de préfiguration au titre du projet de loi de finance de 2017, le 1er mars 2016 : le Haut-Commissariat aux Eaux et Forêts et à la Lutte contre la Désertification, le Haut-Commissariat au Plan, le Haut-Commissariat aux Anciens Résistants et Membres de l'Armée de Libération, la Délégation générale à l'Administration Pénitentiaire et à la Réinsertion, le secrétariat générale du Gouvernement, les Juridictions Financières, le chef du Gouvernement, la Chambre des Conseillers, la Chambre des Représentants, le Conseil Economique Social et Environnemental et la Délégation Interministérielle aux Droits de l'Homme. 8 www.lof.finances.gov.ma 9 Article 40 de la LOF n°130.30 : « Un projet ou action est un ensemble délimité d’activités et d’opérations entreprises dans le but de répondre à un ensemble de besoins définis ».

9

les termes « Projets ou Action » qui devront être « conçus de façon pérenne ou du moins se

déroulant sur plusieurs années10 ».

Ensuite, les « projets et actions » les plus cohérents ont été rassemblés pour faire ressortir

le « Programme » auquel est affecté une enveloppe budgétaire bien précise et qui permet une

libre circulation des crédits entre les différents projets et actions qui le composent.

Les programmes et les projets ou actions étant identifiés, ils viennent en substitution des

« articles » et des « paragraphes », qui traduisaient respectivement, la « structure administrative

des départements », et « un ensemble cohérents de dépenses », dans l’ancienne nomenclature

budgétaire.

La séparation entre le budget d’investissement et de fonctionnement dans « Titre »

et « Chapitre » est maintenue, avec la possibilité de reproduire les mêmes programmes et projets

ou actions sur les différents titres et chapitres pour couvrir l’ensemble des dépenses qui s’y

réfèrent. En outre, le budget de l’administration territoriale, à l’échelle régionale, inclus jusque-

là dans la catégorie « Article », a été placé entre « programme » et « projet », pour donner plus

de visibilité de l’action publique déconcentrée au niveau de chaque programme, le cas échéant.

Figure n°1 : « La structure de la nomenclature budgétaire au Maroc avant et après la réforme de la

LOF » élaborée par l’auteur d’après le guide de construction des programmes budgétaires11.

10« Guide de construction des programmes budgétaires », élaboré par la direction du Budget-MEF, Maroc, Page 16. 11 Elaboré par la direction du budget vers fin 2016/début 2017.

Ancienne nomenclature

Titre

(Dépenses de fonctionnement ou d’investissement)

Chapitre

(Personnel, matériel ou investissement)

Article

(Structure admin : Admin. générale, Directions Métiers d’un département ministériel, 12

Régions du royaume)

-

Paragraphe

(Catégorie d’actions de la structure administrative)

Nouvelle nomenclature

Titre

(Dépenses de fonctionnement ou d’investissement)

Chapitre

(Personnel, matériel ou investissement)

Programme

(Un ensemble cohérent de projets ou actions:

un article ou un ensemble d'articles)

Région

(12 régions du royaume)

Projet/action

(Ensemble d'activités/opérations: 1paragraphe

ou ensemble de paragraphes cohérents )

10

Désormais la morasse budgétaire12 des départements ministériels est structurée autour de 6

éléments présentés en colonne, en plus du code fonctionnel et économique de la dépense, au

lieu de 5, comme suit :

Avant la réforme :

Figure n°2 : « Présentation de la morasse budgétaire du budget de fonctionnement –MDD13 au Maroc,

avant la réforme », adaptée par l’auteur d’après la loi de finances de 2014, où

§ : paragraphe et Art. : Article.

Après la réforme :

Figure n°3 : « Présentation de la morasse budgétaire du budget de fonctionnement –MDD au Maroc,

après la réforme », adaptée par l’auteur d’après la loi de finances de 2018.

L’intérêt de cette nouvelle structure est d’organiser les dépenses par politique publique

exprimée en programmes et en projets ou actions. Elle permet aussi une visibilité plus claire

sur les activités du gouvernement au moment du vote des crédits de la loi de finances et aussi

une meilleure transparence quant à leur contrôle.

Au niveau des agents publics et des ordonnateurs, cette structure leur a permis de mieux

organiser leur programmation budgétaire en ciblant l’affectation des crédits en fonction de leur

projet de performance et des objectifs à réaliser.

12 Document de répartition des crédits par chapitre, programme, région, projet et lignes budgétaires pour chaque Ministère. 13 Matériel et dépenses diverses.

11

1.1.2. L’élaboration du projet de performance

Le deuxième axe de la préfiguration concernait l’élaboration d’un projet de performance où le

programme est présent dans sa dimension managériale cette fois-ci, comme « un ensemble

cohérent de projets ou actions relevant d’un même département ministériel ou d’une même

institution et auquel sont associés des objectifs définis en fonction des finalités d’intérêt général

ainsi que d’indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptés et faisant l'objet

d'une évaluation qui vise à s'assurer des conditions d'efficacité, d'efficience et de qualité liées

aux réalisations » 14.

Concrètement, le projet de performance (PDP) est un document écrit que les départements

ministériels élaborent annuellement pour présenter leur stratégie, leurs programmes, leurs

objectifs et leurs projets, selon une maquette (un modèle) élaborée par la direction du budget.

Partant d’une ample présentation de la stratégie du département, avec quelques données

chiffrées sur les crédits qui lui ont été alloués pour l’année considérée, les programmes sont

ensuite déclinés avec le détail nécessaire à leur compréhension du public. A chaque programme,

sont associés des objectifs précis assortis d’un ensemble d’indicateurs permettant la mesure de

leur réalisation et au même titre, les projets conduisant à l’atteinte de ces objectifs sont présentés

et clarifiés15. Un plafond en nombre de 3 a été préconisé aussi bien pour les objectifs de chaque

programme et pour les indicateurs relatifs à chaque objectif.

Les programmes peuvent se présenter comme support ou comme politique publique. Les projets

et les actions pour un programme support désigne le regroupement des fonctions de soutien au

sein du département ministériel ou de l’institution publique et des dépenses transverses mises

en œuvre pour l’accomplissement de l’ensemble des programmes de politiques publiques dudit

département ou institution. Et un programme de politique publique est un ensemble cohérent

d’activités et d’opérations relatives au cœur de métier du département, indispensables à

l’accomplissement même sa raison d’être.

Outre la refonte de la nomenclature budgétaire et de l’élaboration des projets de performance,

les circulaires du chef du gouvernement ont porté sur un autre axe de préfiguration très

14 1er alinéa de l’article 39 de la LOF n°130.30. 15 « Guide de la performance », la direction du Budget, présentation du cadre logique de la démarche de la performance, page 7.

12

important qui est la programmation triennale16 des crédits. Toutefois, certains départements

n’ont pas tout à fait adhéré à cet aspect de par la complexité des calculs à faire pour estimer les

besoins en crédits nécessaires pour la réalisation des projets à venir17.

Par ailleurs, les axes de préfiguration identifiés, il fallait préciser encore la démarche de

préfiguration que le MEF, en accord avec le chef du gouvernement, a déroulé sur 4 années, en

précisant pour chaque année le nombre et la désignation des départements et institutions

préfigurateurs, en donnant à chaque fois les éléments sur lesquels porterait cette préfiguration

et qui en seraient les acteurs.

1.2. La conduite de la préfiguration

La préfiguration des 42 départements ministériels et institutions publiques, s’est déroulée de

2013 à 2016, et allait donc au-delà de l’entrée en vigueur de la LOF en janvier 2016. Elle a été

organisée en 4 phases faisant intervenir plusieurs acteurs.

1.2.1. Les quatre vagues de préfiguration

La première opération de préfiguration a été organisée par la circulaire du chef du

gouvernement du 23 septembre 201318, invitant quatre départements et institutions à s’engager,

par anticipation à la promulgation de la LOF, dans une démarche de performance.

La déclinaison des nouvelles dispositions financières a conduit à une refonte importante de

l’architecture budgétaire du MEF à titre d’exemple, avec une rationalisation des niveaux

d’organisation des dépenses en passant de 13 à 6 articles. La nouvelle nomenclature est

construite désormais autour des programmes du ministère et non plus en fonction de

l’organisation administrative de celui-ci, comme suit :

16 Une circulaire du chef du gouvernement publiée en mars 2018 annonce son entrée en vigueur à compter de

2019 et invite tous les départements ministériels et les institutions publiques à présenter le budget triennal 2019-2021. 17 Présentation de M. MORDACQ Franck, chef du projet de jumelage institutionnel entre le Maroc et Expertise

France à l’occasion des ateliers des ministères préfigurateurs à la LOF de la quatrième vague, en date du 1er mars 2016, diapositive 22. 18 Circulaire du chef du gouvernement n°12_2013 portant sur la préparation du projet de loi de finance de 2014.

13

Articles du PLF 2013 Articles du PLF 2014

1. Administration générale

2. Agence judiciaire du royaume

3. Direction des affaires administratives et

générales

4. Administration des douanes et impôts

indirects

5. Trésorerie générale du royaume

6. Direction générale des impôts

7. Direction du budget

8. Direction du trésor et des finances extérieures

9. Direction des études et des prévisions

financières

10. Inspection générale des finances

11. Direction des entreprises publiques et de la

privatisation

12. Direction des assurances et de la prévoyance

sociale

13. Direction des domaines de l'Etat

1. Support et pilotage

2. Politique économique et stratégie des finances

publiques

3. Facilitation, sécurisation des échanges et

protection du consommateur

4. Exécution de la dépense publique,

recouvrement et tenue de la comptabilité

publique

5. Mobilisation et recouvrement des recettes

fiscales

6. Gestion du domaine privé de l'Etat

Figure n°4 : « Evolution de la structure budgétaire du MEF après la réforme », tirée de la présentation

de Mme Bougrine Mouna, cheffe de division de la réforme budgétaire, lors du lancement de la 3ème

phase de préfiguration.

La préparation de la loi de finances 201519 a été le point de départ de la deuxième vague de

préfiguration des départements ministériels et des institutions publiques. Cinq nouveaux

préfigurateurs sont entrés dans une démarche de performance avec comme objectif : la

conception d’une nouvelle architecture budgétaire structurée autour de la notion de programme,

l’élaboration d’un projet de performance et l’expérimentation d’une programmation budgétaire

triennale des crédits, bien que cette dernière soit restée à la marge de tout le processus de

préfiguration en réalité.

La préfiguration du ministère de la santé, à titre d’exemple a permis de constater que la mise

en œuvre d’une nouvelle architecture budgétaire a conduit aussi à une rationalisation et à une

simplification de la nomenclature, comme suit :

Rubrique budgétaire Nombre d’articles / programmes Nombre de paragraphe/Projets

2014 2015 2014 2015

MDD20 14 6 17 22

Investissement 10 6 36 39

Figure n°5 : « Evolution du nombre d’articles et de paragraphes dans la morasse budgétaire du

ministère de la Santé, après la réforme de la LOF de 2014 à 2015 », tirée de la présentation de Mme

Bougrine Mouna, cheffe de division de la réforme budgétaire, lors du lancement de la 3ème phase de

préfiguration.

19 Circulaire du Chef du Gouvernement N° 06/2014 en date du 12 juin 2014. 20 Matériel et Dépenses Diverses : Sous-catégorie des dépenses de fonctionnement, en plus des dépenses du personnel.

14

Par ailleurs, au cours de cette deuxième vague, l’accent est mis sur une dimension managériale

de la réforme qui fait émerger la fonction de responsable de programme « désigné au sein de

chaque département ministériel ou institution, [et] chargé de définir les objectifs et indicateurs

dudit programme et d’assurer le suivi de sa mise en œuvre»21.

Le guide de la construction des programmes budgétaires, élaboré par la direction du budget,

précise le mode de désignation et les missions du responsable de programme. Désigné par le

ministre auquel le programme se rattache, il est choisi parmi les hauts fonctionnaires de

l’administration (Secrétaires généraux et Directeurs centraux) et assure le pilotage des

différents projets et actions de son programme en coordination avec l’ensemble des acteurs qu’y

interviennent.

La troisième vague22 a accompagné l’entrée en vigueur des premières dispositions de la LOF à

compter du 1er janvier 2016 et elle a concerné sept nouveaux préfigurateurs qui se sont engagés

dans les mêmes axes de préfiguration de la 2ème vague.

Cette troisième vague de préfiguration a été caractérisée également par la mise en place de deux

objectifs et indicateurs transversaux relatifs à des fonctions supports qui sont la modernisation

des outils de travail de la fonction publique et la gestion des ressources humaines.

Une 4ème et dernière vague en 2016 a été aussi lancée pour 26 nouveaux départements

ministériels et institutions publiques23, tout en encourageant les précédents préfigurateurs à

capitaliser encore plus sur l’expérience des années passées pour améliorer leur programmation,

en vue de bien maîtriser les dispositions de la LOF relatives à la budgétisation par programme

(envoi au parlement des propositions budgétaires par programmes accompagnées des PDP et

avec mise en œuvre de la fongibilité24) qui entrent en vigueur à compter de 2018.

A ce stade de préfiguration, la circulaire a incité les quatre premiers départements préfigurateurs

de la 1ère vague à élaborer le rapport de performance relatif à l’exercice 2015. Un exercice

auquel d’autres départements se sont prêtés volontairement ou sur proposition de la direction

du budget pour les exercices suivants.

L’élaboration de ce rapport était l’occasion de rendre compte des réalisations du département

mais surtout de justifier les écarts constatés, le cas échéant.

21 2ème alinéa de l’article 39 de la LOF n°130.30. 22 Lancée par la circulaire n° 4/2015 du 18 juin 2015 du chef du gouvernement. 23 Lancée par la circulaire n° 6/2016 du 23 mai 2016. 24 Liberté de redéploiement des crédits entre les programmes d’un même chapitre ou à l’intérieur d’un même programme, selon des modalités souples.

15

1.2.2. Les acteurs de la conduite de la réforme

La deuxième vague de préfiguration était accompagnée par la mise en place d’un système de

pilotage de la préfiguration mais aussi de la mise en œuvre de la LOF. C’est un système de

gouvernance structuré en 3 niveaux, comme suit :

Figure n°6 : « Le système de pilotage de la réforme de la LOF », tirée de la présentation de Mme

Bougrine Mouna, intitulée « Loi organique relative à la loi de finances : consécration des valeurs de

la transparence » lors du cycle de formation consacré aux finances publiques, organisé par

Transparency Maroc, le 4 et 5 décembre 2015. *Najaa : Performance (en arabe)

Au niveau opérationnel, l’unité Najaa, dirigée par trois fonctionnaires marocains, est en

jumelage institutionnel avec Expertise France25, représentée par trois professionnels experts

dans les finances publics dont deux ont contribué à la mise en œuvre de la LOLF en France et

qui devront apporter leur expertise pratique au MEF26 marocain, en général, et à l’unité Najaa

en particulier. Cette expertise prendra la forme de plusieurs activités d’appui, d’assistance

technique et de sessions de formation. Le jumelage est supervisé par un représentant de la

Banque Mondiale qui intervient dans le cadre du jumelage d’origine relatif au programme

« Hakama » (gouvernance en arabe) entre le Maroc et l’union européenne et pour qui la réforme

de la LOF constitue l’une des principales actions de réforme.

25 Agence française chargée de l’aide technique au développement à l’international. 26 Dépliant institutionnel de la direction du Budget, portant sur le jumelage institutionnel d’appui à la mise en œuvre de la réforme de la loi organique relative à la loi de finances, édition Octobre 2015.

16

L’unité Najaa et les experts français organisent des réunions régulières, de façon ponctuelle,

avec les représentants de l’équipe projet dédié au niveau ministériel, pour le suivi et la

validation des livrables à chaque moment clef du calendrier budgétaire, pour pouvoir passer

d’une étape à l’autre de façon assez confiante.

En outre, le niveau stratégique, ayant adhéré totalement à la réforme dès le départ, a donné les

consignes nécessaires au niveau opérationnel pour la mise en œuvre de la réforme dans les

meilleures conditions. Si les comités interministériel et ministériel se réunissent de manière

épisodique, les échanges entre les différentes parties prenantes au niveau opérationnel sont très

fréquents.

De ce fait, les équipes en charge de la préfiguration, au sein des ministères, ont été fortement

sollicitées, devant mener à bien simultanément cette réforme tout en pilotant les activités

courantes et variées avec parfois des fonctions de responsabilité.

Bien que la recommandation de la direction du budget porte sur la diversification des profils de

l’équipe en charge de l’animation de la mise en œuvre de la réforme à l’échelle ministérielle,

néanmoins, cela présente un risque considérable quant à la conciliation entre l’accomplissement

des activités courantes et des nouvelles activités incitées par la réforme et le degré de

consécration qui devra leur être accordée. Des considérations relatives à l’aménagement de

l’horaire de travail et des mesures de compensation pouvaient être prévues.

La démarche progressive de préfiguration a indéniablement été un levier de réussite de la mise

en œuvre de la réforme de la LOF. Elle a donné du temps, l’accompagnement et la formation

nécessaires aux différents départements ministériels et institutions publiques pour une meilleure

appropriation et internalisation des nouveaux outils budgétaires de la LOF avant même de les

rendre d’application obligatoire à compter de 2016. Pour mieux illustrer l’ensemble de ces

éléments, ci-après le modèle de préfiguration du département de l’Artisanat.

17

2. La préfiguration du département de l’Artisanat et les prémices de

mise en œuvre

En 2015, le département de l’Artisanat a participé à la 3ème vague de préfiguration à la réforme

de la LOF et a profité d’un accompagnement personnalisé de l’unité de pilotage Najaa et de

l’assistance et du conseil d’Expertise France. Le retour d’expérience des départements

préfigurateurs ayant participé aux deux vagues précédentes était tout aussi important.

Comme tous les départements qui l’ont précédé, la préfiguration du département de l’artisanat

consistait principalement à la refonte de la structure de son budget et à l’élaboration de son

projet de performance.

2.1. La restructuration du budget autour de programmes

Afin de mener à bien cet axe de préfiguration, le département a commencé par développer ses

principales orientations stratégiques, ses projets et actions et finalement faire ressortir ses

programmes.

2.1.1. La définition de la stratégie et l’identification des projets et des programmes

Pendant l’année de sa préfiguration, le département de l’Artisanat achevait en parallèle sa

stratégie sectorielle, appelée « Vision 2015 ». Cette dernière avait des objectifs chiffrés en

matière de création de l’emploi, de développement de l’entreprenariat, d’accroissement du

chiffre d’affaires du segment de l’artisanat à fort contenu culturel, de création de la richesse, et

d’accroissement du nombre des lauréats des circuits de la formation en artisanat.

Pour les réaliser, un plan d’action a été mis en œuvre, donnant le coup d’envoi à des chantiers

substantiels autour des trois domaines d’activités suivants :

- L’appui à la production, à travers l’amélioration des outils de travail, la création et

l’aménagement des infrastructures de l’artisanat, ainsi qu’avec des mesures incitant à la

commercialisation et encourageant l’innovation pour le développement du chiffre

d’affaires ;

- La promotion du secteur grâce à l’adoption d’une stratégie de labellisation,

l’organisation et la participation à des manifestations favorisant la communication

portant sur le secteur ;

- Et la formation, à travers la création des centres de formation et la diversification de

l’offre de formation.

18

A défaut de disposer d’un bilan complet au moment de la préfiguration à la réforme, la vision

présentait d’ores et déjà des résultats satisfaisants par rapport à l’atteinte des objectifs fixés,

sauf dans le domaine de la formation à cause du manque des formateurs professionnels pouvant

accompagner l’augmentation de la demande créée. De ce fait, et en l’absence d’une nouvelle

stratégie sectorielle prête à déployer, la stratégie retenue pour la mise en œuvre de la réforme

des finances publiques au sein du département, a porté sur la consolidation de ces même trois

domaines d’activités, sans disposer nécessairement des objectifs chiffrés qu’avait la vision au

départ.

Une fois que ce choix a été arrêté, les activités du département ont été énumérées de la façon la

plus exhaustive possible tout en distinguant les activités principales, des activités de support.

Pour les activités principales du département, elles peuvent être présentées de façon sommaire

dans le tableau suivant :

Domaine

d’activités Principales activités

-1-

Appui à la

production

Contribution aux projets de développement locaux : Création et aménagement

des infrastructures d’artisanat (Village d’artisanat, Ensembles…)

Création des centres d’appui technique : un fond d’équipements à usage

collectif

Création de Dar Sanaa (centre de production et de commercialisation dédiés aux

femmes artisanes du milieu rural)

Achat de matériel technique de production et de protection au profit des

groupements d’artisans (coopératives et associations professionnelles)

Normalisation du secteur : adoption des normes marocaines spécifiques au

secteur de l’Artisanat dont des normes d’application obligatoire

R&D et innovation : partenariat avec les écoles supérieures et les universités,

Prix national des meilleurs artisans

-2-

Promotion du

secteur et

labélisation

Stratégie de labellisation : création de marques collectives de certification et

certification des unités de production.

Organisation ou participation à des manifestations promotionnelles à l’échelle

nationale et internationale

Réalisation des opérations de communication institutionnelle

-3-

Formation des

artisans

Création des centres de formation ‘’nouvelle génération’’

Formation continue des artisans, déploiement des unités mobiles de formation

dans le milieu rural…

Formation initiale

Alphabétisation fonctionnelle

Figure n°7 : « Domaines d’activités stratégiques du secteur de l’artisanat » élaborée par l’auteur sur

la base du bilan de la « Vision 2015 », publié sur le site du secrétariat d’Etat27 en juillet 2016.

Les activités de l’axe 1 et 3 sont menées par 3 directions métiers au sein du département, à

savoir la direction de la Stratégie (DSPC), la direction de la Formation (DFPFCA) et la direction

27 www.artisanat.gov.ma

19

de la Préservation (DPPIP)28. Alors que l’axe 2 est partagé entre la direction de préservation et

un établissement public sous la tutelle du Ministre et rattaché tout particulièrement au

département de l’Artisanat, appelé la Maison de l’artisan.

A partir de catégories homogènes de ces activités, six projets pertinents ont été identifiés et

rattachés au seul programme de politique publique du département.

Alors que les autres activités de support en matière de coordination, soutien des missions, de

gestion des ressources humaines et de modernisation des outils de travail des agents du

département, ont fait l’objet d’un programme support sous la responsabilité de la direction des

ressources (DRSI)29.

Dans l’annexe 1, un organigramme simplifié des différents acteurs du secrétariat d’Etat chargé

de l’Artisanat et de l’Economie sociale présente le positionnement du département de

l’Artisanat et ses directions, en particulier.

C’est autour de ces éléments que la refonte de la nomenclature du budget du département a été

opérée, allant de la structure administrative aux programmes et des catégories de dépenses aux

activités.

2.1.2. De la structure administrative aux programmes et aux régions

Pour passer à la nouvelle structure du budget, il a fallu fusionner les rubriques budgétaires

(articles, paragraphes et lignes de crédits) de trois directions métiers, aussi bien au niveau du

budget d’investissement qu’au niveau du budget de fonctionnement.

Malgré la diversité de la nature des activités menées au niveau de chaque direction, le comité

de pilotage stratégique du département, sous le conseil et les recommandations de l’unité Najaa

et des experts français, a préconisé une logique de mutualisation au sein d’un seul programme

dénommé « Artisanat ». Ce choix a été aussi motivé par le fait que le programme n’ait pas

atteint une taille critique en termes de l’enveloppe budgétaire qu’il représente et qui pourrait

obliger le département à prévoir plusieurs programmes à la fois.

28 DFPFCA : Direction de la Formation Professionnelle et de la Formation Continue des Artisans. DPPIP : Direction de la Préservation et de l’Innovation et de la Protection du Patrimoine. DSPC : Direction de la Stratégie, de la Programmation et de la Coopération. 29 DRSI : Direction des ressources et des systèmes d’information.

20

Toutefois, la notion de taille critique des programmes n’a jamais été explicitée au moment de

la préfiguration et aucun plafond ou seuil en terme budgétaire n’a été donné, et le pouvoir

d’appréciation était donné au Secrétaire général ou au Ministre pour en juger en dernier ressort.

En réalité, cette intégration a été plus motivée par la grande marge de manœuvre qu’elle

permettra une fois la fongibilité30 en vigueur.

Au sein du même département, un programme dit de « support et de pilotage » a consolidé les

activités de quatre structures administratives, pour les mêmes raisons.

C’est ainsi que de 2015 à 2016, la structure budgétaire a évolué comme suit :

PLF31 2015 PLF 2016

Article Article

0000 - Administration générale

1000 –

Support et

Pilotage

1000 - Ministre, cabinet, secrétariat général, inspection générale et services

extérieurs

1500 - Services extérieurs du Ministère

2000 - Direction des Ressources et des Systèmes d'Information (DRSI)

5000 - Direction de la Stratégie, de la Programmation et de la Coopération

(DSPC)

2000 -

Artisanat

6000 - Direction de la Préservation du Patrimoine, de l'Innovation et de

Promotion (DPPIP)

7000 - Direction de la Formation Professionnelle et de la Formation Continue

des Artisans (DFPFCA)

Figure n°8 : « Evolution de la structure budgétaire du département de l’Artisanat après la réforme »,

élaborée par l’auteur sur la base des morasses budgétaires du département de 2015 et de 2016.

L’appellation « programme » n’a remplacé l’appellation « Article » sur la morasse budgétaire

du département qu’à partir du PLF de 201832.

Le niveau qui vient juste après les programmes dans la nouvelle architecture du budget est celui

des régions. Elles sont en nombre de douze, depuis la dernière organisation territoriale du Maroc

en 2015, et ne sont déclinées qu’au niveau du budget d’investissement du programme

« Artisanat ». Néanmoins, aucun crédit ne leur est affecté puisque le département ne procède

jusque-là que par délégation après le vote de la loi de finances.

30 Liberté de redéploiement des crédits entre les programmes d’un même chapitre ou à l’intérieur d’un même programme, selon des modalités souples. 31 Projet de loi de finances. 32 Circulaire du ministre de l’Economie et des finances du 19 juillet 2017, sous le n°4973/E.

21

Pourtant, cela présente un risque majeur de perte de temps et de non responsabilisation des

gestionnaires au niveau déconcentré puisqu’ils manquent d’une autonomie financière bien que

relative, sinon une sur-responsabilisation des gestionnaires au niveau central qui se voient en

charge de gérer les projets à portée aussi bien nationale que régionale.

2.1.3. Des dépenses aux activités

A ce niveau de passage vers la nouvelle structure budgétaire, il a fallu opérer une mutualisation

et une consolidation des lignes de crédits homogènes et/ou récurrentes (comme les activités de

partenariat et d’études) des différents paragraphes budgétaires de l’ancienne structure, pour

pouvoir représenter toutes les activités opérées par le département, réparties cette fois-ci par

projet.

De 2015 à 2016, l’évolution du nombre d’articles/programmes et de paragraphes/projets des

programmes « Artisanat » et « Support et Pilotage » dégage, en effet, une rationalisation du

nombre des rubriques budgétaires faisant émerger une structure plus significative puisqu’elle

traduit les principaux projets du département permettant leur suivi de manière qualitative. En

chiffres, cette évolution se présente comme suit :

Rubrique budgétaire Nombre d’articles Nombre de paragraphes

2015 2016 2015 2016

MDD33 7 2 29 9

Investissement 36 14 75 57

Figure n°9 : « Evolution du nombre d’articles et de paragraphes dans la morasse budgétaire du

département de l’Artisanat, après la réforme de la LOF, de 2015 à 2016 », élaborée par l’auteur d’après

les morasses budgétaires du département de 2015 et de 2016.

Les écarts entre 2015 et 2016 se justifient ainsi par la réduction des niveaux de répartition du

budget et la fusion des rubriques redondantes que l’on pouvait trouver au niveau de chaque

direction et qui sont désormais, en majorité, consolidées au niveau des projets.

Une amélioration de cette structure verra le jour dans les années qui suivront, après

reclassement des rubriques budgétaires relatives à l’administration territoriales dans la

catégorie « Région » pour préparer l’entrée en vigueur de la nouvelle nomenclature du budget

(Cf. figure n°1).

33 Matériel et Dépenses Diverses : Sous-catégorie des dépenses de fonctionnement, en plus des dépenses du personnel.

22

Du point de vue qualitatif, ne considérant que le programme « Artisanat », et en retirant les

articles liés au budget des directions régionales, la structure du budget d’investissement est

apurée et allégée et les rubriques budgétaires qui constituaient un ensemble de dépenses

homogènes et redondants ont été consolidées et intégrés dans les projets. Ces évolutions sont

présentées dans le tableau suivant :

Loi de finance 2015 Loi de finance 2016

Article Paragraphe Article/

Programme

Paragraphe/

Projet

5000

Etudes sur le secteur de l'artisanat

2000

Appui à la production et à

la commercialisation Participation à la création et aménagement

d'espaces d'activités artisanales

Partenariat et appui

Centre international de promotion de

l’artisanat

6000

Appui à la production artisanale

Programme: hygiène, santé et sécurité des

artisans

Prix du meilleur artisan Labellisation, certification

et innovation* Programme de normalisation et de

certification de la qualité

Partenariat et appui

Protection du patrimoine de l'artisanat Promotion de l'artisanat *

Participation à la création, aménagement

et animation des centres d'appui technique

et Dar Sanaa

7000

Etudes Formation initiale

Etablissements de formation

professionnelle

Organisation de stages pour formateurs

Formation continue des artisans

Partenariat et appui Formation continue des

artisans Contribution aux dépenses

d’investissement d’établissements de

formation professionnelle (SEGMA)

Unités mobiles de formation

Institut supérieur des arts et métiers

d'artisanat

Alphabétisation

fonctionnelle *

*Ce sont des projets de regroupement, chacun regroupant 1 à 2 sous projets déclinés ensuite en

des lignes de crédits. Figure n°10 : « Evolution de la structure du budget d’investissement formant le programme

« Artisanat » et ses projets après la réforme», élaborée par l’auteur sur la base des morasses

budgétaires du département de 2015 et de 2016.

Il en ressort que le domaine d’activité relatif à la promotion du secteur de l’artisanat n’inclut

plus les activités de la labellisation et que le volet commercialisation vient s’ajouter au domaine

d’activités d’appui à la production.

23

D’une part, ce choix a été opéré pour que le projet « promotion du secteur » n’inclut que les

activités de l’établissement « Maison de l’artisan » afin de permettre un suivi particulier de

l’évolution des crédits de cet établissement, tout en reconnaissant la spécificité des activités de

la labélisation qui, non seulement promeuvent le secteur, mais aussi appuient les artisans en

améliorant la qualité de leurs produits et de leurs outils de production.

D’autre part, il prend en considération l’aspect d’appui à la commercialisation qu’offrent en

réalité les infrastructures crées ou aménagées par le département, en plus de l’aspect

d’amélioration des outils de production des artisans à travers la fourniture des locaux et des

équipements et traduit ainsi une meilleure transparence sur ses activités.

Quant aux projets liés à la formation, ils ont été répartis en trois catégories traduisant au mieux

l’offre du département en la matière.

2.1.4. La complexité de l’intégration : gouvernance et système d’information

Dès lors que la refonte de la nomenclature budgétaire a induit l’intégration et la fusion des

activités de plusieurs directions, une problématique de gouvernance a été relevée.

En effet, si l’architecture de l’ancienne morasse budgétaire qui correspondait à la structure

administrative du département ne permettait pas une visibilité sur les projets et les actions du

département, néanmoins, elle délimitait à la fois le périmètre de compétences des sous-

ordonnateurs, qui sont les directeurs des structures administratives fusionnées, et explicitait les

crédits qui étaient à leur disposition.

Avec la nouvelle nomenclature, désormais, les sous-ordonnateurs se partagent un périmètre

plus large qu’est le programme et gèrent des crédits affectés à un projet bien déterminé ou des

fois même à une ligne de crédits spécifique.

C’est le cas particulier, par d’exemple, du projet appelé « Appui à la production et la

commercialisation » qui a vu s’intégrer en son sein un paragraphe redondant de la direction de

la Stratégie et de la direction de la Préservation appelé « Partenariat et appui ».

Avec la nouvelle architecture budgétaire, les sous-ordonnateurs des deux directions se voient

partager un montant des crédits mis à leur disposition affectés au même projet et sur une ligne

bien spécifique intitulée « Contribution aux projets initiés en partenariat avec les organismes

publics, privés et de recherches et développement » sans distinction apparente de la part de

chacun des deux sous-ordonnateurs :

24

Avant restructuration Après restructuration

Article Paragraphe Article Paragraphe

5000 Partenariat et appui 2000 Appui à la production et à la

commercialisation 6000 Partenariat et appui

Figure n°11 : « Présentation de l’intégration d’une activité redondante au projet d’appui à la

production et à la commercialisation, après la réforme », élaborée par l’auteur sur la base des morasses

budgétaires du département de 2015 et 2016.

Bien que l’objectif ait été justement orienté vers la mutualisation des moyens et la

rationalisation de la structure budgétaire, l’absence d’un système d’information performant

permettant le suivi de l’exécution des crédits à la fois par projet que par ordonnateur nuit à

l’organisation des services des sous-ordonnateurs et entrave à l’accomplissement du principe

de la transparence, non seulement pour des raisons de contrôle mais aussi de planification et

d’aide à la décision.

Sachant que le problème de la prépondérance de l’outil informatique dans la réussite de la

réforme ait marqué l’expérience française avec Chorus, pourtant, il parait que l’administration

marocaine peine à prendre la décision de s’y investir sérieusement.

Par ailleurs, le projet « Promotion de l’artisanat » ne comporte que des versements au profit de

la maison de l’artisan – un établissement public, placé sous la tutelle du département, qui joue

un rôle exclusif en matière de promotion des produits d’artisanat à l’échelle internationale mais

qui mène également quelques actions à l’échelle nationale - et n’accorde au responsable de

programme qu’une visibilité très limitée de la destination des crédits versés.

Cela remet encore la gouvernance au cœur du débat, d’autant plus que le responsable du

programme doit rendre compte des résultats des six projets constituant le programme. Tenant

compte de ce dernier aspect, cela est presque « Mission impossible » puisque le RP ne dispose

pas des éléments nécessaires sur la destination de crédits alloués à un projet dont le budget

représente 37% des crédits d’investissement de la loi de finances de 2018.

Cela étant dit, le deuxième axe de la préfiguration relatif à l’élaboration du projet de

performance a lui aussi relevé certains aspects plus complexes, aussi bien au niveau de la

gouvernance même que de la mise en œuvre de la réforme.

25

2.2. L’élaboration du projet de performance

La préfiguration du département de l’artisanat à l’élaboration de son projet de performance s’est

déroulée de façon parallèle et simultanée avec la restructuration de son budget autour des

programmes qu’il a identifiés. La stratégie, les programmes et les projets étant arrêtés, il a fallu

encore définir des objectifs pour chaque programme et faire valider le projet de performance.

2.2.1. La définition des objectifs

Partant de la stratégie définie par le département, il n’a pas fallu hésiter longtemps pour choisir

les objectifs des deux programmes qu’il a identifiés.

Pour le programme « support et pilotage », les dispositions de la circulaire34 du chef du

gouvernement annonçant la 3ème vague de préfiguration à la réforme, ont orienté le choix des

objectifs de ce programme vers la modernisation des outils de travail au sein de l’administration

et de l’efficience de la fonction GRH, comme suit :

Objectifs du programme : « Support et Pilotage »

Développer un système d’information sécurisé et couvrant les différents besoins

fonctionnels du ministère

Améliorer les compétences des ressources humaines du Ministère

Figure n°12 : « Présentation des objectifs du programme « support et pilotage » », élaborée par

l’auteur sur la base du projet de performance de 2016 du département de l’Artisanat.

Quant au programme « Artisanat », les objectifs retenus tournent autour des 3 principaux

domaines d’activités de la stratégie identifiée auparavant, à savoir : l’appui à la production et à

la commercialisation, la promotion du secteur et la formation. En effet, ce ne sont que la

consolidation des objectifs de l’ancienne stratégie, et ils se présentent comme suit :

Objectifs du programme : « Artisanat »

Promouvoir la qualité et l’innovation et renforcer la promotion des produits de

l’artisanat

Améliorer les moyens de production et accompagner les acteurs du secteur

Former et renforcer les capacités des acteurs du secteur

Figure n°13 : « Présentation des objectifs du programme « Artisanat » », élaborée par l’auteur sur la

base du projet de performance de 2016 du département de l’Artisanat.

Ces objectifs n’ont pas évolué dans les années suivantes et chacun d’eux a été décliné en

plusieurs indicateurs de performance, ce qui sera traité amplement dans la 3ème partie de l’étude.

34 Circulaire du chef du gouvernement, n°4/2015 du 18 juin 2015.

26

Toutefois, l’élaboration d’un projet de performance, qui reprend le cadre logique de la

démarche de performance, a fait l’objet de plusieurs réunions de concertation et d’échanges

entre l’unité Najaa et l’équipe projet dédiée à l’animation de la réforme au niveau du

département pour le faire valider. Cette étape est cruciale puisque dès lors que le projet est

validé, il est rendu public, téléchargeable sur le site dédié35 du ministère de l’Economie et des

Finances (MEF).

2.2.2. La validation du projet de performance

La validation du 1er PDP du département a profité d’une certaine marge de tolérance de la part

des accompagnateurs (représentants du MEF : Unité Najaa et experts français) et d’une faible

exigence quant à l’exactitude des données renseignées et les choix effectués, l’objectif étant

d’initier le département à la démarche, susciter la réflexion des gestionnaires et la production

d’un livrable en dépit de la pertinence des informations qui y sont transcrites. Cette approche a

favorisé un climat de confiance entre les accompagnateurs et les agents de l’administration

publique et a éliminé d’avance les tensions de la contrainte réglementaire de la LOF.

Face aux accompagnateurs, l’équipe dédiée à l’animation de la réforme au sein du département

est composée de 7 agents dont 3 fonctionnaires de la direction support (une Cheffe de division,

une cheffe de service et un cadre), assurant le relais d’information entre le département et le

MEF. Les 4 autres membres de l’équipe sont sélectionnés des 3 directions métiers du

département.

Cependant, la complexité des travaux d’élaboration du PDP, n’a pas toujours permis la

validation du PDP et donc a empêché sa publication sur le site dédié à la LOF, notamment en

2016, au moment de la préparation du projet de loi de finances de 2017, en raison de la

désapprobation des accompagnateurs de la proposition du département.

Cette désapprobation a porté principalement sur le choix des indicateurs de performance qui ne

font pas toujours consensus, entre ce que doit être un indicateur (une proportionnalité entre les

formules possibles : Taux, nombre, coût…) et ce qui est possible de renseigner en réalité par

les directions métiers (en nombre, en majorité).

En 2017, la publication du PDP de l’année 2018 a été faite, quoique en retard, vers la fin du

mois de mars/ début avril 2018, au lieu de fin décembre 2017.

35 Plateforme dédiée à la communication sur la LOF, élaborée par la direction du Budget relevant du ministère de l’Economie et des Finances au Maroc : www.lof.finances.gov.ma

27

En effet, l’année 2017 avait connu des contraintes spécifiques dues à la nomination tardive du

nouveau gouvernement. La nouvelle formation gouvernementale a changé le rattachement du

département en le plaçant en tant que secrétariat d’Etat auprès d’un nouveau ministère et de ce

fait, un délai d’adaptation et de compréhension des processus a été nécessaire avant d’obtenir

l’aval du nouveau Ministre pour permettre l’envoi du PDP pour publication.

Certaines contraintes à la publication du PDP sont d’ordre technique liées au système

d’information et aux interfaces de saisie des données budgétaires. Ces interfaces constituent des

passerelles de communication entre les différents départements ministériels et la direction du

Budget sur toutes informations budgétaires. En 2017, une nouvelle interface appelée

« e-budget2 »36 a été notifiée aux différents départements et institutions pour la saisie des

données relatives au projet de performance, ce qui nécessitait encore un délai d’adaptation pour

maîtriser son fonctionnement, ce qui a aussi impacté la transmission du PDP dans les délais

impartis.

A tout cela s’ajoute, un dernier aspect linguistique, quant à la langue de rédaction des

documents administratifs officiels, une polémique survenue en fin d’année 2017, induisant

l’instruction de la maquette du projet de performance en arabe, au lieu de celle en français. Cela

a nécessité notamment un délai de traduction et d’harmonisation du vocabulaire.

Cela étant dit, le PDP du département n’est pas figé. Bien au contraire, il est perfectible d’un

exercice à l’autre au fil des discussions entretenues avec les accompagnateurs et en fonction du

retour d’expérience propre au département. En effet, les résultats que le département obtient

chaque année, après le déploiement de ses projets et les écarts qu’ils dégagent par rapport aux

prévisions établies dans les exercices antérieurs, l’ont engagé dans un processus d’amélioration

continue.

2.2.3. Le pilotage des programmes

A travers la définition des objectifs et des indicateurs du programme de politique publique et le

suivi de sa mise en œuvre, le responsable de programme est finalement le pilote des politiques

publiques des départements ministériels et des institutions publics. Responsabilité énorme dont

les contours restent mitigés jusqu’à aujourd’hui.

36 Circulaire du Ministre de l’Economie et des Finances n° 1693/E en date du 13/03/2017 relative à l’élaboration des projets de performance (PDP).

28

Le responsable du programme (RP) de politique publique du département de l’Artisanat est la

directrice de la Stratégie, désigné par le Ministre, après concertation entre le Secrétaire général

et des Directeurs centraux du département qui étaient encouragés à faire preuve d’initiative.

C’était aussi parce que ce rôle est cohérent avec ses attributions dans la définition et le suivi de

la stratégie du département justement.

Cela étant dit, la RP se retrouve face à une réalité délicate avec les autres Directeurs centraux

du département. Car bien qu’il n’y ait pas de relation hiérarchique entre eux, néanmoins, une

supériorité fonctionnelle désormais prend place et obligent ces Directeurs à rendre compte de

leurs activités, à leur collègue RP. Cette approche ne manque pas de susciter des inquiétudes

quant aux risques d’ingérence dans l’exercice de leur pouvoir, dans leur périmètre de

compétence.

D’un autre point de vue, la RP qui garde toujours ses prérogatives de sous-ordonnateur37 de la

direction qu’elle dirige, comme pour le reste des Directeurs centraux d’ailleurs, est comme prise

au piège d’une exigence de connaissance et même de compétence transverse aux projets gérés

par ses collègues en deçà des projets portés par la direction qu’elle dirige. Sachant que le budget

des deux autres directions concernées par le programme « Artisanat » est important et les

activités sont diversifiées.

D’une part, cela relève une incompatibilité entre les prérogatives de responsable de programme

et de sous-ordonnateur à cause des risques que présente l’association de deux responsabilités

aussi importantes et engageantes en termes de temps et d’effort. Surtout que la responsable de

programme est, dans le cas présent, sous-ordonnateur d’environ 30% seulement, du budget

d’investissement du programme dont elle est responsable. Pourtant, elle est responsabilisée du

suivi et de la mise en oeuvre de tous les objectifs du programme.

D’autres part, cela confirme l’importance de la contractualisation entre la responsable de

programme et les autres directeurs centraux pour délimiter le périmètre de compétences de

chacun et d’organiser les relations qui les lient de manière claire et lucide.

En sus, l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la nouvelle LOF mène à l’adaptation

de l’outil aux nouvelles exigences réglementaires dont l’exemple le plus pertinent à nos jours

est la budgétisation sensible au genre. Bien qu’elle soit intervenue au-delà de la période de

37 Prérogatives relatives à la gestion des finances publiques, en matière de gestion des crédits.

29

préfiguration, sa mise en œuvre était l’occasion de mettre en exergue des aspects pertinents de

la réforme.

2.2.4. La budgétisation sensible au genre

La préparation du projet de loi de finances de 2018 a été accompagnée par la préparation d’un

projet de performance tenant compte de l’approche genre38. Il s’agissait de présenter les efforts

de chaque département ministériel et institution publique, y compris le département de

l’artisanat, dans le projet gouvernemental pour l’égalité Homme-Femme et l’introduction

d’indicateurs renseignant sur la part des femmes et des hommes dans les prévisions et les

résultats de chaque indicateur de performance, quand cela est bien évidemment possible.

Cependant, dans la logique de programmation, cela suppose avoir des objectifs par genre. Cela

n’est pas une nouveauté pour des départements dont la programmation est historiquement

sensible au genre. C’est le cas du département de la santé dans son objectif de ‘’mise à niveau

de l’offre de soins sur la base des critères de planification de la carte sanitaire’’, un objectif lié

à l’adéquation de l’offre de soins présentée aux femmes mariées en âge de procréation, ou de

l’objectif ‘’amélioration de la santé reproductive et maternelle’’, tout aussi dédié à la situation

sanitaire des femmes dans la société marocaine.

C’est le cas aussi par exemple pour le département de la jeunesse et des sports, le département

de l’éducation nationale, le département de la fonction publique et le département de la famille,

de la solidarité et de l’égalité qui intègrent tous l’approche genre à des niveaux différents de

leur programmation (programmes, projets et objectifs). Pour le reste des départements dont les

actions couvrent une population donnée, sans distinction de genre, cette programmation n’était

pas facile à mettre en place.

Cette difficulté est assez perceptible au département de l’Artisanat qui travaille sur un seul

chantier d’appui exclusif pour la femme, consistant à créer un espace de travail dédié aux

groupements d’artisanes dans le milieu rural (associations, coopératives…), appelé Dar Sanaa.

Un espace doté de matériels de production, d’hygiène et de sécurité nécessaires et à même de

renforcer leurs capacités de production et améliorer leurs revenus. Et si le nombre de Dar Sanaa

créés peut être connu à l’avance par le ministère, le nombre des bénéficiaires est laissé au bon

vouloir des circonstances (la capacité d’accueil des locaux disponibles à l’aménagement,

proportion de l’activité artisanale dans la localité où Dar Sanaa a été créée...), tout en veillant à

38 Conformément à l’article 39 de la LOF mis en œuvre par la circulaire du chef du Gouvernement n°7/2017.

30

en faire bénéficier le maximum d’artisanes possible. La contrainte est d’autant plus grande

lorsque le local n’a pas été construit par le département lui-même et finalement, les bénéficiaires

s’adaptent à la capacité d’accueil potentielle de l’espace ou le potentiel d’activité qui peut y

avoir lieu parmi les différentes filières d’artisanat (tissage, poterie…).

Les autres actions d’appui aux mono-artisans et aux groupements et les différentes actions de

formation sont menées auprès des artisans sans distinction de genre et sans objectif préalable

sensible au genre. De ce fait, il n’est pas possible de donner des chiffres au stade des prévisions

annuelles de performance puisque l’information ne devient disponible qu’après l’écoulement

de l’année et recensement des bénéficiaires des différentes actions.

L’exercice auquel s’est prêté le département dans l’élaboration du PDP 2018 a finalement

dégagé la pauvreté des programmes dédiés aux femmes du secteur mais a confirmé aussi la

difficulté de collecte d’informations due cette fois-ci non seulement à la défaillance du système

d’information adapté mais à un défaut de prévision.

31

3. Les indicateurs de performance du département de l’Artisanat :

leur évolution et les contraintes de performance

Au moment de sa préfiguration en 2015, la démarche de performance adoptée par le

département de l’Artisanat a décliné deux programmes assortis de cinq objectifs, treize

indicateurs et douze sous-indicateurs. Dans ce qui suit, l’évolution de ces deux programmes vu

d’une sélection d’indicateurs qui ont relevé un certain nombre de contraintes structurelles dans

l’organisation administrative de l’Etat et du département de l’Artisanat en particulier. Cette

évolution sera observée à partir du PDP de 2016 et de 2018, celui de 2017 n’ayant pas été

publié.

3.1. Le choix des indicateurs

Le retour d’expérience des départements ayant participé à la 1ère et la 2ème vague de

préfiguration à la réforme de la LOF a été très utile pour les membres de l’équipe projet chargée

de l’animation de la réforme au niveau du département de l’artisanat pour pouvoir se lancer

dans la démarche de performance en général et pour pouvoir proposer des indicateurs

spécifiques au secteur. Et si le programme « support et pilotage » était en partie orienté dans le

choix de certains indicateurs, ceux du programme « Artisanat » ont fait l’objet de plusieurs

concertations et ne cessent d’être améliorés.

3.1.1. Les indicateurs du programme « Support et pilotage »

Sur le PDP de 2016, les objectifs et les indicateurs de ce programme se présentaient comme

suit :

Programme Objectif Indicateur

Support

et pilotage

Développer un Système

d’Information sécurisé et couvrant

les différents besoins fonctionnels

du Ministère

Taux d’efficacité du Système

d’information

Taux d’efficience bureautique

Améliorer les compétences des

ressources humaines du Ministère

Nombre de formations en jour/Homme

(JHF)

Ratio d’efficience de la gestion des

ressources humaines (GRH)

Figure n°14 : « Présentation des objectifs et des indicateurs du programme « support et pilotage » en

2016 », élaborée par l’auteur sur la base du projet de performance du département de l’Artisanat de

2016.

Les deux indicateurs relatifs à l’efficience bureautique et de la GRH sont des éléments

transversaux avec tous les ministères mis en place par la circulaire du chef du Gouvernement39

39 Circulaire n°4/2015 portant sur le lancement de la 3ème vague de préfiguration de la LOF n°130.30.

32

en date du 18/06/2015, en vue de pouvoir « faire des comparaisons entre tous les départements

ministériels et diffuser les bonnes pratiques en la matière40 ».

Le taux d’efficience bureautique étant un indicateur de mesure du coût annuel moyen du poste

bureautique pour un parc donné de postes, sa formule se présente comme suit :

Taux d’efficience bureautique = Dépenses annuelles de bureautique

Nombre de bureaux

Les dépenses incluent, entre autres, aussi bien les dépenses d’achat d’ordinateurs,

d’imprimantes et de consommables que les frais de maintenance du matériel. Toutefois, il

n’inclut pas les frais de connectivité au réseau d’Internet. Alors que le nombre de bureaux

renvoi au nombre de postes bureautiques correspondant aux bureaux et aux locaux où le

matériel informatique est affecté et est fonctionnel41.

Cet indicateur fait joindre alors aussi bien des dépenses de fonctionnement relatives aux frais

de maintenance et de consommables que d’investissement pour tout ce qui est achat de matériel,

toutefois la relation entre ces dépenses est assez proportionnelle. On obtient finalement un

indicateur assez représentatif de l’effort de modernisation de l’administration en termes de sa

dotation du minimum nécessaire des outils de travail mais qui est calculé en fonction de bureaux

à équiper mais pas de fonctionnaires à doter des outils de travail appropriés !

En effet, l’indicateur est voulu par la direction du Budget42 en tant que tel pour mesurer l’effort

de l’Etat dans la modernisation des outils de travail mais, sans le rapporter au besoin réel, la

mesure de performance n’a finalement pas eu lieu.

En outre, le ratio d’efficience de la GRH est un indicateur de mesure d’efficience des

fonctionnaires affectés à la fonction GRH par rapport à l’effectif total des fonctionnaires à gérer

dans tout le département et reflète donc le degré de rationalisation de la fonction GRH43. Il se

calcule comme suit :

Ratio d’efficience de la GRH = Effectif du personnel affecté à la fonction de GRH

Effectif total du ministère

40 Tiré de la présentation de Mme BENGRINE Mouna à l’occasion des Sessions d’information et de partage sur les dispositifs de la nouvelle Loi Organique relative à la loi de Finances organisées par le ministère de la Santé avec l’appui de l’Organisation Mondiale de la Santé, le 9 décembre 2015. 41 D’après les éclaircissements fournis sur le PDP du département de l’Artisanat de 2016 et celui de 2018. 42 « Guide performance », élaboré par la direction du Budget, page 40. 43 « Guide performance », élaboré par la direction du Budget.

33

Toutefois, bien en intégrant le concept d’efficience au niveau de l’intitulé, les dépenses

n’apparaissent pas dans les éléments de calcul du résultat de cet indicateur qui ne renseigne

finalement pas sur le coût de la fonction GRH. Cela remet en question la pertinence de

l’indicateur, du moins, vu son intitulé et la capacité de la direction du Budget à évaluer

l’efficience d’un dispositif sans le rapporter à son coût.

En 2018, le programme « Support et pilotage » est maintenu avec un léger changement au

niveau des indicateurs afin de s’adapter aux exigences de la budgétisation sensible au genre

(BSG) en vigueur depuis 2018, comme suit :

Figure n°15: « Présentation des objectifs et des indicateurs du programme « support et pilotage » en

2018 », élaborée par l’auteur sur la base du projet de performance du département de l’Artisanat de

2018.

Il n’était possible d’intégrer le dispositif de la BSG, sur ce programme, qu’au niveau de

l’indicateur relatif à la formation continue des ressources humaines du département, en créant

un sous-indicateur renseignant sur le taux de formation des femmes. Cela étant dit, pour pouvoir

renseigner aussi bien les résultats globaux, tout genre confondu, que la part de chaque genre

dans les résultats, le département a procédé par la création de sous-indicateurs. Cela multiplie

les niveaux d’organisation des indicateurs sans vraiment une grande utilité. D’ailleurs ce constat

est partagé avec le programme « Artisanat ».

3.1.2. Les indicateurs du programme « Artisanat »

C’est le programme de politique publique du ministère, supposé rendre compte de la

performance du département à travers les activités les plus stratégiques qu’il entreprend dans

son domaine de compétence. Il présente le cœur de métier du département et l’évolution de ses

indicateurs témoigne de toute l’importance qui lui est accordée.

En 2016, la déclinaison du programme « Artisanat » en objectifs et indicateurs, se présentaient

comme suit :

Objectif Indicateur Sous-indicateur

Développer un Système

d’Information sécurisé et

couvrant les différents

besoins fonctionnels du

Secrétariat d’Etat

Taux d’efficacité du

Système d’information

Taux d’efficience

bureautique

Améliorer les

compétences des

ressources humaines du

Secrétariat d’Etat

Formation continue Nombre de formations en

jour/Homme (JHF)

Taux de formation selon le genre

Gestion des ressources

humaines

Ratio d’efficience de la gestion des

ressources humaines (GRH)

34

Objectif Indicateur Sous – indicateurs

Promouvoir la

qualité et

l’innovation et

renforcer la

promotion des

produits de

l’artisanat

Taux de normalisation

Taux de certification

Taux des foires organisées Taux de foires organisés

Taux des bénéficiaires des foires

organisés

Taux de compagnes de

communication et de

rencontres B to B

Taux de campagnes de communication

réalisées

Taux de rencontre B to B

Nombre d’actions menées avec les

réseaux de distribution

Améliorer les

moyens de

production et

accompagner les

acteurs du secteur

Taux d’appui et taux des

bénéficiaires aux groupements

d’artisans

Taux d’appui aux groupements

d’artisans

Taux des bénéficiaires de l’appui aux

groupements d’artisans

Taux de réalisation et de

bénéficiaires des infrastructures

créées ou aménagées

Taux de réalisation des infrastructures

créées ou aménagées

Taux des bénéficiaires des

infrastructures créées ou aménagées

Former et renforcer

les capacités des

acteurs du secteur

Taux d’insertion des lauréats à

la sortie des établissements de

formation

Taux de lauréats et artisans

formés

Taux des lauréats formés

Taux des artisans formés

Taux des artisans alphabétisés

Coût moyen de formation par

lauréat

Figure n°16 : « Présentation des objectifs et des projets du programme « Artisanat » en 2016 »,

élaborée par l’auteur d’après le projet de performance du département de l’Artisanat de 2016.

En passant en revue le tableau ci-dessus, difficile de ne pas relever déjà, l’importance du

nombre des sous-indicateurs qui sont au nombre de douze. En fait, bien que le département ait

essayé de respecter relativement, les orientations de la direction du Budget en la matière et qui

fixe une norme de 1 à 3 indicateurs par objectif44, la formulation de sous-indicateurs a permis

au département d’exprimer ce qu’il considère important dans son activité sans dépasser le

nombre d’indicateurs fixé par la direction du Budget. Il développe alors des sous-indicateurs

44 Maquette du projet de performance de 2016.

35

qui auraient pu être présentés comme indicateurs. Cette pratique de détourner le nombre limite

des indicateurs nuit à la clarté du PDP, et entrave la fluidité de l’organisation du document.

Par ailleurs, pour l’établissement de ces projets de performance, le département a capitalisé sur

l’expérience de certains départements ayant participé à la 1ère et la 2ème vague de préfiguration,

principalement le département de l’Agriculture qui opère une activité similaire en matière de

labellisation et de normalisation, le département de l’Education nationale et le département de

la Formation professionnelle pour les objectifs et les indicateurs relatifs à la formation.

Toutefois, tout n’a pas été créé à partir de zéro car le département disposait, bien avant

l’avènement de la réforme, des objectifs et des indicateurs de mesure de ses résultats. A titre

d’exemple, l’indicateur relatif au taux de certification découle en fait d’une stratégie de

labellisation dans le département engagée depuis 2007, grâce à laquelle, un nombre d’unités de

production à certifier était fixé chaque année et dont les résultats orientaient le département

pour le réajustement de ses objectifs les années suivantes.

De même, l’indicateur relatif au taux d’insertion des lauréats à la sortie des établissements de

formation faisait l’objet d’une enquête spécifique menée par le département tous les deux ans.

Ce taux a été particulièrement suivi et orientait le département quant à l’amélioration de son

offre de formation et de sa capacité à mettre sur le marché de l’emploi, des lauréats-artisans

capables de répondre aux besoins des consommateurs.

Les indicateurs relatifs au taux des foires organisées et au taux de compagnes de communication

et de rencontres B to B, sont spécifiques à la Maison de l’Artisan.

Quant à l’intitulé des indicateurs présentés en « taux », à part « le taux d’insertion des lauréats »,

ils présentent une aberration totale, puisque dans la réalité, ces indicateurs renseignent sur le

nombre des réalisations, sans les rapporter à aucun dénominateur pertinent, si ce n’est parfois

que la valeur cible relative à chaque indicateur et dont la définition est encore très floue et

départagée entre le résultat annuel à atteindre pour chaque indicateur ou le résultat cumulé à

une année cible.

36

En 2018, les objectifs et les indicateurs du programme « Artisanat », se présentent comme suit :

Objectif Indicateur Sous – indicateurs

Promouvoir la

qualité et

l’innovation et

renforcer la

promotion des

produits de

l’artisanat

Nombre des foires organisées

et les bénéficiaires

Nombre de foires organisés

Nombre des bénéficiaires des foires

organisés

Nombre de compagnes de

communication réalisées

Nombre de campagnes de

communication-média réalisées

Nombre de campagnes de

communication hors-média réalisées

Normalisation (Nombre de

normes adoptées)

Octroi du Droit d’usage des

marques collectives de

certification

Nombre d’unités de production

auditées

Nombre d’unités de production

auditées selon le genre

Améliorer les

moyens de

production et

accompagner les

acteurs du secteur

L’appui et les bénéficiaires de

l’appui

Nombre des groupements d’artisans

bénéficiant de l’appui

Nombre des bénéficiaires de l’appui aux

groupements d’artisans

Nombre des bénéficiaires de l’appui aux

groupements d’artisans selon le genre

Nombre des réalisations et des

bénéficiaires des

infrastructures créées ou

aménagées

Nombre d’infrastructures créées ou

aménagées

Nombre des bénéficiaires des

infrastructures créées ou aménagées

Former et renforcer

les capacités des

acteurs du secteur

Taux d’insertion des lauréats

à la sortie des établissements

de formation

Nombre de lauréats et artisans

formés

Nombre des lauréats formés

Nombre des artisans formés

Nombre des artisans bénéficiant des

opérations d’alphabétisation fonctionnelle

Coût moyen de formation par

lauréat

Capacité d’accueil Taux de couverture

Taux de couverture selon le genre

Figure n°17 : « Présentation des objectifs et des indicateurs du programme « Artisanat » en 2018 »

élaborée par l’auteur d’après le projet de performance du département de l’artisanat de 2018.

Ce qui ressort à ce stade est le changement remarquable dans l’appellation des indicateurs

notamment en remplaçant ‘’Taux‘’ par ‘’Nombre’’. Cela rend les indicateurs en effet plus

sincères mais pas plus pertinents puisqu’ils renseignent surtout sur des éléments d’activité sans

aucun rapport avec une référence de base ou d’objectifs. Cette évolution est le résultat des

37

nombreuses concertations entre l’équipe ministérielle et les accompagnateurs, où il y avait

toujours un décalage entre ce que recommandaient ces derniers (un certain équilibre

proportionnel entre Taux, ratios et nombre dans les indicateurs) et ce que les gestionnaires

pourraient éventuellement renseigner (pour la majorité des indicateurs ce sont que des

nombres). En plus, à aucun moment, le département, ni aucun département ministériel ou

institution publique d’ailleurs, ne précise clairement sur son PDP la catégorie de l’indicateur,

s’il renseigne sur l’efficacité, l’efficience ou la performance.

Le changement majeur que relève ce PDP aussi, est le remplacement de l’indicateur « Taux de

certification » par « le nombre d’unités de production auditées » en vue de l’octroi du droit

d’usage des marques collectives de certification. Cette modification a été opérée pour montrer

l’effort du département dans le déploiement de la stratégie de labellisation en précisant le

nombre des unités auditées qui est largement supérieur aux unités réellement certifiées, ce qui

peut considérablement justifier les crédits budgétaires dédiés à cette action d’audit pour laquelle

la certification n’est que l’aboutissement. Cet indicateur ainsi que d’autres sur le PDP de 2018

impliquant des personnes bénéficiaires de l’action de l’Etat, renseignent désormais, dans la

mesure du possible, sur la part des femmes dans les résultats enregistrés quant à l’atteinte des

objectifs du programme, à travers un sous-indicateur dédié dont l’appellation est suivit par

« selon le genre ».

Par ailleurs, un nouvel indicateur a aussi vu le jour appelé « Capacité d’accueil » renseignant

sur le taux de couverture des établissements de formation placés sous la tutelle de la direction

de la Formation45.

L’un des indicateurs défini pour la Maison de l’Artisan a aussi été révisé pour parler de deux

dimensions des compagnes de communication (média et hors-média) réalisées par

l’établissement au lieu de parler des rencontres B to B ou des réseaux de distribution. C’était

en effet, la première fois que l’occasion se présentait à cet établissement pour revoir ses propres

indicateurs, établis au départ par l’administration centrale du département de tutelle, sans le

consulter. Ce comportement était justifié par le délai très court, de quatre semaines46, qui était

accordé à l’administration centrale pour transmettre le PDP de tout le département à la direction

du Budget en 2015.

45 Selon les précisions méthodologiques présentées dans le PDP 2018 du secrétariat d’Etat de l’Artisanat et de l’Economie Sociale. 46 Entre la publication de la circulaire de lancement de la 3ème vague de préfiguration le 15 juin 2015 et la deuxième semaine de juillet 2015, date limite de sa transmission à la direction du Budget.

38

Cela étant dit, le premier rapport de performance établi par le département de l’Artisanat en

2016, à titre volontaire et sur les recommandations des accompagnateurs était une opportunité

pour s’exercer à la pratique de rendre compte avec une obligation de justification des écarts

constatés. Et si ce rapport n’a pas remis en question les programmes, les projets et les objectifs

du département, c’était l’occasion pour s’arrêter sur des réalités importantes au sujet des

modalités pratiques de collecte des informations sur les indicateurs remettant en question

l’intérêt et la qualité des indicateurs.

3.2. Les contraintes de la performance

L’évolution des indicateurs de performance et la capitalisation d’expérience dans le suivi des

indicateurs a indéniablement relevé bon nombre de contraintes offrant un risque majeur

d’atteinte à la performance47.

3.2.1. Le système d’information

La place du numérique dans la gestion de l’information n’est plus un sujet à débattre de nos

jours et son rôle de facilitateur d’accès aux données n’est plus un secret pour personne. Il a fait

même l’objet d’une priorité gouvernementale grâce au plan « Maroc numérique » ensuite

« Digitale Maroc ». A nos jours, les résultats sont ressentis (système de gestion intégrée des

dépenses (GID), dématérialisation de la procédure des marchés publiques …), néanmoins un

bon bout de chemin reste à parcourir en matière de dématérialisation des services publics et de

la dotation des départements ministériels et des institutions publiques des moyens à même

d’accompagner le défi de la modernisation des outils de travail.

Au sein du département de l’artisanat en particulier, l’exercice de la démarche de performance

a relevé un problème majeur de l’efficacité du système d’information à disposition de

l’administration en général à même de faire remonter les données dont les gestionnaires ont

besoin dans les conditions les plus optimales.

S’agissant du programme « Artisanat », l’objectif de la « Promotion de la qualité et de

l’innovation et le renforcement de la promotion des produits de l’artisanat » est assorti d’un

indicateur relatif au « nombre des unités de production auditées » pour l’octroi du droit d’usage

des marques collectives de certification de l’Artisanat. Cet indicateur est rattaché à la stratégie

de labellisation qui occupe une place majeure dans les activités du département.

47 Considéré ici comme étant « l’atteinte par une administration publique des objectifs préalablement définis dans la réalisation d’un programme », tiré du glossaire du site dédié à la LOF au Maroc : www.lof.finances.gov.ma

39

Les opérations d’audit sont menées aussi bien à l’échelle nationale par l’administration centrale

que régionale par l’administration territoriale pour cinquante-deux marques, avec une fréquence

variable : annuelle pour le label national « Maroc Fait main » et occasionnelle pour le reste des

marques ; les deux actions étant dépendantes des demandes de certification reçues et le budget

disponible pour engager des opérations d’audit de certification. Tandis que certaines opérations

pilotes de certification sont organisées à l’occasion de la création de nouvelles marques.

Le projet de certification est piloté par une équipe de cinq personnes au niveau de

l’administration centrale en plus de comités territoriaux de labellisation de proximité qui gèrent

toute la chaine de valeurs depuis l’expression du besoin jusqu’à l’octroi du droit d’usage sur

tout le territoire du pays.

Les opérations de certification sont donc relativement compliquées, pourtant, le système

d’information mis à la disposition de ces fonctionnaires est des plus classiques même

archaïques (mail, courrier officiel, des tableaux sur « Word » et des tableurs « Excel »). Une

autre aberration, sachant que le nombre des unités de production auditées peut atteindre jusqu’à

600 unités (réalisations 2016, chiffrage PDP 2018). En effet, le volume d’informations que cela

génère est considérable avec toutes les interdépendances qui y sont rattachées. Cela impose

évidemment, une réflexion sur le développement d’un système d’information de collecte, de

traitement et de partage des données qui en découlent pour améliorer la qualité et la pertinence

de l’indicateur.

Bien que ce problème soit omniprésent depuis des années, la réforme a le mérite de le mettre

en exergue et de le placer dans le registre des priorités.

Recommandation 1 : Miser sur la dématérialisation et renforcer le système d’information

pouvant assurer la gestion des données au niveau interne du département et permettant un

meilleur partage d’information avec les services déconcentrés de l’Etat. Un système

d’information fiable et facile à exploiter par tous les agents de l’administration pour optimiser

son appropriation.

3.2.2. Les aléas d’exécution du programme

La gestion des imprévus s’impose à tout fonctionnaire tout au long de sa carrière et le désordre

que ces imprévus peuvent causer est perceptible sur les résultats de performance de tout

département. Dans le cas présent, deux indicateurs du programme « Artisanat » illustrent

40

parfaitement l’impact des aléas d’exécution du programme sur le projet de performance du

département.

Premièrement, l’indicateur relatif au « nombre des groupements d’artisans bénéficiant de

l’appui ». Il affiche une estimation de 60 groupements appuyés par an, grâce à la capitalisation

des longues années d’expérience des fonctionnaires en charge de ce dossier. Toutefois, la

réalisation de ce chiffre est largement tributaire des demandes d’appui reçues réellement chaque

année. En 2016, le lancement d’un projet de développement des régions du sud, en plein milieu

de l’exercice budgétaire, a mobilisé substantiellement les agents du département pour trouver

les crédits et répondre à un maximum de demandes. Les critères d’accord de l’appui ont été

révisés et le plafond du montant d’appui a été revu à la baisse faisant passer le nombre de

groupements appuyés en 2016 de 60 à 105 groupements (chiffrage PDP 2018), soit 175%

d’augmentation.

Deuxièmement, l’indicateur « octroi du droit d’usage des marques collectives de certification ».

Il n’échappe pas à ces aléas de l’exécution des programmes et les résultats obtenus en fin

d’année est tout aussi tributaire du nombre des demandes exprimées par les unités de production

souhaitant obtenir le droit d’usage de l’une des 52 marques d’Artisanat. Sur les 300 unités à

auditer prévues annuellement, en 2016 le département en a audité 600 (chiffrage PDP 2018),

soit 200% d’augmentation.

Si la fongibilité des crédits vient au secours des sous-ordonnateurs et du RP lorsque de tels aléas

se produisent, néanmoins cette disposition présente le risque d’amplifier la problématique du

défaut des prévisions budgétaires.

Recommandation 2 : Sensibiliser les ordonnateurs à l’importance de la transparence et de la

sincérité dans les prévisions budgétaires et mieux clarifier leurs obligations devant le parlement.

Dans le même sens, il serait pertinent d’opter pour la mise en œuvre progressive de la

fongibilité, afin de permettre d’en mesurer l’impact.

3.2.3. Le souci budgétaire dans les indicateurs

Au niveau du même indicateur relatif au « nombre des unités auditées », il est difficile de

distinguer la nature/la catégorie de l’indicateur et l’objectif auquel il répond et donc son intérêt.

S’il est :

41

- Un indicateur d’activité, à travers lequel le responsable de programme se prononce sur

le volume de ses réalisations, sachant que l’opération de certification est un élément

incontournable du plan d’action du département de l’artisanat ;

- Un indicateur de moyens qui justifie le budget alloué aux actions d’audit et qui

représentait en 2016, environ 3% du budget du programme « Artisanat » auquel

l’indicateur est rattaché (une dépense d’environ 7,2 millions de Dirham par rapport au

total des dépenses du programme d’environ 265 millions de dirham) ;

- Un indicateur de la qualité du service rendu par l’administration lorsqu’elle répond aux

demandes des artisans en matière de certification. Cependant, le PDP ne relève pas le

nombre des unités de production qui ont exprimé le souhait de se faire accompagner en

vue d’être certifiées, ni celles ayant été réellement certifiées. Ce dernier élément faisait

bel et bien l’objet d’un indicateur, remplacé dès le PDP 2018 par l’indicateur du

« nombre des unités auditées » au lieu de maintenir les deux, pour des raisons

d’optimisation du nombre d’indicateurs par objectif.

Au fait, en choisissant de mettre en lumière le nombre d’unités de production auditées plutôt

que les unités certifiées renseignent bien sur le souci du lien budgétaire logique à quoi peut

penser le responsable de programme pour défendre son budget grâce aux résultats qu’il réalise.

Pourtant, tel que la direction du Budget le précise dans le guide de performance qu’elle a élaboré

en 2015, dans un effort d’orientation des départements ministériels et institutions publiques

dans leur démarche de performance, est que cette dernière n’est justement pas « une

budgétisation basée sur la performance [qui lie] directement la performance à l’exercice

budgétaire, mais de faire en sorte que la performance apporte un éclairage à la

budgétisation ». Il s’agirait au fait, « d’une part d’éclairer les décisions d’allocations

budgétaires et d’autre part de détecter des pistes d’économie potentielles à travers l’analyse

des résultats relatifs à la performance », selon le même guide.

Ces affirmations émanant de la direction du Budget paraissent relativement contradictoires

puisque du moment qu’elle évoque des économies à faire sur la base des résultats de la

performance, la distinction est finalement très subtile.

Un autre indicateur appelé « Normalisation » serait assez intéressant à analyser dans le cadre

de cette approche budgétaire puisqu’il rend compte du nombre des normes adoptées par le

département, c’est-à-dire des textes juridiques portant sur des critères de définition, de

42

description et d’essais assurant l’amélioration de la qualité des produits de l’artisanat, pourtant,

il coûte zéro unité monétaire.

L’élaboration des normes est une action normative et exclusive du département de l’Artisanat

pour les aspects liés à son secteur. Elle se fait par voie de concertation entre les différents

partenaires intervenant dans le domaine de la normalisation notamment l’IMANOR (Institut

Marocain de Normalisation), les associations des professionnelles du secteur et même parfois

des responsables d’autres ministères quand le périmètre de la norme l’impose, par exemple les

questions liées à la protection de l’environnement. Pourtant, elle ne génère pas de coût pour le

programme autant que tel, mais un coût de mobilisation des ressources humaines en charge de

cette action qui est pris en compte dans la rémunération du personnel.

Recommandation 3 : Préciser sur le PDP, la catégorie à laquelle appartient l’indicateur

(efficacité, efficience ou qualité du service), afin de mieux éclairer le public sur l’objectif

derrière le choix de chaque indicateur.

3.2.4. La portée de l’évaluation

Des principales dispositions de réforme apportées par la LOF, le rôle du parlement dans sa

mission d’évaluation des politiques publiques est très attendu, de même que la démarche de

l’institution de la Cour des comptes dans le renforcement de cette mission. En sus, la démarche

de performance fournie des outils d’évaluation, notamment le projet de performance et le

rapport qui s’en suit, permettant l’analyse du couple objectif/indicateur, se faisant appuyé par

une morasse budgétaire adaptée.

C’est tout l’objectif de proposer un projet de performance par programme, permettant

indispensablement de rapporter les résultats obtenus aux crédits alloués tels qu’ils sont

présentés dans la morasse structurée désormais autour de ces programmes.

Toutefois, le choix du département de l’Artisanat de mettre en avant des indicateurs portant en

majorité sur le volume de son activité, risque de rendre difficile cette mission d’évaluation.

A titre d’exemple, l’objectif « Améliorer les moyens de production et accompagner les acteurs

du secteur », des différents indicateurs qui sont sensés mesurer le degré de sa réalisation, on

retrouve l’indicateur intitulé « Nombre des bénéficiaires de l’appui aux groupements

d’artisans» qui renseigne justement sur le nombre des bénéficiaires de l’appui en matière

d’achat d’équipement.

43

Sachant que le budget qui était prévu à cette action est d’un peu plus de 12 millions de dirham

en 2016 et les résultats relevés par cet indicateur pour la même année est de 191648. Par une

approche comparatiste, rapportant les moyens mobilisés […] aux résultats tangibles et

identifiables49, l’objectif de 2017 est de l’ordre de 120050 et les crédits qui lui sont alloués sont

de l’ordre de plus de 9 millions de dirhams. Ainsi, l’évolution du nombre des bénéficiaires ne

suit pas l’évolution du budget dédié à cette action d’appui :

Année 2016 2017 Evolution

Nombre de bénéficiaires 1916 1200 -37%

Budget de l’action (en Million de dirham)

12 9 -25%

Figure n°18 : « Evolution des réalisations et du budget dédié à l’action d’appui aux groupements

d’artisans » élaborée par l’auteur sur la base du PDP de 2018 et des états d’exécution du budget du

département de 2016 et de 2017.

Par ailleurs, à part le suivi de livraison du matériel acheté, aucun suivi auprès des bénéficiaires

permettant d’apprécier le degré d’impact de cette amélioration des moyens de production sur la

situation des artisans. Dès lors, il est difficile de statuer sur le besoin d’engagement de l’Etat et

de sa performance illustrée à travers cette action et s’il faudrait la consolider ou pas. Certes le

département trace l’évolution du chiffre d’affaires des artisans sur tout le territoire du royaume

à l’aide d’une enquête annuelle menée par l’observatoire de l’artisanat, mais ne démontre pas

justement la liaison directe entre cette évolution et l’action d’appui, ou n’importe quelle autre

action d’ailleurs.

Cela nécessiterait évidemment des études spécifiques justement, qui engageraient l’Etat dans

des budgets supplémentaires. C’est pourquoi, le département se limite à communiquer sur ses

réalisations ainsi, en estimant que de toute façon, l’impact socio-économique que devrait

ressentir l’artisan en réalité, n’est pas le résultat d’une seule action mais de la synergie d’un

ensemble cohérent d’actions.

Recommandation 4 : Reconsidérer les indicateurs du programme « Artisanat » en privilégiant

des indicateurs plus synthétiques renseignant davantage sur le bénéfice pour les citoyens et

donc sur l’efficacité socio-économique51. Des indicateurs qui peuvent être renseignés de façon

périodique mais qui apporteront plus de visibilité aux citoyens sur l’action du département et

permettraient à ce dernier de mesurer l’impact de ses projets.

48 PDP 2018, chiffrage 2018. 49 OLIVIER Laurent, « Contrôle, Audit et Evaluation », séminaire « Techniques de gouvernance financière », Cycle International de perfectionnement à l’ENA, en date du 29 janvier 2018. 50 PDP 2018, chiffrage 2018. 51 Gibert, Patrick, et Manel Benzerafa-Alilat. « De quoi l’État rend-il compte dans ses rapports annuels de performance ? », Revue française d'administration publique, vol. 160, no. 4, 2016, pp. 1041-1064.

44

Conclusion

A l’instar des pays en voie de développement, cherchant à se faire une place dans le village

mondial, il est indispensable de respecter les standards en vigueur et de converger vers les

modèles de développement les plus appropriés. Cependant, quand on est sous contrainte

budgétaire et que la souveraineté de l’Etat entre en jeu, le souvenir du programme d’ajustement

structurel rappelle à l’ordre et impulse même, de grandes réformes structurelles. Pour le

bonheur de certains et le malheur d’autres, le Maroc ne fait pas l’exception.

La réforme de la LOF au Maroc, comme partout ailleurs, selon les standards de la nouvelle

gestion publique, est une évolution considérable du fonctionnement de l’administration et de la

gestion des dépenses publiques en particulier, toutefois, la réforme s’étend à bien d’autres sujets

que la finance.

Partant des principaux axes de la réforme de la LOF : « Performance, Transparence et Reddition

des comptes », il serait naïf de croire que la performance pourrait se réaliser sans les agents de

l’administration qui se rajeunissent et qui disposent de leurs propres codes de motivation au

travail, ou parler de transparence sans penser à instaurer un climat de confiance entre les

citoyens et l’administration ou encore parler de reddition des comptes sans sévérité des

juridictions envers, non pas les mauvais élèves mais les mauvais modèles.

En effet, la motivation des fonctionnaires est un volet ignoré de la réforme, partant même de la

désignation d’un responsable de programme. Ce dernier, à qui on n’a pas pensé offrir une

amélioration statutaire ou prévoir une rémunération appropriée aux responsabilités qui lui

incombent. Cela étant dit, ce volet est historiquement banni de l’administration marocaine et

les sources classiques de motivation demeurent l’emploi stable, la rémunération constante et

l’horaire de travail raisonnable, toutes importantes, mais le jeune fonctionnaire d’aujourd’hui

en demande plus encore.

Mobilité, participation à la prise de décision, flexibilité au travail, formation, rémunération au

rendement et dématérialisation des processus, autant de sources de motivation qui pourraient

optimiser l’engagement des agents de l’administration dans les réformes de l’Etat, en tant que

principaux garants de leur mise en œuvre et de leur réussite, pourtant ces nouvelles exigences

demeurent non tolérées encore dans la fonction publique.

Néanmoins, la démarche de la performance leur permet actuellement de donner du sens à leurs

efforts en mettant en évidence leur propre performance et leur contribution à l’exécution d’une

45

politique publique d’intérêt général. Car en effet, jusque-là la performance se déploie encore au

niveau organisationnel et normatif et ne traduit pas réellement la performance des politiques

publiques52, pas encore en tout cas.

Quant à la transparence, indéniablement facteur de confiance des citoyens, usagers ou

contribuables, ses limites font toujours ordre du jour. Entre ce que l’administration veut et ce

qu’elle peut communiquer, le débat est ouvert et évolutif, quoi que la tendance est plutôt

orientée vers le partage des informations, le respect des engagements et de la responsabilisation

des gestionnaires vis-à-vis des administrés.

Toutefois, investir davantage dans les technologies d’information et de communication et

favoriser les opportunités d’échange entre l’Etat et les administrés, seraient un facteur de

compréhension et une occasion de faire tomber les préjugés.

En réalité, l’institution du parlement est sensée y jouer un rôle de facilitateur quid à ce que les

représentants du peuple soient eux même conscients de l’intérêt de la réforme et participent au

changement.

S’agissant de la reddition des comptes, le rôle de l’institution de la Cour des comptes est fort

attendu. Et s’il n’entre en vigueur qu’en 2020, c’est justement pour donner le temps aux

départements ministériels et aux institutions publiques de s’approprier les nouveaux outils

introduits par la réforme. Etant concernée aussi par un jumelage institutionnel avec la Cour des

comptes en France, cette expérience se présente en effet, comme levier d’appropriation du

dispositif de la certification des comptes de l’Etat et de la démarche pédagogique du contrôle

en général. Toutefois, la faiblesse du système de contrôle interne au sein des administrations,

augmente la marge d’appréciation des magistrats et risque de porter atteinte à l’objectivité des

jugements.

Que cela soit du côté de la Cour ou de l’administration, un dispositif organisant la gestion

régulière et quotidienne des services publics, au-delà des lois et des règlements, et permettant

la maîtrise des risques inhérents à l’activité de chaque département, réduira substantiellement

la marge d’appréciation des magistrats, la durée des opérations de contrôle et le temps de

mobilisation des agents et permettra de reconcentrer les efforts sur l’essentiel du contrôle.

52 Benzerafa Alilat, Manel, et Patrick Gibert. « Dynamique des indicateurs de reporting externe : le cas des indicateurs des projets et rapport annuels de performance annexés aux lois de finances », Revue française d'administration publique, vol. 155, no. 3, 2015, pp. 763-778. Et Gibert, Patrick, et Manel Benzerafa-Alilat. « De quoi l’État rend-il compte dans ses rapports annuels de performance ? », Revue française d'administration publique, vol. 160, no. 4, 2016, pp. 1041-1064.

46

Le chantier de mise en place du dispositif de contrôle interne au sein de l’administration

publique marocaine est lancée depuis un certain bon nombre d’années, mais n’est pas généralisé

sur l’ensemble des départements et institutions publiques à ce jour, et rencontrent des

résistances dans son appropriation. La vulnérabilité de son portage par le top management en

est en partie responsable, craignant d’une part de porter atteinte à la fluidité du service ou tout

simplement par insuffisance d’appropriation de la démarche du contrôle au sommet de la

hiérarchie même.

Ainsi, la réforme propose de changer une culture administrative, malgré le poids des habitudes,

où la ressource humaine est le principal moteur et où la logique de résultats est primordiale

aussi bien dans la programmation à priori que dans l’évaluation à postériori. Néanmoins, malgré

tout ce que l’on peut dire sur la démarche de performance, sa pertinence ne peut se mesurer

qu’au degré de sa soutenabilité, mise à l’épreuve de son exécution à moyen et long terme.

47

Ressources bibliographiques

Corpus normatif :

- Loi organique relative à la loi de finances (LOF) n°130-30.

- Texte de la proposition du projet de la LOF n°130.13.

- Décret n° 2-15-426 du 28 ramadan 1436 (15 juillet 2015) relatif à l’élaboration et à l’exécution des

lois de finances.

- Circulaire du chef du gouvernement n°12_2013 lançant la 1ère vague de préfiguration en vue de la

préparation du projet de loi de finance de 2014, en date du 23 septembre 2013.

- Circulaire du chef du gouvernement n°06_2014 lançant la 2ème vague de préfiguration en date du

12 juin 2013.

- Circulaire du chef du gouvernement n°4_2015 lançant la 3ème vague de préfiguration en date du 18

juin 2015.

- Circulaire du chef du gouvernement n° 6/2016 lançant la 4ème vague de préfiguration en date du 23

mai 2016.

- Circulaire du chef du gouvernement n°5-2018 portant sur la programmation pluriannuelle du

budget de 2019-2020, en date du 22 mars 2018.

- Circulaire du ministre de l’Economie et des Finance n°1693/E relative à l’élaboration du projet de

performance de 2018, avec une nouvelle maquette du projet.

Publications du MEF :

- Guide de construction des programmes budgétaires.

- Guide des déterminants de la dépense.

- Guide de la performance.

- Guide de la nomenclature budgétaire marocaine.

- Dépliant institutionnel portant sur le jumelage institutionnel d’appui à la mise en œuvre de la

réforme de la LOF, entre le MEF et Expertise France, édition octobre 2015.

- « Synthèse de l’édition 2018 du Rapport sur le Budget axé sur les Résultats tenant compte de

l’aspect Genre », Direction des Etudes et des Prévisions Financières relevant du MEF, en date du

05 janvier 2018.

- Morasses budgétaires des départements ministériels de 2014 à 2018.

- Projets de performance du département de l’Artisanat de 2016 et 2018.

- Projet de performance du MEF de 2014.

Présentations du MEF et des experts étrangers :

- Présentation de M. BERRADA Ahmed, Adjoint au directeur du Budget portant sur « le Pilotage de

la mise en œuvre de la LOF », à l’occasion du séminaire d’appropriation de la LOF, du 21 octobre

2015.

- Présentation de Mme BENGRINE Mouna, cheffe de la division de réforme budgétaire relevant de

la direction du budget au MEF :

portant sur « la réforme de la LOF : lancement de la 3ème phase de préfiguration », le 08 mai

2015 ;

relative à « la Loi organique relative à la loi de finances, PLF 2016 : 1ère année d’entrée en

vigueur de la LOF », le 27 novembre 2015 ;

portant sur la « Loi organique relative à la loi de finances : consécration des valeurs de la

transparence», lors du cycle de formation consacré aux finances publiques organisé par

Transparency Maroc, le 4 et 5 décembre 2015 ;

à l’occasion des sessions d’information et de partage sur les dispositifs de la nouvelle Loi

Organique relative à la loi de Finances organisées par le ministère de la Santé avec l’appui de

l’Organisation Mondiale de la Santé, le 9 décembre 2015 ;

portant sur le lancement de la 4ème vague de préfiguration au titre du projet de loi de finances

2017, le 1er mars 2016.

48

- Présentation de M. MORDACQ Franck, chef du projet de jumelage institutionnel entre le Maroc

et Expertise France à l’occasion des ateliers des ministères préfigurateurs à la LOF de la quatrième

vague, en date du 1er mars 2016.

Documentation de la banque mondiale et de l’union européenne sur les programmes de

coopération avec le Maroc :

- Liste des projets de l’union européenne au Maroc consultable sur le site internet du service de

l’action extérieure de l’union européenne : « https://eeas.europa.eu».

- Fiche de suivi du projet HAKAMA par la banque mondiale: MA-Support New Governance

Framework (P143979).

- Dépliant institutionnel du bureau de la Banque mondiale au Maroc, portant sur le projet Hakama.

- Fiche de projet de jumelage entre le Maroc et l’union européenne au sujet du «Renforcement des

capacités dans le cadre de la mise en œuvre de la LOF ».

- Lettre d’accord de soutien de la banque mondiale au projet Hakama.

Ecrits scientifiques et professionnels :

MBENGUE Seydina, Mémoire professionnel portant sur « l’enseignement supérieur public du Sénégal

et le défi de la gestion par la performance », Juin 2017.

OLIVIER Laurent, « Contrôle, Audit et Evaluation », séminaire « Techniques de gouvernance

financière », Cycle International de perfectionnement à l’ENA, en date du 29 janvier 2018.

Benzerafa Alilat, Manel, et Patrick Gibert. « Dynamique des indicateurs de reporting externe : le cas

des indicateurs des projets et rapport annuels de performance annexés aux lois de finances », Revue

française d'administration publique, vol. 155, no. 3, 2015, pp. 763-778.

Gibert, Patrick, et Manel Benzerafa-Alilat. « De quoi l’État rend-il compte dans ses rapports annuels de

performance ? », Revue française d'administration publique, vol. 160, no. 4, 2016, pp. 1041-1064.

Publication du Ministère de l’Artisanat :

Bilan de la « Vision 2015 », stratégie sectorielle du département de l’Artisanat.

Sites internet :

www.lof.finances.gov.ma

www.artisanat.gov.ma

49

Liste des figures Figure n°1 : « La structure de la nomenclature budgétaire au Maroc avant et après la réforme de la LOF »

élaborée par l’auteur d’après le guide de construction des programmes budgétaires.

Figure n°2 : « Présentation de la morasse budgétaire du budget de fonctionnement –MDD au Maroc, avant

la réforme », adaptée par l’auteur d’après la loi de finances de 2014.

Figure n°3 : « Présentation de la morasse budgétaire du budget de fonctionnement –MDD au Maroc, après

la réforme », adaptée par l’auteur d’après la loi de finances de 2018.

Figure n°4 : « Evolution de la structure budgétaire du MEF après la réforme », tirée de la présentation de

Mme Bougrine Mouna, cheffe de division de la réforme budgétaire, lors du lancement de la

3ème phase de préfiguration.

Figure n°5 : « Evolution du nombre d’articles et de paragraphes dans la morasse budgétaire du ministère

de la Santé, après la réforme de la LOF de 2014 à 2015 », tirée de la présentation de Mme

Bougrine Mouna, cheffe de division de la réforme budgétaire, lors du lancement de la 3ème

phase de préfiguration.

Figure n°6 : « Le système de pilotage de la réforme de la LOF », tirée de la présentation de Mme Bougrine

Mouna, intitulée « Loi organique relative à la loi de finances : consécration des valeurs de la

transparence » lors du cycle de formation consacré aux finances publiques organisé par

Transparency Maroc, le 4 et 5 décembre 2015.

Figure n°7 : « Domaines d’activités stratégiques du secteur de l’artisanat » élaborée par l’auteur sur la base

du bilan de la « vision 2015 », publié sur le site du secrétariat d’Etat en juillet 2016.

Figure n°8 : « Evolution de la structure budgétaire du département de l’Artisanat après la réforme »,

élaborée par l’auteur sur la base des morasses budgétaires du département de 2015 et de 2016.

Figure n°9 : « Evolution du nombre d’articles et de paragraphes dans la morasse budgétaire du département

de l’Artisanat, après la réforme de la LOF, de 2015 à 2016 », élaborée par l’auteur d’après les

morasses budgétaires du département de 2015 et de 2016.

Figure n°10 : « Evolution de la structure du budget d’investissement formant le programme « Artisanat » et

ses projets après la réforme», élaborée par l’auteur sur la base des morasses budgétaires du

département de 2015 et de 2016.

Figure n°11 : « Présentation de l’intégration d’une activité redondante au projet d’appui à la production et à

la commercialisation, après la réforme », élaborée par l’auteur sur la base des morasses

budgétaires du département de 2015 et 2016.

Figure n°12 : « Présentation des objectifs du programme « support et pilotage » », élaborée par l’auteur sur

la base du projet de performance de 2016 du département de l’Artisanat.

Figure n°13 : « Présentation des objectifs du programme « Artisanat » », élaborée par l’auteur sur la base du

projet de performance de 2016 du département de l’Artisanat.

Figure n°14 : « Présentation des objectifs et des indicateurs du programme « support et pilotage » en 2016 »,

élaborée par l’auteur sur la base du projet de performance du département de l’Artisanat de

2016.

Figure n°15: « Présentation des objectifs et des indicateurs du programme « support et pilotage » en 2018 »,

élaborée par l’auteur sur la base du projet de performance du département de l’Artisanat de

2018.

Figure n°16 : « Présentation des objectifs et des projets du programme « Artisanat » en 2016 », élaborée par

l’auteur d’après le projet de performance du département de l’Artisanat de 2016.

Figure n°17 : « Présentation des objectifs et des indicateurs du programme « Artisanat » en 2018 » élaborée

par l’auteur d’après le projet de performance du département de l’artisanat de 2018.

Figure n°18 : « Evolution des réalisations et du budget dédié à l’action d’appui aux groupements d’artisans »

élaborée par l’auteur sur la base du PDP de 2018 et des états d’exécution du budget du

département de 2016 et de 2017.

50

Liste des recommandations

Recommandation 1 : Miser sur la dématérialisation et renforcer le système

d’information pouvant assurer la gestion des données au niveau

interne du département et permettant un meilleur partage

d’information avec les services déconcentrés de l’Etat. Un système

d’information fiable et facile à exploiter par tous les agents de

l’administration pour optimiser son appropriation.

Recommandation 2 : Sensibiliser les ordonnateurs à l’importance de la transparence et

de la sincérité dans les prévisions budgétaires et mieux clarifier

leurs obligations devant le parlement.

Dans le même sens, il serait pertinent d’opter pour la mise en

œuvre progressive de la fongibilité, afin de permettre d’en mesurer

l’impact.

Recommandation 3 : Préciser sur le PDP, la catégorie à laquelle appartient l’indicateur

(efficacité, efficience ou qualité du service), afin de mieux éclairer

le public sur l’objectif derrière le choix de chaque indicateur.

Recommandation 4 : Reconsidérer les indicateurs du programme « Artisanat » en

privilégiant des indicateurs plus synthétiques renseignant

davantage sur le bénéfice pour les citoyens et donc sur l’efficacité

socio-économique. Des indicateurs qui peuvent être renseignés de

façon périodique mais qui apporteront plus de visibilité aux

citoyens sur l’action du département et permettraient à ce dernier

de mesurer l’impact de ses projets.

51

Liste des abréviations DRSI : Direction des Ressources et des Systèmes d’Information

DPPIP : direction de la Préservation du Patrimoine de l’Innovation et de la Promotion

DSPC : Direction de la Stratégie, de la Planification et de la Coopération

DFPFCA : Direction de la Formation Professionnelle et de la Formation continue des Artisans

GRH : Gestion des Ressources Humaines

IMANOR : Institut Marocain de Normalisation

JHF : Jour Homme de Formation

LOF : Loi Organique relative à la Loi de Finances (au Maroc)

LOLF : Loi Organique relative à la Loi de Finances (en France)

MDD : Matériel et Dépenses diverses

MEF : Ministère de l’Economie et de Finances

PDP : Projet De Performance

RP / RPROG : Responsable de Programme

SEGMA : Service de l’Etat Géré de manière Autonome

52

Annexes Annexe -1-

Organigramme simplifié montrant la position du département de l’Artisanat au

secrétariat d’Etat chargé de l’Artisanat et de l’Economie sociale

Secrétariat d'Etat chargé de l'Artisanat et de l'Economie sociale

Secrétariat Générale

Département de l'Artisanat

Direction de la Formation

Professionnelle et de la Formation Continue

des Artisans

Direction de la Préservation du Patrimoine, de

l'Innovation et de la Promotion

Direction de la Stratégie et de la Programmation

et de la Coopération

RP Artisanat

Direction des Ressources et des

Systèmes d'Information

RP Support et Pilotage

Département de l'Economie sociale

Direction de Promotion de

l'Economie sociale

RP Economie sociale

Maison de l'artisan