World Bank Document€¦ · 4. Gestion des dépenses publiques d’eau et d’assainissement ... RGPH Recensement général de la population et de l’habitat SNDE Société nationale

RÉPUBLIQUE DU CONGO Revue des Dépenses Publiques du Secteur de l’Eau et de l’Assainissement (2002–2008)

Ulrik Netterstrom, Gilles Gauvreau, Bernard Massamba et Rufin Mantsie

Water PapersWater PapersOctobre 2011

65917-CG

Les rapports sur l’eau sont publiés par le Département de l’Eau, des transports, et des TIC, de la vice-présidence du développement durable. Ces documents sont disponibles en ligne à l’adresse www.worldbank.org/water. Les commentaires doivent être envoyés par courriel aux auteurs.

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Directeur AgrééJunaid Kamal Ahmad

Contacts :Le document est disponible en ligne à l’adresse : http:www.worldbank.org/water. L’auteur peut aussi être joint à travers le bureau d’information : [email protected].

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Droits et AutorisationsLe contenu de cet ouvrage est soumis au droit d’auteur. La Banque mondiale encourage la diffusion de sa connaissance ; à cette fin, ce travail peut être reproduit, en tout ou en partie, à des fins non commerciales, à condition que l’attribution com-plète de ce travail soit donnée.

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iii

TABLE DES MATIÈRES

Abréviations et sigles ............................................................................................................................................................................................................................v

Remerciements .........................................................................................................................................................................................................................................vi

Résume analytique .............................................................................................................................................................................................................................. vii

Executive Summary ............................................................................................................................................................................................................................ xiii

1. Introduction ...................................................................................................................................................................................................................................11.1 Méthodologie et limites de la revue ...............................................................................................................................................................21.2 Structure de ce rapport ...........................................................................................................................................................................................3

2. Le cadre institutionnel ...........................................................................................................................................................................................................52.1 Cadre institutionnel et juridique ........................................................................................................................................................................52.2 Cadre stratégique ......................................................................................................................................................................................................52.3 Les principaux acteurs ............................................................................................................................................................................................62.4 Concertation et coordination sectorielle .....................................................................................................................................................9

3. État de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement ....................................................................................................................................113.1 Répartition entre milieu rural, périurbain et urbain ............................................................................................................................113.2 Normes et technologies utilisées ...................................................................................................................................................................113.3 Approvisionnement en eau potable en milieu rural..........................................................................................................................123.4 Approvisionnement en eau potable en milieu urbain et périurbain ......................................................................................143.5 Accès à l’assainissement .....................................................................................................................................................................................17

4. Gestion des dépenses publiques d’eau et d’assainissement ...............................................................................................................194.1 Évolution des dépenses publiques ...............................................................................................................................................................194.2 Évolution des dépenses liées à l’eau et à l’assainissement .............................................................................................................204.3 Paiements au titre des consommations d’eau des organismes publics ................................................................................274.4 Les dépenses du secteur parapublic et autres sources de dépenses .....................................................................................274.5 Comparaison des dépenses publiques de la République du Congo avec

les dépenses publiques dans les autres pays africains .....................................................................................................................294.6 Le cycle de la dépense ..........................................................................................................................................................................................304.7 La chaîne de la dépense ......................................................................................................................................................................................32

5. Conclusions et recommandations .............................................................................................................................................................................355.1 L’atteinte des objectifs sectoriels à l’horizon 2015 s’avère difficile et nécessitera

une évolution du cadre sectoriel ...................................................................................................................................................................355.2 Assurer un cadre institutionnel cohérent et un leadership sectoriel .....................................................................................365.3 Renforcer le cadre de programmation stratégique du sous-secteur de l’hydraulique rurale ...................................... 37


iv | Revue des Dépenses Publiques du Secteur de l’Eau et de l’Assainissement

5.4 Renforcer le suivi financier et savoir en tirer toutes les leçons et conséquences ...........................................................375.5 Renforcer les structures clefs dans le secteur ........................................................................................................................................375.6 Assurer une base saine pour la relance du sous-secteur de l’hydraulique urbaine........................................................385.7 Repenser les stratégies par rapport à l’assainissement ...................................................................................................................38

Annexes

Annexe 1 Orientations stratégiques pour l’E&A énumérées dans les Documents de stratégies de développement des secteurs de l’énergie électrique, de l’eau et de l’assainissement — MEH/DGH..................................................................................................................................40

Annexe 2 Données Démographiques, Économiques Et Financières ......................................................................................................41Annexe 3 Quelques données démographiques, économiques et financières .................................................................................43Annexe 4 Bibliographie ........................................................................................................................................................................................................45

Graphiques

Graphique 1 : Évolution du nombre de personnes desservies sur la période 2000–2008 ..........................................................13Graphique 2 : Évolution du taux d’équipement de 2000 à 2008..................................................................................................................13Graphique 3 : Poids relatif des dépenses publiques dans les secteurs AEPA .......................................................................................22Graphique 4 : Valeurs respectives des dépenses courantes et des dépenses

d’investissement dans l’AEPA 2002–2008 (en millions de FCFA) ..................................................................................22Graphique 5 : Dépenses publiques par source de financement 2002–2008 .......................................................................................23Graphique 6 : Taux d’exécution des crédits de fonctionnement et d’investissement 2002–2008 ..........................................24Graphique 7 : Caractéristiques des dépenses de fonctionnement de la DGH 2005–2008 ........................................................24Graphique 8 : Caractéristiques des allocations d’investissement en AEPA

par sous-secteur 2002–2008 ...............................................................................................................................................................25Graphique 9 : Taux d’exécution des dépenses d’investissement par sous-secteur ..........................................................................26Graphique 10 : Paiements au titre des consommations d’eau des organismes publics ...............................................................27Graphique 11 : Dépenses publiques du secteur eau et assainissement .................................................................................................29Graphique 12 : Sources de financement du secteur de l’eau et de l’assainissement (en %) ......................................................30

Tableaux

Tableau 1 : Normes d’équipement en assainissement autonome ..............................................................................................................12Tableau 2 : Nombre de personnes et agglomérations desservies en 2008 ...........................................................................................12Tableau 3 : Le parc d’ouvrages d’hydraulique rurale en 2008.........................................................................................................................13Tableau 4 : Évolution du taux d’équipement de 2000 à 2008 ........................................................................................................................13Tableau 5 : Accès à l’eau potable en milieu urbain — 2008 ............................................................................................................................14Tableau 6 : Évolution du taux d’accès en milieu urbain — 2002–2008 ..................................................................................................15Tableau 7 : Évolution du nombre d’abonnés — 2002–2008 ..........................................................................................................................16Tableau 8 : Grille tarifaire de la SNDE..............................................................................................................................................................................17Tableau 9 : Taux d’accès en assainissement autonome en milieu rural en % .......................................................................................17Tableau 10 : Taux de couverture en assainissement autonome en milieu urbain ...........................................................................18Tableau 11 : Évolution du PIB 2002–2008 ...................................................................................................................................................................19Tableau 12 : Évolution des finances publiques 2002–2008 .............................................................................................................................21Tableau 13 : Évolution des dépenses publiques en eau et assainissement 2002–2008 ................................................................21Tableau 14 : Caractéristiques des budgets de fonctionnement de la DGH 2005–2008 ................................................................23Tableau 15 : Évolution des ventes de la SNDE 2002–2008 ...............................................................................................................................28


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Abréviations et sigles

AEP Approvisionnement en eau potableANHYR Agence nationale de l’hydraulique ruraleBAD Banque africaine de développementBADEA Banque de développement économique arabeCCSE Conseil consultatif du secteur de l’eauCDMT Cadre de dépenses à moyen termeCCA Caisse congolaise d’amortissementCICR Comité international de la Croix RougeCPEA Cellule de planification de l’eau et assainissementCREPA Centre de recherches d’approvisionnement en

eau potable et assainissement à faible coûtDGGT Direction générale des grands travauxDGH Direction générale de l’hydrauliqueDGPD Direction générale du plan et du développementDGGT Délégation générale des grands travauxDSRP Document de stratégie de réduction de la

pauvretéE&A Eau et assainissementECOM Enquête congolaise auprès des ménagesEDS Enquête sur la démographie et la santéESISC Enquête de séroprévalence et sur les indicateurs

du SIDA du Congo FDSE Fonds de développement du secteur de l’eauFIDA Fonds international de développement pour

l’agricultureGTZ Agence de coopération allemandeJICA Agence de coopération japonaise

MEH Ministère de l’énergie et de l’hydrauliqueMFBPP Ministère des finances, du budget et du

portefeuille publicMEPATI Ministère de l’économie, du plan, de

l’aménagement du territoire et de l’intégrationMSP Ministère de la santé et de la populationODM Objectifs de développement pour le Millénaire OMS Organisation mondiale de la santéONG Organisation non gouvernementaleORSE Organe de régulation du secteur de l’eauPEEDU Projet eau-électricité et développement urbainPEM Point d’eau modernePIB Produit intérieur brutPID Provisions pour investissements diversifiéesPNUD Programme des Nations Unies pour le

développementPPP Partenariat public-privéPTF Partenaires techniques et financiersPTIP Programme triennal d’investissement publicPURAC Projet d’urgence de relance et d’appui aux

communautésRC République du CongoRGPH Recensement général de la population et de

l’habitatSNDE Société nationale de distribution d’eauTOFE Tableau des opérations financières de l’ÉtatUNICEF Fonds des Nations Unies pour l’enfance


vi | Revue des Dépenses Publiques du Secteur de l’Eau et de l’Assainissement

Remerciements

L’équipe PER/WSS est composée de Meike van Ginneken (chargée du projet), Ulrik Netterstrom (spécialiste en eau/assainissement, consultant international) et Gilles Gauvreau (spécialiste en gestion des finances publiques, consultant international), Bernard Massamba (spécialiste en eau /assai-nissement, consultant national) et Rufin Mantsie (Spécialiste en gestion des finances publiques, consultant national) avec la collaboration de Sylvestre Bea et Joachim Boko (coordina-teurs de projet).

L’équipe tient à remercier les autorités congolaises et en par-ticulier la direction de la DGH, la direction de la SNDE ainsi

que les agents du MFBPP et du MEPATI avec qui l’équipe a travaillé. Leur franche collaboration ont grandement facilité le travail de l’équipe. La mission remercie aussi les collègues suivants pour leurs commentaires sur l’avant projet de ce rapport : Mahine Diop, Christophe Bosch, Stephane Dahan Hannah Nielsen et Philippe Huc.

Ce rapport a été rendu possible grâce au soutien financier du Programme de partenariat pour l’eau (Water Partnership Program, WPP).


vii

La présente revue des dépenses publiques porte sur les dépenses publiques des secteurs de l’eau et de l’assai-nissement de la République du Congo pour la période 2002–2008. Basée sur des analyses du développement des secteurs, elle a pour but de faire des recommandations sus-ceptibles d’augmenter le volume, d’améliorer la composi-tion, et d’accroître l’efficacité des dépenses publiques dans ces secteurs. L’analyse du secteur de l’assainissement dans le cadre de la présente étude se limite à l’assainissement liquide des ménages (évacuation des excrétas). La revue n’inclut pas le drainage des eaux pluviales ; de même, la ges-tion des ressources en eau ne fait pas partie de la présente étude. Le manque de précision et de clarté des informations budgétaires et financières et sur l’évolution du secteur est un facteur limitant pour les analyses.

Le cadre institutionnelUn effort a été fait au cours de la période sous revue pour améliorer le cadre institutionnel et juridique du secteur de l’eau, mais la mise en œuvre de ce nouveau cadre juridique et institutionnel n’est pas encore entiè-rement finalisée. L’adoption du Code de l’eau en 2003 et des textes subséquents ainsi que la création de nouveaux organes qui découlent du Code de l’eau marquent un tour-nant dans le cadre juridique du secteur.

La période a été caractérisée par l’absence de politiques et de stratégies sectorielles claires. Plusieurs lettres de politique ont identifié des défis stratégiques cruciaux impor-tants relatifs au secteur de l’eau (amélioration de la qualité des services, recherche de l’équilibre financier du secteur, libéralisation du secteur et amélioration de sa gouvernance), mais elles n’ont pas été adoptées par le Gouvernement, ni traduites en actions concrètes.

La mise en œuvre de la décentralisation adoptée en 2003 prévoyait un transfert de compétences en matière d’eau et d’assainissement, mais ce transfert ne s’est pas matérialisé pour plusieurs raisons (faiblesse des ressources humaines au niveau des collectivités locales, ressources limi-tées de celles-ci et transfert sporadique de ressources finan-cières, absence d’une politique et de modalités opération-nelles pour le transfert réel des compétences des ministères sectoriels aux communes, et résistance de l’administration centrale à ce processus de transfert des compétences).

L’évolution de l’accès à l’E&A sur la période sous revueLa situation de l’accès à l’eau potable est encore loin d’être satisfaisante au Congo. En effet, selon les données de l’ECOM 2005, les besoins des Congolais en eau potable ne sont couverts qu’à 68,5 %.1

Le taux d’équipement national en milieu rural est estimé à 29 % en 2008. Le taux d’accès réel se situe fort probablement entre 10 % et 15 % en 2008 en raison d’un nombre très élevé d’ouvrages hydrauliques non fonctionnels (estimé à 50 %). Bien que le taux d’équipement en milieu rural ait augmenté de 11 % sur la période 2000 à 2008, le nombre de personnes n’ayant pas accès à l’eau potable n’a cependant pas diminué en termes absolus en raison de la croissance démographique.

Il subsiste de grandes disparités entre les différents dé-partements. Le taux d’équipement en milieu rural varie de

Résume analytique

1 Ce taux a été estimé en 2006 à 71 % en 2006 selon les données de l’UNICEF (dernière mise à jour datant de juin 2009). Selon la même source, l’accès à l’eau potable en milieu rural a été estimé à 35 % contre 95 % en milieu urbain.


viii | Revue des Dépenses Publiques du Secteur de l’Eau et de l’Assainissement

3 % dans le département de Likouala à 46 % dans le dépar-tement du Pool.

En raison de l’absence d’investissements et de la vétus-té des équipements, le taux d’accès à l’eau potable en milieu urbain a diminué sur la période 2002–2008. En milieu urbain, moins de la moitié de la population urbaine résidant dans le périmètre desservi par la SNDE a accès à l’eau potable. Comme la revente de voisinage est impor-tante, notamment à Brazzaville et Pointe Noire, le taux réel d’accès de population est plus important (estimé à 78 %). Le taux d’accès dans le milieu périurbain demeure très bas. Il est surprenant de constater que le gouvernement pratique, de fait, une politique qui exclut les bornes-fontaines comme niveau de service approprié.

Le taux d’accès aux latrines améliorées en milieu rural ne dépasse pas 5 %, il atteint 30 % en milieu urbain. On note que les estimations varient grandement d’une source à une autre. Le manque d’assainissement et d’hygiène a eu un impact négatif et tangible sur la santé de la popula-tion et le choléra a sévit en RC, notamment en milieu rural et périurbain, de façon cyclique au cours de la période 2006–2008.

L’évolution des dépenses publiques de 2002 à 2008Le volume des dépenses consacrées à l’eau et l’assainis-sement a progressé de manière significative durant les sept années sous revue. Cette augmentation est en ligne avec un essor général remarquable des finances publiques — les recettes de l’administration centrale ont triplé durant le septennat de la revue.

Les dépenses publiques allouées au secteur de l’eau et de l’assainissement représentent 0,7 % des dépenses publiques totales — un pourcentage plus ou moins stable sur la pé-riode et le poids des dépenses allouées à l’eau et l’assainisse-ment par rapport au PIB a été de l’ordre de 0,2 %.

Les dépenses publiques dans le secteur de l’eau et de l’assainissement en République du Congo sont plus faibles que dans les autres pays africains. Des pays avec des revenus plus modestes (tels que le Togo et le Sierra Leone) consacrent une part plus grande de leur produit inté-rieur brut et de leurs dépenses publiques totales au secteur de l’eau et de l’assainissement.

Les dépenses publiques dans les secteurs de l’eau et de l’assainissement sont financées à hauteur de 88 % par les ressources propres de l’État. Bien que cette statistique puisse être surestimée du fait de la faiblesse des données sur les aides extérieures, il n’en demeure pas moins clair et certain que les dépenses dans les secteurs de l’eau et de l’assainissement en RC sont d’abord et avant tout le fait de la puissance publique.

Ciblage de dépenses publiquesLes dépenses d’investissement représentent 96 % des dépenses consacrées à l’eau et l’assainissement. La part d’allocation budgétaire pour les dépenses courantes al-louées aux salaires est relativement faible (8 % des dépenses courantes).

L’hydraulique urbaine représente 86 % des dépenses publiques allouées au secteur de l’eau et de l’assainisse-ment, en comparaison avec une population urbaine de 72 % de la population. Ce phénomène de concentration des dépenses en milieu urbain est amplifié par le programme dit de municipalisation accélérée (une stratégie consistant à lancer des programmes annuels de grands travaux d’infras-tructures dans un département différent chaque année). Les dépenses directement et uniquement consacrées à l’assai-nissement sont négligeables.

Depuis 2004, la contribution des partenaires techniques et financiers aux dépenses du secteur de l’eau et de l’as-sainissement est marginale. Les aides d’origine extérieure au profit de l’eau et de l’assainissement sont fortement concentrées sur les deux premières années du septennat (2002–2003).

Taux d’exécutionEn moyenne, les taux d’exécution des crédits de fonc-tionnement et des crédits d’investissement sont au même niveau (68 %). Les taux d’exécution des crédits d’in-vestissement sont relativement volatiles. Les taux d’exécu-tion des crédits de fonctionnement diffèrent selon la catégo-rie de dépense : le taux d’exécution des dépenses de biens et services (41 %) et de transfert et interventions (61 %) est moins élevé que le taux d’exécution des crédits des salaires qui est de 100 %. Les taux d’exécution sont légèrement plus élevés pour les dépenses liées à l’hydraulique rurale qu’ils ne le sont pour l’hydraulique urbaine, bien que cela ne semble pas réellement significatif.


Résumé analytique | ix

Le secteur parapublic Les dépenses du secteur parapublic ont peu augmenté durant la période. Ainsi, le chiffre d’affaires de la SNDE, qui correspond à la facturation de ses ventes d’eau, est passé de 6,6 milliards de FCFA en 2002 à 7,3 milliards de FCFA en 2008.

Le déficit d’exploitation de la SNDE augmente d’année en année et la dette de la société est considérable. De-puis 2000, la SNDE a fonctionné avec un déficit d’au moins 1,3 milliard de FCFA par an. Avec 54 % du chiffre d’affaires de la société consacrés aux paiements de salaires, il n’y a pas de ressources pour le budget de fonctionnement et d’entre-tien — et a fortiori pour de nouveaux investissements. À ceci s’ajoute une dette de société très importante (69,4 milliards de FCFA à fin 2007).

Le taux de recouvrement de 93,2 % de la SNDE est élevé parce qu’il incorpore les paiements faits par l’État pour ses consommations aussi bien courantes que passées. Les ventes aux ménages représentaient environ les deux tiers de la facturation durant la période considérée. Les paie-ments au titre des consommations d’eau des institutions de l’État et des services de l’administration sur la période de la revue étaient 8,8 milliards de FCFA– l’équivalent de 20 % des dépenses publiques liées au secteur.2 La SNDE n’a bénéficié d’aucune subvention de fonctionnement ou d’investisse-ment au cours du septennat sous revue, mais l’administra-tion centrale prend en quelque sorte en charge les investis-sements de la SNDE.

Les difficultés financières de la SNDE sont surtout impu-tables au faible niveau des tarifs de vente qui lui sont imposés, sans ajustement ni révision, depuis 1994. Les tarifs sont très bas par rapport à d’autres pays en Afrique. Les déficits techniques contribuent à la situation financière alar-mante. La décision du Gouvernement en 2009 d’ajouter une dizaine de nouveaux centres à ceux déjà desservis est suscep-tible de peser très lourd sur la situation financière de la SNDE. Les grandes lignes d’une réforme du secteur de l’hydraulique urbaine adoptée en 2010 visent à redresser la gestion tech-nique et commerciale de la SNDE dans une première phase.

Le cycle de la dépenseLe système de gestion de la dépense publique est rela-tivement simple, mais néanmoins complet. On y trouve en effet les éléments de base (i) d’une politique et stratégie sectorielle, (ii) d’une programmation et budgétisation des

dépenses, (iii) de procédures et systèmes d’exécution de la dépense, et (iv) d’un système de suivi et d’évaluation de la dépense. Le dispositif de gestion de la dépense publique a été enrichi en 2009 de la procédure des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT). L’exercice de cadrage macroécono-mique et sectoriel en est encore à ses débuts.

La politique et la stratégie du gouvernement ont été élaborées et explicitées dans le DSRP. Cette première étape a été coordonnée et conduite par le ministère du plan. S’agissant des secteurs de l’eau et de l’assainissement, on y retrouve les grands objectifs que s’était fixés la puissance pu-blique ainsi que les principaux éléments de stratégie qu’elle a retenus afin de les atteindre.

La programmation des dépenses en eau et assainis-sement est largement façonnée par les techniciens du programme de municipalisation accélérée, un pro-gramme qui n’implique pas totalement les institutions sectorielles. C’est habituellement la Direction générale des grands travaux qui gère et exécute les dépenses de ce pro-gramme.

La programmation et la budgétisation de la dépense ont été gérées de manière assez conventionnelle du-rant la période sous revue, par l’entremise du budget annuel pour les dépenses de fonctionnement et par le biais du programme triennal glissant pour les dépenses d’investissement.

Les dépenses d’investissement, financées essentielle-ment sur ressources propres, font l’objet d’engagements annuels, même si les marchés y afférents peuvent porter sur plus d’un exercice budgétaire. Par ailleurs, du fait de la lenteur des procédures, les travaux ont été rarement ache-vés au cours de l’exercice courant. Le cas échant, la suite des travaux a été réinscrite dans le budget de l’année suivante, mais généralement avec un code et un libellé différents de ceux de l’exercice précédent. Il en résulte qu’il était — et est toujours — très difficile, de connaître le coût total.

Le suivi et l’évaluation constituent le maillon faible du cycle de la dépense. Sans suivi physique et financier des investissements, on n’alimente pas la base de données sur le stock et l’état des équipements et des infrastructures. Or, ef-

2 Les paiements au titre des consommations d’eau des institutions de l’État et des services de l’administration ne sont pas inclus dans l’analyse de dépenses liées à l’eau et à l’assainissement.


x | Revue des Dépenses Publiques du Secteur de l’Eau et de l’Assainissement

fectivement, on ne dispose pas à l’heure actuelle d’un inven-taire quantitatif et qualitatif des installations hydrauliques.

La chaîne de la dépenseComme c’est le cas généralement dans les pays franco-phones, la chaîne de la dépense est organisée autour des quatre phases de base de la dépense que sont l’engage-ment, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement. Bien que ses compétences en matière d’eau et d’assainisse-ment aient été formellement transférées aux communes en fin de période, l’administration centrale demeure à ce jour l’acteur principal dans ces secteurs.

Un important changement institutionnel survenu en 2003 a modifié le rôle des principaux acteurs de la chaîne de la dépense. Le septennat sous revue peut dès lors se subdiviser en deux périodes :

■ Durant la première période (2002–2003), le Directeur général du budget avait qualité d’ordonnateur délégué pour le budget de fonctionnement, alors que le Tré-sorier-payeur général agissait en tant que comptable public principal.

■ Pendant la seconde période (2003–2008), pour assurer l’unicité du budget de l’État, composé désormais d’un volet fonctionnement et d’un volet investissement, le ministre chargé des Finances a été désigné comme l’ordonnateur principal du budget, appuyé en cela par le Directeur général du budget à titre d’ordonnateur délégué.

La tension interministérielle est un défi pour la mise en œuvre efficiente de la chaîne des dépenses. Le rôle du ministère du Plan a été réduit après la scission du ministère unique chargé du plan, du budget et des finances, en 2003. Il s’en est suivi un conflit de compétence entre le ministère du Plan et le ministère des Finances. Pendant toute cette période, le rôle des ministères techniques dans la chaîne de la dépense a été minimisé et marginalisé. À terme, cette mar-ginalisation a contribué à affaiblir les ministères techniques, ainsi que le ministère du Plan au demeurant, en matière de gestion des investissements publics. En contrepartie, la Di-rection générale des grands travaux (DGGT) qui relève de la Présidence, a exercé un rôle prédominant dans la chaîne de la dépense. En effet, cette structure administrative, était char-gée de l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement des dépenses de tous les travaux financés sur ressources locales d’une valeur de plus de 500 millions de FCFA.

La chaîne de la dépense s’est donc améliorée et assou-plie avec une augmentation du rôle des ministères techniques grâce à de nouvelles réformes en 2009 réglementant les modalités d’exécution des dépenses de l’État. La réintégration des ministères sectoriels dans la chaîne de la dépense doit être vue comme une action paral-lèle et complémentaire à l’introduction des cadres sectoriels de dépenses. Ensemble, ces deux réformes permettent de renforcer le rôle des ministères techniques dans le cycle et la chaîne de la dépense. Il faut cependant que les ressources humaines de ces ministères soient formées à leurs nouvelles fonctions et responsabilités, et qu’elles puissent compter sur les moyens matériels et logistiques nécessaires.

Conclusions L’atteinte des objectifs sectoriels à l’horizon 2015 est un défi, mais n’est en principe pas insurmontable. D’une ma-nière générale, l’évolution du prix du pétrole et une gestion prudente des finances publiques ont permis à la République du Congo d’atteindre une situation financière plus stable et saine que par le passé, ce qui pourrait lui permettre d’augmen-ter ses dépenses dans un secteur prioritaire donné, comme celui de l’eau et l’assainissement notamment. Toutefois, la fra-gilité des institutions sectorielles, l’absence d’une vision glo-bale pour le secteur, et le manque d’entretien des infrastruc-tures existantes soulignent l’importance d’une consolidation du cadre institutionnel et des structures administratives.

Une injection de ressources financières ne pourra à elle seule résoudre les problèmes du sous-secteur de l’hy-draulique urbaine. L’objectif fixé dans le DSRP implique de fournir de l’eau potable à près de 2 millions de personnes d’ici à 2015. En accompagnement des investissements né-cessaires, une restructuration de la SNDE s’avère nécessaire en vue d’une optimisation de la gestion technique et com-merciale et il faudra un réajustement du prix de l’eau. Ce réajustement devra s’accompagner d’une amélioration de la qualité du service de l’eau.

L’atteinte des ODM en milieu rural demande une aug-mentation très forte du rythme de réalisation des ou-vrages sur la période 2009–2015. Très peu de finance-ments extérieurs sont cependant annoncés pour les années à venir et une augmentation des financements internes serait la seule opportunité pour un changement de rythme. De toute façon, le développement des cadres politico-stra-tégique, de programmation et de suivi ainsi que le renfor-cement des structures sectorielles s’imposent aux acteurs


Résumé analytique | xi

impliqués dans le secteur de l’eau et de l’assainissement car il est peu probable que davantage de ressources financières soient mises à la disposition du sous-secteur avant qu’il y ait une évolution probante dans ce sens.

L’atteinte des ODM en assainissement est hors de por-tée. L’ambition du DSRP est d’assurer que 55 % de la popu-lation urbaine et 30 % de la population rurale aient accès à un service d’assainissement adéquat en 2015. L’absence de stratégie sectorielle et le faible leadership au niveau de l’ad-ministration nationale rendent presque impossible l’atteinte des objectifs pour ce secteur pourtant extrêmement impor-tant pour améliorer les conditions sanitaires de la population et réduire les maladies liées à l’eau.

Les recommandations de la présente revue portent sur les domaines suivants :

■ Assurer un cadre institutionnel cohérent et un lea-dership sectoriel

■ Renforcer le cadre de programmation stratégique du sous-secteur de l’hydraulique rurale

■ Renforcer le suivi financier et savoir en tirer toutes les leçons et conséquences

■ Renforcer les structures clefs dans le secteur ■ Assurer une base saine pour la relance du sous-secteur

de l’hydraulique urbaine ■ La pérennité des investissements en milieu rural mérite

une réflexion innovante ■ Repenser les stratégies par rapport à l’assainissement.

Assurer un cadre institutionnel cohérent et un leadership sectoriel – La simplification et la précision du cadre institu-tionnel sont les prochaines étapes logiques après les réformes du secteur de l’eau entreprises par le Gouvernement au cours des dernières années. L’opérationnalisation du transfert de la maîtrise d’ouvrage aux collectivités locales mérite un travail d’approfondissement. Le rôle de la DGH a changé avec l’émer-gence des entités décentralisées et de l’Agence de promotion de l’hydraulique rurale (ANHYR). Dans la perspective d’assu-rer un leadership sectoriel et un ancrage clair des fonctions, il serait utile d’initier un audit institutionnel du sous-secteur de l’hydraulique rurale. Le rôle et le mandat de l’agence de régu-lation du secteur de l’eau (ORSE) doit être spécifiés.

Renforcer le cadre de programmation stratégique du sous-secteur de l’hydraulique rurale – Le développement d’un cadre stratégique cohérent pour le sous-secteur consti-tue une condition sine qua non pour une relance efficace

du développement de l’hydraulique rurale. En vue d’assurer une plus grande équité dans l’allocation des ressources d’in-vestissement sectorielles et une diminution des disparités départementales en termes d’accès, il est également essen-tiel de développer un programme national à long terme du sous-secteur de l’hydraulique rurale sous la forme d’un plan, y compris un cadre de programmation et de suivi sectoriel. L’inventaire des ouvrages hydrauliques prévu sur un finance-ment de la BAD constitue une opportunité pour mettre en place un outil dynamique.

Renforcer le suivi financier et savoir en tirer toutes les leçons et conséquences – Le suivi du coût des projets doit être amélioré, afin de mesurer et d’évaluer l’efficacité des projets, voire leur utilité, ainsi que celles des dépenses pu-bliques. L’analyse ex-ante et ex-post des investissements est primordiale.

Renforcer les structures clefs dans le secteur – Aussi bien au niveau central qu’au niveau départemental, il y a un défi-cit de personnel en nombre et en qualité et une absence de moyens de fonctionnement et de matériel roulant. La multiplication des structures a mené à une certaine dilution des ressources humaines et financières. Dans la situation actuelle, les structures ne peuvent pas correctement assu-mer leurs tâches de service public, notamment au niveau des Directions départementales de l’hydraulique qui ont un rôle important à jouer dans l’appui à la programmation départementale des collectivités locales, désormais maîtres d’ouvrages pour l’hydraulique et l’assainissement, et dans le suivi-contrôle de la fonctionnalité des ouvrages. Sur la base d’un audit susceptible de clarifier les rôles et mandats des différents acteurs clefs, les processus d’élaboration annuelle du CDMT du MEH devraient permettre de fournir des élé-ments pour chiffrer les besoins réels en dépenses courantes.

Assurer une base saine pour la relance du sous-secteur de l’hydraulique urbaine – Dans la mise en œuvre de la réforme du sous-secteur de l’hydraulique urbaine, le Gou-vernement doit considérer l’inclusion de bornes-fontaines comme instrument d’amélioration de l’accès à l’eau potable à un moindre prix et doit reconsidérer sa décision de 2009 d’ajouter une dizaine de petits centres à la SNDE. Ces centres ne pourront pas être gérés d’une manière financièrement saine et dépendront d’un mécanisme de péréquation qui risque de peser lourd sur un sous-secteur déjà financière-ment déficitaire. Il faudrait plutôt saisir l’occasion offerte par la décentralisation et l’émergence de l’ANHYR pour trouver de nouvelles modalités d’organisation, d’exploitation et d’en-


nouvelles manières de gérer et entretenir les ouvrages. Ce processus devrait être conduit en étroite collaboration avec les communes qui, conformément à la loi, sont les maîtres d’ouvrage des investissements.

Repenser les stratégies par rapport à l’assainissement – En vue de l’obtention d’un impact réel des investissements en matière de santé publique, les approches relatives à la promotion, à la sensibilisation à l’hygiène et à l’assainisse-ment sont à développer. Il est nécessaire, sous le pilotage de la DGH du MEH et de la Direction de la Santé Publique et Pro-motion de la Santé du MSP, de promouvoir des actions visant à susciter une augmentation de la demande en ouvrages d’assainissement autonome, en s’inspirant des expériences acquises dans d’autres pays.

tretien, qui prennent en compte les défis relatifs à la viabilisa-tion du service de l’eau. Dans ce contexte, il serait important de clarifier la répartition des attributions au niveau des com-munautés urbaines de moindre importance entre la Société nationale de distribution d’eau et l’ANHYR.

La pérennité des investissements en milieu rural mé-rite une réflexion innovante – La gestion actuelle des ouvrages en milieu rural n’est pas efficace et un taux de non-fonctionnalité de 50 % des ouvrages est un immense gaspillage de ressources publiques. En vue de récupérer une partie des investissements faits et d’assurer une meilleure pérennité des futurs investissements, il est nécessaire de (i) faire une cartographie et une typologie des ouvrages non fonctionnels et (ii) d’étudier et introduire à grande échelle de


xiii

This public expenditure review relates to public ex-penditures in the water and sanitation sectors in the Republic of Congo for the period 2002 to 2008. Based on analyses of trends in the sectors, this review seeks to make recommendations aimed at (i) increasing the volume; (ii) improving the composition; and (iii) enhancing the ef-fectiveness of public expenditures and determining the reforms necessary in these sectors to help this country achieve the MDGs. The scope of the analysis of the sanita-tion sector is limited to removal of excreta. The review does not include rainwater drainage or water resources manage-ment. The lack of precision and clarity of budgetary and fi-nancial and sector information was a limiting factor in the analysis.

The Institutional Framework An effort was made to improve the institutional and le-gal framework of the water sector during the period un-der review, but implementation of this new framework has not yet been fully completed. The period is character-ized by a lack of clear sectoral policies and strategies. Several letters of policy have identified critically important strategic challenges for the water sector, however, they were not ad-opted by the Government nor have they produced tangible results.

Implementation of the decentralization decision ad-opted in 2003 provided for a transfer of authority in the area of water and sanitation is incomplete. The transfer did not take place for several reasons including the short-age of human capacity at the local level, the sporadic trans-fer of financial resources, the lack of a policy and operational procedures for the actual transfer of authority from sectoral ministers to the municipalities, and resistance by the central government to the transfer.

Trends in Access to Water and Sanitation during the Period ReviewedThe situation with respect to access to potable water is far from satisfactory in Congo. In fact, according to ECOM 2005 data, only 68.5 percent3 of potable water needs are met in Congo.

The official water supply access rate in rural areas was estimated at 29 percent in 2008. As an estimated 50% of hydraulic structures are out of order, the actual access rate in 2008 was very likely between 10 percent and 15 percent. The 11 percent increase in hydraulic infrastructure between 2000 and 2008 did not keep pace with population growth. Access rate vary considerably by region. Water access rates in rural areas range from 3 percent in Likouala Department to 49 percent in Pool Department.

Access to potable water in urban areas fell between 2002 and 2008 due to lack of investment and deteriorating in-frastructure. In urban areas, less than half of the population in the area served by the national water utility [Société Natio-nale de Distribution d’Eau SNDE] has access to potable water. Given that resale to neighbors is significant, particularly in Brazzaville and Pointe Noire, the actual access rate is estimat-ed at 78 percent. The access rate in periurban areas remains very low. It is surprising that the Government’s policy does not recognize standpipes as an appropriate level of service.

Access to sanitation is at most 5 percent in rural areas, and 30 percent in urban areas. Estimates vary widely de-

Executive Summary

3 This rate was estimated at 71 percent in 2006 based on UNICEF data (most recently updated in June 2009). According to this source, access to potable water in rural areas was estimated at 35 percent, compared to 95 percent in urban areas.


xiv | Revue des Dépenses Publiques du Secteur de l’Eau et de l’Assainissement

pending on the source. The lack of sanitation and hygiene work has had a negative and tangible impact on the health of the population and periodic cholera outbreaks have oc-curred in rural and periurban areas of the Republic of Congo between 2006 and 2008.

Public Expenditure Trends (2002–2008)The volume of expenditures allocated to water and sani-tation has increased significantly during the seven-year period under review. This increase is in line with the overall significant increase in public finances. Central government revenue tripled during the seven-year period reviewed. Pub-lic expenditures allocated to the water and sanitation sec-tor account for 0.7 percent of total public expenditures—a percentage that remained fairly stable during the 2002–2008 period. The share of expenditures allocated to water and sanitation relative to GDP was 0.2 percent during the period under review.

Public expenditures in the water and sanitation sector in the Republic of Congo are lower than in other Afri-can countries. Countries with lower revenue (such as Togo and Sierra Leone) allocate a bigger proportion of their GDPs and total public expenditures to the water and sanitation sector.

Eighty-eight percent of public expenditures in the wa-ter and sanitation sector are financed from internal re-sources. While this figure may be inflated owing to the lack of data on donor expenditures, there is no doubt that in the Republic of Congo, expenditures in the water and sanitation sector are borne first and foremost by the Government.

Targeting of Public ExpendituresNinety-six percent of expenditures allocated to water and sanitation are used for capital expenditure. The bud-get allocation share for operating expenditures correspond-ing to wages is relatively low (eight percent of recurrent ex-penditures).

Eighty-six percent of public expenditures allocated to the water and sanitation sector are channeled toward urban water supply, while the urban population ac-counts for 72 percent of the overall population. This concentration of expenditures in urban areas is caused by a government’s program that sponsor major infrastructure works in a different province every year (a program called

the programme de municipalisation accélérée). Expenditures directly or solely allocated to sanitation are negligible.

Since 2004, the contribution of the technical and finan-cial partners to water and sanitation expenditures has been minimal. Foreign assistance in the areas of water and sanitation was heavily concentrated in the first two years (2002–2003) of the seven-year period.

Execution Rates Execution rates for operating budget and capital budget are similar at around 68 percent. The execution rates for capital budget are fairly volatile. The execution rates for oper-ating budget vary by expenditure category—the execution rates for goods and services expenditures (41 percent) and transfers and interventions (61 percent) are lower than the execution rate for salaries (100 percent). Execution rates are slightly higher for rural water than they are for urban water, although this difference does not seem to be significant.

The Parastatal Sector Parastatal sector expenditure increased very slowly dur-ing the period. The SNDE sales figure, derived from billing for its water sales, rose from CFAF 6.6 billion in 2002 to CFAF 7.3 billion in 2008.

The SNDE operating shortfall has increased from one year to another and the company’s indebtedness remains sig-nificant. Since 2000, SNDE operated with an operating defi-cit of at least CFAF 1.3 billion per year. With 54 percent of the company’s revenues going toward the payment of salaries, there are no funds available for the operations and mainte-nance, let alone new capital investments. The company has a very significant debt (CFAF 69.4 billion as of end 2007).

The SNDE’s 93.2 percent collection rate is high, due to inclusion of state payments for both current and past water consumption. Household sales account for roughly two-thirds of billing. Total payments by the government to SDNE for water consumption of public institutions was CFAF 8.8 billion during the period under review. This is equivalent to 20 percent of the public expenditures associated with the sector.4 The SNDE did not receive any operating or invest-

4 Water use payments by State institutions and government depart-ments are not included in the water and sanitation expenditure analysis (paragraph 4.2).


Executive Summary | xv

ment subsidy during the seven-year period under review, but the central government is covering part of the SNDE’s investments.

The SNDE’s financial problems are first and foremost at-tributable to the low sales tariffs imposed on it, which have not been adjusted or revised since 1994. Water tar-iffs are extremely low relative to other African countries and. Technical shortfalls compound the alarming financial situa-tion, as does the decision made by the Government in 2009 to add 10 additional small towns to SNDE’s service area. Go-ing forward, the urban water sector reform adopted in 2010 can help improve the technical and commercial manage-ment of the SNDE.

The Budget CycleThe public expenditure management system is com-prehensive and relatively simple. It includes the follow-ing core components: (i) sectoral policies and strategies; (ii) expenditure programming and budgeting; (iii) expendi-ture execution procedures, and (iv) an expenditure monitor-ing and evaluation system. The public expenditure manage-ment mechanism was strengthened in 2009 by the Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) procedure. The macro-economic and sectoral framework process is still in the initial stages.

The Government’s policy and strategy have been devel-oped and explained in its Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). This first stage of the expenditure cycle was coordinated and conducted by the Ministry of Planning. It includes the broad objectives set by the authorities for the water and sanitation sectors, as well as the main strategy ele-ments selected to achieve these objectives.

Expenditure programming for the water and sanitation sectors is largely driven by the accelerated municipal-ization program (programme de municipalisation accé-lérée), which does not fully involve sectoral institutions. The General Directorate of Major Works [Direction Générale des Grands Travaux DGGT] manages and executes expendi-tures for this program.

Expenditure programming and budgeting were man-aged in a fairly traditional manner during the period under review, through the annual budget for operating expenditures combined with a three-year rolling invest-ment program.

Investment expenditures are essentially being financed using internal resources, and are made in annual com-mitments, even though the related contracts can ex-tend over more than one financial year. Works were rarely completed during the financial year in progress. Ongoing works were re-entered in the following year’s budget, but of-ten with a different code and title. This makes it very difficult to determine the total project costs.

Monitoring and evaluation is the weak link in the ex-penditure cycle. Physical and financial monitoring of invest-ments is not conducted, and as a result the database on the hydraulic infrastructure is not kept up to date. A quantitative and qualitative inventory of hydraulic infrastructure is there-fore currently unavailable.

The Expenditure ChainThe expenditure chain is organized around four basic expenditure stages common in Francophone countries (commitment, verification, payment authorization, and payment). Despite the formal transfer of authority in the area of water and sanitation to the municipalities at the end of the period, the central government remains, to this day, the key actor in these sectors.

A major institutional shift in 2003 modified the role of the key actors in the expenditure chain. The seven-year period under review can therefore be subdivided into two periods:

■ During the first period (2002–2003), the Director Gen-eral of the Budget served as the delegated payment authorizing officer for the operating budget, while the treasurer served as the chief accountant.

■ During the second period (2003–2008) a unified bud-get process including operating and capital investment components was used. The Minister of Finance was ap-pointed principal budget authorizing officer, and assist-ed by the Director General of the Budget in his capacity as delegated payment authorizing officer.

Inter-ministerial tensions complicate efficient implemen-tation of the expenditure chain. The role of the Ministry of Planning was reduced following the division of the single ministry responsible for planning, budgeting, and finance in 2003. This triggered a conflict over administrative authority between the Ministry of Planning and the Ministry of Finance. During this entire review period, the role of the technical


xvi | Revue des Dépenses Publiques du Secteur de l’Eau et de l’Assainissement

ministries in the expenditure chain was marginal. This mar-ginalization ultimately contributed to the weakening of the technical ministries and the Ministry of Planning in public in-vestment management. In contrast, the DGGT, which is under the authority of the Office of the President, played a leading role in the expenditure chain. Because of its responsibility for the commitment, verification, and payment authorization for all internally financed works over CFAF 500 million.

The expenditure chain was improved and simplified with an expanded role for technical ministries through the execution procedure reform in 2009. The reintegra-tion of the sectoral ministries into the expenditure chain is complementary to the introduction of sector expenditure frameworks. Together, these two reforms help strengthen the role of the technical ministries in the expenditure cycle and chain. Staff in sector ministries, however, be trained in their new responsibilities, and have the necessary resources at their disposal to carry out their duties.

ConclusionsAchievement of the sectoral objectives by 2015 poses a challenge, but this challenge is not insurmountable. In general terms, oil price increases and sound public financial management has enabled the Republic of Congo to improve its financial situation. This in term has allowed the country to increase its expenditures in specific priority sectors, includ-ing the water and sanitation sector. However, the fragility of sector institutions, the lack of a comprehensive sector vision, and the lack maintenance of existing infrastructure under-score the importance of consolidating the sector framework and institutions.

The injection of financial resources alone will not resolve the problems faced by the urban water sector. The PRSP target will require the provision of drinking water to an addi-tional two million people by 2015. Several initiatives are con-tributing to the achievement of this objective. Restructuring the national utility SNDE to improve technical and commer-cial management, and tariff adjustment will need to comple-ment investments. This adjustment should be accompanied by an improvement in the quality of water service.

Achievement of the MDGs in rural areas requires a sub-stantial increase in construction rates. In order to achieve a 75 percent rate of access to potable water in rural areas, the rate of construction work over the will have to be increased by 250 percent compared to the 2006–2009 period. An in-

crease in internal financing provides the only opportunity for a change in pace as very limited external financing has been pledged for the coming years. Investment will have to be combined with strengthening strategic, programming, and monitoring frameworks, as well as the strengthening of sectoral institutions and actors involved in the water and sanitation sector. It is highly unlikely that additional financial resources will be made available to the subsector before sec-tor institutions are given clear responsibilities and have be-come more effective.

The sanitation MDGs are beyond reach. The PRSP target is to ensure that 55 percent of the urban population and 30 percent of the rural population have access to adequate sanitation services by 2015. The absence of sectoral strate-gies and a weak leadership at the national government level make achievement of the objectives for this sector almost impossible. However, improving sanitation is nonetheless critical for improving public health and reducing water-borne diseases.

The recommendations of this review are as follows:

■ Provide a consistent institutional framework and sector-level leadership

■ Strengthen the strategic programming framework for the rural water subsector

■ Strengthen financial monitoring and learn how to draw all related lessons and conclusions

■ Strengthen the key structures in the sector ■ Establish a sound foundation for the revitalization of the

urban water subsector ■ Long-term investment in rural areas requires innovative

ideas ■ Rethink sanitation strategies

Provide a consistent institutional framework and sec-tor-level leadership – Simplifying and streamlining the institutional framework is the next logical step after the re-cent reform the water sector. An extensive effort is needed to implement decentralization policies. The role of the Gen-eral Directorate of Water changed with the emergence of decentralized entities and the Agency for the Promotion of Rural Water [Agence de promotion de l’hydraulique rurale AN-HYR]. An institutional audit of the rural water subsector can help ensure define a firm delineation of responsibilities. The role and reporting structure of the Water Sector Regulatory Agency [Agence de régulation du secteur de l’eau ORSE] also needs clarification.


Executive Summary | xvii

Establish a sound foundation for the revitalization of the urban water subsector – The Government should consider the inclusion of standpipes as an additional service level that can improve access to drinking water at a lower cost. Secondly, it should reconsider its 2009 decision to add 10 small centers to the service area of SNDE. Decentralization and the emergence of the ANHYR should instead be seized to find new ways to operate smaller centers, including public-private partnership. Against this backdrop, it would be important to clarify the re-sponsibilities of the SNDE and the ANYHR in towns.

Long-term investment in rural areas requires innovative ideas – Current management of structures in rural areas is in-effective and a 50 percent non-functionality rate for structures is a waste of scarce public resources. The preparation of a map and typology of non-functional structures; and the introduc-tion of new ways to manage and maintain water points could help improve sustainability of future investments. This process should be conducted in close collaboration with the munici-palities, which are the owners of the infrastructure.

Rethink sanitation strategies – Hygiene education and sanitation marketing can have a strong impact on public health at low cost. Under the supervision of the DGH in the MEH and the Public Health and Health Promotion Depart-ment [Direction de la Santé Publique et Promotion de la Santé] in the Ministry of Public Health, actions aimed at boosting demand for sanitation must be promoted, by drawing on the experience acquired in other countries.

Strengthen the strategic programming framework of the rural water subsector – The development of a consistent strategic framework for the rural water subsector is a prereq-uisite for its effective development. It is equally important to develop a long-term national program to ensure greater equity in the allocation of investment resources and reduce the disparities among departments in terms of access. The planned AfDB-financed inventory of hydraulic structures pro-vides an opportunity to put a dynamic tool in place.

Strengthen financial monitoring and learn how to draw all related lessons and conclusions – Cost monitoring must be improved in order to evaluate the effectiveness and efficiency of public expenditures. An ex-ante and ex-post analysis of investments is essential.

Strengthen the key structures in the sector – The central and regional levels are wrestling with a lack of qualified per-sonnel and the lack of operating resources and vehicles. An increase in the number of institutions has resulted in a scat-tering of human and financial resources. In the current con-text, structures cannot effectively perform their duties. This is especially true for the regional department of the General Directorate of Water, which have to support the program-ming of local authorities and monitor the functionality of the infrastructures. An audit could clarify the roles and mandates of the various key actors, while the annual METF develop-ment processes should help provide elements to determine the actual current expenditure needs.


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La République du Congo est depuis le début des années 2000 en reconstruction après sept années de crises poli-tiques et de conflits armés (1993–2000). La période sous revue se caractérise par le retour progressif à la paix, la reprise de la croissance économique, et le lancement d’un train de réformes institutionnelles et administratives. À l’instar des autres domaines d’activités, les secteurs de l’eau et de l’assai-nissement sont eux aussi en phase de reconstruction après une période de désorganisation et de destruction.

La période sous revue marque le retour de la croissance économique après des années de déboires politiques, économiques et financiers. Au cours de ces sept années, le produit intérieur brut (PIB) en valeur courante s’est accru de 134,4 % alors que sa croissance en termes réels a été de 29,8 %.5 L’augmentation de la population affichant sur la période un rythme annuel moyen de 2,92 %, l’augmenta-tion du revenu par habitant a donc été de 93,9 % en termes nominaux, et de 7,3 % en termes réels. La croissance écono-mique 2002–2008 n’aura donc que légèrement dépassé 1 % par année et par habitant.

En 2007, la RC se classait 136ème rang sur un total de 182 pays au niveau de l’indice du développement humain établi par les Nations Unies. Son produit intérieur brut était alors estimé à 7,6 milliards de dollars (ou USD 13,2 milliards en parité du pouvoir d’achat). Le PIB par habitant atteignait alors 2 030 dollars (contre 143 dollars pour la République démocratique du Congo).6

Le début des années 2000 signale aussi la reprise de la coopération internationale avec le retour des parte-naires techniques et financiers. Les institutions de Bretton Woods, les organismes multilatéraux, de même que certaines coopérations bilatérales, ont repris leurs activités au début de la décennie. Toutefois, le volume des financements et le ni-veau d’activités des partenaires techniques et financiers sont

restés nettement en deçà de ce qu’ils étaient avant la crise. L’aide extérieure équivalait en 2008 à 17 000 FCFA par habi-tant, alors que le volume de l’aide extérieure était pourtant nettement plus élevé qu’au cours des années précédentes.

5 Les taux d’augmentation de ce chapitre sont établis par rapport aux données correspondantes de l’année 2001.

6 Les données de ce paragraphe sont tirées du Rapport sur le déve-loppement humain de l’année 2009 publié par les Nations Unies (Pro-gramme des Nations Unies pour le développement).

1. Introduction


2 | Revue des Dépenses Publiques du Secteur de l’Eau et de l’Assainissement

Ce contexte général de reprise et de relance s’est avéré propice à la mise en chantier des premières réformes institutionnelles et administratives d’envergure. Rete-nons à cet égard l’amorce de décentralisation politique et administrative, le lancement d’un vaste programme de ré-formes de la gestion des finances publiques et une série de projets de réhabilitation et d’extension des infrastructures du pays. Des programmes de réformes ont aussi été initiés dans le secteur parapublic au vu de l’état catastrophique de la plupart des entreprises publiques et notamment, pour ce qui nous concerne, de la Société nationale de distribution d’eau (SNDE). Cependant, les progrès s’avèrent partout lents et fragiles, y compris dans le secteur de l’eau et de l’assainis-sement.

1.1 Méthodologie et limites de la revueLa présente revue des dépenses publiques porte sur les dépenses publiques des secteurs de l’eau et de l’assai-nissement (E&A). Sur la base d’analyses du développement des secteurs sur la période 2002–2008, elle a pour but de faire des recommandations susceptibles (i) d’augmenter le volume, (ii) d’améliorer la composition, et (iii) d’accroître l’efficacité des dépenses publiques et de déterminer les réformes qui doivent intervenir dans ce sous-secteur afin d’aider le pays à atteindre les ODM.

L’analyse du secteur de l’assainissement dans le cadre de la présente étude se limite à l’assainissement liquide des ménages (évacuation des excrétas). La revue n’inclut pas le drainage des eaux pluviales. Par ailleurs, la gestion des ressources en eau ne fait pas partie de la présente étude.

La présente revue des dépenses publiques en E&A se base sur une étude documentaire et sur des consulta-tions avec les différents acteurs au niveau central. En rai-son des délais impartis pour l’étude, la mission n’a pu réaliser de visites au niveau des départements et des communes.

De façon générale, on constate que la documentation sur l’évolution du secteur en termes de satisfaction des besoins en eau des populations, d’allocation et d’uti-lisation des ressources financières demeure très mo-deste sur la période sous revue, notamment en ce qui concerne l’approvisionnement en eau en milieu rural. De plus, dans les cas où il existe des données, un manque de cohérence entre les données fournies par les différentes sources et une absence de données pour certaines années posent dans beaucoup de cas des problèmes majeurs.

1.1.1 �Méthodologie�pour�l’analyse�de�l’évolution�de�la�desserte�en�E&A�

Une estimation de l’accès réel de la population rurale à l’eau potable s’avère difficile en raison de l’absence d’un système de suivi et de contrôle sectoriel. Le mi-nistère de l’Énergie et de l’hydraulique (MEH), à travers la Direction générale de l’hydraulique (DGH), ne dispose que d’informations très partielles sur les ouvrages réalisés et un système de suivi n’a pas encore été mis en place faute de moyens humains et financiers. Les concessions minières et forestières ont souvent une obligation contractuelle en matière de mise en place d’infrastructures sociales (routes, écoles etc.). Le volume exact de ces interventions dans le secteur de l’eau et de l’assainissement n’est pas connu, mais on estime qu’il représente une partie infime des réa-lisations faites.

Ainsi, le nombre d’ouvrages réalisés reste estimatif et il n’existe pas de données sur la répartition géographique précise des points d’eau réalisés par agglomération, le niveau de service (le suréquipement de certaines agglo-mérations privilégiées pour une raison ou une autre de-meure un fait dans la plupart des pays du continent), et le nombre d’ouvrages non fonctionnels (soit en panne, soit fournissant de l’eau de mauvaise qualité). La réali-sation d’un inventaire des réalisations hydrauliques sur l’en-semble des départements (hors Brazzaville et Pointe Noire) tel que prévu par la BAD constitue une condition préalable pour pouvoir établir une programmation à moyen et long terme pour ce sous-secteur.7

Les analyses de la présente étude en ce qui concerne l’accès à l’eau potable donnent des taux nettement moins élevés que ceux indiqués par d’autres sources. Une enquête nationale datant de 20098 indique un taux d’accès de 95,6 % en milieu urbain et de 38 % en milieu rural, ce qui contraste notamment avec les résultats de la présente étude pour l’accès à l’eau en milieu urbain (45 % selon la pré-sente étude). Trois éléments peuvent expliquer cette grande différence : (1) les sources et puits dits protégés en milieu urbain, (2) la vente d’eau par les particuliers disposant d’un branchement à domicile (ce phénomène pourrait être très

7 Projet de relance des activités dans le secteur de l’hydraulique ru-rale. Aide mémoire de la mission de pré-évaluation du projet. 08 au 12 février 2010.

8 Enquête de séroprévalence et sur les indicateurs du SIDA du Congo (ESISC-I). 2009


Introduction | 3

important) et (3) les méthodologies d’évaluation de l’accès au service qui ne sont pas les mêmes.

Le seul suivi de l’évolution du secteur de l’eau effectué à ce jour est celui réalisé par la Cellule de planification de l’eau et de l’assainissement (CPEA) placée auprès de la Direction générale du plan et du développement sous la tutelle du ministère de l’Économie, du plan, de l’amé-nagement du territoire et de l’intégration. La CPEA dis-pose de données dont l’exhaustivité n’est pas garantie. Elles permettent de fournir deux types d’informations relatives au développement du sous-secteur de l’hydraulique rurale : (i) le taux d’équipement, c’est à dire une estimation théorique basée sur la relation entre le nombre total d’ouvrages réalisés et la taille de la population cible ; et (ii) le nombre d’agglomé-rations disposant théoriquement d’un ouvrage hydraulique.

1.1.1 �Méthodologie�pour�l’analyse�des�finances�publiques�en�matière�d’E&A

La présente revue des dépenses ne concerne que les dépenses publiques, stricto sensu, c’est-à-dire les dé-penses de l’administration publique, financées (i) sur ses ressources propres et (ii) par les contributions de ses partenaires techniques et financiers. Les dépenses des entreprises publiques actives dans le secteur, qui se limitent ici à la SNDE, sont considérées comme des dépenses para-publiques. Elles seront néanmoins rappelées afin de mesu-rer à sa pleine et juste valeur l’effort de l’État dans le sous-secteur de l’hydraulique urbaine. Les paiements au titre des consommations d’eau des institutions de l’État et des ser-vices de l’administration ne sont pas inclut dans l’analyse de dépenses liées à l’eau et à l’assainissement.

Seules les dépenses des services directement liés à l’ap-provisionnement en eau et à l’assainissement sont prises en compte. Ainsi, les dépenses publiques sont constituées essentiellement des paiements liés (i) au fonctionnement et à l’investissement imputables : (ii) à la Direction générale de l’hydraulique ; et (iii) à la Direction de la santé publique. Les dépenses des nouvelles instances administratives de régu-lation et de coordination du secteur n’étaient pas encore

identifiées isolément à la fin de la période sous revue (ou n’existaient pas du simple fait que ces institutions n’étaient pas encore opérationnelles, sinon créées).

La portée et la teneur de cette revue des dépenses pu-bliques sont hypothéquées par le manque de précision, de détails et de clarté des informations budgétaires et financières. Cela est plus particulièrement le cas pour les dépenses de fonctionnement, pour lesquelles la mission n’a obtenu de données budgétaires que pour la Direction géné-rale de l’hydraulique, et ce, rien que pour les années 2005 à 2008. Comme il le sera souligné plus loin, le développement de la chaîne de la dépense est en retard par rapport à ce que l’on peut constater ailleurs. La mission n’a pas pu obtenir les états mécaniques détaillés sur l’exécution des budgets qui sont habituellement disponibles ailleurs sur demande. L’état des systèmes informatiques est tel qu’il est virtuellement impossible de produire mécaniquement des états montrant l’évolution des dépenses sur plusieurs années.

1.2 Structure de ce rapportLe présent rapport s’articule autour de cinq chapitres. Outre le présent chapitre introductif, le reste du présent rapport est structuré comme suit :

■ Le chapitre 2 fournit une analyse institutionnelle suc-cincte au niveau du cadre juridique et des politiques et stratégies sectorielles. Le chapitre comprend égale-ment une brève présentation des acteurs clefs.

■ Le chapitre 3 comprend une analyse de la situation en matière d’accès à l’E&A en 2008 et les tendances princi-pales observées sur la période 2002 à 2008.

■ Le chapitre 4 analyse l’évolution des allocations et des dépenses publiques en matière d’E&A sur la période 2002–2008 dans le cadre global des dépenses publiques en RC ainsi que le cycle et la chaîne des dépenses pu-bliques où s’inscrivent les dépenses en E&A.

■ Les conclusions et recommandations principales de la revue, qui pourraient nourrir le dialogue entre le gou-vernement et les PTF, sont présentées dans le chapitre 6.


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Le cadre institutionnel du secteur de l’eau et de l’assai-nissement a connu d’importantes évolutions au cours de la période sous revue, avec notamment l’adoption du Code de l’eau et des textes d’application, ainsi que la mise en place d’un certain nombre d’organes de régu-lation du secteur. Le présent chapitre commence par une présentation du cadre institutionnel et juridique du secteur (2.1), du cadre stratégique sectoriel (2.2). La section 2.3 pré-sente les principaux acteurs du secteur, tandis que la section 2.4 aborde la concertation et la coordination sectorielles.

2.1 Cadre institutionnel et juridiqueUn effort a été fait au cours des dernières années pour améliorer le cadre institutionnel et juridique du secteur de l’eau et assainissement. L’adoption du Code de l’eau en 2003 et des textes subséquents (2008) marque un tournant dans le cadre juridique du secteur. On note en particulier :

■ La création de l’Agence nationale de l’hydraulique rurale (ANHYR) en 2008 visant à rendre plus efficace la réalisa-tion des infrastructures hydrauliques et à assurer la ges-tion de celles-ci jusqu’à ce que les collectivités locales aient la capacité requise pour jouer pleinement le rôle de maître d’ouvrage qui leur a été conféré par la loi de décentralisation de 2003.

■ Le décret de 2008 fixant les modalités et les conditions d’exercice de l’activité de production autonome de l’eau marque la rupture du monopole de l’État par la SNDE et la délégation de l’activité de l’eau sous forme de concession, d’affermage ou de régie.

■ La mise en place de l’Organe de régulation du secteur de l’eau (ORSE) en 2008 ayant été instituée par le Code de l’eau pour veiller à la bonne exécution du service public.

■ La création du Fonds de l’eau en 2008 dans la perspec-tive de donner un essor au financement de l’hydrau-lique rurale.

■ L’établissement du Conseil consultatif de l’eau en 2008 afin de créer un cadre de concertation entre tous les acteurs du secteur.

La mise en œuvre de ce nouveau cadre juridique et institutionnel n’est pas encore entièrement finalisée, mais on observe une tendance à une multiplication des structures sectorielles sans une augmentation corres-pondante des ressources financières et humaines. À titre d’exemple, la création de l’ORSE et de l’ANHYR s’est faite prin-cipalement par un transfert de personnel de la DGH qui se trouve ainsi démunie de cadres.

2.2 Cadre stratégique La RC s’est engagée à réduire la pauvreté et à améliorer les conditions de vie des populations d’ici à 2015. La RC a élaboré un Document final de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP)9 qui s’inscrit, conformément aux Objectifs de développement pour le Millénaire (ODM), dans le processus de reconstruction du pays en vue d’améliorer les conditions de vie de la population. Pour le secteur de l’eau, les objectifs à l’horizon 2015 sont un taux d’accès de 75 % en milieu rural et de 90 % en milieu urbain, contre actuellement moins de 20 % en milieu rural et 45 % en milieu urbain (2008). Pour l’assainissement, il faudra passer sur la période 2005–2015 de 3,5 % à 30 % en milieu rural et de 34,7 % à 56 % en milieu

2. Le cadre institutionnel

9 Document final de stratégie de réduction de la pauvreté. Comité national de lutte contre la pauvreté. Secrétariat technique permanent. 31 mars 2008.


6 | Revue des Dépenses Publiques du Secteur de l’Eau et de l’Assainissement

urbain. Il est estimé que le coût global des interventions est de 1 209 milliards de francs CFA sur la période 2005–2015.10

En termes de politiques et de stratégies sectorielles en eau et assainissement, la RC a navigué à vue au cours de la période 2002–2008. La période a été caractérisée par l’absence de politiques et de stratégies sectorielles claires. Plusieurs lettres de politique ont identifié des défis straté-giques cruciaux relatifs au secteur de l’eau (amélioration de la qualité de service, recherche de l’équilibre financier du secteur, libéralisation du secteur et amélioration de sa gou-vernance), mais elles n’ont pas été adoptées par le gouverne-ment ni traduites en actions concrètes.

Au niveau du ministère de la Santé, une politique et une stratégie nationales en matière de santé et environ-nement ont été élaborées en 2005. Comme c’est le cas pour les documents stratégiques de l’eau, ces documents ne comprennent pas de mesures relatives à leur mise en œuvre (plans d’actions, mécanismes de suivi/évaluation) et n’ont jamais été approuvés par le Gouvernement.

En 2009, le ministère de l’Énergie et de l’hydraulique a élaboré une nouvelle lettre de politique pour les secteurs de l’énergie électrique, de l’eau et de l’assainissement qui énumère les axes d’orientations stratégiques en liaison avec les stratégies de réduction de la pauvreté, devant servir de cadre de référence pour les négociations avec les partenaires du développement.11 Cette lettre de poli-tique n’a pas encore été adoptée par le Gouvernement. Elle devra, par ailleurs, être concrétisée par l’élaboration d’un plan d’action budgétisé, la mise en place d’un cadre de mise en œuvre, de coordination, de concertation et l’élaboration d’un système de suivi, y compris des indicateurs de mise en œuvre.

Ces éléments de stratégies n’ont pas réglé les questions de fonds qui demeurent toujours d’actualité. Il s’agit no-tamment : (i) du montage institutionnel des secteurs de l’eau et de l’assainissement, y compris la clarification des mandats de chacune des institutions sectorielles ; (ii) de la mise en place d’un cadre de planification, de programmation et de suivi-évaluation sectoriel ; (iii) des stratégies opérationnelles relatives au transfert des compétences sectorielles aux col-lectivités locales ; (iv) de la redynamisation des comités de points d’eau responsables de l’exploitation et de l’entretien en milieu rural ; (v) de la mise en place d’un contrôle efficace de la qualité de l’eau en milieu rural et urbain ; (vi) du paie-ment de la consommation en eau aussi bien en milieu ur-bain que rural ; (vii) de l’appui au développement du secteur

privé ; et (viii) de l’établissement des cadres de concertation et d’échanges d’information entre les acteurs.

Il est prévu d’élaborer un programme d’alimentation en eau potable et d’assainissement en milieu rural à l’hori-zon 2025. Un projet de relance des activités dans le secteur de l’hydraulique rurale sur un financement de la BAD est en cours de négociation.12 Ce projet vise à l’amélioration de la connaissance de la situation actuelle et des besoins de la po-pulation en équipements hydrauliques et d’assainissement par la réalisation d’un inventaire national, l’établissement d’un système de suivi-évaluation sectoriel et l’élaboration d’un programme national d’alimentation en eau potable et d’assainissement en milieu rural à l’horizon 2025. Le projet prévoit enfin une composante d’appui institutionnel. La réus-site de ce projet dépendra cependant en grande partie de la volonté et de la capacité du gouvernement à fournir les ressources aussi bien humaines que financières nécessaires aux services déconcentrés de l’État qui seront chargés de sa mise en œuvre.

2.3 Les principaux acteurs 2.3.1 �Le�Ministère�de�l’énergie�et�de�l’hydraulique�

(MEH)Le MEH est responsable de l’exécution de la politique gouvernementale générale dans le domaine de l’eau, y compris l’approvisionnement en eau potable et l’assai-nissement. À ce titre, il a sous sa tutelle la Direction géné-rale de l’hydraulique (DGH) dont les attributions se résument comme suit : (i) assurer la gestion des ressources en eau sur toute l’étendue du territoire et (ii) assurer la promotion et le développement du secteur de l’hydraulique.

La DGH a sous sa tutelle des directions déconcentrées dans les chefs-lieux des départements. Seules trois direc-tions départementales sont actuellement en fonction ; deux sont en voie d’installation et de fonctionnement (Brazzaville-Pool et Pointe Noire-Kouilou).

10 Plan national pour l’atteinte des ODM au Congo. Avant projet 9. Dé-cembre 2008. Ministère du Plan et de l’aménagement du territoire. Comi-té national de lutte contre la pauvreté. Secrétariat technique permanent.

11 Voir Annexe 1 pour le détail des orientations stratégiques énumé-rées dans ce document.

12 Projet de relance des activités dans le secteur de l’hydraulique ru-rale. Aide mémoire de la mission de pré-évaluation d