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Étude sur le processus de la prise de décision publique Tunisienne en matière de justice transitionnelle (Version Web)
Outils d’analyse de prise de décision pour une planification efficace des actions
de plaidoyer par les réseaux des organisations de la Société Civile actives en justice transitionnelle
Préparé par Imed Khelifi
Mai 2013
Consultant principal et Directeur général,
Devnomad Consulting
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Introduction Générale : ....................................................................................................... 4
Introduction de la justice transitionnelle ............................................................................ 4
Méthodologie ..................................................................................................................... 5
Chapitre I. Cartographie du paysage politique ............................................................ 6
Section 1. Consensus : .......................................................................................................... 6
Section 2. Règles de droit ..................................................................................................... 7
Section 3. Compétition ......................................................................................................... 7
Section 4. Inclusion ............................................................................................................... 7
Section 5. La bonne gouvernance ........................................................................................ 8
Chapitre II. Le processus de décision publique : Une démarche décisionnelle à deux
vitesses : technique et politique ....................................................................................... 8
Section 1. Les acteurs de la décision publique Tunisienne : ............................................. 9
1.1. Le pouvoir législatif : prise de décision entre consensus et vote ............................. 9
1.1.1. Fonctionnement de l’ANC ................................................................................... 9
Configuration de l’ANC : ........................................................................................... 9
Structures de l’ANC ................................................................................................. 10
Fonctionnement de l’ANC ....................................................................................... 10
1.1.2. Processus de suivi de projet des lois soumis à l’ANC ....................................... 10 1.1.2.1. Processus des travaux en commissions : ..................................................... 11
1.1.2.2. Processus travaux en séance plénière .......................................................... 11
1.2. Le pouvoir exécutif : prise de décision fondée sur une rationalité mixte.................. 12
1.3. Les experts dans le processus de décision ................................................................. 12
Les autorités centrales techniques ................................................................................ 13 Les autorités administratives indépendantes ................................................................ 13
1.4. Groupes d’intérêt et mobilisations ............................................................................ 13
Les acteurs publics de la JT : ....................................................................................... 14 Ministère Public : ..................................................................................................... 14
Justice militaire : avancée vers l’’indépendance ...................................................... 14
Rôle de la justice administrative : statut respecté des spécialistes ........................... 15
Chapitre III. L’analyse du processus décisionnel publique ........................................... 15
Section 1. Identification du problème : rôle des mouvements sociaux ............................ 16
Section 2. Examen et formulation : rôle des experts .................................................... 18 Section 3. Adoption : décision publique contrasté ........................................................... 20
Section 4. Mise en œuvre: selon la volonté politique....................................................... 21
Section 5. Suivi et évaluation/reformulation : selon les opportunités .............................. 22
Chapitre IV. La Participation civile dans la prise de décision publique ....................... 23
Section 1. Les espaces de participation ............................................................................ 23
Espaces fermés ou alloués: ........................................................................................... 23
3
Espaces invités: ............................................................................................................ 23
Espaces créés ou revendiqués: ..................................................................................... 24 Section 2. Cadre conceptuel de la société civile Tunisienne: .......................................... 24
Section 3. Les différents niveaux de participation à la prise de décision:........................ 25
Information: relation unidirectionnelle...................................................................... 25
Consultation: relation bidirectionnelle ...................................................................... 25
Participation active .................................................................................................... 25 Section 4. La participation de la société civile Tunisienne dans la prise de décision en
matière de JT : .................................................................................................................. 26
1. Participation par la consultation: .............................................................................. 26
2. Participation par le dialogue: .................................................................................... 27 Conclusions ...................................................................................................................... 28
ANNEXES ET FIGURES .............................................................................................. 29
Annexe1 : Comment le projet de loi sur la justice transitionnelle devient une loi ? ........ 29
Annexe 4. Procédure de suivi d’un projet de loi .............................................................. 30
Annexe 5. visualisation graphique des acteurs de décision publique .............................. 31
Annexe 6. Cycle de processus de décision de politique ................................................... 31
Annexe 7. Les étapes de la prise de décision d’une politique publique officielle ........... 34
Annexe 9. Matrice de participation civile dans le processus de prise de décision ........... 38
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Introduction Générale :
Deux ans après la révolution, la Tunisie vit une lenteur inquiétant dans le processus de transition
démocratique. Devant un contexte social perturbé, une économie en berne et une conjoncture
sécuritaire précaire. Le mécontentement de la population face à la situation socio-économique
prend parfois des formes violentes. Aujourd’hui, la classe politique et l’élite tunisienne sont
hautement craintives sur la performance des cinq gouvernements qui ont succédé depuis la
révolution dans la gestion des affaires de l’État d’une part, et dans la gestion de la transition
démocratique d’une autre part. L’administration, le peuple, les partis politiques et la société
civile constituent les quatre acteurs qui entrent en jeu dans la transition politique Tunisienne.
La transition démocratique Tunisienne a été mal géré depuis les élections d’octobre 2011.
L’ANC, qui est l’autorité légitime et supérieure au pays, mandatée –principalement- d’élaborer
les fondements d’un État démocratique, notamment une nouvelle constitution, se trouve engagé
dans le contrôle du gouvernement et l’édiction des lois ordinaires. Le gouvernement provisoire,
de sa part, ne s’est pas limité à la gestion des affaires prioritaires mais aussi les affaires
courantes. Résultat : le processus de transition marche à la vitesse de tortue. Le peuple
s’impatiente, perd confiance dans les élus. La société Tunisienne voit qu’on est trop éloigné des
objectifs de révolution.
Introduction de la justice transitionnelle
Aujourd'hui, la justice transitionnelle fait référence au paradigme politique plus qu’aux
mécanismes juridiques distincte. Le mandat de la justice transitionnelle s'est développé de la
juste réparation des violations pour inclure les initiatives démocratiques, la paix et la reforme
institutionnel. Comme la justice transitionnelle (ci-après JT) s'est développée dans un véhicule
de consolidation de la paix, elle est de plus en plus soumise aux influences extérieures et des
intérêts politiques, tels que le processus de la démocratisation, les réseaux de plaidoyer et la
sécurité.
En 2011, la Tunisie est le deuxième pays arabe à ratifier le Statut de Rome, après la Jordanie.
Depuis Janvier 2011, le pays est considéré comme le berceau du printemps arabe. Plusieurs
organisations internationales soutiennent activement la démocratisation Tunisienne. Depuis
2012, un ministère a été créé pour s’occuper de la justice transitionnelle.
Immédiatement après le soulèvement populaire en Janvier 2011, le gouvernement intérimaire a
légalisé une centaine de partis politiques, bannis durant l’ancien régime. Le 19 Février, le
gouvernement a adopté une loi d'amnistie générale, qui a permis la libération des centaines de
détenus emprisonnés pour des délits politiques. L'Assemblée nationale constituante tunisienne
a organisé des élections le 23 Octobre 2011, un processus qui a été bien accueilli par les
observateurs locaux et internationaux. De nouvelles élections, une constitution sont prévus
avant la fin de 2013.
Le gouvernement intérimaire a affirmé la liberté presque totale d’association. Depuis la
révolution, plus que 13.000 organisations de la société civile ont été créée, ce qui a
particulièrement animé les supporteurs internationaux. En conséquence, le don Européen d'une
valeur de € 3,1 millions a été faite en Juillet 2012 à des projets pour appuyer la société civile en
Tunisie.
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Le gouvernement de coalition, dominé par le Parti politique Ennadha disposait d’un important
programme pour la justice transitionnelle basé sur un dialogue national qui a été introduit par
le Ministère des droits de l'homme et de la justice transitionnelle (ci-après MDHJT). Ce
dialogue sur la justice transitionnelle complète un dialogue plus large celui du Congrès national
composé des partis politiques et la société civile, qui traite de différentes questions
constitutionnelles et vise à favoriser le consensus politique. En outre, un Comité technique
« spécialisée » non publique sur la justice transitionnelle a été créé, encore une fois initiée par
le MDHJT qui a présenté un projet de loi sur la JT à l'Assemblée nationale constituante (ANC),
bien que ce soit ce dernier avait annoncé l’adoption d’une loi sur la JT.
De nos jours, plus de 4000 dossiers de corruption échappent toujours au regard de la justice, ce
qui réduit la portée du processus de justice transitionnelle. Des milliers de prisonniers politiques
bénéficient déjà de compensations matérielles pour les sévices ou maltraitances qu’ils ont subis
lors des années de la dictature. L’indépendance de la justice est une question éminemment
juridico-politique. Elle permet de mesurer la place du droit et de la justice dans la société et
reflète en même temps le degré de démocratisation du système politique et le niveau atteint
dans la construction de l’État de droit.
Méthodologie
Collecte des données
Entretiens
Visite et observations du terrain (ANC, Présidence du Gouvernement)
Synthèse des recherches
Analyse de données
Rapportage
Nous avons suivi la méthode tracée dans la méthodologie approuvée par le Bureau ASF à Tunis.
Dans l’analyse processus de prise de décision, nous avons suivi la méthode du général vers le
particulier. Nous avons utilisé la JT comme approche pratique (de la décision publique vers la
décision sur la JT). Du Le plaidoyer de la Société civile vers le plaidoyer de la SC pour la JT.
Des grilles d’analyse des configurations des processus de décision développée à partir de la
revue de la littérature et raffinée selon une logique partiellement objective.
L’étude a été basée en grande partie sur l’analyse de la documentation. Pour ce faire, des
recherches documentaires intensives ont été menées. Le web à était une source d’information
incontournable à ce niveau qui a récompensé les lacunes de la recherche primaire.
Nous avions effectués des recherches notamment sur :
1. cadre légal et institutionnel en vigueur en Tunisie
- collecte et lecture des lois et dispositifs gouvernementaux en vigueur
- Dispositions légales et politiques de collaboration et Partenariats signés par le gouvernement
en faveur de la SC.
2. collecte d’informations sur le processus décisionnel officiel en Tunisie au niveau des trois
pouvoirs publiques.
- Lectures et synthèse des lois et règlements en vigueur, notamment :
- Loi portant sur l’organisation provisoire des autorités publiques
- Règlement intérieur de l’Assemblée nationale constituante
- autres textes pertinents (lois, décisions, décrets, règlements intérieurs ministériels, décisions
administratives, déclarations)
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3. Collecte et synthèse des documents d’informations relatives à la prise de décision dans le
domaine de la justice transitionnelle
- Rapports internationaux et nationaux, articles de presse, émissions télévisées
- Lectures de toutes autres sources d’informations relatives à la JT.
Chapitre I. Cartographie du paysage politique :
Lorsqu'on exerce de plaidoyer, les Organisations de la Société Civile (ci-après OSC), doivent
comprendre qu’il y a des priorités concurrentes, des politiques et législations existantes qui vont
agir comme barrières, une concurrence pour les rares ressources, des positions conflictuelles
sur un problème et les pouvoir dévolus qui auront besoin d'être influencés. Cet outil tente à
assister les OSC et ASF à comprendre ces forces et les utiliser à leur profil et par conséquent
exercer un plaidoyer réussi.
Toute analyse des processus politiques doit identifier des réalités et des relations
institutionnelles qui sont reflétées dans les évènements quotidiens. Ils doivent être identifiés
afin d'aider à la compréhension où, qui et comment faire de plaidoyer pour atteindre les objectifs
dans l'élaboration de politiques ou de la réforme.
Lorsque l'on regarde le type de système politique qui caractérise un pays, cinq éléments (qui ne
sont pas entièrement distinctes) sont pris en considération1, d’après
Section 1. Consensus :
Volonté commune de réussir la transition démocratique.
Absence de stratégie nationale de transition démocratique
absence d’accord sur les règles fondamentales de la vie politique
Défaut de compromis entre les partis politiques autour des grandes questions politiques,
économiques et sociales pour l'avenir de la Tunisie.
Obligation morale : En septembre 2011, par initiative de la Commission de Ben Achour, 12
partis politiques représentés au sein de la Haute instance pour la réalisation des objectifs de la
révolution, la réforme politique et la transition démocratique (ci-après ISROR) ont signé le la
«Déclaration du processus transitoire», à l’exception du Congrès pour la République (CPR).
Cette déclaration représente une feuille de route qui engage, moralement, tous les partis
signataires, pour objectif de garantir la réussite de l’échéance électorale fixé pour une année
(octobre 2012) et du processus de transition démocratique en Tunisie.
Le non-respect de ce pacte a poussé les partis politiques à recourir à la «légitimité
consensuelle»
Accord sur le partage des portfolios gouvernementaux entre 3 grands partis politiques
gagnants dans les élections de 2011. La Troïka
Absence de projet économique, social et de développement clair chez les partis arrivés au
pouvoir
Émergence des nouvelles questions liées à l'identité et à la place de la religion sur la scène
politique, ce qui a entravé l'avancement du processus de transition démocratique.
Unanimité chez la population de ne jamais accepter aucune dictature ni laïque ni islamique.
Sentiment continu d’impunité
1 Diapers le USAID Democracy and Governance Assessment, In «Mapping Political Context : A Toolkit for Civil Society Organisations», Juin 2006.
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Section 2. Règles de droit
Existence des structures juridiques de bases pour les activités publiques et privées et les
interactions.
l’organisation provisoire des pouvoirs publics du 16 décembre 2011 constitue le texte
juridique de base de la transition démocratique.
Absence d'un cadre juridique fixant les règles du jeu politique, en l'occurrence une
constitution, ce qui a généré un climat d'instabilité politique et sociale en Tunisie.
Les principaux droits de l’homme sont consacrés et observés (presse, média, association,
femmes.)
Règlements intérieur de l’ANC
La loi est moyennement équitable
Insuffisance de la sécurité personnelle et nationale
Pouvoir judiciaire non indépendant
La justice est très faible
Manquement flagrant au droit de propriété et les libertés, et dans certains cas droit à la vie.
l’émergence de groupes islamistes armés
Section 3. Compétition
Compétition existante dans le système de l’État
Compétition garantie dans les élections, les médias et la société civile
Les populations ont le droit d’organiser leurs intérêts et leurs idées
Compétition accrue au sein du gouvernement
Compétition dans la sphère politique est permise mais pas clairement formalisé
Crise de confiance entre le gouvernement et le peuple
Boum des organisations de la société civile dans tous les domaines
Multiplication des partis politiques avec des idéologies et agendas hétérogènes
Partis politiques qui cherchent leurs places et leur influence sur la vie politique
Section 4. Inclusion
Sentiment d’injustice et d’exclusion persistent
Problèmes d’exclusion envers les victimes de la révolution de 2008 et 2011
Écartement des jeunes (moteur de la révolution) au niveau des représentations et instances
publiques.
Régionalisme en Tunisie existe depuis longtemps, mais démunie après la révolution
Exclusion à cause d’appartenance politique ou religieuse
Jeunes diplômés impatients
Hausse du chômage des jeunes est accentuée par l’inefficacité du marché du travail2
Multiplication des revendications sociales et corporatistes
Déséquilibre régional
Ex-membres du RCD continuent d’occuper des postes clés à l’administration publique
Problème d’identification et typologie des victimes de JT
2 Tunisie : Défis Économiques et Sociaux Post -Révolution, Banque africaine de développement (BAD) 2012.
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Section 5. La bonne gouvernance
faibles Capacités des institutions sociales (secteur privé et public)
Absence des politiques adéquates de gouvernance dans le secteur privé et public
Institutions moyennement transparentes et beaucoup moins responsables
Institutions politiques ne tiennent pas leurs promesses
Le dossier des martyrs et blessés de la révolution n’a pas été une priorité pour les décideurs
politiques.
Faiblesse de l’État face à la sécurité sociale et persistance de la corruption
différentes formes de violence et insécurité accrue
Décisions politiques sur d’indemnisations recherches de la vérité non mise en œuvre
Gouvernement intérimaire entre formation hybride et compétence
5ème gouvernement de transition dans moins de 2 ans
Gouvernement actuel avec agenda et calendrier obscure
Monopole du pouvoir décisionnel de l’ANC sur la gestion de la transition
Faiblesse des réformes institutionnelles (judiciaire notamment)
Chapitre II. Le processus de décision publique : Une démarche décisionnelle à deux vitesses : technique et politique
D’une manière générale, la démarche décisionnelle s’inscrit dans un processus législatif, qui
implique inévitablement deux niveaux : le niveau technique et le niveau politique.
Le processus décisionnel Tunisien actuel n’est pas fidèle à une logique formelle de prise de
décision vu la particularité de la transition Tunisienne et les jeux d’acteurs et l’absence de
compromis sur les règles de jeu.
La décision est dans un premier temps une décision technique, qui se fonde sur un processus de
décision et d’analyse suivie par différents services administratifs, puis la décision devient une
décision ultimement politique. Cette démarche «technique-politique» est celle constaté à partir
des personnes interviewées et est donc celle sur lesquels se fondent les résultats présentés dans
cette étude.
Le processus de prise de décision officielle en Tunisie est un processus complexe qui constitue
un mélange des démarches formelles et informelles de prise de décision, d’une part, et un
mélange de politique et de l’administratif d’autre part. D’après le Professeur Ben Achour, « Le
politique et l’administratif se confondent ainsi partout, en dernière analyse, administrer dans le
sens politique»3.
Phase politique : Les pouvoirs publics prennent des décisions selon les orientations et les
options prédéfinies par le gouvernement. En pratique, le processus de décision consiste d’abord
à fixer les inspirations, les orientations et les idées avant de les transformer en politiques.
Les politiques Tunisiennes ne semblent pas être le reflet de l’aspiration des citoyens.
Les décisions sont prises par consensus, concertation ou accord. Mais ces modèles de décisions
ne sont codifiés. Le risque des calculs politique est grand. Ce sont des « arrangements » entre
les décideurs.
3 Iadh Ben Achour, Pouvoir gouvernemental et pouvoir administratif, R.T.D., 1978, n° 2, page 26.
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Phase administrative : appelée aussi phase technique. Elle concerne l’application des
orientations politiques par le pouvoir règlementaire. Cette phase concerne l’élaboration, la
formulation, la rédaction et l’exécution des politiques et des lois. C’est un art qui exige une
grande habileté, de la compétence, la connaissance et l'expérience.
Section 1. Les acteurs de la décision publique Tunisienne :
Les acteurs interviennent à la décision publiques Tunisienne sont multiples et avec des rôles
diversifiés.
1.1. Le pouvoir législatif : prise de décision entre consensus et vote
Le terme de «consensus» en Tunisie est utilisé à tort et à travers, ou du moins avec des
acceptions extrêmement variées. Le consensus auquel rêvent nombre de décideurs est souvent.
Dans leurs esprits. Synonyme d'unanimité ou de «majorité confortable» :
Les décisions publiques prises avant les élections de 2011 tirent leur légitimité de la révolution
et du consensus général et non des élections. Exemples des décisions prises par consensus :
• Le décret-loi du 23 mars 2011 organisant les pouvoirs publics
• Les décisions de la Haute instance ISROR
• Les décisions de L’ISIE
• Les décisions des deux Commissions d’investigation
Les décisions après les élections de 2011 tirent leur légitimité du vote à l’ANC et de consensus.
Ma discussion avec la présidence Kalthoum Badredine confirme que les décisions des
commissions parlementaires sont prises par consensus au début après on passe au vote.
À partir de mes visites à l’ANC j’ai remarqué que le consensus peut intervenir même dans le
restaurant de l’ANC ou dans le salon ou dans le corridor du Parlement Tunisien.
Les partis politiques sont une source de mobilisation politique qui modifie le paysage politique.
La logique des quotas politiques des partis politiques influents les décisions. Les Groupes
parlementaires et les Commissions parlementaires possèdent un grand pouvoir de décision au
sein de l’ANC. Les décideurs directes sont l’Assemblée plénière et Président de l’ANC tandis
que les décideurs indirects concernent les Groupes parlementaires et les Présidents des
commissions.
L’absence fréquente des députés aux sessions parlementaires jouent à l’encontre de la
crédibilité et la représentative sociale des décisions publiques. L’association Al-Marsad a noté
cette carence dans ses travaux. Par exemple, Le projet de loi amendant et complétant le décret-
loi numéro 97 de l’année 2011, en date du 24 octobre 2011, relatif au dédommagement des
blessés et des familles des martyrs de la révolution a été adopté hier mardi 18 décembre 2012
par l’ANC avec 105 voix pour et 3 abstentions. Selon Ridha Benazedine, un activiste du Bassin
Minier souligne : « Quand le temps est venu pour voter sur l’amendement proposé par le député
de Gafsa, plusieurs députés en faveur avec l’inclusion ont été absents de la session plénière».
1.1.1. Fonctionnement de l’ANC
Configuration de l’ANC :
• Membres : Élus par le peuple (217)
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• Mission : élaborer une nouvelle constitution pour le pays
Partie majoritaire : Ennahdha 41%
• Coalition : Ennahdha / CPR et Ettakatol : 63,60%
• Majorité absolue (50% + 1) réunie
• Majorité 2/3 : 66% (145) :
Structures de l’ANC
Les assemblées parlementaires se composent de structures importantes :
• Le Président
• Le bureau
• Conférence des présidents
• Les commissions permanentes
• Les commissions spéciales
• L’assemblée plénière
• Les groupes parlementaires
Fonctionnement de l’ANC
L’ANC est chargée de quatre missions :
• L’élection du Chef de l’État
• Le contrôle du gouvernement
• La confiance
• Les questions écrites et orales
• La motion de censure
L’édiction des lois organiques et ordinaires
L’édiction de la constitution
Le règlement intérieur développe les procédures détaillées de la présentation, de l’étude, du
rapport, de la discussion et de l’approbation de tous les textes qu’ils soient législatifs ou
constitutionnels
Les règles concernant le quorum et la majorité requise pour voter les décisions :
Organe Quorum Décision
Bureau 2/3 des membres Majorité des présents
Commissions Majorité des membres Majorité des présents
Conférence des présidents Majorité des membres Majorité des présents
Assemblée plénière
Discussion Majorité des membres -------------------------------
Vote lois ordinaires 1/3 des membres (74) Majorité des présents
Vote lois organiques, Règlement intérieur et 1er lecture constitution et 1er motion censure, confiance
50% + 1 membres (109)
50% + 1 membres (109)
Vote 2ème motion, 2ème et 3ème lecture constitution, guerre
2/3 des membres (145) 2/3 des membres (145)
1.1.2. Processus de suivi de projet des lois soumis à l’ANC
Tout projet de loi parvenant à l’ANC va subir deux types de travaux avant d’être adopté ou
rejeté. Le premier type de travaux consiste à une étude approfondie du problème par un groupe
restreint de députés (commissions) assisté par des compétences nécessaires en la matière
(invitations des experts). A la lumière des conclusions et des recommandations des travaux des
commissions, le deuxième type de travaux va être amené. Il consiste à la discussion générale
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en séance plénière par l’ensemble des députés avant de passer sur vote. Les processus dégagés
pour ce domaine vont être assimilés à ces deux types de travaux.
1.1.2.1. Processus des travaux en commissions :
Ce processus concerne tous les travaux préparatoires des commissions sur les projets de lois
soumises à l’étude depuis leur arrivée à l’ANC jusqu’aux recommandations finales de chaque
commission saisie pour la séance plénière.
1. Réception et enregistrement des projets : Les projets de lois réceptionnés sont enregistrés sur un registre des entrées au bureau d’ordre de
l’ANC. Chaque projet possède un numéro d’ordre, une date d’entrée et un sujet. Un projet peut être
proposé soit par le gouvernement (voir annexe 2) soit par un groupe de dix députés au minimum
(voir Annexe 3).
2. Distribution et aiguillage vers les commissions :
Selon le thème du projet, le président de l’ANC désigne la (ou les) commission(s) chargée(s)
des travaux préparatoires du projet ainsi que la commission chargée de la rédaction du rapport
final.
3. Travaux des commissions :
Chaque projet passe aux commissions concernées pour y être examiné selon les dates et les
ordres du jour précédemment établis. Chaque commission étudie un aspect bien déterminé du
projet. Une réunion de commission peut concerner un ou plusieurs projets et un projet soumis
à une commission donnée peut nécessiter plusieurs réunions de cette commission. Les
présidents des commissions fixent les dates et les ordres du jour des réunions.
4. Suivi du projet :
Comme c’est mentionné précédemment, cette procédure s’occupe du suivi des étapes
parcourues de chaque projet depuis son entrée jusqu’à sa sortie de l’ANC avec ses passages en
commissions et en séances plénières. La fin des travaux des commissions saisies concernant un
projet déclenche la procédure de collecte des travaux et la rédaction du rapport final par la
commission chargée du rapport.
5. Rédaction des rapports des travaux des commissions :
Une fois les travaux d’une commission sont achevés pour un projet donné, un rapport est rédigé
par la commission en question. Il contient l’analyse de ses membres.
6. Collecte des travaux des commissions et rédaction du rapport final :
Elle est assurée par la commission chargée de la rédaction du rapport final. Il s’agit de
rassembler les différents travaux des autres commissions sur ce projet et de les façonner en vue
d’établir un rapport final qui va être lu en séance plénière. Il va contenir en outre les
recommandations finales des commissions.
1.1.2.2. Processus travaux en séance plénière
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Lorsque l’étude d’un projet au niveau des commissions est finie, les rapports établis sont
rassemblés et le rapport final est préparé par la commission saisie. Le projet passe ensuite au
vote en séance plénière. La date de la séance plénière est fixée par le président de l’ANC. Au
cours d’une séance plénière, l’ANC peut voter un ou plusieurs projets de lois. L’ensemble des
opérations relatives au suivi des projets de lois sont schématisés dans l’Annexe 5.
1.2. Le pouvoir exécutif : prise de décision fondée sur une rationalité mixte
Le gouvernement formé par le chef du gouvernement qui lui nommé par concertation et quota
politique, par conséquent par vote durant les élections. Ennahdha domine à ce niveau.
Le chef du gouvernement est le décideur clés du gouvernement dans l’élaboration et la mise
en œuvre des politiques publiques nationales. Il possède le pouvoir règlementaire intégrale vu
qu’il signe (ou délègue la signature) tous les décrets émanant de son gouvernement.
On assiste en Tunisie à une croissance de délégation de signature des ministres à des hauts
fonctionnaires4. Les administrateurs sont des agents de politisation car ils font passer un
problème administratif à un problème politique : faire passer au cabinet ministériel, soit
directement.
Nos analyses révèlent que le Conseil des ministres n’est pas seulement un organe de
coordination politique du gouvernement, il est le point de passage obligé des décisions
importantes prises par le gouvernement. M. Ali Balti, conseiller juridique à la Présidence du
gouvernement souligne que le Conseil des Ministres possède le pouvoir de décision. Par
exemple, si un ministre clés au gouvernement comme celui des finances refuse un projet ou une
proposition, on ne peut aller plus loin. Ou le ministre de la Justice ou défense. Le rôle «réel»
du Chef du gouvernement, souligne-il, souvent se limite à donner une légitimé aux décisions
des Conseil des Ministres, à travers sa signature.
Le conseil ministériel restreint est décisif en matière d’élaboration des orientations et choix
fondamentaux de la politique de la nation. La plus grande partie des décisions politiques sont
arrêtés au sein de ce Conseil. Avant d’être inscrits à l’ordre du jour d’une réunion du
Gouvernement pour examen, les documents sont soumis à une procédure de consultation
interministérielle. Ils sont aussi examinés par les organes consultatifs du Gouvernement ou par
les ministères
Le ministre (et son cabinet) est le plus haut organe politique existant dans chaque ministère.
Il rassemble principalement le service du Bureau d'Ordre Central, l’unité de la coopération
technique, la direction de la documentation et des Archives et les services des relations
publiques.
1.3. Les experts dans le processus de décision
On peut distinguer les experts internes à l’appareil politico-administratif et les acteurs externes
à la sphère étatique. Les hauts fonctionnaires sont des agents administratifs, des conseillers
4 Exemples : Arrêté du ministre des affaires étrangères du 13 janvier 2011, portant délégation de Signature; Arrêté du ministre de la santé publique du 25 février 2011, portant délégation de signature
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politiques et juridiques des ministères. Ils possèdent un pouvoir considérable de décision
publique. Pratiquement ce sont eux –derrière les barreaux- qui conçoivent, élaborent et mettre
en œuvre les politiques, bien évidemment, sous la tutelle et le contrôle de leurs patrons.
À côté des organes politiques, il existe dans chaque ministère des autorités à caractère technique
rassemble les services spécifiques et les directions générales.
Les autorités centrales techniques
Le chef du gouvernement est assisté par :
- conseiller juridique en législation
- Secrétaire Général du Gouvernement
- Institutions sous tutelle
Le ministre est assisté par :
- son cabinet ministériel qui un rôle politique.
- organe consultatifs : sont des collaborateurs venant seconder le ministre dans la détermination
de la politique suivie par le gouvernement.
- Directions régionales : dirigés par des hauts fonctionnaires, jouent un rôle important dans
l'élaboration technique des projets et l'exécution des dispositions réglementaires mettant en
œuvre la politique du ministère.
Les autorités administratives indépendantes
Ces autorités administratives indépendantes font partie d'un ensemble qui ne comprend ni les
services centraux ni les services extérieurs d'un ministère ni des établissements publics. Ces
autorités qualifiées d’autorités de régulation interviennent dans le processus de prise de décision
en portant aide au gouvernement. Les ministères vont faire appel à ces autorités pour finaliser
les projets de politiques.
1.4. Groupes d’intérêt et mobilisations
Le contexte de transition politique du pays nous amène à confirmer le rôle crucial des groupes
d’intérêts, les acteurs de la société civile, les forces politiques et sociales. Ils jouent un rôle très
important dans la prise de décision et rôle décisif dans certains cas.
Selon nos entretiens, nous listons ici par niveau d’influence décroissant les acteurs qui
influencent les changements de politiques :
La mobilisation sociale demeure l’acteur le plus efficace dans le changement de politique
Tunisien
l’UGTT : l’acteur non étatique le plus influent dans la décision publique
Les 3 grandes partis politiques (Ennahdha, CPR et Ettakatol, actuellement des ministres
indépendants entrent en jeu)
Les organisations internationales
Les ordres professionnels (ONAT, AMT…etc.)
réseaux d’organismes de la société civile
Les Médias (TV et Radios, Presse écrite et électronique)
Les réseaux sociaux (Facebook et Twitter)
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Les acteurs publics de la JT :
Ministère Public :
Contrairement aux juges du siège, les procureurs sont statutairement placés sous la direction et
le contrôle hiérarchiques des chefs de leurs bureaux et sont sous l’autorité du ministre de la
Justice5
Les procureurs se sont penchés sur de nombreux procès devant les tribunaux civils en particulier
contre Ben Ali, sa famille et ses proches pour corruption, et devant les tribunaux militaires pour
juger les responsables des meurtres commis à partir du 17 Décembre 2010. Des réparations ont
été accordées à des personnes blessées au cours des manifestations de violence entre 17
Décembre au 14 Février 2011, et aussi les familles des martyres.
Les procureurs investiguent : soit par initiatives individuelles, soit par des cas présentés par des
commissions, ONG ou acteurs individuels.
Les juges avaient une grande influence sur le processus de JT : Le pouvoir judiciaire était
jusqu'à date la seule institution qui peut poursuivre les cas de JT. Les commissions n’ont pas
des pouvoirs juridictionnels
Diverses décisions dans le domaine de la JT ont été prises en dehors du système juridique
formel. Plusieurs hautes fonctionnaires dans des institutions gouvernementales et des grandes
entreprises ont été suspendus par leurs propres employés. Par exemple, les employés du
Ministère du Tourisme se sont rassemblés dans leur syndicat et ont votés qui doivent quitter
l’institution, à cause de leur connexion avec le RCD, l’ancien parti de Ben Ali. Cela montre
que les syndicats jouent un rôle significatif dans la JT.
Pouvoir de la rue et les acteurs de la SC ont influencé profondément le Ministère Public
1. Les procureurs transfèrent d’une façon quasi-systématique les plaintes aux tribunaux même
s’ils ne proviennent pas des victimes
2. Les magistrats d’instruction décident les poursuites et le transfert
3. Rôle du ministère est viré de la recherche de la vérité vers l’accusation et la poursuite
automatique
Justice militaire : avancée vers l’’indépendance
En juillet 2011, le nouveau ministre de la Défense a totalement réformé la justice militaire pour
qu’elle réponde aux exigences d’une justice équitable, mais on peut regretter que les tribunaux
militaires restent compétents pour connaître d’une majorité de crimes de torture et mauvais
traitements exercés par des policiers à l’encontre de civils.
Un mois plus tard, le gouvernement transitoire a réformé les dispositions du Code pénal
relatives au crime de torture.
Si la première réforme refondant la justice militaire s’est révélée globalement positive, la
seconde, modifiant les dispositions du Code pénal qui criminalisent la torture, s’est avérée plus
critiquable. Pour compenser l’insuffisance et la lenteur des poursuites judiciaires, mais aussi
peut-être pour les éviter, les gouvernements successifs ont procédé à la mise à l’écart de
quelques agents, symboles de la répression à l’ère de Ben Ali, mais ceci de façon souvent
arbitraire, sans respecter les procédures disciplinaires.
L’ordre juridictionnel militaire est constitué de trois tribunaux militaires permanents de
première instance situés à Tunis, Le Kef et Sfax. Depuis l’adoption de la réforme, une cour
d’appel militaire a été créée. Auparavant, la justice militaire ne disposait pas d’un double degré
5 Article 15 de la loi n° 67-29.
15
de juridiction et les décisions rendues par le juge de première instance étaient donc définitives.
Toutes les structures judiciaires militaires sont soumises au contrôle de la Cour de cassation.
La réforme de juillet 2011 a introduit une avancée majeure pour assurer l’indépendance de la
justice militaire par rappo6rt au ministre de la Défense principalement à travers deux mesures :
la suppression de l’exigence qui était faite au procureur d’informer le ministre avant
d’entamer des poursuites (article 15 du Code de justice militaire tel que modifié par le décret-
loi n° 2011-69 du 29 juillet 2011, modifiant et complétant le Code de justice militaire)
la création d’un Conseil de la magistrature militaire qui décide du recrutement, de
l’avancement, des mutations et des sanctions disciplinaires des magistrats militaires (article 15
du décret-loi n° 2011-70 du 29 juillet 2011 relatif à l’organisation de la justice militaire et au
statut des magistrats militaires). Le Conseil de la magistrature militaire présente toutefois le
même défaut fondamental que le Conseil supérieur de la magistrature, à savoir qu’il est présidé
par le ministre de la Défense, ce qui compromet sérieusement son indépendance (article 14 du
décret-loi n° 2011-70).
Rôle de la justice administrative : statut respecté des spécialistes
Le Tribunal Administratif est une institution constitutionnelle créé en vertu de l’article 69 de la
Constitution tunisienne qui stipule que le conseil d’état est composé du Tribunal Administratif
et de la Cour des Comptes.
La justice administrative a résisté aux changements institutionnels de la révolution de 2011.
Le tribunal administratif a joué son rôle consultatif et a été une pièce maitresse à côté de l’ISIE
dans le processus électoral.
En vertu de la Loi OPPP (art. 23), le Tribunal administratif et la Cour des comptes exercent
leurs attributions conformément aux lois et réglementations en vigueur, relatives à leur
organisation, à leurs domaines de compétence et aux procédures suivies devant ces organes.
D’après le Projet de la Constitution, la justice administrative est compétente pour statuer sur les
dépassements de ses pouvoirs par l’administration et tous les litiges administratifs et exerce sa
mission consultative conformément à la loi
L’ANC, dans son article 22, décidera d’adopter des lois organiques afin de réorganiser la
justice, de restructurer les conseils juridictionnels supérieurs judiciaires, administratifs et
financiers et afin de fixer les bases de la réforme du système judiciaire conformément aux
critères internationaux de l’indépendance de la justice.
Un Rapport issu de la commission constituante chargée de la justice judiciaire, administrative,
financière et constitutionnelle le 27 novembre 2012 a affirmé des garanties générales au profit
de la justice ; des garanties spécifiques relatives aux Tribunal administratif
Vu que la plupart des violations sont commises par les organes de l’État, le Tribunal
administratif est compétent
Chapitre III. L’analyse du processus décisionnel publique
Le processus de prise de décision est un développement des politiques impliquant une démarche
claire, progressive, rationnelle suivant une approche structurée. C'est rarement le cas en
Tunisie. Il fait souvent l’objet des différents acteurs, des pouvoirs et des politiques. Il peut
impliquer différents groupes, et des solutions contradictoires. Parfois, l’élaboration de
politiques peut avoir lieu sans savoir de quel problème il s’agit ni quelles démarches procédées
de délibération.
16
Il est important pour les ONG de bien comprendre les différentes étapes de l’élaboration des
politiques dans l’État Tunisien. Cela les aidera à veiller à ce que leur action de plaidoyer cible
les étapes les plus décisives de l’élaboration des politiques – il ne suffit pas de présenter les
preuves aux décideurs et de supposer que le reste se fera tout seul6.
Lorsqu’un gouvernement reconnaît un problème d’ordre public et convient d’y remédier, les
décideurs cherchent des solutions pratiques sous forme de politiques. On distingue :
processus formel : il est la procédure officielle de prise de décisions telle que stipulée par la
loi ou les documents des procédures ou des politiques organisationnelles de l'institution.
processus informel : il s'agit d'activités et de procédures qui se déroulent simultanément au
processus formel mais qui ne sont pas exigées par la loi, ou la politique organisationnelle de
l'institution
Processus alternatif : Un processus qui se passe entièrement à l’extérieur du processus
officiel. Face à l’absence des assises légales et constitutionnelles, à maintes fois, des ministres
prennent des décisions sans consulter son cabinet ou le Chef du gouvernement ni les
populations.
Avant de commencer à analyser le processus décisionnel, il est utile d’examiner les cinq étapes
fondamentales de la prise de décisions. Bien que les méthodes, procédures et techniques varient
beaucoup d’une institution à l’autre, ces cinq étapes sont présentes, d’une manière ou d’une
autre, dans tous les processus décisionnels.
Section 1. Identification du problème : rôle des mouvements sociaux
Les idées qui se dégagent de cette étape :
Identification des problèmes par les forces des mobilisations sociales notamment pendant
les deux premières de la transition (soulèvement populaire, émeutes, sit-in, manifestations)
Force de proposition des groupements de société civile
Afin d'introduire un problème à l'agenda politique - ou «transformer le problème en question
de politique», il est nécessaire de convaincre les acteurs politiques concernés que le problème
est important. Cette étape concerne l’identification du problème et son ajout à l’ordre du jour
de l’agenda du gouvernement ou l’ANC.
Dans le contexte Tunisien, les propositions s’avère être une étape importante à cause de la
variété des acteurs qui rentrent en jeu dans la prise de décision. Les idées de la proposition
peuvent venir de l’extérieur ou de l’intérieur de l’institution publique.
Nous avons constaté que les propositions de politiques ne viennent pas seulement des autorités
publiques, mais aussi des acteurs non étatiques notamment durant les deux premières phases de
transition. Les acteurs externes à l’État peuvent sans souci proposer des lois ou des politiques.
La société civile Tunisienne a était très active durant la première période de transition
démocratique par sa force de proposition.
Au lendemain de la révolution, plusieurs propositions d’identification des problèmes de la JT
ont été apportées à l’agenda politique. Durant la première période de la transition
6 CSO Capacity for Policy Engagement: Lessons Learned from the CSPP Consultations in Africa, Asia and
Latin America, ODI Working Paper 272, août 2006, Overseas Development Institute, Royaume-Uni.
17
(gouvernement Ghannouchi), la décision publique en matière de JT a été largement prise sous
l’impulsion de la rue, les mouvements sociaux non structurés et le manque d’expérience
Tunisienne en la matière. La société civile a joué un rôle signifiant dans la «conversion» des
problèmes publics vers des questions politiques.
Depuis la révolution, D’après Mohamed Hamouda, Professeur et Directeur de l'École doctorale
de la Faculté de Droit et des Sciences Politique de Tunis, il s’agit de répondre à deux catégories
de questions 7:
Quel traitement réserver aux atrocités commises par les tenants de l’ancien régime, aux
responsables et exécutants ?
Quel actions à entreprendre au profil des victimes des exactions et assassinats ?
Les décisions publiques relatives au traitement aussi bien des responsables que les victimes ont
menées par des règles consensuelles sans un cadre légale ni une planification stratégique. La
décision publique est prise pratiquement selon la poussée revendicative de la rue. Doit-on
confier cette tâche à la Haute instance ISROR, à la Commission sur l’établissement des faits et
violations, à la Commission sur la corruption ou à une instance indépendante ?
Le 1er gouvernement M. Ghannouchi a été fortement contesté et discrédité à cause de ses liens
avec le Rassemblement constitutionnel démocratique (RCD), parti du président déchu et son
instrument de sa dictature. La décision du 1er Ministre de suspendre son premier gouvernement,
qui n’a duré que 10 jours, était une décision prise sous l’influence des forces populaires
révolutionnaires et non par volonté politique suivant le processus formel.
• Contestations populaires massives à travers le pays contre le gouvernement,
demandant le départ définitif des ex-membres du RCD du nouveau gouvernement.
• Démission de certains ministres, y compris 3 issus de l’UGTT en moins de 24 heures.
• Influence exercé par les forces d’opposition (notamment partis politiques et l’UGTT)
pour la recomposition du cabinet, via des consultations État-société civile
• Les populations locales dans les régions décident de ne pas reconnaître le
gouvernement et elles avaient mis en place des organes de pouvoir populaire.
Le gouvernement de transition avait deux exigences à affronter : la poursuite des auteurs et la
gestion des contestations populaires. La recherche de la vérité et les crimes financiers étaient
les questions récurrentes qui agitaient l’opinion publique durant cette période. Le porte-parole
du gouvernement M. Taieb Bacchouche a déclaré durant une conférence à Tunis que «la volonté
politique doit aller de pair avec la volonté de la société civile».
• Le Front de 24 Janvier a joué un grand rôle dans l’organisation du sit-in de la Kasbah de Tunis
le 25 février, réunissant plus de 100.000 personnes demandant la démission de M. Ghannouchi.
Le Front a lancé un appel à l’organisation d’un congrès national de défense de la révolution.
En février 2011, la création du Conseil National pour la Protection de la Révolution par de
multiples acteurs de la société civile tels que l'ONAT et l'UGTT, avait beaucoup d’influence
sur la création du conseil des représentants de la société civile au sein de l’ISROR.
Les «28 signataires» ont publié un communiqué de presse et une pétition de soutien à la création
de ce conseil. Cette déclaration a été bien formulée et médiatisée. Les acteurs de la société civile
avaient présenté, durant une réunion avec le Président de la République par intérim, une
7 Mohamed Hamouda, « La justice transitionnelle », Observatoire Tunisien de la transition démocratique, 2012. http://observatoiretunisien.org/upload/file/Hamouda%281%29.pdf
18
proposition d’un décret-loi, qui donne au CNPR du pouvoir décisionnel dans la gestion de la
transition. C’est grâce à ces actions de plaidoyer que le Président a adopté un décret-loi de
création de l’ISROR qui remplaçait l’ancienne commission de réforme politique, un organe
purement technique et politique. La Société civile avait influencé le processus d’identification
du problème.
Le projet de loi de création d'un «pôle judiciaire spécialisé» dans les affaires financières, initié
par le groupe des "25 avocats, a été inscrit à l'ordre du jour de la rencontre du mercredi 17 août
entre le Premier ministre Essibssi et les représentants des partis politiques.
L’Organisation d’un congrès international sur la JT par le Centre de Tunis pour la justice
transitionnelle en décembre 2011 qui a aidé le gouvernement à concevoir les assises
démocratiques sur la JT. Le Centre a effectué six ateliers et des recommandations ont été
soumises à l’ANC.
Les acteurs principaux dans le discours sur la JT notamment la Commission anticorruption, le
Groupe de 25 avocats, le Ministère public, le pouvoir judiciaire et le parti Ennahdha8 avaient
des discours composites quant aux auteurs responsables des crimes d’une part et les types de
victimes d’une autre part.
Section 2. Examen et formulation : rôle des experts
Des idées se dégagent :
Rôle accrue des experts internes et externes dans la prise de décision
Influence de la société civile par participation dans les organes consultatifs
Cette étape concerne l’étude d’options et la formulation de la solution est élaborée par le
ministère responsable de la préparation et de la mise en œuvre de la politique envisagée.
Il s’agit d’exposer des motifs et toutes les informations ou données relatives à l’objet du
projet aux départements intéressés, d’après la circulaire de 19889.
Cette étude, selon la circulaire de 201110 est : « Une étude globale et précise, qui fixe les
problématiques posées et les solutions envisageables, ainsi que les avantages et les inconvénients de
chaque solution. Elle se base sur une description de la situation actuelle, la fixation des problématiques
posées et la précision des objectifs souhaités, tout en se basant sur des données précises et claires »
Les procédures d’examen varient selon le type de politique :
Projet de loi :
1. Le ministre étudie le projet dans son cabinet avec ses conseillers. Il peut demander l’aide des
organes ou experts externes.
1. Projet passe à une première délibération au Conseil des Ministres qui ajoute ses
recommandations et conclusions
2. Le ministre réexamine le projet avec les recommandations
8 Transitional justice in post-revolutionary Tunisia: what ‘justice’ means in the Tunisian context of dealing with the past, Maaike Voorhoeve, MA, LL.M., PhD. 9 Circulaire n°10-1988 du 28 Janvier 1988 relatif à l’élaboration et la présentation des projets de lois, de Décrets
lois, de décrets et d’arrêtés. 10 Circulaire n°14-2011 du 27 mai 2011 relative à l’efficacité des législations.
19
3. Les Ministres au sein du Conseil des Ministres discutent le projet et décident par consensus
de l’approuver ou refuser. A cette étape et selon le sujet du projet le Ministre des finances, des
affaires étrangères, justice ou Défense ont un pouvoir d’influence sur la décision. S’il est
approuvé, le Chef du gouvernement contresigne et le soumet à l’ANC
Acte règlementaire : Le ministre concerné individuellement décide de l’examen, approuve ou
refuse la décision.
La consultation constitue la forme de participation la plus utilisé dans l’engagement État-
Société civile en matière de JT, mais aussi entre l’État et les experts. Cette forme a été largement
utilisée dans les 3 commissions indépendantes (ISROR, Commission nationale d'établissement
des faits sur les violations11, Commission nationale d'investigation sur la corruption et la
malversation)
Dès le début de la révolution, la majorité des actions publiques liées à la JT ont été confiées à
des organes indépendants des pouvoirs publics. Le Pouvoir de décision est divisé entre autorités
indépendantes et autorités publiques.
L’indépendance des Commissions est relative puisque la nature du mandat exige forcément le
travail avec les autorités publiques d’une part et les OSC d’autre part12.
L’ISROR est une autorité publique indépendante chargée « d’étudier les textes législatifs ayant
trait à l’organisation politique et de proposer les réformes à même de concrétiser les objectifs
de la révolution relatifs au processus démocratique. Elle a été également mise en mesure
d’émettre un avis sur l’activité du gouvernement, en concertation avec le Premier ministre ».
L’ISROR a donné au pays les textes fondateurs de son processus démocratique.
La haute Instance de la Révolution avait joué le rôle d'un « parlement de fait ». Dans une sorte
d'improvisation créatrice. Sa composition a été fixée par un arrêté du premier ministre, en même
temps qu'elle se constituait en instance critique de l'action gouvernementale, a élaboré et adopté
par vote ce que nous pouvons appeler « les six lois de la libération ». Ces lois de la libération
deviendront la source du droit issu de la Révolution
L’INRIC, à l’inverse de l’ISIE n’avait pas de compétence décisionnelle ou de pouvoir
règlementaire spécial mais sa contribution à la réforme du système a été pourtant décisive. Trois
textes de son cru, promulgués tardivement par les autorités provisoires, ont « révolutionné » le
secteur en mettant fin au système antérieur de la censure et en érigeant à sa place la liberté
d’expression13.
Le travail de l’ISIE14 était décisif de rompre avec le ministère de l’intérieur en lui retirant toute
tutelle et prérogative sur les élections.
11 Décret-loi n° 2011-8 du 18 février 2011, portant création de la commission nationale d'investigation sur les abus enregistrés au cours de la période allant du 17 décembre 2010 jusqu'à l'accomplissement de son objet 12 Rapport Bouderbala. 13 Décret-loi n° 41 du 26 mai 2011 relatif à l’accès aux documents administratifs des organismes publics ; Décret-
loi n° 115 du 2 novembre 2011 sur la liberté de presse, de publication et de diffusion ; Décret-loi n° 116 du 2
novembre 2011 relatif à la liberté de la communication l’audio-visuel et à la création d’une autorité supérieure
indépendante de régulation du secteur. 14 Créée par le Décret-loi n° 27 du 18 avril 2011
20
Section 3. Adoption : décision publique contrasté
Des idées se dégagent :
Rôle influent des quotas politique et comportements partisanes des décideurs
Décision par vote ou consensus
2 tiers de députés présents à l’ANC peuvent décider. Face au problème d’absentéisme, les
décisions deviennent controversées et contestés par les électeurs.
Le Chef du Gouvernement qui assure la prise de décision finale, mais le Conseil des Ministres
a un grand pouvoir de décision comme nous l’avons avancé.
Le ministre adopte les actes réglementaires qui appartiennent à son domaine de compétences
Les lois sont adoptées par l’ANC par vote ou consensus
L’adoption est l’étape décisive de tout le processus. La politique proposée est approuvée ou
rejetée officiellement En Tunisie, l’adoption des décisions est une action controversée et
complexe. Elle concerne la transformation de la décision technique en décision politique.
Une simple observation des évènements, nous pourrions constater que les actes règlementaires
des Ministres depuis la révolution sont un mixe de rationalité principalement politique et une
rationalité limitée, contextuelle et sociocognitive.
Les directeurs au sein des ministères prennent des fois des décisions individuelles irrationnelles.
Par exemple la décision de la garde nationale de Silyana d’ordonner les tirs de chevrotines sur
les manifestants semble une décision sans consultation du ministre de l’intérieur.
Nombreuses décisions politiques et juridiques prises par l’ancien Ministre de la Justice
Noureddine Bhiri pour fin de réforme du secteur, ont été jugées illégales, arbitraires et
controversées. Notant les plus importants :
• révocation par le ministre de la Justice de 82 magistrats : en l’absence d’un organe
disciplinaire, les procédés de cette révocation sont jugées arbitraires qui viole les critères
internationaux définissant l’indépendance de la justice.
• création d'un pôle judiciaire spécialisé : Le projet de création d'un pôle judiciaire pour
les affaires de corruption (financière notamment) pose "des problèmes pour ce qui est
de sa composition et de ses prérogatives"
• décision ministérielle relative au mouvement des magistrats : Noureddine B'hiri, a
indiqué que la mission de supervision du mouvement pour l’année 2012-2013 a dû être
confiée au Conseil supérieur de la magistrature, en raison de la non-promulgation du
projet de l'instance provisoire de la justice judiciaire par l'Assemblée nationale
constituante.
•La décision du ministre de la réactivation du Conseil Supérieur des Magistrats (CSM),
jugée illégitime à cause de sa dissolution suite à la suspension de la Constitution
tunisienne.
La décision politique du 7 janvier 2013, de fermeture des frontières Tunisiennes avec la Libye
à cause du commerce informel illégal. Les populations locales de la ville de Ben Guerdane ont
violement protesté contre cette décision. Des violents affrontements entre les forces de l’ordre
21
et des manifestants ont duré pendant des jours, faisant 3 blessés et un poste de police incendié.
Une grève a été organisée par le bureau local de l’UGTT. Ces actions sociales ont poussé le
gouvernement à revenir sur sa décision et il a rouvert les frontières.
Un autre exemple est celui de l’interdiction faite en Mars dernier au docteur Mohamed Talbi,
le penseur et l’islamologue Tunisien de fonder son association internationale des Musulmans
coraniques. M. Talbi a sévèrement critiqué le Secrétaire général du gouvernement dans une
émission télévisée à Ettounsiya TV. Il a aussi envoyé une lettre au président de la république.
Il évoqué l’illégalité de la décision gouvernementale selon la loi sur les associations. Quelques
jours après, l’association a été autorisée par sa publication dans le journal officiel. Cet exemple
montre aussi qu’une personnalité imminente, une médiatisation et des lettres envoyées aux
décideurs pourront faire tomber une décision publique.
Le sociologue M. Turki s’interroge sur la rationalité des décisions publique prise sans
consultation des populations locales, sans sagesse ni légitimé dans certains cas, comme celui
de la décision de garder le producteur de Télé Sami Fahri en prison malgré la décision judiciaire
du plus haut tribunal au pays, la cours de cassation qui avait jugé sa libération.
Bien que le processus de JT n’ait pas encore commencé officiellement, un nombre important
des actions ont été prises par les gouvernements antérieurs qui alimentent le processus actuel
comme l'article 15 de la loi électorale, qui interdit les figures de l’ancien régime de se présenter
aux élections de l'Assemblée constituante de 23 octobre. Les décisions de réforme des
différentes institutions étatiques, en commençant par le licenciement de quelques figures bien
connues de corruption (principalement dans le système de sécurité et dans les médias, mais
aussi dans le système judiciaire et d'autres administrations publiques).
Le vote de l'article 23 de l’OPPP par l'ANC affirmant l’adoption d’une loi organique organisant
la justice transitionnelle, fixant ses bases et sa compétence. Par surprise, le gouvernement
décide de créer un ministère des DHJT, même si cette décision est unique comparaison des
expériences étrangères. Puis ce ministère décide de proposer une loi sur JT. M. Safraoui fait
savoir qu’une controverse juridique domine le processus de JT.
Section 4. Mise en œuvre: selon la volonté politique
La mise en œuvre des politiques comprend les actions et les mécanismes par lesquels les
politiques sont mises en pratique et deviennent une réalité. Le contenu de la politique et son
impact sur les personnes concernées, peuvent être modifiés de manière substantielle, voire niée.
Le/les ministre maître du projet assure l’exécution de la décision adopte.
Les lois à l’ANC sont dans tout le territoire Tunisien.
La règle juridique Tunisienne ne peut avoir d’effet que si elle est signée, promulguée et
publiée.
En vertu de la promulgation qui en est faite par le président de la République par intérim,
la loi devient exécutoire dans tout le territoire tunisien. Il assure aussi sa publication. La loi
entre en vigueur une fois publiée au Journal Officiel de la République Tunisienne15.
15 Dans l’ancien régime, le chef de l’Etat détient, à lui seul, le pouvoir de signature et d’édiction des lois de
promulgation. Aujourd’hui, si le Président de la République refuse de promulguer et de publier dans ledit délai,
le projet de loi est remis à l’assemblée pour nouvelle adoption conformément à la formalité de la première
adoption et sera promulgué dans ce cas par le Président de l’Assemblée Nationale Constituante.
22
Une polémique juridique s’est apparu concernant la mise en œuvre des décisions prises par les
gouvernements précédents. On note par exemple le décret-loi adopté le 19 février 201116 par
l’ancien président de la république par intérim M. Mbazaa sur l’amnistie générale des ex-
détenus avant le 14 janvier 2011. Cette décision n’a pas été exécutée pourtant elle est
promulgué.
Malgré les actions répétées de mobilisation sociale des bénéficiaires de l’amnistie, la majorité
des islamistes qui appellent toujours à l’activation de ce décret. Des grèves générales à Kef, des
émeutes et sit-in à Kasbah et des émeutes à Jendouba appelant toujours l’activation de ce décret
et particulièrement le point concernant leur recrutement dans la fonction publique.
Des entretiens effectués par ce groupe d’acteurs qui affichent des grandes banderoles durant le
Forum Social Mondial à Tunis. Ces gens ne se considèrent pas concernés par le processus ou
le projet de loi sur la JT, ils revendiquent seulement l’activation du décret en question.
Sans entrer dans une analyse juridique, il semble que la volonté politique est absence pour
l’activation des décisions des gouvernements antérieurs.
Un autre exemple concerne la liberté de presse : le 14 octobre 2012, les membres de la Troïka
annonçaient, après une réunion, la mise en application du décret 116, prise par le gouvernement
d’Essibsi17. Un décret qui posait pourtant problème au gouvernement du fait de la mise en place
d’une instance indépendante devant réguler la communication audiovisuelle. Le décret 115, qui
ne semblait pas retenir l’intention jusque-là jusqu’à la grève générale des journalistes du 17
octobre qui a changé la situation. La coalition gouvernementale annonçait la mise en application
des deux Décrets-lois : le 115 et le 116. Dernier retournement de situation aujourd’hui : lors de
son intervention devant l’ANC, le chef du gouvernement, Hamadi Jebali, ne parle plus que de
l’application du décret-loi 116. Or le décret-loi 115 garantit la liberté de la presse et la libre
circulation de l’information18.
Section 5. Suivi et évaluation/reformulation : selon les opportunités
Des idées se dégagent :
Cette étape est soumise à un pouvoir d’appréciation et à une question d’opportunité.
Carences dans la planification stratégique des politiques
Problématique de suivi des décisions prises par les gouvernements précédents
Si la proposition est acceptée au niveau décisionnel le plus haut, elle sera exécutée. Si la
proposition est rejetée, elle risque de revenir aux étapes précédentes pour être modifiée ou ré-
envisagée. L'évaluation est l'étape finale de l'élaboration des politiques. Elle inclut le suivi,
l'analyse, la critique et l'évaluation des politiques existantes ou proposées.
L'évaluation est conçue pour aider le gouvernement à mettre en œuvre les politiques de manière
efficace et efficiente. L’évaluation est souvent la responsabilité du ministère (maitre d’ouvrage)
16 Décret- loi n° 2011-1 du 19 février 2011, portant sur l’amnistie. 17 JORT n° 39 du 31 mai 2011, p.803 du D-L n° 115 du 2 novembre 2011 sur la liberté de presse, de publication
et de diffusion et du D-L n° 116 du 2 novembre 2011 relatif à la liberté de la communication l’audio-visuel et à
la création d’une autorité supérieure indépendante de régulation du secteur. 18 «RSF demande au gouvernement des éclaircissements sur les Décrets lois 115 et 116 », Nawaat, Sana Sbouaï. 23 octobre 2012. http://nawaat.org/portail/2012/10/23/tunisie-rsf-demande-au-gouvernement-des-eclaircissements-sur-les-decrets-lois-115-et-116/
23
qui avait préparé la proposition de la politique avec la possibilité de faire intervenir d’autres
ministères
En Tunisie, l’évaluation appelée aussi étude d’impact est primordiale afin de mesurer
l’effectivité et l’efficacité de la politique dans sa dimension juridique, économique,
sociologique et politique19. Il n’y a pas un critère qui détermine quand est-ce que cette étude est
indispensable c’est donc soumis à un pouvoir d’appréciation et à une question d’opportunité.
Lorsque l’option de légiférer est retenue; l’étude d’impact doit intervenir juste après l’étude
d’options.
pour les décrets d’application des lois, cette étude doit intervenir juste après la promulgation
de la loi.
À la base l’évaluation est dirigée aux décideurs politiques, aux bailleurs des fonds et aux
planificateurs des programmes et stratégies pour la consolidation de la prise de décision.
Du même type de problème survient des mouvements des bassins miniers qui quant eux ne
revendiquent pas l’activation mais la reformulation du décret 97 sur l’indemnisation des blessés
et martyrs de la révolution.
Chapitre IV. La Participation civile dans la prise de décision publique Section 1. Les espaces de participation de la société civile :
Espaces fermés ou alloués:
Dans ces espaces, les décisions sont prises par un groupe d’acteurs désignés, tels que des
représentants élus et des experts derrière des portes closes, sans le moindre espoir de
consultation ou d’implication plus vaste.
Par exemple, les décrets gouvernementaux et le règlement intérieur de l’ANC sont des
espaces fermés.
Espaces invités:
À mesure que des efforts sont déployés pour élargir la participation, de nouveaux espaces sont
ouverts où les gens (usagers, citoyens ou bénéficiaires) sont invités à participer par différents
types d’autorités, gouvernement, agences supranationales ou organisations non
gouvernementales20.
Les espaces invités peuvent être réglementés ou plus éphémères, comme un congrès national
ou un forum annuel ou une période de consultation ponctuelle intensive sur une question
précise.
Ces espaces ont été bien utilisés par 3 les commissions indépendantes de transition
politique.
19 Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie, Mémoire de Maitrise en Droit, Université de Droit de
Sousse, Héla Boujneh, 2012. 20 Cornwall, A., «Making Spaces, Changing Places: Situating Participation in Development, IDS Working
Paper 170. 2002.
24
Espaces créés ou revendiqués:
Ces espaces sont créés ou revendiqués par les citoyens indépendamment du gouvernement ou
de concert, par le gouvernement et les citoyens. Ils peuvent découler d’une série de
préoccupations communes et peuvent être le fruit d’une mobilisation populaire, autour de
préoccupations liées à une question précise, ou encore il peut s’agir d’espaces au sein desquels
des personnes animées de la même motivation unissent leurs efforts pour atteindre des objectifs
communs.
Ainsi par exemple, la pression des ONG afin de participer au processus de projet de loi sur
la JT constitue un espace revendiqué qui avait abouti à la décision de créer un comité
publique indépendante où les ONG ont réussi à avoir une chaise à la table des négociations.
Section 2. Cadre conceptuel de la société civile Tunisienne:
Absence de mécanismes et procédures de concertation entre organisations de la société
civile et acteurs étatiques21
Reconnaissance juridique et politique22 du rôle de la société civile tunisienne dans le
Dialogue politique
Existence de certains droits pour la société civile garantis par la loi de 201123 :
Droit d’obtenir l’information
Droit d’évaluer le rôle des institutions publiques de l’État
Droit de proposition pour un meilleur fonctionnement des institutions publique
Interdiction des pouvoirs publics d’entraver les activités associatives D’une façon
directe ou indirecte
Rôles de la société civile
Phase politique
Phase administrative
Décideur
Décideur directe :
Assemblée Plénière de l’ANC
Chef du gouvernement
Ministre
Décideur indirecte :
Conseillers et techniciens juridiques
Conseillers politiques
Directeurs généraux
Experts et organes consultatifs
étape décisionnel Formulation de la politique Mise en œuvre de la politique
Rôle de la SC Partenaire au dialogue Prestataire de service
objectif
Représenter les opinions des ONG
dialoguer avec les décideurs sur les orientations stratégiques
Améliorer les conditions de vie des populations
l’accès aux services sociaux de base
Types d’acteurs
Groupes de défenses d’intérêts :
Syndicats
Organisations socioprofessionnelles,
Associations œuvrant dans la promotion des droits humains
ONG impliqués dans la fourniture de services :
appui conseil
Justice
santé,
éducation…
21 Rapport de Diagnostic sur la société civile tunisienne, Mission EU-Tunisie, Mars 2012 22 Décret-loi n° 2011-88 du 24 Septembre 2011 relatif aux associations 23 Article 5 du Décret-loi n° 2011-88 du 24 Septembre 2011 relatif aux associations.
25
Section 3. Les différents niveaux de participation à la prise de décision: La participation des ONG dans la décision Tunisienne se situe à 4 niveaux (voir le schéma sus-
indiqué). Le partenariat constitue la forme la plus puissance de participation ; l’information
constitue la forme la plus faible.
Faible Fort
Les relations entre les administrations publiques et les citoyens renvoient à un large éventail
des interactions concernant chaque étape de processus de prise de décision24. Nous utilisions la
classification de l’OCDE et l’EU pour examiner ces relations complexes:
Information: relation unidirectionnelle dans laquelle l’administration produit et fournit
des informations à l’intention des citoyens. Cette étape est relativement un bas niveau de de
participation et par conséquent d’influence parce qu’elle consiste généralement d’un sens
unique de fourniture d’information de la part des autorités publiques. Il existe aucune exigence
d’interaction ou implication des ONG. L’information englobe:
Fourniture active d’information : les pouvoirs publics diffusent de l’information aux
citoyens prise (exemple site web www.anc.tn)
Fourniture passive d’informations : les citoyens demandent l’information. (exemple
www.opengov.tn )
Administration Citoyens
Consultation: relation bidirectionnelle dans laquelle les citoyens fournissent un retour
d’informations à l’administration. Les pouvoirs publics peuvent demander l’opinion des ONG
sur une politique spécifique. En Tunisie, cette forme de participation est très répandue.
Administration
Citoyens
Participation active: relation basé sur un dialogue ou partenariat avec les
administrations, dans laquelle les citoyens sont activement engagés dans le processus de
décision sur les politiques publiques. Cette forme de participation à un double sens de
communication construite sur la base des intérêts mutuels et les deux partis partagent les
objectifs. Cette forme a été utilisée en matière de JT par le biais de dialogue et les espaces
revendiqués de la SC dans l’élaboration du projet de loi.
Administration Citoyens
24 Guide OCDE, «Des citoyens partenaires: Information, consultation et participation à la formulation des
politiques publiques », Janvier 2002.
Information Consultation Dialogue Parteniariat
26
Décideurs Ghannouchi Essibssi Gouvernement actuel
Formes
négociation
consensus
Décision unilatérale, vote ou
consensus
Influence de la SC fort moyen faible
Outils de plaidoyer
Mouvements sociaux
Réseaux sociaux
manifestations
Consultations
Concertation
dialogue
Médias
Renforcement des capacités de la SC
Expertise nationale et internationale
Section 4. La participation de la société civile Tunisienne dans la prise de décision en matière de JT :
1. Participation par la consultation:
La consultation constitue la forme de participation la plus utilisé dans l’engagement État-
Société civile en matière de JT. Cette forme a été fort utilisée à travers les 3 commissions
indépendantes. L’indépendance des Commissions est relative puisque la nature du mandat
exige forcément le travail avec les autorités publiques d’une part et les OSC d’autre part25.
Le moyen de communication avec les Medias et les citoyens s’est via les communiqués de
presse.
Commission nationale d'établissement des faits sur les violations 26
le président de la Commission qui possède le pouvoir de désignation a entamé des larges
consultations avec divers acteurs de la SC27 afin de nomination des membres de la Commission.
écoute des citoyens (victimes)
la Commission a été créé suite à l’appel fait certains OSC par communiqué28.
Commission nationale d'investigation sur la corruption et la malversation
La nomination des membres du Comité générale de la commission nationale d'investigation
sur la corruption et la malversation, par concertation.
Les OSC sont consultés sur la nomination des membres du Comité, le président de la
Commission possède le pouvoir de désignation.
25 26 Décret-loi n° 2011-8 du 18 février 2011, portant création de la commission nationale d'investigation sur les
abus enregistrés au cours de la période allant du 17 décembre 2010 jusqu'à l'accomplissement de son objet 27 On note : UGTT, Ligue Tunisienne de défense des DH, Association Tunisienne des femmes démocrates, ONAT, Association des magistrats Tunisiens, Syndicats des Journalistes Tunisiens, Association tunisienne contre la torture, Conseil national pour les libertés en Tunisie, Comité nationale de la déontologie médicale, Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales (Tunis 2) et un certain nombre de personnalités nationales. 28 Rapport Bouderbala p. 35.
27
Au sein du Comité général, les OSC sont chargées de l'examen des orientations fondamentales
ayants trait à l’activité de la commission et de l’identification des stratégies d’avenir afin de
lutter contre la corruption et la malversation29.
ISROR
La SC propose la nomination du vice-président de l’ISROR30
La SC propose la nomination des membres du Conseil représentant la SC
La nomination est adoptée par le Premier Ministre
Pouvoir de proposition attribué aux OSC dans la fixation des orientations susceptibles
d'adapter les législations relatives à la vie politique et la réalisation des objectifs de la révolution
et ses exigences31.
2. Participation par le dialogue:
La composition de la Commission technique est dominée par les acteurs de la société civile
Les membres permanents de la commission sont nommés par arrêté du ministre des DHJT32.
Les décisions de la Commission sont prise par consensus et à défaut par vote à la majorité
absolue des membres présents
La SC a joué un rôle déterminant dans l’élaboration des politiques à l’étape de l’étude
d’options:
l'organisation du dialogue national dans les régions sur la justice transitionnelle,
participer à l'organisation du dialogue national relatif aux différents secteurs concernés sur la
justice transitionnelle
l'organisation des consultations nationales dans le domaine de la justice transitionnelle,
la sélection et à la formation des modérateurs du dialogue national dans les régions,
La collecte les résultats du dialogue national et l’élaboration du rapport final de ces résultats
L’élaboration du projet de loi organique relatif à la justice transitionnelle
Des acteurs non étatiques ont fortement contesté le monopole de l’administration de la JT au
seul MDHJT et ont appelé à la création d’un organe autonome du gouvernement. La décision
gouvernementale de créer une commission technique au sein du MDHJT33 a été le fruit de
l’influence de divers acteurs de la société civile nationale et internationale.
Le Centre Al-Kawakibi a effectué une session de formation au profit des constituants le 06
mars 2012 afin de mettre en place une approche stratégique de JT et soutenir l’effort du
MDHJT. La Ligue tunisienne des droits de l’Homme était un acteur principal.
Le Congrès national du 14 Avril 2012 sur le lancement du débat sur la justice transitionnelle
a aussi été une action de plaidoyer efficace. Les trois grands décideurs (Président de la
République, Président de l’ANC et président du gouvernement) avaient assisté à cette
29 Article 2 du Décret-loi n° 2011-7 du 18 février 2011, portant création de la commission nationale
d'investigation sur la corruption et la malversation 30 Article 3 du Décret-loi n° 2011-6 du 18 février 2011, portant création de l'instance supérieure pour la
réalisation des objectifs de la révolution, de la réforme politique et de la transition démocratique. 31 Ibidem. 32 Article 2 de l’ Arrêté du ministre des droits de l'Homme et de la justice transitionnelle du 9 octobre 2012,
portant création d'une commission technique au sein du ministère des droits de l'Homme et de la justice
transitionnelle chargée de superviser le dialogue national sur la justice transitionnelle 33 Arrêté du ministre des droits de l'Homme et de la justice transitionnelle du 9 octobre 2012, portant création d'une commission technique au sein du ministère des droits de l'Homme et de la justice transitionnelle chargée de superviser le dialogue national sur la justice transitionnelle
28
rencontre. Durant ce congrès les organisations internationales telles que le PNUD, Haut-
Commissariat aux droits de l’homme, Centre international JT ont aussi influencé la prise de
décision d’organiser des dialogues nationaux et faire participer un grand nombre des
organisations de la société civile (ci-après OSC).
Par les propositions, les colloques, les entretiens dans les Radios, les communiqués, les
OSC ont assisté le Ministre des DHJT à examiner le programme de dialogue national sur la
JT.
Le Ministre M. Dilou a entamé plusieurs rencontres avec différentes acteurs politiques et
sociales en vue d’étudier les options d’une politique sur la JT.
Les organisations internationales telles que le PNUD et Freedome House, et les Medias avaient
un apport considérable dans l’étude d’options sur la JT à travers des séminaires et des
symposiums. Une entente entre le gouvernement et les Medias pour superviser le processus de
la JT a été signé.
Les 5 réseaux de la société civile active en JT ont réussi à avoir une sorte de partenariat avec
le gouvernement afin de concevoir un projet de loi sur la JT.
La Commission technique et le dialogue national et régionaux ont eu un impact direct sur la
rédaction du projet de loi.
Parmi les outils d’influence utilisés par les ONG on note : conférence national, journée porte
ouverte, rencontres-débats, couverture des médias des évènements, ateliers de formation,
partenariats entre l’État et des organisations internationales (PNUD, Haut-Commissariat aux
droits de l’homme, Centre international JT) et entre ces organisations et les ONG locales.
Conclusions
Le processus de prise de décision publique en Tunisie n’est pas transparent ni facile à
décortiquer. Des décisions sont prises tantôt par improvisation, tantôt sous la pression de la rue,
tantôt par domination unilatérale.
Dans la cadre de la transition politique en Tunisie, nous constatons que la consultation et le
dialogue sont les espaces les plus efficaces de participation civile dans la prise de décision.
Toutefois, la négociation et les mouvements sociaux demeurent les moyens les plus influents.
Les acteurs de la JT Tunisienne travaillent sans cohérence ou de consistance entre-deux dans
les conseils qu'ils fournissent et les mesures qu'ils mettent en œuvre.
Les résultats de la recherche démontrent les priorités suivantes en matière de participation
citoyenne :
Influencer les publics cibles secondaires comme les conseillers du gouvernement, les
administrateurs, les experts
Former des coalitions de société civile avant d’approcher les décideurs pour un changement
efficace
Renforcer les capacités des ONG dans la formation des politiques
Planifier des stratégies de communication avec les décideurs et acteurs influents
Renforcer les liens avec le Bureau de liaison de la SC au sein de l’ANC
Tisser des liens avec les Médias télévisés
29
ANNEXES ET FIGURES
Annexe1 : Comment le projet de loi sur la justice transitionnelle devient une loi34 ?
34 Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale Constituante, JORT n. 12: 14 janvier 2012; entretien avec
Kalthoum Badredine, Présidente de la Commission de la législation générale de l’ANC.
Président de la République promulgue la loi sur la JT adoptée par l’ANC
Commission de la législation générale 1. Approbation du projet de loi sur la JT 2. Rédaction du projet et observations par le Rapporteur de la Commission
Le Gouvernement Propose un projet de loi
Président de l’ANC Renvoie l’ordre du jour au Gouvernement et aux membres de
l’ANC
Conférence des présidents
L’Assemblée plénière Vote le projet de loi à la majoritaire absolue et l’adopte
Étudie le transfert de projet de loi à la Commission
compétente
Inclut le projet dans le programme de travail
législatif de l’ANC
Commissions de la législation générale 1. débat sur tous les projets de loi présentés sur la JT 2. Larges consultations avec :
• Organisations de la Société civile • Experts externes//internationaux • Autres Commissions Parlementaires
3. vote et consensus pour choisir un projet de loi 4. débat générale sur le projet de loi choisi 5. Demande aux présidents des groupes parlementaires pour avis (démarche anticipé pour gagner du temps) 6. discussions du projet article par article 7. vote du projet article par article
31
Annexe 5. visualisation graphique des acteurs de décision publique
Avant l’adoption de l’OPPP, la société civile a eu de l’influence via les mécanismes de
consultation au sein des commissions indépendantes. Après l’OPPP, elle influence
efficacement par la presse et les organisations internationales.
Annexe 6. Cycle de processus de décision de politique
décision
société civile locale
organisations
internationales
médias
gouvernement
ANC
organes consultatifs
définition du problème
formulation / rédaction
décision / adoption
mise en oeuvre
évaluation /réformulatio
n
34
Annexe 7. Les étapes de la prise de décision d’une politique publique officielle
Étape 1 : Identification du problème
Décider Quoi ?
Qui décide ?
Comment la décision est prise ?
Parties prenantes\acteurs externes
Degré de participation civile
Un thème est ajouté à l’ordre du jour de l’institution et à son plan d’action
Ces organes peuvent proposer une politique:
Conseillers principaux du Ministère
10 membres de l’ANC (art.108 Reg.int)
Chef du gouvernement
Président de la république
ONG nationale
Groupes d’intérêts
Chaque ministère a le droit de proposer une politique ou un projet de loi se rattachant au domaine de sa compétence. Il prend connaissance des perspectives et horizons de l’idée du projet, en faisant appel à des experts (enseignants, ingénieurs…). Chaque projet de loi est préparé, par les services du ministère compétent pour le sujet traité
Si la proposition relève de la compétence de plusieurs ministères, un ministère est désigné pour conduire l’opération.
un groupe d’intérêt demande au gouvernement une action sur un problème, ou s’il existe un mécontentement public sur les façons par lesquelles un problème est traité.
Experts rattachés ou indépendants
ONG
Groupes d’intérêts
Très élevé
Étape 2 : Introduction formelle de la proposition au processus décisionnel
Décider Quoi ?
Qui décide ?
Comment la décision est prise ?
Parties prenantes\acteurs externes
Degré de participation civile
La proposition est introduite au Cabinet pour exercice Exemple : La mise en place d'un Comité technique de la JT
Ministre
Président de l’ANC
Président du Gouvernement
La proposition est envoyée au cabinet d’un ministère pour examen
un thème est ajouté à l’ordre du jour d’une réunion ministérielle
Les ordres du jour des réunions du Gouvernement sont présentés, dans leurs grandes lignes dans le Programme de travail du Gouvernement et dans le Plan des travaux législatifs du Gouvernement pour l’année considérée.
les ordres du jour des conseils ministériels sont communiqués aux membres du Gouvernement et aux autres organes consultatifs 5 jours avant les réunions.
Président de l’ANC convoque aux réunions du bureau et à l’assemblée plénière. Il convoque les commissions à se réunir (art.111)
Représentant du Gov à l’ANC
Représentant de la proposition
moyen (art.112)
35
Étape 3 : Examen et délibération \ Conception de la politique et Rédaction
Décider Quoi ?
Qui décide ?
Comment la décision est prise ?
Parties prenantes\acteurs externes
Degré de participation civile
étude d’options: exposer des motifs et toutes les informations ou données relatives à l’objet du projet aux départements intéressés, c’est ce qui a été mentionné dans la circulaire de 1988. C’est décrire la situation, ou le problème à résoudre et de l’objectif poursuivi, à partir de données précises collectées. étude d’impact: permet d’apprécier, d’évaluer et de mesurer les effets directs et indirects, à court, moyen et long terme de la politique appelé étude globale (circulaire 2011) : - Décrire la situation actuelle : poser la problématique et préciser les buts visés à travers des données précises et claires. -Présenter deux ou plusieurs solutions dans l’objectif de réaliser les buts visés -Déterminer les inconvénients et les avantages de chaque solution proposée. -Argumenter le recours à la solution choisie Sélectionner, analyser et comparer les alternatives
ministère responsable de la préparation et de la mise en œuvre de la politique envisagée
conseiller juridique en législation rattachées au Premier Ministère
Directions rattachées aux différents ministères
Conseils des ministres
Conseil Ministériel Restreint
Conseils interministériels
secrétaires d’Etat
hauts fonctionnaires.
conférence des présidents de l’ANC Ex : examiner le projet de budget national
Le projet horizontal fait appel à la collaboration de plusieurs ministères et le projet vertical est conçu au sein d’un seul ministère.
Le Conseil Ministériel Restreint ou interministériel regroupe les représentants des départements ministériels intéressés par l’ordre du jour.
Une fois, l’idée de projet est acceptée au sein du conseil ministériel, le ministre renvoi le projet à son administration pour élaborer le texte du projet.
les documents sont soumis à une procédure de consultation interministérielle. Ils sont aussi examinés par les organes consultatifs du Gouvernement ou par les ministères.
Le ministère concerné organise des réunions préparatoires ou consultatives afin de procéder à un examen approfondi et complet du projet ;
il est indispensable de soumettre les documents à cet examen et de recueillir l’avis d’experts pour pouvoir les présenter aux réunions du Gouvernement, les modifier en fonction des commentaires formulés au cours de ces réunions ou en fonction des opinions exprimées par les organes consultatifs du Gouvernement.
Le\les ministres ou les chefs des autres organes centraux de l’administration proposent les projets examinés à faire figurer à l’ordre du jour du Gouvernement à travers la Cellule de programmation et de suivi de l’action gouvernementale du 1er Ministère.
Une fois que ces ministères sont unanimes, le projet est transmis au premier ministère pour
Commissions\comités spéciales techniques
Instances indépendantes
Organes consultatifs
ONG nationale Groupes de pression
Groupes d’intérêts
Très élevé
36
être examiné par les services du Conseiller juridique et de législation du gouvernement
les documents sont soumis à une procédure de consultation interministérielle, avant d’inscrire un projet à l’ordre du jour d’une réunion du Conseil Ministériel restreint.
Ensuite le premier ministre soumet le projet aux différents organes consultatifs pour avis.
la Commission parlementaire examine les propositions présentées
L’ANC établit l’ordre du jour de l’assemblée plénière conférence des présidents étudie le transfert des projets de loi aux commissions
Étape 4 : L’adoption
Décider Quoi ?
Qui décide ?
Comment la décision est prise ?
Parties prenantes\acteurs externes
Degré de participation civile
le changement proposé est approuvé ou rejeté. La prise de décision peut se faire par vote ou par consensus la décision peut être prise au niveau du Parlement (surtout si on parle d’une loi) ou au sein du Premier Ministère ou les 2 ensembles.
Premier Ministère qui assure la prise de décision des politiques.
Le conseil des ministres
L’ANC adopte les lois
Le projet, une fois étudié auprès du premier ministère, et revu par les ministères intéressés après l’avis des instances indépendantes ou consultatives, il est soit, retransmis au ministère responsable pour révision, soit soumis à un conseil interministériel
Ensuite, il est renvoyé au chef du Gov qui peut décider de le soumettre au conseil des ministres. Une fois le projet est adopté par le conseil des ministres, il est soit transmis au président de la République, soit directement au parlement
l’adoption d’une politique est réservée aux décideurs politiques et la participation des acteurs externes est quasiment absente, vue le caractère procédural de l’étape.
faible
Étape 5 : mise en œuvre
Décider Quoi ?
Qui décide ?
Comment la décision est prise ?
Parties prenantes\acteurs externes
Degré de participation civile
le Chef du Gouvernement signe les politiques
chef du gouvernement
Président de la République
Le Gouvernement veille à l’application des lois. Le Président du Gouvernement prend des décrets à caractère réglementaire et individuel qui sont signés après délibération
Toute les Groupes parlementaires
Très élevé
37
le Président de la République promulgue et publie les lois dans le JORT
du conseil des ministres et information du Président de la République
Le Président de la République promulgue et publie les lois adoptées par l’ANC au plus tard 15 jours de la date de dépôt auprès de ses services. A défaut de promulgation et de publication dans ledit délai, le projet de loi est remis à l’ANC pour nouvelle adoption conformément à la formalité de la première adoption et sera promulgué dans ce cas par le Président de l’ANC.
La politique entre en vigueur une fois publiée au Journal Officiel de la République Tunisienne.
Étape 6 : suivi et évaluation de la décision
Décider Quoi ?
Qui décide ?
Comment la décision est prise ?
Parties prenantes\acteurs externes
Degré de participation civile
L'évaluation des politiques est l'étape finale de l'élaboration des politiques. Elle inclut le suivi, l'analyse, la critique et l'évaluation des politiques existantes ou proposées. Cela couvre l'évaluation de leur contenu, leur mise en œuvre et leur impact. En outre, l'évaluation est conçue pour aider le gouvernement à mettre en œuvre les politiques de manière efficace efficiente Elle peut s’agir aussi le retour à l’étape précédente
il incombe à chaque ministère d’évaluer et suivre les propositions de politiques soumises par lui et qui relèvent de son champ de compétence. Il doit veiller à la réalisation des étapes du processus législatif et s'assurer qu'il est à même d'établir les orientations et objectifs et fournir les instructions aux légistes.
Un/des membres de l’ANC
l’ANC (Assemblée plénière)
Majorité des membres ou le Bureau de l’ANC
L’étude d’impact est présentée par le ministère (maitre d’ouvrage) qui a pour mission de préparer le projet de loi avec la possibilité de faire intervenir les autres ministères intéressées.
Lorsque l’option de légiférer est retenue ; l’étude d’impact doit intervenir juste après l’étude d’options, pour les décrets d’application des lois cette étude doit intervenir juste après la promulgation de la loi.
Le gouvernement a le devoir de suivre et évaluer les politiques avant la fin de chaque année financière
Demande oralement ou par écrit des questions sur le travail gouvernemental
Organise, une fois par moi, des réunions avec le Gouvernement pour contrôler ou évaluer les orientations nationales ou les politiques sectorielles
Demande des éclairssissement au Gouvernement, au besoin.
Commissions\comités spéciales techniques
Instances
indépendantes
Organes consultatifs
OSC
Groupes de pression
Groupes d’intérêts
Très élevé
38
Annexe 9. Matrice de participation civile dans le processus de prise de décision
Niveau de
participation
partenariat
Groupe/atelier de travail
Comité général
dialogue national
rédaction conjointe
session de formation aux constituants
partenariats entre l’État et des ONG internationales
partenariats entre les ONG internationales et les ONG locales
Conventions de financement
Partenariat stratégique Groupe/atelier de travail
Comité
dialogue
Forums publics
Panel de discussion
Forums citoyens
Contacts clés avec le gouvernement
séminaires
symposiums
conférence national
Sessions plénière de l’ANC
Organes indépendants
Séminaires de Renforcement des capacités
Ateliers de formation
Groupe/atelier de travail Comité
consultation
ateliers
recommandations
communiqué de presse
rencontres avec les acteurs politiques
séminaires des experts
organes consultatifs
commissions indépendants
conférence national
journée porte ouverte
Rencontres débats
Média
Atelier de formation
séminaires
conférence
Forums évènements
Mécanismes de réactions
Consultation en ligne
Conférence
rencontres
information
Collection des documents de preuves
Dépôts des plaintes
Marches
communiqués de presse
déclarations publiques
communiqué de presse
Lettres aux décideurs
création des alliances et l’appui,
invitation des décideurs directs
Compagnes media
Compagnes média sociaux
Lobbying
Presse
Réseaux sociaux
Manifestations
Site Internet d’accès
à l’information
Open Gov
Alertes Email
Sensibilisation du
public
Collecte des preuves
témoignages
évaluation
études de recherche
accès libre à l’information
étapes de la
prise de
décision
Proposition formulation décision Mise en œuvre Evaluation/
reformulation