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Étude sur le processus de la prise de décision publique Tunisienne en matière de justice transitionnelle (Version Web)

Outils d’analyse de prise de décision pour une planification efficace des actions

de plaidoyer par les réseaux des organisations de la Société Civile actives en justice transitionnelle

Préparé par Imed Khelifi

Mai 2013

Consultant principal et Directeur général,

Devnomad Consulting

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Introduction Générale : ....................................................................................................... 4

Introduction de la justice transitionnelle ............................................................................ 4

Méthodologie ..................................................................................................................... 5

Chapitre I. Cartographie du paysage politique ............................................................ 6

Section 1. Consensus : .......................................................................................................... 6

Section 2. Règles de droit ..................................................................................................... 7

Section 3. Compétition ......................................................................................................... 7

Section 4. Inclusion ............................................................................................................... 7

Section 5. La bonne gouvernance ........................................................................................ 8

Chapitre II. Le processus de décision publique : Une démarche décisionnelle à deux

vitesses : technique et politique ....................................................................................... 8

Section 1. Les acteurs de la décision publique Tunisienne : ............................................. 9

1.1. Le pouvoir législatif : prise de décision entre consensus et vote ............................. 9

1.1.1. Fonctionnement de l’ANC ................................................................................... 9

Configuration de l’ANC : ........................................................................................... 9

Structures de l’ANC ................................................................................................. 10

Fonctionnement de l’ANC ....................................................................................... 10

1.1.2. Processus de suivi de projet des lois soumis à l’ANC ....................................... 10 1.1.2.1. Processus des travaux en commissions : ..................................................... 11

1.1.2.2. Processus travaux en séance plénière .......................................................... 11

1.2. Le pouvoir exécutif : prise de décision fondée sur une rationalité mixte.................. 12

1.3. Les experts dans le processus de décision ................................................................. 12

Les autorités centrales techniques ................................................................................ 13 Les autorités administratives indépendantes ................................................................ 13

1.4. Groupes d’intérêt et mobilisations ............................................................................ 13

Les acteurs publics de la JT : ....................................................................................... 14 Ministère Public : ..................................................................................................... 14

Justice militaire : avancée vers l’’indépendance ...................................................... 14

Rôle de la justice administrative : statut respecté des spécialistes ........................... 15

Chapitre III. L’analyse du processus décisionnel publique ........................................... 15

Section 1. Identification du problème : rôle des mouvements sociaux ............................ 16

Section 2. Examen et formulation : rôle des experts .................................................... 18 Section 3. Adoption : décision publique contrasté ........................................................... 20

Section 4. Mise en œuvre: selon la volonté politique....................................................... 21

Section 5. Suivi et évaluation/reformulation : selon les opportunités .............................. 22

Chapitre IV. La Participation civile dans la prise de décision publique ....................... 23

Section 1. Les espaces de participation ............................................................................ 23

Espaces fermés ou alloués: ........................................................................................... 23

3

Espaces invités: ............................................................................................................ 23

Espaces créés ou revendiqués: ..................................................................................... 24 Section 2. Cadre conceptuel de la société civile Tunisienne: .......................................... 24

Section 3. Les différents niveaux de participation à la prise de décision:........................ 25

Information: relation unidirectionnelle...................................................................... 25

Consultation: relation bidirectionnelle ...................................................................... 25

Participation active .................................................................................................... 25 Section 4. La participation de la société civile Tunisienne dans la prise de décision en

matière de JT : .................................................................................................................. 26

1. Participation par la consultation: .............................................................................. 26

2. Participation par le dialogue: .................................................................................... 27 Conclusions ...................................................................................................................... 28

ANNEXES ET FIGURES .............................................................................................. 29

Annexe1 : Comment le projet de loi sur la justice transitionnelle devient une loi ? ........ 29

Annexe 4. Procédure de suivi d’un projet de loi .............................................................. 30

Annexe 5. visualisation graphique des acteurs de décision publique .............................. 31

Annexe 6. Cycle de processus de décision de politique ................................................... 31

Annexe 7. Les étapes de la prise de décision d’une politique publique officielle ........... 34

Annexe 9. Matrice de participation civile dans le processus de prise de décision ........... 38

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Introduction Générale :

Deux ans après la révolution, la Tunisie vit une lenteur inquiétant dans le processus de transition

démocratique. Devant un contexte social perturbé, une économie en berne et une conjoncture

sécuritaire précaire. Le mécontentement de la population face à la situation socio-économique

prend parfois des formes violentes. Aujourd’hui, la classe politique et l’élite tunisienne sont

hautement craintives sur la performance des cinq gouvernements qui ont succédé depuis la

révolution dans la gestion des affaires de l’État d’une part, et dans la gestion de la transition

démocratique d’une autre part. L’administration, le peuple, les partis politiques et la société

civile constituent les quatre acteurs qui entrent en jeu dans la transition politique Tunisienne.

La transition démocratique Tunisienne a été mal géré depuis les élections d’octobre 2011.

L’ANC, qui est l’autorité légitime et supérieure au pays, mandatée –principalement- d’élaborer

les fondements d’un État démocratique, notamment une nouvelle constitution, se trouve engagé

dans le contrôle du gouvernement et l’édiction des lois ordinaires. Le gouvernement provisoire,

de sa part, ne s’est pas limité à la gestion des affaires prioritaires mais aussi les affaires

courantes. Résultat : le processus de transition marche à la vitesse de tortue. Le peuple

s’impatiente, perd confiance dans les élus. La société Tunisienne voit qu’on est trop éloigné des

objectifs de révolution.

Introduction de la justice transitionnelle

Aujourd'hui, la justice transitionnelle fait référence au paradigme politique plus qu’aux

mécanismes juridiques distincte. Le mandat de la justice transitionnelle s'est développé de la

juste réparation des violations pour inclure les initiatives démocratiques, la paix et la reforme

institutionnel. Comme la justice transitionnelle (ci-après JT) s'est développée dans un véhicule

de consolidation de la paix, elle est de plus en plus soumise aux influences extérieures et des

intérêts politiques, tels que le processus de la démocratisation, les réseaux de plaidoyer et la

sécurité.

En 2011, la Tunisie est le deuxième pays arabe à ratifier le Statut de Rome, après la Jordanie.

Depuis Janvier 2011, le pays est considéré comme le berceau du printemps arabe. Plusieurs

organisations internationales soutiennent activement la démocratisation Tunisienne. Depuis

2012, un ministère a été créé pour s’occuper de la justice transitionnelle.

Immédiatement après le soulèvement populaire en Janvier 2011, le gouvernement intérimaire a

légalisé une centaine de partis politiques, bannis durant l’ancien régime. Le 19 Février, le

gouvernement a adopté une loi d'amnistie générale, qui a permis la libération des centaines de

détenus emprisonnés pour des délits politiques. L'Assemblée nationale constituante tunisienne

a organisé des élections le 23 Octobre 2011, un processus qui a été bien accueilli par les

observateurs locaux et internationaux. De nouvelles élections, une constitution sont prévus

avant la fin de 2013.

Le gouvernement intérimaire a affirmé la liberté presque totale d’association. Depuis la

révolution, plus que 13.000 organisations de la société civile ont été créée, ce qui a

particulièrement animé les supporteurs internationaux. En conséquence, le don Européen d'une

valeur de € 3,1 millions a été faite en Juillet 2012 à des projets pour appuyer la société civile en

Tunisie.

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Le gouvernement de coalition, dominé par le Parti politique Ennadha disposait d’un important

programme pour la justice transitionnelle basé sur un dialogue national qui a été introduit par

le Ministère des droits de l'homme et de la justice transitionnelle (ci-après MDHJT). Ce

dialogue sur la justice transitionnelle complète un dialogue plus large celui du Congrès national

composé des partis politiques et la société civile, qui traite de différentes questions

constitutionnelles et vise à favoriser le consensus politique. En outre, un Comité technique

« spécialisée » non publique sur la justice transitionnelle a été créé, encore une fois initiée par

le MDHJT qui a présenté un projet de loi sur la JT à l'Assemblée nationale constituante (ANC),

bien que ce soit ce dernier avait annoncé l’adoption d’une loi sur la JT.

De nos jours, plus de 4000 dossiers de corruption échappent toujours au regard de la justice, ce

qui réduit la portée du processus de justice transitionnelle. Des milliers de prisonniers politiques

bénéficient déjà de compensations matérielles pour les sévices ou maltraitances qu’ils ont subis

lors des années de la dictature. L’indépendance de la justice est une question éminemment

juridico-politique. Elle permet de mesurer la place du droit et de la justice dans la société et

reflète en même temps le degré de démocratisation du système politique et le niveau atteint

dans la construction de l’État de droit.

Méthodologie

Collecte des données

Entretiens

Visite et observations du terrain (ANC, Présidence du Gouvernement)

Synthèse des recherches

Analyse de données

Rapportage

Nous avons suivi la méthode tracée dans la méthodologie approuvée par le Bureau ASF à Tunis.

Dans l’analyse processus de prise de décision, nous avons suivi la méthode du général vers le

particulier. Nous avons utilisé la JT comme approche pratique (de la décision publique vers la

décision sur la JT). Du Le plaidoyer de la Société civile vers le plaidoyer de la SC pour la JT.

Des grilles d’analyse des configurations des processus de décision développée à partir de la

revue de la littérature et raffinée selon une logique partiellement objective.

L’étude a été basée en grande partie sur l’analyse de la documentation. Pour ce faire, des

recherches documentaires intensives ont été menées. Le web à était une source d’information

incontournable à ce niveau qui a récompensé les lacunes de la recherche primaire.

Nous avions effectués des recherches notamment sur :

1. cadre légal et institutionnel en vigueur en Tunisie

- collecte et lecture des lois et dispositifs gouvernementaux en vigueur

- Dispositions légales et politiques de collaboration et Partenariats signés par le gouvernement

en faveur de la SC.

2. collecte d’informations sur le processus décisionnel officiel en Tunisie au niveau des trois

pouvoirs publiques.

- Lectures et synthèse des lois et règlements en vigueur, notamment :

- Loi portant sur l’organisation provisoire des autorités publiques

- Règlement intérieur de l’Assemblée nationale constituante

- autres textes pertinents (lois, décisions, décrets, règlements intérieurs ministériels, décisions

administratives, déclarations)

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3. Collecte et synthèse des documents d’informations relatives à la prise de décision dans le

domaine de la justice transitionnelle

- Rapports internationaux et nationaux, articles de presse, émissions télévisées

- Lectures de toutes autres sources d’informations relatives à la JT.

Chapitre I. Cartographie du paysage politique :

Lorsqu'on exerce de plaidoyer, les Organisations de la Société Civile (ci-après OSC), doivent

comprendre qu’il y a des priorités concurrentes, des politiques et législations existantes qui vont

agir comme barrières, une concurrence pour les rares ressources, des positions conflictuelles

sur un problème et les pouvoir dévolus qui auront besoin d'être influencés. Cet outil tente à

assister les OSC et ASF à comprendre ces forces et les utiliser à leur profil et par conséquent

exercer un plaidoyer réussi.

Toute analyse des processus politiques doit identifier des réalités et des relations

institutionnelles qui sont reflétées dans les évènements quotidiens. Ils doivent être identifiés

afin d'aider à la compréhension où, qui et comment faire de plaidoyer pour atteindre les objectifs

dans l'élaboration de politiques ou de la réforme.

Lorsque l'on regarde le type de système politique qui caractérise un pays, cinq éléments (qui ne

sont pas entièrement distinctes) sont pris en considération1, d’après

Section 1. Consensus :

Volonté commune de réussir la transition démocratique.

Absence de stratégie nationale de transition démocratique

absence d’accord sur les règles fondamentales de la vie politique

Défaut de compromis entre les partis politiques autour des grandes questions politiques,

économiques et sociales pour l'avenir de la Tunisie.

Obligation morale : En septembre 2011, par initiative de la Commission de Ben Achour, 12

partis politiques représentés au sein de la Haute instance pour la réalisation des objectifs de la

révolution, la réforme politique et la transition démocratique (ci-après ISROR) ont signé le la

«Déclaration du processus transitoire», à l’exception du Congrès pour la République (CPR).

Cette déclaration représente une feuille de route qui engage, moralement, tous les partis

signataires, pour objectif de garantir la réussite de l’échéance électorale fixé pour une année

(octobre 2012) et du processus de transition démocratique en Tunisie.

Le non-respect de ce pacte a poussé les partis politiques à recourir à la «légitimité

consensuelle»

Accord sur le partage des portfolios gouvernementaux entre 3 grands partis politiques

gagnants dans les élections de 2011. La Troïka

Absence de projet économique, social et de développement clair chez les partis arrivés au

pouvoir

Émergence des nouvelles questions liées à l'identité et à la place de la religion sur la scène

politique, ce qui a entravé l'avancement du processus de transition démocratique.

Unanimité chez la population de ne jamais accepter aucune dictature ni laïque ni islamique.

Sentiment continu d’impunité

1 Diapers le USAID Democracy and Governance Assessment, In «Mapping Political Context : A Toolkit for Civil Society Organisations», Juin 2006.

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Section 2. Règles de droit

Existence des structures juridiques de bases pour les activités publiques et privées et les

interactions.

l’organisation provisoire des pouvoirs publics du 16 décembre 2011 constitue le texte

juridique de base de la transition démocratique.

Absence d'un cadre juridique fixant les règles du jeu politique, en l'occurrence une

constitution, ce qui a généré un climat d'instabilité politique et sociale en Tunisie.

Les principaux droits de l’homme sont consacrés et observés (presse, média, association,

femmes.)

Règlements intérieur de l’ANC

La loi est moyennement équitable

Insuffisance de la sécurité personnelle et nationale

Pouvoir judiciaire non indépendant

La justice est très faible

Manquement flagrant au droit de propriété et les libertés, et dans certains cas droit à la vie.

l’émergence de groupes islamistes armés

Section 3. Compétition

Compétition existante dans le système de l’État

Compétition garantie dans les élections, les médias et la société civile

Les populations ont le droit d’organiser leurs intérêts et leurs idées

Compétition accrue au sein du gouvernement

Compétition dans la sphère politique est permise mais pas clairement formalisé

Crise de confiance entre le gouvernement et le peuple

Boum des organisations de la société civile dans tous les domaines

Multiplication des partis politiques avec des idéologies et agendas hétérogènes

Partis politiques qui cherchent leurs places et leur influence sur la vie politique

Section 4. Inclusion

Sentiment d’injustice et d’exclusion persistent

Problèmes d’exclusion envers les victimes de la révolution de 2008 et 2011

Écartement des jeunes (moteur de la révolution) au niveau des représentations et instances

publiques.

Régionalisme en Tunisie existe depuis longtemps, mais démunie après la révolution

Exclusion à cause d’appartenance politique ou religieuse

Jeunes diplômés impatients

Hausse du chômage des jeunes est accentuée par l’inefficacité du marché du travail2

Multiplication des revendications sociales et corporatistes

Déséquilibre régional

Ex-membres du RCD continuent d’occuper des postes clés à l’administration publique

Problème d’identification et typologie des victimes de JT

2 Tunisie : Défis Économiques et Sociaux Post -Révolution, Banque africaine de développement (BAD) 2012.

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Section 5. La bonne gouvernance

faibles Capacités des institutions sociales (secteur privé et public)

Absence des politiques adéquates de gouvernance dans le secteur privé et public

Institutions moyennement transparentes et beaucoup moins responsables

Institutions politiques ne tiennent pas leurs promesses

Le dossier des martyrs et blessés de la révolution n’a pas été une priorité pour les décideurs

politiques.

Faiblesse de l’État face à la sécurité sociale et persistance de la corruption

différentes formes de violence et insécurité accrue

Décisions politiques sur d’indemnisations recherches de la vérité non mise en œuvre

Gouvernement intérimaire entre formation hybride et compétence

5ème gouvernement de transition dans moins de 2 ans

Gouvernement actuel avec agenda et calendrier obscure

Monopole du pouvoir décisionnel de l’ANC sur la gestion de la transition

Faiblesse des réformes institutionnelles (judiciaire notamment)

Chapitre II. Le processus de décision publique : Une démarche décisionnelle à deux vitesses : technique et politique

D’une manière générale, la démarche décisionnelle s’inscrit dans un processus législatif, qui

implique inévitablement deux niveaux : le niveau technique et le niveau politique.

Le processus décisionnel Tunisien actuel n’est pas fidèle à une logique formelle de prise de

décision vu la particularité de la transition Tunisienne et les jeux d’acteurs et l’absence de

compromis sur les règles de jeu.

La décision est dans un premier temps une décision technique, qui se fonde sur un processus de

décision et d’analyse suivie par différents services administratifs, puis la décision devient une

décision ultimement politique. Cette démarche «technique-politique» est celle constaté à partir

des personnes interviewées et est donc celle sur lesquels se fondent les résultats présentés dans

cette étude.

Le processus de prise de décision officielle en Tunisie est un processus complexe qui constitue

un mélange des démarches formelles et informelles de prise de décision, d’une part, et un

mélange de politique et de l’administratif d’autre part. D’après le Professeur Ben Achour, « Le

politique et l’administratif se confondent ainsi partout, en dernière analyse, administrer dans le

sens politique»3.

Phase politique : Les pouvoirs publics prennent des décisions selon les orientations et les

options prédéfinies par le gouvernement. En pratique, le processus de décision consiste d’abord

à fixer les inspirations, les orientations et les idées avant de les transformer en politiques.

Les politiques Tunisiennes ne semblent pas être le reflet de l’aspiration des citoyens.

Les décisions sont prises par consensus, concertation ou accord. Mais ces modèles de décisions

ne sont codifiés. Le risque des calculs politique est grand. Ce sont des « arrangements » entre

les décideurs.

3 Iadh Ben Achour, Pouvoir gouvernemental et pouvoir administratif, R.T.D., 1978, n° 2, page 26.

9

Phase administrative : appelée aussi phase technique. Elle concerne l’application des

orientations politiques par le pouvoir règlementaire. Cette phase concerne l’élaboration, la

formulation, la rédaction et l’exécution des politiques et des lois. C’est un art qui exige une

grande habileté, de la compétence, la connaissance et l'expérience.

Section 1. Les acteurs de la décision publique Tunisienne :

Les acteurs interviennent à la décision publiques Tunisienne sont multiples et avec des rôles

diversifiés.

1.1. Le pouvoir législatif : prise de décision entre consensus et vote

Le terme de «consensus» en Tunisie est utilisé à tort et à travers, ou du moins avec des

acceptions extrêmement variées. Le consensus auquel rêvent nombre de décideurs est souvent.

Dans leurs esprits. Synonyme d'unanimité ou de «majorité confortable» :

Les décisions publiques prises avant les élections de 2011 tirent leur légitimité de la révolution

et du consensus général et non des élections. Exemples des décisions prises par consensus :

• Le décret-loi du 23 mars 2011 organisant les pouvoirs publics

• Les décisions de la Haute instance ISROR

• Les décisions de L’ISIE

• Les décisions des deux Commissions d’investigation

Les décisions après les élections de 2011 tirent leur légitimité du vote à l’ANC et de consensus.

Ma discussion avec la présidence Kalthoum Badredine confirme que les décisions des

commissions parlementaires sont prises par consensus au début après on passe au vote.

À partir de mes visites à l’ANC j’ai remarqué que le consensus peut intervenir même dans le

restaurant de l’ANC ou dans le salon ou dans le corridor du Parlement Tunisien.

Les partis politiques sont une source de mobilisation politique qui modifie le paysage politique.

La logique des quotas politiques des partis politiques influents les décisions. Les Groupes

parlementaires et les Commissions parlementaires possèdent un grand pouvoir de décision au

sein de l’ANC. Les décideurs directes sont l’Assemblée plénière et Président de l’ANC tandis

que les décideurs indirects concernent les Groupes parlementaires et les Présidents des

commissions.

L’absence fréquente des députés aux sessions parlementaires jouent à l’encontre de la

crédibilité et la représentative sociale des décisions publiques. L’association Al-Marsad a noté

cette carence dans ses travaux. Par exemple, Le projet de loi amendant et complétant le décret-

loi numéro 97 de l’année 2011, en date du 24 octobre 2011, relatif au dédommagement des

blessés et des familles des martyrs de la révolution a été adopté hier mardi 18 décembre 2012

par l’ANC avec 105 voix pour et 3 abstentions. Selon Ridha Benazedine, un activiste du Bassin

Minier souligne : « Quand le temps est venu pour voter sur l’amendement proposé par le député

de Gafsa, plusieurs députés en faveur avec l’inclusion ont été absents de la session plénière».

1.1.1. Fonctionnement de l’ANC

Configuration de l’ANC :

• Membres : Élus par le peuple (217)

10

• Mission : élaborer une nouvelle constitution pour le pays

Partie majoritaire : Ennahdha 41%

• Coalition : Ennahdha / CPR et Ettakatol : 63,60%

• Majorité absolue (50% + 1) réunie

• Majorité 2/3 : 66% (145) :

Structures de l’ANC

Les assemblées parlementaires se composent de structures importantes :

• Le Président

• Le bureau

• Conférence des présidents

• Les commissions permanentes

• Les commissions spéciales

• L’assemblée plénière

• Les groupes parlementaires

Fonctionnement de l’ANC

L’ANC est chargée de quatre missions :

• L’élection du Chef de l’État

• Le contrôle du gouvernement

• La confiance

• Les questions écrites et orales

• La motion de censure

L’édiction des lois organiques et ordinaires

L’édiction de la constitution

Le règlement intérieur développe les procédures détaillées de la présentation, de l’étude, du

rapport, de la discussion et de l’approbation de tous les textes qu’ils soient législatifs ou

constitutionnels

Les règles concernant le quorum et la majorité requise pour voter les décisions :

Organe Quorum Décision

Bureau 2/3 des membres Majorité des présents

Commissions Majorité des membres Majorité des présents

Conférence des présidents Majorité des membres Majorité des présents

Assemblée plénière

Discussion Majorité des membres -------------------------------

Vote lois ordinaires 1/3 des membres (74) Majorité des présents

Vote lois organiques, Règlement intérieur et 1er lecture constitution et 1er motion censure, confiance

50% + 1 membres (109)

50% + 1 membres (109)

Vote 2ème motion, 2ème et 3ème lecture constitution, guerre

2/3 des membres (145) 2/3 des membres (145)

1.1.2. Processus de suivi de projet des lois soumis à l’ANC

Tout projet de loi parvenant à l’ANC va subir deux types de travaux avant d’être adopté ou

rejeté. Le premier type de travaux consiste à une étude approfondie du problème par un groupe

restreint de députés (commissions) assisté par des compétences nécessaires en la matière

(invitations des experts). A la lumière des conclusions et des recommandations des travaux des

commissions, le deuxième type de travaux va être amené. Il consiste à la discussion générale

11

en séance plénière par l’ensemble des députés avant de passer sur vote. Les processus dégagés

pour ce domaine vont être assimilés à ces deux types de travaux.

1.1.2.1. Processus des travaux en commissions :

Ce processus concerne tous les travaux préparatoires des commissions sur les projets de lois

soumises à l’étude depuis leur arrivée à l’ANC jusqu’aux recommandations finales de chaque

commission saisie pour la séance plénière.

1. Réception et enregistrement des projets : Les projets de lois réceptionnés sont enregistrés sur un registre des entrées au bureau d’ordre de

l’ANC. Chaque projet possède un numéro d’ordre, une date d’entrée et un sujet. Un projet peut être

proposé soit par le gouvernement (voir annexe 2) soit par un groupe de dix députés au minimum

(voir Annexe 3).

2. Distribution et aiguillage vers les commissions :

Selon le thème du projet, le président de l’ANC désigne la (ou les) commission(s) chargée(s)

des travaux préparatoires du projet ainsi que la commission chargée de la rédaction du rapport

final.

3. Travaux des commissions :

Chaque projet passe aux commissions concernées pour y être examiné selon les dates et les

ordres du jour précédemment établis. Chaque commission étudie un aspect bien déterminé du

projet. Une réunion de commission peut concerner un ou plusieurs projets et un projet soumis

à une commission donnée peut nécessiter plusieurs réunions de cette commission. Les

présidents des commissions fixent les dates et les ordres du jour des réunions.

4. Suivi du projet :

Comme c’est mentionné précédemment, cette procédure s’occupe du suivi des étapes

parcourues de chaque projet depuis son entrée jusqu’à sa sortie de l’ANC avec ses passages en

commissions et en séances plénières. La fin des travaux des commissions saisies concernant un

projet déclenche la procédure de collecte des travaux et la rédaction du rapport final par la

commission chargée du rapport.

5. Rédaction des rapports des travaux des commissions :

Une fois les travaux d’une commission sont achevés pour un projet donné, un rapport est rédigé

par la commission en question. Il contient l’analyse de ses membres.

6. Collecte des travaux des commissions et rédaction du rapport final :

Elle est assurée par la commission chargée de la rédaction du rapport final. Il s’agit de

rassembler les différents travaux des autres commissions sur ce projet et de les façonner en vue

d’établir un rapport final qui va être lu en séance plénière. Il va contenir en outre les

recommandations finales des commissions.

1.1.2.2. Processus travaux en séance plénière

12

Lorsque l’étude d’un projet au niveau des commissions est finie, les rapports établis sont

rassemblés et le rapport final est préparé par la commission saisie. Le projet passe ensuite au

vote en séance plénière. La date de la séance plénière est fixée par le président de l’ANC. Au

cours d’une séance plénière, l’ANC peut voter un ou plusieurs projets de lois. L’ensemble des

opérations relatives au suivi des projets de lois sont schématisés dans l’Annexe 5.

1.2. Le pouvoir exécutif : prise de décision fondée sur une rationalité mixte

Le gouvernement formé par le chef du gouvernement qui lui nommé par concertation et quota

politique, par conséquent par vote durant les élections. Ennahdha domine à ce niveau.

Le chef du gouvernement est le décideur clés du gouvernement dans l’élaboration et la mise

en œuvre des politiques publiques nationales. Il possède le pouvoir règlementaire intégrale vu

qu’il signe (ou délègue la signature) tous les décrets émanant de son gouvernement.

On assiste en Tunisie à une croissance de délégation de signature des ministres à des hauts

fonctionnaires4. Les administrateurs sont des agents de politisation car ils font passer un

problème administratif à un problème politique : faire passer au cabinet ministériel, soit

directement.

Nos analyses révèlent que le Conseil des ministres n’est pas seulement un organe de

coordination politique du gouvernement, il est le point de passage obligé des décisions

importantes prises par le gouvernement. M. Ali Balti, conseiller juridique à la Présidence du

gouvernement souligne que le Conseil des Ministres possède le pouvoir de décision. Par

exemple, si un ministre clés au gouvernement comme celui des finances refuse un projet ou une

proposition, on ne peut aller plus loin. Ou le ministre de la Justice ou défense. Le rôle «réel»

du Chef du gouvernement, souligne-il, souvent se limite à donner une légitimé aux décisions

des Conseil des Ministres, à travers sa signature.

Le conseil ministériel restreint est décisif en matière d’élaboration des orientations et choix

fondamentaux de la politique de la nation. La plus grande partie des décisions politiques sont

arrêtés au sein de ce Conseil. Avant d’être inscrits à l’ordre du jour d’une réunion du

Gouvernement pour examen, les documents sont soumis à une procédure de consultation

interministérielle. Ils sont aussi examinés par les organes consultatifs du Gouvernement ou par

les ministères

Le ministre (et son cabinet) est le plus haut organe politique existant dans chaque ministère.

Il rassemble principalement le service du Bureau d'Ordre Central, l’unité de la coopération

technique, la direction de la documentation et des Archives et les services des relations

publiques.

1.3. Les experts dans le processus de décision

On peut distinguer les experts internes à l’appareil politico-administratif et les acteurs externes

à la sphère étatique. Les hauts fonctionnaires sont des agents administratifs, des conseillers

4 Exemples : Arrêté du ministre des affaires étrangères du 13 janvier 2011, portant délégation de Signature; Arrêté du ministre de la santé publique du 25 février 2011, portant délégation de signature

13

politiques et juridiques des ministères. Ils possèdent un pouvoir considérable de décision

publique. Pratiquement ce sont eux –derrière les barreaux- qui conçoivent, élaborent et mettre

en œuvre les politiques, bien évidemment, sous la tutelle et le contrôle de leurs patrons.

À côté des organes politiques, il existe dans chaque ministère des autorités à caractère technique

rassemble les services spécifiques et les directions générales.

Les autorités centrales techniques

Le chef du gouvernement est assisté par :

- conseiller juridique en législation

- Secrétaire Général du Gouvernement

- Institutions sous tutelle

Le ministre est assisté par :

- son cabinet ministériel qui un rôle politique.

- organe consultatifs : sont des collaborateurs venant seconder le ministre dans la détermination

de la politique suivie par le gouvernement.

- Directions régionales : dirigés par des hauts fonctionnaires, jouent un rôle important dans

l'élaboration technique des projets et l'exécution des dispositions réglementaires mettant en

œuvre la politique du ministère.

Les autorités administratives indépendantes

Ces autorités administratives indépendantes font partie d'un ensemble qui ne comprend ni les

services centraux ni les services extérieurs d'un ministère ni des établissements publics. Ces

autorités qualifiées d’autorités de régulation interviennent dans le processus de prise de décision

en portant aide au gouvernement. Les ministères vont faire appel à ces autorités pour finaliser

les projets de politiques.

1.4. Groupes d’intérêt et mobilisations

Le contexte de transition politique du pays nous amène à confirmer le rôle crucial des groupes

d’intérêts, les acteurs de la société civile, les forces politiques et sociales. Ils jouent un rôle très

important dans la prise de décision et rôle décisif dans certains cas.

Selon nos entretiens, nous listons ici par niveau d’influence décroissant les acteurs qui

influencent les changements de politiques :

La mobilisation sociale demeure l’acteur le plus efficace dans le changement de politique

Tunisien

l’UGTT : l’acteur non étatique le plus influent dans la décision publique

Les 3 grandes partis politiques (Ennahdha, CPR et Ettakatol, actuellement des ministres

indépendants entrent en jeu)

Les organisations internationales

Les ordres professionnels (ONAT, AMT…etc.)

réseaux d’organismes de la société civile

Les Médias (TV et Radios, Presse écrite et électronique)

Les réseaux sociaux (Facebook et Twitter)

14

Les acteurs publics de la JT :

Ministère Public :

Contrairement aux juges du siège, les procureurs sont statutairement placés sous la direction et

le contrôle hiérarchiques des chefs de leurs bureaux et sont sous l’autorité du ministre de la

Justice5

Les procureurs se sont penchés sur de nombreux procès devant les tribunaux civils en particulier

contre Ben Ali, sa famille et ses proches pour corruption, et devant les tribunaux militaires pour

juger les responsables des meurtres commis à partir du 17 Décembre 2010. Des réparations ont

été accordées à des personnes blessées au cours des manifestations de violence entre 17

Décembre au 14 Février 2011, et aussi les familles des martyres.

Les procureurs investiguent : soit par initiatives individuelles, soit par des cas présentés par des

commissions, ONG ou acteurs individuels.

Les juges avaient une grande influence sur le processus de JT : Le pouvoir judiciaire était

jusqu'à date la seule institution qui peut poursuivre les cas de JT. Les commissions n’ont pas

des pouvoirs juridictionnels

Diverses décisions dans le domaine de la JT ont été prises en dehors du système juridique

formel. Plusieurs hautes fonctionnaires dans des institutions gouvernementales et des grandes

entreprises ont été suspendus par leurs propres employés. Par exemple, les employés du

Ministère du Tourisme se sont rassemblés dans leur syndicat et ont votés qui doivent quitter

l’institution, à cause de leur connexion avec le RCD, l’ancien parti de Ben Ali. Cela montre

que les syndicats jouent un rôle significatif dans la JT.

Pouvoir de la rue et les acteurs de la SC ont influencé profondément le Ministère Public

1. Les procureurs transfèrent d’une façon quasi-systématique les plaintes aux tribunaux même

s’ils ne proviennent pas des victimes

2. Les magistrats d’instruction décident les poursuites et le transfert

3. Rôle du ministère est viré de la recherche de la vérité vers l’accusation et la poursuite

automatique

Justice militaire : avancée vers l’’indépendance

En juillet 2011, le nouveau ministre de la Défense a totalement réformé la justice militaire pour

qu’elle réponde aux exigences d’une justice équitable, mais on peut regretter que les tribunaux

militaires restent compétents pour connaître d’une majorité de crimes de torture et mauvais

traitements exercés par des policiers à l’encontre de civils.

Un mois plus tard, le gouvernement transitoire a réformé les dispositions du Code pénal

relatives au crime de torture.

Si la première réforme refondant la justice militaire s’est révélée globalement positive, la

seconde, modifiant les dispositions du Code pénal qui criminalisent la torture, s’est avérée plus

critiquable. Pour compenser l’insuffisance et la lenteur des poursuites judiciaires, mais aussi

peut-être pour les éviter, les gouvernements successifs ont procédé à la mise à l’écart de

quelques agents, symboles de la répression à l’ère de Ben Ali, mais ceci de façon souvent

arbitraire, sans respecter les procédures disciplinaires.

L’ordre juridictionnel militaire est constitué de trois tribunaux militaires permanents de

première instance situés à Tunis, Le Kef et Sfax. Depuis l’adoption de la réforme, une cour

d’appel militaire a été créée. Auparavant, la justice militaire ne disposait pas d’un double degré

5 Article 15 de la loi n° 67-29.

15

de juridiction et les décisions rendues par le juge de première instance étaient donc définitives.

Toutes les structures judiciaires militaires sont soumises au contrôle de la Cour de cassation.

La réforme de juillet 2011 a introduit une avancée majeure pour assurer l’indépendance de la

justice militaire par rappo6rt au ministre de la Défense principalement à travers deux mesures :

la suppression de l’exigence qui était faite au procureur d’informer le ministre avant

d’entamer des poursuites (article 15 du Code de justice militaire tel que modifié par le décret-

loi n° 2011-69 du 29 juillet 2011, modifiant et complétant le Code de justice militaire)

la création d’un Conseil de la magistrature militaire qui décide du recrutement, de

l’avancement, des mutations et des sanctions disciplinaires des magistrats militaires (article 15

du décret-loi n° 2011-70 du 29 juillet 2011 relatif à l’organisation de la justice militaire et au

statut des magistrats militaires). Le Conseil de la magistrature militaire présente toutefois le

même défaut fondamental que le Conseil supérieur de la magistrature, à savoir qu’il est présidé

par le ministre de la Défense, ce qui compromet sérieusement son indépendance (article 14 du

décret-loi n° 2011-70).

Rôle de la justice administrative : statut respecté des spécialistes

Le Tribunal Administratif est une institution constitutionnelle créé en vertu de l’article 69 de la

Constitution tunisienne qui stipule que le conseil d’état est composé du Tribunal Administratif

et de la Cour des Comptes.

La justice administrative a résisté aux changements institutionnels de la révolution de 2011.

Le tribunal administratif a joué son rôle consultatif et a été une pièce maitresse à côté de l’ISIE

dans le processus électoral.

En vertu de la Loi OPPP (art. 23), le Tribunal administratif et la Cour des comptes exercent

leurs attributions conformément aux lois et réglementations en vigueur, relatives à leur

organisation, à leurs domaines de compétence et aux procédures suivies devant ces organes.

D’après le Projet de la Constitution, la justice administrative est compétente pour statuer sur les

dépassements de ses pouvoirs par l’administration et tous les litiges administratifs et exerce sa

mission consultative conformément à la loi

L’ANC, dans son article 22, décidera d’adopter des lois organiques afin de réorganiser la

justice, de restructurer les conseils juridictionnels supérieurs judiciaires, administratifs et

financiers et afin de fixer les bases de la réforme du système judiciaire conformément aux

critères internationaux de l’indépendance de la justice.

Un Rapport issu de la commission constituante chargée de la justice judiciaire, administrative,

financière et constitutionnelle le 27 novembre 2012 a affirmé des garanties générales au profit

de la justice ; des garanties spécifiques relatives aux Tribunal administratif

Vu que la plupart des violations sont commises par les organes de l’État, le Tribunal

administratif est compétent

Chapitre III. L’analyse du processus décisionnel publique

Le processus de prise de décision est un développement des politiques impliquant une démarche

claire, progressive, rationnelle suivant une approche structurée. C'est rarement le cas en

Tunisie. Il fait souvent l’objet des différents acteurs, des pouvoirs et des politiques. Il peut

impliquer différents groupes, et des solutions contradictoires. Parfois, l’élaboration de

politiques peut avoir lieu sans savoir de quel problème il s’agit ni quelles démarches procédées

de délibération.

16

Il est important pour les ONG de bien comprendre les différentes étapes de l’élaboration des

politiques dans l’État Tunisien. Cela les aidera à veiller à ce que leur action de plaidoyer cible

les étapes les plus décisives de l’élaboration des politiques – il ne suffit pas de présenter les

preuves aux décideurs et de supposer que le reste se fera tout seul6.

Lorsqu’un gouvernement reconnaît un problème d’ordre public et convient d’y remédier, les

décideurs cherchent des solutions pratiques sous forme de politiques. On distingue :

processus formel : il est la procédure officielle de prise de décisions telle que stipulée par la

loi ou les documents des procédures ou des politiques organisationnelles de l'institution.

processus informel : il s'agit d'activités et de procédures qui se déroulent simultanément au

processus formel mais qui ne sont pas exigées par la loi, ou la politique organisationnelle de

l'institution

Processus alternatif : Un processus qui se passe entièrement à l’extérieur du processus

officiel. Face à l’absence des assises légales et constitutionnelles, à maintes fois, des ministres

prennent des décisions sans consulter son cabinet ou le Chef du gouvernement ni les

populations.

Avant de commencer à analyser le processus décisionnel, il est utile d’examiner les cinq étapes

fondamentales de la prise de décisions. Bien que les méthodes, procédures et techniques varient

beaucoup d’une institution à l’autre, ces cinq étapes sont présentes, d’une manière ou d’une

autre, dans tous les processus décisionnels.

Section 1. Identification du problème : rôle des mouvements sociaux

Les idées qui se dégagent de cette étape :

Identification des problèmes par les forces des mobilisations sociales notamment pendant

les deux premières de la transition (soulèvement populaire, émeutes, sit-in, manifestations)

Force de proposition des groupements de société civile

Afin d'introduire un problème à l'agenda politique - ou «transformer le problème en question

de politique», il est nécessaire de convaincre les acteurs politiques concernés que le problème

est important. Cette étape concerne l’identification du problème et son ajout à l’ordre du jour

de l’agenda du gouvernement ou l’ANC.

Dans le contexte Tunisien, les propositions s’avère être une étape importante à cause de la

variété des acteurs qui rentrent en jeu dans la prise de décision. Les idées de la proposition

peuvent venir de l’extérieur ou de l’intérieur de l’institution publique.

Nous avons constaté que les propositions de politiques ne viennent pas seulement des autorités

publiques, mais aussi des acteurs non étatiques notamment durant les deux premières phases de

transition. Les acteurs externes à l’État peuvent sans souci proposer des lois ou des politiques.

La société civile Tunisienne a était très active durant la première période de transition

démocratique par sa force de proposition.

Au lendemain de la révolution, plusieurs propositions d’identification des problèmes de la JT

ont été apportées à l’agenda politique. Durant la première période de la transition

6 CSO Capacity for Policy Engagement: Lessons Learned from the CSPP Consultations in Africa, Asia and

Latin America, ODI Working Paper 272, août 2006, Overseas Development Institute, Royaume-Uni.

17

(gouvernement Ghannouchi), la décision publique en matière de JT a été largement prise sous

l’impulsion de la rue, les mouvements sociaux non structurés et le manque d’expérience

Tunisienne en la matière. La société civile a joué un rôle signifiant dans la «conversion» des

problèmes publics vers des questions politiques.

Depuis la révolution, D’après Mohamed Hamouda, Professeur et Directeur de l'École doctorale

de la Faculté de Droit et des Sciences Politique de Tunis, il s’agit de répondre à deux catégories

de questions 7:

Quel traitement réserver aux atrocités commises par les tenants de l’ancien régime, aux

responsables et exécutants ?

Quel actions à entreprendre au profil des victimes des exactions et assassinats ?

Les décisions publiques relatives au traitement aussi bien des responsables que les victimes ont

menées par des règles consensuelles sans un cadre légale ni une planification stratégique. La

décision publique est prise pratiquement selon la poussée revendicative de la rue. Doit-on

confier cette tâche à la Haute instance ISROR, à la Commission sur l’établissement des faits et

violations, à la Commission sur la corruption ou à une instance indépendante ?

Le 1er gouvernement M. Ghannouchi a été fortement contesté et discrédité à cause de ses liens

avec le Rassemblement constitutionnel démocratique (RCD), parti du président déchu et son

instrument de sa dictature. La décision du 1er Ministre de suspendre son premier gouvernement,

qui n’a duré que 10 jours, était une décision prise sous l’influence des forces populaires

révolutionnaires et non par volonté politique suivant le processus formel.

• Contestations populaires massives à travers le pays contre le gouvernement,

demandant le départ définitif des ex-membres du RCD du nouveau gouvernement.

• Démission de certains ministres, y compris 3 issus de l’UGTT en moins de 24 heures.

• Influence exercé par les forces d’opposition (notamment partis politiques et l’UGTT)

pour la recomposition du cabinet, via des consultations État-société civile

• Les populations locales dans les régions décident de ne pas reconnaître le

gouvernement et elles avaient mis en place des organes de pouvoir populaire.

Le gouvernement de transition avait deux exigences à affronter : la poursuite des auteurs et la

gestion des contestations populaires. La recherche de la vérité et les crimes financiers étaient

les questions récurrentes qui agitaient l’opinion publique durant cette période. Le porte-parole

du gouvernement M. Taieb Bacchouche a déclaré durant une conférence à Tunis que «la volonté

politique doit aller de pair avec la volonté de la société civile».

• Le Front de 24 Janvier a joué un grand rôle dans l’organisation du sit-in de la Kasbah de Tunis

le 25 février, réunissant plus de 100.000 personnes demandant la démission de M. Ghannouchi.

Le Front a lancé un appel à l’organisation d’un congrès national de défense de la révolution.

En février 2011, la création du Conseil National pour la Protection de la Révolution par de

multiples acteurs de la société civile tels que l'ONAT et l'UGTT, avait beaucoup d’influence

sur la création du conseil des représentants de la société civile au sein de l’ISROR.

Les «28 signataires» ont publié un communiqué de presse et une pétition de soutien à la création

de ce conseil. Cette déclaration a été bien formulée et médiatisée. Les acteurs de la société civile

avaient présenté, durant une réunion avec le Président de la République par intérim, une

7 Mohamed Hamouda, « La justice transitionnelle », Observatoire Tunisien de la transition démocratique, 2012. http://observatoiretunisien.org/upload/file/Hamouda%281%29.pdf

18

proposition d’un décret-loi, qui donne au CNPR du pouvoir décisionnel dans la gestion de la

transition. C’est grâce à ces actions de plaidoyer que le Président a adopté un décret-loi de

création de l’ISROR qui remplaçait l’ancienne commission de réforme politique, un organe

purement technique et politique. La Société civile avait influencé le processus d’identification

du problème.

Le projet de loi de création d'un «pôle judiciaire spécialisé» dans les affaires financières, initié

par le groupe des "25 avocats, a été inscrit à l'ordre du jour de la rencontre du mercredi 17 août

entre le Premier ministre Essibssi et les représentants des partis politiques.

L’Organisation d’un congrès international sur la JT par le Centre de Tunis pour la justice

transitionnelle en décembre 2011 qui a aidé le gouvernement à concevoir les assises

démocratiques sur la JT. Le Centre a effectué six ateliers et des recommandations ont été

soumises à l’ANC.

Les acteurs principaux dans le discours sur la JT notamment la Commission anticorruption, le

Groupe de 25 avocats, le Ministère public, le pouvoir judiciaire et le parti Ennahdha8 avaient

des discours composites quant aux auteurs responsables des crimes d’une part et les types de

victimes d’une autre part.

Section 2. Examen et formulation : rôle des experts

Des idées se dégagent :

Rôle accrue des experts internes et externes dans la prise de décision

Influence de la société civile par participation dans les organes consultatifs

Cette étape concerne l’étude d’options et la formulation de la solution est élaborée par le

ministère responsable de la préparation et de la mise en œuvre de la politique envisagée.

Il s’agit d’exposer des motifs et toutes les informations ou données relatives à l’objet du

projet aux départements intéressés, d’après la circulaire de 19889.

Cette étude, selon la circulaire de 201110 est : « Une étude globale et précise, qui fixe les

problématiques posées et les solutions envisageables, ainsi que les avantages et les inconvénients de

chaque solution. Elle se base sur une description de la situation actuelle, la fixation des problématiques

posées et la précision des objectifs souhaités, tout en se basant sur des données précises et claires »

Les procédures d’examen varient selon le type de politique :

Projet de loi :

1. Le ministre étudie le projet dans son cabinet avec ses conseillers. Il peut demander l’aide des

organes ou experts externes.

1. Projet passe à une première délibération au Conseil des Ministres qui ajoute ses

recommandations et conclusions

2. Le ministre réexamine le projet avec les recommandations

8 Transitional justice in post-revolutionary Tunisia: what ‘justice’ means in the Tunisian context of dealing with the past, Maaike Voorhoeve, MA, LL.M., PhD. 9 Circulaire n°10-1988 du 28 Janvier 1988 relatif à l’élaboration et la présentation des projets de lois, de Décrets

lois, de décrets et d’arrêtés. 10 Circulaire n°14-2011 du 27 mai 2011 relative à l’efficacité des législations.

19

3. Les Ministres au sein du Conseil des Ministres discutent le projet et décident par consensus

de l’approuver ou refuser. A cette étape et selon le sujet du projet le Ministre des finances, des

affaires étrangères, justice ou Défense ont un pouvoir d’influence sur la décision. S’il est

approuvé, le Chef du gouvernement contresigne et le soumet à l’ANC

Acte règlementaire : Le ministre concerné individuellement décide de l’examen, approuve ou

refuse la décision.

La consultation constitue la forme de participation la plus utilisé dans l’engagement État-

Société civile en matière de JT, mais aussi entre l’État et les experts. Cette forme a été largement

utilisée dans les 3 commissions indépendantes (ISROR, Commission nationale d'établissement

des faits sur les violations11, Commission nationale d'investigation sur la corruption et la

malversation)

Dès le début de la révolution, la majorité des actions publiques liées à la JT ont été confiées à

des organes indépendants des pouvoirs publics. Le Pouvoir de décision est divisé entre autorités

indépendantes et autorités publiques.

L’indépendance des Commissions est relative puisque la nature du mandat exige forcément le

travail avec les autorités publiques d’une part et les OSC d’autre part12.

L’ISROR est une autorité publique indépendante chargée « d’étudier les textes législatifs ayant

trait à l’organisation politique et de proposer les réformes à même de concrétiser les objectifs

de la révolution relatifs au processus démocratique. Elle a été également mise en mesure

d’émettre un avis sur l’activité du gouvernement, en concertation avec le Premier ministre ».

L’ISROR a donné au pays les textes fondateurs de son processus démocratique.

La haute Instance de la Révolution avait joué le rôle d'un « parlement de fait ». Dans une sorte

d'improvisation créatrice. Sa composition a été fixée par un arrêté du premier ministre, en même

temps qu'elle se constituait en instance critique de l'action gouvernementale, a élaboré et adopté

par vote ce que nous pouvons appeler « les six lois de la libération ». Ces lois de la libération

deviendront la source du droit issu de la Révolution

L’INRIC, à l’inverse de l’ISIE n’avait pas de compétence décisionnelle ou de pouvoir

règlementaire spécial mais sa contribution à la réforme du système a été pourtant décisive. Trois

textes de son cru, promulgués tardivement par les autorités provisoires, ont « révolutionné » le

secteur en mettant fin au système antérieur de la censure et en érigeant à sa place la liberté

d’expression13.

Le travail de l’ISIE14 était décisif de rompre avec le ministère de l’intérieur en lui retirant toute

tutelle et prérogative sur les élections.

11 Décret-loi n° 2011-8 du 18 février 2011, portant création de la commission nationale d'investigation sur les abus enregistrés au cours de la période allant du 17 décembre 2010 jusqu'à l'accomplissement de son objet 12 Rapport Bouderbala. 13 Décret-loi n° 41 du 26 mai 2011 relatif à l’accès aux documents administratifs des organismes publics ; Décret-

loi n° 115 du 2 novembre 2011 sur la liberté de presse, de publication et de diffusion ; Décret-loi n° 116 du 2

novembre 2011 relatif à la liberté de la communication l’audio-visuel et à la création d’une autorité supérieure

indépendante de régulation du secteur. 14 Créée par le Décret-loi n° 27 du 18 avril 2011

20

Section 3. Adoption : décision publique contrasté

Des idées se dégagent :

Rôle influent des quotas politique et comportements partisanes des décideurs

Décision par vote ou consensus

2 tiers de députés présents à l’ANC peuvent décider. Face au problème d’absentéisme, les

décisions deviennent controversées et contestés par les électeurs.

Le Chef du Gouvernement qui assure la prise de décision finale, mais le Conseil des Ministres

a un grand pouvoir de décision comme nous l’avons avancé.

Le ministre adopte les actes réglementaires qui appartiennent à son domaine de compétences

Les lois sont adoptées par l’ANC par vote ou consensus

L’adoption est l’étape décisive de tout le processus. La politique proposée est approuvée ou

rejetée officiellement En Tunisie, l’adoption des décisions est une action controversée et

complexe. Elle concerne la transformation de la décision technique en décision politique.

Une simple observation des évènements, nous pourrions constater que les actes règlementaires

des Ministres depuis la révolution sont un mixe de rationalité principalement politique et une

rationalité limitée, contextuelle et sociocognitive.

Les directeurs au sein des ministères prennent des fois des décisions individuelles irrationnelles.

Par exemple la décision de la garde nationale de Silyana d’ordonner les tirs de chevrotines sur

les manifestants semble une décision sans consultation du ministre de l’intérieur.

Nombreuses décisions politiques et juridiques prises par l’ancien Ministre de la Justice

Noureddine Bhiri pour fin de réforme du secteur, ont été jugées illégales, arbitraires et

controversées. Notant les plus importants :

• révocation par le ministre de la Justice de 82 magistrats : en l’absence d’un organe

disciplinaire, les procédés de cette révocation sont jugées arbitraires qui viole les critères

internationaux définissant l’indépendance de la justice.

• création d'un pôle judiciaire spécialisé : Le projet de création d'un pôle judiciaire pour

les affaires de corruption (financière notamment) pose "des problèmes pour ce qui est

de sa composition et de ses prérogatives"

• décision ministérielle relative au mouvement des magistrats : Noureddine B'hiri, a

indiqué que la mission de supervision du mouvement pour l’année 2012-2013 a dû être

confiée au Conseil supérieur de la magistrature, en raison de la non-promulgation du

projet de l'instance provisoire de la justice judiciaire par l'Assemblée nationale

constituante.

•La décision du ministre de la réactivation du Conseil Supérieur des Magistrats (CSM),

jugée illégitime à cause de sa dissolution suite à la suspension de la Constitution

tunisienne.

La décision politique du 7 janvier 2013, de fermeture des frontières Tunisiennes avec la Libye

à cause du commerce informel illégal. Les populations locales de la ville de Ben Guerdane ont

violement protesté contre cette décision. Des violents affrontements entre les forces de l’ordre

21

et des manifestants ont duré pendant des jours, faisant 3 blessés et un poste de police incendié.

Une grève a été organisée par le bureau local de l’UGTT. Ces actions sociales ont poussé le

gouvernement à revenir sur sa décision et il a rouvert les frontières.

Un autre exemple est celui de l’interdiction faite en Mars dernier au docteur Mohamed Talbi,

le penseur et l’islamologue Tunisien de fonder son association internationale des Musulmans

coraniques. M. Talbi a sévèrement critiqué le Secrétaire général du gouvernement dans une

émission télévisée à Ettounsiya TV. Il a aussi envoyé une lettre au président de la république.

Il évoqué l’illégalité de la décision gouvernementale selon la loi sur les associations. Quelques

jours après, l’association a été autorisée par sa publication dans le journal officiel. Cet exemple

montre aussi qu’une personnalité imminente, une médiatisation et des lettres envoyées aux

décideurs pourront faire tomber une décision publique.

Le sociologue M. Turki s’interroge sur la rationalité des décisions publique prise sans

consultation des populations locales, sans sagesse ni légitimé dans certains cas, comme celui

de la décision de garder le producteur de Télé Sami Fahri en prison malgré la décision judiciaire

du plus haut tribunal au pays, la cours de cassation qui avait jugé sa libération.

Bien que le processus de JT n’ait pas encore commencé officiellement, un nombre important

des actions ont été prises par les gouvernements antérieurs qui alimentent le processus actuel

comme l'article 15 de la loi électorale, qui interdit les figures de l’ancien régime de se présenter

aux élections de l'Assemblée constituante de 23 octobre. Les décisions de réforme des

différentes institutions étatiques, en commençant par le licenciement de quelques figures bien

connues de corruption (principalement dans le système de sécurité et dans les médias, mais

aussi dans le système judiciaire et d'autres administrations publiques).

Le vote de l'article 23 de l’OPPP par l'ANC affirmant l’adoption d’une loi organique organisant

la justice transitionnelle, fixant ses bases et sa compétence. Par surprise, le gouvernement

décide de créer un ministère des DHJT, même si cette décision est unique comparaison des

expériences étrangères. Puis ce ministère décide de proposer une loi sur JT. M. Safraoui fait

savoir qu’une controverse juridique domine le processus de JT.

Section 4. Mise en œuvre: selon la volonté politique

La mise en œuvre des politiques comprend les actions et les mécanismes par lesquels les

politiques sont mises en pratique et deviennent une réalité. Le contenu de la politique et son

impact sur les personnes concernées, peuvent être modifiés de manière substantielle, voire niée.

Le/les ministre maître du projet assure l’exécution de la décision adopte.

Les lois à l’ANC sont dans tout le territoire Tunisien.

La règle juridique Tunisienne ne peut avoir d’effet que si elle est signée, promulguée et

publiée.

En vertu de la promulgation qui en est faite par le président de la République par intérim,

la loi devient exécutoire dans tout le territoire tunisien. Il assure aussi sa publication. La loi

entre en vigueur une fois publiée au Journal Officiel de la République Tunisienne15.

15 Dans l’ancien régime, le chef de l’Etat détient, à lui seul, le pouvoir de signature et d’édiction des lois de

promulgation. Aujourd’hui, si le Président de la République refuse de promulguer et de publier dans ledit délai,

le projet de loi est remis à l’assemblée pour nouvelle adoption conformément à la formalité de la première

adoption et sera promulgué dans ce cas par le Président de l’Assemblée Nationale Constituante.

22

Une polémique juridique s’est apparu concernant la mise en œuvre des décisions prises par les

gouvernements précédents. On note par exemple le décret-loi adopté le 19 février 201116 par

l’ancien président de la république par intérim M. Mbazaa sur l’amnistie générale des ex-

détenus avant le 14 janvier 2011. Cette décision n’a pas été exécutée pourtant elle est

promulgué.

Malgré les actions répétées de mobilisation sociale des bénéficiaires de l’amnistie, la majorité

des islamistes qui appellent toujours à l’activation de ce décret. Des grèves générales à Kef, des

émeutes et sit-in à Kasbah et des émeutes à Jendouba appelant toujours l’activation de ce décret

et particulièrement le point concernant leur recrutement dans la fonction publique.

Des entretiens effectués par ce groupe d’acteurs qui affichent des grandes banderoles durant le

Forum Social Mondial à Tunis. Ces gens ne se considèrent pas concernés par le processus ou

le projet de loi sur la JT, ils revendiquent seulement l’activation du décret en question.

Sans entrer dans une analyse juridique, il semble que la volonté politique est absence pour

l’activation des décisions des gouvernements antérieurs.

Un autre exemple concerne la liberté de presse : le 14 octobre 2012, les membres de la Troïka

annonçaient, après une réunion, la mise en application du décret 116, prise par le gouvernement

d’Essibsi17. Un décret qui posait pourtant problème au gouvernement du fait de la mise en place

d’une instance indépendante devant réguler la communication audiovisuelle. Le décret 115, qui

ne semblait pas retenir l’intention jusque-là jusqu’à la grève générale des journalistes du 17

octobre qui a changé la situation. La coalition gouvernementale annonçait la mise en application

des deux Décrets-lois : le 115 et le 116. Dernier retournement de situation aujourd’hui : lors de

son intervention devant l’ANC, le chef du gouvernement, Hamadi Jebali, ne parle plus que de

l’application du décret-loi 116. Or le décret-loi 115 garantit la liberté de la presse et la libre

circulation de l’information18.

Section 5. Suivi et évaluation/reformulation : selon les opportunités

Des idées se dégagent :

Cette étape est soumise à un pouvoir d’appréciation et à une question d’opportunité.

Carences dans la planification stratégique des politiques

Problématique de suivi des décisions prises par les gouvernements précédents

Si la proposition est acceptée au niveau décisionnel le plus haut, elle sera exécutée. Si la

proposition est rejetée, elle risque de revenir aux étapes précédentes pour être modifiée ou ré-

envisagée. L'évaluation est l'étape finale de l'élaboration des politiques. Elle inclut le suivi,

l'analyse, la critique et l'évaluation des politiques existantes ou proposées.

L'évaluation est conçue pour aider le gouvernement à mettre en œuvre les politiques de manière

efficace et efficiente. L’évaluation est souvent la responsabilité du ministère (maitre d’ouvrage)

16 Décret- loi n° 2011-1 du 19 février 2011, portant sur l’amnistie. 17 JORT n° 39 du 31 mai 2011, p.803 du D-L n° 115 du 2 novembre 2011 sur la liberté de presse, de publication

et de diffusion et du D-L n° 116 du 2 novembre 2011 relatif à la liberté de la communication l’audio-visuel et à

la création d’une autorité supérieure indépendante de régulation du secteur. 18 «RSF demande au gouvernement des éclaircissements sur les Décrets lois 115 et 116 », Nawaat, Sana Sbouaï. 23 octobre 2012. http://nawaat.org/portail/2012/10/23/tunisie-rsf-demande-au-gouvernement-des-eclaircissements-sur-les-decrets-lois-115-et-116/

23

qui avait préparé la proposition de la politique avec la possibilité de faire intervenir d’autres

ministères

En Tunisie, l’évaluation appelée aussi étude d’impact est primordiale afin de mesurer

l’effectivité et l’efficacité de la politique dans sa dimension juridique, économique,

sociologique et politique19. Il n’y a pas un critère qui détermine quand est-ce que cette étude est

indispensable c’est donc soumis à un pouvoir d’appréciation et à une question d’opportunité.

Lorsque l’option de légiférer est retenue; l’étude d’impact doit intervenir juste après l’étude

d’options.

pour les décrets d’application des lois, cette étude doit intervenir juste après la promulgation

de la loi.

À la base l’évaluation est dirigée aux décideurs politiques, aux bailleurs des fonds et aux

planificateurs des programmes et stratégies pour la consolidation de la prise de décision.

Du même type de problème survient des mouvements des bassins miniers qui quant eux ne

revendiquent pas l’activation mais la reformulation du décret 97 sur l’indemnisation des blessés

et martyrs de la révolution.

Chapitre IV. La Participation civile dans la prise de décision publique Section 1. Les espaces de participation de la société civile :

Espaces fermés ou alloués:

Dans ces espaces, les décisions sont prises par un groupe d’acteurs désignés, tels que des

représentants élus et des experts derrière des portes closes, sans le moindre espoir de

consultation ou d’implication plus vaste.

Par exemple, les décrets gouvernementaux et le règlement intérieur de l’ANC sont des

espaces fermés.

Espaces invités:

À mesure que des efforts sont déployés pour élargir la participation, de nouveaux espaces sont

ouverts où les gens (usagers, citoyens ou bénéficiaires) sont invités à participer par différents

types d’autorités, gouvernement, agences supranationales ou organisations non

gouvernementales20.

Les espaces invités peuvent être réglementés ou plus éphémères, comme un congrès national

ou un forum annuel ou une période de consultation ponctuelle intensive sur une question

précise.

Ces espaces ont été bien utilisés par 3 les commissions indépendantes de transition

politique.

19 Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie, Mémoire de Maitrise en Droit, Université de Droit de

Sousse, Héla Boujneh, 2012. 20 Cornwall, A., «Making Spaces, Changing Places: Situating Participation in Development, IDS Working

Paper 170. 2002.

24

Espaces créés ou revendiqués:

Ces espaces sont créés ou revendiqués par les citoyens indépendamment du gouvernement ou

de concert, par le gouvernement et les citoyens. Ils peuvent découler d’une série de

préoccupations communes et peuvent être le fruit d’une mobilisation populaire, autour de

préoccupations liées à une question précise, ou encore il peut s’agir d’espaces au sein desquels

des personnes animées de la même motivation unissent leurs efforts pour atteindre des objectifs

communs.

Ainsi par exemple, la pression des ONG afin de participer au processus de projet de loi sur

la JT constitue un espace revendiqué qui avait abouti à la décision de créer un comité

publique indépendante où les ONG ont réussi à avoir une chaise à la table des négociations.

Section 2. Cadre conceptuel de la société civile Tunisienne:

Absence de mécanismes et procédures de concertation entre organisations de la société

civile et acteurs étatiques21

Reconnaissance juridique et politique22 du rôle de la société civile tunisienne dans le

Dialogue politique

Existence de certains droits pour la société civile garantis par la loi de 201123 :

Droit d’obtenir l’information

Droit d’évaluer le rôle des institutions publiques de l’État

Droit de proposition pour un meilleur fonctionnement des institutions publique

Interdiction des pouvoirs publics d’entraver les activités associatives D’une façon

directe ou indirecte

Rôles de la société civile

Phase politique

Phase administrative

Décideur

Décideur directe :

Assemblée Plénière de l’ANC

Chef du gouvernement

Ministre

Décideur indirecte :

Conseillers et techniciens juridiques

Conseillers politiques

Directeurs généraux

Experts et organes consultatifs

étape décisionnel Formulation de la politique Mise en œuvre de la politique

Rôle de la SC Partenaire au dialogue Prestataire de service

objectif

Représenter les opinions des ONG

dialoguer avec les décideurs sur les orientations stratégiques

Améliorer les conditions de vie des populations

l’accès aux services sociaux de base

Types d’acteurs

Groupes de défenses d’intérêts :

Syndicats

Organisations socioprofessionnelles,

Associations œuvrant dans la promotion des droits humains

ONG impliqués dans la fourniture de services :

appui conseil

Justice

santé,

éducation…

21 Rapport de Diagnostic sur la société civile tunisienne, Mission EU-Tunisie, Mars 2012 22 Décret-loi n° 2011-88 du 24 Septembre 2011 relatif aux associations 23 Article 5 du Décret-loi n° 2011-88 du 24 Septembre 2011 relatif aux associations.

25

Section 3. Les différents niveaux de participation à la prise de décision: La participation des ONG dans la décision Tunisienne se situe à 4 niveaux (voir le schéma sus-

indiqué). Le partenariat constitue la forme la plus puissance de participation ; l’information

constitue la forme la plus faible.

Faible Fort

Les relations entre les administrations publiques et les citoyens renvoient à un large éventail

des interactions concernant chaque étape de processus de prise de décision24. Nous utilisions la

classification de l’OCDE et l’EU pour examiner ces relations complexes:

Information: relation unidirectionnelle dans laquelle l’administration produit et fournit

des informations à l’intention des citoyens. Cette étape est relativement un bas niveau de de

participation et par conséquent d’influence parce qu’elle consiste généralement d’un sens

unique de fourniture d’information de la part des autorités publiques. Il existe aucune exigence

d’interaction ou implication des ONG. L’information englobe:

Fourniture active d’information : les pouvoirs publics diffusent de l’information aux

citoyens prise (exemple site web www.anc.tn)

Fourniture passive d’informations : les citoyens demandent l’information. (exemple

www.opengov.tn )

Administration Citoyens

Consultation: relation bidirectionnelle dans laquelle les citoyens fournissent un retour

d’informations à l’administration. Les pouvoirs publics peuvent demander l’opinion des ONG

sur une politique spécifique. En Tunisie, cette forme de participation est très répandue.

Administration

Citoyens

Participation active: relation basé sur un dialogue ou partenariat avec les

administrations, dans laquelle les citoyens sont activement engagés dans le processus de

décision sur les politiques publiques. Cette forme de participation à un double sens de

communication construite sur la base des intérêts mutuels et les deux partis partagent les

objectifs. Cette forme a été utilisée en matière de JT par le biais de dialogue et les espaces

revendiqués de la SC dans l’élaboration du projet de loi.

Administration Citoyens

24 Guide OCDE, «Des citoyens partenaires: Information, consultation et participation à la formulation des

politiques publiques », Janvier 2002.

Information Consultation Dialogue Parteniariat

26

Décideurs Ghannouchi Essibssi Gouvernement actuel

Formes

négociation

consensus

Décision unilatérale, vote ou

consensus

Influence de la SC fort moyen faible

Outils de plaidoyer

Mouvements sociaux

Réseaux sociaux

manifestations

Consultations

Concertation

dialogue

Médias

Renforcement des capacités de la SC

Expertise nationale et internationale

Section 4. La participation de la société civile Tunisienne dans la prise de décision en matière de JT :

1. Participation par la consultation:

La consultation constitue la forme de participation la plus utilisé dans l’engagement État-

Société civile en matière de JT. Cette forme a été fort utilisée à travers les 3 commissions

indépendantes. L’indépendance des Commissions est relative puisque la nature du mandat

exige forcément le travail avec les autorités publiques d’une part et les OSC d’autre part25.

Le moyen de communication avec les Medias et les citoyens s’est via les communiqués de

presse.

Commission nationale d'établissement des faits sur les violations 26

le président de la Commission qui possède le pouvoir de désignation a entamé des larges

consultations avec divers acteurs de la SC27 afin de nomination des membres de la Commission.

écoute des citoyens (victimes)

la Commission a été créé suite à l’appel fait certains OSC par communiqué28.

Commission nationale d'investigation sur la corruption et la malversation

La nomination des membres du Comité générale de la commission nationale d'investigation

sur la corruption et la malversation, par concertation.

Les OSC sont consultés sur la nomination des membres du Comité, le président de la

Commission possède le pouvoir de désignation.

25 26 Décret-loi n° 2011-8 du 18 février 2011, portant création de la commission nationale d'investigation sur les

abus enregistrés au cours de la période allant du 17 décembre 2010 jusqu'à l'accomplissement de son objet 27 On note : UGTT, Ligue Tunisienne de défense des DH, Association Tunisienne des femmes démocrates, ONAT, Association des magistrats Tunisiens, Syndicats des Journalistes Tunisiens, Association tunisienne contre la torture, Conseil national pour les libertés en Tunisie, Comité nationale de la déontologie médicale, Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales (Tunis 2) et un certain nombre de personnalités nationales. 28 Rapport Bouderbala p. 35.

27

Au sein du Comité général, les OSC sont chargées de l'examen des orientations fondamentales

ayants trait à l’activité de la commission et de l’identification des stratégies d’avenir afin de

lutter contre la corruption et la malversation29.

ISROR

La SC propose la nomination du vice-président de l’ISROR30

La SC propose la nomination des membres du Conseil représentant la SC

La nomination est adoptée par le Premier Ministre

Pouvoir de proposition attribué aux OSC dans la fixation des orientations susceptibles

d'adapter les législations relatives à la vie politique et la réalisation des objectifs de la révolution

et ses exigences31.

2. Participation par le dialogue:

La composition de la Commission technique est dominée par les acteurs de la société civile

Les membres permanents de la commission sont nommés par arrêté du ministre des DHJT32.

Les décisions de la Commission sont prise par consensus et à défaut par vote à la majorité

absolue des membres présents

La SC a joué un rôle déterminant dans l’élaboration des politiques à l’étape de l’étude

d’options:

l'organisation du dialogue national dans les régions sur la justice transitionnelle,

participer à l'organisation du dialogue national relatif aux différents secteurs concernés sur la

justice transitionnelle

l'organisation des consultations nationales dans le domaine de la justice transitionnelle,

la sélection et à la formation des modérateurs du dialogue national dans les régions,

La collecte les résultats du dialogue national et l’élaboration du rapport final de ces résultats

L’élaboration du projet de loi organique relatif à la justice transitionnelle

Des acteurs non étatiques ont fortement contesté le monopole de l’administration de la JT au

seul MDHJT et ont appelé à la création d’un organe autonome du gouvernement. La décision

gouvernementale de créer une commission technique au sein du MDHJT33 a été le fruit de

l’influence de divers acteurs de la société civile nationale et internationale.

Le Centre Al-Kawakibi a effectué une session de formation au profit des constituants le 06

mars 2012 afin de mettre en place une approche stratégique de JT et soutenir l’effort du

MDHJT. La Ligue tunisienne des droits de l’Homme était un acteur principal.

Le Congrès national du 14 Avril 2012 sur le lancement du débat sur la justice transitionnelle

a aussi été une action de plaidoyer efficace. Les trois grands décideurs (Président de la

République, Président de l’ANC et président du gouvernement) avaient assisté à cette

29 Article 2 du Décret-loi n° 2011-7 du 18 février 2011, portant création de la commission nationale

d'investigation sur la corruption et la malversation 30 Article 3 du Décret-loi n° 2011-6 du 18 février 2011, portant création de l'instance supérieure pour la

réalisation des objectifs de la révolution, de la réforme politique et de la transition démocratique. 31 Ibidem. 32 Article 2 de l’ Arrêté du ministre des droits de l'Homme et de la justice transitionnelle du 9 octobre 2012,

portant création d'une commission technique au sein du ministère des droits de l'Homme et de la justice

transitionnelle chargée de superviser le dialogue national sur la justice transitionnelle 33 Arrêté du ministre des droits de l'Homme et de la justice transitionnelle du 9 octobre 2012, portant création d'une commission technique au sein du ministère des droits de l'Homme et de la justice transitionnelle chargée de superviser le dialogue national sur la justice transitionnelle

28

rencontre. Durant ce congrès les organisations internationales telles que le PNUD, Haut-

Commissariat aux droits de l’homme, Centre international JT ont aussi influencé la prise de

décision d’organiser des dialogues nationaux et faire participer un grand nombre des

organisations de la société civile (ci-après OSC).

Par les propositions, les colloques, les entretiens dans les Radios, les communiqués, les

OSC ont assisté le Ministre des DHJT à examiner le programme de dialogue national sur la

JT.

Le Ministre M. Dilou a entamé plusieurs rencontres avec différentes acteurs politiques et

sociales en vue d’étudier les options d’une politique sur la JT.

Les organisations internationales telles que le PNUD et Freedome House, et les Medias avaient

un apport considérable dans l’étude d’options sur la JT à travers des séminaires et des

symposiums. Une entente entre le gouvernement et les Medias pour superviser le processus de

la JT a été signé.

Les 5 réseaux de la société civile active en JT ont réussi à avoir une sorte de partenariat avec

le gouvernement afin de concevoir un projet de loi sur la JT.

La Commission technique et le dialogue national et régionaux ont eu un impact direct sur la

rédaction du projet de loi.

Parmi les outils d’influence utilisés par les ONG on note : conférence national, journée porte

ouverte, rencontres-débats, couverture des médias des évènements, ateliers de formation,

partenariats entre l’État et des organisations internationales (PNUD, Haut-Commissariat aux

droits de l’homme, Centre international JT) et entre ces organisations et les ONG locales.

Conclusions

Le processus de prise de décision publique en Tunisie n’est pas transparent ni facile à

décortiquer. Des décisions sont prises tantôt par improvisation, tantôt sous la pression de la rue,

tantôt par domination unilatérale.

Dans la cadre de la transition politique en Tunisie, nous constatons que la consultation et le

dialogue sont les espaces les plus efficaces de participation civile dans la prise de décision.

Toutefois, la négociation et les mouvements sociaux demeurent les moyens les plus influents.

Les acteurs de la JT Tunisienne travaillent sans cohérence ou de consistance entre-deux dans

les conseils qu'ils fournissent et les mesures qu'ils mettent en œuvre.

Les résultats de la recherche démontrent les priorités suivantes en matière de participation

citoyenne :

Influencer les publics cibles secondaires comme les conseillers du gouvernement, les

administrateurs, les experts

Former des coalitions de société civile avant d’approcher les décideurs pour un changement

efficace

Renforcer les capacités des ONG dans la formation des politiques

Planifier des stratégies de communication avec les décideurs et acteurs influents

Renforcer les liens avec le Bureau de liaison de la SC au sein de l’ANC

Tisser des liens avec les Médias télévisés

29

ANNEXES ET FIGURES

Annexe1 : Comment le projet de loi sur la justice transitionnelle devient une loi34 ?

34 Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale Constituante, JORT n. 12: 14 janvier 2012; entretien avec

Kalthoum Badredine, Présidente de la Commission de la législation générale de l’ANC.

Président de la République promulgue la loi sur la JT adoptée par l’ANC

Commission de la législation générale 1. Approbation du projet de loi sur la JT 2. Rédaction du projet et observations par le Rapporteur de la Commission

Le Gouvernement Propose un projet de loi

Président de l’ANC Renvoie l’ordre du jour au Gouvernement et aux membres de

l’ANC

Conférence des présidents

L’Assemblée plénière Vote le projet de loi à la majoritaire absolue et l’adopte

Étudie le transfert de projet de loi à la Commission

compétente

Inclut le projet dans le programme de travail

législatif de l’ANC

Commissions de la législation générale 1. débat sur tous les projets de loi présentés sur la JT 2. Larges consultations avec :

• Organisations de la Société civile • Experts externes//internationaux • Autres Commissions Parlementaires

3. vote et consensus pour choisir un projet de loi 4. débat générale sur le projet de loi choisi 5. Demande aux présidents des groupes parlementaires pour avis (démarche anticipé pour gagner du temps) 6. discussions du projet article par article 7. vote du projet article par article

30

Annexe 4. Procédure de suivi d’un projet de loi

31

Annexe 5. visualisation graphique des acteurs de décision publique

Avant l’adoption de l’OPPP, la société civile a eu de l’influence via les mécanismes de

consultation au sein des commissions indépendantes. Après l’OPPP, elle influence

efficacement par la presse et les organisations internationales.

Annexe 6. Cycle de processus de décision de politique

décision

société civile locale

organisations

internationales

médias

gouvernement

ANC

organes consultatifs

définition du problème

formulation / rédaction

décision / adoption

mise en oeuvre

évaluation /réformulatio

n

32

33

34

Annexe 7. Les étapes de la prise de décision d’une politique publique officielle

Étape 1 : Identification du problème

Décider Quoi ?

Qui décide ?

Comment la décision est prise ?

Parties prenantes\acteurs externes

Degré de participation civile

Un thème est ajouté à l’ordre du jour de l’institution et à son plan d’action

Ces organes peuvent proposer une politique:

Conseillers principaux du Ministère

10 membres de l’ANC (art.108 Reg.int)

Chef du gouvernement

Président de la république

ONG nationale

Groupes d’intérêts

Chaque ministère a le droit de proposer une politique ou un projet de loi se rattachant au domaine de sa compétence. Il prend connaissance des perspectives et horizons de l’idée du projet, en faisant appel à des experts (enseignants, ingénieurs…). Chaque projet de loi est préparé, par les services du ministère compétent pour le sujet traité

Si la proposition relève de la compétence de plusieurs ministères, un ministère est désigné pour conduire l’opération.

un groupe d’intérêt demande au gouvernement une action sur un problème, ou s’il existe un mécontentement public sur les façons par lesquelles un problème est traité.

Experts rattachés ou indépendants

ONG

Groupes d’intérêts

Très élevé

Étape 2 : Introduction formelle de la proposition au processus décisionnel

Décider Quoi ?

Qui décide ?

Comment la décision est prise ?

Parties prenantes\acteurs externes

Degré de participation civile

La proposition est introduite au Cabinet pour exercice Exemple : La mise en place d'un Comité technique de la JT

Ministre

Président de l’ANC

Président du Gouvernement

La proposition est envoyée au cabinet d’un ministère pour examen

un thème est ajouté à l’ordre du jour d’une réunion ministérielle

Les ordres du jour des réunions du Gouvernement sont présentés, dans leurs grandes lignes dans le Programme de travail du Gouvernement et dans le Plan des travaux législatifs du Gouvernement pour l’année considérée.

les ordres du jour des conseils ministériels sont communiqués aux membres du Gouvernement et aux autres organes consultatifs 5 jours avant les réunions.

Président de l’ANC convoque aux réunions du bureau et à l’assemblée plénière. Il convoque les commissions à se réunir (art.111)

Représentant du Gov à l’ANC

Représentant de la proposition

moyen (art.112)

35

Étape 3 : Examen et délibération \ Conception de la politique et Rédaction

Décider Quoi ?

Qui décide ?

Comment la décision est prise ?

Parties prenantes\acteurs externes

Degré de participation civile

étude d’options: exposer des motifs et toutes les informations ou données relatives à l’objet du projet aux départements intéressés, c’est ce qui a été mentionné dans la circulaire de 1988. C’est décrire la situation, ou le problème à résoudre et de l’objectif poursuivi, à partir de données précises collectées. étude d’impact: permet d’apprécier, d’évaluer et de mesurer les effets directs et indirects, à court, moyen et long terme de la politique appelé étude globale (circulaire 2011) : - Décrire la situation actuelle : poser la problématique et préciser les buts visés à travers des données précises et claires. -Présenter deux ou plusieurs solutions dans l’objectif de réaliser les buts visés -Déterminer les inconvénients et les avantages de chaque solution proposée. -Argumenter le recours à la solution choisie Sélectionner, analyser et comparer les alternatives

ministère responsable de la préparation et de la mise en œuvre de la politique envisagée

conseiller juridique en législation rattachées au Premier Ministère

Directions rattachées aux différents ministères

Conseils des ministres

Conseil Ministériel Restreint

Conseils interministériels

secrétaires d’Etat

hauts fonctionnaires.

conférence des présidents de l’ANC Ex : examiner le projet de budget national

Le projet horizontal fait appel à la collaboration de plusieurs ministères et le projet vertical est conçu au sein d’un seul ministère.

Le Conseil Ministériel Restreint ou interministériel regroupe les représentants des départements ministériels intéressés par l’ordre du jour.

Une fois, l’idée de projet est acceptée au sein du conseil ministériel, le ministre renvoi le projet à son administration pour élaborer le texte du projet.

les documents sont soumis à une procédure de consultation interministérielle. Ils sont aussi examinés par les organes consultatifs du Gouvernement ou par les ministères.

Le ministère concerné organise des réunions préparatoires ou consultatives afin de procéder à un examen approfondi et complet du projet ;

il est indispensable de soumettre les documents à cet examen et de recueillir l’avis d’experts pour pouvoir les présenter aux réunions du Gouvernement, les modifier en fonction des commentaires formulés au cours de ces réunions ou en fonction des opinions exprimées par les organes consultatifs du Gouvernement.

Le\les ministres ou les chefs des autres organes centraux de l’administration proposent les projets examinés à faire figurer à l’ordre du jour du Gouvernement à travers la Cellule de programmation et de suivi de l’action gouvernementale du 1er Ministère.

Une fois que ces ministères sont unanimes, le projet est transmis au premier ministère pour

Commissions\comités spéciales techniques

Instances indépendantes

Organes consultatifs

ONG nationale Groupes de pression

Groupes d’intérêts

Très élevé

36

être examiné par les services du Conseiller juridique et de législation du gouvernement

les documents sont soumis à une procédure de consultation interministérielle, avant d’inscrire un projet à l’ordre du jour d’une réunion du Conseil Ministériel restreint.

Ensuite le premier ministre soumet le projet aux différents organes consultatifs pour avis.

la Commission parlementaire examine les propositions présentées

L’ANC établit l’ordre du jour de l’assemblée plénière conférence des présidents étudie le transfert des projets de loi aux commissions

Étape 4 : L’adoption

Décider Quoi ?

Qui décide ?

Comment la décision est prise ?

Parties prenantes\acteurs externes

Degré de participation civile

le changement proposé est approuvé ou rejeté. La prise de décision peut se faire par vote ou par consensus la décision peut être prise au niveau du Parlement (surtout si on parle d’une loi) ou au sein du Premier Ministère ou les 2 ensembles.

Premier Ministère qui assure la prise de décision des politiques.

Le conseil des ministres

L’ANC adopte les lois

Le projet, une fois étudié auprès du premier ministère, et revu par les ministères intéressés après l’avis des instances indépendantes ou consultatives, il est soit, retransmis au ministère responsable pour révision, soit soumis à un conseil interministériel

Ensuite, il est renvoyé au chef du Gov qui peut décider de le soumettre au conseil des ministres. Une fois le projet est adopté par le conseil des ministres, il est soit transmis au président de la République, soit directement au parlement

l’adoption d’une politique est réservée aux décideurs politiques et la participation des acteurs externes est quasiment absente, vue le caractère procédural de l’étape.

faible

Étape 5 : mise en œuvre

Décider Quoi ?

Qui décide ?

Comment la décision est prise ?

Parties prenantes\acteurs externes

Degré de participation civile

le Chef du Gouvernement signe les politiques

chef du gouvernement

Président de la République

Le Gouvernement veille à l’application des lois. Le Président du Gouvernement prend des décrets à caractère réglementaire et individuel qui sont signés après délibération

Toute les Groupes parlementaires

Très élevé

37

le Président de la République promulgue et publie les lois dans le JORT

du conseil des ministres et information du Président de la République

Le Président de la République promulgue et publie les lois adoptées par l’ANC au plus tard 15 jours de la date de dépôt auprès de ses services. A défaut de promulgation et de publication dans ledit délai, le projet de loi est remis à l’ANC pour nouvelle adoption conformément à la formalité de la première adoption et sera promulgué dans ce cas par le Président de l’ANC.

La politique entre en vigueur une fois publiée au Journal Officiel de la République Tunisienne.

Étape 6 : suivi et évaluation de la décision

Décider Quoi ?

Qui décide ?

Comment la décision est prise ?

Parties prenantes\acteurs externes

Degré de participation civile

L'évaluation des politiques est l'étape finale de l'élaboration des politiques. Elle inclut le suivi, l'analyse, la critique et l'évaluation des politiques existantes ou proposées. Cela couvre l'évaluation de leur contenu, leur mise en œuvre et leur impact. En outre, l'évaluation est conçue pour aider le gouvernement à mettre en œuvre les politiques de manière efficace efficiente Elle peut s’agir aussi le retour à l’étape précédente

il incombe à chaque ministère d’évaluer et suivre les propositions de politiques soumises par lui et qui relèvent de son champ de compétence. Il doit veiller à la réalisation des étapes du processus législatif et s'assurer qu'il est à même d'établir les orientations et objectifs et fournir les instructions aux légistes.

Un/des membres de l’ANC

l’ANC (Assemblée plénière)

Majorité des membres ou le Bureau de l’ANC

L’étude d’impact est présentée par le ministère (maitre d’ouvrage) qui a pour mission de préparer le projet de loi avec la possibilité de faire intervenir les autres ministères intéressées.

Lorsque l’option de légiférer est retenue ; l’étude d’impact doit intervenir juste après l’étude d’options, pour les décrets d’application des lois cette étude doit intervenir juste après la promulgation de la loi.

Le gouvernement a le devoir de suivre et évaluer les politiques avant la fin de chaque année financière

Demande oralement ou par écrit des questions sur le travail gouvernemental

Organise, une fois par moi, des réunions avec le Gouvernement pour contrôler ou évaluer les orientations nationales ou les politiques sectorielles

Demande des éclairssissement au Gouvernement, au besoin.

Commissions\comités spéciales techniques

Instances

indépendantes

Organes consultatifs

OSC

Groupes de pression

Groupes d’intérêts

Très élevé

38

Annexe 9. Matrice de participation civile dans le processus de prise de décision

Niveau de

participation

partenariat

Groupe/atelier de travail

Comité général

dialogue national

rédaction conjointe

session de formation aux constituants

partenariats entre l’État et des ONG internationales

partenariats entre les ONG internationales et les ONG locales

Conventions de financement

Partenariat stratégique Groupe/atelier de travail

Comité

dialogue

Forums publics

Panel de discussion

Forums citoyens

Contacts clés avec le gouvernement

séminaires

symposiums

conférence national

Sessions plénière de l’ANC

Organes indépendants

Séminaires de Renforcement des capacités

Ateliers de formation

Groupe/atelier de travail Comité

consultation

ateliers

recommandations

communiqué de presse

rencontres avec les acteurs politiques

séminaires des experts

organes consultatifs

commissions indépendants

conférence national

journée porte ouverte

Rencontres débats

Média

Atelier de formation

séminaires

conférence

Forums évènements

Mécanismes de réactions

Consultation en ligne

Conférence

rencontres

information

Collection des documents de preuves

Dépôts des plaintes

Marches

communiqués de presse

déclarations publiques

communiqué de presse

Lettres aux décideurs

création des alliances et l’appui,

invitation des décideurs directs

Compagnes media

Compagnes média sociaux

Lobbying

Presse

Réseaux sociaux

Manifestations

Site Internet d’accès

à l’information

Open Gov

Alertes Email

Sensibilisation du

public

Collecte des preuves

témoignages

évaluation

études de recherche

accès libre à l’information

étapes de la

prise de

décision

Proposition formulation décision Mise en œuvre Evaluation/

reformulation

39