JEAN-MARC LEPAIN S P É C I A L I S T E E N S T R A T É G I E D E G E S T I O N

D E S F I N A N C E S P U B L I Q U E S

J L E P A I N @ Y A H O O . F R

Philippines: Étude de Cas La Stratégie de Réforme et la GBO

Février 2012

Le Pays

Les Philippines sont une archipel du sud-est asiatique constituée de 7107 îles avec une population de 102 M d’habitants (12ème pays le plus peuplé) répartis en 7 ethnies principales.

Ancienne colonie espagnole le pays fut conquis par les États-Unis en 1898, puis occupé par le Japon et libéré en 1945. L’Independence nationale fut proclamée en 1946. En 1965, Ferdinand Marcos instaure une dictature militaire qui dure jusqu’en 1986, année où la démocratie est restaurée. Les gouvernements successifs engagent d’importants programmes de réformes administratives, économiques et sociales.

Asie du Sud-est

Les Principaux Indicateurs Economiques

PIB per capita:…………………….. 3500 USD

Taux de croissance (2010)…… 7,3%

Budget:……………………………….. 33.500 M USD

Revenus fiscaux: ……………….. 14,2% du PIB

Déficit budgétaire: ……………… 3,9% of GDP

Taux de chômage: ………………. 7.6%

Population en dessous ligne pauvreté: 32,9%

Centre Financier de Manille

Manille: Indicateurs Économiques

Manille 40ème plus riche agglomération du monde

Populations: 11 M

PIB par habitant: 42.580 USD

Population en dessous ligne pauvreté: 3%

Philippines Tunisie

Engagement des autorités politiques au

plus haut niveau et positionnement sur l’agenda politique

Débat dans la société civile Stabilité macro-économique faible Crédibilité du budget et discipline fiscale

en cours d’établissement Forte capacité à tous les niveaux de

l’administration Réforme de l’administration engagée Pas de compte unique du trésor Excellent séquençage des réformes dans

un plan intégré Réforme de la comptabilité faite

Engagement des hautes autorités à

confirmer et pas de positionnement sur l’agenda politique

Pas de débat dans la société civile Stabilité macro-économique plus

forte Crédibilité du budget et discipline

fiscale assurée Plus faible capacité de

l’administration Réforme de l’administration à faire Compte unique du trésor Faible séquençage des réformes Réforme de la comptabilité en cours

Les Philippines (1999) Comparées à la Tunisie (2012)

Les Grandes Phases de Réformes

1983-1986: Crise économique

1986-1997: Réformes structurelles (économie et finances publiques)

1998: Lancement de la réforme programmatique des Finances Publiques et de l’Administration

1998-2003: Phase 1 – Stratégie de Programme

2004-2010: Phase 2 – Stratégie de ‘Silo’

2011- 2015: Phase 3 – Stratégie d’Intégration

La Phase des Réformes

Structurelles

1986-1997 Les Réformes Structurelles

1. Les réformes économiques 2. Les réformes de finances publiques

Reforme du système de taxation Reforme de la gestion des liquidités Liaison entre le budget et la programmation économique

Objectifs: Rétablir la stabilité macroéconomique Libéraliser l’économie pour libérer la croissance Établir la crédibilité du budget et rétablir la disciple

budgétaire Préparer le terrain à des réformes plus profondes

Les Réformes Economiques

1986: Début du programme de privatisation (122 entreprises en 1992)

1987-1996: Libéralisation des investissements étrangers

1992-1996: Ouverture et déréglementation de nombreux secteurs tels que banques, assurances, transports, télécommunications, etc.

1993: Indépendance de la Banque centrale et libéralisation des transactions financières avec l’étranger dont cours de change

1994- et années suivantes: Réduction des tarifs douaniers et libéralisation du commerce extérieur (suppression des quotas)

1995-1997: Réforme du système d’imposition

1996-1998 :Déréglementation de l’industrie pétrolière et du commerce des produits énergétiques

Octobre 1997: Début de la planification d’une nouvelle phase de réforme.

Conséquences des Réformes Économiques

Accélération de la croissance de 0,3% (1992) à 5,2% (1997)

Réduction de l’inflation de 18,7% en 1991 à 9,5% en 1992 et 5,1% en 1997

Réduction du chômage de 9,3% (1991) à 8,7% (1997)

Réduction de la pauvreté de 39,9% en 1991 à 35,5% en 1994

Retour à l’équilibre budgétaire en 1994 et surplus du secteur public en 1997

Trois Principes des Réformes Gouvernementales

Globalisation

Libéralisation

Décentralisation

Acteurs clé

La Présidence

Le Département de Gestion du Budget

National Economic Development Authority (NEDA)

Commission on Audit (COA)

Civil Service Commission

Rôle important du Philippine Institute for Development

Studies en tant que ‘think tank’ critique, et de la société civile en général.

1986-1997 Réformes Structurelles

1990: Synchronized Planning-Programming-Budgeting System (SPPBS)

1991: Décentralisation fiscale

1991: Renforcement du Contrôle des programmes et gestion des liquidités

1992: Réglementation sur la flexibilité d’utilisation des fonds (deux ans de validité des crédits)

1993-1994: Loi sur la standardisation des salaires (privé/public)

1994: Baseline Budgeting Scheme

1995: Réforme du système d’engagement et de déboursement

1995-1997: Réforme du système des impôts et taxes

1990: Synchronisation Planification-Programmation-Budgétisation

Objectif:

Améliorer la coordination entre le budget, les activités de planification et l’agence de revenus. Première étape vers la GBO

Focus: Investissement

Cadre à Moyen Terme Fiscal

Plan d’investissement à moyen terme

Plans régionaux d’investissement

Calendrier permettant de synchroniser les activités

1991: Comité de Gestion des Liquidités et de Supervision des Programmes

Objectifs: Rétablir la discipline fiscale, renforcer la crédibilité du budget,

meilleure utilisation des liquidités avec prioritisation des déboursements

Composition du Comité: Département du Budget, Trésorerie, Département des Revenus,

Banque Centrale Coordonner la gestion de la dette avec les besoins des agences

gouvernementales Rationaliser l’utilisation des liquidités par la préparation de plan de

trésorerie (cash plan) Réduire les écarts entre prévisions et réalisations (réalisé depuis

1995).

Informatisation du Gouvernement

Système de Préparation et de Gestion du Budget

Système de Suivi de l’Exécution du Budget

Gouvernment Manpower Information System (GMIS)

Manpower Management and Information System (module du GMIS dans les ministères)

Simplified Fund Realease System (1995)

Leçons de cette Première Vague de Réformes

Approche plus réactive que proactive fondée sur l’urgence.

Rétablir la crédibilité du budget et la stabilité macro-économique sont deux exigences fondamentales.

La rationalisation de la politique d’investissement est une bonne approche de la GBO. C’est le caractère distinctif de l’approche philippine.

La motivation des fonctionnaires est importante pour créer une culture de la performance, ce qui implique de rapprocher les salaires de ceux du public et de revaloriser les fonctions.

L’informatisation est une étape fondamentale qui requière une bonne stratégie et une architecture d’ensemble.

La Phase des Réformes

Programmatiques

Première Phase: 1998-2003

Objectif:

Rationaliser dans un programme logiquement construit les réformes organisées en phases successives pour arriver à la GBO

Expenditure Management Improvement Program

Révision du plan comptable et la classification du budget (1999)

Adapter le système informatique aux nouvelles règles comptables pour permettre la comptabilité analytique

Revue de la capacité de gestion financière de chaque ministère et agence

Première formulation des indicateurs de performance (2000) 2000-2001: Développement du premier CMTD 2001: Première ‘Sectoral Effectiveness and Efficiency Review

(SEER) 2002: La GBO devient effective 2003: Suite à la SSER de 2001, les agences avec un petit

budget et un bon rating sont dispensées de l’APR annuel

Leçon de la Première Phase

Il est plus facile d’atteindre l’efficacité dans l’allocation des crédits que dans l’offre de services publics.

Une culture de la performance ne se crée que sur le long terme.

La GBO demande une complète réorganisation de l’administration publique et des règles de gestion et de rémunération du personnel. Une bonne décennie est nécessaire pour faire aboutir ces réformes.

La révision des objectifs et des indicateurs doit être régulière

Deuxième Phase: 2004-2008 L’approche par ‘Silo’

Objectifs: Améliorer la discipline fiscale Garantir une allocation stratégique des ressources Encourager un fonctionnement plus efficace des agences

Formaliser l’acomptabilité des fonctionnaires Promouvoir des services publics orientés ‘clients’ Développer une culture de la performance

Moyens: Réformer l’administration Approfondir la GBO

Deuxième Phase

2004: Plan pour le reengineering de l’administration publique et encourager une culture de la performance

2005: Élargissement de l’autonomie budgétaire

2008: Révision des indicateurs de performance

Nouveaux Défis Identifiés dans l’Evaluation de 2010

Manque d’informations dans le système de reporting en terme de:

Autorisations d’engagement (appropriation) Crédits (allotment) et obligations Utilisation des crédits durant l’année fiscale

Le Budget n’est pas encore complètement basé sur des objectifs politiques et les résultats

L’exécution du budget est devenue trop complexe Difficultés techniques:

Les demandes des crédit sont difficiles à prévoir Le revenu subit d’importantes variations avec des chutes

chroniques Pas assez d’informations sur l’exposition du gouvernement à divers

risques fiduciaires Difficulté à suivre et contrôler l’utilisation des comptes bancaires

Nouvelle Feuille de Route 2011-2015

Objectifs:

1) Intégration des systèmes

2) Transparence et bonne gouvernance

3) Poursuite des réformes budgétaires

Grands chantiers:

Intégration des systèmes informatiques à travers le GIFMIS

Compte Unique du Trésor

Développement de l’autonomie des programmes et simplification des règles de gestion du budget

Conclusion

L’articulation et l’enchaînement des réformes sont fondamentaux. Les ‘systèmes hérités’ (legacy systems), la situation macro-

économique et le système politique sont les trois facteurs qui dictent la stratégie.

La réforme de l’administration doit aller de pair avec les réformes de GFP.

L’autonomie budgétaire doit être introduite graduellement agence par agence. Politique de la carotte et du bâton. Les avantages doivent être tangibles.

Le développement de la capacité est un important facteur de succès.

La fatigue des réformes s’est installée et le capital politique est épuisé. Éviter la fatigue en ménageant des pauses et en créant de nouvelles incitations est important. Le capital politique doit être géré en créant de la visibilité et en prenant en compte les préférences du public.