Rapport définit de la CRC Ile-de-France sur le collège Pompidou de Courbvoie

DÉPARTEMENT DES HAUTS-DE-SEINE

COMMANDE PUBLIQUE ET CONTRAT DE

PARTENARIAT DU COLLÈGE GEORGES POMPIDOU À

COURBEVOIE

Exercices 2005 et suivants

Observations définitives

délibérées le 28 mai 2014

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SES RÉPONSES

Département des Hauts-de-Seine – Exercices 2005 et suivants – Observations définitives

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« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

SOMMAIRE

SYNTHESE ........................................................................................................................................................... 3

RECOMMANDATIONS ...................................................................................................................................... 5

OBSERVATIONS ................................................................................................................................................. 6

1. RAPPEL DE LA PROCEDURE ..................................................................................................................... 6

2. OBSERVATIONS RELATIVES AU CONTRAT DE PARTENARIAT CONCLU POUR LA

RECONSTRUCTION DU COLLEGE GEORGES POMPIDOU A COURBEVOIE ..................................... 7

2.1. La préparation du contrat de partenariat ........................................................................................................... 8 2.1.1. La réalisation de l’évaluation préalable au recours au contrat de partenariat ................................................ 8 2.1.2. Les conditions imparties au projet selon l’évaluation préalable .................................................................... 9 2.1.3. L’analyse comparative de l’évaluation préalable ........................................................................................ 13 2.1.4. La décision de l’assemblée délibérante de recourir au contrat de partenariat ............................................. 26 2.1.5. L’appréciation de l’évaluation préalable par la mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP) . 27 2.1.6. L’avis de la commission consultative des services publics locaux ............................................................. 28 2.1.7. Le recours à des assistances à maîtrise d’ouvrage (AMO) au stade de l’évaluation préalable .................... 29 2.1.8. La préparation budgétaire du projet ............................................................................................................ 31

2.2. La passation du contrat de partenariat ............................................................................................................ 32 2.2.1. La sélection des candidatures ...................................................................................................................... 32 2.2.2. Le dialogue compétitif ................................................................................................................................ 34

2.3. La conclusion du contrat de partenariat ......................................................................................................... 41 2.3.1. Le montage juridique .................................................................................................................................. 41 2.3.3. Les clauses de résiliation ............................................................................................................................. 46 2.3.4. Les autres clauses obligatoires .................................................................................................................... 48

2.4. L’exécution du contrat de partenariat ............................................................................................................. 50 2.4.1. Le suivi opérationnel ................................................................................................................................... 50 2.4.2. Le suivi financier......................................................................................................................................... 53 2.4.3. Le suivi comptable ...................................................................................................................................... 54

3. OBSERVATIONS RELATIVES À LA COMMANDE PUBLIQUE ......................................................... 56

3.1. La fonction achat ............................................................................................................................................ 57 3.1.1. La direction des achats a été réorganisée .................................................................................................... 57 3.1.2. Mais la fonction achat reste à consolider .................................................................................................... 58

3.2. La passation des marchés publics ................................................................................................................... 62

3.3. L’exécution des marchés publics ................................................................................................................... 64

3.4. Un projet de modernisation de la commande publique .................................................................................. 64

ANNEXES ........................................................................................................................................................... 66

Annexe n° 1 : Défauts de programmation et défaillances de conception constatés lors de la visite du collège

Pompidou le 4 juin 2013 ....................................................................................................................................... 66

Annexe n° 2 : Marchés examinés en passation ..................................................................................................... 68

Annexe n° 3 : Marchés examinés en exécution ..................................................................................................... 71

Annexe n° 4 : Éléments d’analyse sur les avenants passés en 2012 dont les montants bouleversaient l’économie

initiale du marché .................................................................................................................................................. 72

GLOSSAIRE DES SIGLES ............................................................................................................................... 74


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SYNTHESE

La chambre a procédé à un examen de la gestion relatif à la commande publique (fonction achat et marchés publics) en général et, dans le cadre d’un travail commun aux chambres régionales des comptes, en particulier, à un contrat de partenariat (CP) concernant un collège du département des Hauts-de-Seine pour la période 2005 à 2013.

Le 7 novembre 2008, en effet, un contrat de partenariat, nouveau mode contractuel créé par l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004, a été conclu par le département avec la société Château du Loir Exploitation pour qu’elle démolisse l’ancien établissement puis finance, conçoive, reconstruise, exploite et entretienne le collège Georges Pompidou à Courbevoie.

Une évaluation préalable au recours à ce montage complexe a été menée, en 2006, soit quelques mois après la création de ce nouveau mode contractuel, comme l’ont souligné les ordonnateurs successifs dans leurs réponses aux observations provisoires. Elle n’a pas démontré totalement la complexité de l’opération, ni les avantages que présentait ce contrat par rapport à la réalisation de la même opération dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage publique (MOP) classique. Ses insuffisances auraient pu exposer la collectivité à un risque contentieux, fréquemment constaté pour ce type de contrat.

Un risque de même nature a été également pris lors de la passation du contrat. Le département ne s’est pas totalement donné les moyens de conduire une procédure de dialogue compétitif, complètement traçable et transparente, de nature à donner toute garantie de respect de l’égalité de traitement entre les candidats.

Un contrat onéreux et complexe

Le contrat de partenariat, finalement conclu et exécuté (le collège, qui accueille 700 élèves a été mis en service à la rentrée 2010), se révèle onéreux. Sur la base de toutes ses clauses, la chambre a estimé à 18 % la différence de coûts, sur 15 ans, par rapport à un projet équivalent qui aurait été conduit dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage publique. Le département doit aussi composer avec la complexité du montage conventionnel. Celui-ci s’est rapidement révélé difficile à modifier, notamment quand il s’est agi d’obtenir du titulaire des transformations de l’ouvrage, insuffisamment adapté aux besoins des équipes pédagogiques.

De façon plus générale, la collectivité peine à obtenir du co-contractant qu’il satisfasse complètement à ses obligations en raison d’un dispositif de suivi défaillant que mettent aussi en évidence les approximations dans la comptabilisation des dépenses liées au contrat de partenariat. A l’issue de ce contrat, comme l’a souligné le département dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, le bâtiment doit, certes, être « rendu neuf » à la collectivité. Mais cet avantage, lié à ce type de contrat, ne se concrétisera que si le département parvient à imposer au titulaire le respect des clauses relatives à l’entretien, à la maintenance et au renouvellement du bâtiment scolaire.


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Une fonction achat à consolider

En 2012, un projet de modernisation de la direction des achats a été initié par le département. Le champ de compétence de cette direction est plus précis mais il importe que des outils soient encore mis en œuvre pour parfaire une fonction achat qui n’est ni cartographiée, ni suivie par des tableaux de bord. Il doit s’agir, surtout, d’améliorer la détermination des besoins dont les faiblesses sont mises au jour par le recours important aux marchés à bons de commande, recours que le département, dans sa réponse aux observations provisoires, s’est engagé à réduire à l’avenir.

La passation des marchés est particulièrement centralisée pour garantir leur sécurité juridique. Elle pourrait, cependant encore, gagner en efficacité par une intensification de la concurrence.

S’agissant de l’exécution des marchés, par ailleurs, des faiblesses ont été relevées concernant la conservation de leurs pièces et il a été constaté que des avenants, susceptibles de bouleverser l’économie générale de ces contrats, ont été passés en 2010 sans que des sujétions techniques imprévues ne paraissent pouvoir complètement les justifier.


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RECOMMANDATIONS

Au terme de ses travaux, la chambre adresse les recommandations suivantes :

Recommandation n° 1 : …………………………..………………………………….page 30

Ne pas confier dans le cadre du même marché d’AMO les missions d’évaluation préalable et de mise en œuvre de la procédure de passation d’un contrat de partenariat.

Recommandation n° 2 : …………………….…………………………….………….page 60

Limiter le recours aux marchés à bons de commande.

Recommandation n° 3 : …………………….……………………………….……….page 64

Instaurer des règles de conservation des pièces des marchés en exécution et un dispositif de contrôle interne permettant de vérifier leur bonne application.


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OBSERVATIONS

1. RAPPEL DE LA PROCEDURE

Deux examens de la gestion du département des Hauts-de-Seine ont été inscrits au programme de la chambre pour l’année 2013 et notifiés à M. Patrick Devedjian, président du conseil général, par un courrier en date du 7 mars 2013.

Le premier, qui portait sur la situation financière du département et concernait les exercices 2010 et suivants, jusqu’à la période la plus récente, a fait l’objet d’un rapport d’observations définitives notifié le 22 mai 2014. Le second, dont ce rapport rend compte, concernait la commande publique et l’examen d’un contrat de partenariat. Il devait porter sur les exercices 2008 et suivants, jusqu’à la période la plus récente.

En cours d’examen, cependant, la période retenue a été étendue aux exercices 2005, 2006 et 2007, par courriers adressés à M. Devedjian le 12 juin 2013 et à M. Nicolas Sarkozy, président du conseil général du 1er avril 2004 au 15 mai 2007.

Les entretiens prévus par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières (CJF) sont intervenus :

- le 28 novembre 2013 avec M. Devedjian, en présence de Mmes Katayoune Panahi, directrice générale (DGS) du conseil général du département des Hauts-de-Seine, et Julie Smith, directrice générale adjointe chargée du pôle de l’audit et de l’organisation ;

- et le 11 décembre 2013 avec MM. Michel Gaudin, directeur de cabinet de M. Sarkozy, et Erard Corbin de Mangoux, ancien directeur général des services (DGS), qui représentaient l’ancien président du conseil général.

Dans sa séance du 29 janvier 2014, la chambre a décidé de l’envoi :

- d’un rapport d’observations provisoires au président du conseil général qui lui a été notifié le 26 février 2014.

- et d’extraits les concernant, notifiés à la même date, à :

M. Nicolas Sarkozy ;

Mme Isabelle Balkany, ancienne vice-présidente en charge des affaires scolaires du conseil général ;

M. Thierry-Yves Lidolff, ancien directeur général des services du conseil général ;

M. François Bergère, directeur de la mission d’appui au partenariat public privé (MAPPP) ;

M. Bernard Gainnier, président de PwC France ;

M. Georges Paterson, responsable du bureau de Paris du cabinet Norton Rose ;

M. Jean-Claude Pingat, président et directeur général de SNC Lavalin France ;

M. Gilles Lehoux, associé du cabinet Lehoux-Phily-Samaha ;

M. Pierre Berger, président-directeur général de la société Eiffage ;

et M. le directeur général de la société Urbaine de travaux.


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Le président du conseil général a répondu par un courrier daté du 22 avril 2014 et parvenu au greffe de la chambre le 23 avril.

S’agissant des tiers mis en cause :

- le directeur de cabinet de M. Nicolas Sarkozy a répondu, au nom de l’ancien président, par un courrier en date du 23 avril 2014 et reçu au greffe de la chambre le 24 avril 2014 ;

- Mme Balkany a répondu par un courrier en date du 17 mars 2014 et reçu au greffe de la chambre le 18 mars 2014 ;

- M. Lehoux a répondu par un courrier en date du 26 mars 2014 et reçu au greffe de la chambre le 27 mars 2014 ;

- M. Jean-Louis Rouvet a répondu en tant qu’associé PwC par un courrier en date du 25 avril 2014 et reçu au greffe de la chambre le 28 avril 2014 ;

- et M. Max Roche, directeur général adjoint d’Eiffage, a répondu par un courrier en date du 26 avril 2014 et reçu au greffe de la chambre le 5 mai 2014(1) ;

Par courrier en date du 25 avril 2014, le directeur de cabinet de M. Sarkozy a demandé à être entendu comme le prévoient les dispositions de l’article L. 243-6 du CJF. Il a représenté l’ancien ordonnateur lors de cette audition qui s’est tenu le 26 mai 2014. Il était accompagné par M. Corbin de Mangoux et par Mme Katayoune Panahi, directrice générale des services du département. La chambre n’a été destinataire d’aucune autre demande d’audition.

Lors de sa séance du 28 mai 2014, après avoir pris en compte les éléments de réponse, aussi bien écrits qu’oraux, elle a arrêté les observations définitives ci-après développées.

2. OBSERVATIONS RELATIVES AU CONTRAT DE PARTENARIAT

CONCLU POUR LA RECONSTRUCTION DU COLLEGE GEORGES

POMPIDOU A COURBEVOIE

Jusqu’à la fin de l’année scolaire 2009-2010, le collège Georges Pompidou (collège Pompidou), qui accueillait 500 élèves, était situé au n° 16 de la rue Victor Hugo à Courbevoie. Le 7 novembre 2008, un contrat de partenariat (CP) a été conclu avec la société Château du Loir Exploitation pour qu’elle démolisse les infrastructures du collège existant, puis finance, conçoive, construise, livre, exploite et entretienne un nouvel équipement scolaire. Le bâtiment, en service depuis la rentrée de septembre 2010, est situé au n° 12 de l’avenue Château du Loir à Courbevoie, et accueille 700 élèves.

(1) Le 29 avril 2014, un délai supplémentaire avait été demandé au greffe de la chambre qui l’a accordé le même jour.


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2.1. La préparation du contrat de partenariat

2.1.1. La réalisation de l’évaluation préalable au recours au contrat de partenariat

Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-2 du code général des collectivités

territoriales (CGCT) alors en vigueur(2), « les contrats de partenariat ne pouvaient être conclus que pour la réalisation de projets pour lesquels une évaluation, à laquelle la personne publique [procédait] avant le lancement de la procédure de passation :

a) Montrait ou bien que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique

n’était pas objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d’établir le montage financier ou

juridique du projet, ou bien que le projet présentait un caractère d’urgence ;

b) Exposait avec précision les motifs de caractère économique, financier, juridique et

administratif, qui l’avaient conduite, après une analyse comparative, notamment en termes de coût global, de performance et de partage des risques, de différentes options, à retenir le projet envisagé et à décider de lancer une procédure de passation d’un contrat de partenariat. »

Un document intitulé Projet de rapport. Réalisation d’un collège à Courbevoie, sous-titré évaluation préalable au lancement d’une procédure de passation d’un contrat de partenariat, daté du 5 janvier 2007, a été effectivement communiqué par le département à la chambre.

Comme le précisait la circulaire du 29 novembre 2005 relative aux contrats de partenariat à l’attention des collectivités territoriales, « l’évaluation [devait être] toujours accessible au public dans le cadre de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée relative notamment à la liberté d’accès aux documents administratifs(3). ».

En l’espèce, la présentation de l’évaluation préalable (EP) suggérait qu’il s’agissait d’une version provisoire, car le titre mentionnait un projet de rapport et le pied-de-page, lui, indiquait qu’il s’agissait d’un document préparatoire pour l’évaluation préalable au lancement d’une procédure de passation d’un contrat de partenariat.

En outre, la description du projet dans le document était très succincte. N’étaient rappelées ni la base juridique des compétences du département en tant que porteur du projet, ni son contexte et ses enjeux. Les procédures antérieures et les études déjà réalisées n’étaient pas non plus évoquées.

En revanche, la structure de l’évaluation préalable en deux parties – Les conditions du projet puis L’analyse comparative – était conforme à la grille d’analyse en deux temps prévue par les dispositions de l’article L. 1414-2 du CGCT.

(2) Ces dispositions ont été modifiées par l’article 19 de la loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat.

(3) Par ailleurs, selon le conseil n° 20062040 du 11 mai 2006 de la commission d’accès aux documents administratifs (CADA),

un rapport d’évaluation préalable au recours à un contrat de partenariat « est communicable de plein droit à toute personne qui en ferait la demande, dès la signature du contrat en cause. »


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2.1.2. Les conditions imparties au projet selon l’évaluation préalable

Selon l’évaluation préalable, « le projet ne [répondait] pas à la condition d’urgence » telle qu’elle a été explicitée par le Conseil d’État. Dans sa décision Sueur et autres du 29 octobre 2004, la haute juridiction avait, en effet, souligné que « l’urgence qui s’attache à la réalisation du projet envisagé est au nombre des motifs d’intérêt général pouvant justifier la passation d’un contrat de partenariat, dès lors qu’elle résulte objectivement, dans un secteur ou une zone géographique déterminés, de la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave affectant la réalisation d’équipements collectifs ».

En l’espèce, ni la nécessité de rattraper un retard, ni même l’existence d’un retard n’ont été mis en avant par le département et c’est à raison que l’évaluation préalable a considéré que le projet ne présentait pas un caractère d’urgence au sens de l’article L. 1414-2 du CGCT.

Pour justifier le recours au contrat de partenariat – le premier conclu par le département et l’un des premiers conclu en France concernant un collège, comme l’ont répété les ordonnateurs successifs dans leurs réponses aux observations provisoires –, la partie de l’évaluation préalable, relative aux conditions imparties au projet concluait, au sens des mêmes dispositions du CGCT, à sa complexité. Pour le département, cette complexité aurait tenu à la conjugaison :

- de délais contraints ;

- de la pollution du site ;

- et de l’insuffisante disponibilité des effectifs du département.

À l’examen des documents produits à la chambre, la consistance complète de ces motifs n’a pas pu être formellement établie.

En effet, selon l’évaluation, la complexité du projet aurait résulté, en premier lieu, du fait que l’ancien site du collège Pompidou, rue Victor Hugo, devait « impérativement être cédé à la Région d’Île-de-France RIF dès septembre 2010 afin que celle-ci puisse y débuter les travaux de construction d’un nouveau lycée. À cette date, le nouveau collège [devait] en conséquence être achevé pour pouvoir accueillir les 700 collégiens concernés. La libération du terrain au profit de la Région [constituait] un engagement du département à l’égard de la Région, engagement validé par l’inspection académique(4). »

Dans leurs réponses aux observations provisoires de la chambre, les ordonnateurs successifs ont réitéré leur appréciation sur le caractère complexe de ce projet en insistant, notamment, sur cette contrainte de délais.

Il apparaît, toutefois qu’aucun document établissant un engagement formellement pris par le département à l’égard de la région, antérieur à la réalisation de l’évaluation préalable, n’a été produit à la chambre(5). Il n’y a pas eu, non plus, de validation explicite de cette opération par l’inspection académique(6) mais seulement une approbation informelle du principe de l’échange par un courrier électronique du directeur des services départementaux de l’éducation nationale dans les Hauts-de-Seine du 20 mai 2005.

(4) Document préparatoire pour l’évaluation préalable au lancement d’une procédure de passation d’un contrat de partenariat du

5 janvier 2007, p. 6-7. (5)

N’ont été transmis que des courriers du président du conseil général (en date du 19 juillet 2007) et du président de la région (en date du 19 juin 2007), soit des documents postérieurs à l’évaluation préalable. (6)

Le directeur académique des services départementaux de l’Éducation nationale a été sollicité sur ce point en application des dispositions de l’article R. 214-3 du CJF. Par courrier en date du 25 octobre 2013, il a indiqué que « la Direction des services de l’Éducation nationale (DSDEN) ne valide pas les projets de construction ou de reconstruction ainsi que les éventuels échanges de terrain. Il s’agit d’opérations qui touchent le bâti ou le foncier pour lesquelles la DSDEN n’est pas compétente. Le Conse il général informe la DSDEN mais ne lui soumet pas le projet pour validation. »


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Jusqu’à la création de l’unité de programmation des collèges (UPC) du pôle enseignement, sport et jeunesse (PESJ) en février 2008, de fait, la procédure de programmation n’était pas formalisée en tant qu’outil d’aide à la décision des élus. L’UPC aurait été mise en place, notamment, pour objectiver les besoins de construction et de rénovation de collèges.

Lors des travaux d’examen de la chambre, il a été indiqué que, si le besoin de reconstruction du collège Pompidou n’avait pas été formalisé, un document interne retraçant la programmation pluriannuelle des investissements 2007-2010 pour les collèges le mentionnait. En outre, ce besoin aurait été quand même identifié sur la base des éléments des services départementaux en charge des questions bâtimentaires et des projections démographiques de l’inspection académique(7).

Néanmoins, il apparaît que les éléments des services techniques n’ont pas été formellement produits. S’agissant des services de l’Éducation nationale, ils ont indiqué à la chambre que

« les données démographiques n’avaient pas été décisives car les capacités d’accueil restaient équivalentes.(8) »

Même si les premiers crédits votés, en fonctionnement, sur cette opération datent de 2006 et si les premiers engagements ont été effectués en 2007, aucune délibération relative aux dépenses d’investissement dans les établissements scolaires du département des Hauts-de-Seine pour 2005 (24 mars 2005), pour 2006 (24 mars 2006) et pour 2007 (30 mars 2007) n’a évoqué le projet de reconstruction du collège.

Si les pièces produites par le département n’établissent pas formellement la réalité des délais qu’aurait subis le projet, leur caractère particulièrement contraignant n’est pas non plus établi.

Début 2007, au moment où le document préparatoire pour l’évaluation préalable a été remis au département, la collectivité disposait de 44 mois pour réaliser un nouveau collège avant la rentrée de septembre 2010 et donc de plus de 48 mois au moment où a été envisagée l’évaluation préalable(9).

En 2006, le délai moyen d’un projet de construction de collège était, selon le département, de 33 mois. Ainsi donc, en ajoutant les délais afférents à la programmation et à la sélection d’un maître d’œuvre – 12 mois, par exemple, pour une opération semblable telle que le projet de reconstruction du collège Evariste Galois de Bourg-la-Reine initié fin 2005 –, le temps imparti permettait de reconstruire le collège sans recourir à une procédure dérogatoire.

En deuxième lieu, la complexité aurait tenu « à la nécessaire dépollution du site préalablement à tout commencement des travaux », selon l’évaluation préalable car le terrain aurait été

« occupé par une usine désaffectée, qui devait être démolie(10). »

Au stade de l’évaluation préalable, la pollution n’était pourtant pas formellement avérée. Si un diagnostic initial des sols avait bien été initié, le prestataire à qui il avait été confié préconisait alors « la réalisation d’investigations complémentaires sur le site afin de s’assurer de l’absence de pollution. »

(7) Construit en 1973, amianté, l’équipement n’aurait pas été convenablement entretenu.

(8) Courrier du directeur académique en date du 25 octobre 2013.

(9) L’acte d’engagement du marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage, qui stipulait, notamment, une aide à la réalisation de

l’évaluation préalable, a été signé le 9 novembre 2006. (10)

Selon le rapport du Bureau Veritas, le site avait été occupé par un lycée technique, le lycée Vauban, dans les années 1930 puis utilisé comme annexe du lycée Paul Lapie jusqu’en 1989. Les biens immeubles du terrain avaient été mis à la disposition de la région par l’État en 1985.


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Il apparaît également que le département aurait été « objectivement en mesure de définir lui-même les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins éventuels(11) » de dépollution, car il avait déjà été confronté à des problèmes de pollution dans le cadre de deux opérations de construction de collèges, initiées en 2004 et 2005 (Georges Mandel à Issy-les-Moulineaux et Georges Pompidou à Villeneuve-la-Garenne), conduites en maîtrise d’ouvrage publique. Cette circonstance de dépollution ne suffisait pas, de toute façon, à établir la complexité du projet au sens de la circulaire du 29 novembre 2005.

En dernier lieu, la complexité du projet aurait tenu, selon l’évaluation préalable, à l’insuffisante « disponibilité des effectifs du département des Hauts-de-Seine pour conduire cette opération par un biais autre que le contrat de partenariat et notamment par le biais de marchés publics. » En pratique, au début 2007, toujours selon le rapport d’évaluation, « la Direction opérationnelle centre du département(12) disposait « de deux ingénieurs, chefs de projet, de six techniciens, qui se [consacraient] à la conduite de chantiers de réparation et aux prestations d’entretien. Ils [étaient alors] chargés de sept opérations de construction et de reconstruction de collèges. »

L’insuffisante disponibilité ne paraissait donc pas établie, ce plan de charge n’ayant au demeurant, a priori, rien de particulier. D’après un tableau « planning des opérations » transmis par le département, sur les sept opérations, deux (Bons Raisins à Rueil-Malmaison et Jacqueline Auriol à Boulogne-Billancourt) n’ont été véritablement initiées (lancement de la phase étude) qu’à la toute fin de l’année 2007, deux opérations en travaux étaient en réalité des rénovations de moyenne ampleur (Jean Jaurès à Levallois-Perret et Bartholdi à Boulogne-Billancourt) et les travaux de construction du collège Georges Mandel d’Issy-les-Moulineaux ont été réceptionnés en août 2007.

Ainsi, au deuxième semestre, la direction opérationnelle centre ne suivait-elle plus que deux projets de construction effectivement en phase travaux (Louis Blériot à Levallois-Perret et Henri Bergson à Garches). Or, dans un service de maîtrise d’ouvrage, un binôme constitué d’un ingénieur et d’un technicien doit pouvoir suivre, au moins, trois projets de construction et de rénovation de bâtiments équivalents à un collège, sauf à considérer que les trois projets sont simultanément en phase travaux. D’ailleurs, en 2005 par exemple, la même direction opérationnelle centre suivait cinq projets de construction en phase travaux : Jean Macé à Suresnes, Henri Matisse à Issy-les-Moulineaux, Théophile Gautier à Neuilly-sur-Seine, Les Martinets à Rueil-Malmaison et Victor Hugo à Issy-les-Moulineaux.

Le tableau « planning des opérations » ne mettait pas en lumière un pic spécifique de l’activité du pôle construction et entretien des bâtiments en 2007, pour la construction des collèges.

Les éléments complémentaires, produits à la chambre lors de la phase contradictoire des observations provisoires, n’ont pas apporté plus de force définitive à la démonstration.

Les ordonnateurs successifs ont, en effet, indiqué que devaient être également pris en compte de nombreuses contraintes ; à savoir, une charge de travail alourdie par le suivi de l’ensemble des marchés d’études en lien avec une opération (marchés de prestations intellectuelles, telles que le contrôle technique, le SPS(13) lancés en amont) » et par la passation des marchés qui n’avait pas encore été centralisée au niveau de la direction des marchés publics, mais aussi une forte mobilisation des équipes, absorbées par d’autres mission que les opérations de construction, (entretien des bâtiments ou supervision d’opérations telles que la maîtrise d’œuvre d’un commissariat) et enfin, plus généralement, de nombreux paramètres à intégrer dans le calcul d’une charge de travail dépendant, entre autres, de la nature de chaque opération, de son degré de priorité, d’éléments contextuels, de relations fonctionnelles, de phases procédurales diverses ou des temps d’absence.

(11) Selon la circulaire du 29 novembre 2005, en effet, « on est en présence d’un projet complexe lorsque la personne publique

n’est pas objectivement en mesure de définir elle-même les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ». (12)

Cette direction opérationnelle suivait alors les projets situés sur un territoire comprenant celui de la ville de Courbevoie. (13)

Le coordonnateur SPS (coordonnateur en matière de sécurité et de protection de la santé) agit sur les chantiers de bâtiment ou de génie civil quand interviennent plusieurs entrepreneurs ou travailleurs indépendants.


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Il en ressort que les ordonnateurs successifs évoquent tout d’abord des missions particulières alors qu’elles constituaient l’ordinaire du service qui, par exemple, en 2005, avait suivi cinq projets de construction en phase travaux.

Ils invoquent, ensuite, des paramètres, sans qu’ils soient explicités ni n’ont plus que soient précisés leurs poids relatifs dans la charge de travail du service.

Enfin, une indisponibilité des équipes – aurait-elle été avérée – aurait aisément pu être résolue par le recours à une convention de mandat, dans le cadre de l’article 3 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée. En effet, « dans la limite du programme et de l’enveloppe financière prévisionnelle qu’il a arrêtés, le maître de l’ouvrage peut confier à un mandataire, dans les conditions définies par la convention mentionnée à l’article 5, l’exercice, en son nom et pour son compte » de certaines de ses attributions.

Les circonstances opérationnelles auxquelles aurait tenu la complexité du projet, selon l’EP, ne sont donc pas établies. Même si elles l’avaient été, elles n’auraient pas permis de considérer le projet comme étant complexe au sens de l’article L. 1414-2 du CGCT. Ses dispositions, comme l’a précisé la décision n° 2003-472 du 26 juin 2003 du Conseil constitutionnel, dérogent « au droit commun de la commande publique », donc au code des marchés publics (CMP), lequel permet déjà de réaliser des projets complexes en recourant au dialogue compétitif(14) ou à la conception-réalisation(15) : les contrats de partenariat ne peuvent donc intervenir que s’agissant de projets aussi complexes, voire plus complexes encore.

Le département des Hauts-de-Seine a indiqué que sa « décision de s’orienter vers un contrat de Partenariat public-privé avait été avant tout motivée par la volonté d’une meilleure maîtrise des délais de conception-réalisation ». Or, dans sa décision Conseil régional de l’ordre des architectes d’Auvergne n° 221649 du 28 décembre 2001, le Conseil d’État a estimé que le recours à la procédure de conception-réalisation n’était pas justifié dans le cas de travaux d’extension et de restructuration d’un collège, si c’était « exclusivement pour gagner du temps que les missions de maîtrise d’œuvre et de réalisation avaient ainsi été fusionnées dans le même appel à concurrence(16) ».

Même si l’on considère qu’en l’espèce les contraintes de délais auraient été renforcées par celles inhérentes à l’éventuelle pollution du site à Courbevoie et à l’insuffisante disponibilité des effectifs alléguée par le département, leur combinaison ne paraît pas relever d’une complexité majeure.

Lorsque la ville de Metz a été conduite à reconstruire son palais des sports, détruit dans un incendie en 1999, la cour d’appel de Nancy a jugé, en 2004, que les « quatre motifs tirés des dimensions exceptionnelles de l’ouvrage, des impératifs de délais, des contraintes du site et des difficultés techniques particulières(17) » ne pouvaient pas donner lieu à la conclusion d’un marché de conception-réalisation.

Au regard du cadre juridique applicable, l’insuffisante justification des motifs ayant conduit le département à recourir à un contrat de partenariat aurait pu l’exposer à un risque contentieux, fréquent pour ce type de contrat comme le montrent les jurisprudences postérieures des juridictions administratives.

(14) Conformément aux dispositions de l’article 36 du CMP, « le recours à la procédure de dialogue compétitif est possible

lorsqu’un marché public est considéré comme complexe ». (15)

Conformément aux dispositions de l’article 37 du CMP, peuvent être concernées par les marchés de conception-réalisation, les « ouvrages dont les caractéristiques, telles que des dimensions exceptionnelles ou des difficultés techniques particulières, exigent de faire appel aux moyens et à la technicité propres des entreprises. » (16)

Conclusions de M. Piveteau, commissaire du gouvernement. (17)

CAA Nancy, 5 août 2004, M. Daniel Delrez, req. n° 01NC00110. Le projet était situé en zone urbaine, à proximité d’une rivière, et au-dessus d’une nappe phréatique.


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Sur le fond, la cour administrative d’appel (CAA) de Bordeaux a ainsi annulé le 26 juillet 2012 la délibération du conseil municipal de Biarritz du 23 juillet 2008 autorisant le maire à signer un contrat de partenariat (arrêt n° 010BX02109) en considérant, sur la base des pièces du dossier, que la commune ne s’était pas trouvée dans l’impossibilité de définir, seule et à l’avance, les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet.

Sur la forme, dans cet arrêt, la cour rappelle « que la démonstration de cette impossibilité incombe à la personne publique, et ne saurait se limiter à l’invocation des difficultés inhérentes à tout projet ; qu’à cet égard, ni le rapport final d’évaluation préalable, ni l’avis de la mission d’appui au partenariat public privé (MAPPP) ne sauraient constituer, devant le juge, la preuve de la complexité invoquée ».

De tous les éléments produits, lors de l’examen de ce dossier et lors de la phase contradictoire, il ne ressort pas le département des Hauts-de-Seine était, dans l’impossibilité majeure, en 2006-2007, de définir, seul et à l’avance, les moyens répondant à ses besoins de reconstruction du collège Pompidou.

Au regard des principes de fond et de forme dégagés, postérieurement à ce dossier mais sur la base de dispositions juridiques applicables dès 2004, par la CAA de Bordeaux dans son arrêt, la collectivité aurait pu s’exposer à un risque contentieux(18), même si, comme l’ont souligné les ordonnateurs successifs dans leurs réponses aux observations provisoires, aucun recours n’a été effectivement introduit.

Ces mêmes réponses mettent aussi en avant un courrier du président de la MAPPP en date

du 21 mai 2007 indiquant que « la complexité particulière de ce projet de reconstruction du

collège paraissait avérée ».

Si, comme on le verra plus loin, au plan formel, il ne s’agissait pas d’un avis [le département n’a pas saisi administrativement la mission puisque, comme le note à raison les ordonnateurs successifs dans leurs réponses, le CGCT ne l’impose pas aux collectivités], il ressort, de l’arrêt précité de la CAA de Bordeaux, que l’appréciation, effectivement positive, de la MAPPP n’aurait su, de tout façon, en cas de contentieux « constituer, devant le juge, la preuve de la complexité invoquée »(19).

2.1.3. L’analyse comparative de l’évaluation préalable

Après l’examen des conditions imparties au projet, l’évaluation préalable procédait, dans un

second temps, à une analyse de « l’intérêt que représentait la décision d’engager la procédure de passation d’un contrat de partenariat par une comparaison avec les autres modes juridiques envisageables » (p. 8).

(18) Récemment, le tribunal administratif de Lille (jugement n° 1206631 du 17 décembre 2013) et la Cour administrative d’appel

de Lyon (arrêt du n° 12LY02827 du 2 janvier 2014) ont d’ailleurs annulé deux contrats de partenariat concernant, respectivement, un centre aquatique et une piscine : dans ces affaires, le juge administratif a estimé que la personne publique n’avait pas démontré que les caractéristiques du projet, dans les circonstances de l’espèce, présentaient un degré de complexité tel qu’elle n’ait pas été objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques nécessaires à sa réalisation. (19)

Au cas d’espèce, dans son avis n° 2007-4 « rendu en application des dispositions de l’article 14 de l’ordonnance du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat (article L. 1414-2 du CGCT) et au vu des seules exigences fixées par ladite ordonnance », la mission d’appui avait indiqué, au sujet du projet d’extension du musée de la mer et de construction de la Cité du surf et de

l’océan de Biarritz que « le projet paraissait ainsi bien présenter un caractère de complexité tel que l’exige l’article 2 de l’ordonnance du 17 juin 2004 portant sur les contrats de partenariat. » (p. 3).


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2.1.3.1. La comparaison selon le critère de la performance

Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-2 du CGCT, la comparaison entre les deux schémas juridiques finalement retenus – le contrat de partenariat (CP) et les marchés publics dans le cadre de la loi MOP – devait, ensuite, être impérativement menée selon, au moins, trois critères, à savoir, le coût global, le partage des risques et la performance.

Dans l’évaluation préalable, le recours au contrat de partenariat ou au dispositif prévu dans le cadre de la loi MOP n’ont pas été comparés selon le dernier critère de la performance. La démarche générale (exposée dans ce document) a consisté à quantifier la valeur actualisée nette des deux options sur la durée totale du contrat (comparaison des coûts globaux) puis à la re-quantifier après prise en compte des risques sur la durée totale du contrat.

Ni la nature des performances attendues – comme, par exemple, selon la circulaire du 29 novembre 2005, la qualité de service, les impératifs à respecter en toutes circonstances, les horaires des prestations ou les délais à l’intérieur desquels doivent être satisfaites les demandes – ni même les indicateurs précis et mesurables recommandés par la circulaire n’ont été envisagés au stade de l’évaluation préalable. Ainsi, la comparaison selon l’un des trois critères imposés par l’ordonnance de 2004 ne figurait pas dans l’analyse.

2.1.3.2. La comparaison selon le critère du risque

En revanche, la comparaison a bien été menée selon le critère du risque mais ce volet de l’analyse restait inachevé. Comme l’indiquait le guide de la MAPPP intitulé Les contrats de partenariat – Principes et méthodes(20) (p. 33), « sauf à parvenir à une standardisation des

projets, les risques devaient être appréciés, au cas par cas, selon les caractéristiques propres à chaque projet et les objectifs poursuivis par la personne publique. C’est la raison

pour laquelle l’évaluation préalable devait se fonder sur une appréciation exacte des

besoins, des risques et des coûts qui y étaient associés. »

En l’espèce, dans l’évaluation préalable, la partie consacrée aux risques associés à chacune des solutions (p. 37-38) a consisté en la recopie, sur plus d’une page, d’un article paru en septembre 2006 dans Le Journal du CPPP intitulé Éclairages sur les transferts de risques et signé par un associé chez PricewaterhouseCoopers, assistant à la maîtrise d’ouvrage (AMO) du département qui a contribué à rédiger le rapport.

Ces réflexions, très générales, étaient complétées par un paragraphe relatif aux « risques de changement de loi et de réglementation » – qui peut être pris en charge en partie par le partenaire privé – et par une conclusion renvoyant à la matrice des risques annexée qui

aurait « fait apparaître que les principaux risques, qui étaient au moins partiellement

assumés par le département en cas de marchés publics, étaient transférés au privé dans le cas d’un contrat de partenariat. Il en [était] ainsi, en particulier :

- du risque de retard (dans la construction, dans la mise à disposition) ;

- du risque de disponibilité ;

- des risques techniques de construction et d’exploitation. » (p. 38).

(20) Guide de la MAPPP dans ce qui suit.


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Ces considérations théoriques n’étaient pas vraiment explicitées par la matrice figurant en annexe à l’évaluation préalable. Celle-ci, qui attribuait la prise en charge des différents risques à la personne publique ou au groupement sans préciser comment les risques avaient été identifiés, ni pourquoi leur prise en charge avait été attribuée à la personne publique ou au groupement.

De surcroît, la matrice n’avait été renseignée que dans l’hypothèse d’un recours au contrat de partenariat. Or, comme l’indiquait le guide de la MAPPP (p. 34), « pour les besoins de la comparaison entre le recours à un contrat de partenariat et la réalisation du projet sous un autre mode juridique, il [conviendrait] de remplir la matrice […] dans les deux hypothèses. »

2.1.3.3. La comparaison selon le critère du coût global

2.1.3.3.1. L’estimation des délais

La première étape de l’analyse conduite par l’évaluation préalable a consisté à estimer les délais des deux procédures. Dans le cadre d’une procédure en maîtrise d’ouvrage publique, le délai a couru à compter du lancement de la programmation.

Estimation des délais en MOP Tableau n° 1 :

Mois

Programmation et sélection du maître d’œuvre 18

Conception et sélection des entreprises/ Instruction chantier 17

Construction 18

Emménagement/Réception 1

Durée totale 54

Source : évaluation préalable

En contrat de partenariat, l’évaluation préalable a fait courir le délai à compter de son lancement.

Estimation des délais en contrat de partenariat Tableau n° 2 :

Mois

Évaluation préalable /Programmation 5

Procédure de dialogue compétitif, choix du candidat et contractualisation 12

Instruction chantier 6

Construction 18

Emménagement 1

Durée totale 42



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La circulaire du 29 novembre 2005 indiquait que l’évaluation devait être « effectuée avec la plus grande rigueur possible, en explicitant les hypothèses retenues ». Or, en l’espèce, les durées figurant dans les tableaux ci-dessus n’étaient pas justifiées. L’évaluation préalable précisait simplement que « les délais estimés d’étude et des procédures administratives

tenaient compte de l’expérience du département des Hauts-de-Seine, certifiée en ‘‘ démarche qualité ’’, sur d’autres opérations et [correspondaient] à un déroulement sans aléas majeurs. »

De surcroît, comme on l’a déjà vu, en 2006, le délai moyen de construction d’un collège, de la conception à la réception sans tenir compte de la programmation, était de 33 mois : l’évaluation préalable majorait donc cette durée de trois mois en défaveur de la procédure en maîtrise d’ouvrage publique.

Elle surestimait également la durée de la phase initiale (programmation et sélection du maître d’œuvre) qu’elle évaluait à 18 mois. Ainsi, à propos d’une opération de construction de collèges dans le Loiret, l’avis de la MAPPP n° 2010-34 du 8 décembre 2010 mentionnait, par exemple, une durée de 7 à 8 mois pour la même phase dans l’évaluation préalable du conseil général porteur du projet.

Même en tenant compte des contingences (pic d’activité en 2007, procédures particulièrement contraignantes pour les opérationnels) et en comparant ce que faisaient alors habituellement les services du département, les délais semblent très élevés et peu cohérents avec d’autres opérations.

Ainsi le marché de maîtrise d’œuvre pour la reconstruction du collège Evariste Galois de Bourg-la-Reine a été conclu le 11 décembre 2006 alors que le projet avait été initié le 23 novembre 2005 en comité d’investissement et de programmation des équipements (CIPE). La phase de programmation et de sélection du maître d’œuvre aura donc duré moins de 12 mois dans le cas d’un collège de 700 élèves doté d’un gymnase de type B+ (comme le collège Pompidou) mais aussi d’un internat de 32 places et d’une superficie totale plus importante que celle de l’équipement de Courbevoie.

Au total, les délais de la procédure en MOP ont été surestimés d’au moins 9 mois quand l’évaluation préalable avait évalué son « surcoût de temps à 12 mois par rapport à la procédure de contrat de partenariat ». La différence de délais entre les deux procédures n’aurait donc dû être que de 3 mois.

2.1.3.3.2. L’estimation des coûts

L’évaluation préalable a procédé, ensuite, à une estimation des coûts d’investissement. Selon un calcul dont les hypothèses sont récapitulées ci-dessous, elle concluait à un surcoût en contrat de partenariat de l’ordre de 3 % par rapport à la procédure en MOP.


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Récapitulatif des coûts en euros Tableau n° 3 :

Missions Maîtrise d’ouvrage publique Contrat de partenariat

Montant (en €) Travaux (en %) Montant (en €) Travaux (en %)

Programmiste 38 875 0,2 0 0

1. Total programmation 38 875 0

Maître d’œuvre 2 040 948 10,5 1 700 790 8,75

Ordonnancement, pilotage et coordination (OPC) 0 0 194 376 1

Contrôle technique 48 594 0,25 388 752 2

Coordination SSI 19 438 0,1 19 438 0,1

Coordination SPS 38 875 0,2 38 875 0,2

Mission de synthèse 0€ 0 97 188 0,5

2. Total Conception (hors taxe (HT)) 2 147 855 2 439 419

Travaux 19 437 600 19 437 600

3. Travaux (HT) 19 437 600 19 437 600

Conseil (Études diverses, etc.) 0 0 0 0

Conseil du titulaire 0 0 388 752 2

Aléas 971 880 5 583 128 3

4. Total Frais de gestion (HT) 971 880 971 880

Sous-total (1 à 4) 22 596 210 22 848 899

TVA (19,6 %) sur sous-total 4 428 857 19,6 4 478 384 19,6

Indemnités niveau esquisse 190 000 0

Indemnités niveau PPD 0 200 000

5. Total indemnités 190 000 200 000

Coûts salariaux de maîtrise d’ouvrage 1 394 842 6 929 895 4

TLE, TD, CAUE, TD ENS 583 128 3

Frais d’actes notariés-droit d’enregistrement 218 525 0,94

AMO ou APP 232 474 1

6. Total frais divers 1 394 842 1 964 022

Coût total d’investissement TTC 28 609 909 29 491 305


La méthode avec laquelle ont été conduites ces estimations soulève quatre interrogations quant à sa rigueur.

En premier lieu, certaines hypothèses ne correspondaient pas à la réalité observée dans le domaine des constructions publiques. En effet, dans un document intitulé « Évaluer l’enveloppe financière prévisionnelle d’un ouvrage de bâtiment » publié en juin 2008, la Mission interministérielle à la qualité des constructions publiques (MIQCP) a récapitulé le coût prévisionnel des principaux postes de dépense d’une opération de construction par rapport au coût prévisionnel des travaux. S’agissant de quatre d’entre eux, on constate un écart important entre les références de la MIQCP et les hypothèses de l’évaluation préalable du département des Hauts de Seine.


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Comparaison de certaines hypothèses de l’évaluation préalable aux Tableau n° 4 :références de la MIQCP

Missions MOP selon la MIQCP

(en % du montant des travaux HT)

MOP selon le CG 92 (en % du montant des travaux HT)

CP selon le CG 92 (en % du montant des travaux HT)

Programmiste 1 à 2 0,2 0

Contrôle technique 1 à 3 0,25 2

Coordination SSI 0,25 à 0,5 0,1 0,1

Coordination SPS 1 à 2 0,2 0,2

Source : évaluation préalable et MIQCP

En deuxième lieu, les hypothèses de l’évaluation préalable n’étaient quasiment jamais justifiées alors que la circulaire du 29 novembre 2005 recommandait que « les coûts s’appuient sur les éléments de comparaison disponibles pour des projets similaires ou sur des hypothèses réalistes et justifiées. » Dans le rapport, en pratique, seuls les écarts entre la procédure MOP et le recours au contrat de partenariat étaient précisément expliqués.

L’analyse comparative était, en troisième lieu, entachée d’erreurs de définition. Ainsi, dans ses estimations du coût global en procédure MOP et en contrat de partenariat, l’évaluation préalable ne tenait pas compte des frais d’assurance, à la différence des évaluations préalables réalisées à la même époque par d’autres départements sur des projets de collèges(21). Selon l’évaluation préalable encore, la différence de montant des honoraires de maîtrise d’œuvre entre procédure MOP et contrat de partenariat s’expliquait « par le fait qu’il existe moins de mission de maîtrise d’œuvre en contrat de partenariat (notamment architecte) » alors :

- qu’une telle mission d’architecte ne figure pas formellement parmi celles d’un maître d’œuvre au sens des dispositions de l’article 7 de la loi MOP ;

- et que, comme le dispose l’article L. 1414-13 du CGCT, « lorsque tout ou partie de la conception des ouvrages, équipements ou biens immatériels est confiée au cocontractant, […] les offres comportent nécessairement, pour les bâtiments, un projet architectural ».

L’évaluation préalable estimait aussi que « l’absence de coût d’ordonnancement, pilotage et coordination (OPC) en maîtrise d’ouvrage publique est la conséquence logique de la dévolution des travaux en entreprise générale. ». Pourtant, l’allotissement est la règle et la dévolution en entreprise générale, l’exception conformément aux dispositions de l’article 10 du CMP(22).

En dernier lieu, l’évaluation préalable imputait un coût supplémentaire de 3,5 M€(23) à la solution MOP lié à l’achat de locaux démontables. L’analyse faisait, en effet, l’hypothèse que le département serait « alors dans l’obligation d’acheter des locaux démontables afin d’accueillir les élèves, l’ancien site étant entièrement libéré pour les lycéens. ». Comme cela a déjà été indiqué, ni la réalité de la contrainte de délais ainsi alléguée par le département, ni l’impossibilité de conduire le projet en procédure MOP dans de tels délais n’ont été précisément établies par l’évaluation préalable.

(21) Voir, par exemple, l’avis n° 2007-12 du 14 juin 2007 de la MAPPP sur le projet de réhabilitation-extension du collège Maurice

Clavel à Avallon et de reconstruction du collège Milès à Noyers-sur-Serein dans le département de l’Yonne ou l’avis n° 2010-34 du 8 décembre 2010 concernant la construction de deux collèges et de leurs équipements communaux associés dans le département du Loiret. (22)

L’article 10 du CMP dispose que, « afin de susciter la plus large concurrence, et sauf si l’objet du marché ne permet pas l’identification de prestations distinctes, le pouvoir adjudicateur passe le marché en lots séparés dans les conditions prévues par le III de l’article 27. » (23)

M€ : millions d’euros.


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Ainsi, elle a indiqué, à tort, que « ce coût [l’achat de locaux démontables] s’apparentant à un risque, bien que certain, spécifique à cette procédure [la MOP], il a été pris en compte dans l’évaluation en tant que risque avec une probabilité de 100 % d’occurrence. » Il aurait pu l’être, éventuellement, dans la quantification des risques mais avec une autre probabilité. Sous cette hypothèse, de toute façon, ce point relevait de la partie relative aux risques et non pas de celle consacrée à l’évaluation des dépenses d’investissement.

Après les avoir estimés, l’évaluation préalable opérait une répartition temporelle des coûts d’investissement. Ses approximations mettent un peu plus en évidence certaines faiblesses de l’évaluation.

La répartition était fondée sur deux séries d’hypothèses ; d’une part sur l’avancement de chaque prestation de 2007 à 2011(24) et d’autre part sur les taux d’indexation à appliquer à chaque prestation.

Elles sont résumées dans le tableau ci-dessous :

Hypothèses de l’évaluation préalable concernant la répartition Tableau n° 5 :temporelle des coûts d’investissement

Coûts directs d’investissement HT de la solution MOP (en %)

2007 2008 2009 2010 2011 Taux

d’indexation

Programmiste 67 33 2

Coûts salariaux 22 22 22 22 11 3

Indemnisation maîtrise d’œuvre 100

Conception 35 65 2

Réalisation 6 67 28 4

Coûts directs d’investissement HT de la solution CP (en %)

2007 2008 2009 2010 2011 Taux

d’indexation

Programmiste 100 2

Indemnisation candidats 58 42

APP 71 29 3

Coûts salariaux maîtrise d’ouvrage 3

Frais de procédure et de gestion du projet 71 29

TDCAUE et TDENS et frais d’acte 100

Conception 71 29 2

Réalisation 6 67 28 4

Source : instruction CRC d’après l’évaluation préalable

Les hypothèses relatives à l’avancement des différentes composantes du projet étaient discutables. En procédure MOP, par exemple, la mission du programmiste ne saurait durer plus d’une année quand celle du maître d’œuvre, en revanche, ne s’arrête pas au stade de la conception.

Par ailleurs, la répartition des coûts salariaux de maîtrise d’ouvrage n’est justifiée dans aucune des deux options. En contrat de partenariat, le pourcentage d’avancement sur chacun des deux exercices concernés (2008 et 2009) n’a pas été indiqué. Il est difficile de comprendre pourquoi la maîtrise d’ouvrage ne serait mobilisée que deux années, à la différence de la procédure MOP pour laquelle elle le serait de la programmation à la réception de l’ouvrage.

(24) Conformément à ce que préconise l’annexe 2 de la circulaire du 29 novembre 2005, pour supprimer la distorsion dans la

comparaison financière, la même date de livraison du collège a été rétablie dans les deux scénarios.


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Plus généralement, les détails des calculs ayant conduit le département, sur la base de ces hypothèses et à partir d’une méthode qui n’est pas explicitée, à répartir les coûts comme suit dans l’évaluation préalable, sont difficilement compréhensibles :

Hypothèses de l’évaluation préalable concernant la répartition Tableau n° 6 :temporelle des coûts d’investissement

Solution MOP (en €)

Coût direct d’investissement HT

Total 2007 2008 2009 2010 2011

Programmiste 39 134 25 917 13 218

Frais de gestion et procédure du projet

1 007 046 215 973 220 293 224 699 229 193 116 888

Coûts salariaux 1 445 312 309 965 316 164 322 488 328 937 167 758

Indemnisation maîtrise d’œuvre

162 040 162 040

Conception 2 219 164 773 228 1 445 936

Réalisation 22 060 878 1 167 984 14 576 438 6 316 456

Total 26 933 573 551 855 1 322 902 3 323 146 15 134 568 6 601 103

Solution Contrat de Partenariat (en €)

Coût direct d’investissement HT

Total 2007 2008 2009 2010 2011

Indemnisation candidats 171 990 99 498 72 492

APP 199 430 139 951 59 479

Coûts salariaux maîtrise d’ouvrage (TTC)

954 072 669 524 284 548

Frais de procédure et de gestion du projet

997 149 699 754 297 395

TDCAUE et TDENS et frais d’acte (TTC)

834 040 8340 040

Conception 2 502 844 1 756 382 746 462

Réalisation 22 060 878 1 167 984 14 576 438 6 316 456

Total 22 060 878 1 167 984 14 576 438 6 316 456

Source : évaluation préalable et MIQCP

Plusieurs exemples d’incohérence ou d’imprécisions peuvent être soulignés. La répartition des frais de gestion n’avait, en effet, fait l’objet d’aucune hypothèse de répartition, ni en procédure MOP, ni en contrat de partenariat, mais elle est répartie, dans le calcul, comme les coûts salariaux. Comme les coûts salariaux de maîtrise d’ouvrage, en procédure MOP, le taux d’indexation appliqué est de 2 % alors que l’hypothèse retenue pour les coûts de fonctionnement prévoyait 3 %. Enfin, dans le calcul des coûts indexés de la solution contrat de partenariat, l’année de référence n’est pas 2007 mais 2008.

Le manque de fiabilité de cette analyse appelle trois observations. Elle contribue, tout d’abord, à atténuer l’écart entre les deux solutions : au terme du premier moment d’estimation des coûts directs d’investissement, il était de 3,1 % en faveur de la solution MOP ; après la répartition temporelle des coûts, il n’était plus que de 2,9 %.

Par ailleurs, elle est fondée sur une méthodologie dont la mise en œuvre a, semble-t-il, posé des problèmes au département et à ses prestataires. Rien n’explique pour quelles raisons ils n’ont pas recouru à la méthode proposée dans le guide pratique Contrats de partenariat : principes et méthodes et préconisée par la circulaire du 29 novembre 2005.


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Enfin, le détail de cette estimation n’étant pas compréhensible, se pose la question de l’information des citoyens. La circulaire du 29 novembre 2005 indiquait, en effet, que l’évaluation devrait être « toujours accessible au public dans le cadre de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée relative notamment à la liberté d’accès aux documents administratifs » : l’accessibilité procède de la disponibilité matérielle des documents mais aussi de leur intelligibilité.

Pour estimer, ensuite, les coûts d’exploitation puis actualiser le coût total, l’évaluation préalable indiquait que « la durée de l’exploitation portait sur 15 ans (de la mise à disposition du collège en août 2011 à la fin du contrat en août 2026). La durée globale du contrat était donc de 17 ans et 7 mois. » Cette hypothèse n’était pas explicitée alors qu’elle était déterminante dans le calcul de la valeur actualisée nette (VAN) des deux solutions (procédure MOP ou contrat de partenariat).

Sur le fond, en outre, cette décision aurait dû être justifiée, comme le suggérait la circulaire du 29 novembre 2005. Celle-ci indiquait qu’« afin d’optimiser le financement, un contrat [pouvait] être conclu pour une durée plus courte que l’amortissement matériel de l’ouvrage construit et prévoir à son terme un rachat de cet ouvrage à sa valeur résiduelle. » L’optimisation du financement qu’a pu rechercher le département aurait dû être explicitée.

Après avoir estimé puis réparti temporellement les coûts d’investissement, l’évaluation préalable procédait de même avec les coûts de fonctionnement calculés sur la durée du contrat. À cette fin, trois hypothèses étaient formulées :

- des coûts annuels de renouvellement-maintenance et d’exploitation estimés, respectivement, à 1,5 % et 1,6 % du montant TTC des travaux ;

- une minoration des coûts de renouvellement-maintenance et d’exploitation de, respectivement, 15 % et 20 % dans les deux solutions (procédure MOP et contrat de partenariat) grâce à la démarche haute qualité environnementale (HQE) ;

- et des coûts de maintenance et de fonctionnement en contrat de partenariat inférieurs de 10 % à ceux en procédure MOP en raison de « la prise en compte du coût global de la démarche de contrat de partenariat. » (p. 28).

Sur la base de ces hypothèses, l’évaluation préalable aboutissait aux résultats récapitulés dans le tableau ci-dessous :

Coûts annuels de maintenance et de fonctionnement d’une solution en Tableau n° 7 :procédure MOP et en contrat de partenariat

Valeur 2007 Coûts de

construction HT (en %)

Coûts de construction

HT (en €) MOP (en €)

Contrat de partenariat

(en €)

Coûts de renouvellement-maintenance

1,5 19 437 600 247 829 218 673

Coûts d’exploitation 1,6 19 437 600 248 801 217 701

Total 469 631 436 374


Des approximations peuvent, là encore, être relevées. D’une part, l’hypothèse relative aux coûts annuels rapportés au coût de la construction formulée par l’évaluation préalable concernait le montant TTC des travaux, alors que, dans le calcul, la référence prise est le montant HT. D’autre part, les différences entre les coûts de renouvellement-maintenance et d’exploitation sont, respectivement, de 11,8 % et 12,5 %, alors que l’hypothèse formulée par l’évaluation préalable envisageait, pour l’un et l’autre, un écart de 10 %.


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Par-delà ces erreurs formelles, sur le fond, cette dernière hypothèse paraît défavorable à la procédure MOP. Par comparaison, lors de la même période, deux autres évaluations préalables au recours à des contrats de partenariat pour la construction ou la réhabilitation de collège retenaient les hypothèses suivantes.

Comparaison des hypothèses de l’évaluation préalable relatives aux Tableau n° 8 :coûts de renouvellement-maintenance et d’exploitation avec celles d’autres

évaluations préalables de projets comparables

Valeur 2007

Projet de reconstruction du collège Pompidou

(2007)

Projet de reconstruction d’un collège et de

réhabilitation-extension d’un autre collège dans

le département de l’Yonne (2007)

Projet de construction de

deux collèges dans le département du

Loiret (2010)

Écart des coûts de renouvellement maintenance en CP par rapport à la MOP

- 10 % 0 - 5 %

Écart des coûts d’exploitation en CP par rapport à la MOP

- 10 % - 15 % - 5 %

Écart cumulé des coûts de renouvellement maintenance et d’exploitation en CP par rapport à la MOP

(25)

- 10 % - 9 % 5 %

Source : évaluation préalable et avis n°2007-12 et 2010-34 de la MAPPP

L’hypothèse est d’autant plus défavorable à la procédure MOP que l’évaluation préalable majore légèrement les coûts annuels de renouvellement-maintenance et d’exploitation (2,55 % du coût HT des travaux en tenant compte des économies induites par la HQE) par rapport aux autres évaluations préalables (2,35 % dans le cas de l’évaluation préalable au projet de l’Yonne et 2,5 % dans celui du Loiret).

In fine, avant de procéder aux calculs des VAN des deux solutions, l’évaluation préalable estimait les coûts de financement en procédure MOP et en contrat de partenariat. En maîtrise d’ouvrage publique, l’hypothèse retenue était l’autofinancement du projet sans recours à l’emprunt. Il aurait, pourtant, été plus rigoureux d’envisager d’y recourir : même si, en 2006, le ratio encours de dette/capacité d’autofinancement (Caf) brute était de 0,46 année(26), l’autofinancement de cet équipement aurait eu pour conséquence, nécessairement, le recours à l’endettement pour en financer un autre.

Dans l’évaluation préalable, il était indiqué que si le département avait préféré la solution de l’emprunt, alors les conditions auraient été les suivantes :

Conditions du recours à l’emprunt dans l’hypothèse d’un montage en Tableau n° 9 :procédure MOP selon l’évaluation préalable

Durée de remboursement de l’emprunt 15 ans

Montant de l’emprunt 15 744 421 €

Taux d’emprunt 3,92 %

Modalités d’amortissement de l’emprunt Annuités constantes


(25) En corrigeant les erreurs de calculs dans le cas de l’évaluation préalable du projet Pompidou.

(26) D’après les données de la direction générale des finances publiques (DGFip).


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Cette hypothèse se fondait sur un recours partiel à l’autofinancement. Pour comparer les 2 montages, il aurait fallu envisager, plutôt, un financement intégral par l’emprunt. Le montant de l’assiette se serait alors élevé, d’après les montants calculés dans l’évaluation préalable, à 25 488 261 €(27). En considérant que le taux d’emprunt était bien de 3,92 %, que la durée de remboursement était bien de 15 ans et sur la base d’annuités constantes(28), le montant des frais financiers de chacune de ces annuités aurait alors été le suivant :

Conditions du recours à l’emprunt dans l’hypothèse d’un montage en Tableau n° 10 :procédure MOP selon l’évaluation préalable

Annuité Montant (en €)

1 999 140

2 948 944

3 896 781

4 842 573

5 786 240

6 727 699

7 666 863

8 603 642

9 537 944

10 469 669

11 398 718

12 324 986

13 248 364

14 168 738

15 85 991

Source : instruction CRC

Dans ces conditions, la valeur actualisée nette des frais financiers en procédure MOP aurait été de 6 006 649 €(29).

S’agissant du contrat de partenariat, l’hypothèse retenue était celle d’un financement à 5 % par un apport en fonds propres rémunéré à un taux annuel de 12 % – ce qui semble un niveau raisonnable(30) – et à 95 % par la dette.

Au sein de cette dette, l’évaluation préalable distinguait :

- une part non cédée (35 %) à un taux de 4,72 % correspondant au taux des obligations assimilables du Trésor (OAT) à 10 ans (3,92 %) « majoré par une marge bancaire estimée à 80 points de base » (p. 30) ;

- et une part cédée (65 %) à un taux de 4,07 % au même taux OAT à 10 ans « augmenté par une marge bancaire pour cession de créances de 15 points de base » (p. 30-31).

(27) En ne tenant pas compte des coûts salariaux de maîtrise d’ouvrage. On raisonne également sur une assiette HT en

considérant que la TVA sur les dépenses d’investissement est récupérée. (28)

Ces conjectures correspondent à ce qu’étaient alors les conditions de financement du département des Hauts-de-Seine. (29)

Avec un taux d’actualisation à 3,92 % correspondant à celui de l’évaluation préalable. (30)

Il s’agit, par exemple, du taux retenu dans l’évaluation préalable relative aux collèges de l’Yonne déjà citée.


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La cohérence de ces conjectures paraît établie dans les faits (le niveau du taux OAT à 10 ans était de 3,9 % en décembre 2006 d’après la Banque de France) et par comparaison avec les hypothèses d’une autre évaluation préalable relative à des projets de collèges dans l’Yonne validées par la MAPPP dans son avis n° 2007-12 du 14 juin 2007(31).

Le calcul final des VAN tenant compte de l’ensemble de ces flux (investissement, fonctionnement, financement) a été effectué en retenant le taux OAT 10 ans qui correspond, effectivement, au taux auquel le département aurait alors pu lever un emprunt sur un marché financier conformément à ce que préconisait l’annexe 2 de la circulaire du 29 novembre 2005.

Dans le calcul spécifique de la VAN en contrat de partenariat dans l’évaluation préalable, une partie de la TVA acquittée sur le coût de maintenance / renouvellement était récupérée (au taux de 15,42 %) pour un montant avant actualisation de 606 175 €. Or, conformément aux dispositions de l’article L. 1615-12 du CGCT, une collectivité territoriale qui a passé un contrat prévu à l’article L. 1414-1 « bénéficie du fonds de compensation pour la TVA sur la part de la rémunération versée à son cocontractant correspondant à l'investissement réalisé par celui-ci pour les besoins d'une activité non soumise à la TVA ». L’évaluation préalable a donc estimé à tort qu’une partie de la TVA sur le coût de maintenance/renouvellement pouvait être récupérée.

Les résultats du calcul de l’évaluation préalable, en procédure MOP et en contrat de partenariat, sont résumés dans le tableau ci-dessous :

Coûts annuels de maintenance et de fonctionnement d’une solution en Tableau n° 11 :procédure MOP et en contrat de partenariat

(en €) MOP (1) CP (2) Écart entre (1) et (2)

Total des coûts indexés net de TVA récupérée 39 023 047 58 931 419 + 51 %

VAN 32 419 034 38 773 040 + 19,6 %

Source : évaluation préalable et analyse CRC

En tenant compte des coûts de financement en MOP, les VAN étaient ainsi sensiblement au même niveau (38,4 en procédure MOP et 38,8 en contrat de partenariat). Ce recalage, effectué par la chambre, ne concerne, cependant, que les frais financiers. Il néglige toutes les autres approximations de l’analyse comparative qui, dans l’ensemble, étaient favorables au contrat de partenariat comme l’était aussi la quantification des risques à l’étape suivante du calcul.

La dernière étape de l’analyse comparative consistait, en effet, à quantifier les risques inhérents aux deux solutions. Trois observations d’ordre général peuvent être formulées.

D’abord, cet exercice a été mené sans lien avec celui d’identification des risques analysé plus haut. Les risques quantifiés, dans l’évaluation préalable, ne correspondaient pas à ceux recensés dans la matrice annexée au même document et sensiblement plus précise. Le guide de la MAPPP recommandait pourtant d’articuler les deux exercices en indiquant que « les risques devaient être évalués pour chacun des scénarios (procédure traditionnelle et contrat de partenariat), en s'appuyant sur la matrice des risques » (p. 39).

Ce guide recommandait également de « retracer les différents scénarios, selon le partage des risques adopté, en termes de coûts et de gains potentiels pour la personne publique ». En l’espèce, le département n’a pas procédé ainsi puisque le partage des risques n’a pas été objectivé en procédure MOP et que le partage des risques en contrat de partenariat n’est pas intervenu dans la quantification.

(31) Cette évaluation préalable envisageait la même répartition entre dette cédée et non cédée. Les taux d’intérêts retenus

étaient de 4,8 % pour la dette non cédée et de 4,3 % pour la dette cédée.


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Cette quantification a, enfin, été conduite selon une approche en valeur moyenne consistant à définir la valeur du risque comme le produit de la conséquence du risque en valeur par la probabilité d’occurrence. Or, comme le rappelait le guide de la MAPPP, « cette manière de faire n’est pas scientifiquement exacte car elle met sur un pied d’égalité des scénarios de risque sans aucune commune mesure, en ne permettant pas de prendre en compte l’effet de la distribution des risques. Si elle [souhaitait] procéder à une analyse plus précise, la personne publique [devait] recourir, au besoin avec l’appui d’une expertise extérieure, à des outils probabilistes ou statistiques plus évolués. »

Les insuffisances méthodologiques de la quantification des risques doivent être d’autant plus soulignées qu’elles expliquent, aux termes de l’analyse, la conclusion générale de l’évaluation préalable favorable au recours au contrat de partenariat. Alors que, comme on l’a vu, les coûts directs actualisés du recours au contrat de partenariat excédaient de 19,6 % ceux du recours à la procédure MOP, la prise en compte du coût des risques a rendu la comparaison favorable au contrat de partenariat. La différence globale des coûts des risques suivant les différents scénarii au sens de l’évaluation préalable est résumée dans le tableau ci-dessous :

Coûts des risques en procédure MOP et en contrat de partenariat Tableau n° 12 :

Montant total TTC MOP CP Différence

Coût des risques 23 248 039 5 248 365 - 77 %

Sous-total des coûts des risques actualisés 17 213 147 4 244 398 - 75 %

Source : EP

Cet écart, très important, permettait de compenser largement la différence entre les coûts directs actualisés sans prise en compte des risques comme le met en évidence le tableau suivant :

Coûts des risques en procédure MOP et en CP Tableau n° 13 :

Montant total TTC MOP CP Différence

Sous-total des coûts directs actualisés 32 419 034 38 773 040 19,6 %

Sous-total des coûts des risques actualisés 17 213 147 4 244 398 - 75 %

Coût total actualisé 49 632 181 43 017 438 - 13 %


Dans l’ensemble, le coût des risques actualisés en procédure MOP semblait particulièrement élevé : il représentait, en effet, 53,1 % des coûts directs actualisés de cette option. Par comparaison à des opérations déjà évoquées :

- l’évaluation préalable des projets de collèges du département de l’Yonne les estimait à 29,9 % des coûts directs actualisés en procédure MOP ;

- et l’évaluation préalable des projets de collèges du département du Loiret les estimait à 16,3 % des coûts directs actualisés en procédure MOP.

Dans leurs détails, les évaluations des coûts de certains risques alloués au projet de Courbevoie, s’il avait été conduit en procédure MOP, paraissent contestables. Comme on l’a déjà vu, l’achat de locaux démontables a ainsi « été pris en compte dans l’évaluation en tant que risque avec une probabilité de 100 % d’occurrence » pour un montant HT de 3,5 M€ en considérant que, « dans le cadre d’une procédure classique de type maîtrise d’ouvrage publique, les délais prévisionnels ne [permettraient] pas l’emménagement des collégiens dans les nouveaux locaux. » Or, le risque ne pouvait pas être considéré comme certain.


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Par ailleurs, alors que les délais en procédure MOP avaient déjà été surestimés de 9 mois dans l’appréciation du coût global, l’évaluation préalable allouait un risque de dépassement des délais de 14,6 mois au total (en cumulant les risques inhérents à un appel d’offres infructueux et la dérive de chantier) qui se traduisait par un surcoût supplémentaire de 604 234 €.

Enfin, l’estimation des risques relatifs à la maintenance, l’entretien et le fonctionnement de l’évaluation préalable manquait de cohérence. D’un côté, en effet, elle envisageait un surcoût de maintenance curative pour un montant de 509 656 € ; de l’autre, considérant que « le coût du risque d’une réhabilitation lourde résulte d’une gestion publique soumise le plus souvent à des régulations budgétaires qui conduit à amputer ou supprimer certains programmes d’entretien et de maintenance des bâtiments » (p. 43), l’évaluation préalable estimait le surcoût inhérent au risque de remise en état du bâtiment au bout de 20 ans à 4,9 M€.

En tant qu’AMO du département, le cabinet PricewaterhouseCoopers a contribué à rédiger ce rapport d’évaluation préalable. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, il a relativisé les lacunes de la comparaison selon le critère du risque et les biais favorables au contrat de partenariat dans l’analyse comparative en soulignant que, dans la pratique, les coûts et les délais anticipés au stade de l’évaluation préalable ont correspondu aux coûts et aux délais constatés au stade du contrat puis de son exécution.

Pour la chambre, toutefois, les conclusions très générales de la partie de l’évaluation préalable consacrée aux risques ne semblent pas conformes aux bonnes pratiques suggérées par la MAPPP. Que les délais aient été tenus ne permet pas de justifier a posteriori cette insuffisance dans la mesure où, de surcroît, le risque de retard n’était pas le seul encouru par le projet.

Pour avancer que « la réalité serait cohérente avec le prévisionnel », par ailleurs, le cabinet a indiqué dans sa réponse que « le coût de conception-construction (en euros courants) du lauréat s’élève à 23,6 M€ contre 24,6 M€ dans l’évaluation ». Favorable à l’évaluation préalable, cette comparaison est biaisée car elle s’en tient aux coûts de conception et de réalisation. Le coût global réel du contrat de partenariat, recalculé par la chambre (39,8 M€, cf. infra la partie 2.3.2) excède, en réalité, l’estimation de sa VAN selon l’évaluation préalable sur la totalité du contrat (38,8 M€).

Comme on le verra plus loin, en outre, cet écart doit être majoré car l’évaluation postulait à tort, au regard du contrat effectivement conclu, la refacturation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur la totalité des dépenses de maintenance/renouvellement et l’acquittement par le cocontractant des taxes locales.

2.1.4. La décision de l’assemblée délibérante de recourir au contrat de partenariat

Considérant les conditions du projet – dont la complexité aurait été établie – et l’aboutissement de l’analyse comparative du recours à la procédure MOP ou au contrat de partenariat, l’évaluation préalable concluait que « le contrat de partenariat semblait le plus adapté juridiquement et financièrement à l’opération conduite par le département des Hauts-de-Seine. »

Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-2 du CGCT, l’évaluation préalable a ensuite été présentée à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale. Celle-ci s’est prononcée sur le principe du recours à un contrat de partenariat le 16 février 2007. Le verbatim des débats du conseil général, lors de cette séance fait apparaître que l’évaluation préalable a bien été produite aux élus. Mais cette évaluation n’était pas citée par le rapport n° 09.7 du 1er février 2007 de la vice-présidente en charge des affaires scolaires présentant la délibération qui devait décider le recours au contrat de partenariat.


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Par ailleurs, alors que l’évaluation préalable invoquait la complexité pour justifier le recours au contrat de partenariat, le même rapport indiquait que « le principal avantage de ce partenariat public-privé est de raccourcir le délai de réalisation d’un collège de 52 mois à environ 42 mois, puisqu’il évite la phase du concours d’architecte et la phase de consultation des entreprises » sans jamais évoquer la complexité alléguée du projet.

Enfin, la délibération elle-même ne visait pas l’évaluation préalable, même si son article 1er l’évoquait, comme suit : « Est approuvé, au vu de l’évaluation préalable, le recours au contrat de partenariat public-privé pour la reconstruction du collège Pompidou à Courbevoie. »

Cette mention a, cependant, été ajoutée en commission. Dans le verbatim du 16 février 2007, en effet, le président « signale à l’assemblée qu’à l’issue de la commission de l’enseignement, de la formation et du développement économique, il a été proposé de modifier l’article 1 comme suit : ‘‘ est approuvé, au vu de l’évaluation préalable, le recours au contrat de partenariat public/privé etc. ’’ ».

2.1.5. L’appréciation de l’évaluation préalable par la mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP)

Selon les débats du 16 février 2007, la vice-présidente en charge des affaires scolaires aurait expliqué aux autres membres de l’assemblée que « la mission d’appui public/privé [avait] déjà donné un avis conforme pour la complexité de l’opération. »

Cette mission, créée par le décret n° 2004-1119 du 19 octobre 2004, a, pourtant, indiqué à la chambre que « les contacts en amont que nous avions eus […] avec le département des Hauts-de-Seine (collège de Courbevoie) [n’avaient] pas au final débouché sur une saisine formelle de la MAPPP pour validation de l’évaluation préalable : en conséquence, la MAPPP n’a pas procédé à l’émission d’un avis formel » sur ce projet.

De fait, après que l’assemblée délibérante a voté la délibération décidant le recours au contrat de partenariat, le 16 février 2007, le responsable de la mission de coordination administrative du pôle éducation, sport et culture du département a écrit le 21 mars 2007 au directeur de projet de la MAPPP impliqué dans ces échanges pour lui adresser l’évaluation préalable. Le responsable ajoutait, alors, qu’il attacherait « du prix à ce qu’il […] soit désormais possible [au directeur de projet] de signifier au Conseil général des Hauts-de-Seine que le projet PPP tel qu’il [était] présenté [était conforme] aux préconisations » de la MAPPP.

Par courrier du 21 mai 2007, le président de la mission d’appui a satisfait la demande de l’administration départementale. Il a précisé, dans sa lettre, que, même si, « en l’absence de saisine par la voie administrative, telle que décrite par l’article 3.1 de la circulaire DGCL du 29 novembre 2005, la mission [n’était] pas habilitée à rendre un avis formalisé », il était cependant en mesure de « confirmer l’appréciation positive que la mission [portait] sur la conformité de ce projet aux critères d’évaluation d’un contrat de partenariat ». Cette appréciation était étayée, dans le même courrier, par des considérations sur le contenu de l’évaluation préalable.

Deux observations doivent être formulées à propos de cette procédure de consultation de la MAPPP, qui concernent, respectivement, le département puis la mission.

Alors que l’intervention de la MAPPP reste facultative pour les collectivités locales comme l’ont rappelé les ordonnateurs et l’ancienne vice-présidente en charge des affaires scolaires dans leurs réponses aux observations provisoires de la chambre, le département a fait le choix de travailler avec cet organisme.


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Dans la mesure où il s’agissait du premier contrat de partenariat envisagé par le département, il aurait, toutefois, été intéressant de solliciter son expertise, sous la forme d’une saisine par voie administrative, pour procéder de la même façon que d’autres collectivités ayant décidé de conduire des projets équivalents lors de la même période(32) et pendant l’élaboration du rapport d’évaluation préalable, comme le recommandait la circulaire du 29 novembre 2005. Celle-ci indiquait qu’elles pouvaient solliciter l'avis de la mission pour qu’elle leur fournisse « gracieusement les conseils utiles pour leur permettre de réaliser leur rapport d'évaluation. »

Sur ce point, le département, lors de la phase contradictoire, a apporté les éléments de réponses suivants : « La saisine formalisée de la MAPPP, par le département, sur le projet de contrat de partenariat pour la reconstruction du collège de Courbevoie est certes intervenue le 21 mars 2007, soit après le vote de la délibération du 16 février 2007 qui approuve le recours au PPP. Toutefois, des échanges ont été engagés avec la MAPPP bien en amont de l’adoption par l’Assemblée délibérante de ce projet. En effet, la chef de projet désignée par le département s’est rendue à deux reprises à la MAPPP pour présenter les éléments qui présidaient à notre choix de proposer le recours au PPP, des échanges téléphoniques réguliers ont eu lieu par la suite tout au long de la phase d’étude du projet. En outre, le rapport d’évaluation préalable visé dans la délibération du 16 février 2007 a été modifié comme suite aux remarques de la MAPPP, ainsi que l’annexe 7 ‘‘modifications suite aux propositions de la mission d’appui aux partenariats public–privé’’ du document l’atteste, et donc bien en amont de sa saisine par écrit(33). »

La chambre prend acte de ces éléments qui sont cohérents avec son analyse, puisque les observations de la Mission ont été prises en compte, principalement, dans une annexe au rapport d’évaluation préalable. Par ailleurs, à l’inverse de ce qu’a indiqué la vice-présidente en charge des affaires scolaires en février 2007 devant l’assemblée délibérante, la MAPPP n’avait pas, à ce stade, « déjà donné un avis conforme pour la complexité de l’opération ».

D’ailleurs, comme l’a précisé le département dans ses éléments de réponse, « par la suite, dans un souci de sécurisation juridique du projet, le département a souhaité que la MAPPP confirme par écrit ‘‘l’appréciation positive que la Mission port[ait] sur la conformité de ce projet aux critères d’évaluation d’un contrat de partenariat’’. »

Il apparaît donc que, jusqu’à cette demande intervenue en mars 2007, la MAPPP n’avait pas confirmé par écrit son appréciation de la complexité du projet.

En second lieu, sur le fond, les éléments d’analyse proposés par la Mission dans sa réponse au département mettent en lumière qu’elle a accepté de déroger à sa procédure habituelle d’avis et qu’elle a validé, a posteriori, le contenu d’un rapport d’évaluation préalable dont les insuffisances ont été développées précédemment.

2.1.6. L’avis de la commission consultative des services publics locaux

Conformément à l’article L. 1413-1 du CGCT, la commission consultative des services publics locaux (CCSPL) doit être consultée pour avis sur un projet de partenariat par l’assemblée délibérante avant que celle-ci ne se prononce, dans les conditions prévues à l’article L. 1414-2 du CGCT, sur l’évaluation préalable au recours au contrat de partenariat.

(32) On peut citer l’avis n° 2005-03, relatif à l’informatisation des collèges d’Eure-et-Loir ou l’avis n° 2007-12, relatif aux collèges

de l’Yonne. (33)

Lors de l’entretien préalable du 11 décembre 2013, les représentants de l’ancien ordonnateur ont mis en avant les mêmes éléments. Ils ont souligné le caractère itératif du travail conduit avec l’assistant à maîtrise d’ouvrage en charge de l’évaluation préalable et la MAPPP qui a pu expliquer que, formellement, le calendrier ne correspondait pas aux préconisations de la circulaire du 29 novembre 2005. Enfin, ils ont insisté sur le besoin qu’avait alors le président du conseil général de s’entourer d’un maximum de garanties en raison de sa candidature à l’élection présidentielle de mai 2007.


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En l’espèce, la commission a rendu son « Avis préalable concernant la procédure relative à un partenariat public privé pour la construction d’un collège à Courbevoie » le 11 janvier 2007 : cinq membres ont voté pour, un membre s’est abstenu et un seul était excusé.

Cet avis favorable n’était pas motivé. Le compte rendu du 11 janvier 2007 indique qu’« après avoir pris connaissance du rapport de présentation et à l’issue des débats, les membres de la Commission [ont émis] un avis favorable sur la procédure relative au présent dossier. »

En outre, s’il est intervenu avant que l’assemblée délibérante ne se prononce sur l’évaluation préalable (délibération du 16 février 2007), l’avis de la commission a été rendu après que l’évaluation avait été menée à son terme. Pourtant la circulaire du 29 novembre 2005 précisait que la consultation devait intervenir « de préférence, avant d’engager l’évaluation préalable ». L’avis aurait pu, accessoirement, être visé par la délibération du 16 février 2007.

D’un point de vue plus formel, il a été rendu sans que la commission n’ait été saisie à cette fin par l’assemblée délibérante. Si la saisine par voie de délibération n’est pas prévue par le règlement intérieur de la commission approuvé le 24 octobre 2003, le ministre de l’Intérieur a pu rappeler que « la commission consultative des services publics locaux doit être saisie par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant. Dans le silence des textes, il apparaît que la commission doit être saisie par voie de délibération. Cette saisine est une compétence propre de l’assemblée délibérante ou de l’organe délibérant, insusceptible d’être déléguée à l’exécutif de la collectivité du groupement de collectivités ou de l’établissement public(34). »

2.1.7. Le recours à des assistances à maîtrise d’ouvrage (AMO) au stade de l’évaluation

préalable

Pour conduire le projet de reconstruction du collège Pompidou à Courbevoie, le département s’est adjoint les services de deux AMO en concluant :

- un marché relatif à l’assistance à l’analyse économique et financière liée à la mise en œuvre d’un partenariat public privé, avec les cabinets PricewaterhouseCoopers et Norton Rose le 20 novembre 2006 ;

- et un marché relatif à l’assistance technique qui a été confié au groupement constitué par les sociétés Prim, SNC Lavalin et Batimexperts le 6 décembre 2006.

Dans les deux cas, les documents de la consultation préalables à la passation de ces contrats n’ont pas pu être produits à la chambre et la collectivité a indiqué qu’elle ne pouvait les retrouver en raison du renouvellement des équipes et de l’ancienneté des procédures.

2.1.7.1. L’AMO économique et financière

Le premier marché d’AMO était constitué d’une tranche ferme concernant la mission de rédaction de l’étude préalable au lancement d’une procédure de contrat de partenariat d’un montant de 15 100 € HT et d’une tranche conditionnelle à bons de commande concernant l’assistance à la mise en œuvre de la procédure de passation d’un contrat de partenariat d’un montant minimum de 30 000 € HT et maximum de 120 000 € HT.

(34) Réponse du Ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire publiée dans le Journal officiel (Sénat) du 27 avril 2006 –

page 226 à la question écrite n° 22023 de M. Bernard Piras publiée dans le Journal officiel (Sénat) du 9 mars 2006 – page 699.


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Ce montage contractuel soulève trois interrogations. En premier lieu, même si la collectivité, comme elle l’a indiqué à la chambre, « lorsqu’elle recourt à un AMO, garde la maîtrise d’ouvrage, et par conséquent le pilotage des prestations et le contrôle de la qualité des analyses réalisées », le contrat incitait les prestataires du groupement à préconiser le recours au contrat de partenariat dans le cadre de l’évaluation préalable. La rémunération de la mission d’assistance en passation constituait, en effet, une part substantielle du traitement perçu par l’AMO. En préconisant de ne pas recourir au contrat de partenariat, il aurait renoncé, de fait, a minima, à 30 000 € HT soit deux fois le montant perçu pour avoir réalisé l’évaluation préalable. Or, sauf à considérer que sa prestation était inutile, les travaux de l’AMO ont dû éclairer la prise de décision du département.

En deuxième lieu, les conclusions de l’évaluation préalable ont pu être influencées par le choix d’un marché à bons de commande pour la tranche conditionnelle. Si le département avait dissocié les deux prestations d’AMO (élaboration de l’évaluation préalable puis passation du contrat de partenariat), il aurait pu apprécier précisément son besoin d’assistance à la mise en œuvre de la procédure de passation au terme de l’évaluation préalable, soit un dialogue compétitif (DC) dans l’hypothèse où elle invoquait la complexité, soit un appel d’offres (AO) dans l’hypothèse où elle invoquait l’urgence.

En confiant une mission globale dès avant l’évaluation préalable à un même prestataire, en revanche, la collectivité n’était pas en mesure de déterminer précisément son besoin et devait recourir au marché à bons de commande. Mais, dès lors, la tarification fondée sur des prix unitaires incitait, a priori, le prestataire à invoquer la complexité plutôt que l’urgence. Cette conclusion impliquait, en effet, le recours au dialogue compétitif, donc un accompagnement du département plus important qu’en appel d’offres et un niveau de rémunération plus intéressant pour lui.

En dernier lieu, le recours au dialogue compétitif était, de toute façon, formellement prévu dès la conclusion du contrat puisque la décomposition du prix global et forfaitaire (DPGF) détaillait les coûts de la tranche conditionnelle par phases intitulées Phase 1 : lancement, Phase 2 : Dialogue compétitif et Phase 3 : Analyse des Offres finales et mise au point du contrat de partenariat. Ainsi, avant même la réalisation de l’évaluation préalable, le département avait admis le recours au contrat de partenariat, et sa passation sous forme de dialogue compétitif(35).

Recommandation n° 1 :

Ne pas confier dans le cadre du même marché d’AMO les missions d’évaluation préalable et de mise en œuvre de la procédure de passation d’un contrat de partenariat.

Les faiblesses du rapport d’évaluation préalable remis par ce prestataire au département (voir les parties 2.1.2 et 2.1.3) s’expliquent aussi peut-être, en partie, par les conditions contractuelles d’exécution de sa mission. L’article 1.5 du cahier des clauses particulières prévoyait que « le titulaire [procéderait] à la rédaction de ce rapport en coordination avec les services du département sous 20 jours calendaires ». Objet de la tranche ferme, cette partie de la mission était, comme on l’a vu, rémunérée 15 100 € HT.

(35) Sur ce point, la collectivité a apporté les éléments de réponse suivants : « Dans les faits, ce montage contractuel a été

élaboré en considérant que d’autres hypothèses telles que le lancement d’un marché public de maîtrise d’œuvre ne nécessitait eu égard à la nature de l’ouvrage et aux expertises internes aucun besoin d’externalisation de compétences. En outre, la collectivité, lorsqu’elle recourt à un AMO, garde la maîtrise d’ouvrage, et par conséquent le pilotage des prestations et le contrôle de la qualité des analyses réalisées dans le cadre de ses marchés. Dans ce cas précis, c’est bien la collectivité qui a pris la décision de recourir à un CP, sur la base de l’évaluation préalable réalisée, et de mobiliser à cet effet la tranche conditionnelle ».


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Cohérents entre eux, le montant et la durée de la prestation d’AMO n’étaient, en revanche, pas à la hauteur des enjeux afférents à un contrat de partenariat d’une telle durée (17 ans) et d’un tel montant (plus de 52 M€ HT). Les délais de réalisation ont pu être estimés en fonction des contraintes que le projet était supposé subir mais, comme on l’a vu par ailleurs, la réalité de ces contraintes n’a jamais été établie. Surtout, en accordant aux prestataires les moyens d’effectuer sa mission dans de bonnes conditions au stade de l’évaluation préalable, le département aurait pu gagner du temps lors des phases ultérieures (le dialogue compétitif, notamment) et économiser sur certains postes de dépense (par la formulation plus précise de ses besoins, par exemple).

2.1.7.2. L’AMO technique

Le deuxième marché d’AMO confiait des missions de programmation, de prescription et analyse architecturale, d’assistance pour la mise en œuvre d’une démarche HQE, d’économiste, de coordination de sécurité et de protection de la santé, de coordination des systèmes de sécurité incendie, dans le cadre d’une procédure de partenariat public privé en vue de la construction d’un nouveau collège. En pratique, son titulaire devait donc accompagner le département jusqu’au terme du dialogue compétitif.

Or, l’acte d’engagement a été signé le 6 décembre 2006, soit plus de deux mois avant le vote par le conseil général de la délibération approuvant le recours au contrat de partenariat, le 16 février 2007, et même avant que la justification du choix de cette formule soit démontrée, l’évaluation préalable étant datée du 5 janvier 2007.

Le département s’est donc engagé à rémunérer 59 200 € HT une prestation dont l’exécution était, pour l’essentiel, subordonnée à une décision qui n’était pas encore prise par l’assemblée délibérante.

2.1.8. La préparation budgétaire du projet

La circulaire du 29 novembre 2005 estimait « indispensable que l’exécutif, lorsqu’il souhaite recourir aux contrats de partenariat, vérifie les marges de manœuvre financières de la collectivité à moyen terme, afin de s’assurer de la capacité de la collectivité de faire face sur la durée à l’ensemble de ses engagements pluriannuels ».

Les représentants du département ont indiqué que « dans les travaux de prospective réalisés dans les années qui ont précédé la livraison de ce collège, le coût d’investissement a bien été pris en compte dans les hypothèses de travail. Concernant les impacts en section de fonctionnement, les travaux de prospective n’étaient pas réalisés avec autant de finesse qu’aujourd’hui. Toutefois, la charge de fonctionnement était bien intégrée aux cibles pluriannuelles de fonctionnement prises en compte pour les consolidations des dépenses dans la matrice d’équilibre pluriannuelle de la collectivité. »

Au 31 décembre 2006, lorsque les services du département finalisaient l’évaluation préalable, il apparaît que la situation financière de la collectivité, notamment en matière d’endettement, n’était pas préoccupante. L’encours des dettes bancaires et assimilées s’élevait alors à 230,7 M€, soit 152 € par habitant, quand le montant moyen de la strate était de 264 € par habitant. De surcroît, le niveau de l’encours du département fin 2006 avait été réduit de 61,5 % par rapport à fin 2003. Sur la même période, le ratio encours / Caf était passé de 1,9 an à 0,6 an.


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2.2. La passation du contrat de partenariat

Le contrat a été passé selon une procédure de dialogue compétitif. Celle-ci s’imposait, en l’état du droit, puisque l’évaluation préalable invoquait la complexité du projet pour justifier le recours à ce type de contrat. L’article L. 1414-5 du CGCT précisait alors, en effet, que « si,

compte tenu de la complexité du projet, la personne publique était objectivement dans l’impossibilité de définir les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d’établir

le montage financier ou juridique du projet, elle indiquait dans l’avis qu’il serait recouru à une phase de dialogue dans les conditions prévues à l’article L. 1414-7. »

2.2.1. La sélection des candidatures

2.2.1.1. La mise en œuvre des critères de sélection des candidatures

La circulaire du 29 novembre 2005 indiquait qu’« un soin particulier devait être apporté à la définition des critères de sélection des candidatures […] sans perdre de vue que les critères de candidature ne peuvent porter que sur les capacités professionnelles et les garanties que présentent les opérateurs. » En l’espèce, dans les avis d’appel public à la concurrence (AAPC(36)), la définition et la pondération des critères de sélection des candidatures étaient clairement exprimées. Ils indiquaient, en effet, que « la sélection des candidats admis à

participer au dialogue compétitif se ferait en fonction des critères de sélection suivants (ces

critères possédaient la même valeur de pondération) :

- capacité technique ou professionnelle à assurer la maîtrise d’ouvrage et la gestion d’opérations équivalentes ;

- capacité technique et architecturale des équipes proposées ;

- capacité financière et économique à réaliser des prestations équivalentes : conception, construction, exploitation technique et maintenance. »

En pratique, dans un premier temps, les neuf candidatures remises avant la date limite du 4 juillet 2007 ont été appréciées selon ces critères dans un rapport d’analyse annexé au rapport de la commission de partenariat réunie le 9 juillet 2007. Néanmoins, dans un second temps, la synthèse générale du même rapport d’analyse :

- récapitulait les qualités et les défauts des neuf candidats selon trois autres critères juridique, financier et technique(37) ;

- puis, sur la base des analyses ainsi faites ci-dessus, formulait des recommandations sous la forme d’un classement des candidatures.

(36) Publiés dans le Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) et au Journal officiel de l’Union européenne

(JOUE) le 30 mai 2007. (37)

Dans la rubrique afférente aux conditions de participation, les AAPC évoquaient en effet :

- la « situation propre des opérateurs économiques, y compris exigences relatives à l’inscription au registre du commerce ou de la profession » ;

- la « capacité économique et financière » ;

- et la « capacité technique ». Ces intitulés, très généraux, n’étaient explicités que par les éléments à produire pour permettre l’évaluation par le département. Dans le cas de la capacité économique et financière, par exemple, les AAPC indiquaient : « le candidat ou chaque membre du groupement candidat devra produire une déclaration concernant le chiffre d’affaires global et le chiffre d’affaires concernant les prestations auxquelles se réfère le projet, réalisées au cours des trois derniers exercices. ». La façon dont ces éléments seraient analysés n’était pas précisée.


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Or, in fine, pour en retenir quatre et en écarter cinq, la commission des partenariats(38), présidée par la vice-présidente du conseil général en charge des affaires scolaires(39), s’est fondée sur l’ordre de ces recommandations. Ainsi, à la lecture du rapport d’analyse des candidatures puis du rapport de la commission des partenariats, rien ne permet d’assurer que la sélection des candidats admis à participer au dialogue compétitif s’est effectivement faite sur la base des critères de l’avis d’appel public à la concurrence (AAPC).

2.2.1.2. La désignation des candidats autorisés à participer au dialogue compétitif

D’autres considérations semblent être intervenues lors de l’examen des candidatures le 9 juillet 2007. Ainsi, au sujet du dossier de candidature n° 7 présenté par Auxifip dont la Sem 92 aurait été l’AMO, il était indiqué : « Fragilité juridique : il convient de souligner que figurent parmi les administrateurs de la société d’économie mixte (Sem) 92, Mme Balkany et M. Devedjian, respectivement Vice-Présidente et Président du Conseil général des Hauts-de-Seine. ». Au sujet du dossier n° 8 présenté par l’entreprise Urbaine de travaux auquel le bureau d’étude SNC Lavalin aurait été associé, il était noté que « SNC Lavalin fait partie de l’équipe d’assistants du département, et donc sa participation à la consultation fragiliserait la procédure. »

Ces précautions déclinaient les préconisations de la charte du dialogue compétitif(40) consistant, notamment, à « prévenir les conflits d'intérêt éventuels et veiller aux conditions d'une concurrence saine et loyale. »

Trois observations peuvent, néanmoins, être formulées à ce propos. Premièrement, considérer que l’association de la Sem 92 à un groupement candidat au dialogue compétitif le fragilisait juridiquement n’allait pas de soi : une entreprise publique locale ne saurait être exclue, a priori, d’un appel d’offres organisé par une collectivité présente à son capital.

Deuxièmement, si l’exclusion d’un groupement (candidat n° 8) auquel participait l’AMO du département semblait, en revanche, fondée, elle suscite deux questions :

- sur l’égalité de traitement, d’une part, puisque le même AMO était, par ailleurs, au même moment, associé au cabinet d’architecture Lehoux-Phily au sein d’un groupement titulaire d’un contrat de maîtrise d’œuvre pour la conception d’un collège à La Garenne-Colombes (Hauts-de-Seine) conclu avec le département le 10 novembre 2006 et que Lehoux-Phily figurait au sein du groupement représenté par Fayolle (candidat n° 2) ;

- sur la cohérence de cette candidature, d’autre part, puisque l’entreprise Urbaine de travaux, qui représentait la candidature n° 8, ne pouvait ignorer que SNC Lavalin était l’AMO du département.

(38) Conformément aux dispositions de l’article 2 de la délibération du 16 février 2007, une commission des partenariats a été

instituée qui était composée de cinq conseillers généraux titulaires et de cinq suppléants. (39)

La vice-présidente n’avait pas été élue membre de la commission des partenariats mais, conformément aux dispositions de l’article L. 3221-3 du CGCT, le président du conseil général lui avait formellement délégué la conduite de la procédure en la désignant comme présidente de la commission par arrêté en date du 18 avril 2007. (40)

Cette charte a été signée le 18 janvier 2007 par :

- le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie ;

- le ministre délégué aux Collectivités territoriales ;

- le président de l’Association des maires de France ;

- le président de l’Assemblée des départements de France ;

- le président de l’Association des Régions de France ;

- le président de la MAPPP ;

- et le président de l’Institut de la gestion déléguée. Les signataires s’engageaient « à mettre en œuvre les principes et recommandations de la présente charte chaque fois qu’ils

engageraient une procédure de dialogue compétitif. »


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Troisièmement, le sérieux de la candidature du groupement représenté par la société Eiffage, pose également question :

- elle a été retenue pour participer au dialogue compétitif lors de la réunion du 9 juillet 2007 et l’entreprise mandataire en a été informée par courrier en date du 12 juillet 2007 ;

- mais, le 2 août 2007, elle indiquait, par courrier, au département que sa « volonté de

ne pas s’ engager sur des objectifs qu’elle ne pouvait garantir au département des

Hauts-de-Seine, l’obligeait à se retirer de la compétition, et de ce fait à ne pas remettre d’offre. »

Dans le détail, Eiffage mettait en avant « les faibles délais accordés pour développer le Principe Partenarial et Organisationnel (PPO) » qui devait être remis le 27 septembre 2007 au terme de la première phase du DC. Or, ces délais :

- devaient avoir été anticipés par les candidats sur la base des éléments disponibles dans l’AAPC (qui ne les explicitaient pas, comme l’a d’ailleurs indiqué Eiffage à la chambre dans sa réponse aux observations provisoires, mais qui précisaient, notamment, que le contrat de partenariat devait être signé en octobre 2008) ;

- et avaient été prolongés par le département le 24 juillet 2007 (initialement, le PPO devait être remis le 17 septembre 2007).

2.2.2. Le dialogue compétitif

2.2.2.1. Modalités d’organisation du dialogue

La première recommandation de la charte du dialogue compétitif (DC) du 18 janvier 2007 (charte du DC) est de « conduire une procédure traçable et transparente en respectant l’égalité de traitement entre les candidats. » À cette fin, selon la charte, il convient, notamment de « prévenir les conflits d'intérêt éventuels et veiller aux conditions d'une concurrence saine et loyale » et d’« assurer la traçabilité des propositions initiales, des demandes de la personne publique et des réponses ultérieures des candidats. »

En l’espèce, le déroulement du dialogue compétitif organisé par le département des Hauts-de-Seine avec les trois candidats retenus – représentés par les entreprises Sodéarif, Fayolle et Petit – s’est écarté de ces principes à deux titres.

En premier lieu, comme on l’a déjà indiqué, un conflit d’intérêts impliquait un des AMO (SNC Lavalin) et le maître d’œuvre (Lehoux-Phily) du candidat finalement retenu. Le bureau d’étude SNC Lavalin figurait, en effet, au sein du groupement titulaire du marché d’AMO technique qui a accompagné le département tout au long du dialogue. Or, cette entreprise était, dans le même temps, associée au cabinet d’architecture Lehoux-Phily au sein d’un autre groupement titulaire d’un marché de maîtrise d’œuvre pour la conception d’un collège à La Garenne-Colombes(41). Le risque de communication d’informations entre l’AMO et un cabinet associé à l’un des trois candidats n’a donc pas été prévenu.

(41) Attribué par une délibération du conseil général le 18 septembre 2006.


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Sur ce point, en réponse aux observations provisoires de la chambre, le département a indiqué que la pratique des groupements momentanés d’entreprise était « extrêmement répandue dans le domaine de la construction publique. Aussi, exclure de la compétition tout groupement comportant des membres étant associés par ailleurs avec notre AMO reviendrait à renoncer à une très grande partie des acteurs économiques des groupements candidats. D’autant que pour appliquer ce principe avec équité, il conviendrait de considérer tous les contrats publics et privés, et non seulement les contrats passés par la personne publique, et y inclure aussi les liens de sous-traitance. Il convient de ne pas assimiler le fait que deux sociétés indépendantes s’associent dans le cadre d’un contrat, avec le fait qu’une société possède des parts sociales, ou participe au contrôle d’une autre société. »

La chambre estime que la réponse de la collectivité ne prend pas suffisamment en compte la spécificité du dialogue compétitif : le caractère dérogatoire au droit commun de la passation des contrats publics implique, en effet, de prendre des précautions particulières lorsqu’une collectivité y recourt.

En second lieu, le département ne s’est pas donné tous les moyens d’assurer la traçabilité du dialogue compétitif. Lors de son examen, la chambre a eu des difficultés pour réunir les pièces de cette procédure. Certains éléments relatifs à la passation demandés le 7 juin 2013 n’ont pu lui être produits que le 26 septembre 2013. D’autres n’ont pas été retrouvés, tels que les relevés de l’ensemble des séances de dialogue(42).

La deuxième recommandation de la charte consiste à « s’assurer que le pilotage et la capacité à décider rapidement sont bien organisés pour permettre un dialogue responsable, fructueux et sans délais excessifs. ». Dans le détail, il doit s’agir, notamment, de « désigner un chef de projet responsable et disponible, en mesure de décider ou de faire décider rapidement aux différentes étapes et de coordonner les différents intervenants spécialisés au service de la personne publique. »

Au regard de ces principes, quelques faiblesses ont marqué la conduite du dialogue par le département des Hauts-de-Seine. Se sont en effet combinés une dilution de la responsabilité au sein des différents services concernés par le projet et un faible investissement de la commission des partenariats qui aurait dû être mobilisée dans la conduite du dialogue.

D’une part, en effet, l’organisation du pilotage du dialogue au niveau des services administratifs n’a pas été suffisante. Le département des Hauts-de-Seine n’a pas été en mesure d’indiquer précisément qui avait assumé les responsabilités de chef du projet de reconstruction du collège Pompidou à Courbevoie lors de la phase de dialogue compétitif.

Les seuls éléments de réponse produits à la chambre en octobre 2013 par le directeur de

l’unité de programmation des collèges depuis mars 2008 concernant le pilotage de la phase de dialogue compétitif ont précisé que « le dialogue compétitif a été organisé afin de permettre au département la ou les solutions, ainsi que les moyens techniques et le montage juridique et financier les mieux à même de répondre à ses besoins à partir du programme fonctionnel. Le dialogue a été régi par les principes d’égalité de traitement, de respect du secret des affaires, la confidentialité. Le règlement de consultation avait prévu deux

interlocuteurs de la DCEB(43). Ceux-ci recevaient les questions des candidats uniquement

par voie électronique (réponses CG également). Les demandes de visites des candidats

devaient être adressées aux deux agents de la DCEB. Le département a organisé des séances de dialogue présidées par la Vice-présidente en charge des affaires scolaires. »

(42) L’article 6.2 du règlement de consultation indiquait que « chaque séance de Dialogue [donnerait] lieu à un relevé de thèmes

indiquant les noms des participants et les thèmes abordés. » (43)

Direction construction et entretien des bâtiments.


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Le règlement de la consultation (RC) indiquait, en effet, aux candidats le contact de ces deux interlocuteurs chargés d’organiser des visites et de recueillir leurs questions. Néanmoins, à compter de sa nomination à la tête de l’UPC en mars 2008, son directeur aurait suivi le dialogue compétitif, à tout le moins pour le compte du pôle alors en charge des affaires éducatives.

Le département ne semble donc pas s’être donné les moyens de « veiller à conduire un dialogue continu et cohérent, tout au long du processus » comme le suggérait la charte du dialogue compétitif au titre de sa deuxième recommandation.

Cette dilution des responsabilités administratives s’est accompagnée, d’autre part, d’une faible mobilisation des élus de la commission des contrats de partenariats. Celle-ci ne s’est réunie, en effet, que pour désigner les candidats admis à participer au dialogue compétitif le 9 juillet 2007 puis, le 24 juin 2008, pour attribuer le contrat. Entre ces deux dates, l’implication de ses membres dans la procédure de dialogue n’est pas établie et leurs convocations aux auditions des candidats lors des différentes phases(44) n’ont pas été produites.

N’ont pas non plus été produits les relevés de thèmes indiquant les noms des participants et les sujets abordés lors des séances d’audition (prévus à l’article 6.2 du RC)(45), ni les procès-verbaux signés par l’ensemble des parties présentes à ces séances (prévus au même article).

Les dispositions de l’article L. 1411-6 du CGCT n’imposaient pas que les élus soient plus mobilisés qu’ils ne l’ont été. Toutefois, selon les débats du conseil général, du 16 février 2007, qui ont précédé le vote de la délibération approuvant le recours au contrat de partenariat et constituant la commission des contrats de partenariat, la vice-présidente en charge des affaires scolaires avait indiqué en séance aux autres membres de l’assemblée délibérante : « nous avons […] choisi le dialogue compétitif qui impliquera, je le dis pour les Conseillers généraux qui siégeront dans la Commission, environ une dizaine de réunions. »

2.2.2.2. Le déroulement du dialogue

En pratique, par courrier en date du 12 juillet 2007, le département a informé les quatre candidats retenus qu’ils étaient admis à participer au dialogue compétitif. Un cahier des charges était joint, pour permettre la remise du principe partenarial et organisationnel le 17 septembre 2007. Il s’agissait, en pratique, d’un dossier de consultation des opérateurs (DCO) approuvé par une délibération du département le 29 juin 2007 et « constitué par :

- la présentation générale de l’opération ;

- les unités fonctionnelles ;

- le pré-programme fonctionnel et technique et ses annexes ;

- le programme technique détaillé et ses annexes ;

- la proposition de matrice de partage des risques ;

- le règlement de consultation RC et ses annexes numérotées de 1 à 4, relatif à la reconstruction du collège Pompidou à Courbevoie. »

(44) Conformément à l’article 6 du règlement de consultation, trois phases étaient prévues. Les candidats devaient remettre :

- en phase 1 : un principe partenarial et organisationnel (PPO) ;

- en phase 2 : une proposition prévisionnelle détaillée (PPD) ;

- et, à l’issue du dialogue, une offre finale. (45)

En lieu et place de ces relevés de thèmes, le département a remis à la chambre les ordres du jour des séances d’audition.


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L’ensemble de ces documents a été produit à la chambre. Dans le règlement de consultation, les règles pour la conduite du dialogue compétitif étaient explicitées. Le calendrier prévisionnel des différentes phases était stipulé à l’article 9 (même si la durée indicative de la dernière phase n’y figurait pas), les modalités d’échanges d’informations entre les séances de dialogue et de mise au point des offres aux articles 4, 5, 6 et 7, le respect des informations à ne pas divulguer aux autres candidats à l’article 3 et les règles d’indemnisation, à l’article 15.

En revanche, la qualité du contenu du programme fonctionnel (PF) du projet ne correspondait pas à ce que préconisait la charte du dialogue compétitif. Sa recommandation n° 5 suggérait, en effet, de « rédiger un programme fonctionnel en termes de performances à atteindre et d'exigences à respecter en précisant les éléments pouvant être modifiés ou pas, au cours du dialogue compétitif. » Or, en l’espèce, le programme fonctionnel était structuré en trois chapitres(46) qui ne décrivaient que partiellement le niveau des performances à atteindre(47) et qui n’indiquaient pas les éléments qui pouvaient être modifiés au cours du dialogue compétitif.

Par courrier du 24 juillet 2007, un délai supplémentaire pour la remise des PPO a été accordé aux candidats jusqu’au 27 septembre 2007, qu’ils ont tous tenu. Les PPO ont été analysés par les AMO qui ont produit au département un résumé général des analyses architecturales et techniques (daté du 8 novembre 2007) et un rapport d’analyse juridique et financière.

Par courriers du 9 octobre 2007, les candidats ont été conviés à des séances « de dialogue à vocation générale (étape phase 1) avec la Commission de partenariat public privé » les 14, 15 et 16 novembre 2007(48). Les convocations des membres de la commission à ces séances n’ont pas été produites par le département. Alors que l’article 6.2 du règlement de consultation indiquait que « chaque séance de Dialogue [donnerait] lieu à un relevé de thèmes indiquant les noms des participants et les thèmes abordés », de plus, aucun compte rendu des séances n’a été transmis. Enfin, les principes partenariaux et organisationnels des deux candidats in fine écartés au profit de l’entreprise Fayolle n’ont pas été produits.

2.2.2.2.1. La deuxième phase du dialogue

La deuxième phase du dialogue compétitif a alors été initiée par l’envoi aux trois candidats de courriers du 30 novembre 2007, auxquels était joint un dossier de consultation comprenant :

- un projet de contrat de partenariat ;

- une nouvelle version du règlement de consultation ;

- des précisions relatives à certains éléments du programme ;

- des améliorations des projets à demander aux consortiums suites aux auditions ;

- et des demandes de précisions de nature juridique et financière.

(46) 1) Présentation générale de l’opération ; 2) pré-programme fonctionnel et technique ; 3) unités fonctionnelles.

(47) S’agissant des objectifs de maintenance et d’exploitation, par exemple, le pré-programme fonctionnel et technique indiquait

(p. 11) que le projet devrait répondre « aux objectifs suivants :

- optimiser les coûts futurs de maintenance et d’exploitation technique d’un collège ;

- garantir les meilleures conditions de durabilité des différents constituants du bâtiment, en adaptant en particulier les prestations aux conditions d’utilisation spécifiques d’un collège ;

- optimiser le budget de fonctionnement tout en maintenant un bon niveau de qualité de service ;

- facilité d’entretien avec des installations simples. » (48)

Des courriers de rectification ont été adressés aux entreprises Fayolle et Petit le 24 octobre 2007.


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La date limite de remise des propositions prévisionnelles détaillées (PPD) était fixée au 1er février 2008 puis a été repoussée, par courrier en date du 1er février 2008, au 15 février 2008. Ces propositions des trois candidats n’ont pas été produites à la chambre.

Lors de cette phase, par ailleurs, des questions ont été posées par les trois candidats. Sur la forme, les modalités prévues par l’article 5 du règlement de consultation ont été respectées : les questions devaient être posées en utilisant un formulaire joint en annexe au règlement de consultation. Mais les pièces transmises ne montrent pas les dispositions prises pour veiller, en pratique, au respect de la confidentialité et à l’égalité de traitement lors des échanges avec les candidats. Elles n’établissent pas, par exemple, que les éléments produits à un candidat l’étaient aux deux autres quand ils auraient dû l’être.

Le 24 avril 2008, un courrier a invité les candidats à remettre une offre finale avant le 2 juin 2008. Lui étaient joints :

- le règlement de remise des offres finales et ses annexes ;

- le projet de contrat de partenariat ;

- les précisions d’éléments du programme ;

- les points sensibles des projets à revoir ou à améliorer.

D’après le rapport d’analyse juridique et financière des offres finales, ce délai a été respecté par les trois candidats. Leurs offres ont, en effet, été examinées sous les angles juridique et financier dans un rapport qui a été produit à la chambre.

Le procès-verbal de la « commission partenariat public privé du 24 juin 2008 précisait, par ailleurs, que « les candidats admis à participer à la consultation qui ont été soumis par la

Commission des partenariats publics privé (PPP) étaient les suivants :

- Groupement Fayolle/Lehoux-Philly ;

- Groupement Petit/Dubus ;

- Groupement Sodearif/ACR.

Le rapporteur de la commission technique [a effectué] un rappel aux membres de la commission sur l’objet, le contexte et les enjeux du projet et [remis] aux participants l’analyse détaillée des projets.

L’animation 3D de chaque projet [a été] projetée en séance.

À l’issue de ce rappel, le rapporteur de la commission technique [a projeté] les fiches de notation à remplir au regard des critères du règlement de consultation rappelés ci-dessous :

1) qualité architecturale, qualité fonctionnelle et insertion dans le site (36/100) ;

2) coût global de l’offre et répartition des risques (34/100) ;

3) respect des objectifs de performance et qualité technique (15/100) ;

4) délai de livraison (10/100) ;

5) part du contrat confiée à des PME et artisans (5/100).

L’analyse des critères [a été] présentée en séance par le rapporteur et [a donné] lieu après débat en séance à la notation de chaque offre, critère par critère. »


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Cette notation est résumée dans le tableau ci-dessous :

Notation des offres finales en vue de l’attribution du CP Pompidou à Tableau n° 14 :Courbevoie

Points Fayolle/

Lehoux-Philly Petit/Dubus Sodearif/ACR

Qualité architecturale 36 35 17 25

Coût global et répartition des risques 34 23 22 34

Performances et qualité technique 15 14 14 11

Délais de livraison 10 10 10 10

Part petite et moyenne entreprises (PME) 5 5 3 5

Totaux 100 87 66 85

Source : PV de la commission du 24 juin 2008

Sur la forme, une telle présentation des conclusions de l’analyse des offres ne correspondait pas à ce que préconise la charte du dialogue compétitif. Elle conseille, en effet, de « se mettre en mesure de motiver les décisions de la personne publique. » En l’espèce, les éléments disponibles (procès-verbal (PV) de la commission, rapport d’analyse juridique et financière) ne motivaient que très partiellement le choix du département, qui aurait dû être fondé sur un rapport d’analyse des offres les examinant, en bonne et due forme, selon chacun des cinq critères du règlement de consultation. Le rapport d’analyse juridique et financier ne proposait qu’une analyse partielle et les éléments de présentation du rapporteur, évoqués dans le procès-verbal, n’ont pas pu être produits à la chambre.

L’ordonnance du 17 juin 2004 vise, par ailleurs, la directive n° 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services : la passation d’un contrat de partenariat dans le cadre d’un dialogue compétitif doit donc se conformer aux principes que ce texte communautaire rappelle dans ses considérants. Le troisième considérant indique, ainsi, que « la passation de marchés conclus dans les États membres […] des collectivités territoriales […] doit respecter les principes du traité, notamment les principes de la libre circulation des marchandises, de la liberté d’établissement et de la libre prestation de services, ainsi que les principes qui en découlent, comme l’égalité de traitement, la non-discrimination, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalité et la transparence. »

En l’espèce, le département s’est écarté de ce dernier principe puisque les documents justifiant son choix sont lacunaires et, en partie, manquent de cohérence, comme on va le voir ci-dessous. Ainsi les procès-verbaux des concours d’architecture concernant des collèges organisés lors de la même période(49) étaient plus motivés que le procès-verbal du 24 juin 2008.

Pourtant, dans le cas du collège Pompidou, il s’agissait d’une décision :

- engageant la collectivité pour près de 17 ans ;

- dont la brièveté doit être rapportée à l’ampleur du travail demandé aux candidats au stade de l’offre finale (plusieurs classeurs dans le cas de Sodearif) ;

- et dont le coût annuel était estimé, à ce stade de la procédure, à 3,5 M€ HT, l’offre finalement retenue étant, au demeurant, la plus onéreuse des trois.

(49) Voir, par exemple, les PV de jury du 6 avril 2006 (maîtrise d’œuvre d’un collège à Colombes) ou du 6 juillet 2006 (maîtrise

d’œuvre d’un collège à la Garenne-Colombes).


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Sur le fond, trois observations peuvent être formulées au sujet des critères 2, 4 et 5(50). La cohérence de l’appréciation selon le critère 2 (coût global et répartition des risques) pose question. L’offre finale du groupement représenté par la société Fayolle a obtenu une note de 23 sur 34, quand celle du groupement représenté par Petit a obtenu 22. Or, la VAN sur 15 ans de la première était de 38,75 M€, quand celle de la seconde était de 35,1 M€(51). L’écart entre les 2 notes, selon le critère 2 (favorable à Fayolle), ne reflétait donc pas l’écart entre les 2 montants de VAN (défavorable à Fayolle).

Ensuite, rien n’explique précisément que l’offre du groupement représenté par Sodéarif a obtenu la même note que celle du groupement représenté par Fayolle, selon le critère 5. La première prévoyait de confier une part sensiblement plus importante que la seconde, s’agissant de l’exécution, à des petites et moyennes entreprises (PME) et à des artisans(52).

Enfin, le critère 4 n’a pas permis de différencier les offres qui ont toutes eu la même note. Le respect des délais relève, en général, des clauses contractuelles et ne devrait pas être un moyen d’évaluer des candidats.

Les faiblesses d’une analyse des offres, peu justifiée, ne permettent pas de motiver complètement le classement auquel elle a abouti in fine, en raison notamment, du très faible écart (deux points) entre l’offre du groupement représenté par Fayolle et celle du groupement représenté par Sodéarif.

La commission permanente s’est pourtant fondée sur ces éléments pour choisir « l’offre économiquement la plus avantageuse ». Dans le rapport n° 08.608 du 14 octobre 2008 préalable au vote de la délibération autorisant le président du conseil général à signer le CP avec la société Château du Loir, il est ainsi indiqué qu’« après analyse des offres sur la base des différents critères conformément au règlement de remise des offres finales, le classement des trois candidats [est] le suivant :

1er : Groupement Fayolle/ Lehoux-Phily/CET/Elyo Suez/CIC (87/100) ;

2ème : Groupement Sodearif/ACR (85/100) ;

3ème : Groupement Petit/Dubus (66/100).

L’offre du groupement Fayolle/Lehoux-Phily/ CET/Elyo Suez/CIC est jugée l’offre économiquement la plus avantageuse, ayant présenté un projet particulièrement compact et optimisé des façades remarquables, tant en terme de qualité de matériaux que du rendu architectural. »

Sur la base de ce rapport présenté par la vice-présidente en charge des affaires scolaires, la commission permanente a autorisé le 20 octobre 2008 le président du conseil général à signer le contrat de partenariat avec le groupement Fayolle/ Lehoux-Phily/CET/Elyo Suez/CIC. Toutefois, la délibération en question vise un rapport d’analyse des offres finales en date du 24 juin 2008 qui n’existe pas. Le seul document ainsi daté qui ait été produit à la chambre est le PV de la réunion de la commission des partenariats.

(50) Sur le fond également, même si elles représentaient 51 % de la note finale, la cohérence des notes correspondant aux

critères 1 et 3 ne peut pas être appréciée puisque le département n’a pas formalisé son évaluation technique des offres. (51)

Rapport d’analyse juridique et financière des offres finales, p. 52. (52)

En effet, d’après l’analyse juridique détaillée du contrat de partenariat, l’article 13.2 du projet de contrat de la première

stipulait que le titulaire se serait engagé « à confier l’exécution d’une partie du CP à des petites et moyennes entreprises PME et à des artisans :

- à hauteur de 51 % du coût des investissements initiaux pour la partie construction ;

- à hauteur de 35 % des prestations de services, de maintenance et de gros entretien et renouvellement » soit les prestations correspondant aux loyers L2 et L3 ?

Dans le même temps, l’article 13.2 du projet de contrat de l’offre de Fayolle consistait à confier une part sensiblement moins importante de l’exécution à des PME et à des artisans puisqu’il s’agissait « des prestations d’un montant égal à 50 % du coût de construction avant la date effective de mise en service et prestations d’un montant annuel égal à 20 % du loyer L2 avant la date effective de mise en service. »


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2.3. La conclusion du contrat de partenariat

2.3.1. Le montage juridique

Comme l’indiquait le rapport n° 08.608 du 14 octobre 2008 de présentation de la délibération votée le 20 octobre 2008 par la commission permanente, le département a alors décidé que « l’exécution du contrat serait confiée à une société ad hoc […]. Ainsi le groupement Fayolle/ Lehoux-Phily/ Elyo Suez/CIC a constitué une société ad hoc, la société signataire du contrat, à savoir la société Château du Loir Exploitation, représentée par son Président, la société Fayolle et Fils. »

Le contrat a été notifié le 10 novembre 2008 à Château du Loir Exploitation. A la date de sa création (le 3 octobre 2008), la structure du capital de cette société était la suivante :

Composition du capital de la société Château du Loir Exploitation lors Tableau n° 15 :de sa création

Fayolle 75 %

Elyo Suez énergie service 15 %

CIC 10 %

Source : statuts de la société Château du Loir Exploitation déposés au greffe du tribunal de commerce de Nanterre le 3 octobre 2008

Conformément aux clauses de l’article 26.1 du contrat de partenariat et à son annexe 6, une modification de l’actionnariat est intervenue en 2011.

Composition du capital de la société Château du Loir Exploitation Tableau n° 16 :depuis 2011

Fayolle 10 %

Elyo Suez énergie service 15 %

CIC 75 %

Source : annexe 6 du contrat de partenariat

Dans le cadre de ce montage dit en financement de projet, l’entreprise ainsi créée et capitalisée conclut à son tour avec ses partenaires des contrats opérationnels correspondant aux performances requises du fait du contrat de partenariat. En l’espèce, la société projet a conclu un contrat de crédit avec le Crédit industriel et commercial (CIC) (pour préfinancer son investissement) et trois contrats opérationnels(53) :

- un contrat de conception-construction avec un groupement momentané d’entreprises dont le mandataire était l’entreprise Fayolle ;

- un contrat d’exploitation-maintenance avec Elyo Suez Énergie Services (Cofely depuis 2009) ;

- et, avec ces deux mêmes cocontractants, un contrat d’interface.

Pour s’acquitter de ses obligations au titre du contrat de partenariat, en effet, le titulaire a conclu deux « sous-contrats » mais aussi un contrat d’interface. Celui-ci, selon son article 2, « a pour objet de fixer la répartition et la coordination des obligations des parties au titre de l’exécution du contrat de partenariat et, en particulier, des interfaces entre les activités du concepteur-constructeur et du mainteneur telles que définies par les contrats les liant au titulaire ».

(53) Les quatre contrats figurent à l’annexe 12 du CP.


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Le principe général de la répartition des obligations qui n’étaient pas « expressément confiées par les sous-contrats au concepteur-constructeur et/ou au mainteneur » est stipulé à l’article 4.6 : « Les règles de prise en charge suivantes s’appliquent selon les conditions et modalités de leurs sous-contrats respectifs, sans préjudice de toutes réclamations et actions :

a) à compter de la date d’entrée en vigueur du contrat de partenariat et jusqu’à la date effective de prise de possession, le concepteur-constructeur est chargé de toutes obligations, responsabilité et risques pesant sur le titulaire au titre des études et travaux ;

b) à compter de la date effective de prise de possession, le mainteneur est chargé de toutes obligations, responsabilités et risques pesant sur le titulaire au titre des prestations d’exploitation-maintenance. »

La complexité de ce montage soulève deux questions.

Un contrat de partenariat qui, pour l’application de ses clauses mais aussi de ses annexes, renvoie à deux sous-contrats figurant eux-mêmes en annexe et à un contrat d’interface pour l’application des sous-contrats : l’enchevêtrement des clauses contractuelles pourrait, en premier lieu, aboutir à une dilution de la responsabilité des parties qui serait difficile à rechercher en cas de litige(54).

En second lieu, la complexité du montage risque de conduire, en exécution, à une certaine rigidité. Un tel dispositif est, en effet, particulièrement délicat à faire évoluer compte tenu du nombre de parties aux différents contrats et de l’équilibre entre elles qu’il recherche et que pourrait remettre en cause un avenant. La dimension financière met cet enjeu en évidence. Les modalités de financement du projet sont, en effet, régies par :

- le contrat de partenariat et notamment son article 19 ;

- l’annexe 6 Décomposition des loyers. Plan de financement et procédure de fixation des taux ;

- le contrat de financement conclu par Château du Loir et le CIC figurant à l’annexe 12 ;

- et le PV de détermination du loyer L1 en date du 30 mars 2009 qui fixe effectivement les taux selon une procédure stipulée à l’annexe 6.

La moindre évolution des clauses déterminant le loyer L1 imposerait non seulement un avenant modifiant l’article 19 du contrat de partenariat mais également des modifications des annexes 6 et 12, voire une nouvelle procédure de détermination des taux qui se substituerait à celle intervenue en mars 2009. La proposition du département en ce sens, en 2012, dans le cadre de son projet d’avenant (cf. la partie 2.4) a, sans surprise, été refusée par le cocontractant.

(54) A titre d’exemple, si l’article 4.6 charge le mainteneur « de toutes obligations, responsabilités et risques pesant sur le titulaire

au titre des prestations d’exploitation-maintenance » depuis la mise en service du collège, l’article 16.1 du sous-contrat exploitation-maintenance stipule qu’il « n’est pas responsable de l’inexécution ou de l’exécution non-conforme de ses

obligations au titre du contrat EM exploitation-maintenance dès lors qu’il est établi que le manquement est la conséquence

directe […] d’un acte, omission ou retard dû ou causé par le titulaire, le département ou le concepteur-constructeur ».


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2.3.2. Le coût global du projet selon les clauses du contrat

L’article 4 du contrat de partenariat stipule qu’il a été « consenti pour une durée correspondant à la conception et à la construction de l’ouvrage, augmentée de 15 années d’exploitation à compter » de la mise en service, intervenue le 20 août 2010(55).

Selon l’article 2 de la délibération du 20 octobre 2008 approuvant le contrat de partenariat, par ailleurs, son coût prévisionnel, en moyenne annuelle, était alors « de 3 497 000 € HT, soit 4 182 412 € TTC. Ce coût représentait 0,23 % de la capacité de financement annuel du Département. » Il provient de la synthèse des loyers présentée à l’annexe 6 du contrat, Décomposition des loyers. Plan de financement et procédure de fixation des taux, résumée ci-dessous :

Décomposition des loyers selon le contrat de partenariat Tableau n° 17 :

Composante du loyer Loyer trimestriel (en € HT) Loyer annuel (en € HT)

L1 (indicatif) 668 721 2 674 883

L2 (€ mai 2008) 119 175 476 701

L3 (€ mai 2008) 86 250 345 000

Total 874 146 3 496 584

Source : PV de la commission du 24 juin 2008

Le montant du loyer L1 n’était qu’indicatif car :

- une procédure de fixation définitive des taux devait encore intervenir ;

- et une partie de la créance devait être cédée dont le montant définitif et le taux de référence devaient être déterminés lors de la fixation des taux(56).

La procédure de fixation des taux (dettes cédée et non cédée) est, finalement, intervenue le 30 mars 2009. Sur la base de cette détermination définitive du loyer L1 mais aussi en recalculant les loyers L2 et L3 indexés sur la durée du contrat, il est possible d’estimer le coût global contractuel du projet et de le comparer au coût global théorique d’un projet de construction de collège.

À cette fin, la chambre a procédé en deux temps. Sur la base des clauses du contrat, il s’est d’abord agi de calculer la VAN de l’opération(57). À ce titre, les flux financiers suivants ont été pris en compte :

- la rémunération des AMO et l’indemnisation des candidats dont l’offre finale n’a pas été retenue en 2009 ;

- le montant annuel du loyer L1 (investissement) de 2010 à 2025 ;

- le montant annuel du loyer L2 (provisions pour grosses réparations) de 2010 à 2025 ;

- le montant annuel du loyer L3 (exploitation) de 2010 à 2025 ;

- et la TVA récupérée de 2010 à 2026.

(55) D’après le rapport annuel 2010 du titulaire joint en annexe à la délibération du 5 décembre 2011 de la commission permanente.

(56) Conformément aux termes de l’annexe 6, le titulaire du contrat a souscrit un crédit de préfinancement « afin de financer les

dépenses de construction avant la date de prise de possession » (p. 8), en plus des fonds propres d’actionnaires, mais ce crédit a été refinancé à travers une cession de créance. Afin de réduire le montant du loyer (par baisse des taux d’intérêts induite par la cession), les dispositions de l’article L. 313-29-1 du code monétaire et financier (CMF) permettent de céder une partie de la dette à un établissement financier. En l’espèce, 81 % des rémunérations au titre des coûts d’investissement et de financement ont été cédés alors que les dispositions du CMF alors en vigueur limitaient à 80 % la part de la dette pouvant faire l’objet d’une cession. (57)

Le périmètre de l’opération retenu pour effectuer ce calcul comprend :

- l’accompagnement du département (AMO) ;

- le financement, les études, les travaux et les frais d’assurance rémunérés par le loyer L1 ;

- et l’entretien, la maintenance et le renouvellement rémunérés par les loyers L2 et L3.

Ce périmètre opérationnel correspond à celui de la méthode de calcul du coût global évoquée plus bas et permet ainsi la comparaison.


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Plusieurs hypothèses ont été faites :

- la TVA est récupérée avec un an de décalage, au taux de 15,482 % (fixé à l’article L. 1615-6 du CGCT) et concerne la rémunération des AMO, l’indemnisation des candidats et les parts amortissement des loyers L1G (correspondant à la créance cédée) et L1 non cédé, dont les montants trimestriels figurent à l’annexe 2 du procès-verbal de détermination du loyer L1 en date du 30 mars 2009 ;

- les montants des loyers L2 et L3 augmentent de 2,5 % par an au 1er juillet à partir du 1er juillet 2013(58) ;

- le taux d’actualisation est de 3,92 % comme dans l’évaluation préalable et correspond, en effet, au taux OAT 10 ans début 2007.

Sous ces hypothèses, la VAN du contrat de partenariat est de 39,8 M€.

Dans un second temps, la chambre a procédé à l’évaluation du coût global d’un collège de 8 640 m2 selon la méthode élaboré par le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) pour le ministère de l’Écologie(59). Ce calcul s’est fondé sur les hypothèses suivantes :

- un prix unitaire de construction de 2 180 € HT/m2 qui est très supérieur au montant maximum envisagé par l’outil de calcul pour ce type de bâtiment (1 700 € HT/m2 pour les bâtiments d’enseignement) mais qui est justifié par un surcoût inhérent à la haute qualité environnementale (HQE)(60), d’une part, et par le coût unitaire observé à la même époque sur d’autres projets du département d’autre part(61) ;

- des coûts de construction qui n’ont pas été révisés en 2010 car l’indice du coût de la construction n’a pas évolué en 2010 par rapport à 2009 ;

- un montant total HT des frais d’accompagnement et d’études qui correspond à 15 % du montant total HT des travaux, soit le maximum envisagé par l’outil de calcul (même si le département dispose d’une expérience certaine en matière de collège, on peut considérer que la démarche HQE nécessite un accompagnement renforcé) ;

- une inflation annuelle de 2 % du coût de l’accompagnement et des études (qui correspond à l’hypothèse formulée par le département dans son évaluation préalable) ;

- un coût de l’assurance de 60 € HT/m2, qui correspond au maximum envisagé par l’outil de calcul ;

- des coûts d’entretien, de maintenance et de renouvellement de 65 € HT/m2, qui correspondent aux maximums envisagés par l’outil de calcul ;

- une inflation annuelle de ces coûts de 2,5 %, qui correspond à celle envisagée pour ces postes de dépenses dans le calcul de la VAN du contrat de partenariat ;

- et un taux d’actualisation de 3,92 % appliqué sur la même durée que celle du contrat de partenariat.

(58) En se fondant, d’une part, sur l’évolution de leurs montants observée depuis 2010 et, d’autre part, sur l’évolution récente des

indices utilisés pour calculer leur révision et, notamment, celle de l’indice BT50. (59)

L’outil de calcul du ministère, qui s’appuie sur la norme ISO 15686-5, est mis à la disposition des maîtres d’ouvrage sur Internet (coutglobal.developpement-durable.gouv.fr). (60)

Le département met systématiquement en œuvre cette norme dans ses projets de construction de collège. (61)

Ainsi, selon le rapport 07.37 du 4 janvier 2007 de présentation de la délibération du 15 janvier 2007, le coût unitaire prévisionnel du projet de reconstruction du collège Lakanal à Colombes était de 2 283 €/HT/m

2.


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Par ailleurs, pour pouvoir conduire la comparaison :

- un coût de financement a été envisagé qui n’est pas prévu par l’outil de calcul(62) ;

- et, pour obtenir une valeur toutes taxes comprises (TTC), les mêmes hypothèses relatives au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ont été retenues que dans le calcul précédent.

Enfin, les coûts ont été répartis temporellement en considérant que :

- la phase études et accompagnement durait de 2007 à 2010 ;

- et la phase travaux de 2009 à 2010.

Sous ces hypothèses, la VAN du coût global du collège est de 34,1 M€ TTC. Partant, le surcoût évaluable du recours au contrat de partenariat en VAN sur la durée totale du contrat est de 5,7 M€, soit 17,7 % du coût global actualisé estimé par l’outil de calcul du ministère de l’Écologie.

L’essentiel du surcoût en contrat de partenariat (4 M€ en valeur actualisée) s’explique par les autres flux financiers relatifs à l’exploitation, à la maintenance et au renouvellement du bâtiment(63). Or, l’offre finale du groupement d’entreprises finalement associées au sein de la société Château du Loir, et représentées par Fayolle, se distinguait précisément des deux autres par l’importance du montant de ses propositions de loyers L2 et L3. Le tableau ci-dessous les résume :

Montants des loyers L2 et L3 dans les propositions formulées par les Tableau n° 18 :différents candidats au stade des offres finales (en milliers d’euros HT – valeur 2008)

Sodéarif Fayolle Petit

L2 140,5 477 154

L3 242 345 345

Total 382,5 822 499

Source : Instruction CRC d’après les offres finales

Le coût global du contrat (39,8 M€) ici recalculé excède l’estimation de sa VAN selon l’évaluation préalable (38,8 M€, cf. le tableau n° 11) mais cet écart doit, de surcroît, être majoré pour deux raisons.

(62) Les frais financiers correspondent à un emprunt souscrit sur 17 ans pour financer l’investissement à un taux de 3,5 %. Il

s’agit d’une hypothèse défavorable dans laquelle le projet n’est pas du tout autofinancé. La durée et le taux correspondent aux conditions de financement en 2009 : le 31 octobre 2009, par exemple, le département a emprunté 15 M€ au Crédit coopératif à un taux fixe de 3,6 % sur 10 ans (d’après les états annexés au compte administratif 2009, p. 17). (63)

Dans le détail de ces composantes, la différence entre les valeurs actualisées nettes des flux correspondant à l’investissement est de 1,7 M€. Les coûts d’investissement initiaux en CP (stipulée p. 3 de l’annexe 6 au contrat) sont supérieurs de 2,2 M€ en raison, notamment, des coûts de société projet (0,7 M€). Le coût de financement est également supérieur en raison, entre autres, de la rémunération des fonds propres : dans le cadre d’un montage en financement de projet, la rentabilité exigée par les actionnaires augmente le coût du financement du projet et donc les loyers du partenaire public. En l’espèce, d’après l’annexe 6 (p. 8), « le TRI global sur la durée du contrat de partenariat demandé par les actionnaires en contrepartie de leur investissement en capital social et dette subordonnée est de 14 %. » In fine, cependant, l’écart n’est que de 1,7 M€ car l’actualisation diminue la valeur des flux d’investissement en CP (différés sous forme de loyers). Le taux de rentabilité interne (TRI) est le taux qui annule la VAN des flux de trésorerie positifs auxquels est soustrait l’investissement initial en capital social et en dette subordonnée. Une dette subordonnée est une dette long terme pour laquelle le prêteur est l'actionnaire de la société emprunteur. On parle aussi de quasi fonds propres.


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En premier lieu, dans l’analyse comparative de l’évaluation préalable, les taxes locales(64) étaient dues par le cocontractant pour un montant total avant actualisation de 834 040 € (p. 35). Or, l’article 20.2 du contrat stipule que « la répercussion sur le département des impôts, contributions, taxes et redevances visés à l’alinéa précédent se fera pour chacun d’entre eux sous la forme d’une refacturation à l’euro, sur justification de ces dépenses. » L’écart d’1 M€ entre le coût global et l’estimation de la VAN du contrat dans l’évaluation préalable doit donc être augmenté du montant total de ces refacturations sur la durée du contrat.

En second lieu, dans l’analyse comparative de l’évaluation préalable, la TVA sur les coûts de maintenance/renouvellement devait être en partie récupérée pour un montant total avant actualisation de 606 175 €. Or, conformément aux dispositions de l’article L. 1615-12 du

CGCT, la TVA ne peut être récupérée que « sur la part de la rémunération versée au cocontractant correspondant à l’investissement réalisé par celui-ci pour les besoins d’une activité non soumise à la TVA. La part de la rémunération correspondant à l’investissement est celle indiquée dans les clauses du contrat prévues à l’article L. 1414-12. » Partant, l’écart entre le coût global et l’estimation de la VAN du contrat de partenariat dans l’évaluation préalable d’1 M€ doit aussi être augmenté de cette TVA sur les coûts de maintenance/renouvellement sur la durée du contrat(65).

Dans ses réponses aux observations provisoires, le département a indiqué qu’il conviendrait de relativiser le coût du recours au contrat de partenariat car, à son terme, « le bâtiment sera rendu neuf ». Le calcul de coût global de la chambre ne tient, en effet, délibérément pas compte des valeurs résiduelles de l’ouvrage après quinze ans d’exploitation – en MOP ou en contrat de partenariat – parce que leurs estimations semblent particulièrement incertaines (selon quels principes ?) mais aussi parce que, en pratique, les défaillances dans le suivi de l’exécution du contrat de partenariat pourraient compromettre la disponibilité (« rendu neuf ») de l’ouvrage dans les conditions stipulées par les clauses (cf. ci-dessous la partie 2.4.1.2 relative au contrôle exercé par le département depuis la mise en service de l’ouvrage).

2.3.3. Les clauses de résiliation

Les modalités de résiliation du contrat sont aussi favorables au titulaire que ses conditions de rémunération. Certes, le contrat contient les clauses, obligatoires, au sens des dispositions de l’article L. 1414-12 du CGCT, relatives « aux sanctions et pénalités applicables en cas de manquements du preneur à ses obligations, notamment en cas de non-respect des objectifs de performance » :

- la résiliation pour force majeure ou pour motif d’intérêt général est envisagée à son article 28 ;

- et, conformément aux stipulations de l’article 27.5, « le département peut prononcer la déchéance du titulaire, en cas de manquements graves ou répétés de ce dernier à ses obligations contractuelles, dès lors que ce(s) manquement(s) est (sont) individuellement (ou globalement) d’une particulière gravité ou compromet(tent) la poursuite du projet dans des conditions normales ».

(64) Selon l’évaluation préalable, p. 24, la taxe locale d’équipement (TLE), taxe départementale pour le conseil d’architecture,

d’urbanisme et d’environnement (TDCAUE) et la taxe départementale pour les espaces naturels et sensibles (TDENS). (65)

Même si le département souhaite modifier le contrat pour pouvoir récupérer une partie de cette TVA comme on le verra dans la partie 2.4.


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Mais les conditions de la résiliation pour motif d’intérêt général sont particulièrement favorables au titulaire du contrat. Selon ses clauses, dans la mesure où elle interviendrait désormais après la date effective de prise de possession, elle vaudrait, au titulaire une indemnité de rupture égale à l’addition :

- de ses frais opérationnels (les « coûts éventuels pour le titulaire couvrant l’interruption des instruments de couverture de taux » et les « coûts de rupture des contrats de ses co-contractants sur justificatifs plafonnés à 10 % du L3 de l’année considérée ») ;

- de la totalité de son engagement financier dans le projet (les dettes contractées et non encore remboursées et le capital souscrit par les actionnaires pour financer le projet) ;

- mais aussi de « l’indemnisation de la perte de profit du titulaire égale à la VAN de l’ensemble des flux prévisionnels à destination des actionnaires actualisés au taux de 6,5 % à compter de la date de résiliation jusqu’au terme normal du contrat ».

Ces modalités de rupture pour résiliation sont, d’ailleurs, identiques à celles de l’indemnité pour faute du département prévue à l’article 28.3 du contrat.

Il en est de même des modalités de calcul des sommes que devrait verser le titulaire si sa déchéance était prononcée conformément à l’article 27.5 du contrat. Dans cette hypothèse, conformément aux stipulations de l’article 27.5.4, le titulaire devrait verser l’éventuelle différence négative entre, d’une part, « la somme du capital restant dû et des intérêts courus à la date de déchéance », hors dette cédée, et le montant des « frais de rupture des instruments de couverture de taux » et, d’autre part, une indemnisation du préjudice subi par le département a priori plafonnée à 210 714 € (valeur date effective de mise en service, révisée tous les ans sur la base de l’index BT01).

Ce dispositif favorise le titulaire qui ne pourra être débiteur de cette différence qu’à lointaine échéance. En effet, la somme du capital restant dû et des intérêts courus à la date de déchéance ne seront inférieurs au montant de l’indemnisation du préjudice qu’à partir de 2025. Ainsi, même si les clauses du contrat prévoient son plafonnement à 70 % du capital restant dû des financements, hors dette cédée, le plus probable est que la différence soit positive, donc à verser par le département et non pas par le titulaire.

Par ailleurs, dans le même temps, dans le cas d’une déchéance (et plus généralement en cas de résiliation anticipée), le département sera, évidemment, tenu de rembourser les créanciers financiers à qui une partie de la dette a été cédée. Enfin, le contrat ne permet pas au département d’envisager une déchéance aux frais et risques du titulaire.


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2.3.4. Les autres clauses obligatoires

Les stipulations relatives à la durée du contrat, à la rémunération du cocontractant et à la résiliation évoquée ci-dessus doivent impérativement figurer dans un contrat de partenariat. D’autres clauses obligatoires(66), au sens des mêmes dispositions de l’article L. 1414-12 du CGCT, ne figurent pas dans le contrat.

Ainsi, le contrat ne contient pas, en bonne et due forme, les clauses relatives au partage des risques entre la personne publique et son cocontractant. L’article 22.2 recense les causes légitimes de retard et l’article 30 stipule les conséquences de la survenance d’un événement présentant les caractéristiques de la force majeure mais le contrat ne contient pas d’article afférent :

- au principe général de répartition des risques entre les parties ;

- à la survenance d’un événement présentant les caractéristiques de l’imprévision ;

- ou à l’existence d’un fait du prince et à ses conséquences.

Conformément aux mêmes dispositions du CGCT, le contrat doit aussi contenir les clauses relatives aux recettes que le cocontractant peut être autorisé à se procurer en exploitant les ouvrages ou équipements pour répondre à d’autres besoins(67).

Or, en l’espèce, comme l’a indiqué le département à la chambre, « il existe une convention tripartite de mise à disposition, hors temps scolaire, du gymnase attaché au collège Georges Pompidou à Courbevoie signée entre l’établissement, la commune de Courbevoie et la société Cofely(68) (propriétaire du bâtiment) le 5 décembre 2012, pour une durée de deux années scolaires (2012-2013 et 2013-2014).

(66) L’article L. 1414-12 du CGCT alors en vigueur disposait que le contrat de partenariat devait comporter des clauses relatives :

- à sa durée ;

- au partage des risques entre la personne publique et son cocontractant ;

- aux objectifs de performance pour la qualité des prestations de services et des ouvrages ;

- à la rémunération du cocontractant, les coûts d’investissement, de fonctionnement et de financement, les recettes que le cocontractant peut être autorisé à se procurer en exploitant les ouvrages ou équipements pour répondre à d’autres besoins, les modalités de paiement ;

- aux obligations de l’opérateur privé pour le respect de l’affectation des ouvrages et équipements au service public ;

- aux modalités de contrôle visant à assurer le respect des objectifs de performance ainsi que les conditions dans lesquelles il respecte son engagement d’attribuer une partie du contrat à des petites et moyennes entreprises et à des artisans ;

- aux sanctions et pénalités applicables en cas de manquements du preneur à ses obligations, notamment en cas de non-respect des objectifs de performance ;

- aux conditions dans lesquelles il peut être procédé, par avenant, à la modification de certains aspects du contrat ou à sa résiliation, notamment pour tenir compte de l’évolution des besoins d’innovations technologiques ou de modifications dans les conditions de financement obtenues par le cocontractant ;

- au contrôle qu’exerce la personne publique sur la cession partielle ou totale du contrat ;

- aux conditions dans lesquelles, en cas de défaillance du cocontractant, la continuité du service public est assurée, notamment lorsque la résiliation du contrat est prononcée ;

- aux conséquences de la fin, anticipée ou non, du contrat notamment en ce qui concerne la propriété des ouvrages et équipements ;

- et aux modalités de prévention et de règlement des litiges et de recours à l’arbitrage. (67)

À ce titre, l’existence d’une annexe (19) relative aux modalités d’utilisation des ouvrages par des tiers n’est pas suffisante. (68)

En 2009, Elyo est devenu Cofely.


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L’article 10 de la convention de mise à disposition intitulé ‘‘ dispositions financières ’’ prévoit la rétribution de Cofely. Il est rédigé ainsi :

« La Commune verse au mainteneur au titre des charges complémentaires de gestion et d’entretien courant un loyer courant sur la base du tarif horaire de 29 € toutes taxes comprises et toutes charges comprises à l’exclusion du nettoyage des sanitaires et des charges de viabilisation conformément aux articles 5 et 10.

Le versement de ce loyer par la commune s’effectue deux fois par an sur production par le propriétaire ou son représentant d’un mémoire détaillé. »

Au titre de l’exercice 2012, selon le rapport qui a été examiné par la commission permanente le 9 décembre 2013, la « mise à disposition du gymnase à la commune de Courbevoie à la rentrée scolaire 2012 » a ainsi été facturée 4 872 € TTC : la perception de ces recettes par la société Château du Loir (et non pas par Cofely), propriétaire de l’ouvrage :

- est irrégulière puisque, conformément à son article 6, le contrat « vaut autorisation d’occupation du domaine public non constitutive de droits réels » ;

- et, sous réserve d’une régularisation préalable, devrait être stipulée explicitement dans le CP conformément aux dispositions de l’article L. 1414-12.

Le contrat ne contient pas non plus de clause relative aux modalités de contrôle visant à assurer les conditions dans lesquelles le titulaire respecte son engagement d’attribuer une partie du contrat à des petites et moyennes entreprises et à des artisans. L’article 13.2 stipule, certes, que « le titulaire s’engage à confier l’exécution d’une partie du contrat à des petites et moyennes entreprises et à des artisans, dans les conditions suivantes : des prestations d’un montant égal à 50 % du coût de construction avant la date effective de mise en service et des prestations d’un montant annuel égal à 20 % du loyer L2 après la date effective de mise en service. » Néanmoins, à ce stade, les modalités de contrôle de cet engagement ne sont pas précisées dans le contrat : un projet d’avenant doit y remédier(69).

En plus des clauses obligatoires, au sens des dispositions de l’article L. 1414-12 du CGCT, en l’espèce, puisque la conception du bâtiment était confiée au titulaire, le contrat devait, conformément aux dispositions de l’article L. 1414-13, « identifier une équipe de maîtrise d’œuvre, chargée de la conception des ouvrages, équipements ou biens immatériels et du suivi de leur réalisation ».

Tel est bien le cas : l’article 13-2 stipule, effectivement, que l’agence Lehoux-Phily est « l’équipe de maîtrise d’œuvre chargée de la conception de l’ouvrage. » Néanmoins, le guide Les Contrats de Partenariat. Principes et Méthodes de la MAPPP de 2005 précisait (p.71),

de surcroît, que « les étapes de conception (avant-projet, projet) devaient être respectées dans leur enchaînement pour permettre les itérations successives nécessaires à l'optimisation du projet et la prise en compte des objectifs de conception, de réalisation et d'exploitation. Les tâches effectuées par le maître d'œuvre, notamment au titre du suivi de la

réalisation jusqu'à la réception des ouvrages, devaient être précisément définies. »

En l’espèce, le contrat ne contient aucune clause relative à la conception : il l’inclut dans la phase travaux sans distinguer les étapes évoquées par le guide. Les responsabilités spécifiques de la maîtrise d’œuvre, de la réalisation jusqu’à la réception des ouvrages, ne sont pas non plus explicitées.

(69) Voir plus bas la partie 2.4 sur le projet d’avenant en général.


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2.4. L’exécution du contrat de partenariat

2.4.1. Le suivi opérationnel

2.4.1.1. Les travaux et la mise en service de l’ouvrage

L’article 11 du contrat de partenariat stipulait que le collège Pompidou devrait être mis en service le 20 août 2010. Les délais ont été tenus, selon le procès-verbal de réception et de prise de possession de l’ouvrage.

L’implication des services techniques du département y a contribué. Pendant toute la durée de la phase travaux, ils ont, notamment, organisé mensuellement des réunions conviant les acteurs du chantier pour être informés de l’avancement des opérations, comme l’envisageait le compte rendu de la réunion du 16 décembre 2008 invitant le prestataire et comme le mettent en évidence les comptes rendus de réunions de chantier.

Lors de la visite du collège organisée le 4 juin 2013 à l’attention de la chambre, les représentants de l’administration de l’établissement (principal, principale adjoint et gestionnaire) ont, en effet, indiqué qu’ils n’avaient pas été consultés lors de la reconstruction de leur établissement, qu’ils ont découvert en avril 2010. L’absence de concertation des utilisateurs lors de l’élaboration du programme, en phase étude ou travaux, s’est traduite par une inadaptation de l’équipement à certains besoins des équipes pédagogiques, qui ont ainsi rédigé un livre blanc, transmis au département des Hauts-de-Seine en décembre 2010, et consignant les difficultés rencontrées.

Leur principal problème réside dans le sous-dimensionnement des salles d’activité qui peuvent accueillir une quinzaine d’élèves. Au rez-de-chaussée, l’une d’elles accueille les enseignements d’une section d’enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) dont les effectifs sont moins importants, deux autres servent à l’enseignement informatique (mais les élèves d’une même classe sont répartis dans deux salles pendant le même cours) et la dernière sert de débarras. Lors de cette même visite, d’autres défauts de programmation ont pu être constatés qui se combinent à des défaillances en conception(70).

Dans ses réponses à la chambre, le département les a relativisés. Il a également indiqué que « les besoins exprimés par un principal de collège à un moment précis ne correspondent pas forcément aux desiderata d’un autre principal. À titre d’exemple l’existence de salles de petites dimensions (…) peut être demandée par un principal, alors que son successeur, faute de moyens horaires d'enseignement, considèrera qu'elles ne sont pas nécessaires. »

Il est habituel, par ailleurs, de constater des défauts lors de la livraison d’un équipement scolaire puis lors de ses premiers mois de fonctionnement. En l’espèce, certains problèmes rencontrés relèvent moins du montage contractuel que du rodage propre aux premiers mois de mise en service d’un équipement de ce type.

Comme l’ont indiqué les représentants du département présents lors de la visite, ils peuvent aussi tenir aux contraintes foncières et architecturales (comme l’éclairage naturel s’agissant de la chaleur subie dans certaines salles).

Les mêmes représentants ont, cependant, estimé que, dans le cas de ce collège, on se situait « au-dessus de la moyenne. » Or, la qualité architecturale de l’offre finale du groupement à qui le contrat a été attribué était supposée la distinguer de celles des autres candidats.

(70) La liste de ces défaillances et des défauts de conception figure à l’annexe 1.


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Pendant les premiers mois de fonctionnement du nouvel équipement, ces difficultés ont été accentuées par une certaine confusion dans la répartition des responsabilités. La relation quotidienne au partenaire privé a été principalement assumée par le chef d’établissement qui, selon les représentants du département, a pu se retrouver trop souvent en tête-à-tête avec le titulaire du CP et a demandé de l’aide.

Au sein du groupement titulaire, la société Cofely en charge de l’exploitation a elle aussi découvert l’équipement au moment de sa livraison. Comme l’a indiqué le représentant de cette société présent pendant la visite, « c’était tout nouveau aussi pour nous. »

De manière générale, comme l’a réaffirmé le département dans ses réponses aux observations provisoires de la chambre, des dispositions ont été prises s’agissant des modalités de suivi du contrat :

- l’UPC a été désignée comme étant l’interlocuteur unique de l’administration du collège(71) ;

- l’UPC et le pôle bâtiment doivent organiser des réunions d’échange avec le co-contractant une à deux fois par trimestre, donc cinq à six fois par an(72) ;

- et, enfin, la convention, prévue au II de l’article L. 421-23 du code de l’éducation, entre l’établissement et le département, qui doit préciser les modalités d’exercice de leurs compétences respectives, est en cours de préparation(73).

Des interventions ont, en particulier, été « demandées par l’administration du collège pour corriger certaines imperfections lors de la mise en service du collège ou pour procéder à des adaptations fonctionnelles liées à des évolutions des usages scolaires, notamment dans le cadre de l’utilisation des outils numériques. »

Comme on l’a vu plus haut, les modalités de demandes de ces modifications sont désormais précisées mais la question de leur financement reste, à ce stade, sans réponse. Le contrat ne contient pas de clause relative aux modifications mineures qui interviendraient depuis la date effective de prise de possession de l’équipement.

Jusqu’à présent, deux solutions ont été mises en œuvre, sans être satisfaisantes :

- une intervention conduite directement par les services techniques du département(74) alors que, contractuellement, Château du Loir est maître d’ouvrage ;

- l’imputation des charges correspondantes aux modifications effectuées par le titulaire aux dépenses de gros entretien et renouvellement (GER), prévues à l’article 23 du contrat, alors que ces provisions ne devraient pas servir à financer les modifications.

(71) Dans une note en date du 21 février 2013 à l’attention de Mme Bardody-Weiss, vice-président délégué aux affaires

scolaires, aux constructions scolaires et à l’enseignement secondaire, le directeur de l’unité de programmation des collèges

(UPC) du pôle éducation, sport et jeunesse (PESJ) écrivait qu’« en 2010 et 2011 […], le principal s’était plaint de la lenteur

d’intervention des services (DCEB direction de la construction et de l’entretien des bâtiments), de l’incohérence de l’action départementale. Mme Barody-Weiss lui a rappelé par courrier d’octobre 2011 que l’UPC serait l’unique interlocuteur en cas de problèmes et notamment avec le « PPPiste ». » (72)

Des réunions ont ainsi eu lieu le 5 mars 2013 et le 9 avril 2013 pour aborder des questions de suivi de l’exécution du contrat (bilan des actes de vandalisme), des modifications de l’ouvrage (aménagement de la salle multimédia) ou des enjeux en fonctionnement (passation éventuelle d’un contrat d’externalisation de l’entretien du linge). (73)

Le département a indiqué que « la convention cadre fixant les modalités de partage des compétences à gestion commune

qui existe avec l’ensemble des collèges publics des Hauts-de-Seine ne pouvait être proposée au collège Pompidou compte tenu de la particularité de cet établissement. En effet, certaines dispositions prévues dans la convention cadre semblent contradictoires avec le contrat de partenariat public privé, notamment en matière d’accès aux locaux, d’entretien, de maintenance et d’énergie et de travaux. C’est pourquoi une convention spécifique est en cours de préparation au sein des services du département. »

(74) Comme quand il s’est agi, à la livraison de l’ouvrage, de remédier aux dysfonctionnements du service de restauration. Le

montant de l’opération, toutes dépenses confondues, s’est élevé à 19 781 € TTC.


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A ce stade, une solution pérenne est envisagée à travers la passation d’un avenant (le même projet qui concerne aussi le contrôle des prestations des PME déjà évoqué). Le département pourrait obtenir du titulaire qu’il exécute des modifications mineures, jusqu’à 30 000 € HT par année civile, dont le coût serait acquitté, en plus des loyers, par le département.

2.4.1.2. Le contrôle exercé par le département depuis la mise en service de l’ouvrage

Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-14 du CGCT, « un rapport annuel, établi par le cocontractant, est présenté par l’exécutif de la collectivité territoriale ou de l’établissement public, avec ses observations éventuelles, à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou l’organe délibérant de l’établissement public, afin de permettre le suivi de l’exécution du contrat. A l’occasion de la présentation du rapport, un débat est organisé sur l’exécution du contrat de partenariat. »

L’article R. 1414-8 du code précité dispose, en outre, que ce rapport doit être « établi de manière à permettre la comparaison entre l’année qu’il retrace et la précédente. Les données comptables, économiques et financières qu’il décrit sont exprimées, sauf stipulations contraires du contrat de partenariat, pour l’année civile. Elles sont transmises par le titulaire du contrat dans les quatre mois suivant la fin de la période retracée par le rapport. »

En l’espèce, les rapports ont pu être examinés par la commission permanente du département des Hauts-de-Seine dans des délais particulièrement longs. La délibération relative au rapport 2010 a ainsi été votée le 5 décembre 2011, celle relative au rapport 2011 l’a été le 14 janvier 2013 et celle relative au rapport 2012 le 9 décembre 2013.

Le suivi de ces rapports relève, au niveau administratif, du pôle éducation, sport, jeunesse (PESJ). Par ailleurs, les rapports sont examinés par la commission consultative des services locaux. La présentation correspond à celle disposée par l’article R. 1414-8 du CGCT : deux parties structurent les rapports, relatives aux données économiques et comptables puis au suivi des indicateurs correspondants.

Néanmoins, sur le fond, le suivi des indicateurs est particulièrement faible. Le seul indicateur prévu au contrat de partenariat repris dans ces rapports est l’objectif de consommation énergétique, qui figure, en effet, à l’annexe 16 « Engagement des volumes de consommation ». Sur ce point en particulier, les éléments disponibles dans les rapports restent, en outre, lacunaires puisque la consommation liée à l’éclairage n’est pas mentionnée alors qu’elle devait l’être, selon le contrat.

Elle n’est toujours pas mentionnée dans la dernière version du rapport produite par le mainteneur au titre de 2012, qui est pourtant plus aboutie que les précédentes. Ces manques ne permettent pas de mener la comparaison prévue à l’article 17.2 du contrat à l’issue de laquelle, si des économies étaient réalisées, elles devraient profiter au département.

Les autres indicateurs de performance évoqués aux annexes 15 et 17 « Objectifs de performance et pénalités », tels que ceux relatifs aux prestations de nettoyage, ne sont pas mesurés. Ils doivent, pourtant, décider de l’application des pénalités prévus à la même annexe. Sur les deux premiers exercices, 2010 et 2011, aucune pénalité n’a été appliquée.

Certaines pénalités auraient pourtant été justifiées (en application de l’article 27.2) car le titulaire n’a pas transmis les rapports relatifs aux prestations de maintenance, prévus à l’article 17 du contrat(75), à l’issue d’au moins trois revues de projet annuelles.

(75) L’annexe 9 (Maintenance – GER) précise (p. 34) le contenu de ce rapport trimestriel. Il doit indiquer :

- les événements exceptionnels de la période écoulée depuis la dernière production du rapport ;

- le suivi des dépenses de GER, le solde du compte de GER et le plan prévisionnel des dépenses de l’année n+1 ;

- un tableau des indicateurs de performance.


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Les défaillances dans le suivi de l’exécution de la prestation GER font encourir au département un risque de disponibilité de l’ouvrage puisque celle-ci dépend de leur entretien et de leur maintenance : contrairement à ce qu’a indiqué la collectivité à la chambre dans sa réponse aux observations provisoires, il n’est pas certain, à ce stade, que « le bâtiment sera rendu neuf au département ».

Les lacunes dans le suivi ne lui permettent, notamment, pas de préparer dans de bonnes conditions la négociation à venir avec le titulaire en vue de l’élaboration, « au plus tard cinq ans

avant le terme du contrat de partenariat du programme d’entretien et de renouvellement

spécifique, qui devra être annexé au contrat de partenariat par voie d’avenant » selon l’article 23 du contrat.

2.4.2. Le suivi financier

Depuis 2012, cinq factures sont adressées au département chaque trimestre (dernier mois du trimestre en cours) :

- une quittance relative au loyer L1, non cédé, adressée par Château du Loir ;

- une relative au L1 cédé, adressée par le CIC ;

- et trois relatives aux dépenses de fonctionnement du L2, aux dépenses d’investissement du L2 et aux dépenses du L3, adressées par Château du Loir.

La MAPPP préconise, à ce propos, « que l’engagement pluriannuel pris par la collectivité au titre d’un contrat de partenariat soit traduit par le vote d’une autorisation de programme (AP) correspondant à la rémunération de la part investissement réalisé par le tiers, et d’autorisations d’engagement (AE) pour les parties correspondant à la rémunération imputée en section de fonctionnement(76). »

Cette recommandation est formellement appliquée par le département des Hauts-de-Seine. Au sein du programme 2006P113 Partenariat Public Privé Collèges, sur l’opération 2006P113O001 Courbevoie partenariat public privé collège Georges Pompidou ont été mises en place :

- une AE (2006P113E01 Fonctionnement PPP) d’un montant de 22 631 752,34 € en 2012 ;

- et une AP (2006P113E02 Investissement PPP) d’un montant de 43 230 449,68 € en 2012.

Les dispositions de l’article L. 3313-1 du CGCT rendent, par ailleurs, applicables aux départements les dispositions de l’article L. 2313-1 du même code selon lesquels le compte administratif doit être assortis :

- « d’une annexe retraçant l’ensemble des engagements financiers de la collectivité territoriale ou de l’établissement public résultant des contrats de partenariat prévus à l’article L. 1414-1 ; »

- et « d’une annexe retraçant la dette liée à la part investissements des contrats de partenariat. »

(76) Point sur problématiques de comptabilisation des contrats de partenariat, fiche MAPPP n°11-08, p. 2.


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Dans les comptes administratifs 2011 et 2012 figure bien un état annexé intitulé « Engagement hors bilan des contrats de partenariat public privé » qui retrace, effectivement, les engagement financiers résultant du CP Pompidou comme indiqué dans le tableau ci-dessous :

Engagements financiers résultant du contrat de partenariat Pompidou Tableau n° 19 :selon le CA 2012

Nature des prestations prévues par le contrat de PPP

Montant total prévu au titre du contrat de PPP (en €)

Travaux financés en investissement L1 30 646 930

Frais financiers L1 13 506 858

GER investissement L2 3 848 399

GER fonctionnement pour gros entretien L2 4 703 599

Prestations entretien et divers L3 6 189 300

Total 58 895 087

Source : États annexés au compte administratif 2012 (p.262)

Les montants sont pertinents mais une partie du loyer L2 est imputée en investissement alors que, par ailleurs, le compte administratif ne comporte pas d’annexe « retraçant la dette liée à la part investissements des contrats de partenariat ». La collectivité a indiqué à la chambre qu’il figurerait dans le compte administratif 2013.

Au sein des engagements financiers résultant du contrat, plus généralement, le département semble avoir des difficultés à distinguer ceux relevant de l’investissement ou du fonctionnement. Dans un premier temps, en effet, comme le montre l’état annexé au CA 2010, l’intégralité du loyer L2 devait relever de l’investissement mais, dans le CA 2011, il ne s’agit plus que de 50 % du montant total de ce loyer et, dans le CA 2012, que de 45 %.

Dans le même temps, pourtant, les montants respectifs de l’AE et de l’AP ont à peine été modifiés comme ils auraient dû l’être, pour tenir compte, par souci de cohérence, du basculement d’une partie du loyer L2 en fonctionnement(77). Et, surtout (cf. partie suivante relative au suivi comptable du contrat), seules les dépenses du loyer L1 hors frais financiers devraient être considérées comme des dépenses d’investissement.

2.4.3. Le suivi comptable

Jusqu’en 2010, le département envisageait d’imputer la totalité des dépenses de loyer L2 en investissement. D’après le compte rendu d’une réunion intervenue le 8 juin 2009, le payeur départemental avait alors « donné son accord pour l’inscription du loyer L2, relatif à la prestation du gros entretien et réparation en section d’investissement, au compte 2764 (entre dans l’assiette du FCTVA) ».

Cependant, en avril 2011, le bureau CL1B de la sous-direction gestion comptable et financière des collectivités locales de la direction générale des finances publiques (DGFip) a indiqué à la direction départementale des finances publiques (DDFip) des Hauts-de-Seine que « les dépenses de grosses réparations étaient imputables à la section de fonctionnement : ces charges et, par suite, leurs provisions, constituaient donc une fraction de la part ‘‘ fonctionnement ’’ de la rémunération et ne devaient pas être intégrées dans la part‘‘ investissement ’’. »

(77) Au BP 2013, le montant de l’AE a augmenté de 1,2 M€ pour « prise en compte notamment du basculement de certaines

dépenses de GER initialement imputées en investissement » (cf. le document du pôle finance en date du 4 octobre 2013 – Évolution des AE au BP 2013).


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Le payeur départemental a donc écrit le 12 juillet 2011 au président du conseil général que « contrairement à l’analyse qui avait été retenue par le département, les dépenses du GER

ne pouvaient être comptabilisées dans leur intégralité en section d’investissement » et qu’il ressortait des clauses et des annexes au contrat « qu’une part importante des dépenses de

relevait pas de la section d’investissement. » Il convenait, toujours selon le payeur, « de différencier la maintenance et le gros entretien qui relèvent de la section de fonctionnement et les grosses réparations qui sont de l’investissement pour autant qu’elles augmentent la

durée de vie du bien. Si les informations dont le président du conseil général disposait ne

permettaient pas d’opérer cette distinction, le recours à un avenant s’avérait nécessaire. »

Ces échanges sont intervenus à l’occasion des modifications apportées au plan de compte M52 à compter de l’exercice 2011. Jusqu’au 1er janvier 2011, en effet, les dépenses d’investissement d’un contrat de partenariat étaient imputées au compte 2764. Depuis le 1er janvier 2011, à la mise en service de l’équipement, il convient de constater la dette d’investissement en débitant le compte 21 (21312 en l’espèce) et en créditant le comptes 1675 qui est, par la suite, apuré au fur et à mesure des versements de loyers.

Le département s’interrogeant au sujet de l’assiette à prendre en compte pour déterminer le montant de la dette, a pris l’attache des services de la DGFip. Pour la bonne application de la M52 modifiée, les services de l’État et du conseil général sont convenus, d’un côté, de créditer le compte 1675 d’un montant de 30 176 683,95 € – correspondant au montant de la totalité des loyers L1 hors frais financiers – et de débiter le compte 21312 du même montant.

Mais, de l’autre, en dépit de ce qui leur avait été indiqué par la direction générale des finances publiques, ces mêmes services ont continué à considérer qu’une partie du loyer L2 relevait de l’investissement : depuis le premier trimestre 2012, 45 % du montant trimestriel de ce loyer est ainsi payé en débitant le compte 1675 sur l’AP investissement. Jusqu’à la fin de l’année 2011, 100 % du loyer L2 était payé en investissement en débitant le compte 2764.

Ainsi, l’imputation des dépenses de GER par le département des Hauts-de-Seine :

- ne se conforme à l’instruction comptable M52 telle qu’elle a été explicitée à son attention par les services centraux de la DGFip ;

- n’est, en outre, pas cohérente puisque ces dépenses sont mandatées en investissement alors qu’elles ne sont pas comptabilisées dans la dette d’investissement créditée au compte 1675.

Accessoirement, les dépenses de loyer L2 exécutées en 2011 et imputées au compte 2764 y figurent toujours comme une créance(78). Selon le schéma de comptabilisation appliquée alors, elles auraient dû relever du compte 611. A l’occasion de l’entrée en vigueur du nouveau schéma, une régularisation aurait dû intervenir, en même temps que les dépenses de loyer L1 imputés sur ce compte ont été rebasculées vers le compte 1675.

Si la M52 ne permet pas d’imputer les dépenses de L2 en investissement, le contrat ne stipule pas, de surcroît, l’éclatement de ce loyer selon les modalités retenues par le département pour s’en acquitter (45 % en investissement et 55 % en fonctionnement). Il ne s’agit que d’une appréciation fondée sur l’annexe 9 du contrat qui, pour autant, n’explicite pas quantitativement cette répartition du GER.

(78) D’un montant de 826 098,23 € d’après l’état de l’actif 2012.


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Ainsi, pour l’expliciter, d’une part, et permettre l’éligibilité de ces dépenses au FCTVA, d’autre part, le département a conçu un premier projet d’avenant qui basculait, effectivement, 45 % du loyer L2 vers le loyer L1(79). En l’état des clauses du contrat, en effet, la préfecture des Hauts-de-Seine considère, sur le fondement des dispositions de l’article L. 1615-12 du CGCT, que le département ne peut pas récupérer la TVA sur le loyer L2.

Le cocontractant a refusé cette solution. Il souhaiterait, selon les représentants du département, « sanctuariser la documentation financière du contrat » et, partant, ne pas modifier le loyer L1 qui fait l’objet d’une cession de créances dont les modalités relèvent de l’annexe 6 et du procès-verbal de détermination du loyer L1, en date du 30 mars 2009(80).

À la mi-novembre 2012, une autre solution était donc discutée qui consisterait à expliciter à l’article 19 la part investissement du loyer L2. Dans l’hypothèse où, in fine, les clauses du contrat relatives au loyer ne pourraient pas être modifiées pour permettre au département de récupérer la TVA, le manque à gagner s’élèverait à 1,4 M€, en cumulé sur 15 ans, par rapport aux projections initiales du département envisageant la récupération de la TVA sur la totalité du loyer L2(81). Dans cette même hypothèse, les dépenses de la section de fonctionnement seraient majorées, en cumulé sur 15 ans, également, de 9,9 M€.

Il s’agirait d’une augmentation très relative, si on la rapporte aux marges de manœuvre du département. Selon l’analyse prospective menée dans le rapport de notation de l’agence Standard & Poors, le niveau de Caf devrait passer de 321 M€ en 2012 à 258 M€ en 2013, puis connaître une érosion progressive jusqu’en 2016 (246 M€). Elle irait, cependant, à l’encontre des objectifs de maîtrise des dépenses de fonctionnement que le département s’est assignés lors du débat d’orientation budgétaire du 25 octobre 2013.

3. OBSERVATIONS RELATIVES À LA COMMANDE PUBLIQUE

L’analyse du dispositif de suivi de la commande publique du département des Hauts-de-Seine a été conduite en examinant la fonction achat, la passation des marchés puis leur exécution. Il s’est systématiquement agi de s’assurer du respect des principes (l’organisation, les procédures) au regard de la pratique en procédant à une revue des marchés.

L’échantillon constitué devait être représentatif de l’activité du département en ce domaine. 55 procédures d’achat public ont ainsi été examinées soit :

- 8 % du nombre total de procédures passées en 2011 et 2012(82) ;

- et un montant estimé de l’ordre de 50 M€ HT soit, environ, 14 % du montant total des marchés passés en 2011 et en 2012(83).

(79) Le même avenant doit résoudre ce problème ainsi que ceux déjà évoqués relatifs aux prestations confiées aux PME et aux

modifications. Dans la première version de ce projet d’avenant, l’article 19.1 du contrat de partenariat était complété pour créer une troisième composante du loyer L1, le L1c qui correspondait « aux travaux et renouvellement, induisant une augmentation de la valeur patrimoniale ». Son montant était de 241 570 € HT par an, valeur mai 2008, soit 45 % de 476 701 € HT par an, valeur mai 2008, représentant le montant du loyer L2 annuel selon l’article 19.1 du contrat de partenariat. (80)

Sur la complexité de ce dispositif, voir plus haut la partie 2.4.1 (81)

Avec un taux moyen de révision annuel de 2,5 % et un taux de TVA récupéré de 15,482 %. Avec les mêmes hypothèses, si on calcule le manque à gagner par rapport au scénario de travail actuel du département (récupération de la TVA sur 45 % du loyer L2), son montant est de 625 692 €. (82)

Six cent soixante-dix-huit (678) en se fondant sur les listes publiées sur le site Internet du département conformément aux dispositions de l’article 133 du code des marchés publics. (83)

337,4 M€ selon les listes évoquées dans la note précédentes. Pour les marchés à bons de commande, le montant des maxima a été retenu (ce qui explique l’approximation).


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En exécution, il a été procédé aux contrôles :

- d’états liquidatifs pour vérifier les modalités de détermination des commandes et de vérification du service fait sur 10 marchés à bons de commande notifiés en 2011 et 2012 ;

- de la totalité des avenants passés en 2012 pour un montant qui conduisait à excéder le seuil de 15 % du montant du marché initial ;

- et des conditions de conservation des pièces des marchés en cours d’exécution.

3.1. La fonction achat

3.1.1. La direction des achats a été réorganisée

La direction des achats a été créée en 2005, à la suite d’un audit externe, pour assumer un double rôle de gestion des achats des moyens communs et d’expert-conseil en matière d’achat. Mais, comme l’a montré une évaluation interne du fonctionnement et de l’organisation de la fonction achat conduite par la délégation de l’évaluation et de l’audit (DEPA) en 2011(84), ces objectifs n’ont pas tous été atteints.

En premier lieu, le périmètre d’intervention de la direction restait très limité. Sur les 322 marchés publics notifiés en 2009, seuls 28 avaient été préparés par la direction des achats(85). Elle ne gérait, selon le même rapport d’audit interne, que 3 % du périmètre financier des achats(86).

En deuxième lieu, les effectifs de la direction étaient importants au regard de ce périmètre. 37 agents y exerçaient alors au sein de 3 services (commande publique, budget et approvisionnement, méthodes et marketing achats) sans sectorisation par famille d’achat et sans relations fonctionnelles entre services.

En dernier lieu, l’audit interne constatait de nombreuses faiblesses. Ainsi, le recensement des besoins n’était pas formalisé, les consommations étaient peu ou pas suivies, les marchés fournisseurs ne l’étaient pas non plus et la répartition des compétences entre la direction des achats et celle des marchés publics n’était pas toujours précise. En exécution, par ailleurs, l’évaluation des fournisseurs n’était pas réalisée et le bilan du marché après clôture restait inexistant.

En 2012, une modernisation de la fonction achat a donc été engagée sur la base des conclusions de cet audit interne(87). Un nouveau directeur a été nommé à la tête d’une structure réorganisée, rattachée au pôle moyens communs, et au champ de compétence plus précisément défini. Désormais, la direction des achats :

- agit comme prestataire de service lorsqu’un service prend son attache ;

- et coordonne l’ensemble, par exemple, des opérations de conception des marchés transversaux (fournitures de bureau) ou complexes (tel que le marché d’alimentation dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance).

(84) Par lettre du 9 décembre 2010, le président du conseil général a missionné la délégation évaluation des politiques et audit

pour la réalisation d’un audit de la direction des achats du conseil général. Cet audit a procédé à l’évaluation de la fonction achat de sa création jusqu’à novembre 2011. (85)

Entre 2008 et 2010, la direction des achats a préparé 80 marchés, soit une moyenne de 27 marchés par an. (86)

Les achats représentaient 27 % du total des dépenses du département en 2010, soit 427 M€. (87)

Elle a aussi été inspirée par des travaux de parangonnage effectués au contact des services des villes de Lille, Lyon et Strasbourg.


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Quatre services ont été créés. Trois correspondent à des portefeuilles(88) que deux acheteurs assistés d’assistants achats sont chargés de gérer. Ils doivent aussi suivre les marchés, élargir le panel des fournisseurs (démarche dite de sourcing), élaborer la définition fonctionnelle des besoins, analyser les offres ou suivre la performance des achats. Le quatrième est un service de la qualité qui doit concevoir les outils de suivi transversaux et diffuser les bonnes pratiques.

Les effectifs de la direction des achats sont, par ailleurs, passés de 37 à 27 agents : les approvisionneurs, en charge de l’exécution au sein de l’ancienne direction, ont rejoint les directions métiers puisque les bons de commande et les liquidations de factures ont été décentralisés. Désormais, les acheteurs de la direction sont principalement des agents de catégorie A disposant pour certains d’une expérience d’acheteur dans le secteur privé. Ils s’appuient sur des assistants acheteurs ou d’anciens approvisionneurs qui, eux, ont bénéficié d’un plan de formation élaboré en coordination avec la direction des ressources humaines. Enfin, une charte de déontologie des achats a été élaborée.

3.1.2. Mais la fonction achat reste à consolider

3.1.2.1. De nouveaux outils à mettre en œuvre

Des progrès ont été accomplis en matière d’achat grâce à la réorganisation conduite Elle a ainsi d’ores et déjà permis le déploiement, en novembre 2012, de la carte achat UGAP dans le domaine des consommables informatiques.

Mais, à ce stade, de nouveaux instruments doivent encore être conçus pour améliorer la fonction achat, dont les marges de progrès sont mises en évidence par le niveau élevé du poste achats et charges externes(89) au regard de la moyenne de la strate(90).

En ce sens, les perspectives de la direction des achats doivent, notamment, consister à :

- développer le recours aux groupements d’achats ;

- mettre en place des tableaux de bord et des indicateurs permettant de suivre l’activité achat ;

- mettre à jour et améliorer la base de données fournisseurs ;

- ou élaborer une cartographie des achats.

3.1.2.2. Une attractivité à améliorer

Les insuffisances de la base de données des fournisseurs peuvent expliquer, en partie, les problèmes d’infructuosité que rencontre le département en tant que pouvoir adjudicateur. D’après la direction des achats, le taux de marchés infructueux s’élèverait à 20 %, quand les travaux de parangonnage auprès des villes de Lille, Lyon ou Strasbourg ont montré qu’il était de 5 à 10 % dans ces collectivités.

(88) Achats techniques, moyens généraux et achats de services.

(89) Débit net des comptes 60, 61, 62 (sauf 621) au sens de la M52.

(90) En 2011, 109 €/habitant par rapport à 79 €/habitant au niveau de la strate : en 2012, 108 €/habitant par rapport à 77 €

(d’après les fiches financières de la DGFip).


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Pour améliorer, plus généralement, l’attractivité du département en cette matière, le directeur des achats encourage ses agents à participer à des salons et à entretenir des contacts en amont des procédures(91). Désormais, le département s’est aussi attaché à remettre en concurrence des secteurs de commandes qui avaient pu être considérés comme protégés(92).

3.1.2.3. Une détermination des besoins à encadrer

Mais, comme en a convenu le président du conseil général lors de l’entretien préalable le 28 novembre 2013, l’enjeu le plus fort reste la qualité de l’appréciation des besoins. La fréquence avec laquelle le département des Hauts-de-Seine recourt aux marchés à bons de commande laisse penser que la nature et l’étendue des besoins à satisfaire ne sont pas toujours « déterminées avec précision avant tout appel à la concurrence » comme le dispose, pourtant, l’article 5 du CMP. En janvier 2013, on comptabilisait 536 marchés à bons de commande en exécution, soit 42,5 % du nombre total de marchés passés lors des quatre exercices précédents(93).

Ce problème a bien été identifié par le département. Un rapport d’analyse remis au directeur général des services (DGS) en décembre 2012 par le directeur des marchés publics a, notamment, recensé 56 marchés à bons de commande en cours d’exécution à la direction des systèmes d’information (DSI). Le rapport précise qu’il s’agissait « pour l’essentiel […] de marchés d’assistance en ingénierie des systèmes d’information » se caractérisant par « des périmètres très proches ».

Dans la continuité de ce premier rapport, un audit externe a été mené. Les conclusions du rapport final du 13 mars 2013 rejoignaient celles du directeur des marchés publics en soulignant, notamment, le recours à des marchés à bons de commande fondés sur « un

habillage en UO unités d’œuvre artificielles qui revient à des commandes de Jour/Hommes chiffrée par le titulaire sans la possibilité d’exercice par la DSI d’un réel contrôle de la qualité, des délais et des coûts ». Cette pratique avait, pourtant, été critiquée par la chambre dans son rapport d’observations définitives de 2007.

Les conclusions des deux rapports ont conduit le département à remplacer le directeur des systèmes d’information. La DSI a été intégrée au nouveau pôle évaluation et organisation. Comme l’expliquait une note de présentation de la nouvelle organisation, préparatoire au comité technique paritaire du 4 avril 2013, le regroupement au sein d’un seul pôle de la DSI et de la DEPA « doit ainsi permettre d’assurer une cohérence entre la stratégie du département et l’organisation de notre système d’information et de généraliser un mode transversal pour tous nos projets. »

Elle devra, surtout, permettre de décliner les conclusions du rapport d’audit externe préconisant de mieux formaliser les besoins, de ne plus recourir aux jour/homme ou de renforcer les capacités de la direction des systèmes d’information en maîtrise d’œuvre – « pour maîtriser les délais et les coûts » – comme en maîtrise d’ouvrage « car l’externalisation des compétences métiers est inefficace » quand « elle ne permet pas de maîtriser la qualité et l’adéquation au besoin ».

(91) Cette volonté est parfois contrariée par les analyses juridiques de la direction des marchés publics (DMP) qui déconseille les

contacts préalables avec les entreprises. (92)

La gestion du restaurant des élus ou les prestations de traiteur, par exemple. (93)

Considérant que la durée maximale d’un marché à bons de commande était de quatre ans, on a rapporté les marchés de ce type en exécution en janvier 2013 au nombre de procédures notifiées par le département en 2009, 2010, 2011 et 2012 pour élaborer un ratio significatif. Les nombres totaux de procédures annuelles ont été calculés à partir des listes publiées par le département, conformément à l’article 133 du code des marchés publics.


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S’agissant d’une indétermination du besoin mise au jour par la forme des marchés (à bons de commande) comme par la nature des missions ainsi confiées (l’accompagnement du département dans la conception et le suivi de ses projets informatiques), le cas de marchés de la DSI est particulièrement significatif. Mais le cas du marché de fourniture de mobilier haut de gamme pour l’aménagement d’un bureau de direction ne l’est pas moins.

Ce contrat a été conclu avec l’entreprise Cassina le 1er mars 2013 pour un montant maximum de 90 000 € HT. Selon l’article 1er du cahier des clauses administratives particulières (CCAP), « l’administration des Hauts-de-Seine souhaitait faire l’acquisition de mobilier haut de gamme pour un espace bureau de direction. Il était souhaité pour l’aménagement de cet espace de travail, la réalisation d’un projet d’aménagement qui devait faire prendre en compte les lieux, la fonctionnalité et l’équilibre des formes, des volumes et des couleurs. »

Comme le rappelle la circulaire du 14 février 2012 relative au Guide de bonnes pratiques en matière de marchés publics (Guide de bonnes pratiques dans ce qui suit), « certaines prestations ne se prêtent guère à la formule du marché à bons de commande » : en l’espèce, on peut s’interroger sur l’incapacité dans laquelle aurait été le département de déterminer a priori le détail de son besoin. On peut aussi s’interroger sur l’écart entre le montant maximum arrêté au stade de la consultation (90 000 € HT) et le montant du détail quantitatif estimatif de l’offre du candidat finalement retenu (16 259,10 € HT) : il souligne, un peu plus encore, l’absence de réflexion précise sur le besoin réel.

Dans le cadre de ce marché, d’ailleurs, une seule commande a été finalement passée le 26 février 2013 d’un montant de 16 259,10 € HT. Mais il a été mis fin aux fonctions du directeur général des services, le 29 juillet 2013, à la suite de la médiatisation :

- du montant maximum de ce contrat (90 000 €), d’une part ;

- et, d’autre part, du montant total des commandes (un peu plus de 53 000 € TTC) passées sur ce marché mais aussi sur d’autres commandes préalablement conclues, pour le réaménagement du même bureau.

Par-delà ce cas personnel, l’écho donné à ce dossier devrait renforcer la détermination du département :

- à limiter les recours abusifs aux marchés à bons de commande ;

- et, plus généralement, à déterminer précisément ses besoins.

A ce deuxième titre, il devrait, notamment, l’inciter à limiter le recours à des commandes passées sur la base de devis. En l’espèce, en effet, l’ensemble des bons émis pour l’ameublement de ce bureau, préalablement à celui du 26 février 2013, étaient des commandes selon devis, ce qui traduit une expression très insuffisamment précise du besoin.

Malgré ses mises en gardes à destination des services, la direction des marchés publics (DMP) constate que la pratique des commandes selon devis reste courante au sein de l’administration départementale. Dans le cadre de la revue des marchés, cette pratique a été relevée lors de l’examen des procédures suivantes :

- marché n° 10-1165 relatif à la fourniture du premier équipement et du renouvellement du matériel et mobilier destinés aux bâtiments à caractère scolaire (lot neuf matériel sportif) ;

- marché n° 12-563 relatif à la fourniture de matériels de plomberie et de sanitaire ;

- marché n° 12-638 relatif à l’acquisition de mobilier d’archivage.


Limiter le recours aux marchés à bons de commande.


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Les insuffisances dans la détermination des besoins sont mises en évidence, de surcroît, par des marchés à bons de commande fixés, pour une partie d’entre eux, sans minimum ni maximum. Cela est régulier au sens du CMP mais contraire aux préconisations du guide des bonnes pratiques des marchés publics(94). La revue des marchés a permis de relever les procédures suivantes(95) passées sans maximum lors de période examinée :

- marché n° 11-975 (lots n° 1 et 2) relatif à l’entretien d’un espace naturel sensible au stade de la Marche à Marnes-la-Coquette, notifié le 7 mai 2012, qui a donné lieu à un marché mixte mais dont la partie à bons de commande n’a pas été majorée ;

- marchés n°s 12-325 et 12326 relatifs à l’entretien du patrimoine arboricole sur des sites départementaux, notifiés le 24 juillet 2012 ;

- marché n° 12-330 relatif à la location de structures et matériels pour les évènements, les festivités, organisés par le département et missions de conception de stand de contrôle technique et de coordination (lot n° 5 location et prestations techniques audiovisuelles), notifié le 7 août 2012 (la complexité des prestations a toutefois conduit le département à désigner un bureau d’études pour l’assister dans la définition de ses besoins, ce qui pourrait permettre, à terme, un meilleur encadrement financier) ;

- marché n° 12-766 relatif à des prestations de traiteur événement métier pour le compte du département des Hauts-de-Seine, notifié le 18 décembre 2012.

Cette revue a aussi permis d’identifier des écarts parfois très importants entre les minima et les maxima de certains marchés à bons de commande :

- le lot n° 1 du marché n° 11-684 vêtements de ville pour hommes, vêtements et chaussures de sport, vêtements et chaussures de personnels médico-sociaux, notifié le 27 octobre 2011 a été conclu avec un minimum fixé à 250 000 € et un maximum à 1 000 000 € alors qu’il s’agit d’un marché de renouvellement (le département aurait pu exploiter les données du précédent marché afin de mieux dimensionner ses besoins) ;

- le marché n° 12-328 relatif à l’acquisition de papier nécessaire aux services départementaux a été conclu le 24 juillet 2012 avec un minimum fixé à 600 000 € HT et un maximum à 2 400 000 € HT, ce qui suggère une absence d’encadrement de ces dépenses ;

- et le marché n° 12-676 relatif à des prestations de travaux photographiques professionnels a été conclu le 14 septembre 2012 avec un minimum fixé à 30 000 € HT et un maximum à 150 000 € HT.

(94) Le guide rappelle ainsi que « le pouvoir adjudicateur a toujours intérêt, si cela lui est possible, à conclure des marchés à

bons de commande avec un minimum et un maximum, en valeur ou en quantité ». (95)

Les cinq marchés mentionnés comme étant sans maximum et les trois marchés avec écart important entre minima et maxima représentent respectivement 9 % et 6 % des 54 marchés contrôlés en passation, soit 15 % des passations contrôlées, toutes procédures confondues.


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3.2. La passation des marchés publics

En procédure formalisée comme en procédure adaptée, le dispositif de passation des marchés publics donne à la direction des marchés publics (DMP) un rôle pivot au bénéfice de la sécurité juridique. L’analyse des dispositions (l’organisation et les procédures) et de leur diffusion a été consolidée par une revue des marchés (55 procédures) qui n’a mis au jour aucune irrégularité.

Le département a, par ailleurs, choisi de se doter d’un guide interne des marchés à procédure adaptée (MAPA), élaboré par la direction des marchés publics et mis en ligne sur le site intranet du département en juin 2010. Au-delà de 1 M€ HT, une instance interne des MAPA doit prendre connaissance du rapport d’analyse des offres et s’assurer du respect des principes de la commande publique.

Y siègent :

- le président de la commission d’appel d’offres comme président ;

- deux élus de la majorité départementale, siégeant en commission d’appel d’offres (CAO(96)) ;

- deux élus de l’opposition départementale, siégeant en CAO ;

- le directeur responsable du département des finances ;

- le directeur en charge de l’exécution budgétaire ;

- le directeur de la délégation évaluation des politiques et audit ;

- le directeur adjoint de la délégation évaluation des politiques et audit.

La revue des marchés, effectuée par la chambre, a permis de constater que ce guide était bien appliqué.

En revanche, au sein de cette instance comme au sein de la CAO, il n’existe pas à ce jour de dispositif de prévention des conflits d’intérêt.

Le département, dans sa réponse aux observations provisoires, a indiqué avoir engagé des travaux visant à mettre en place un processus d’alerte des élus Ce dispositif devra s’inscrire dans le cadre des dispositions nouvelles de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et de son décret d’application n° 2014-90 du 31 janvier 2014.

En procédure formalisée, le département a choisi la procédure de l’appel d’offres ouvert, conformément aux dispositions de l’article 33 du code(97). Pourtant, en procédure formalisée comme en procédure adaptée, force est souvent de constater le manque d’intensité de la concurrence en raison de délais de consultation réguliers mais trop brefs ou de supports de publicité peu adéquats, eu égard à la nature de la prestation souhaitée. Ces caractéristiques peuvent limiter les réponses et pourraient donc faire l’objet d’amélioration.

(96) Le conseil général a procédé à l’élection des membres de cette commission le 31 mars 2011. Outre le président du conseil

général ou son représentant, cette commission est composée de cinq conseillers généraux et de cinq suppléants. (97)

Ainsi, sur l’intranet, il n’y a pas de logigramme relatif à l’appel d’offres restreint.


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Département des Hauts-de-Seine - délais de consultation Tableau n° 20 :

Marché Annonce Réception des offres

Délai(98)

(art.57 CMP)

Nombre de candidats

Type de procédure

Remarques

10-7-372 relatif à une mission de maîtrise d’œuvre pour les parterres de broderie et de gazon de la grande perspective de Sceaux

31.08.10 24.09.10 28 j 2 Adaptée

11-282 relatif à la fourniture de linge de maison

15.02.11 4.03.11 21 j 1 Adaptée

Critères très précis (fourniture de statistiques) qui ont pu dissuader des candidats, notamment des PME

11-1026 de dépollution et d’aménagement paysagers des abords de la station d’Épinay à Gennevilliers (lot n° 1)

24.11.11 30.12.11 39 j 3 (dont une irrégulière)

Adaptée

Délais de réponse arrivant à expiration durant les fêtes de fin d’année

12-079 relatif à des prestations d’interprétariat orales et écrites (lot n° 1)

17.01.12 13.02.12 32 j 1 Adaptée

Support de publicité (BOAMP) inadapté au secteur de l’interprétariat.

12-328 relatif à l’acquisition de papier nécessaire aux services départementaux

13.04.12 22.05.12 42 j 3 Formalisée

12-635 relatif aux travaux d’entretien, de grosses réparations et d’aménagements des bâtiments centraux

13.06.12 23.07.12 42 j 3 (dont une incomplète)

Formalisée

12-676 relatif à des prestations de travaux photographiques professionnels

07.08.12 17.09.12 47 j 2 Formalisée Consultation pendant la période de congés estivale

12-751 fourniture de matériels, de mobiliers et de lits et literies spécifiques petite enfance pour les services du département (lot n° 3)

15.06.12 26.07.12 42 j 1 Formalisée Consultation pendant la période de congés estivale

Source : instruction CRC

Par ailleurs, il a été relevé que dans le cadre de deux procédures adaptées – 10-7-440 rénovation de deux terrains de sport (lot n° 1), marché notifié le 11 mai 2011, et 12-393 relatif à la réintroduction des parterres de broderie et de gazon de la grande perspective du parc de Sceaux (lot n° 1) –, le département a exclu le recours à la négociation au risque de limiter la concurrence effective sur ces marchés. Dans les deux cas, les marchés ont été attribués aux seuls candidats ayant remis une offre acceptable.

(98) Le délai de consultation est estimé, conformément aux dispositions de l’article 57 du CMP, en considérant qu’il court à

compter de la date d’envoi de l’annonce.


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La revue des marchés a, enfin, permis d’identifier des procédures dont les délais de passation étaient particulièrement longs :

- le marché n° 11-684 relatif à l’acquisition de vêtements de ville pour hommes, vêtements et chaussures de sport, vêtements et chaussures de personnels médico-sociaux (lot n° 1), notifié le 27 octobre 2011 alors que l’AAPC avait été envoyé le 10 mai 2011 ;

- et le marché n° 12-330 relatif à la location de structures et matériels pour les évènements, les festivités organisés par le département (lot n° 5), notifié le 7 août 2012 alors que l’AAPC avait été envoyé le 2 février 2012.

Ces longs délais de passation peuvent, in fine, contraindre le département à conclure avec le seul opérateur ayant proposé une offre acceptable sans pouvoir déclarer l’appel d’offres infructueux, au détriment de l’efficacité économique.

3.3. L’exécution des marchés publics

Au stade de l’exécution, la conservation des pièces des marchés relève, depuis 2008, des directions métier. La direction des marchés publics ne conserve que l’exemplaire destiné au contrôle de légalité (lorsque cette transmission est rendue obligatoire par les textes).

Au sein des services, seules les règles d’archivage des données départementales sont suivies (un dispositif de pré-archivage étant par ailleurs assuré par la direction des archives départementales depuis 2008). Il n’existe pas, par exemple, de fiche de retrait pour les pièces de marché en exécution demandées par un autre service ou par un organisme de contrôle.

Les difficultés rencontrées pour produire certaines pièces à la chambre ont mis en évidence certaines défaillances du dispositif de conservation en exécution. Mais elles posent aussi un problème de contrôle interne. Il n’est pas toujours certain que les personnes chargées de l’exécution des marchés disposent bien de toutes les pièces indispensables à cette exécution.


Instaurer des règles de conservation des pièces des marchés en exécution et un dispositif de contrôle interne permettant de vérifier leur bonne application.

Cent dix-huit avenants ont, par ailleurs, été notifiés par le département en 2012. Six entraînaient, à eux seuls, une augmentation supérieure à 15 % du montant du marché initial. Dans ses réponses apportées lors de l’instruction puis aux observations provisoires, le département, a invoqué des sujétions techniques imprévues pour fonder l’importance du montant des modifications en résultant. La chambre a examiné ces éléments en annexe 4.

3.4. Un projet de modernisation de la commande publique

En matière de commande publique (achat, passation, exécution), les conclusions provisoires de la chambre rejoignent les préoccupations du président du conseil général :

- qu’il a rappelées lors de l’entretien préalable du 28 novembre 2013 ;

- et qui avaient déjà contribué à motiver l’élaboration, en janvier 2013, de sa « Feuille de route pour les élus et l’administration départementale : des objectifs, des orientations stratégiques et des actions mesurables ».


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Préalablement, au cours de l’année 2012, comme l’indique la note d’information du directeur général des services sur de nouvelles procédures de travail en matière de programmation, de commande publique et de marchés publics, en date du 11 janvier 2013, des groupes de travail associant des représentants des directions métiers et des directions supports avaient conduit ensemble une réflexion relative à la fluidification des procédures et à l’utilisation des marchés à bons de commande.

Sur la base de leurs conclusions, par exemple, pour « réduire les délais de passation, tout en assurant la sécurité juridique(99) », le département a décidé, le 14 décembre 2012, de relever le seuil de délégation de pouvoir du président du conseil général l’autorisant à lancer des procédures de marchés ou à signer certaines catégories d’avenants.

Mais, surtout, en 2013, dans la continuité de ces travaux, un projet de modernisation de la commande publique a été initié. Les axes de travail recensés dans la note du directeur général des services du 17 janvier 2013 correspondent aux marges de progression identifiés par la chambre (utilisation des marchés à bons de commande, recours à a négociation, etc.).

Le 26 novembre 2013, une restitution des actions entreprises dans ce cadre a été effectuée par le directeur des marchés publics, chef de projet. Des avancées significatives doivent être relevées telles que l’accent mis sur les avantages offerts par la négociation ou la sécurisation de l’usage des marchés à bons de commande.

Toutefois, il conviendra de vérifier la manière dont ces préconisations seront concrètement déclinées, et d’éviter que des besoins identifiés depuis longtemps (l’élaboration d’une cartographie des achats, par exemple) restent insatisfaits.

(99) Rapport n° 12.150 de présentation de la délibération du 14 décembre 2012.


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ANNEXES

Annexe n° 1 : Défauts de programmation et défaillances de conception constatés lors de

la visite du collège Pompidou le 4 juin 2013

Des défauts de programmation suivants ont été identifiés lors de la visite du 4 juin 2013 :

- la sortie incendie située dans le hall du gymnase sert de deuxième accès à l’établissement (entrée-sortie) ;

- le regard du barrage gaz situé au niveau de cette sortie est trop bas et peut être vandalisé ;

- le local du gymnase n’est accessible qu’en démontant un but de handball ;

- des surfaces situées derrière les sanitaires du réfectoire sont inutilisables ;

- le local de plonge est insuffisamment haut de plafond (risque de condensation) ;

- dans le centre de documentation et d’information (CDI), un décaissement situé sous les fenêtres est inutilisable ;

- les fenêtres du CDI s’ouvrent dans l’alignement des escaliers ;

- des problèmes de sécurité ont été mis en évidence par un récent diagnostic (recoins le long de l’emprise, clôture grillagée détériorée par les élèves) ;

- en raison de l’absence de rideaux dans les salles de l’aile sud du collège, la température a pu atteindre plus de 35°C ;

- un ascenseur apparaît inutile dans la mesure où il ne dessert pas le deuxième étage et où il était prévu pour l’accès à l’unité localisée pour l'inclusion scolaire (ULIS) qui n’accueille pas d’enfant déficient moteur ;

- la casquette sur la terrasse pour protéger l’ascenseur en cas de pluie a dû être conçue a posteriori ;

- L’arrosage automatique de la terrasse végétalisée au-dessus du collège n’étant pas prévue, les plantations ont dépéri.

A ces problèmes fonctionnels se combinaient des défaillances en conception :

- des infiltrations d’eaux ont été constatées dans le gymnase et ont nécessité une intervention de Cofely ;

- certains volets des logements de fonctions sont d’ores et déjà inutilisables ;

- des casiers d’élèves dans la cour sont tombés et ont dû être remontés par Cofely.


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Dans ses réponses du 22 avril 2014 aux observations provisoires, le département a souhaité « apporter, point par point, les éléments suivants en réponse à ces remarques :

- Il est indiqué , dans le rapport, que la sortie incendie située dans le hall du gymnase sert de deuxième accès à l’établissement. Celle-ci, pour autant, répond bien au cahier des charges remis au concepteur. Elle est prévue pour une utilisation du gymnase par des associations ou des tiers sur les heures hors ouvrables du collège. Il est également règlementaire qu'un déclencheur manuel se trouve à proximité de cette issue.

- Le regard du barrage gaz, qui serait trop bas, doit obligatoirement être à l'extérieur et accessible aux pompiers et concessionnaire du réseau gaz. L'installation est conforme.

- Les éléments relatifs au problème d’accessibilité du local du gymnase n'ont jamais été remontés au département, malgré quatre années d'utilisation du gymnase.

- Il en est de même pour les surfaces situées derrière les sanitaires du réfectoire qui seraient inutilisables.

- Concernant le local de plonge qui serait insuffisamment haut de plafond, la hauteur sous plancher est de 2,50 m pour tous les locaux de l'office de préparation en liaison froide. Il en est de même pour le local plonge. La hauteur du plenum (présence de faux-plafond) varie en fonction du diamètre des équipements s'y trouvant, notamment les gaines de ventilation. Le système de ventilation, s’il est bien entretenu, doit permettre d'éviter tout risque de condensation.

- Il a été aménagé un espace de lecture face aux fenêtres du centre de documentation et d’information (CDI), sur le modèle des théâtres antiques. Mais il n'en demeure pas moins que le CDI est conforme au cahier des charges remis au concepteur.

- Il n’y a pas de non-conformité s’agissant de l’ouverture des fenêtres du CDI.

- Cofely a repris certains éléments de clôture suite à des actes de vandalisme des élèves. La cour de récréation est compacte et de forme quasiment rectangulaire. Par conséquent, elle est très facile à surveiller par le personnel du collège.

- Concernant l’absence de rideaux, il existe déjà des stores intérieurs occultants dans les salles. Des films ont été posés sur les vitres de certains bureaux de l'administration.

- L’ascenseur répond aux exigences de l'inspection d'académie et de la règlementation ERP en vigueur.

- Concernant la casquette sur la terrasse pour protéger l’ascenseur en cas de pluie, qui a dû être conçue a posteriori, force est de constater que les travaux ont bien été réalisés.

- S’agissant de l'arrosage automatique des toitures végétalisées, ces terrasses répondent à une démarche environnementale. Les plantes utilisées ne demandent pas un arrosage intensif et ne justifient pas un système d'arrosage automatique. Si les plantes dépérissent, c'est par manque d'entretien de la part du collège.

- Les sinistres sont traités dans le cadre de la garantie décennale.

- Les volets sont, il est vrai, peu fonctionnels et difficilement manœuvrables. Il a été demandé en priorité à Cofely de les remplacer par des volets roulants.

- Les blocs de casiers étaient solidaires entre eux, mais ils n'ont pas été fixés au mur par Cofely au moment du chantier. Cofely a immédiatement sécurisé la zone et remis en place les casiers en les fixant au mur. »


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Annexe n° 2 : Marchés examinés en passation

- marché n° 10-1-232 relatif aux travaux d’extension du parc des Chanteraines – Aménagement du secteur de la Garenne (lot n° 1 VRD espaces verts), notifié le 3 janvier 2011 ;

- marché n° 10-7-372 relatif à une mission de maîtrise d’œuvre pour les parterres de broderie et de gazon de la grande perspective de Sceaux, notifié le 8 mars 2011 ;

- marché n° 11-170 relatif à l’acquisition de véhicules particuliers légers neufs à motorisation 100 % électrique (premier marché subséquent du lot n° 1 de l’accord cadre), notifié le 4 avril 2011 ;

- marché n° 10-7-378 relatif à la surveillance et à la télésurveillance de certains bâtiments départementaux notifié – Lot n° 1 – Surveillance et télésurveillance de certains bâtiments sociaux, notifié le 13 avril 2011 ;

- marché n° 10-7-444 relatif à la fourniture pour les besoins du département de changes complets à usage unique pour les bébés et jeunes enfants, notifié le 10 mai 2011 ;

- marché n° 10-7-440 relatif à la rénovation de deux terrains de sport en gazon synthétique au stade Yves du manoir à Colombes - Lot n° 1 gazon synthétique et équipements, notifié le 11 mai 2011 ;

- marché n° 11-282 relatif à la fourniture de linge de maison ;

- marché n° 11 311 relatif à l’acquisition de véhicules légers neufs à motorisation 100 % électrique ou hybride et location longue durée de véhicules légers neufs (premier marché subséquent du lot n° 3 de l’accord-cadre), notifié le 20 juin 2011 ;

- marché n° 11-443 relatif à des travaux de rénovation de quatre parkings sur le Haras de Jardy à Marnes-la-Coquette – Lot 1 Génie civil, notifié le 22 juillet 2011 ;

- marché n° 107494 relatif à une mission de représentation du département et organisation de développement économique à l’international – Lot n° 1 missions de représentation du Département et d’appui au développement export des PME, notifié le 25 juillet 2011 ;

- marché n° 107495 relatif à une mission de représentation du département et organisation de missions de développement économique à l’international – Lot n° 2 Missions de prospections et d’accompagnement d’entreprise et investisseurs étrangers en vue de leur implantation dans les Hauts-de-Seine ;

- marché n° 11-453 relatif à la régénération d’arbres sur voie départementale – avenue Marx Dormoy – communes de Montrouge et de Bagneux, notifié le 3 août 2011 ;

- marché n° 11-603 relatif à l’acquisition de véhicules particuliers légers neufs à motorisation 100 % électrique : deuxième marché subséquent du lot n° 1 de l’accord-cadre, notifié le 17 octobre 2011 ;

- marché n° 11-608 relatif à l’acquisition de dotation vestimentaire : vêtement de ville pour homme, vêtements et chaussures de sport, vêtements et chaussures de personnels médico-sociaux (lot n° 2 acquisition de vêtements et de chaussures de sport), notifié le 26 octobre 2011 ;

- marché n° 11 684 relatif à l’acquisition de vêtements de ville pour hommes, vêtements et chaussures de sport, vêtements et chaussures de personnels médico-sociaux (lot n° 1 acquisition de vêtements de ville pour hommes) ;

- marché n° 11-825 relatif à l’acquisition de vêtements de ville pour femme, notifié le 28 décembre 2011 ;

- marché n° 11-905 relatif à l’entretien horticole du Parc de Sceaux, notifié le 17 février 2012 ;


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- marché n° 11-1036 relatif à l’accompagnement à la création d’activité pour les bénéficiaires du RSA domiciliés dans le département des Hauts-de-Seine lot n° 1, notifié le 16 mars 2012 ;

- marché n° 11-974 relatif à l’entretien horticole dans les établissements sanitaires et sociaux et diverses propriétés du nord du département, notifié le 23 mars 2012 ;

- marché n° 111-026 relatif à la dépollution et d’aménagement paysagers des abords de la station d’Épinay à Gennevilliers - Lot n° 1 dépollution du terrain, notifié le 29 mars 2012 ;

- marché n° 12-057 relatif à la location et ou installation de matériels de festivités et de manifestations pour le département des Hauts-de-Seine, notifié le 2 mai 2012 ;

- marché n° 12-067 relatif aux travaux d’entretien, de grosses réparations et d’aménagement des bâtiments d’enseignement du département : maçonnerie, plâtrerie, revêtements scellés lot n° 1 secteur nord, signé le 2 mai 2012 ;

- marché n° 12-068 relatif aux travaux d’entretien, de grosses réparations et d’aménagement des bâtiments d’enseignement du département : maçonnerie, plâtrerie, revêtements scellés lot n° 2 secteur sud, signé le 2 mai 2012 ;

- marché n° 12-079 relatif aux prestations d’interprétariat orales et écrites (lot n° 1) ;

- marché n° 11-975 (lots n°s 1 et 2) relatif à l’entretien d’un espace naturel sensible au stade de la Marche à Marnes-la-Coquette, notifié le 7 mai 2012 ;

- marché n° 111114 relatif aux travaux ponctuels de plantation dans les parcs, établissements sociaux, collèges et propriétés départementales hors département – lot n° 1 secteur nord (dont parc île Saint-Germain), notifié le 15 mai 2012 ;

- marché n° 111115 relatif aux travaux ponctuels de plantation dans les parcs, établissements sociaux, collèges et propriétés départementales hors département – lot n° 2 secteur sud (hors parc de Sceaux), notifié le 15 mai 2012 ;

- marché n° 111116 relatif aux travaux ponctuels de plantation dans les parcs, établissements sociaux, collèges et propriétés départementales hors département – lot n° 3 parc de Sceaux, notifié le 15 mai 2012 ;

- marché n° 11-1099 relatif à la mission d’assistance à la maîtrise d’ouvrage dans le cadre du renouvellement des marchés de travaux et d’entretien des bâtiments d’enseignement scolaire du département, notifié le 24 mai 2012 ;

- marché n° 111027 relatif à la dépollution et à l’aménagement des abords de la station d’Épinay à Gennevilliers (lot n°2), aménagements paysagers, notifié le 29 mai 2012 ;

- marché n° 12256 relatif à la publication du magazine d’informations grand public du département – lot n° 3 impression du magazine, notifié le 17 juillet 2012 ;

- marché n° 12172 relatif à la publication du magazine d’informations grand public du Département – lot n° 1 réalisation du magazine et cession de droits, notifié le 18 juillet 2012 ;

- marché n° 12173 relatif à la publication du magazine d’informations grand public du département – lot n° 2 conception d’infographies et cessions de droits, notifié le 20 juillet 2012 ;

- marchés n° 12 328 relatif à l’acquisition de papier nécessaire aux services départementaux, notifié le 24 juillet 2012 ;

- marché n° 12-325 et 12326 relatifs à l’entretien du patrimoine arboricole sur des sites départementaux, notifiés le 25 juillet 2012 ;

- marché n° 12-444 relatif au conseil en plan media et achat d’espaces publicitaires au nom et pour le compte du département signé le 2 août 2012 ;


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- marché n° 12-267 relatif à la fourniture de vaccins HAVRIX, notifié le 6 août 2012 ;

- marché n° 12-330 relatif à la location de structures et matériels pour les évènements, les festivités organisés par le département et missions de conception de stand de contrôle technique et de coordination - lot n° 5 location et prestations techniques audiovisuelles, notifié le 09 août 2012 ;

- marché n° 12 482 relatif au marché d’assistance au recrutement de cadres A - lot n° 1 quatre recrutements sur des emplois de direction ou emplois fonctionnels, notifié le 30 août 2012 ;

- marché n° 12 483 relatif à l’assistance au recrutement de cadres A - lot n° 2 quatre recrutements sur des missions d’expertise, notifié le 30 août 2012 ;

- marché n° 12-393 relatif à la réintroduction des parterres de broderie et de gazon de la grande perspective du Parc de Sceaux – lot n° 1 espaces verts - plantations, notifié le 24 septembre 2012 ;

- marché n° 12 563 relatif à la fourniture de matériels de plomberie et de sanitaires, signé le 22 octobre 2012 ;

- marché n° 12-636 relatif à des prestations de déménagement, manutention, destruction et garde meuble d’objets, de mobiliers, de matériels et de documents et de garde meubles pour les services départementaux, notifié le 24 octobre 2012 ;

- marché n° 12 564 relatif à la fourniture d’ouvrages français et étrangers sur tout support pour les besoins des services départementaux, signé le 30 octobre 2012 ;

- marché n° 12-654 relatif aux prestations de surveillance incluant la surveillance générale et la sécurité incendie du Pôle universitaire Léonard de Vinci à Courbevoie, notifié le 9 novembre 2012 ;

- marché n° 12638 relatif à l’acquisition de mobilier d’archivage, notifié le 21 novembre 2012 ;

- marché n° 12 676 relatif aux prestations de travaux photographiques professionnels ;

- marché n° 12784 relatif à des prestations de restauration pour le compte du département des Hauts-de-Seine, notifié le 22 novembre 2012 ;

- marché n° 12750 relatif à la fourniture de matériels, de mobiliers et de lits et literies spécifiques petite enfance pour les services du département, notifié le 17 décembre 2012 ;

- marché n° 12 751 relatif à la fourniture de matériels, de mobiliers et de lits et literies spécifiques petite enfance pour les services du département Lot n° 3 fourniture de mobiliers et de matériels en mousse pour les établissements petite enfance ;

- marché n° 12-800 fourniture d’énergie électrique pour le pôle universitaire Léonard de Vinci, signé le 21 décembre 2012 ;

- marché n° 12-766 relatif à des prestations de traiteur événement métier pour le compte du département des Hauts-de-Seine, notifié le 21 décembre 2012 ;

- marché de fourniture de mobilier haut de gamme pour l’aménagement d’un bureau de direction, conclu le 1er mars 2013.


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Annexe n° 3 : Marchés examinés en exécution

Liste des marchés dont les états liquidatifs d’exécution ont été examinés :

- marché n° 10-1165 relatif à la fourniture du premier équipement et du renouvellement du matériel et mobilier destinés aux bâtiments à caractère scolaire du département des hauts de Seine attribué à la société Decasport, notifié le 5 novembre 2010 ;

- marché n° 10-1-232 relatif aux travaux d’extension du parc des Chanteraines à Villeneuve-la-Garenne, notifié le 2 janvier 2011 ;

- marché n° 107378 relatif à la surveillance et télésurveillance de certains bâtiments sociaux, notifié le 2 mars 2011 ;

- marché n° 10-7-372 mission de maîtrise d’œuvre pour les parterres de broderie et de gazon de la grande perspective du parc de Sceaux, notifié le 8 mars 2011 ;

- marché n° 10-7-410 Désamiantage et démolition du collège Georges Pompidou à Courbevoie ;

- marché n° 11-453 relatif à la régénération d’arbres sur la voie départementale avenue Marx Dormoy, notifié le 3 août 2011 ;

- marché n° 11 905 relatif à l’entretien horticole du parc de sceaux, notifié le 17 février 2012 ;

- marché n° 12-057 relatif à la location et/ou installation de matériels de festivités et de manifestations pour le département des Hauts-de-Seine, notifié le 2 mai 2012 ;

- marché n° 12563 marché de fourniture de matériels de plomberie et de sanitaire nécessaires aux services techniques du département ;

- marché n° 12638 relatif à l’acquisition de mobilier d’archivage, notifié le 15 novembre 2012 ;

- marché de fourniture de mobilier haut de gamme, notifié le 1er mars 2013 à Cassina.

Liste des marchés dont certains avenants ont été examinés :

- marché n° 08-133 relatif à la mission de coordination en matière de sécurité et de protection de la santé relative au projet de prolongement du tramway T2 entre la Défense et Bezons ;

- marché n° 08-300 travaux de prolongement du tramway T2 entre la Défense et Bezons (lot n° 2) ;

- marché n° 09-049 relatif à l’acquisition de matériel professionnel de cuisine ;

- marché n° 09-253 relatif à la réalisation du tramway Chatillon Vélizy Viroflay, marché d’infrastructure et d’aménagement urbains (lot n° 2) ;

- marché n° 09-254 relatif aux travaux d’infrastructure et d’aménagement urbain (lot n° 3) ;

- marché n° 10-8509 d’abonnement à des banques de données ;

- marché n° 11-335 relatif à la restructuration de la demi-pension du collège Jean Jaurès à Levallois ;

- marché relatif à la mission de coordination des systèmes de sécurité incendie (SSI) dans le cadre de la restructuration/extension du collège de Sèvres ;

- marché de maîtrise d’œuvre relatif à l’autoroute A 86.


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Annexe n° 4 : Éléments d’analyse sur les avenants passés en 2012 dont les montants

bouleversaient l’économie initiale du marché

Le 20 septembre 2012, un avenant d’un montant de 2 325 € HT a été passé au marché n° 08-121 relatif à une mission de coordination des systèmes de sécurité incendie (SSI). Il s’agissait d’une augmentation de 20,25 % du montant du marché initial qui avait été passé dans le cadre de l’opération de restructuration/extension du collège de Sèvres. L’avenant aurait été rendu nécessaire par la décision, postérieure à la notification du marché initial, de conserver un bâtiment initialement destiné à être démoli. Dans ses éléments de réponses produits lors de l’instruction, le département a invoqué l’indissociabilité des prestations : il s’agit, d’une condition nécessaire à la passation d’un avenant(100) mais en aucun cas suffisante pour justifier un montant qui, comme en l’espèce, bouleverse l’économie du marché.

Le 30 août 2012, un avenant a été notifié au marché n° 08-133 relatif à la mission de coordination en matière de sécurité et de protection de la santé relative au projet de prolongement du tramway T2 entre la Défense et Bezons. D’un montant de 12 576 € HT, il augmentait de 22,96 % le montant initial du marché. De nouvelles missions auraient été rendues nécessaires pour tenir compte des aléas relatifs aux difficultés d’acquisitions foncières de l’opération de prolongement du tramway T2. Il s’agissait, au sens du département, de sujétions techniques imprévues. Mais la notion de sujétions techniques imprévues est une notion jurisprudentielle d’interprétation stricte : dans son arrêt Commune de Lens du 30 juillet 2003, le Conseil d’État a rappelé que ne pouvaient « être regardées comme des sujétions techniques imprévues que des difficultés matérielles rencontrées lors de l’exécution d’un marché, présentant un caractère exceptionnel, imprévisibles lors de la conclusion du contrat et dont la cause est extérieure aux parties ». En l’espèce, la condition d’imprévisibilité n’est pas remplie puisque des études préalables auraient dû permettre d’anticiper la survenance des sujétions invoquées.

Il en est de même de l’avenant n° 1 au marché n° 08-300 relatif à des travaux de prolongement du tramway T2 entre la Défense et Bezons, d’un montant de 2 672 042,84 € HT qui augmentait de 24,5 % le montant du marché initial. L’exécution du marché aurait mis au jour un état réel du sous-sol différent de celui qui avait été examiné par les études préalables au projet. Des réseaux abandonnés n’auraient été référencés ni par leurs anciens gestionnaires ni par aucun autre service. Les sondages réalisés n’auraient pas été, non plus, représentatifs de l’état général des chaussées. Il se serait ainsi agi, selon le département, de sujétions extérieures et imprévisibles. Les sujétions imprévues sont traditionnellement définies comme étant des difficultés matérielles, anormales et exceptionnelles rencontrées par le titulaire du marché, extérieures à la volonté des parties, raisonnablement imprévisibles lors de la conclusion du marché et qui ont pour effet de rendre plus difficile l’exécution des prestations. Cette notion jurisprudentielle est appréciée de manière stricte par le juge. Ainsi, les insuffisances des études de sol ou les erreurs qu’elles comportent ne contribuent pas facilement à caractériser les sujétions imprévues. La cour administrative de Bordeaux a souligné, dans un arrêt du 29 janvier 2009 (Société Quille, n° 05BX01427), qu’il appartenait au groupement, qui devait s’attendre à devoir réunir les données propres à établir les études d’exécution, de prendre en compte dans le montant de son offre, les coûts que risquait d’entraîner l’incertitude des données figurant au dossier de consultation des entreprises quant à la nature et à la configuration des sols. La jurisprudence met même à la charge des titulaires des marchés des obligations de vérification des informations délivrées par le maître de l’ouvrage. Ainsi, dans un arrêt du 19 juin 2008 (n° 05MA02432, Société Eiffage), la cour administrative d’appel de Marseille a considéré « qu’il appartenait au titulaire du marché, en raison de ses compétences professionnelles en la matière d’effectuer, avant de déterminer son offre, les contrôles supplémentaires qui pouvaient lui paraître utiles. » Au regard de la jurisprudence, le département ne démontre pas le caractère imprévisible des sujétions auxquelles aurait dû faire face le titulaire des marchés. Des études préalables incomplètes ne peuvent à elles seules le justifier. La spécificité et la densité des réseaux en Île-de-France auraient dû conduire le titulaire du marché à prendre en compte cet aléa dans son offre.

(100) Conseil d’État, 28 juillet 1995, Préfet de la région d’Île-de-France, Préfet de Paris.


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Un avenant au marché n° 09-049 à bons de commande, relatif à l’acquisition de matériel professionnel de cuisine d’un montant de 207 000 € HT, a été notifié le 27 novembre 2012. Il augmentait de 15 % le montant initial du marché. L’augmentation du maximum initial (180 000 € HT) aurait, selon le département, été nécessaire car la hausse des dépenses liée au rééquipement d’une des cuisines départementales aurait conduit à l’atteindre avant le terme du marché. Or, le 8 mars 2007, le tribunal administratif de Lyon(101) a jugé qu’une augmentation de 4,2 % du montant initial du marché révélait l’existence manifeste d’un défaut de définition des besoins, au sens où l’entend l’article 5-I du code des marchés publics. Le même raisonnement conduit la chambre à considérer qu’en l’espèce, la passation de cet avenant révélait une défaillance dans la définition initiale des besoins.

L’avenant n° 2 au marché n° 09-253 relatif à la réalisation du tramway Chatillon-Vélizy-Viroflay (lot n° 2), d’un montant de 5 675 791,45 €, a augmenté de 24,92 % le montant initial du contrat. Lors de l’instruction, le département a indiqué que les modifications contractuelles apportées pouvaient « être considérées en partie comme résultant de sujétions techniques imprévues » en invoquant des difficultés liées à l’état du sous-sol. Néanmoins, force est de constater, d’une part, que l’augmentation liée à une mauvaise connaissance du terrain représente un coût de 2 533 664,04 € TTC soit moins de 50 % du montant de l’avenant(102). D’autre part, comme on l’a déjà indiqué, les insuffisances des études de sol ou les erreurs qu’elles comportent ne contribuent pas facilement à caractériser les sujétions techniques imprévues.

Il en est de même s’agissant de l’avenant n° 1, au marché n° 09-254 relatif aux travaux d’infrastructure et d’aménagement urbain, notifié le 4 septembre 2012, qui augmentait de 23,82 % le montant initial du contrat. La collectivité évoque des sujétions techniques imprévues mais, comme on l’a vu, les insuffisances des études de sol ou les erreurs qu’elles comportent ne contribuent pas facilement à les caractériser comme des sujétions imprévues.

(101) Préfet du Rhône, n° 0602367.

(102) Le montant de cet avenant se répartit de la manière suivante :

- une plus-value globale de 2 533 664,04 € TTC pour mauvaise connaissance du terrain ;

- une plus-value globale de 316 132,03 € TTC pour l’exploitation sous chantier ;

- une plus-value globale de 3 865 230,48 € TTC pour évolutions des exigences des futurs exploitants ;

- une plus-value globale de 317 860,92 € TTC pour préservation du réseau d’assainissement du département ;

- une plus-value globale de 931 668,45 € TTC pour reprises d’études ;

- une moins-value de 1 178 327,74 € TTC pour recherche d’optimisations et d’économies ;

- une plus-value globale de 2 036,39 € TTC pour évolutions diverses.


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GLOSSAIRE DES SIGLES

AAPC Avis d’appel public à la concurrence

AE Autorisations d’engagement

AMO Assistance à la maitrise d’ouvrage

AO Appel d’offres

AP Autorisation de programme

CAA Cour administrative d’appel

CADA Commission d’accès aux documents administratifs

Caf Capacité d’autofinancement

CAO Commission d’appel d’offres

CCSPL Commission consultative des services publics locaux

CDI Centre de documentation et d’information

CG Conseil Général

CG3P Code général de la propriété des personnes publiques

CGCT Code général des collectivités territoriales

CIPE Comité d’investissement et de programmation des équipements

CJF Code des juridictions financières

CMF Code monétaire et financier

CMP Code des marchés publics

CP Contrat de partenariat

CSTB Centre scientifique et technique du bâtiment

DC Dialogue compétitif

DCEB Direction de la construction et de l’entretien des bâtiments

DCO Dossier de consultation des opérateurs

DDFip Direction départementale des finances publiques

DEPA Délégation de l’évaluation et de l’audit

DGCL Direction générale des collectivités locales

DGFip Direction générale des finances publiques

DGS Directeur général des services

DMP Direction des marchés publics

DPGF Décomposition du prix global et forfaitaire

DSDEN Direction des services de l’Éducation nationale

DSI Direction des systèmes d’information

EP Évaluation préalable


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FCTVA Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

GER Gros entretien et renouvellement

HQE Haute qualité environnementale

HT Hors taxes

MAPA Marchés à procédure adaptée

MAPPP Mission d’appui au partenariat public privé

MIQCP Mission interministérielle à la qualité des constructions publiques

MOP Maîtrise d’ouvrage publique

OAT Obligations assimilables du Trésor

OPC Ordonnancement, pilotage et coordination

PESJ Pôle enseignement, sport et jeunesse

PF Programme fonctionnel

PME Petites et moyennes entreprises

PPD Proposition prévisionnelle détaillée

PPO Principe Partenarial et Organisationnel

PPP Partenariat public-privé

PV Procès-verbal

RC Règlement de la consultation

RIF Région Île-de-France

SEGPA Section d’enseignement général et professionnel adapté

Sem Société d’économie mixte

SPS Sécurité et de protection de la santé

SSI Systèmes de sécurité incendie

TDCAUE Taxe départementale pour le conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement

TDENS Taxe départementale pour les espaces naturels et sensibles

TLE Taxe locale d’équipement

TRI Taux de rentabilité interne

TTC Toutes taxes comprises

ULIS Unité localisée pour l’inclusion scolaire

UO Unité d’œuvre

UPC Unité de programmation des collèges

VAN Valeur actualisée nette

Chambre régionale des comptes d’Île-de-France6, Cours des RochesBP 187 NOISIEL77315 MARNE-LA-VALLÉE CEDEX 2Tél. : 01 64 80 88 88www.ccomptes.fr/ile-de-france

« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »

Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

L’intégralité de ce rapport d’observations définitives est disponible sur le site internet

de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France : www.ccomptes.fr/ile-de-france

Presentations & Public Speaking

Rapport définit de la CRC Ile-de-France sur le collège Pompidou de Courbvoie