Quatre questions sur la voirie d int rt communautaire ... · au domaine public routier. ......

Assemblée des communautés de France

182 rue de Rivoli 75001 PARIS T : 01 55 04 89 00. F : 01 55 04 89 01.

© ADCF – Emmanuel Duru

Quatre questions sur la voirie d int r t

communautaire Intercommunalit s n° Mai

Emmanuel Duru – ADCF ©

Assemblée des communautés de France

182 rue de Rivoli 75001 PARIS T : 01 55 04 89 00. F : 01 55 04 89 01.

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Quel est le statut de la voir ie cr e par la communaut ?

Dans les communautés urbaines, l’article L. 5215-28 du Code général des collectivités territoriales prévoit un transfert de propriété. En revanche, dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, les voies transférées par la commune à la communauté sont mises à disposition.. La voirie existante, reconnue d’intérêt communautaire, fait alors l’objet du mécanisme de mise à disposition automatique des biens dans le cadre des transferts de compétences prévu à l’article L. 5211-5 III CGCT (pour les communautés de communes et d’agglomération).

En revanche le sort de la voirie créée par ces communautés soulève des difficultés certaines. La nouvelle voie, dès lors qu’elle est ouverte à la circulation, celle-ci doit être considérée comme appartenant au domaine public routier. Or, il apparaît qu'il n'existe que trois catégories de voies reconnues : les voies communales, départementales et nationales.

Par conséquent, se pose nécessairement la question du statut juridique de cette voie. Dans une réponse écrite, le ministre de l’intérieur a estimé que « les voies nouvelles créées par les communautés (…) faisant partie intégrante de leur domaine public propre, aucune règle n'impose ni ne justifie qu'elles soient rétrocédées aux communes pour être classées parmi les voies communales. Le code de la voirie routière ne prévoyant pas l'existence d'une voirie communautaire, la voirie des EPCI ne peut être qualifiée comme telle. Cependant, cette absence de qualification n'a aucune incidence sur l'exercice de la compétence voirie ni sur les droits et obligations qui en découlent pour l'assemblée délibérante et le président de l'EPCI. » (Q 00613, JOSénat, rep min JO 19/09/2002 page 2094). Ainsi, ces voies appartiendront au domaine public par application des critères jurisprudentiels classiques (affectation à l’usage du public ou à un service public et aménagement spécial), et non par l’effet d’un disposition législative expresse. De plus, les articles L. 141-12 et R.141-22 du code de la voirie routière disposent, que les attributions dévolues au maire et au conseil municipal par les dispositions de ce code sont exercées, le cas échéant, par le président et par l’assemblée délibérante de la communauté compétente.

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La communaut est elle forc ment comp tente pour la voir ie cr e sur les zones d activit s d int r t communautaire ?

Dans une réponse en date du 28 février 2000 (Q 37155, Rep. JOAN 28/02/2000 p. 1329), le ministre de l'Intérieur est venu préciser qu' «il ne paraît (...) pas possible d'extraire de la compétence relative à l'aménagement et à l'entretien des zones d'activités, qui relève du groupe « développement économique », l'aménagement et l'entretien de la voirie desdites zones. Les questions relatives à des infrastructures telles que la voirie des zones d'activités font en effet partie intégrante de la politique globale d'aménagement de ces zones.» Compte tenu du principe d’exclusivité qui régit les établissements publics de coopération intercommunale (CE, Commune de Saint Vallier, 16 octobre 1970), seule la communauté, à qui la compétence "développement économique" a été transférée, est donc compétente en matière de voirie dans les zones d'activité, quand bien même elle ne disposerait pas, d’un point de vue purement statutaire, de la compétence « voirie ». A l’occasion d’une question portant sur l’entretien des routes communales desservant une zone industrielle créée par une communauté de communes (Q 15620, rep. min JO Sénat 24 mars 2005 p. 858), le ministre a récemment précisé qu’une communauté peut apporter son assistance à une commune membre pour la réalisation de travaux d'entretien de voies restées de compétence communale. Le Ministre précise, cette fois-ci, qu’une telle opération ne peut cependant être réalisée qu’à la condition expresse que la communauté soit elle même dotée d’une compétence en ce domaine. Deux modalités d’intervention de la communauté auprès de sa commune membre sont envisagées: la convention de prestation de service ou la convention de mise à disposition de services (« service commun »). Dans un tel cas, il est permis de penser qu’eu égard aux charges inhérentes à de telles prestations, une mutualisation du coût des travaux devrait être priviligiée, au travers d'une nouvelle définition de la voirie d'intérêt communautaire incluant notamment les voies d'accès aux zones d'activités économiques.

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Qui exerce les pouvoirs de police sur la voirie d int r t communautaire ?

S'agissant d'une voie publique communale, l'article L. 141-12 du code de la voirie routière dispose que « les attributions dévolues au maire et au conseil municipal sont exercées, le cas échéant, par le président et par l'assemblée délibérante

de l'établissement public de coopération intercommunale compétent », et ce, dans l'hypothèse du transfert de la compétence voirie à la communauté. Cela étant, le maire reste chargé, en application des articles L. 2212-1 et L. 2212-2

du Code général des collectivités territoriales, non seulement de la police municipale, laquelle comprend notamment tout

ce qui a trait à la sûreté et à la commodité du passage, mais également de la police de la circulation.

Le Conseil d'Etat a déjà pu considérer qu'il « appartient au maire de la commune, en vertu de ses pouvoirs généraux de police, de prendre toute mesure destinée à assurer la sécurité et la commodité du passage sur la voie publique », (CE,

13 mai 1988, Commune de Coudekerque-Branche) dans le cas d'un transfert de la compétence voirie à la communauté

urbaine. Dans le même arrêt, le juge administratif considère cependant qu’il n’appartient pas au maire, sur les voies transférées à une communauté urbaine, de déterminer les modalités de leur réfection.

La fixation des modalités de réfection des voies prévues à l’article L. 141-11 du code de la voirie routière relève, en effet,

du pouvoir de conservation du domaine public. La police de la conservation concerne l’entretien des voies. Elle est

exercée par la communauté à qui ont été mises à disposition (communautés de communes et communautés d’agglomération) ou transférées (communautés urbaines) les voies communales.

Toutefois, cette distinction entre ce qui relève de la police de la conservation du domaine public et la police de l’ordre

public de la circulation peut s’avérer difficile.

Eu égard aux nécessités de la circulation, le maire peut décider de mesures restrictives : l’accès à certaines voies, à

certaines heures, ou la réservation de ces accès à certaines catégories d’usagers (zones piétonnières, etc ) ou l’interdiction du stationnement dans certaines voies ou le stationnement unilatéral, celui limité sans le temps, le

stationnement payant, etc. (article L2213-2 du CGCT). L’octroi de permis de stationnement relevant de la police de la circulation, il appartient donc au maire, seul, de les délivrer (CE, 7 janvier 1987, Ville de Bordeaux c/ Société Avenir

Publicité).

En revanche, l’entretien de la voirie n’incombe plus à la commune membre d’une communauté à qui la compétence a été

transférée, le président de la communauté compétente en matière de voirie est donc responsable pour les dommages causés à raison du défaut d'entretien lui incombant; cette responsabilité n'est pas exclusive de celle du maire qui aurait

omis de prendre une mesure de police propre par exemple à signaler l'existence d'un danger (cf. Q . 43665, JOAN, Rep.

min. JO 07/09/2004).

Dans un tel contexte, le Conseil d’Etat a jugé que « tout ce qui ne relève pas de la police de la circulation doit être considéré comme relevant de la gestion du domaine public routier et donc ayant été transféré au profit des communautés

(…) au titre de leur compétence « voirie » (…) » (CE, 18 avril 1980, Communauté urbaine de Lyon et Département du

Rhône, Rec. Leb. P. 148).

De plus, il convient de noter que l’article 163 de la loi n° 2004-809 relative aux libertés et responsabilités locales offre

désormais aux maires la possibilité de transférer aux présidents d'établissement public de coopération intercommunale

qui exercent une compétence en matière de voirie, leurs pouvoirs de police de la circulation et du stationnement, et cela afin de permettre aux communes et à leurs communautés de faire coïncider la gestion de la voirie et l'exercice des

pouvoirs de police.

Dans ce cas les maires ne sont pas pour autant dessaisis de leur pouvoir de police générale prévu par l'article L. 2212-2

du code général des collectivités territoriales et ils restent conjointement responsables avec le président de l'EPCI avec lequel ils cosignent les arrêtés de police.

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Voirie et r seau d eaux pluviales

Bon nombre de communautés s’interrogent sur la nature de la compétence « eaux pluviales » et, en particulier, sur le cadre juridique dans lequel celle-ci doit être exercée. Il existe, en effet, un certain flou sur la définition et l'étendue de la compétence "eaux pluviales". La compétence "eau pluviales" est parfois interprétée comme un accessoire de la compétence "voirie" du fait que l'eau provient des voiries et transite par les avaloirs, ou un accessoire de la compétence "assainissement" du fait des réseaux unitaires. Par ailleurs, la compétence "eaux pluviales" est considérée comme une mission de service public administratif dont les dépenses sont mises à la charge du budget général. L'assainissement est à l'inverse un service public industriel et commercial financé dans un budget annexe par les usagers du service. Le ministre de l'Intérieur considère qu' « En l'absence de réseaux distincts, une gestion commune de l'assainissement des eaux usées et des eaux pluviales s'impose donc pour des motifs techniques. Lorsqu'il existe une structure intercommunale en charge de l'assainissement, le transfert de la gestion d'un réseau unitaire de collecte des eaux entraîne une gestion globale des eaux usées et des eaux pluviales par l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI). En cas de réseaux séparatifs, les communes confient également la gestion du réseau d'eaux pluviales à l'EPCI, dès lors que la compétence " assainissement " doit être transférée de manière globale (communauté urbaine et communauté d'agglomération). Dans les autres cas, elles disposent de cette faculté de transfert partiel (communauté de communes). Toutefois, le principe de l'équilibre financier du service public industriel et commercial interdit alors de faire supporter à la redevance d'assainissement les dépenses relatives à la collecte et au traitement des eaux pluviales. Lorsque le service d'assainissement apporte son concours au traitement des eaux pluviales, la collectivité doit verser une contribution au budget annexe du service, à partir de son budget général. » Il semble donc possible de considérer que les communautés de communes puissent librement choisir de transférer la gestion des eaux pluviales en même temps que celle de l'assainissement, ou à l'inverse de dissocier les deux compétences.