« Analyse des dynamiques territoriales en matière de ...€¦ · Synthèse de l’analyse des dynamiques territoriales en matière de services à la population sur le territoire

Synthèse de l’analyse des dynamiques territoriales en matière de services à la population sur le territoire rhônalpin – Janvier 2013

1

Dans le cadre de son présent mandat, la Région s’est engagée à lutter contre les fractures territoriales et sociales et met en œuvre plusieurs politiques en ce sens : renforcement de l’économie sociale et solidaire, accès au très haut débit via le déploiement de la fibre optique, projet de développement durable inscrit dans les CDDRA…Les services à la population sont facteurs de cohésion sociale et territoriale et leur absence, disparition ou inaccessibilité contribue au creusement des disparités territoriales. Aussi la Région souhaite-t-elle être en mesure de proposer une politique d’intervention adaptée aux enjeux des territoires sur la problématique des services à la population, en s’appuyant sur une analyse de ses dynamiques.

1. Éléments de cadrage

Les services à la population : de quoi parle-t-on ?

Les services à la population recouvrent « l’ensemble des services, publics et privés, nécessaires aux populations, répondant aux besoins des usagers et indispensables à la vie des territoires »1. Les services à la population incluent les services fournis par l’Etat, les collectivités territoriales mais aussi ceux fournis par des acteurs privés ou associatifs.

Au sein des services à la population, il n’y a pas d’opposition entre services publics et services privés . La ligne de partage entre public et privé n’est pas immuable : la puissance publique peut décider de réduire ou d’étendre son champ d’intervention et opter pour une délégation de services publics à un prestataire privé (hormis pour les services publics régaliens comme la défense, la justice…). L’économie de proximité peut quant à elle remplir sur bien des territoires une mission de service public. Les services à la population sont de plus en plus décloisonnés et mêlent acteurs privés, publics ou associatifs.

La notion de « services à la population » est évolu tive : des services considérés comme indispensables il y a 15 ans peuvent ne plus être nécessaires à la population aujourd’hui et inversement, de nouveaux services peuvent apparaître pour répondre à des besoins émis par les populations, en lien avec les évolutions des modes de vie, de la société, de la démographie…

Dans le cadre de l’étude mandatée par la Région Rhône-Alpes, le sujet des services à la population a été abordé au travers de plusieurs approches complémentaires :

� Une approche par gamme d’équipement (de proximité, intermédiaire, supérieure) telles que définies par l’INSEE dans la Base Permanente des Equipements, qui permet d’identifier sur un territoire donné les pôles de proximité, les pôles intermédiaires et les pôles supérieurs.

� Une approche par la dimension publique (non marchande), privée (marchande) voire mixte des services à la population.

� Une approche par thématique d’équipement : santé, commerces de proximité, services aux particuliers…

� Une approche par équipement

1Définition proposée par le Conseil Economique et Social dans son rapport « Aménagement du territoire, services publics et service au

public »

« Analyse des dynamiques territoriales en matière de services à la population sur le territoire rhônalpin »

Synthèse de l’étude réalisée par Argo&Siloe, OPC et OCALIA

– Conseil Régional Rhône-Alpes –

Janvier 2013


2

Les orientations des politiques publiques sur la qu estion des services à la population

Les expérimentations et politiques publiques mises en œuvre depuis une quinzaine d’années visent à rendre les services aux populations plus efficaces, plus accessibles, de meilleure qualité, répondant davantage aux besoins des populations, tout en recherchant le meilleur coût pour la collectivité. Pour répondre à ces objectifs, les politiques publiques tendent à :

� Privilégier la demande plutôt que l’offre de servic es, ce qui permet d’adapter les services aux besoins des populations et aux spécificités des territoires.

� Favoriser la mutualisation des services (c.-à-d. plusieurs services publics et/ou privés rendus dans un même lieu par un même opérateur) et le décloisonnement des services (c.-à-d. combinaison de services publics et privés). Les exemples sont nombreux : polyvalence de l’accueil des administrations publiques, assouplissement des partenariats possibles entre acteurs publics et privés, nouvelles formes d’organisation des services (par ex. prestations postales dans les offices de tourisme, achat de billets TER dans les bureaux de poste, relais poste chez les commerçants, visio-guichets partagés…). Les politiques et expérimentations en faveur de la mutualisation des services n’ont pour l’instant pas encore trouvé de modèle économique viable : la plupart des financements porte sur les investissements de départ et non sur les dépenses de fonctionnement, ce qui rend la pérennité des services proposés caduque.

� Orienter le service privé lorsqu’il complète un ser vice public . Ainsi les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), qui constituent un maillon essentiel du maintien à domicile des personnes âgées, sont encadrés par les Agences Régionales de Santé, qui définissent le nombre de places et la répartition géographique des interventions.

� Faire appel aux technologies de l’information et de la communication pour mettre en place de nouveaux outils et services (programme ADELE, Copernic, offre de services administratifs en ligne, mise en place de portails tels que impots.gouv.fr, service-public.fr…).

Le recours au numérique comme alternative ou complé ment à l’offre de services traditionnelle est-il pertinent ?

Les collectivités territoriales envisagent de plus en plus les TIC comme des leviers de développement transversaux intéressant à la fois le tourisme, l’économie, l’organisation interne, la communication et l’offre de services à la population. Le numérique facilite en effet l’accès aux services en permettant à l’usager de s’affranchir de la distance qui le sépare du pôle de services auquel il est rattaché, permet de centraliser les informations et les ressources et par conséquent de simplifier les démarches tout en rationnalisant les dépenses publiques, facilite la mise en réseau de tous (professionnels, administrés) et peut enfin faciliter l’accès à la connaissance, le lien intergénérationnel, l’inclusion sociale ou encore le maintien à domicile.

Le numérique est cependant parfois mal accueilli par les élus et les acteurs locaux qui y voient une régression de la qualité de l’offre de services. C’est notamment le cas lorsque des services dématérialisés remplacent brutalement et sans concertation un service jusque-là délivré au travers d’un canal traditionnel (accueil physique remplacé par un guichet virtuel par exemple). Pour être pertinent, le recours au numérique doit :

� être envisagé comme un service supplémentaire permettant d’enrichir l’offre initiale et non comme une solution de remplacement.

� être considéré comme un outil et non comme une fin en soi � mettre à contribution l’usager final, dans la construction et l’évaluation du service proposé.

Par ailleurs et en dépit d’un développement très rapide des équipements et des usages (78% des français de 12 ans et plus sont connectés à internet depuis leur domicile en 2012), des fractures numériques persistent entre territoires (milieux urbains versus zones rurales enclavées) et entre populations (fractures sociales, culturelles et générationnelles) et l’exclusion numérique peut être un facteur d’aggravation de l’exclusion sociale et culturelle. A cet égard, il semble indispensable :

� de maintenir une offre d’accompagnement aux usages numériques adaptée aux différents publics (e-inclusion)

� de trouver des réponses aux contraintes des territoires mal couverts dans le cadre des politiques d’aménagement numérique (cf. Rhône-Alpes numérique)

� d’aménager des pôles de services connectés en Haut, voire Très Haut Débit au sein des territoires mal couverts afin de répondre a minima aux besoins de la population.


3

2. Les services à la population en Rhône-Alpes

Un taux de couverture en services à la population s atisfaisant au niveau régional, mais de fortes disparités territoriales

Au regard de l’analyse des taux de couverture (rapport entre le nombre d’équipements et la population résidente) de Rhône-Alpes en services à la population et d’une analyse qualitative menée à l’échelle de 6 territoires (Biovallée, CDDRA Pays du Bugey, Montagnes ardéchoises, CDDRA Haute Maurienne Vanoise, commune de Chavanoz, CDDRA du Roannais), il apparaît que la Région Rhône-Alpes est plutôt bien dotée en services à la population au regard de la moyenne nationale et des autres régions françaises.

La Région dispose de plus de pôles de services que la moyenne nationale, se caractérise par un taux de couverture particulièrement élevé dans la gamme des équipements de proximité, se situe au 5ème rang des régions françaises pour les équipements de gamme intermédiaire et supérieure et est dans la moyenne nationale concernant le temps d’accès aux équipements des différentes gammes.

On constate cependant des disparités assez fortes entre les départements. La problématique rhônalpine sur les services à la population ne semble pas tant être celle de la présence des équipements mais plutôt celle de leur répartition sur le territoire autour de pôles de services équilibrés, de leur continuité en zones touristiques et de la diminution des disparités territoriales.


4

Comme au niveau national, on constate une tendance à la concentration des services dans des pôles de services

Au niveau de la structuration des services, il semble que les services à la population en Rhône-Alpes sont de plus en plus organisés autour des bourgs-centres dans les territoires ruraux et de montagne : des effets de seuils sont recherchés pour que les services soient économiquement viables et pérennes. Les bourgs centres qui concentrent les services sont la plupart du temps des chefs-lieux de canton, où se trouvent quelques services publics (Poste et école par exemple). En ce sens, la présence de services dans une commune attire d’autres services.

A l’inverse, les services situés en zones extra rurales ont tendance à disparaître. En zone péri-urbaine, l’offre de services existe peu et ne s’est pas développée en parallèle de l’augmentation de la population. Les habitants vont directement dans les pôles de services intermédiaires ou supérieurs.

Des « modèles de territoire » identifiables au nive au des services à la population

L’analyse croisée du taux de couverture en services à la population et du profil socio-économique des ZTRA montre que :

� les territoires à vocation touristique présentent les plus fortes densités d’équipements en services à la population, mais ces derniers ne sont pas disponibles en continu pour les populations résidentes.

� les territoires productifs2 et les territoires dont les revenus dépendent plus qu’ailleurs des transferts sociaux présentent les plus faibles densités de services à la population

� les territoires dortoirs3 sont plutôt moins bien équipés en services à la population

Par ailleurs, quand on analyse la diversité de l’offre de services au sein des territ oires (la diversité de l’offre étant entendue ici comme le nombre d’équipements de type différent), on constate que plus on s’éloigne des pôles d’urbanisation, moins l’offre en services à la population est diversifiée. Ainsi près de la moitié des communes de la région, plutôt constituées de petites entités spatiales localisées de manière éparse en périphérie des espaces urbains et le long des grands axes d’urbanisation, cumulent une faible densité en équipement (taux de couverture) et un faible niveau de diversification de l’offre de services (en rouge sur la carte ci-après).

2 Un territoire productif est un territoire qui, plus que d’autres, capte de la richesse via les revenus productifs concurrentiels 3 Un territoire dortoir est un territoire qui vit plus que les autres de la captation de revenus par le biais des migrations domicile-travail.


5

Services à la population et attractivité des territ oires

Pour les acteurs locaux, les services à la populati on sont vus comme des moyens pour maintenir la population sur le territoire, tout particulièrement en zone rurale, plus que pour attirer de nouvelles populations. Au regard de l’analyse des 6 territoires rhônalpins, les services (qu’ils soient publics ou privés) considérés comme les plus importants pour assurer le maintien d’une population sur un territoire sont : les services de santé, les écoles, les services liés à la petite enfance et enfin les services de transport. La présence de populations demeure néanmoins un prérequis indispensable pour qu’une offre de services puisse se déployer sur un territoire. C’est en ce sens plus la population qui attire les services que les services qui attirent la population.

Il ne semble pas y avoir de relation entre le taux d’équipement des territoires et leur attractivité résidentielle : un territoire présentant un faible niveau de services à la population peut attirer de nouvelles populations et inversement, les populations ne s’installent pas nécessairement dans les communes présentant un fort taux d’équipement en services à la population. Il apparaît que les services à la population sont une composante parmi d’autres de l’ attractivité d’un territoire et que cette attractivité résulte d’un tout : le développement d’activités économiques et d’emplois, le tissu associatif, la localisation géographique, le coût de l’immobilier sont, autant que les services à la population, des facteurs qui contribuent à l’attractivité d’un territoire.

De même, le niveau de cohésion sociale des communes de Rhône-Alpes, appréhendé sous l’angle des inégalités de revenu, ne semble pas dépendre du niveau de l’offre en services à la population ; il n’existe aucune relation entre les différents indicateurs


6

d’inégalités de revenu et le taux de couverture en services à la population.

Plusieurs services « sensibles » identifiés

Au regard de l’analyse des 6 territoires rhônalpins, il est apparu que plusieurs services « posent problème » aux territoires, et ce pour différentes raisons : leur pérennité n’est pas assurée, ils sont inaccessibles ou accessibles de manière discontinue, ils sont difficiles à mettre en place… Ces services identifiés comme « sensibles » sont :

� les services de santé, plus particulièrement les médecins généralistes. � les services de l’emploi, qui ont tendance à se dématérialiser. � les services transport. La complexité importante au niveau des compétences (Etat, Région, CG, CC,

SNCF…) rend la mise en place de solutions adaptées aux besoins des populations très complexe. Le coût important des services de transport à la demande restant à la charge des collectivités locales ainsi que la difficulté à rencontrer un public suffisant contribuent également aux difficultés de mise en place de solutions sur la mobilité.

� la qualité des infrastructures numériques (accès à internet en Haut Débit, couverture des territoires par la fibre)

� les services dont la continuité n’est pas assurée. Cela concerne plus particulièrement les services situés en zones touristiques qui présentent un caractère saisonnier et qui ne sont pas disponibles en continu pour les populations résidentes. Cela concerne également les services dont le modèle économique n’est pas viable, comme les relais de services publics dont les financements de fonctionnement ne sont pas pérennes.

Des territoires mettent en place des expérimentatio ns et agissent pour maintenir une offre de services adaptée aux besoins des populations.

Parmi les initiatives identifiées sur le territoire pour maintenir ou développer des services adaptés aux besoins de la population, les habitants et les communautés de communes jouent un rôle prépondérant. La mobilisation permanente des citoyens et leur participation à la construction des solutions permettent le maintien et le développement de services adaptés à leurs besoins.

L’intégration de la question des services à la population dans le projet de territoire des EPCI4 est également déterminante dans la construction et l’adaptation de l’offre de services. La construction d’un projet de territoire permet de mobiliser des dispositifs existants (appels à projets PER, ORC…). La prise en compte des besoins des habitants passe par des enquêtes mais aussi par des outils innovants comme par exemple le « bureau des temps » de l’association AIDER qui étudie les modes de vie des habitants pour adapter l’accessibilité des services.

Les initiatives mises en place par les acteurs locaux recherchent la viabilité économique et la pérennité des services de proximité qu’ils soient publics ou privés (ex. commerces dans le Pays du Bugey et dans la Biovallée, ex des RSP dans la Biovallée…). L’objectif est de maintenir les services tant que les besoins existent et qu’ils ne soient pas interrompus faute d’un modèle économique trop fragile, comme c’est le cas par exemple pour les Relais de Services Publics. Plusieurs initiatives (par ex. mise en place de portage de repas, construction d’une halle couverte sur Coucouron afin d’accueillir le marché et d’assurer la continuité des activités associatives en période hivernale) montrent que les acteurs locaux prennent en compte le coût global (c.à.d. coût d’investissement et coût de fonctionnement) des projets qu’ils lancent : ils étudient les projets de manière à ce que les coûts de

4 Etablissement Public de Coopération Intercommunale


7

fonctionnement des services soient supportables par la collectivité, pour que les services soient pérennes à long terme. D’une manière générale, il apparaît qu’il est assez facile de trouver des aides à l’investissement pour lancer des projets de services, mais que la difficulté est de faire vivre ces services par la suite.

La recherche de complémentarité entre services (association d’une activité de quincaillerie avec des services de bricolage, mutualisation de services publics…) et la concentration des services dans des mêmes lieux sont deux moyens pour atteindre un effe t de seuil et un modèle économique viable sur le long terme . Les services sont de plus en plus pensés de manière évolutive, tant dans les services rendus que dans les lieux dans lesquels ils sont rendus. Une ancienne école peut par exemple accueillir une maison de santé.

En ce qui concerne les services de santé, de nombreuses initiatives portent sur la création de maisons de santé. Ces projets sont cependant longs et complexes à mettre en place. D’autres initiatives portent sur une politique d’attractivité menée auprès des médecins pour les inciter à venir sur leur territoire.

Les initiatives prises pour rendre les services plus accessibles consistent soit à développer la mo bilité, soit à adapter les horaires d’ouverture, soit à uti liser davantage les nouvelles technologies .

La place du numérique en Rhône-Alpes

La Région Rhône-Alpes fait partie des 5 régions les plus en pointe en matière de politique numérique5. Avec sa politique SIDERHAL (Société de l'Information pour le Développement de Rhône-Alpes), Rhône-Alpes était effectivement en 2006 l’une des premières à structurer une stratégie globale sur le numérique, qui a permis de couvrir 90% de la région en Haut Débit et d’accompagner plusieurs actions en matière de Très Haut Débit (réseaux de la Loire et de Drôme-Ardèche.

Avec sa nouvelle politique « Rhône-Alpes Numérique » entérinée en mars 2012, la Région vise, d'ici 2025, à raccorder 90% des foyers, entreprises et sites publics en fibre optique.

Au regard des 6 territoires étudiés, il apparaît que, localement, les possibilités que peuvent offrir les nouvelles technologies sont à l’heure actuelle peu exploitées, mais des projets existent (ex. télémédecine, volonté de développer le recours à la visio pour passer des entretiens de recrutement…).

La carte extraite du baromètre 2010 de la société de l’information en Rhône-Alpes traduit la couverture DSL France Telecom sur la région en mars 2010. On retiendra qu’en 2010, plus de la moitié des 2888 communes que compte la Région ne bénéficiaient pas d’une couverture totale de leur territoire en ADSL 512 Kb/s (zones blanches et jaunes). Ce sont majoritairement des communes rurales à faible densité de population.

5 D'après le bilan des politiques numériques menées dans les régions françaises de novembre 2010 -www.renaissancenumerique.org

Documents

« Analyse des dynamiques territoriales en matière de ...€¦ · Synthèse de l’analyse des dynamiques territoriales en matière de services à la population sur le territoire