pouvoirslocaux.wallonie.bepouvoirslocaux.wallonie.be/jahia/webdav/shared/INSTITUTIONS_EUR... · IFA/OFO – 1Organisations européennes TABLE DES MATIERES 1. LES COMMUNAUTES ET L'UNION

ACCESSION AU NIVEAU A

EPREUVE POUR L‘OBTENTION DU

BREVET

O R G A N I S A T I O N S

E U R O P E E N N E S

SYLLABUS

Philippe VINCENT

Maarten JANS

JUIN 2007

IFA/OFO – Organisations européennes 1

TABLE DES MATIERES

1. LES COMMUNAUTES ET L'UNION EUROPEENNE DANS LE TEMPS ................... 5

1.1. Histoire du processus d'intégration européen depuis 1945: lignes de force ............... 5

1.2. Les Traités de création des Communautés européennes et le Traité relatif à l'Union

européenne, y compris les modifications qui ont été apportées à ces traités ........... 12

1.2.1. Supranationalité versus intergouvernementalité .............................................. 12

1.2.2. Les principes de base des traités ...................................................................... 13

1.2.3. Les relations entre les Communautés européennes et l'Union européenne ...... 17

1.2.4. Les relations entre les Traités portant création des Communautés

européennes ...................................................................................................... 17

1.3. L'avenir de l'Union européenne ................................................................................ 18

2. LES COMMUNAUTES ET L'UNION EUROPEENNE DANS L'ESPACE ................. 20

2.1. Domaine territorial d'application des Traités instituant les Communautés

européennes et du Traité concernant l'Union européenne ....................................... 20

2.2. Coopérations renforcées entre Etats-membres de l'Union européenne ................... 21

2.3. Les relations avec les pays candidats à l'adhésion ................................................... 23

2.4. L'Espace économique européen ............................................................................... 25

2.5 Le partenariat Euromed ............................................................................................ 28

2.6. La coopération avec les pays ACP et les pays et territoires d'outremer (PTOM) ... 30

2.7. La politique de voisinage de l'Union européenne .................................................... 32

2.8. Les conditions d'adhésion à l'Union européenne ..................................................... 34

3. LE CADRE INSTITUTIONNEL L'UNION EUROPEENNE ........................................ 36

3.1. Le Parlement européen ............................................................................................. 36

3.1.1. Composition ..................................................................................................... 37

3.1.2. Fonctionnement et organisation interne ........................................................... 38

3.1.3. Compétences .................................................................................................... 41

3.1.4. Le projet de Traité établissant une constitution pour l'Europe ......................... 44

3.2. Le Conseil de l'Union européenne ........................................................................... 45

3.2.1. Composition ..................................................................................................... 45


3.2.3. Compétences .................................................................................................... 50

3.2.4. Le Traité portant création d'une constitution européenne ................................ 52


3.3. La Commission européenne ..................................................................................... 53

3.3.1. Composition ..................................................................................................... 53


3.3.3. Compétences .................................................................................................... 59

3.3.4. Le projet de Traité portant créaction d’une constitution européenne ............. 63

3.4. Le système judiciaire européen ................................................................................ 64

3.4.1. La Cour de Justice: composition, fonctionnement, compétences ................. 64

3.4.2. Le Tribunal de 1ère

instance: composition, fonctionnement, compétences ...... 87

3.4.3. Le Tribunal de la fonction publique européenne: composition, fonctionnement,

compétences ...................................................................................................... 89

3.4.4. Les relations entre les collèges juridiques précités .......................................... 90

3.4.5. Le projet de Traité instituant une Constitution européenne ............................. 91

3.5. La Cour des comptes ................................................................................................ 92

3.5.1. Composition ..................................................................................................... 92

3.5.2. Fonctionnement ................................................................................................ 92

3.5.3. Compétences .................................................................................................... 93

3.6. Le Conseil européen ................................................................................................. 95

3.6.1. Composition ..................................................................................................... 95

3.6.2. Fonctionnement ................................................................................................ 95

3.6.3. Compétences .................................................................................................... 96

3.6.4. Le Traité établissant une constitution pour l'Europe ........................................ 97

3.7. Les organes monétaires et financiers: lignes de force .............................................. 98

3.7.1. Le Système européen des banques centrales ........................................................

et la Banque centrale européenne ..................................................................... 98

3.7.2. La Banque européenne d'investissement ........................................................ 100

3.8. Autres organes: lignes de force .............................................................................. 102

3.8.1. Le Comité des représentants permanents (COREPER) ................................. 102

3.8.2. Le Comité économique et social .................................................................... 103

3.8.3. Le Comité des Régions .................................................................................. 105

3.8.4. Le Comité politique et de sécurité .................................................................. 105

3.8.5. Le comité de coordination .............................................................................. 106

3.9. Les procédures de prise de décision dans le cadre du Traité sur la Communauté

européenne ............................................................................................................. 106

3.9.1. La procédure d'avis ou de consultation .......................................................... 106


3.9.2. La procédure de coopération .......................................................................... 108

3.9.3. La procédure de codécision ............................................................................ 108

3.9.4. L'avis conforme – l'approbation ..................................................................... 113

4. LE SYSTEME JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE ..................................................... 114

4.1. Les fondements et les actes propres à l'ordre juridique communautaire ................ 114

4.2. Les caractéristiques de l'ordre juridique communautaire ....................................... 114

4.2.1. L'applicabilité immédiate ............................................................................... 114

4.2.2. L'applicabilité directe ..................................................................................... 115

4.2.3. La primauté .................................................................................................... 117

4.3. Les sources du droit communautaire européen ...................................................... 119

4.3.1. Le droit primaire ............................................................................................. 120

4.3.2. Le droit dérivé ................................................................................................ 121

4.3.3. Les autres sources ........................................................................................... 128

4.4. Les relations entre l'ordre juridique communautaire et l'ordre juridique des Etats

membres ................................................................................................................. 129

4.5. La participation des Etats membres et de leurs entités internes à la création du droit

communautaire européen ....................................................................................... 136

4.6. La participation des Etats membres et de leurs entités internes à l'application du

droit communautaire européen ............................................................................... 142

4.7. L'exécution du droit communautaire européen ...................................................... 143

4.8. L'arbitrage de différends dans les Etats-membres par l'application et le respect du

droit communautaire européen ............................................................................... 145

4.9. L'harmonisation des législations nationales (principes de base) ............................ 145

5. LES COMPETENCES DE L'UNION EUROPEENNE ................................................ 147

5.1. Le pilier communautaire ........................................................................................ 147

5.1.1. La libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des

capitaux ........................................................................................................... 148

5.1.2. L'espace de liberté, de sécurité et de justice ................................................... 158

5.1.3. La politique de concurrence ........................................................................... 161

5.1.4. La politique économique et monétaire ........................................................... 175

5.1.5. La politique commerciale commune .............................................................. 178

5.1.6. La politique agricole commune ...................................................................... 183

5.1.7. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité ....................................... 185

5.2. La Politique extérieure et de sécurité commune (PESC) ....................................... 187


5.2.1. Objectifs ......................................................................................................... 187

5.2.2. Le cadre institutionnel et le mécanisme de prise de décision ........................ 188

5.2.3. Les moyens et le cadre opérationnel .............................................................. 190

5.3. La coopération policière et judiciaire en matière pénale. ....................................... 191

5.3.1. Objectifs ......................................................................................................... 191

5.3.2. Le cadre institutionnel et le mécanisme de prise de décision ........................ 192

5.3.3. Les moyens ..................................................................................................... 194

5.4. La cohérence entre la PESC et de l'action des Communautés européennes .......... 196

6. LE BUDGET DE L’UNION EUROPEENNE (REGLES DE BASE) .......................... 197

6.1. Les recettes ............................................................................................................. 197

6.2. Les dépenses ........................................................................................................... 199

6.3. L'établissement et l'exécution du budget ................................................................ 200

6.4. Le contrôle de l'exécution du budget...................................................................... 204

7. LA CITOYENNETE DE L'UNION EUROPEENNE ................................................... 206

7.1. La liberté de circulation et de séjour ...................................................................... 206

7.2. Le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et européennes .......... 206

7.3. La protection diplomatique et consulaire ............................................................... 206

7.4. Le droit de pétition ................................................................................................. 207

7.5. Le médiateur ........................................................................................................... 207

8. LES AUTRES ORGANISATIONS EUROPEENNES ................................................. 208

8.1. Les organisations économiques .............................................................................. 208

8.1.1. L'Association européenne de libre-échange ................................................... 208

8.1.2. Le BENELUX ................................................................................................ 209

8.1.3. La Banque européenne de Reconstruction et de Développement .................. 211

8.2. L'organisation politique .......................................................................................... 212

8.2.1. Le Conseil de l'Europe (origine, structures de décision, principales

compétences) .................................................................................................. 212


1. LES COMMUNAUTES ET L'UNION EUROPEENNE DANS LE TEMPS

1.1. Histoire du processus d'intégration européen depuis 1945: lignes

de force

Le développement historique du processus d'intégration européen peut

être vu de deux manières différentes. Il y a en effet deux développements

évidents qui le caractérisent. D'un côté, il y a l'approfondissement de la

collaboration entre les Etats-membres, qui est démontré par les nombreuses

modifications aux traités et par les élargissements de compétences. Le large

éventail de ses compétences a pour conséquence que les institutions

européennes exercent une influence sans cesse croissante sur la vie des

citoyens nationaux des Etats-membres et sur les activités des autorités

nationales. D'un autre côté, il y a l'élargissement géographique du projet

d'intégration, qui commença avec les six Etats-membres fondateurs et concerne

à l'heure actuelle (2007) 27 Etats.

L'approfondissement progressif du processus d'intégration, basé sur

différents traités qui se complètent et se modifient l'un l'autre, a abouti à la mise

en place d'une structure institutionnelle très complexe et parfois confuse. Il y a

les traités fondateurs, et les traités qui les modifient. Les différents traités eux-

mêmes, les traités d'adhésion et les nombreux protocoles et déclarations qui leur

sont annexés forment un enchevêtrement de règles et de dispositions qui ne

favorisent pas la transparence au sein de l'Union. L'une des raisons ayant motivé

la rédaction d'un projet de Constitution était précisément d'amener davantage de

clarté dans la structure institutionnelle, notamment par l'établissement d'un

texte de base unique, la Constitution, qui aurait remplacé les différents traités

existants.

L'Union européenne est basée sur quatre traités:

le Traité portant création de la Communauté européenne du charbon et de

l'acier (CECA), signé à Paris le 18 avril 1951, entré en vigueur le 23 juillet

1952 et arrivé à expiration le 23 juillet 2002;


le Traité portant création de la Communauté économique européenne

(CEE), signé à Rome le 25 mars 1957 et entré en vigueur le 1er janvier

1958, appelé le "Traité de Rome‖;

le Traité portant création de la Communauté européenne de l'énergie

atomique (Euratom), lui aussi signé à Rome le 25 mars 1957;

le Traité sur l'Union européenne (TUE), signé à Maastricht le 7 février 1992

et connu sous le nom de Traité de Maastricht. Il est entré en vigueur le

1er novembre 1993.

Les trois premiers traités formaient trois communautés distinctes, à savoir

la Communauté européenne du charbon et de l'acier, la Communauté

économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie

atomique. La CECA et les deux autres Communautés disposaient d'institutions

propres. Pour la CEE et pour Euratom, il s'agissait des institutions suivantes:

une Commission dotée d'un pouvoir d'initiative et d'un pouvoir d'exécution

(pour la CECA, il s'agissait de la Haute Autorité);

un Conseil des ministres avec pouvoir de décision (généralement à

l'unanimité);

une Assemblée avec une fonction purement consultative (le futur

Parlement européen),

une Cour de Justice.

L'Assemblée et la Cour de Justice étaient communes dès 1957 pour les 3

Communautés. Suite au traité de fusion de 1965, les 3 commissions et les 3

Conseils fusionnèrent à leur tour.

La CEE remplissait un rôle économique et était chargée de la mise en place

d'un marché communautaire européen. La formation d'un marché interne

communautaire nécessitait cependant également la mise en place de mesures

politiques de soutien dans des domaines moins strictement orientés vers

l'économie, par exemple la sécurité et la santé, l'environnement, la politique

sociale et la politique régionale. La CEE acquerra lentement les caractéristiques

d'une communauté politique où des décisions étaient prises dans des domaines

allant au delà des matières purement économiques. Vu qu'il ne s'agissait plus

d'une Communauté purement économique, le Traité de Maastricht introduisit une


modification dans sa dénomination et la rebaptisa "Communauté européenne‖

(CE).

Le Traité de Maastricht introduisit cependant une autre appellation, celle

d'Union européenne. Les Etats-membres décidèrent en effet à Maastricht

d'élargir et de renforcer leur collaboration en matière de politique étrangère,

ainsi qu'en matière de justice et affaires intérieures.

La collaboration dans ces domaines ne devait cependant pas se dérouler

suivant la ―méthode communautaire‖ traditionnelle. Celle-ci reconnaît un rôle

important à la Cour, à la Commission et au Parlement. Pour la Politique

étrangère et de sécurité commune (PESC) et pour la Coopération policière et

judiciaire en matière pénale (CPJP), des procédures et instruments furent mis en

place qui accordent la prépondérance aux Etats-membres et au Conseil et qui

limitent le rôle de la Commission et de la Cour.


Voici une représentation schématique de cette structure en trois piliers:

Source: Les Communautés européennes 1995-2007 @ http://eur-

lex.europa.eu/fr/droit_communautaire/union_europeenne.gif

L'Union européenne est devenue une structure politique et économique

composée de trois piliers. Le premier pilier est basé sur les traités CE et

Euratom. Les décisions y sont adoptées en application de la méthode

communautaire. Le deuxième pilier concerne la PESC et la future Politique

http://eur-lex.europa.eu/fr/droit_communautaire/union_europeenne.gif

http://eur-lex.europa.eu/fr/droit_communautaire/union_europeenne.gif


européenne de Sécurité et de Défense (PESD). La prise de décision y est

fortement intergouvernementale, ce qui signifie que les Etats-membres ne

peuvent souvent adopter de décision qu'à l'unanimité, et que le Conseil et le

Conseil des chefs d'Etat et de gouvernement sont les organes de prise de

décision.

Le troisième pilier concerne la coopération policière et judiciaire entre les

Etats-membres. Le troisième pilier a lui aussi un caractère intergouvernemental

marqué, mais il contient des éléments qui offrent la possibilité d'une intervention

importante dans le chef des institutions européennes.

Au centre du processus d'intégration européen se trouve la méthode

communautaire. Ce terme renvoie à la répartition institutionnelle des rôles que

l'on retrouve dans le premier pilier. Il peut être résumé ainsi:

la Commission européenne a le monopole de l'initiative, elle est la seule

institution qui peut présenter des propositions législatives. Les autres

institutions dépendent d'une proposition de la Commission pour pouvoir

adopter une décision;

le Conseil décide (généralement) à la majorité qualifiée sur les

propositions législatives de la Commission;

le Parlement européen est, avec le Conseil, colégislateur à part entière ou

est au moins consulté par le Conseil;

les Etats-membres sont compétents pour l'exécution des politiques

européennes, sous la surveillance de la Commission européenne qui, en

cas de non-respect du droit communautaire par un Etat-membre, peut

intenter à l'encontre de celui-ci un recours en manquement devant la Cour

de Justice des Communautés européennes.

la Cour de Justice des Communautés européennes garantit le respect du

droit européen par l'interprétation et l'application des traités.

La méthode communautaire est caractérisée par un équilibre des forces entre

les institutions où les préoccupations des autorités nationales (Conseil) trouvent

un contrepoids dans les positions des représentants élus directement par la

population (Parlement européen) ou dans l'attitude de l'institution qui représente

les intérêts transnationaux (Commission européenne). En cas de conflit, la Cour


de Justice règlera l'affaire. Certains éléments de la méthode communautaire

manquent dans le deuxième et dans le troisième pilier, où dominent les intérêts

nationaux.

A côté des traités de base déjà mentionnés, un certain nombre de traités

modificatifs ont été adoptés. Ces traités, qui ont amendés les traités originaires,

ont modifié le fonctionnement des institutions et/ou ont ajouté des compétences

à l'Union.

L'Acte unique européen, signé en février 1986, est entré en vigueur le 1er

juillet 1987. L'Acte unique modifia le traité CEE et a préparé la voie à

l'achèvement du Marché unique. Il a également élargi le recours à la

majorité qualifiée aux législations nécessaires à la réalisation du marché

unique. Les compétences de la CEE furent également élargies pour

permettre des corrections au marché par la mise en place d'une politique

de développement régional et d'une politique environnementale.

Le Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, entra en vigueur le 1er

mai 1999. Ce Traité modifia le traité sur l'Union européenne et le traité sur

la Communauté européenne, et renumérota les articles du traité sur

l'Union européenne.

Le Traité de Nice, signé le 26 février 2001, entra en vigueur le 1er février

2003. Ce traité apporta de nouvelles modifications aux autres traités et

simplifia la prise de décision au sein de l'Union européenne, afin que les

décisions puissent être efficacement adoptées après l'adhésion des

nouveaux Etats-membres en 2004.

Du fait des nombreux traités, l'Union européenne est complexe et difficile à

appréhender. C'est pourquoi les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union

décidèrent en juin 2004 de remplacer l'ensemble des traités existants par une

constitution dans laquelle auraient été clairement expliqués la nature de l'Union,

le mode de prise de décision et les responsabilités de chacun.

La Constitution ne pouvait cependant entrer en vigueur qu'après avoir été

ratifiée par les parlements des 27 Etats-membres. Dans certains pays, un

référendum fut organisé. Le résultat négatif des référendums organisés aux


Pays-Bas et en France rend peu probable l'entrée en vigueur de la Constitution

sous sa forme initiale.

A côté de l'approfondissement des traités, on a assisté à un élargissement

impressionnant des Communautés européennes et de l'Union. Cinq vagues

d'élargissement ont déjà eu lieu. Ils ont porté le nombre d'Etats-membres de 6 à

27 Etats-membres. Aux six Etats fondateurs (Belgique, Allemagne, France, Italie,

Luxembourg et Pays-Bas) sont venus s'ajouter:

en 1973: le Danemark, l'Irlande et le Royaume-Uni;

en 1981: la Grèce;

en 1986: l'Espagne et le Portugal;

en 1995: l'Autriche, la Suède et la Finlande;

en 2004 et en 2007: l'Estonie, la Lituanie, la Lettonie, Malte, Chypre, la

Pologne, la Slovénie, la Slovaquie, la Tchéquie et la Hongrie (adhésion le

1er mai 2004), auxquels vinrent s'ajouter la Bulgarie et la Roumanie le 1er

janvier 2007.

La Croatie, la Turquie et la Macédoine sont actuellement candidats à

l'adhésion. Les négociations d'adhésion avec la Croatie et la Turquie ont

commencé le 3 octobre 2005.

Les pays des Balkans occidentaux, qui sont partie à un processus de

préparation particuliers, sont des candidats potentiels. A côté de la Croatie et de

la Macédoine, qui ont déjà le statut de candidat, des pays comme l'Albanie, la

Bosnie-Herzégovine, le Montenegro et la Serbie ont déjà exprimé leur souhait

d'adhérer à l'Union. L'élargissement géographique impressionnant du processus

d'intégration européen est vu par de nombreux observateurs comme l'une des

réussites les plus importantes de l'Union. L'intégration progressive d'un continent

marqué par les guerres et les oppositions idéologiques était l'un des objectifs des

Etats fondateurs. Le cinquième élargissement a concerné pas moins de dix pays

de l'ex-bloc de l'est, et a mis un point final à des décennies de division du

continent européen. La prospérité économique et les systèmes de collaboration

et de prise de décision ont exercé une influence positive sur les Etats-membres.

L'après-guerre fut caractérisé en Europe par une stabilité économique et

politique. L'Union essaye d'exporter cette stabilité, notamment par le biais de la


politique européenne de voisinage, qui est basée sur des liens renforcés de

collaboration conditionnelle entre l'Union et les pays voisins.

1.2. Les Traités de création des Communautés européennes et le Traité

relatif à l'Union européenne, y compris les modifications qui ont

été apportées à ces traités

1.2.1. Supranationalité versus intergouvernementalité

En vertu l'article 2 § 1er de la Charte des Nations Unions, tous les Etats

jouissent l'égalité souveraine, ce qui implique que rien ne peut leur être imposé

contre leur volonté. En vertu de ce principe, les décisions au sein d‘une

organisation internationale devraient théoriquement toujours être adoptées à

l‘unanimité. C‘est le principe l'intergouvernementalité.

Celui-ci ne favorise évidemment pas la prise de décision, chaque État

disposant ipso facto d‘un droit de veto à l'occasion de chaque vote. L‘originalité

de la Communauté européenne est d‘avoir renoncé en partie à cette règle. C‘est

ce qui lui permet d‘être qualifiée d‘instance supranationale. Des organes sont

créés qui disposent d'un pouvoir de décision propre. Une décision peut y être

adoptée à la majorité et être imposée à un État qui s‘y serait opposé. Il importait

cependant que les grands États acceptent le risque d‘être mis en minorité par un

groupe de petits États représentant une part inférieure de la population

communautaire. Une solution complexe a par conséquent été dégagée afin de

satisfaire les uns et les autres1.

1 Cf. infra § 3.1.3 les développements sur le vote à la majorité qualifiée.


1.2.2. Les principes de base des traités

a) le principe d'attribution des compétences

En tant qu'organisations internationales, la Communauté et l'Union

européenne ne disposent pas d'une plénitude de compétences. Elles ne peuvent

exercer que celles qui leur ont été déléguées par les Etats membres (ou qui leur

ont été reconnues par la CJCE).

a1 – l'obligation d'une base légale pour les actes communautaires

La Communauté et l'Union ne peuvent agir que si elles disposent d'une

base légale. Leurs compétences ne peuvent être présumées. En cas d'absence

d'attribution de compétences et leur faveur, ce sont les Etats membres qui sont

seuls compétents. Cela implique que lorsque la Communauté ou l'Union adoptent

un acte, elles doivent indiquer la base juridique de celui-ci. Celle-ci peut faire

l'objet d'un contrôle de la part de la Cour de Justice, qui pourra annuler un acte

en l'absence de base légale.

La base légale détermine si la Communauté ou l'Union est compétente

pour agir (attribution verticale). Elle va également permettre de déterminer la

(ou les) institution(s) compétente(s) pour adopter l'acte projeté, ainsi que la

procédure et le mode de votation qui devront être appliqués (attribution

horizontale).

a2 - les différents types de compétences

Les compétences reconnues à la Communauté et à l'Union sont de

plusieurs types. Encore faut-il rappeler que l'article 5 al. 1 du Traité instituant la


Communauté européenne stipule que celle-ci "agit dans les limites des

compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le

présent Traité". Un détournement de pouvoir dans le chef d'une institution

communautaire est un motif d'annulation par la CJCE l'acte incriminé2.

a2a – les compétences expresses

Les compétences attribuées à la Communauté ou à l'Union le sont

généralement de manière expresse. Un article du Traité les leur reconnaît

explicitement. Elles sont exclusives si la Communauté est seule compétente pour

légiférer dans ce domaine3. Dans cette hypothèse, les Etats ont perdu toute

capacité décisionnelle dans celui-ci, à moins que la Communauté ne reste en

défaut d'intervenir4. Les compétences seront par contre qualifiées de

concurrentes si les Etats conservent la possibilité de légiférer ou de conclure des

conventions internationales tant que la Communauté n'a pas décidé "d'occuper le

terrain" en cause. Dans l'exercice des compétences concurrentes, les Etats

membres sont bien entendu tenus de respecter le principe de loyauté (article 10

CE), c'est-à-dire de ne pas adopter de politiques contraires aux intérêts de la

communauté. Au fur et à mesure du développement l'intervention

communautaire, les compétences des Etats membres se réduiront jusqu'à,

éventuellement, disparaître.

a2b – les compétences implicites

Dès 1956, la CJCE avait eu recours à la théorie des compétences

implicites. Selon celle-ci, "les normes établies par un traité international

impliquent (celles) sans lesquelles les premières n'auraient pas de sens ou ne

2 Cf. infra, § 3.4.1, c3b. 3 C'est le cas par exemple de la politique commerciale commune (article 133 CE), de la

politique agricole commune, de la politique des pêches et de celle des transports. 4 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 5 mai 1981, Commission c. Royaume-Uni, aff. 804/79, Rec.

1981, p. 1045, où la CJCE reconnut que les Etats membres étaient habilités à prendre

des mesures conservatoires en matière de gestion des stocks de pêche en cas d'inaction

du conseil, à condition de rechercher l'approbation de la Commission.


permettraient pas une application raisonnable et utile"5. Même en cas de silence

du traité sur ce point, la Communauté se verra donc reconnaître les compétences

indispensables à l'exercice de celles qui lui ont été expressément attribuées.

C'est en matière de relations internationales que la CJCE est allée le plus loin

dans cette théorie. Dans son arrêt AETR de 19716, elle a en effet décidé que

lorsque la Communauté était compétente pour une matière au niveau interne, il

était nécessaire qu'elle le soit également au niveau international afin de pouvoir

adhérer aux conventions internationales conclues dans cette matière.

a2c – les compétences subsidiaires

Lorsque la Communauté n'est pas compétente dans une matière mais

qu'une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le

fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, l'article

308 CE prévoit que le Conseil peut adopter les dispositions appropriées, à

l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement

européen.

a2d – les compétences d'appui

Dans certains domaines, les compétences de la Communauté et des Etats

membres se complètent. Les Etats membres restent compétents, mais le traité

prévoit expressément que les actions communautaires devront appuyer ou

compléter les actions nationales. C'est par exemple le cas dans le domaine

l'éducation (article 149 CE), la formation professionnelle (article 150 CE), la

culture (article 151 CE), la santé publique (article 152 CE), la politique

industrielle (article 157 CE), la recherche et le développement technologique

(article 164 CE) et l'environnement (article 174 CE).

5 CJCE, arrêt du 29 novembre 1956, Fédération charbonnière de Belgique, aff. 8/55, Rec.

1956, p. 291. 6 CJCE, arrêt du 31 mars 1971, Commission c. Conseil (AETR), aff. 22/70, Rec. 1971, p.

263.


b) l'obligation de coopération loyale

Les États membres et les institutions ont une obligation de coopération

loyale. Celle-ci se présente sous un triple aspect:

- les Etats doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour

assurer l‘exécution de leurs obligations européennes;

- ils doivent faciliter à la Communauté l'accomplissement de sa

mission. Ils doivent par exemple fournir toutes les informations

requises à la Commission lorsque celle-ci effectue une enquête7;

- ils doivent par ailleurs s'abstenir de prendre toute mesure

susceptible de mettre en péril la réalisation des buts du Traité

(article 10 CE). L'article 11 § 2 du Traité sur l'Union européenne

contient une disposition analogue concernant la PESC.

Les mêmes obligations s'appliquent aux institutions dans le cadre du

dialogue interinstitutionnel. Pendant très longtemps, la doctrine s'est interrogée

sur les conséquences du silence du Parlement européen dans le cadre d'une

procédure d'avis consultatif. La CJCE a tranché le débat en 1995 en étendant

l'obligation de coopération loyale aux rapports interinstitutionnels. Le Parlement

européen fut fustigé pour ne pas avoir rendu son avis dans un certain délai alors

qu'il avait accepté la demande du Conseil de traiter une proposition de règlement

selon la procédure d'urgence8.

c) les principes de subsidiarité et de proportionnalité

Ces principes seront examinés infra, § 5.1.7.

7 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 11 décembre 1985, Commission c. Grèce, aff. 192/84, Rec.

1985, p. 3967. 8 CJCE, arrêt du 30 mars 1995, Parlement c. Conseil, aff. C-65/93, Rec. 1995, p. I-660.


1.2.3. Les relations entre les Communautés européennes et

l'Union européenne

Tout Etat adhère automatiquement au Traité sur l'Union européenne. Cela

implique qu'il sera lié par les dispositions relatives aux trois piliers:

- le premier pilier est le pilier "communautaire"9;

- le deuxième pilier est le pilier relatif à la Politique étrangère et de

sécurité commune (PESC)10;

- le troisième pilier est le pilier relatif à la Coopération policière et

judiciaire en matière pénale (CPJP)11.

L'adhésion n'est donc pas "à la carte". Tout Etat souhaitant adhérer aux

communautés européennes doit impérativement devenir membre l'Union.

1.2.4. Les relations entre les Traités portant création des

Communautés européennes

Le Traité CECA avait été conclu en 1952 pour une durée de 50 ans. Il est

par conséquent venu à expiration le 15 juillet 2002, et n'a pas été renouvelé. Le

champ d'application du Traité sur la Communauté européenne a simplement été

étendu aux produits CECA, tandis que les avoirs de l CECA étaient affectés à un

Fonds consacré à la recherche sur le charbon et l'acier12.

Le Traité EURATOM fut conclu à Rome en même temps qu le traité

instituant la communauté économique européenne. Son objectif était de

coordonner les programmes de recherche nucléaire civils des Etats membres. Il

contient des dispositions sur la sécurité, l'approvisionnement des entreprises en

9 Cf. infra, § 5.1. 10 Cf. infra, § 5.2. 11 Cf. infra, § 5.3. 12 Voy. le protocole n° 3 au traité de Nice relatif aux conséquences financières l'expiration

du traité CECA et au Fonds de recherche du charbon et l'acier.


matière fissile, la mise en commun des connaissances et des infrastructures

nucléaires civiles des Etats membres, un contrôle centralisé de leur utilisation. Il

n'a pas subi de profonde modification de puis 1957. Les mêmes institutions que

celles l'Union (Commission, Conseil et Parlement européen) interviennent dans le

cadre de ses missions.

1.3. L'avenir de l'Union européenne

Le processus d'élargissement n'est clairement pas encore achevé et il

soulève de nombreuses questions. L'adhésion de la Turquie suscite encore bien

des oppositions au sein des Etats-membres. Si elle adhérait en 2015, la Turquie

constituerait en terme de population le plus grand Etat de l'Union, une population

à majorité musulmane qui plus est. L'éventualité d'une adhésion de la Turquie

soulève la question des frontières de l'Union et du caractère chrétien de celle-ci.

Malgré les nombreuses hésitations, le statut de candidat a été reconnu à la

Turquie. Les négociations furent toutefois rapidement suspendues suite aux

incessantes dissensions concernant le statut de la partie nord de Chypre, avec sa

population majoritairement chypriote turque.

Les institutions, compétences et procédures de l'Union sont destinées à une

douzaine Etats-membres. Vu l'élargissement à 27 voire 30 Etats-membres, des

adaptations aux règles de prise de décision et des augmentations de

compétences sont indispensables pour ne pas gêner le fonctionnement de l'Union

européenne. La Constitution européenne était une alternative pour adapter la

structure de l'Union à la nouvelle réalité de 27 Etats-membres; La Constitution

prévoyait:

la suppression de la structure en piliers;

l'élargissement de la procédure de codécision;

l'élargissement de la prise de décision à la majorité qualifiée;

une modification de la définition de la majorité qualifiée (55% des Etats-

membres représentant 65% de la population de l'Union européenne);

une simplification des instruments juridiques;

une clarification des compétences;

l'introduction d'une présidence permanente du Conseil (max. 5 ans);


la création de la fonction de ministre européen des affaires étrangères, qui

aurait rempli la double fonction de membre de la Commission et de

responsable de la PESC;

une plus grande implication des parlements nationaux dans la phase

législative préparatoire.

La Constitution fut préparée par une Convention européenne et établie lors

d'une conférence intergouvernementale. Elle devait être ratifiée par les 27 Etats-

membres. Beaucoup d'Etats-membres décidèrent, en raison de l'importance du

texte, d'organiser un référendum. En France et aux Pays-Bas, la Constitution fut

rejetée par référendum. L'absence de soutien de la part de deux Etats-membres

fondateurs connus pour leur soutien à l'intégration ne laissait rien présumer de

bon quant à la ratification dans les Etats-membres eurosceptiques (Notamment

le Royaume-Uni et le Danemark). A l'heure actuelle (en mai 2007), il paraît

improbable que la Constitution européenne soit ratifiée dans sa forme originale.

Il paraît plus plausible qu'un texte comparable mais moins ambitieux soit à

nouveau soumis aux Etats-membres pour ratification, en évitant le recours au

référendum…

L'Union européenne n'a pas de Constitution mais, avec 27 Etats-membres,

n'est pas encore à l'arrêt. La crainte que l'Union, à cause de la diversité

grandissante en son sein ne soit plus en mesure de prendre des décisions ou des

points de vue communautaires paraît dénuée de fondements. De plus en plus de

gens sont cependant conscients que l'Union européenne n'acquerra une légitimité

suffisante lorsque l'on réussira au niveau européen à formuler des réponses sur

les conséquences de la globalisation. Les délocalisations d'entreprises et la

pression concurrentielle de plus en plus forte des économies émergentes, ainsi

que les conséquences croissantes des changements climatiques sont des défis

importants pour l'Union européenne. La mesure dans laquelle on réussira au sein

de l'Union européenne à formuler des réponses aux problèmes concrets des

citoyens sera déterminante pour l'approfondissement futur du projet

d'intégration européen.


2. LES COMMUNAUTES ET L'UNION EUROPEENNE DANS L'ESPACE

2.1. Domaine territorial d'application des Traités instituant les

Communautés européennes et du Traité concernant l'Union

européenne

Les Traités s'appliquent aux territoires des 27 Etats membres, y compris

aux départements français d'outremer, aux Açores, à Madère et aux Canaries13

(article 299 § 2 CE)14. Ils s‘appliquent également "aux territoires européens dont

un Etat membre assure les relations extérieures" (article 299 § 2 CE)15, ainsi

qu'aux îles anglo-normandes, à l‘île de Man et aux les îles Aaland, qui bénéficient

toutefois d‘un régime particulier (article 299 §§ 5 et 6 c CE)16.

Ils ne s'appliquent par contre pas aux territoires suivants:

- les Iles Féroé;

- les zones de souveraineté britannique à Chypre (article 299 § 6 a et

b CE).

Les "pays et territoires d'outre-mer"17 bénéficient du régime d'association

prévu par les articles 182 à 188 CE. Les marchandises originaires de ces

territoires pénètrent librement sur le territoire communautaire. Ils sont par

contre autorisés à percevoir des droits de douane "en vue de favoriser leur

développement", sans pouvoir discriminer entre les États membres (article 184

13 Voy. également CJCE, arrêt du 10 octobre 1978, Hansen, aff. 148/77, Rec. 1978, p.

1787. 14 Cet article prévoit également la possibilité pour le Conseil d'arrêter des mesures

spécifiques visant (…) à fixer les conditions l'application du traité à ces régions. Voy. à ce

sujet le règlement 1911/91 CEE relatif à l'application des dispositions du droit

communautaire aux îles Canaries (JOCE 1991, L 171/1). 15 Ce paragraphe ne fait en fait référence qu'à Gibraltar. 16 Pour les îles anglo-normandes et l‘île de Man, voy. le protocole n° 3 l'acte relatif aux

conditions d'adhésion du Danemark, l'Irlande et du Royaume-Uni. Pour les îles Aaland,

voy. le protocole n° 2 l'acte relatif aux conditions d'adhésion l'Autriche, de la Finlande et

de la Suède. 17 Ce statut concerne notamment les Territoires d'outre-mer français (Polynésie…), les

Antilles néerlandaises…


§§ 3 et 5 CE). Il existe par ailleurs une libre circulation des travailleurs entre les

parties (article 186 CE).

2.2. Coopérations renforcées entre Etats-membres de l'Union

européenne

Le mécanisme de coopération renforcée a été mis en place par le traité

d'Amsterdam (voy. le titre VII du Traité UE). Le traité sur l'Union européenne

offre un cadre général pour les Etats-membres qui désirent collaborer ensemble

de manière renforcée mais ne parviennent pas à convaincre une majorité

qualifiée d'Etats-membres de leur initiative. Malgré le manque de soutien des

autres Etats, un petit groupe d'Etats-membres peut mettre sur pied une

coopération renforcée dans le cadre de l'Union en utilisant à cette fin les

institutions et les procédures européennes.

Une coopération renforcée peut être rejointe par la suite par des Etats-

membres initialement réticents. La collaboration renforcée a pour objectif de

rendre possible des formes de coopération intergouvernementale au sein du

cadre institutionnel européen. L'inscription des coopérations renforcées dans le

cadre institutionnel de l'Union renforce la transparence de la coopération et

diminue le risque de voir les nouvelles initiatives entrer en conflit avec les

engagements européens existants.

Bien que la coopération renforcée offre des avantages afin de poursuivre

d'une manière flexible et progressive le processus d'intégration dans des

domaines où le soutien d'une majorité d'Etats-membres fait défaut, elle n'est pas

dépourvue de danger. Un nombre élevé de normes différenciées pourrait miner

la cohérence et l'intégration de l'Union, et du processus d'intégration européen.

Afin d'éviter les dangers et de garantir le caractère ouvert des coopérations

renforcées, le Traité sur l'Union européenne soumet toutes les coopérations

renforcées à une série de conditions:

la coopération doit tendre à favoriser la réalisation des objectifs de l'Union

et de la Communauté, à préserver et à servir leurs intérêts et à renforcer

le processus d'intégration;


la coopération doit respecter les traités, le cadre institutionnel et l'acquis

communautaire;

la coopération doit rester dans les limites des compétences de l'Union ou

de la Communauté et ne peut pas porter sur les domaines relevant de la

compétence exclusive de la Communauté;

la coopération ne peut pas porter atteinte au marché intérieur, ni

constituer une entrave ou une discrimination aux échanges entre les Etats

membres, ni provoquer de distorsions de concurrence entre ceux-ci;

elle ne doit pas affecter l'acquis de Schengen;

elle doit respecter les compétences, droits et obligations des Etats

membres qui n'y participent pas (art. 43 TUE).

Le traité sur l'Union européenne stipule par ailleurs clairement que:

une coopération renforcée doivent réunir au minimum huit Etats-membres

(art. 43 (g) TUE);

la coopération renforcée doit être ouverte à tous les Etats-membres, et les

Etats-membres non participants doivent être encouragés à y participer

(art. 43 (j) et art. 43 (B) TUE);

les coopérations renforcées ne peuvent être engagées qu'en dernier

ressort, lorsqu'il a été établi au sein du Conseil que les objectifs qui leur

sont assignés ne peuvent être atteints, dans un délai raisonnable, en

appliquant les dispositions pertinentes des traités (art. 43 (A) TUE).

Les traités stipulent expressément que l'adhésion ultérieure d'Etats-membres

non participants doit être possible. L'objectif final est bien entendu qu'en fin de

compte la participation de tous les Etats-membres entraîne que la coopération

renforcée soit intégrée dans le processus d'intégration communautaire normal. Il

faut toutefois éviter qu'un patchwork d'initiatives de coopération apparaisse qui

mine la cohésion interne de l'Union. Considérant qu'une fragmentation trop

importante doit être évitée, on a mis l'accent sur le fait que la coopération

renforcée n'est possible qu'en dernière instance et avec au moins huit Etats

membres. Par ailleurs, la coopération ne peut en aucune manière gêner le

fonctionnement de la communauté et de l'Union.


Une collaboration renforcée fonctionne de la même manière qu'une politique

européenne classique, avec cette différence que tous les Etats-membres ne

participent pas à l'activité. L'initiative doit être basée sur les traités (il doit y

avoir une base juridique) et est développée par les institutions et les procédures

normales. Par exemple, une collaboration renforcée dans le premier pilier

suppose également une proposition de la Commission, décision par le Conseil (à

la majorité qualifiée ou à l'unanimité des seuls Etats participant à la

coopération). Les décisions adoptées dans le cadre d'une coopération renforcée

sont obligatoires pour les Etats participants. Ceux-ci supportent seuls les coûts

découlant de la coopération (à l'exception des coûts administratifs institutionnels,

qui font partie du budget communautaire) (art. 44 et 44A TUE).

A côté de la réglementation générale, le traité de Nice a ajouté d'autres

modalités pour les coopérations renforcées dans le cadre de la Politique

étrangère et de sécurité commune (voy. art. 27 TUE) et du troisième pilier (voy.

art. 40 TUE).

Bien que des coopérations renforcées soient possibles dans les deuxième et

troisième piliers, la Politique européenne de sécurité et de défense en est

explicitement exclue.

2.3. Les relations avec les pays candidats à l'adhésion

La demande d'adhésion à l'Union européenne et la procédure d'adhésion

sont exposées dans l'article 49 du traité sur l'Union européenne. Celui-ci stipule

que tout état européen peut demander à devenir membre de l'Union. Il adresse

sa demande au Conseil, qui se prononce à l'unanimité après avoir consulté la

Commission et après avis conforme du Parlement européen. Les conditions de

l'admission font l'objet d'un accord d'adhésion entre les Etats membres et l'Etat

demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les Etats-membres

(voy. art. 49 TUE).

Dans la pratique, la décision du Conseil d'autoriser un Etat à adhérer à

l'Union est précédée d'une stratégie de préadhésion étendue. Cette stratégie

consiste en un dialogue politique intense entre les Etats candidats et les


institutions de l'Union. Dans la stratégie de préadhésion d'un candidat, une série

de moyens et d'actions seront mis en place afin d'aider ce candidat en vue de

son éventuelle adhésion. La stratégie de préadhésion peut prévoir des moyens

financiers spécifiques destinés à permettre au candidat d'effectuer des réformes

afin de satisfaire aux critères d'adhésion. C'est ainsi qu'en 1989 le programme

PHARE avait été mis en place afin de soutenir la reconstruction de l'économie de

la Pologne et de la Hongrie. Il fut progressivement étendu à tous les Etats

candidats d'Europe centrale et orientale. Pour la période 2000-2006, le

programme PHARE était doté d'un budget de plus de 10 milliards d'euros

(environ 1,56 milliard d'euros par an). Pour la période 2007-2013, l'Instrument

de préadhésion (IPA) remplace tous les instruments financiers précédents

(PHARE, SAPARD pour les actions structurelles dans le secteur agricole, ISPA

pour les infrastructures de transport et l'environnement et l'instrument de

préadhésion spécifique de la Turquie et le programme CARDS pour les Balkans).

La Commission européenne suit attentivement la progression des

candidats Etats-membres et délivre un avis au Conseil dans lequel il indique si le

candidat satisfait aux critères d'adhésion et quels sont les obstacles qui

s'opposent encore à une éventuelle adhésion.

Les critères d'adhésion se trouvent en partie dans l'article 49 du Traité sur

l'Union européenne. L'Etat candidat doit satisfaire aux conditions suivantes:

- il doit s'agir d'un état européen, bien qu'il n'existe aucune définition

de ce qui détermine le caractère "européen" d'un Etat. Par le passé, la

candidature du Maroc fut cependant rejetée sur base du critère géographique;

- le candidat Etat-membre doit respecter les principes énoncés dans

l'article 6 (1) TUE. Ces principes sont la liberté, la démocratie, le respect des

droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'Etat de droit.

Le Conseil européen de Copenhague de 1993 clarifia et élargit les critères

auxquels devaient répondre les pays d'Europe centrale et orientale candidats.

Depuis lors, les candidats doivent satisfaire aux critères suivants:


- des institutions stables et un Etat de droit qui garantit la

démocratie, le respect des droits de l'homme et des minorités (critère

politique);

- une économie de marché fonctionnelle (critère économique);

- pouvoir faire face à la pression concurrentielle et au mécanisme de

marché en vigueur au sein de l'Union (critère économique);

- se mettre en conformité avec l'ensemble de la législation

européenne (l'acquis communautaire) et pouvoir souscrire aux obligations

découlant de la qualité d'Etat-membre, notamment l'accomplissement de

l'union économique et monétaire.

Si le Conseil, sur avis de la Commission européenne, décide que le candidat

Etat-membre satisfait au moins au critère politique, les négociations d'adhésion

peuvent effectivement commencer

La Commission européenne va négocier avec le candidat les conditions

d'adhésion spécifiques. Le candidat devra se conformer à l'ensemble de la

législation de la Communauté et de l'Union. Toutes ces règles et normes

européennes, baptisées ―acquis communautaire‖ sont divisées en chapitres.

Chaque chapitre est négocié bilatéralement entre l'Etat candidat et la

Commission européenne. Dans le cadre de ces négociations, on peut aboutir à la

mise sur pied de mesures transitoires destinées à permettre au candidat de se

mettre progressivement dans les meilleures conditions pour adhérer à l'Union

européenne. Le résultat de ces négociations est incorporé dans un traité

d'adhésion qui devra être ratifié par l'Etat candidat et par tous les Etats-

membres de l'Union. L'adhésion ne deviendra effective qu'après la fin du

processus de ratification.

2.4. L'Espace économique européen

Lorsque la France, l'Allemagne, l'Italie et les pays du Benelux décidèrent

de former une zone d'intégration régionale économique, le Royaume-Uni décida


de prendre l'initiative de créer une union alternative regroupant d'autres Etats

européens. En 1960, le Royaume-Uni, la Suède, le Portugal, l'Autriche, le

Danemark, la Norvège et la Suisse conclurent la convention portant création de

l'Association européenne de libre-échange (AELE). Par la suite, la Finlande,

l'Islande et le Liechtenstein y adhérèrent.

Certains Etats (le Danemark et le Royaume-Uni) décidèrent rapidement de

quitter l'AELE pour adhérer aux Communautés européennes. Un problème de

compatibilité entre leurs engagements au titre de l'AELE et leurs obligations

communautaires risquait de se poser. Afin de former un ensemble cohérent de

règles applicables aussi bien au sein de la CEE qu'au sein de l'AELE, il fut décidé

de créer un Espace économique européen (EEE). L'objectif de l'EEE était de créer

un marché intérieur qui couvrirait non seulement la Communauté européenne,

mais aussi les pays de l'AELE.

L'Accord instituant l'EEE fut signé en mai 1992 par les douze Etats

membres de la Communauté et les six Etats membres de l'AELE de l'époque

(Autriche, Finlande, Islande, Norvège, Suède et Suisse). Après l'échec du

référendum de 1992, la Suisse décida cependant de ne pas ratifier l'Accord.

Celui-ci entra dès lors en vigueur en 1994 pour dix-sept Etats.

A l'heure actuelle, l'Accord lie les 27 Etats-membres de l'Union et trois

pays de l'AELE (Islande, Liechtenstein et Norvège). La Suisse est seulement liée

par le traité sur l'AELE.

Le coeur de l'Accord EEE est constitué des quatre libertés du marché

intérieur: liberté de circulation des marchandises, des services, des capitaux et

des personnes. L'Accord contient par ailleurs un certain nombre de dispositions

concernant des politiques annexes, par exemple la concurrence, la politique

sociale, la protection des consommateurs et de l'environnement, l'enseignement,

la recherche et le développement.

Contrairement au marché interne communautaire, l'Accord exclut en

principe de son champ d'application les produits de l'agriculture et de la pêche. Il

ne couvre pas la fiscalité indirecte (TVA et droits d'accise) et il ne prévoit pas de

politique économique extérieure commune (tarif douanier commun, mesures


antidumping, etc.). En conséquence, l'EEE ne constitue pas un marché

entièrement «sans frontières», ni une véritable union douanière.

Néanmoins, plus de 80 % de la législation existante du marché unique

communautaire (quelque 1 500 règlements, directives et décisions) s'appliquent

à l'ensemble de l'EEE, comme le fera la plus grande partie de la future

législation. L'EEE est clairement la collaboration la plus intense entre les Etats-

membres de l'Union et des Etats tiers. Les pays de l'EEE ont accès au marché

intérieur, ce qui leur offre des avantages économiques importants sans qu'ils

aient besoin de renoncer à leur souveraineté. L'inconvénient pour les Etats EEE

non membres de l'Union est qu'ils sont obligés d'appliquer la législation

communautaire sans pouvoir participer au processus de prise de décision, qui

reste réservé aux états membres de l'Union.

Le fonctionnement courant de l'EEE relève de la responsabilité du Comité

mixte de l'EEE, composé Le Haut s fonctionnaires des pays de la CE et de l'AELE.

Le détail des travaux d'harmonisation de la législation est exécuté dans cinq

sous-comités:

- libre circulation des marchandises;

- libre circulation des capitaux et des services;

- libre circulation des personnes;

- coopération horizontale;

- questions institutionnelles.

La responsabilité incombe en dernier ressort au Conseil de l'EEE, composé

de ministres de chacun des pays participants et de la Commission de la CE. Les

décisions sont prises par consensus, et l'UE et l'AELE sont responsables

séparément de leur exécution, conformément à leurs procédures respectives. La

surveillance pratique de l'exécution est assurée par la Commission, d'une part, et

l ‘Autorité de surveillance de l'AELE, d'autre part. La supervision judiciaire est

assurée par la Cour de justice des CE et la Cour de justice de l'AELE.


2.5 Le partenariat Euromed

Depuis les années 60, la Communauté européenne a entrepris différentes

tentatives afin de développer une collaboration intense avec les pays du bassin

méditerranéen. Celle-ci prit généralement la forme d'accords d'association

bilatéraux. Les pays méditerranéens, Israël en particulier, reçurent un accès

préférentiel au marché communautaire (diminution des droits de douane). Afin

d'assurer une plus grande cohérence entre les différents accords bilatéraux, la

Communauté tenta après la chute du mur de Berlin de mettre sur pied une

politique méditerranéenne globale. La première conférence euro-

méditerranéenne fut organisée à cette fin les 27 et 28 novembre 1995. Elle

rassemblait les quinze états membres de l'Union de l'époque et les douze pays

tiers méditerranéens (PTM) suivants: Algérie, Chypre, Égypte, Israël, Jordanie,

Liban, Malte, Maroc, Syrie, Tunisie, Turquie et Autorité palestinienne. L'une des

principales raisons de cette initiative était la volonté de l'Union de créer une

région méditerranéenne stable et sure par le biais du développement

économique et sociopolitique, afin que l'Union elle-même reste stable et sûre.

Cette conférence a posé les fondements d'un processus devant conduire à

l'édification d'un cadre multilatéral de dialogue et de coopération entre l'UE et les

pays tiers méditerranéens. À l'occasion de cette rencontre, une déclaration et un

programme de travail ont été adoptés à l'unanimité par les vingt-sept pays

participants. Cette déclaration euro-méditerranéenne établit, en effet, un cadre

multilatéral associant étroitement les aspects économiques et de sécurité, et

comprend en outre une dimension sociale, humaine et culturelle. Cette

conférence a posé les fondements d'un processus devant conduire à l'édification

d'un cadre multilatéral de dialogue et de coopération entre l'UE et les pays tiers

méditerranéens. À l'occasion de cette rencontre, une déclaration et un

programme de travail ont été adoptés à l'unanimité par les vingt-sept pays

participants. Cette déclaration euro-méditerranéenne établit, en effet, un cadre

multilatéral associant étroitement les aspects économiques et de sécurité, et

comprend en outre une dimension sociale, humaine et culturelle.

La négociation de nouveaux accords euro-méditerranéens fut entamée afin

d'atteindre les objectifs de la déclaration euro-méditerranéenne. Ces accords


sont négociés bilatéralement entre l'Union et chaque pays tiers méditerranéen,

mais sont tous construits autour d'une logique identique; L'objectif de ces

accords est de resserrer les liens entre l'Union et ses partenaires dans une série

de domaines spécifiques en suivant un canevas fixe. Ces accords ne prévoient

pas l'adhésion à l'Union mais ont pour objectif la création d'une zone de libre-

échange d'ici 2010. Celle-ci doit être réalisée à travers les nouveaux accords

euro-méditerranéens et des accords de libre-échange à conclure entre les PTM

eux-mêmes. Les obstacles tarifaires et non tarifaires aux échanges des produits

manufacturés seront progressivement éliminés selon des calendriers à négocier

entre les partenaires Une libéralisation progressive du commerce des produits

agricoles est également envisagée. Il en va de même pour le commerce des

services.

En outre, la déclaration définit quelques objectifs communs en matière de

stabilité interne et externe. Les parties s'engagent à agir conformément à la

charte des Nations unies et à la déclaration universelle des droits de l'homme

ainsi qu'aux autres obligations résultant du droit international, notamment celles

qui découlent des instruments régionaux et multilatéraux. Le respect des droits

de l'homme et des libertés fondamentales (y compris les libertés d'expression,

d'association, de pensée, de conscience et de religion) est réaffirmé à plusieurs

reprises. La déclaration précise qu'il faut considérer favorablement à travers le

dialogue entre les parties, les échanges d'information sur les questions relatives

aux droits de l'homme, aux libertés fondamentales, au racisme et à la

xénophobie. Les parties s'engagent à développer l'État de droit et la démocratie

dans leur système politique tout en reconnaissant dans ce cadre le droit de

chacun d'entre eux de choisir et de développer librement son système politique,

socioculturel, économique et judiciaire.

Selon les termes de la déclaration de Barcelone, les partenaires ont

convenu d'instaurer un partenariat dans les domaines social, culturel et humain,

ayant pour but le rapprochement et la compréhension entre leurs peuples, ainsi

que l'amélioration de la perception mutuelle. Ce partenariat est basé sur le

compromis délicat entre, d'une part, l'existence, la reconnaissance et le respect

mutuel de traditions, de cultures et de civilisations diverses de part et d'autre de

la Méditerranée, et d'autre part la mise en valeur des racines communes.


Lancé en 1995, le programme MEDA est le principal instrument financier

de l'UE pour la mise en œuvre du partenariat euro-méditerranéen et de ses

activités. Au cours de la période 1995-2001, MEDA a représenté 5,071 milliards

d'euros. Au cours de la période suivante (2001-2006), son budget a représenté

5,350 milliards d'euros. Ces sommes furent investies essentiellement dans des

programmes de coopération, des projets et d'autres activités de soutien. Bien

que les moyens mis à disposition restent limités, il faut tenir compte du fait que

la Banque européenne d'investissement a mis des milliards d'euros à la

disposition d'activités de développement de la région.

2.6. La coopération avec les pays ACP et les pays et territoires

d'outremer (PTOM)

La coopération avec les pays d'Afrique au sud du Sahara, des Caraïbes et

du Pacifique (les pays ACP) commença dès 1963 et la conclusion de la première

convention de Yaoundé entre les Etats membres de la CEE de l'époque et dix-

huit pays d'Afrique et Madagascar. Suite à l'adhésion du Royaume-Uni et du

grand nombre de pays et territoires d'outremer que compte cet Etat-membres

(souvent d'anciens territoires coloniaux), la collaboration la collaboration entre

les pays ACP et les Communautés européennes fut réglementée dans les

nouveaux accords de Lomé (capitale du Togo où fut signé le premier accord). La

première convention de Lomé fut signée en 1975 et fur renouvelée tous les cinq

ans jusqu'en février 2000.

Un aspect fondamental de la convention de Lomé était le régime de

préférences commerciales. Ce régime prévoyait que les produits manufacturés et

les produits agricoles qui ne faisaient pas directement concurrence aux produits

régis par la politique agricole commune pouvaient entrer dans l'Union sans droit

de douane ni restriction quantitative. Vu qu'au sein de l'Union européenne des

prix élevés sont d'application pour certains produits agricoles, les exportateurs

des pays ACP retiraient des avantages importants de leur accès préférentiel au

marché européen (par ex. pour le sucre).

La Convention de Lomé IV est arrivée à échéance le 29 février 2000 et un

nouvel accord de partenariat a été signé au Bénin, à Cotonou, le 23 juin 2000. Il

http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/r15006.htm


est entré en vigueur le 1er avril 2003 pour une durée de vingt ans. Cet accord

instaure une nouvelle approche et représente une nouvelle étape dans le

partenariat. Il vise à renforcer la dimension politique du partenariat, à assurer

une nouvelle flexibilité et à accorder davantage de responsabilités aux États ACP.

L'accord apporte de grandes modifications au cadre commercial. Les échanges

commerciaux entre les deux parties seront libéralisés, mettant fin au régime de

préférences commerciales non réciproques et permettant aux pays ACP de

participer pleinement au commerce international.

L'accord de Cotonou met fortement l'accent sur la bonne gouvernance, la

participation de la société civile et le dialogue avec les acteurs locaux comme

conditions pour pouvoir bénéficier des aides européennes. Pour la période 2008-

2013, un montant de presque 23 milliards d'Euros a été prévu en faveur des

pays ACP.

PTOM

Deux caractéristiques principales distinguent les PTOM des États ACP et des

départements français d'outre-mer (DOM):

- les PTOM ne font pas partie du territoire communautaire

(contrairement aux DOMs) ;

- les ressortissants ont la nationalité des États membres dont ils relèvent

(cependant, dans certains cas, les ressortissants ne bénéficient pas de la pleine

citoyenneté de ces États).

Les PTOM relèvent constitutionnellement de quatre des États membres (le

Danemark, la France, les Pays Bas et le Royaume-Uni) et ils ne constituent pas

des États indépendants (contrairement aux États ACP)18. Vu que les PTOM ne

18 Les vingt pays et territoires d'outre-mer sont:

PTOM britanniques : Anguilla; les îles Caïmans; les îles Falkland; la Géorgie du Sud et

les îles Sandwich du Sud; Monserrat; Pitcairn; Sainte-Hélène, Ascension island, Tristan

da Cunha, le territoire de l'Antarctique britannique;les territoires britanniques de l'océan

Indien; les îles Turks et Caïcos; les îles Vierges britanniques.

PTOM français : Mayotte; la Nouvelle Calédonie; la Polynésie française ; Saint-Pierre-

et-Miquelon; les terres australes et antarctiques françaises; les îles Wallis-et-Futuna.

PTOM néerlandais : Aruba: les Antilles néerlandaises (Curaçao, Bonaire, Saint-Martin,

Saint-Eustâche, Saba).

Pays ayant des relations particulières avec le Royaume de Danemark : Groenland

http://europa.eu/scadplus/leg/fr/s05032.htm


font pas partie du territoire communautaire, la législation secondaire de l'Union

ne leur est pas applicable. En conséquence, le droit dérivé communautaire ne

s'applique pas directement aux PTOM et le Conseil doit arrêter spécifiquement les

règles qui s'appliquent aux PTOM.

Les PTOM, comme les États ACP, bénéficient des Fonds européen de

développement (FED)19.

2.7. La politique de voisinage de l'Union européenne

La politique européenne de voisinage est un cadre général au sein duquel

l'Union européenne essaie de développer un partenariat plus étroit avec des pays

qui ne peuvent pas (encore) demander à adhérer à l'Union européenne. Suite à

l'élargissement à 12 nouveaux Etats-membres, un sentiment d'exclusion risque

de naître au sein des autres Etats européens qui ambitionnent d'adhérer à

l'Union. La politique européenne de voisinage a été mise en place afin d'impliquer

systématiquement ces pays voisins dans l'Union. Il existe de plus au sein de

l'Union européenne le désir de stimuler la stabilité et le bien-être dans le

voisinage direct de l'Union. C'est pourquoi l'Union s'affaire à développer des liens

plus étroits avec les pays voisins à l'est (Russie, Ukraine, Moldavie et

éventuellement Belarus) et au sud (les pays du bassin méditerranéen).

Le point de départ de la politique européenne de voisinage est l'intérêt de

l'Union pour un meilleur développement économique, davantage de stabilité et

une meilleure gouvernance dans ses pays voisins. La responsabilité en repose

d'abord sur les pays eux-mêmes, mais l'Union peut encourager et soutenir de

manière importante leurs réformes. Il est par conséquent dans l'intérêt commun

de l'Union et de ses voisins de renforcer et d'approfondir leurs relations. La

politique européenne de voisinage est cependant détachée du processus

d'élargissement de l'Union. Si les pays concernés envisagent l'adhésion, ils

doivent introduire une demande à cette fin et une stratégie spécifique de

préadhésion sera mise en place.

19 Voy. la proposition de la Commission COM (2000) 732 concernant l'association des

PTOM avec la Communauté européenne.





Dans le cadre de la politique européenne de voisinage, l'Union envisage

d'étendre de nombreux avantages découlant de son marché intérieur à ses

voisins et de leur offrir des concessions commerciales supplémentaires et une

assistance financière. Les pays voisins, en échange, s'engagent à engager un

processus de réforme démocratique et de transformation de leur économie en

une économie de marché, et de respecter davantage les droits de l'homme.

L'importance de la politique européenne de voisinage a été mise en

exergue dans le cadre de la stratégie de défense de l'Union européenne

approuvée par le Conseil européen de décembre 2003, qui a déclaré que l'Union

avait pour "tâche (…) de promouvoir, à l'est de l'Union européenne et aux

frontières du bassin méditerranéen, un ensemble de pays bien gouvernés avec

lesquels nous pourrons avoir des relations étroites, fondées sur la coopération"20.

La politique européenne de voisinage a pour destinataires les pays voisins

actuels de l'Union ainsi que ceux qui, suite à l'élargissement, se sont rapprochés

des frontières de celle-ci. En Europe, elle s'applique à la Russie, à l'Ukraine, à la

Moldavie et au Belarus. L'Union et la Russie ont décidé de développer leur

partenariat stratégique plus avant par la création de quatre espaces

communautaires tels que décrits à l'occasion du Sommet de St. Pétersbourg en

2003. Dans la zone méditerranéenne, la politique européenne de voisinage

concerne tous les Etats non membres de l'Union participant au partenariat euro-

méditerranéen (le processus de Barcelone) à l'exception de la Turquie21, dont les

relations avec l'Union sont réglées dans un cadre de préadhésion.

Les relations entre l'Union européenne et la plupart des pays participant à

la politique européenne de voisinage sont déjà fort développées. En Europe

orientale, les accords de partenariat et de collaboration forment la base des

relations conventionnelles. Pour la Méditerranée, le partenariat euro-

méditerranéen est un cadre de collaboration complété par une série d'accords

d'association.

20 Voy. Une Europe sûre dans un monde meilleur. Stratégie européenne de sécurité,

Bruxelles, Conseil de l'Union européenne, 12 décembre 2003. 21 L'Algérie, l'Egypte, Israël, la Jordanie, le Liban, La Libye, le Maroc, la Syrie, la Tunisie et l'Autorité palestinienne.


Les Etats participants rédigeront dans le cadre de la politique européenne

de voisinage des plans d'action dans lesquels les obstacles, les problèmes et les

objectifs de la collaboration seront abordés d'une manière aussi concrète que

possible. Les efforts et la collaboration seront soutenus financièrement et

conduiront par ailleurs à un meilleur accès aux marchés européens.

Les priorités établies dans les plans d'action serviront de référence pour le

soutien financier de l'Union au pays concerné. Pour la période 2007-13, un

montant de presque 15 milliards d'Euros a été prévu pour le financement de la

politique européenne de voisinage22.

2.8. Les conditions d'adhésion à l'Union européenne

L'Union est ouverte à tout pays qui:

- est un Etat européen (art. 49 TUE), sans qu'il soit donné une définition

précise des conditions qu'un Etat doit remplir pour pouvoir être considéré

comme européen;

- respecte les principes énoncés à l'article 6 § 1 TUE, c'est-à-dire la liberté, la

démocratie, le respect des droits de l'homme, et des libertés fondamentales

ainsi que de l'état de droit;

- dispose d'institutions stables qui garantissent la démocratie, le respect des

droits de l'homme et des minorités (critère politique de Copenhague);

- dispose d'une économie de marché fonctionnelle pouvant faire face à la

pression concurrentielle et au mécanisme de marché en vigueur au sein de

l'Union (critère économique de Copenhague);

- est capable d'assumer les responsabilités découlant de la qualité d'Etat-

membre et peut souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et

monétaire (critère de l'acquis communautaire de Copenhague).

22 Voy. le doc. COM (2004) Politique européenne de voisinage. Document stratégie.


Si les conditions d'adhésion sont remplies, l'adhésion n'entrera effectivement

en vigueur qu'après l'approbation du traité d'adhésion par le Conseil et par le

Parlement européen et après ratification par les Etats-membres.


3. LE CADRE INSTITUTIONNEL L'UNION EUROPEENNE

"L'Union dispose d'un cadre institutionnel unique qui assure la cohérence

et la continuité des actions menées en vue d'atteindre ses objectifs, tout en

respectant et en développant l'acquis communautaire" (art. 3 TUE).

L'article 3 du Traité sur l'Union Européenne implique que l'Union et la

Communauté ont les mêmes institutions. En vertu l'article 5 du Traité sur l'Union

européenne, ce cadre institutionnel se compose du Conseil européen, du

Parlement européen, du Conseil des ministres, de la Commission européenne, de

la Cour de Justice des Communautés européennes et de la Cour des comptes.

Le Conseil et la Commission doivent assurer la cohérence de la politique

européenne et ils collaborent ensemble à cette fin. Ils sont également chargés,

en vertu de leurs compétences propres, l'exécution de la politique

communautaire. L'unité institutionnelle est par conséquent un moyen pour

assurer la cohérence entre l'action l'Union et celle des Communautés.

La présence d'un cadre institutionnel ne signifie cependant pas que les

institutions remplissent les mêmes rôles et compétences dans les différents

secteurs de compétences l'Union européenne. Le rôle des institutions et leurs

rapports varieront en fonction du pilier concerné.

3.1. Le Parlement européen

Le Parlement européen (PE) est l'une des institutions de l'Union

européenne. Le Parlement européen est une institution qui, grâce à

l'élargissement de ses compétences et aux réformes des procédures de prise de

décision (par ex. la procédure de codécision) a gagné en importance. A côté des

modifications apportées par les traités, le Parlement européen a également

essayé lui-même d'élargir et de remplir au maximum ses compétences. C'est

ainsi que le Parlement européen a utilisé souvent au maximum ses compétences

budgétaires pour exercer un plus grand contrôle sur les domaines où il ne

disposait que d'une compétence consultative.


3.1.1. Composition

Le Parlement compte 732 membres élus directement dans 25 Etats

membres. Le nombre de parlementaires par Etat membre est déterminé en

fonction de la population des Etats membres. Le nombre de sièges par Etat

membre est modifié à l'occasion de chaque élargissement. L'élargissement de

janvier 2007 à la Bulgarie et à la Roumanie a porté temporairement le nombre

de parlementaires européens de 732 à 785 membres.

A l'origine, le Parlement était composé les membres choisis au sein des

parlements nationaux des Etats membres. Depuis 1979 les Parlementaires

européens sont élus directement et reçoivent donc directement un mandat

représentatif des électeurs européens.

Les élections ont lieu tous les cinq ans et tout citoyen européen enregistré

comme électeur a le droit de vote. La volonté d'environ un demi milliard de

citoyens européens peut donc s'exprimer de manière démocratique au

Parlement. Alors que le Conseil des ministres représente les intérêts des Etats

membres et que la Commission représente l'intérêt communautaire

supranational, le Parlement européen est donc le forum où les intérêts des

citoyens européens sont représentés.

De par son rôle représentatif, le Parlement européen dispose d'une série

de compétences législatives et budgétaires qu'il partage avec le Conseil, ainsi

qu'un rôle au niveau du contrôle démocratique sur le fonctionnement de la

Commission européenne.

Le fonctionnement interne du Parlement est facilité par les commissions

parlementaires, qui reflètent la composition politique du Parlement.

Le Parlement européen compte depuis janvier 2007 huit fractions

politiques et un groupe de parlementaires non inscrit. Le Parlement européen

dispose d'un règlement propre qui règle son fonctionnement et son organisation

internes.


3.1.2. Fonctionnement et organisation interne

La plupart des membres du Parlement européen sont regroupés en

fractions politiques; à défaut, ils siègent comme non-inscrits (en janvier 2007, on

comptait 14 non-inscrits). Les membres du Parlement européen ne forment donc

pas des fractions nationales mais sont répartis entre huit fractions politico-

idéologiques. De nombreux points de vues sur l'intégration européenne sont

représentés au sein du Parlement, des plus pro-fédéraux aux ouvertement

eurosceptiques.

Nombre de sièges par fraction politique, janvier 2007

Fraction politique Abréviation Nombre de sièges

Parti populaire européen et démocrates européens

PPE-DE 277

Parti socialiste européen PSE 218

Alliance des libéraux et des démocrates pour l'Europe

ALDE 105

Les Verts/Alliance libre européenne Greens/EFA 42

Gauche unitaire européenne et gauche verte nordique

GUE/NGL 41

Indépendance et démocratie IND/DEM 23

Union pour l'Europe des Nations UEN 44

Identité, tradition et souveraineté ITS 20

Non-inscrits NI 14

Total

785


Nombre de sièges par Etat-membre, janvier 2007

Belgique 24 Lituanie 13

République

tchèque

24 Luxembourg 6

Danemark 14 Hongrie 24

Allemagne 99 Malte 5

Estonie 6 Pays-Bas 27

Grèce 24 Autriche 18

Espagne 54 Pologne 54

France 78 Portugal 24

Irlande 13 Slovénie 7

Italie 78 Slovaquie 14

Chypre 6 Finlande 14

Lettonie 9 Suède 19

Royaume Uni 78 Roumanie 35

Bulgarie 18

Total 785

Le Parlement européen élit en son sein un président et un bureau pour un

mandat de deux ans et demi. Le bureau en tant qu'organe de gestion

administrative est composé du président du Parlement et de quatorze vice-

présidents élus. Il est également assisté de cinq questeurs ayant voix

consultative.

Le bureau prend des décisions de nature financière, organisationnelle et

administrative. Il nomme également le secrétaire-général du Parlement.

Le secrétariat du Parlement compte environ 5000 fonctionnaires et a pour

tâche de coordonner le travail législatif et d'organiser les séances plénières et les

autres réunions.

Les présidents de fractions forment avec le Président du Parlement la

conférence des présidents. C'est l'organe de gestion politique du Parlement, qui

décide l'organisation des travaux. Il rédige le projet d'agenda pour les sessions

plénières et l'agenda annuel des réunions. La conférence des présidents est

également responsable de la composition et des compétences des différentes

commissions permanentes et décide également de la mise en place la

Commissions d'enquête temporaires.


La préparation des réunions plénières du Parlement européen a lieu au

sein des 20 commissions parlementaires qui sont spécialisées dans des domaines

déterminés de la politique européenne. Il y a par exemple la commission

économique et monétaire, la commission Affaires juridiques, marché interne et

protection des consommateurs, la commission emploi et affaires sociales, la

commission Environnement, santé publique et sécurité alimentaire, la

commission des budgets… Au sein les la commission Affaires étrangères, deux

sous-commissions ont été créées: Droits l'homme et Sécurité et défense.

En fonction du sujet de la proposition législative qui va être discutée, la

commission parlementaire compétente va préparer le point de vue du Parlement

européen. La proposition de la commission est discutée au sein les la commission

parlementaire compétente. Des négociations y ont lieu entre les fractions

politiques. La proposition est votée en commission puis en séance plénière.

En résumé, le Parlement européen travaille pour chaque sujet à traiter

avec des rapporteurs. Ces rapporteurs sont des parlementaires désignés par la

commission parlementaire. Un rapporteur est chargé de la rédaction d'un

rapport, par exemple à propos d'une proposition de directive introduite par la

Commission. Le projet de rapport du rapporteur contiendra une discussion de la

proposition de la Commission et proposera souvent une série d'amendements. Le

projet de rapport est d'abord discuté au sein les la commission parlementaire

compétente. Ensuite le projet de rapport, qu'il ait ou non été amendé, est voté

au sein les la commission parlementaire. Si le projet de rapport est approuvé, il

est envoyé en session plénière du Parlement européen, où des amendements

peuvent toujours être adoptés et où le vote final a lieu.

Le Parlement européen prend ses décisions à la majorité absolue des

suffrages exprimés, à moins que le traité n'en dispose autrement. Certains

articles du traité exigent par exemple qu'une décision soit adoptée à la majorité

absolue du nombre les membres du Parlement, ou à la majorité des deux tiers

ou des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le quorum pour pouvoir

procéder à un vote est atteint lorsque un tiers des membres est présent. Les

délibérations du Parlement européen sont publiques.


Le Parlement a son siège à Strasbourg, pour les douze sessions plénières

mensuelles, et à Bruxelles pour les réunions des commissions parlementaires. A

côté de cela, il est possible que des réunions supplémentaires la Commissions

parlementaires soient organisé pendant la session plénière à Strasbourg. Des

sessions plénières plus courtes peuvent également avoir lieu à Bruxelles. Le

secrétariat-général du Parlement a son siège à Luxembourg et une grande partie

l'administration parlementaire se trouve à Bruxelles. Le Parlement européen est

dès lors une institution active dans trois localisations différentes. Les

déplacements mensuels de et à destination de Strasbourg, et l'écartement

géographique des services parlementaires (Luxembourg, Bruxelles et

Strasbourg) sont critiqués par de nombreux parlementaires européens, et

donnent sporadiquement lieu à des appels à une centralisation des activités

parlementaires à Bruxelles.

3.1.3. Compétences

Le Parlement européen est l'une des deux branches du pouvoir législatif de

l'Union européenne et il exerce les compétences budgétaires en collaboration

avec le Conseil des ministres.

Le Parlement européen a trois tâches importantes. En premier lieu, il

exerce un contrôle politique sur la Commission, et également en partie sur le

Conseil et sur la Banque centrale européenne. Il peut accepter ou rejeter la

nomination des commissaires, et il a le droit de forcer la Commission dans sa

totalité à démissionner (motion de censure). Ensuite, le Parlement est compétent

avec le Conseil pour le budget l'Union. Il exerce dès lors une influence sur les

dépenses l'Union. A la fin de la procédure budgétaire, le Parlement peut accepter

ou rejeter le budget dans sa totalité.

Le Parlement a enfin un rôle de "colégislateur" dans les différentes

procédures de prise de décision utilisées pour l'adoption de la législation

communautaire, ainsi que pour l'assentiment aux accords internationaux conclus

par la Communauté et aux traités d'adhésion des nouveaux Etats membres.


Contrôle politique

Le Parlement de différentes manières son contrôle politique sur les autres

institutions, notamment sur la Commission. Les membres d'une nouvelle

Commission sont nommés par les gouvernements des Etats membres, mais avec

l'accord du Parlement et après l'audition des candidats commissaires par le

Parlement. Le Parlement peut accepter ou refuser la nomination des membres de

la Commission dans son ensemble, et est compétent pour faire démissionner la

Commission dans son ensemble par le biais d'une motion de censure.

Pendant toute la durée de son mandat, la Commission est politiquement

responsable vis-à-vis du Parlement. Le Parlement exerce un contrôle régulier sur

les rapports de la Commission (le rapport général annuel, les rapports sur

l'exécution du budget etc.). De plus, les parlementaires européens posent

régulièrement des questions orales ou écrites à la Commission (environ 5000 en

2006), auxquelles les commissaires sont obligés de répondre. Le Parlement

dispose également de la possibilité de mettre en place des commissions

d'enquête temporaires. Celles-ci peuvent enquêter sur des inadéquations

supposées dans l'exécution de politiques européennes, ou en cas de gestion

défectueuse. Le Parlement peut également décider d'examiner de manière

approfondie certaines plaintes émanant de citoyens.

Enfin, le Parlement intervient à l'occasion de chaque Conseil européen

(réunion au sommet des chefs d'Etat et de gouvernement). A l'ouverture de

chaque Conseil, le président du Parlement est invité à exprimer le point de vue

du Parlement sur les thèmes d'actualité et sur les points à l'agenda du Conseil

européen.

Compétences législatives

Dans la plupart des domaines, le Parlement partage le pouvoir législatif

avec le Conseil des ministres, notamment par le biais de la procédure de

codécision. La procédure de codécision est la procédure la plus employée pour

l'adoption d'une législation communautaire. Dans cette procédure, applicable


dans de nombreux domaines, le Parlement européen et le Conseil sont sur un

pied d'égalité, et le Parlement dispose d'un droit de veto.

Dans certains domaines, par exemple l‘agriculture, les politiques

économiques, les visas et l‘immigration, le Conseil est seul à décider, même s‘il a

l‘obligation de consulter le Parlement. La procédure de consultation donne au

Parlement européen la possibilité d'émettre un avis mais pas de rejeter ou

d'amender une proposition législative. Ailleurs, l‘avis conforme du Parlement est

requis pour une série de décisions importantes, par exemple accepter la

candidature et l‘adhésion de nouveaux États membres, pour la conclusion

d'accords d'association avec des Etats tiers et pour les accords internationaux.

En outre, le Parlement contribue activement à l‘élaboration des nouveaux

actes législatifs en ce qu‘il examine le programme de travail annuel de la

Commission, indique quels actes seraient opportuns et demande à la Commission

de présenter des propositions.

La Commission n'est cependant pas obligée de donner suite à de telles

requêtes parlementaires (elle dispose en effet d'un droit d'initiative exclusif).

Compétences budgétaires

Le budget annuel l'UE est établi conjointement par le Parlement et le

Conseil l'Union européenne. Il fait l‘objet d‘un débat du Parlement lors de deux

lectures successives. Le Parlement a le dernier mot pour les dépenses non-

obligatoires. Le budget en sa totalité (dépenses obligatoires et non obligatoires)

n‘entre pas en vigueur avant d‘avoir été signé par le président du Parlement.

La commission du contrôle budgétaire du Parlement (COCOBU) surveille

l‘exécution du budget, et, chaque année, le Parlement décide d‘approuver ou non

la gestion du budget par la Commission au cours l'exercice financier précédent.

Cette méthode d‘approbation est connue sous le nom technique d‘«octroi de la

décharge».


Un refus parlementaire l'octroi de la décharge est un signal clair que la

manière dont la Commission a utilisé les fonds au cours d'un exercice budgétaire

déterminé est considérée comme insuffisante. La Commission peut alors fournir

des informations et des éclaircissements supplémentaires, mais si l'insatisfaction

parlementaire subsiste, cela peut mener à l'adoption d'une motion de censure qui

conduira à la démission de la Commission en sa totalité.

3.1.4. Le projet de Traité établissant une constitution pour

l'Europe

Le projet de Traité établissant une constitution pour l'Europe augmentait

encore les compétences législatives du Parlement européen; Le champ

d'application de la procédure de codécision passait de 44 à 79 articles du Traité.

La procédure de codécision devenait la procédure législative ordinaire, tandis que

la procédure l'avis simple (consultation) ainsi que la procédure l'avis conforme

(approbation) telles que prévues dans les traités actuels étaient regroupées sous

l'appellation de « procédures législatives spéciales ». Vu que le Parlement

européen peut jouer un rôle important surtout dans la procédure de codécision,

cette réforme signifiait une augmentation importante des pouvoirs du Parlement

européen vis-à-vis du Conseil des ministres et de la Commission.

Dans la plupart des domaines, le Parlement acquérait donc le rôle de

"colégislateur" à part entière. Il formait, avec le Conseil, l'autorité budgétaire. A

côté l'élargissement du domaine d'application de la procédure de codécision à de

nouveaux secteurs, le projet de Constitution prévoyait l'octroi au Parlement des

mêmes droits qu'au Conseil en matière budgétaire.

Le projet de Constitution prévoyait qu'à partir de 2009 le nombre de

parlementaires européens ne pourrait pas dépasser 750. Chaque Etat membre

aurait disposé, en application du principe de la proportionnalité dégressive, de

minimum cinq sièges et de maximum 99 sièges. Le nombre exact de sièges

attribué à chaque Etat membre aurait dû être déterminé après les élections de

2009.


3.2. Le Conseil de l'Union européenne

3.2.1. Composition

L'article 203 du Traité CE édicte que le Conseil de l'Union européenne (ci-

après le Conseil) est formé par un représentant de chaque Etat membre au

niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de cet Etat membre. La

formulation l'article 203 autorise donc un ministre régional à représenter le point

de vue l'Etat membre au sein du Conseil lorsqu'il est habilité par l'Etat membre

en question. Cette formulation fut adoptée sous l'impulsion l'Allemagne et de la

Belgique, qui souhaitaient donner à leurs autorités régionales la possibilité de

participer pleinement au fonctionnement du Conseil.

Le Conseil est donc l'institution qui représente les Etats membres. Chaque

Etat membre indique lui-même le ministre qui le représentera. Le thème à

l'agenda détermine les ministres qui assistent à la réunion. En fonction des

matières traitées et des mécanismes de coordination interne dans les Etats

membres, des ministres régionaux ou des délégations composées de ministres

fédéraux et nationaux peuvent être délégués au Conseil.

La composition du Conseil varie en fonction du sujet traité. Les différentes

compositions du Conseil sont appelées "formations du Conseil". A l'heure

actuelle, il existe neuf formations du Conseil: 1) Affaires générales et relations

extérieures; 2) Affaires économiques et financières (Ecofin), 3) Justice et affaires

intérieures; 4) Emploi, politique sociale, santé et protection des consommateurs;

5) Compétitivité; 6) Transport, Télécommunications et Énergie; 7) Agriculture et

pêche; 8) Environnement; 9) Enseignement, jeunesse et culture. C'est le Conseil

lui-même (c'est-à-dire la formation du Conseil Affaires générales et relations

extérieures) qui établit la liste des formations du Conseil, et qui est dès lors

compétent pour en changer le nombre et les attributions.

Malgré les neuf formations du Conseil différentes, il n'y a juridiquement

qu'un seul Conseil. Les formations du Conseil forment une seule institution qui se

réunit en différentes compositions mais qui font toutes partie de la même

institution. L'unité du Conseil a pour avantage que les formations du Conseil

peuvent formellement prendre des décisions à propos de matières qui

appartiennent normalement aux compétences d'une autre formation du Conseil,


parce que les formations du Conseil ne sont que les formes différentes d'une

seule et même institution. Certaines formations du Conseil se rencontrent tous

les mois (affaires générales et relations extérieures, Ecofin, Justice et affaires

intérieures, Agriculture), d'autres se réunissent moins fréquemment et peuvent

limiter le rythme des réunions à quatre fois par an. Le processus européen de

prise de décision est continu et ne se limite pas au rythme de réunion d'une

formation du Conseil déterminée. Vu que toutes les formations du Conseil

peuvent adopter des décisions au nom du Conseil, il n'est souvent pas nécessaire

d'attendre que la prochaine formation du Conseil compétente (par ex. le Conseil

environnement) se réunisse. La première formation du Conseil qui se réunira

(par ex. le Conseil Agriculture et pêche) pourra adopter une décision sur une

matière relative à l'environnement qui ne relève pas directement de ses

compétences.

La fréquence limitée des réunions du Conseil, l'agenda surchargé des

réunions et le volume des décisions que les ministres siégeant dans les

différentes formations du Conseil doivent adopter rendent nécessaires une

préparation approfondie et une coordination entre les différentes formations du

Conseil. Le Conseil Affaires générales est chargé de la coordination générale des

formations du Conseil. La coordination administrative est assurée par le Comité

des Représentants permanents, mieux connu sous le nom de COREPER. Dans le

cadre l'union économique et monétaire, un certain nombre de tâches de

coordination ont été transférées du conseil Affaires générales vers le Conseil

Ecofin, en particulier celles relatives à la politique économique et monétaire

l'Union.

En préparation des réunions des différentes formations du Conseil, des

réunions autres que celles du COREPER sont organisées. Dans de nombreux cas,

les réunions du Conseil seront préparées au sein d'un groupe de travail du

Conseil. En 2006, il y avait environ 160 groupes de travail du Conseil. Dans les

groupes de travail siègent des fonctionnaires des Etats membres ayant une

expertise déterminée dans la matière traitée par le Conseil. Dans la plupart des

cas, les Etats membres se font représenter par deux fonctionnaires dans un

groupe de travail du Conseil (un fonctionnaire de la représentation permanente

l'Etat membre et un fonctionnaire expert du ministère fédéral ou régional


concerné). C'est au sein des groupes de travail que les Etats membres vont

essayer d'arriver à atteindre un point de vue commun. On va donc essayer au

sein du groupe de travail d'atteindre une majorité qualifiée ou un consensus

entre les différents fonctionnaires nationaux. La plus grande partie de la prise de

décision au sein du Conseil a lieu au niveau des groupes de travail. Si une

majorité qualifiée ou un consensus est atteint, les ministres réunis au sein d'une

formation du Conseil se limiteront généralement à une adoption formelle du

consensus réalisé au sein du groupe de travail.


Comme le Parlement européen, le Conseil édicte son propre règlement

interne. Le président réunit le Conseil d'initiative, sur initiative d'un membre du

Conseil ou sur initiative de la Commission (art. 204 CE). En pratique, les dates

des réunions sont communiquées aux Etats membres avant le début de chaque

présidence.

Les réunions ont lieu à Bruxelles mais aussi à Luxembourg (en avril, juin

et octobre). La Commission est invitée à participer aux réunions et est

représentée par un commissaire, à moins que le Conseil décide à la majorité de

se réunir en-dehors de la présence de la Commission.

En principe, les réunions du Conseil ne sont pas publiques. Il existe une

exception à cette règle, lorsque le Conseil exerce sa fonction de colégislateur

dans le cadre d'une procédure de codécision. Dans le cas de la procédure de

codécision, les délibérations finales du Conseil et les votes sont publics. En

général, la formation du conseil peut décider à la majorité qualifiée d'élargir la

publicité à d'autres points à l'agenda.

Le Conseil peut voter valablement dès que la majorité des membres qui

peuvent participer au vote sur base du Traité sont présents.

Le Conseil décide à la majorité qualifiée ou à l'unanimité des voix en

fonction de la base juridique de la décision à adopter. Les traités déterminent

donc les procédures de prise de décision pour les différentes décisions du

Conseil.


Il existe différentes règles de prise de décision au sein du Conseil. Les plus

courantes sont l'unanimité (chaque Etat membre a un droit de veto) et la

majorité qualifiée. Le traité de Nice a introduit une nouvelle définition de la

majorité qualifiée.

Pour les votes à la majorité qualifiée, un certain nombre de voix est

attribué à chaque Etat, notamment en fonction de la taille de la population du

pays. La répartition des voix est cependant issue d'un compromis compliqué

dépourvu de logique scientifique23. Le seuil pour la majorité qualifiée est à

l'heure actuelle de 255 des 345 voix, soit 73,9% des suffrages. Une décision à la

majorité qualifiée nécessite en plus qu'une majorité des Etats membres aient

voté en sa faveur (actuellement 14 Etats membres sur 27). Si un Etat membre

en fait la requête, il faudra également vérifier s'il est satisfait au critère

démographique, c'est-à-dire que les Etats membres qui ont voté en faveur de la

décision doivent représenter au moins 62% de la population totale l'Union. La

majorité qualifiée actuelle est donc une triple règle de majorité avec (1) une

majorité des Etats membres, (2) 73,9 % des suffrages exprimés, ou 255 voix sur

345, (3) support d'Etats membres représentant au moins 62% de la population

l'Union.

Si l'article du Traité invoqué exige l'unanimité des voix, aucun Etat

membre ne peut votre contre la proposition. Chaque Etat membre dispose donc

d'un droit de veto. Dans le cadre de la Communauté européenne, c'est la règle

de la majorité qualifiée qui est le plus souvent pratiquée. Pour les questions la

procédure, les décisions sont adoptées à la majorité simple.

La présidence du Conseil revient à chaque Etat membre à tour de rôle

pour une durée de six mois (du début du mois de janvier jusqu'à la fin du mois

de juin et du début du mois de juillet à la fin du mois de décembre). L'ordre dans

23 La répartition actuelle des voix entre les Etats membres est: Allemagne 29 voix (82

millions d'habitants); France 29 (62 millions); Royaume Uni 29 (60 millions); Italie 29

(58 millions): Espagne 27 (43 millions); Pologne 27 (38 millions); Roumanie 14 (22

millions); Pays-Bas 13 (16 millions); Grèce 12 (11 millions); Tchéquie 12 (10 millions);

Belgique 12 (10 millions); Hongrie 12 (10 millions); Portugal 12 (10 millions); Bulgarie

10 (8 millions); Suède 10 (9 millions); Autriche 10 (8 millions); Slovaquie 7 (5 millions);

Danemark 7 (5 millions); Finlande 7 (5 millions); Irlande 7 (4 millions); Lituanie 7 (4

millions); Lettonie 4 (2 millions); Slovénie 4 (2 millions); Estonie 4 (1,5 million); Chypre

4 (766.414); Luxembourg 4 (459.500) et Malte 3 (404.346).


lequel les Etats membres occuperont la présidence est déterminé par le Conseil à

l'unanimité (art. 203 CE). Pour garantir la continuité des travaux du Conseil, la

présidence est assistée en cas de besoin par un représentant l'Etat membre qui

assurera la présidence suivante. L'exercice de la présidence est un devoir et un

apport de chaque Etat membre au bon fonctionnement des institutions

européennes.

Etats assurant les présidences jusqu'en 2020:

Allemagne - Portugal 2007

Slovénie – France 2008

Tchéquie - Suède 2009

Espagne - Belgique 2010

Hongrie - Pologne 2011

Danemark - Chypre 2012

Irlande - Lithuanie 2013

Grèce – Italie 2014

Lettonie - Luxembourg 2015

Pays-Bas - Slovaquie 2016

Malte – Royaume-Uni 2017

Estonie – Bulgarie 2018

Autriche - Roumanie 2019

Finlande janvier-juin 2020

La présidence joue un rôle central dans les travaux du Conseil. Elle est

chargée de la présidence des réunions du COREPER et des autres groupes de

travail et comités assistant le Conseil. Elle est responsable l'organisation et de la

direction des travaux du Conseil conformément au règlement d'ordre intérieur.

La présidence semestrielle l'Union est pour un Etat membre (surtout pour les

Etats membres plus petits) une charge importante. La planification et la

préparation de centaines de réunions et de dossiers exigent un effort très

important dans le chef l'Etat membre qui exerce la présidence. Les Etats


membres doivent par conséquent planifier les activités bien avant le début de

leur présidence.

La présidence représente l'Union pour les matières relevant de la PESC

(art. 18.1 TUE) (avec le soutien du Haut représentant pour la PESC) et exprime,

en principe, la position l'Union dans les organisations internationales et au sein

des conférences internationales (art. 18.2 TUE).

Une fonction importante de la présidence est d'essayer, tant au sein des

formations du conseil qu'au sein des réunions préparatoires (COREPER et

groupes de travail du Conseil), sur base de textes de compromis, d'arriver à

l'unanimité ou à une majorité qualifiée. La présidence est donc le moteur

l'avancement des travaux du Conseil.

La présidence est également assistée par le secrétariat-général du Conseil,

qui veille à ce que les travaux du Conseil soient préparés à tous les niveaux et se

déroulent sans encombre. Le secrétariat-général est dirigé par un secrétaire-

général, qui est également le Haut représentant pour la PESC. Javier Solana a

été redésigné en 2004 au poste de secrétaire-général du Conseil. Vu la double

fonction de M. Solana, le secrétariat-général est dirigé par le secrétaire-général

adjoint (Pierre de Boissieu). Le secrétariat-général aide la présidence dans la

préparation des réunions du Conseil européen, des réunions du Conseil, du

COREPER et des groupes de travail.

3.2.3. Compétences

Les compétences du Conseil sont déterminées par l'art. 202 CE. Le Conseil

est le principal organe de décision l'Union européenne et combine une série de

tâches législatives, de coordination et d'exécution l'Union européenne. Le Conseil

est impliqué dans la plus grande partie des décisions adoptées par l'Union

européenne. En tant que (co)législateur, le Conseil a le pouvoir de décision sur la

législation communautaire. Le Conseil représente également l'Union européenne

sur la scène internationale dans les matières relevant de la PESC (avec le Haut

représentant pour la PESC).


Le Conseil a six responsabilités fondamentales:

1) il adopte la législation européenne sur base des propositions de la

Commission, en codécision ou après consultation du Parlement européen;

2) sur proposition de la Commission, il conclut des accords internationaux entre

l‘UE et des pays tiers ou organisations internationales;

3) en vertu l'article 202 CE, il coordonne les grandes orientations des politiques

économiques et sociales des États membres. Les ministres l'économie et des

finances, qui forment le Conseil Ecofin, sont chargés de cette coordination. Bien

que tous les Etats membres soient responsables de leur propre politique dans ces

domaines, ils peuvent formuler des objectifs communautaires et tirer

réciproquement profit de leurs expériences. Ce processus, qui se déroule au sein

du Conseil, est appelé "méthode de coordination ouverte";

4) il approuve le budget l'UE, de concert avec le Parlement européen. Le Conseil

a le dernier mot pour les dépenses obligatoires, qui concernent notamment la

politique agricole commune;

5) le Conseil est le principal organe pour la prise de décision en matière de PESC.

Le Conseil et la Commission doivent assurer la cohérence l'action externe l'Union.

Le conseil fait des recommandations au Conseil européen pour l'adoption de

stratégies communautaires et exécute celles-ci, principalement par l'adoption

d'actions communes et de positions communes;

6) enfin, le Conseil coordonne la coopération entre les instances judiciaires et les

forces de police nationales en matière pénale.

A côté des responsabilités fondamentales qui viennent d'être citées, le

Conseil joue également un rôle important dans la désignation des candidats-

membres de la Commission européenne. Enfin, le Conseil peut faire des

propositions et demander à la Commission de proposer des initiatives politiques

ou d'effectuer des enquêtes déterminées.


3.2.4. Le Traité portant création d'une constitution

européenne

La Constitution prévoyait des changements importants pour le Conseil

Affaires étrangères et le Conseil Affaires générales.

Le Conseil Affaires étrangères aurait été présidé par le ministre des

Affaires étrangères (en application de la Constitution, le Haut représentant aurait

été remplacé par un ministre européen des Affaires étrangères) responsable de

la mise en œuvre l'action externe l'Union conformément aux orientations

stratégiques établies par le Conseil européen. La présence d'un ministre

européen des Affaires étrangères stable, qui aurait présidé le Conseil Affaires

étrangères devait mener à plus de cohérence et de continuité dans l'action

externe l'Union.

Le Conseil Affaires générales restait chargé de la cohérence des travaux

des différentes formations du Conseil, de la préparation des réunions du Conseil

européen et, en concertation avec le président du Conseil et le président de la

Commission, du respect des options politiques prises.

La présidence des différentes formations du Conseil, hormis le Conseil

Affaires étrangères (présidé par le Ministre des affaires étrangères), aurait été

assurée, pendant 18 mois, sur base d'un programme commun, par une équipe

de trois États membres. Le système de rotation tenait compte de la diversité des

Etats et l'équilibre géographique au sein les l'Union. Chaque État aurait présidé le

Conseil pour une période de six mois, tout en étant assisté par les deux autres

États. Le constituant avait essayé de donner forme au concept d'"équipe de

présidence". L'équipe d'Etats membres qui assurait la présidence pouvait assurer

de façon plus efficace et plus systématique la continuité du fonctionnement du

Conseil.

Il était prévu qu'en 2009, après l'entrée en vigueur du traité

constitutionnel, le système de vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil soit

modifié. En vertu des nouvelles règles, une décision aurait été adoptée

lorsqu'elle réunissait une double majorité au niveau des pays et de la population:

au moins 55% des membres du Conseil (au moins 15 Etats membres) qui

ensemble représente au moins 65% de la population communautaire. Une


minorité de blocage devait compter au moins quatre Etats membres du Conseil.

Si tel n'était pas le cas, la décision aurait été acquise. La Constitution édictait

donc une double règle de majorité: 55% des Etats membres et 65% de la

population. Cette majorité qualifiée n'était donc plus basée sur une pondération

des voix où chaque Etat membre recevait un certain nombre de voix. L'absence

d'une pondération des voix fut l'une des raisons pour lesquelles certains Etats

membres (par ex. la Pologne) s'opposèrent dans un premier temps à la nouvelle

règle de majorité24.

3.3. La Commission européenne

3.3.1. Composition

A l'origine, la Commission était composée de deux ressortissants des États

membres les plus peuplés et d'un ressortissant de chacun des autres États

membres. Le Traité de Nice a limité le nombre à un commissaire par Etat

membre.

A l'heure actuelle, la Commission compte, depuis l'élargissement à la

Bulgarie et à la Roumanie, 27 membres (un par Etat membre). Les 27 membres

(commissaires) portent ensemble, en tant que collège, la responsabilité politique

de la politique de la Commission.

Les membres de la Commission sont nommés par le Conseil, après

approbation du Parlement européen, pour un mandat de cinq ans. La procédure

de nomination comprend différentes phases. En premier lieu, conformément à

l'article 214 CE, le Conseil statuant au niveau des chefs d'Etat et de

gouvernement, désigne un candidat à la présidence de la commission à la

majorité qualifiée. Ce choix doit être approuvé par le Parlement européen. En

deuxième instance, le Conseil désigne à la majorité qualifiée, d'un commun

accord avec le président désigné, les autres membres de la Commission. La

répartition des portefeuilles a également lieu à ce moment-là. La troisième

phase, très importante, est la procédure d'approbation de la totalité du collège

24 La Pologne avait reçu grâce au traité de Nice 27 voix au sein du Conseil, alors que

l'Allemagne, dont la population est presque deux fois plus élevée que celle de la Pologne,

avait reçu 29 voix au sein du Conseil.


par le Parlement européen. Le vote du Parlement est précédé par des auditions

des candidats commissaires par des commissions parlementaires spécialisées. A

l'issue de chaque audition, un rapport individuel est rédigé. Au moment du vote,

le Parlement peut seulement s'exprimer sur le collège des Commissaires dans sa

totalité. Après l'approbation par le Parlement européen, le président et les autres

membres de la Commission sont nommés par les gouvernements des Etats

membres. La procédure se termine par la prestation de serment devant la Cour

de Justice des Communautés européennes.

L'approbation parlementaire du Collège des Commissaires dans sa totalité

souligne le caractère collégial de la Commission européenne. Les Commissaires

sont solidairement responsable des décisions de la Commission et sont nommés

collégialement. Vu que le Parlement européen approuve le collège dans sa

totalité, l'insatisfaction parlementaire à l'égard d'un ou de plusieurs candidats

commissaires peut conduire au refus du Parlement d'approuver l'entièreté de la

Commission25. Sans l'approbation parlementaire, le Collège des Commissaires ne

peut pas être nommé. Le Parlement européen exerce par conséquent une

influence réelle sur la composition de la Commission et fait pleinement usage

des pouvoirs que les traités lui reconnaissent.

La composition de la Commission européenne qui est entrée en service le

22 novembre 2004 et qui fut agrandie le 1 janvier 2007 de deux commissaires

originaires de Bulgarie et de Roumanie est la suivante:

José Manuel Durão Barroso (Portugal) Président;

Margot Wallström (Suède) Vice-présidente, relations avec le Parlement,

communication

Günter Verheugen (Allemagne) Vice-président, Entreprise et industrie;

Jacques Barrot (France) Vice-président, Transport;

Franco Frattini (Italie) Vice-président, Justice, liberté et sécurité;

Siim Kallas (Estonie) Vice-président, Administration, audit et lutte antifraude;

25 Cela se produisit au moment l'approbation de la Commission Barosso en 2004. Le

Parlement européen rejeta le candidat-commissaire (Rocco Buttiglione) et menaça de

rejeter l'ensemble de la Commission si le candidat italien n'était pas remplacé par un

autre candidat commissaire.

http://nl.wikipedia.org/wiki/Jos%C3%A9_Manuel_Dur%C3%A3o_Barroso

http://nl.wikipedia.org/wiki/Portugal

http://nl.wikipedia.org/wiki/Voorzitter

http://nl.wikipedia.org/wiki/Jacques_Barrot

http://nl.wikipedia.org/wiki/Franco_Frattini

http://nl.wikipedia.org/wiki/Itali%C3%AB

http://nl.wikipedia.org/wiki/Siim_Kallas

http://nl.wikipedia.org/wiki/Estland


Benita Ferrero-Waldner (Autriche) Relations extérieures et politique européenne

de voisinage;

Joaquín Almunia (Espagne) Affaires économiques et monétaires;

Joseph Borg (Malte) Pêche et affaires maritimes;

Stavros Dimas (Grèce) Environnement;

Ján Fígel' (Slovaquie) Education, formation, culture et jeunesse;

Mariann Fischer Boel (Danemark) Agriculture et développement rural;

Dalia Grybauskaite (Lituanie) Programmation financière et budget;

Danuta Hübner (Pologne) Politique régionale;

László Kovács (Hongrie) Fiscalité et union douanière;

Neelie Kroes (Pays-Bas) Concurrence;

Meglena Kuneva (Bulgarie) Protection des consommateurs;

Markos Kyprianou (Chypre) Santé;

Peter Mandelson (Royaume Uni) Commerce;

Charlie McCreevy (Irlande) Marché intérieur et services;

Louis Michel (Belgique) Développement et aide humanitaire;

Leonard Orban (Roumanie) Multilinguisme;

Janez Potočnik (Slovénie) Science et recherche;

Andris Piebalgs (Lettonie) Energie;

Viviane Reding (Luxembourg) Société l'information et médias;

Olli Rehn (Finlande ) Élargissement;

Vladimír Špidla (République tchèque) Emploi, affaires sociales et égalité des

chances.

Les membres de la Commission exercent leurs fonctions en pleine

indépendance, dans l'intérêt général de la Communauté (art 213 CE). Bien que

chaque Etat membre ait un commissaire, ceux-ci ne peuvent recevoir aucune

directive ou instruction de leur gouvernement national. Les commissaires ne sont

http://nl.wikipedia.org/wiki/Benita_Ferrero-Waldner

http://nl.wikipedia.org/wiki/Oostenrijk

http://nl.wikipedia.org/wiki/Joaqu%C3%ADn_Almunia

http://nl.wikipedia.org/wiki/Joseph_Borg

http://nl.wikipedia.org/wiki/Malta_%28land%29

http://nl.wikipedia.org/wiki/Stavros_Dimas

http://nl.wikipedia.org/wiki/Griekenland

http://nl.wikipedia.org/wiki/J%C3%A1n_F%C3%ADgel%27

http://nl.wikipedia.org/wiki/Slowakije

http://nl.wikipedia.org/wiki/Mariann_Fischer_Boel

http://nl.wikipedia.org/wiki/Denemarken

http://nl.wikipedia.org/w/index.php?title=Dalia_Grybauskaite&action=edit

http://nl.wikipedia.org/wiki/Litouwen

http://nl.wikipedia.org/wiki/Danuta_H%C3%BCbner

http://nl.wikipedia.org/wiki/Polen

http://nl.wikipedia.org/wiki/L%C3%A1szl%C3%B3_Kov%C3%A1cs

http://nl.wikipedia.org/wiki/Hongarije

http://nl.wikipedia.org/wiki/Neelie_Kroes

http://nl.wikipedia.org/wiki/Nederland

http://nl.wikipedia.org/w/index.php?title=Meglena_Kuneva&action=edit

http://nl.wikipedia.org/wiki/Bulgarije

http://nl.wikipedia.org/wiki/Markos_Kyprianou

http://nl.wikipedia.org/wiki/Cyprus

http://nl.wikipedia.org/wiki/Peter_Mandelson

http://nl.wikipedia.org/wiki/Verenigd_Koninkrijk

http://nl.wikipedia.org/w/index.php?title=Charlie_McCreevy&action=edit

http://nl.wikipedia.org/wiki/Ierland_%28land%29

http://nl.wikipedia.org/wiki/Louis_Michel

http://nl.wikipedia.org/wiki/Belgi%C3%AB

http://nl.wikipedia.org/w/index.php?title=Leonard_Orban&action=edit

http://nl.wikipedia.org/wiki/Roemeni%C3%AB

http://nl.wikipedia.org/wiki/Janez_Poto%C4%8Dnik

http://nl.wikipedia.org/wiki/Sloveni%C3%AB

http://nl.wikipedia.org/wiki/Andris_Piebalgs

http://nl.wikipedia.org/wiki/Letland

http://nl.wikipedia.org/wiki/Viviane_Reding

http://nl.wikipedia.org/wiki/Groothertogdom_Luxemburg

http://nl.wikipedia.org/wiki/Olli_Rehn

http://nl.wikipedia.org/wiki/Finland

http://nl.wikipedia.org/wiki/Vladim%C3%ADr_%C5%A0pidla


pas les représentants d'intérêts nationaux. Ils doivent défendre les intérêts et les

objectifs de la Communauté tels qu'ils sont définis dans les traités. Ils doivent

s'abstenir de tout acte incompatible avec leurs fonctions. Chaque Etat membre

s'engage à respecter ce caractère et à ne pas chercher à influencer les membres

de la Commission dans l'exécution de leur tâche. En cas de non-respect de ces

engagements, le Conseil ou la Commission peuvent s'adresser à la Cour de

Justice. Celle-ci, en fonction de la gravité l'affaire, peut prononcer la démission

d'office d'un commissaire.


La Commission travaille comme un collège et suivant le principe de

collégialité. Ce principe implique que toutes les décisions importantes sont

adoptées par le collège des commissaires dans son ensemble. Les commissaires

ne peuvent prendre des décisions individuellement que lorsqu'ils ont été

explicitement mandatés à cette fin par le Collège des commissaires.

Le principe de collégialité comporte également une responsabilité

collective dans le chef du Collège. Les commissaires sont solidairement, en tant

que collège, responsables des décisions politiques adoptées par la Commission.

Pour garantir la collégialité, une grande transparence interne est nécessaire afin

que les commissaires puissent être au courant des décisions politiques préparées

par leurs collègues.

La Commission édicte son règlement d'ordre intérieur en vue d'assurer son

fonctionnement et celui de ses services dans les conditions prévues par le traité

et en application du principe de collégialité (art. 218 CE). La Commission remplit

sa mission dans le respect des orientations politiques définies par son président

(art. 219 CE). Le président décide l'organisation interne de la Commission, afin

d'assurer la cohérence, l'efficacité et le caractère collégial de son action.

Les membres de la Commission exercent les fonctions qui leur sont

dévolues par le président sous l'autorité de celui-ci (art. 217 § 2 CE). En cas de

besoin, le président peut remanier la répartition des compétences en cours de

mandat. Le président de la Commission convoque le collège au moins une fois

par semaine. Les réunions du collège ont généralement lieu le mercredi matin à


Bruxelles (au Berlaymont) et le mardi matin à Strasbourg les semaines où a lieu

une session plénière du Parlement européen.

Les réunions du collège ne sont pas publiques et les délibérations sont

confidentielles. Le public a cependant la possibilité de demander à consulter

certaines parties des procès-verbaux des réunions du collège.

Les décisions de la Commission sont adoptées à la majorité des membres

de la Commission (art 219 CE). En pratique, le collège procède rarement à un

vote. En tant qu'organe collégial, il essaye au maximum d'atteindre un

consensus. Le collège des commissaires peut délibérer valablement dès qu'une

majorité des membres sont présents. Lorsqu'une ligne politique est approuvée,

tous les membres de la Commission en sont responsables.

La Commission est divisée administrativement en 40 directions générales

(DG) et en services, chacun d'entre eux étant chargé d'un domaine particulier.

Chaque commissaire a la responsabilité d'un€ ou de plusieurs DG ou services de

la Commission. A l'heure actuelle, les DG de la Commission sont:

Services généraux (5):

Communication; Bureau européen de lutte anti-fraude; Eurostat; Office

des publication; Secrétariat-Général;

Politiques internes (17):

Fiscalité et union douanière; Affaires économiques et monétaires;

Agriculture et développement rural; Centre commun de recherche;

Concurrence; Education et culture; Emploi, affaires sociales et égalité des

chances; Entreprises et industrie; Environnement; Fiscalité et union

douanière; Justice, liberté et sécurité; Marché intérieur et services; Pêche

et affaires maritimes; Politique régionale; Recherche; Santé et protection

des consommateurs; Société l'information et médias; Transport et

énergie.

Relations extérieures (6):

http://ec.europa.eu/dgs/communication/index_nl.htm

http://ec.europa.eu/dgs/olaf/index_nl.html

http://ec.europa.eu/dgs/olaf/index_nl.html

http://publications.europa.eu/index_nl.html

http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/index_nl.htm


Commerce; Développement; Elargissement; EuropeAid-office de

coopération; Aide humanitaire; Relations extérieures.

Services internes (12):

Budget, Bureau des conseillers de politique européenne; Délégué à la

protection des données de la Commission européenne; Informatique;

Infrastructure et logistique (2: Bruxelles et Luxembourg); Interprétation;

Office de gestion et liquidation des droits individuels; Personnel et

administration; Service d'audit interne; Service juridique; Traduction.

Les DG sont chargées de la préparation des propositions législatives.

Celles-ci ne deviennent cependant officielles que lorsque la Commission les

approuve à l'occasion l'une de ses réunions hebdomadaires.

Ce sont les services et les DG qui élaborent les options stratégiques et les

propositions législatives pour la Commission, donnent leur avis sur des dossiers

individuels et traduisent politiquement les priorités de la Commission.

Chaque DG a la responsabilité d‘un domaine particulier, et elle a à sa tête

un directeur général qui est responsable devant un des commissaires. Le

secrétariat général prend en charge la coordination générale et gère l‘ordre du

jour des réunions hebdomadaires.

Les Directeurs généraux font régulièrement rapport au commissaire

compétent et reçoivent de celui-ci les directives politiques nécessaires.

Chaque commissaire dispose d'une petite équipe de collaborateurs

personnels qui forment son cabinet. Le cabinet a pour tâche principale d'aider

personnellement le commissaire dans l'exécution de son mandat.

http://ec.europa.eu/dgs/budget/index_nl.htm

http://ec.europa.eu/pmo/index_en.htm







3.3.3. Compétences

En tant qu'organe politique indépendant et collégial, la Commission

incarne et favorise l'intérêt général l'Union européenne. Afin de renforcer le

fonctionnement et le développement du marché communautaire, la Commission

remplit quatre tâches:

(1) elle dispose d‘un «droit d‘initiative» exclusif pour l'introduction des

propositions législatives qui seront soumises au Parlement européen et au

Conseil;

(2) elle gère et applique les politiques l'UE. Cela signifie que la Commission est

chargée de la gestion quotidienne l'Union européenne: elle exécute les mesures

politiques l'Union, gère les programmes européens et gère les moyens financiers

l'Union;

(3) Elle veille à ce que les obligations découlant des traités soient correctement

exécutées et peut, le cas échéant, intenter des recours en manquement devant

la Cour de Justice des Communautés européennes pour garantir le respect des

traités;

(4) la Commission européenne représente l'Union au niveau international pour

les matières communautaires (la représentation du deuxième pilier relève des

compétences du Conseil et du Haut représentant pour la PESC).

Droit d'initiative exclusif

Au niveau législatif, le droit d'initiative appartient exclusivement à la

Commission: elle est responsable de la rédaction de nouvelles propositions

législatives qui seront soumises au Parlement et au Conseil. Sans proposition de

la Commission, le Parlement et le Conseil ne peuvent adopter aucune législation

communautaire. Le principe de subsidiarité implique cependant que la

Commission n'introduit de nouvelles propositions législatives que dans les

domaines où l'Union peut assurer une meilleure action que les Etats membres.

Pour préparer ses propositions législatives, la Commission européenne a

largement recours à des consultations et cherche à évaluer les conséquences de


ses propositions sur les Etats membres, les acteurs économiques et sur un large

éventail de personnes intéressées.

Pour estimer les avantages et les inconvénients d'initiatives potentielles, la

Commission est constamment en contact avec un grand nombre de groupes

d'intérêts et avec deux organes consultatifs, le Comité économique et social

européen et le Comité des Régions. Les initiatives législatives de la Commission

européenne doivent servir les intérêts l'Union et de ses citoyens et pas

simplement ceux de certains pays ou de certains secteurs l'industrie.

Lorsque la Commission européenne a introduit une proposition législative,

elle continue à participer activement aux étapes subséquentes de la procédure

législative. La Commission européenne cherchera à atteindre un compromis avec

le Conseil et le Parlement sur son initiative législative.

Mise en œuvre et gestion des politiques

La Commission est responsable de la gestion et l'exécution du budget l'UE.

Les dépenses effectives sont cependant assurées pour l‘essentiel par les autorités

nationales et locales, mais la Commission doit les superviser, sous l‘œil attentif

de la Cour des comptes.

La Commission gère activement les politiques communes adoptées par le

Parlement et le Conseil, par exemple la politique agricole commune (PAC).

A côté de la mise en oeuvre des politiques, la Commission dispose

également d'un pouvoir autonome de décision dans des domaines déterminés.

Un exemple en est la politique de la concurrence, où la Commission a

compétence pour autoriser ou interdire les fusions entre entreprises et pour agir

contre les atteintes à la concurrence. La Commission européenne doit aussi

veiller à ce que les subventions accordées par les états membres à leurs

entreprises ne constituent pas des atteintes à la concurrence. La Commission

peut prendre dans ces domaines des décisions autonomes (qui ne doivent pas

être approuvées par le Conseil ou le Parlement) et même imposer des sanctions

aux opérateurs économiques qui se seraient rendus coupables d'entente illicite

ou d'une autre atteinte à la concurrence.


Dans sa fonction exécutive, la Commission européenne peut également se

voir attribuer par le législateur (Conseil des ministres et parfois Parlement

européen) la compétence d'adopter elle-même les modalités d'exécution de la

réglementation européenne ou de les modifier. Lorsque la Commission

européenne se voit reconnaître de telles compétences par le législateur, elle peut

adopter des mesures d'exécution qui, après avis (obligatoire ou non) des

―comités-comitologie‖ deviennent des décisions obligatoires. Les comités-

comitologie sont composés de représentants des Etats membres. Les

représentants des Etats membres examiner la conformité des mesures

exécutives développées par la Commission européenne à la législation

communautaire à laquelle elles se rapportent. Par le biais de la comitologie, les

Etats membres continuent à exercer un contrôle sur les mesures d'exécution

adoptées par la Commission.

Application du droit européen

La Commission joue le rôle de «gardienne des traités». Elle doit donc

veiller, avec la Cour de justice, à ce que le droit européen soit appliqué

correctement par les particuliers, les États membres et les autres institutions.

Dans l'exercice de ses compétences, la Commission peut imposer des

sanctions à des personnes physiques et à des entreprises pour violation du droit

communautaire.

Elle engage tout d‘abord une procédure juridique appelée «procédure

d‘infraction»: elle adresse une lettre officielle au gouvernement, dans laquelle

elle expose les raisons pour lesquelles elle considère que le pays en cause a

enfreint le droit européen et elle fixe un délai dans lequel il doit lui faire parvenir

une réponse détaillée. Si l'Etat membre ne se conforme pas à ladite législation

après la mise en demeure, la Commission européenne lui envoie un avis motivé

dans lequel l'Etat membre est à nouveau invité à respecter la législation

européenne.


Si cette procédure ne permet pas de régler le problème, la Commission

défère le dossier à la Cour de justice, qui peut constater dans un premier arrêt le

non-respect de ses obligations par l'Etat. Celui-ci est tenu de respecter cet arrêt.

S'il reste en défaut de le faire, la Commission lui enverra à nouveau une mise en

demeure puis un avis motivé. Si l'Etat membre reste malgré tout en défaut, la

Commission défèrera à nouveau le dossier devant la Cour. Celle-ci aura cette fois

la possibilité d'assortir sa condamnation d'une amende ou d'une astreinte à

charge l'Etat défaillant. Les arrêts de la Cour sont contraignants pour les États

membres et pour les institutions européennes.

Représentation de l'UE sur la scène internationale

La Commission européenne est un important porte-parole l'Union

européenne sur la scène internationale. Elle représente la Communauté (la

représentation externe pour la PESC revient au Conseil et au Haut représentant

pour la PESC). La Commission est notamment chargée de négocier des accords

internationaux avec des pays tiers ou des organisations internationales, en

collaboration avec des comités spéciaux nommés par le Conseil et dans le cadre

des directives de négociations données par le Conseil. Un exemple en est l‘accord

de Cotonou, qui fixe les modalités d‘un important partenariat en matière d‘aide

et de commerce entre l‘UE et des pays en développement d‘Afrique, des Caraïbes

et du Pacifique.

La Commission européenne est également représentée dans un certain

nombre d'organisations internationales, souvent avec le statut d'observateur

(OIT, ONU, etc.)

A côté de cela, il existe environ 130 représentations de la Commission

européenne dans des pays tiers. Des fonctionnaires de la Commission travaillent

dans ces délégations, qui fonctionnent comme des points d'information et de

contact entre la Commission et le pays d'accueil.


3.3.4. Le projet de Traité portant créaction d’une constitution

européenne

Le projet de Constitution contenait une réglementation assez complexe sur

la composition future de la Commission européenne. Il était prévu que la

première Commission appointée après la ratification de la Constitution serait

encore composée d'un commissaire par Etat membre. A partir de 2014, le

nombre de commissaires aurait été ramené à un nombre équivalent à 2/3 du

nombre d'Etats membres, mais le Conseil pouvait encore décider à l'unanimité de

déroger à cette règle. La Constitution stipulait que les membres de la

Commission devaient être choisis suivant un système de tournante où tous les

Etats membres devaient être traités de manière identique.

La Constitution modifiait également la procédure de nomination du

président de la Commission. Dans la procédure actuelle, le Parlement européen

donne son approbation au candidat président, puis à la Commission dans sa

totalité, le Collège étant ensuite nommé par le Conseil.

La Constitution prévoyait que le président de la commission serait désigné

par le Parlement européen, qui se serait prononcé sur un candidat proposé par le

Conseil européen. Lorsque le Conseil européen aurait présenté un candidat, il

aurait dû tenir compte des résultats des élections européennes. Le Conseil aurait

ensuite désigné, en accord avec le président de la Commission, la liste des futurs

commissaires sur base des propositions des Etats membres. Comme c'est le cas

à l'heure actuelle, le président et les commissaires, nommés pour un mandat de

cinq ans, auraient dû se soumettre collectivement à un vote d'approbation du

Parlement européen.

La Constitution prévoyait la création de la fonction de Ministre des affaires

étrangères l'Union européenne. Le Ministre européen des affaires étrangères

aurait présidé le Conseil Affaires étrangères. Le ministre aurait cependant eu une

double fonction puisqu'il était membre de droit de la Commission européenne. A

l'intérieur du Collège des commissaires, le ministre des affaires étrangères aurait

également été Vice-Président de la Commission européenne avec compétence

sur les relations extérieures.


Le projet de Constitution ne modifiait dès lors pas fondamentalement les

compétences ou le fonctionnement de la Commission européenne. Les

modifications prévues portaient essentiellement sur la composition de la

Commission (cfr. le nombre de commissaires et le ministre des Affaires

étrangères) et la désignation du président de la Commission, dont le profil

politique était rehaussé suite à son élection par le Parlement européen.

3.4. Le système judiciaire européen

La Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) est l'organe

judiciaire l'Union européenne. Elle est assistée depuis 1989 par le Tribunal de

Première instance (TPI). Celui-ci est lui-même assisté par le Tribunal de la

fonction publique l'Union européenne, créé en 2005. Ces trois juridictions

disposent d‘une juridiction obligatoire et exclusive à laquelle les États membres

ne peuvent émettre aucune réserve. Elle est cependant limitée aux litiges qui

leur sont expressément attribués par le Traité.

3.4.1. La Cour de Justice: composition, fonctionnement,

compétences

a) composition

a1 – les juges

La Cour de Justice des Communautés européennes siège à Luxembourg.

Elle est composée d‘un juge par État membre (article 221 CE). Ceux-ci sont

nommés parmi les personnalités offrant toutes garanties d'indépendance et qui

réunissent les conditions requises pour l'exercice, dans leurs pays respectifs, des

plus hautes fonctions juridictionnelles ou qui sont des jurisconsultes possédant

des compétences notoires. Ils sont désignés, de commun accord par les

gouvernements des États membres (donc, pas par le Conseil), pour un terme de


6 ans renouvelable. Ils sont renouvelés par moitié tous les 3 ans (article 223 al.

1, 2 et 4 CE).

Les juges élisent le président de la CJCE pour un mandat de 3 ans

renouvelable (article 223 al. 3 CE). Celui-ci attribue les affaires à une chambre et

désigne le juge rapporteur, qui est chargé de déposer un rapport préalable

(expliquant sommairement l'objet l'affaire) et éventuellement d'un rapport

d'audience (résumant les éléments de fait et de droit avant l'audience). Les juges

désignent également le Premier avocat général pour un mandat d'un an26. Il est

notamment chargé l'attribution des affaires aux avocats généraux.

a2 – les avocats généraux

La Cour est assistée de 8 avocats généraux27. Les 5 grands États

membres28 en nomment traditionnellement 1 chacun, les 3 autres étant désignés

par les autres Etats membres à tour de rôle, par ordre alphabétique. Le nombre

des avocats généraux peut être augmenté par le Conseil statuant à l'unanimité, à

la demande de la Cour (article 222 al. 1 CE).

La mission des avocats généraux est de présenter publiquement, en toute

impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées (qui ne lient pas

la Cour) sur les affaires sur lesquelles celle-ci est amenée à se prononcer (article

222 al. 2 CE). Il ne s‘agit dès lors pas d‘un ministère public comme en droit

interne, mais plutôt d‘un auditorat comme au Conseil d‘État.

Tout comme les juges, les avocats généraux sont choisis parmi les

personnalités offrant toutes garanties d'indépendance et qui réunissent les

26 Article 10 du règlement la procédure de la Cour. 27 Du 1er janvier 1995 au 6 octobre 2000, un neuvième poste d'avocat général était prévu

par l'ancien article 222 al. 1 CE. 28 L'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni.


conditions requises pour l'exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes

fonctions juridictionnelles ou qui sont des jurisconsultes possédant des

compétences notoires. Ils sont désignés, de commun accord par les

gouvernements des États membres (donc, pas par le Conseil), pour un terme de

6 ans renouvelable. Ils sont renouvelés par moitié tous les 3 ans (article 223 al.

1, 2 et 4 CE).

a3 – le greffier

Le greffier de la CJCE est nommé par celle-ci (article 223 al. 5 CE).

b) fonctionnement

La Cour siège soit en Grande Chambre (13 juges), pour les affaires les

plus importantes ou à la demande des États ou des institutions, ou en assemblée

plénière (au moins 15 juges présents) lorsque le Statut de la Cour le prévoit29.

Généralement, elle siège en chambre de 3 ou 5 juges.

Après l‘introduction l'instance (par requête ou question préjudicielle), le

Président de la Cour nomme un juge rapporteur. Celui-ci rédigera un rapport sur

l‘affaire. La Cour reçoit les mémoires des parties et les conclusions écrites

l'avocat général.

Des mesures d‘instruction (comparution, descente sur les lieux…) peuvent

être ordonnées par la Cour, à la demande des parties ou d'initiative (article 46 §

2 du Règlement la procédure de la Cour).

29 Le statut de la Cour prévoit que celle-ci siège en assemblée plénière lorsqu'elle est

saisie en fonction des articles 195 § 2 (démission d'office du médiateur), 213 et 216

(démission d'office d'un commissaire) ou 247 § 7 (démission d'office d'un membre de la

Cour des comptes), ou lorsqu'elle estime qu'une affaire revêt une "importance

exceptionnelle" (article 16 al. 4 et 5 du statut).


La procédure orale est publique. A l'occasion de celle-ci, le juge rapporteur

présente son rapport et propose une solution. La Cour entend les plaidoiries des

conseils des parties, et éventuellement des parties tierces. Les États et les

institutions peuvent intervenir dans la procédure pour faire valoir leurs

arguments. On entend enfin les conclusions motivées l'avocat général. L'affaire

est ensuite mise en délibéré (articles 55 à 62 du Règlement la procédure de la

Cour).

La Cour délibère en français. Elle rend son arrêt motivé en audience

publique. Il a force obligatoire et exécutoire dès le jour de son prononcé. Il sera

publié au Recueil des arrêts.

c) compétences

La Cour n'est compétente que pour les recours qui lui ont été

expressément attribués par le Traité. Les autres litiges auxquelles la

Communauté serait partie ne sont pas soustraits à la connaissance des

juridictions nationales (article 240 CE). Celles-ci jouent par ailleurs un rôle

essentiel dans l'application et l'interprétation du droit communautaire.

c1 – le recours en manquement

Les Etats membres l'Union européenne ont contracté vis-à-vis de celle-ci

une obligation juridique. En droit international public, il n'est pas rare de voir des

procédures par le biais desquelles un Etat membre d'une organisation

internationale peut attaquer un autre Etat membre pour non exécution de ses

obligations conventionnelles30. L'originalité de la construction européenne est

d'avoir dévolu, à côté des procédures interétatiques classiques, un rôle

comparable à celui du ministère public à un organe interne indépendant, la

30 Voy. par ex., autre les procédures devant la Cour internationale de Justice, celles qui

existent devant l'Organe de règlement des différends l'Organisation mondiale du

commerce, ou le Tribunal international du droit de la mer.


Commission. Celle-ci peut agir dans le seul intérêt l'Union, sans qu'il soit

nécessaire qu'une plainte ait été déposée.

S‘ils estiment qu‘un État (quel que soit l‘organe ou le niveau de pouvoir)

n‘a pas satisfait aux obligations lui incombant en vertu du Traité, la Commission

ou tout autre État membre peuvent intenter à son encontre un recours en

manquement devant la CJCE. Celle-ci constatera ou non l'existence du

manquement. Dans une seconde phase, elle pourra être amenée à condamner

l'Etat qui ne s'est pas conformé à un arrêt en constatation de manquement à une

amende ou à une astreinte.

c1a – les caractéristiques du recours

Le manquement incriminé peut aussi bien consister en une abstention (par

exemple l'omission d'adoption des normes de transposition d'une directive dans

les délais, ou l'absence de réaction suite à un arrêt en constatation de

manquement)31 qu'en un comportement positif (adoption ou maintien en vigueur

d'une mesure nationale contraire au droit communautaire, même si elle n'est pas

appliquée)32. Il peut concerner le droit primaire et le droit dérivé, voire un accord

externe conclu par la Communauté.

Il n‘est pas nécessaire de prouver un préjudice. L‘ampleur du manquement

et sa durée n‘entrent pas en ligne de compte33. En vertu du principe l'unité

internationale l'État, celui-ci sera reconnu responsable quel que soit l‘organe

(législatif, exécutif ou judiciaire) ou le niveau de pouvoir (fédéral, régional ou

local) responsable de celui-ci, même s‘il est constitutionnellement indépendant et

31 Voy. par ex. CJCE, arrêts du 15 juillet 1972, Commission c. Italie, aff. 48/71, Rec.

1972, p. 529 et du 4 avril 1974, Commission c. France, aff. 167/73, Rec. 1974, p. 359. 32 Voy. par ex. CJCE, arrêts du 17 février 1970, Commission c. Italie, aff. 31/69, Rec.

1970, p. 25, et du 15 avril 1970, Commission c. Italie, aff. 28/69, Rec. 1970, p. 195. 33 CJCE, arrêt du 17 novembre 1992, Commission c. Grèce, aff. C-105/91, Rec. 1992, p.

I-5891.


que le gouvernement ne dispose d‘aucun moyen de pression pour le forcer à

agir34.

Il n‘est cependant pas possible d‘intenter un recours en manquement

contre un État pour déficit public excessif (article 104 CE).

Par contre, la Commission pourra déclarer une aide d‘État incompatible

avec le marché commun et ordonner à l‘État membre sa suppression ou sa

modification sans devoir passer par le recours en manquement (article 88 CE). Si

l‘État n‘est pas d‘accord avec la décision de la Commission, il doit intenter un

recours en annulation contre elle.

Le Conseil de la Banque centrale européenne peut intenter contre les

banques centrales nationales un recours en manquement relatif à l‘inexécution

de leurs obligations découlant du Traité CE et des statuts du SEBC (article 238 d

CE).

Le Conseil d‘administration de la Banque européenne d‘investissement

peut intenter contre les États membres un recours en manquement relatif à

l‘inexécution de leurs obligations découlant des statuts de la BEI.

c1b – la procédure

La procédure en constatation de manquement, lorsqu'elle est intentée par

la Commission, comporte deux phases. La Commission doit d‘abord adresser à

l‘État une lettre de mise en demeure dans laquelle elle résume succinctement les

griefs et circonscrit l'objet du litige. L'Etat mis en demeure va présenter ses

observations sur cette base.

34 CJCE, arrêt du 2 février 1982, Commission c. Belgique, aff. 71/81, Rec. 1982, p. 175.


Dans une seconde phase, la Commission émettra un avis motivé. Celui-ci

expose de manière étendue les griefs reprochés à l'Etat. Ceux-ci ne peuvent

différer de ceux qui ont été exposés dans la lettre de mise en demeure, ni aller

au-delà. L'avis motivé contient également un délai dans lequel l'Etat mis en

cause doit prendre les mesures nécessaires afin de mettre fin au manquement.

La Commission ne pourra saisir la CJCE que si l‘État ne s‘est pas conformé

à l‘avis dans le délai fixé par la Commission (article 226 CE). Elle n‘est cependant

pas obligée de le faire. Elle jouit en effet d'un pouvoir discrétionnaire quant à

l'opportunité d'engager une procédure en manquement. Un recours en carence

contre elle pour non intentement d‘un recours en manquement serait irrecevable.

Par contre, si l‘État ne s‘est pas conformé à une décision en matière d‘aide

d‘État, la Commission pourra directement saisir la Cour.

La Commission pourra intenter un recours en manquement à l'encontre

d'un Etat qui aurait adopté les mesures nécessaires après l'expiration du délai

fixé. La Cour de Justice a en effet admis que la commission gardait un intérêt à

voir le litige tranché par la cour afin de savoir si un manquement avait

effectivement eu lieu (d'autant que des particuliers peuvent avoir intérêt à

l'aboutissement de la procédure dans l'optique d'un recours en responsabilité à

l'égard l'Etat reconnu responsable d'un manquement)35.

L‘État souhaitant intenter un recours en manquement à l‘encontre d‘un

autre État doit d‘abord demander à la Commission d'émettre dans un délai de

trois mois un avis motivé au sujet du manquement reproché (article 227 al. 2

CE). La Commission doit permettre aux Etats intéressés de présenter leurs

observations. Rien n'empêche la Commission de reprendre le recours à son

compte à ce stade de la procédure. Cette décision n'empêchera cependant pas

l'Etat demandeur de continuer la procédure en son nom.

35 CJCE, arrêt du 2 décembre 1992, Commission c. Irlande, aff. C-280/89, Rec. 1992, p.

I-6185.


Dès la notification l'avis motivé, ou après expiration du délai de trois mois

si la Commission reste en défaut de rendre un avis, l'Etat ayant initié le recours

peut continuer la procédure devant la Cour. Le recours a un caractère objectif. Il

n'est pas nécessaire que l'Etat demandeur établisse la preuve d'un préjudice

dans on chef ou dans celui de ses ressortissants.

Les recours en manquement intentés par des Etats sont extrêmement

rares. Cinq procédures ont été intentées en 50 ans, dont deux où le demandeur

s‘est désisté36 et trois où la Cour a été amenée à rendre un arrêt37.

c1c – les moyens de défense invoqués par les Etats membres

L‘État accusé de manquement ne peut invoquer le motif que d‘autres États

membres sont dans la même situation que lui38.

Il ne peut invoquer de motifs tenant à sa situation interne, même la

lenteur de la procédure législative39 ou une crise politique40. Un Etat fédéral ne

peut pas non plus invoquer l'impossibilité d‘obliger une entité fédérée à adopter

un acte dans la sphère de ses compétences41.

Il ne peut invoquer la fin du manquement après l‘expiration du délai fixé

par l‘avis motivé42, ni l'absence de conséquences néfastes de son manquement43,

ni la brièveté du délai de transposition d‘une directive44.

36 Affaires 58/77 Irlande c. France et C-349/92 Espagne c. Royaume-Uni. 37 CJCE, arrêts du 4 octobre 1979, France c. Royaume-Uni, aff. 141/78, Rec. 1979, p.

2923; du 16 mai 2000, Belgique c. Espagne, aff. C-388/95, Rec. 2000, p. I-3123; du 12

septembre 2006, Espagne c. Royaume-Uni. 38 CJCE, arrêt du 29 mars 2001, Portugal c. Commission, aff. C-163/99, Rec. 2001, p. I-

2613. 39 CJCE, arrêt du 17 novembre 1992, Commission c. Grèce, aff. C-105/91, Rec. 1992, p.

I-5891. 40 CJCE, arrêt du 10 décembre 1968, Commission c. Italie, aff. 7/68, Rec. 1968, p. 617. 41 CJCE, arrêt du 2 février 1982, Commission c. Belgique, aff. 68 à 71/81, Rec. 1982, p.

175. 42 CJCE, arrêt du 7 février 1973, Commission c. Italie, aff. 39/72, Rec. 1973, p. 101. 43 CJCE, arrêt du 11 avril 1978, Commission c. Pays-Bas, aff. 95/77, Rec. 1978, p. 863.


Il ne peut invoquer qu‘une impossibilité absolue d‘exécution, rarement

acceptée par la Cour. Il peut également soulever l‘illégalité d‘un règlement dont

le non respect lui est reproché (article 241 CE).

c1d – la portée et l'exécution l'arrêt

Un arrêt constatant un manquement dans le chef d'un Etat membre a un

caractère purement déclaratoire. La Cour se borne à constater le manquement.

Elle ne peut pas annuler une mesure nationale contraire au droit communautaire,

ni prescrire à l'Etat condamné l'adoption de mesures qu'elle spécifierait.

L‘État condamné doit prendre toutes les mesures nécessaires pour

remédier au manquement (article 228 § 1 CE), dans des délais aussi brefs que

possible. Il a le choix des moyens. A ce stade de la procédure, la Cour ne peut

pas prononcer d‘amende.

Si l‘État ne s‘est pas conformé à la première constatation de manquement,

la Commission émet à nouveau un avis motivé précisant les points sur lesquels

elle estime que l‘État ne s‘est pas conformé à l‘arrêt de la Cour et lui accordant

un nouveau délai pour s'exécuter (article 228 § 2 al. 1 CE).

Si l‘État ne s‘est pas conformé à l‘arrêt de la Cour dans le délai fixé par la

Commission, celle-ci peut saisir la Cour d'un second recours en manquement.

Dans celui-ci, elle peut indiquer la somme forfaitaire ou l'astreinte au paiement

de laquelle elle demande à la Cour de condamner l'Etat concerné. Si la Cour

reconnaît que l'Etat ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut le condamner à

payer une amende ou une astreinte tant qu‘il n‘aura pas mis fin au manquement

(article 228 § 2 al. 2 CE).

44 CJCE, arrêt du 1er mars 1983, Commission c. Belgique, aff. 301/81, Rec. 1983, p. 467.


Dans une communication de 199645, la Commission a précisé qu'elle

préférait avoir recours à l'astreinte, instrument semblant plus adéquat pour une

mise en conformité rapide. La proposition d'astreinte est calculée en fonction de

la gravité l'infraction, de la durée de celle-ci, du PIB l'État et du nombre de voix

dont il dispose au Conseil. Cette proposition ne lie toutefois pas la Cour, qui reste

libre d'infliger à l'Etat la sanction qu'elle estime la plus adéquate46.

Les particuliers lésés par l‘absence d‘une mesure nationale constatée par

un recours en manquement peuvent introduire devant les juridictions des États

membres un recours en responsabilité en invoquant l‘arrêt47.

c2 - la compétence de pleine juridiction en matière de sanctions

pécuniaires

Certains règlements attribuent à la Cour de Justice une compétence de

pleine juridiction en ce qui concerne les sanctions (décidées par la Commission)

qu'ils prévoient48. Cela signifie que la Cour peut annuler la sanction prononcée

par la Commission, la réduire ou l‘augmenter (article 229 CE).

c3 - le recours en annulation (articles 230 et 231 CE)

45 Communication 96/C 242/07 du 21 août 1996 (JOCE 1996, C 242/6). 46 La première application d'une astreinte fut réalisée à l'occasion l'affaire Commission c.

Grèce, arrêt de la CJCE du 4 juillet 2000, aff. C-387/97, Rec. 2000, p. I-5047, où la

Grèce fut condamnée à payer une astreinte de 20.000 euros par jour de retard

d'exécution d'un arrêt du 7 avril 1992 lui ordonnant, en application de plusieurs

directives communautaires relatives au traitement des déchets, de faire cesser le

déversement par plusieurs municipalités de déchets toxiques et dangereux dans un

torrent proche de la mer. 47 CJCE, arrêt du 19 novembre 1991, Francovich et Bonifaci c. Italie, aff. C-6/90, Rec.

1991, p. I-5357. 48 Voy. par exemple l'article 31 du règlement 1/2003 CE (JOCE 2003, L 1/1) et l'article

16 du règlement 139/2004 CE (JOCE 2004, L 24/1) (cf. infra, § 5.1.3).


La Cour de Justice est compétente pour statuer sur la légalité d'un acte

législatif doté d'effets juridiques obligatoires.

c3a – les titulaires du recours

Les États membres, le Parlement européen, le Conseil et la Commission

peuvent intenter un recours en annulation sans devoir prouver un intérêt à agir

contre:

- les actes adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil;

- les actes du Conseil, de la Commission et de la BCE autres que les

recommandations et les avis;

- les actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques

vis-à-vis des tiers (article 230 al. 1 CE).

La Cour des comptes et la BCE peuvent également saisir la Cour, dans les

mêmes conditions, d‘un recours en annulation pour la sauvegarde de leurs

prérogatives (article 230 al. 3 CE).

Toute personne physique ou morale peut intenter un recours en

annulation, dans les mêmes conditions, contre:

- une décision dont elle est le destinataire (notamment en droit de la

concurrence);

- un règlement49 ou une décision adressée à une autre personne50, à

condition qu'elle fasse la preuve que cette mesure la concerne directement

et individuellement (article 230 al. 4 CE). Aucun recours n'est possible

dans les autres hypothèses.

49 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 18 mai 1994, Codorniù c. Conseil, aff. C-309/89, Rec.

1994, p. I-1853.

50 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 25 octobre 1977, Metro c. Commission, aff. 26/76, Rec.

1977, p. 1875.


c3b – les motifs

La Cour de Justice peut être saisie d'un recours en annulation pour les

motifs suivants:

- l‘incompétence (de la Communauté en tant que telle ou l'institution qui

a adopté l'acte attaqué);

- la violation des formes substantielles (modalités de vote; défaut de

motivation ou de publication l'acte…)51;

- la violation du Traité (erreur quant à la base juridique l'acte…). La Cour

ne peut cependant jamais se prononcer sur l'opportunité l'adoption d'un

acte;

- le détournement de pouvoir (poursuite par une institution de fins autres

que celles en vue desquelles les pouvoirs prévus par le Traité lui ont été

attribués)52 (article 230 al. 2 CE).

c3c – la procédure

Le recours en annulation doit être intenté dans un délai de 2 mois à partir

de la publication l'acte au Journal Officiel, de sa notification au requérant ou, à

défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance53. La décision non attaquée dans

les délais prévus devient définitive, même si elle est viciée. Le recours n‘a aucun

effet suspensif, sauf si la CJCE l‘estime nécessaire (article 242 CE).

c3d – les conséquences l'arrêt de la Cour

51 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 23 février 1988, Royaume-Uni c. Conseil, aff. 68/86, Rec.

1988, p. 855, où un acte du Conseil fut annulé parce qu'il avait été adopté à la majorité

qualifiée alors qu'il aurait dû l'être à l'unanimité. 52 Le détournement de pouvoir implique souvent une étude des motifs pour lesquels un

acte a été adopté. En pratique, il n'est que très rarement reconnu par la CJCE, qui exige

que soit démontrée l'existence d'indices objectifs, pertinents et concordants (CJCE, arrêt

du 4 juillet 1989, Kerzman c. Cour des Comptes, aff. 198/87, Rec. 1989, p. 2083). 53 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 14 décembre 1962, Wöhrmann, aff. 31/62, Rec. 1962, p.

972.


Si l‘arrêt rejette le recours, un nouveau recours en annulation pourra être

intenté à condition d‘être fondé sur des moyens nouveaux54.

Si le recours est fondé, la Cour annulera et déclarera non avenu l‘acte

attaqué (article 231 al. 1). Ce dernier est par conséquent considéré comme

n'ayant jamais existé. L'annulation peut cependant n'être que partielle, et ne

frapper que certaines dispositions l'acte attaqué si celles-ci sont séparables des

autres. Le cas échéant, la Cour décidera d'office de n'annuler que certaines

dispositions d'un acte contre l'entièreté duquel un recours en annulation a été

intenté55.

En principe, l'annulation d'un acte entraîne ipso facto celle des

conséquences que celui-ci peut avoir produites. Il est toutefois possible à la Cour

de considérer certains effets d‘un règlement comme définitifs (article 231 al. 2).

Elle n'a que rarement fait application de cette faculté56.

L‘institution dont émanait l‘acte annulé devra prendre les mesures

nécessaires à l‘exécution l'arrêt dans un délai raisonnable (article 233 al. 1 CE).

La Cour ne peut pas lui donner d'injonctions, ni même de conseils à l'institution

concernée.

L‘annulation ne peut pas s‘étendre à des actes similaires non attaqués. La

CJCE ne peut en effet pas statuer ultra petita. Dans un souci de sécurité

juridique, il est indispensable qu'une décision non attaquée dans les délais

devienne définitive, même si elle est viciée57.

c4 – le recours en carence (article 232 CE)

54 CJCE, arrêt du 10 février 1955, Assider, aff. 3/54, Rec. 1955, p. 139. 55 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 6 mars 1979, Simmenthal, aff. 92/78, Rec. 1979, p. 777. 56 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 7 décembre 1995, Conseil c. Parlement, aff. C-41/95, Rec.

1995, p. I-4430, où la Cour décida de maintenir en vigueur les effets du budget

communautaire malgré l'annulation l'acte du président du Parlement européen arrêtant

ce budget, dès lors qu'il avait déjà en grande partie été mis en œuvre. 57 CJCE, arrêt du 14 septembre 1999, AssiDomän, aff. C-310/97, Rec. 1999, p. I-5363.


Le recours en carence a pour objectif de faire constater par la Cour

l'illégalité du comportement d'une institution communautaire, qui s'est abstenue

d'adopter un acte alors qu'elle en avait l'obligation en vertu du Traité.

c4a – les titulaires du recours

Lorsque le Parlement européen, le Conseil ou la Commission s‘est abstenu

d‘adopter un acte alors qu‘il en avait l‘obligation en vertu du Traité, les États

membres et les autres institutions peuvent saisir la Cour en carence sans devoir

prouver leur intérêt à agir (article 232 al. 1 CE). La BCE peut également agir ou

être assignée dans le domaine de ses compétences (article 232 al. 4 CE).

Toute personne physique ou morale peut saisir la Cour contre une

institution qui aurait omis de lui adresser un acte autre qu‘une recommandation

ou un avis (fréquent en droit de la concurrence) (article 232 al. 3 CE).

c4b – la procédure

Ce recours n‘est recevable que si l‘institution en cause a été préalablement

invitée à agir. Si elle n‘a pas pris position dans un délai de 2 mois, le recours

pourra être intenté dans un nouveau délai de 2 mois (article 232 al. 2 CE).


c4c – les conséquences l'arrêt

Lorsque la carence d‘une institution communautaire est constatée, il lui

appartient de prendre les mesures nécessaires à l‘exécution l'arrêt (article 233

CE). La Cour ne peut se substituer à elle et lui dicter les mesures à prendre.

La responsabilité extracontractuelle de la Communauté peut être engagée

en cas de carence constatée par la Cour (article 233 al. 2 et 288 al. 2 CE).

c5 – le renvoi préjudiciel (article 234 CE)

Le renvoi préjudiciel consiste, pour le juge national, à poser à la Cour de

Justice une question sur l'interprétation du Traité ou sur la validité ou

l'interprétation d'un acte de droit dérivé.

c5a – les caractéristiques du recours

Le juge national est le principal garant l'application correcte du droit

communautaire. Il lui appartient d‘en appliquer les dispositions directement

applicables aux litiges qui lui sont soumis, et de leur donner la primauté sur sa

législation nationale.

Si le juge national a des doutes, il peut surseoir à statuer et poser une

question préjudicielle à la Cour. Il est obligé de le faire s‘il statue en dernier

ressort (article 234 al. 3 CE). Cette obligation ne concerne pas que les

juridictions suprêmes. Toutes celles dont les décisions sont sans recours doivent

saisir la Cour de Justice58. Pour les autres juridictions (y compris les cours

58 CJCE, arrêt du 15 juillet 1964, Costa c. ENEL, aff. 6/64, Rec. 1964, p. 1141.


d‘appel), la question est facultative. La procédure nationale est suspendue tant

que la Cour n‘a pas rendu son arrêt.

Si une juridiction ayant l‘obligation de poser une question refuse de le

faire, la Commission ou un autre Etat membre pourra intenter un recours en

manquement contre l‘État59. La responsabilité extracontractuelle de celui-ci

pourra également être engagée60.

Le renvoi préjudiciel est une procédure « de juge à juge ». Elle n‘est pas

contentieuse. Il ne s'agit en aucun cas de faire constater l'incompatibilité avec le

droit communautaire d'une norme nationale. Les États ont cependant la

possibilité de faire valoir leurs observations (écrites et orales).

c5b- les exceptions à l‘obligation du juge national de poser une question

préjudicielle

Le juge national ne sera pas obligé de poser une question préjudicielle:

- si un arrêt a déjà été rendu sur la même question61. Rien n‘empêche

cependant un juge de poser à nouveau une question préjudicielle pour voir

si la jurisprudence de la Cour n‘a pas évolué;

- théorie l'acte clair: les juridictions ne sont pas obligées de poser une

question préjudicielle lorsqu‘il n‘existe aucun doute raisonnable quant à

l‘interprétation ou à la validité d‘une norme communautaire62;

- si les questions ne sont pas pertinentes63.

59 Voy. cependant les doutes exprimés par P. PESCATORE sur l'utilité de cette procédure

in L'ordre juridique des Communautés européennes. Etude des sources, Liège, Collection

scientifique de la Faculté de Droit de Liège, 1975 (2ème éd.), p. 221. 60 CJCE, arrêt du 30 septembre 2003, Köbler, aff. C-224/01, Rec. 2003, p. I-10239. 61 CJCE, arrêt du 27 mars 1963, Da Costa, aff. 28 et 30/62, Rec. 1963, p. 61. 62 CJCE, arrêt du 6 octobre 1982, Cilfit, aff. 283/81, Rec. 1982, p. 3428. 63 Idem.


Si une juridiction nationale peut interpréter une norme communautaire,

elle ne peut cependant pas prononcer son invalidité sans interroger la Cour64.

c5c – les juridictions habilitées à poser des questions préjudicielles

Seules les juridictions des États membres peuvent poser une question

préjudicielle65. Quelle que soit leur appellation, elles doivent remplir 6

caractéristiques pour être reconnues comme telles par la Cour66:

- une origine légale;

- un caractère permanent;

- une juridiction obligatoire;

- une procédure contradictoire;

- l‘application de règles de droit;

- l‘indépendance.

En Belgique, ont été considérées comme des juridictions:

- la Commission de réclamation en matière d‘assurance obligatoire contre la

maladie et l‘invalidité67;

- le collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale statuant sur une

réclamation en matière de fiscalité locale68.

N‘ont pas été reconnus comme tels:

- un directeur des contributions devant trancher une contestation69;

64 CJCE, arrêt du 22 octobre 1987, Foto-Frost, aff. 314/85, Rec. 1987, p. 4225. 65 Cela implique que ni les juridictions d'Etats tiers ni les juridictions internationales ne

peuvent le faire, à l'exception notable de la Cour Benelux, dont la juridiction ne s'étend

qu'à des Etats membres l'Union (CJCE, arrêt du 14 novembre 1997, Dior, aff. C-337/95,

Rec. 1997, p. I-6013). 66 Voy. CJCE, arrêt du 30 mars 1993, Corbiau, aff. C-24/92, Rec. 1993, p. I-1277. 67 CJCE, arrêt du 1er décembre 1970, Union nationale des mutualités socialistes c. La

Marca, aff. 32/70, Rec. 1970, p. 987. 68 CJCE, arrêt du 20 novembre 2001, De Coster, aff. C-17/00, Rec. 2001, p. I-9445.


- les conseils l'ordre, sauf lorsqu‘ils statuent en matière disciplinaire70;

- les arbitres privés71.

c5d – les moyens

La Cour pourra statuer à titre préjudiciel:

- sur l‘interprétation du Traité;

- sur la validité et l‘interprétation des actes des institutions (y compris la

validité des actes internationaux conclus par la Communauté et

l‘interprétation d‘un arrêt de la Cour) et de la BCE. Il n‘est pas nécessaire

qu‘ils soient directement applicables, ni même qu‘ils soient obligatoires.

Par contre, la Cour ne vérifiera pas la validité d‘une décision contre

laquelle un particulier pouvait intenter un recours en annulation et ne l‘a

pas fait72;

- sur l‘interprétation des statuts des organismes créés par le Conseil lorsque

ces statuts le prévoient;

- sur la validité et l'interprétation des actes adoptés par les organismes

créés par les institutions73 ou institués par une convention conclue entre la

Communauté et un Etat tiers74.

Elle pourra refuser de trancher si elle est interrogée sur une question

générale ou hypothétique75 ou si le litige est fictif76.

69 CJCE, arrêt du 30 mars 1993, Corbiau, aff. C-24/92, Rec. 1993, p. I-1277. 70 CJCE, arrêt du 6 octobre 1981, Broekmeulen, aff. 246/80, Rec. 1981, p. 2311. 71 CJCE, arrêt du 23 mars 1982, Nordsee, aff. 102/81, Rec. 1982, p. 1095. 72 CJCE, arrêt du 9 mars 1994, TWD, aff. C-188/92, Rec. 1994, p. I-833. 73 CJCE, arrêt du 13 juin 1958, Meroni, aff. 9/56, Rec. 1958, p. 40.

74 CJCE, arrêt du 20 septembre 1990, Sevince, aff. C-192/89, Rec. 1990, p. I-3641.

75 CJCE, arrêt du 29 mai 1997, Kremzow, aff. C-299/95, Rec. 1997, p. I-2637.

76 CJCE, arrêt du 11 mars 1980, Foglia c. Novello, aff. 104/79, Rec. 1980, p. 745.


Elle ne pourra par contre jamais se prononcer sur la validité ou

l‘interprétation:

- d‘une norme nationale77;

- d‘une disposition contractuelle, sauf lorsqu'elle renvoie au contenu de

normes communautaires78;

- d‘un accord conclu entre les États membres, sauf lorsque celui-ci attribue

expressément une compétence d‘interprétation à la Cour79.

L‘appréciation de la validité d‘un acte dans le cadre d‘un renvoi préjudiciel

se fait de la même manière que sa légalité dans le cadre de la procédure en

annulation80.

La Cour peut statuer, dans certaines hypothèses, sur les actes des

institutions adoptés dans le cadre du Titre IV CE (Visa, asile, immigration)

(article 68 CE).

La Cour peut également statuer à titre préjudiciel dans le 3ème pilier sur

la validité et l‘interprétation des décisions-cadres et des décisions, sur

l‘interprétation des conventions et sur la validité et l‘interprétation de leurs

mesures d‘application (article 35 § 1 TUE). Les États membres doivent toutefois

accepter expressément cette compétence (clause d‘opting in). Il peuvent le faire

à tout moment, et préciser quelles juridictions pourront poser des questions

préjudicielles à la CJCE (article 35 §§ 2 et 3 TUE).

77 CJCE, arrêt du 13 juin 1996, Maturin, aff. C-144/95, Rec. 1996, p. I-2914. 78 CJCE, arrêt du 25 juin 1992, Federconsorzi, aff. C-88/91, Rec. 1992, p. I-4035. 79 Voy. par exemple le Protocole du 19 décembre 1988 donnant à la Cour de Justice

compétence pour l'interprétation à titre préjudicielle des dispositions de la convention de

Rome de 1980 relative à la loi applicable en matière contractuelle.

80 Cf. supra, § c3b.


c5e - les effets l'arrêt

Le juge national est tenu d‘appliquer dans son jugement l'arrêt que la Cour

a rendu sur sa question préjudicielle. Il est par ailleurs obligatoire pour toutes les

juridictions statuant dans des affaires similaires. Les effets l'effet varient suivant

que la question préjudicielle portait sur la validité ou sur l'interprétation d'un acte

communautaire.

L‘arrêt invalidant une norme communautaire ne peut pas annuler celle-ci.

Déclarée invalide, elle ne pourra plus être appliquée81. Certains effets pourront

cependant être maintenus82. Les institutions communautaires sont invitées à

"prendre les mesures nécessaires" pour remédier à la situation83.

L'arrêt interprétatif vaudra pour toutes les juridictions qui auront à se

prononcer sur la norme interprétée. Rien n‘empêche cependant un juge de poser

à nouveau une question préjudicielle pour voir si la jurisprudence de la Cour n‘a

pas évolué.

La Cour peut exceptionnellement limiter dans le temps les effets de son

arrêt, qu'il soit d'invalidation ou interprétatif84.

Près de 60% des arrêts de la CJCE sont rendus sur base de renvois

préjudiciels.

81 CJCE, arrêt du 13 mai 1981, ICC, aff. 66/80, Rec. 1981, p. 1191. 82 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 15 octobre 1980, Roquette c. Conseil, aff. 138/79, Rec.

1980, p. 3333. 83 CJCE, arrêt du 19 octobre 1977, Moulins et huileries de Pont-à-Mousson, aff. 324/76 et

20/77, Rec. 1977, p. 1795. 84 Voy. par ex. CJCE, arrêts du 8 avril 1976, Defrenne c. SABENA, aff. 43/75, Rec. 1976,

p. 456; du 2 février 1988 Blaizot c. Université de Liège, aff. 24/86, Rec. 1988, p. 379 (à

comparer avec l‘arrêt Barra c. Etat belge, aff. 309/85, Rec.1988, p. 355 du même jour)

et du 17 mai 1990 Barber c. Guardian Royal Exchange Assurance Group, aff. 262/88,

Rec. 1990, p. I-1889.


c6 – le recours en responsabilité extracontractuelle (article 235 CE)

En matière de responsabilité non contractuelle, la Communauté doit

réparer, conformément aux droits des États membres, les dommages causés par

ses institutions ou par ses agents dans l‘exercice de leurs fonctions (article 288

al. 2 CE). La CJCE est compétente pour connaître de ces litiges (article 235 CE).

Les voies nationales doivent cependant être utilisées en priorité, si elles

existent85. Si le dommage émane d‘une autorité ou d'un agent national, la Cour

n‘est évidemment pas compétente.

Trois éléments doivent être réunis pour que la responsabilité de la

Communauté soit engagée:

- une faute. En pratique, la Cour ne condamnera la Communauté que si

« une violation suffisamment caractérisée d‘une règle supérieure de droit

protégeant les particuliers» (donc, une faute lourde) a été commise. La

Cour exige également que la Communauté ait « méconnu, de manière

manifeste et grave, les limites qui s‘imposent à l‘exercice de ses

pouvoirs »86.

Parmi les règles supérieures de droit protégeant les particuliers, citons:

- le respect des droits acquis87;

- la non-rétroactivité88;

- la non-discrimination89;

- la protection de la confiance légitime90;

- la liberté du commerce des produits agricoles91;

85 CJCE, arrêt du 14 juillet 1967, Kampffmeyer, aff. 13 à 24/66, Rec. 1967, p. 317. 86 CJCE, arrêt du 25 mai 1978, HNL c. Conseil et Commission, aff. 83/76, Rec. 1978, p.

1209. 87 CJCE, arrêt du 10 décembre 1975, Union nationale des coopératives agricoles de

céréales c. Commission et Conseil, aff. 95 98/74, Rec. 1975, p. 1615. 88 CJCE, arrêt du 14 mai 1975, CNTA, aff. 74/74, Rec. 1975, p. 533. 89 CJCE, arrêt du 2 décembre 1971, Schöppenstedt, aff. 5/71, Rec. 1971, p. 971. 90 CJCE, arrêt du 8 juin 1977, Merkur, aff. 97/76, Rec. 1977, p. 1063.


- la proportionnalité92;

- un préjudice indemnisable qui doit être « certain, né et actuel »93;

- un lien de causalité entre l'action et le dommage.

Le recours est ouvert à toute personne physique ou morale et aux États

membres qui se prétendent victimes d‘un dommage causé par la Communauté.

Ils doivent établir leur intérêt propre à agir. Un syndicat ne peut par conséquent

pas intenter une action au nom de ses membres94.

L‘action doit être dirigée contre l‘institution responsable du dommage.

Le délai de recours est de 5 ans à partir de la réalisation effective du

dommage ou l'apparition des effets dommageables l'acte illicite (article 46 du

Statut de la Cour).

c7 – l'exception d'illégalité

Après l‘expiration du délai prévu à l‘article 230 CE, toute partie peut, à

l‘occasion d‘un litige (recours en annulation ou en carence; contentieux de la

fonction publique; question préjudicielle) mettant en cause la validité d‘un

règlement (ou d‘un autre acte de portée générale produisant des effets

analogues) communautaire, invoquer devant la CJCE l‘inapplicabilité de ce

règlement (article 241 CE).

91 CJCE, arrêt du 14 juillet 1967, Kampffmeyer, aff. 5/66, Rec. 1967, p. 317. 92 CJCE, arrêt du 13 novembre 1973, Werhahn Hansamühle e.a c. Commission, aff. 63 à

69/72, Rec. 1973, p. 1229. 93 CJCE, arrêt du 28 mai 1970, Richez Parise, aff. 19/69, Rec. 1970, p. 338. 94 CJCE, arrêt du 18 mars 1975, Union syndicale SPE c. Conseil, aff. 72/74, Rec. 1975, p.

401.


L‘acte ne sera pas annulé mais déclaré inapplicable95. La décision

individuelle sur laquelle se fondait éventuellement le litige sera par contre

annulée pour absence de base légale. L‘institution dont émane l‘acte illégal a le

devoir de prendre les mesures que comporte l‘exécution l'arrêt (article 233 CE).

c8 – la compétence d'avis

La CJCE dispose d'une compétence d'avis dans deux domaines.

c8a – en matière de relations extérieures

Le Conseil, la Commission et les États membres peuvent saisir la Cour

pour qu‘elle se prononce sur la compatibilité avec le Traité d'un accord externe

que la Communauté envisage de conclure. L‘accord ayant fait l‘objet d‘un avis

négatif ne pourra entrer en vigueur qu‘après modification du Traité (article 300 §

6 CE).

95 Voy. CJCE, arrêt du 21 février 1974, Kortner, aff. 15 à 33/73, Rec. 1974, p. 177.


Douze avis ont été rendus jusqu'à présent dans le cadre de cette

procédure 96.

c8b – en matière de visas, asile et immigration

Le Conseil, la Commission et les Etats membres peuvent demander à la

Cour de statuer sur une question d'interprétation des dispositions relatives aux

visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation

des personnes (article 68 § 3 CE).

3.4.2. Le Tribunal de 1ère instance: composition,

fonctionnement, compétences

Le Tribunal de 1ère instance (TPICE) a été créé par l‘Acte unique pour

alléger le travail de la CJCE. Il siège à Luxembourg.

96 Avis 1/75 du 11 novembre 1975 sur le projet d'arrangement l'OCDE concernant

une norme pour les dépenses locales, Rec. 1975, p. 1355;

Avis 1/76 du 26 avril 1977 sur le projet d'accord relatif à l'institution d'un Fonds

européen d'immobilisation de la navigation intérieure, Rec. 1977, p. 741;

Avis 1/78 du 4 octobre 1979 sur l'accord international sur le caoutchouc naturel,

Rec. 1979, p. 2871;

Avis 1/91 du 14 décembre 1991 sur le projet d'accord portant sur la création

l'Espace économique européen, Rec. 1991, p. I-6079;

Avis 2/91 du 19 mars 1993 sur la convention n° 170 l'OIT, Rec. 1993, p. I-1061;

Avis 1/92 du 10 avril 1992 sur le projet d'accord portant sur la création l'Espace

économique européen II, Rec. 1992, p. I-2821;

Avis 2/92 du 24 mars 1995 sur la troisième décision révisée du Conseil l'OCDE

relative au traitement national, Rec. 1995, p. I-521;

Avis 1/94 du 15 novembre 1994 sur l'accord instituant l'OMC, Rec. 1994, p. I-

5267;

Avis 2/94 du 28 mars 1996 sur l'adhésion de la Communauté à la CEDH, Rec.

1996, p. I-1759;

Avis 3/94 du 13 décembre 1995, sur l'accord-cadre sur les bananes, Rec. 1995, p.

I-4579;

Avis 1/00 du 18 avril 2002 sur le projet d'accord portant création d'un espace

aérien commun entre la communauté européenne et des pays tiers, Rec. 2002, p. I-

3493;

Avis 2/00 du 6 décembre 2001 sur le Protocole de Cartagena, Rec. 2001, p. I-

9713.


a) composition

Le Tribunal est composé d‘au moins un juge par État membre. Les juges

sont nommés d‘un commun accord pour un mandat de 6 ans par les

gouvernements des États membres. Il n‘y a pas d‘avocats généraux, mais le

Traité de Nice a prévu que le Conseil pouvait en créer, à l‘unanimité (article 224

CE). Cela n'a pas encore été fait.

b) fonctionnement

Les règles de fonctionnement du Tribunal sont analogues à celles

applicables à la CJCE. Le Tribunal siège en chambres de 3 ou de 5 juges.

Certaines affaires peuvent toutefois être soumises à un juge unique97. Le

Tribunal peut demander à être assisté d'un avocat général s'il estime que la

complexité l'affaire l'exige (article 18 du règlement la procédure du TPI).

c) compétences

Le TPI a une compétence de principe pour les recours en annulation, en

carence et en responsabilité extracontractuelle (article 225 § 1 CE).

Il est également compétent pour traiter:

- les litiges opposant la Communauté et ses agents (article 236 CE) (en fait,

c‘est le Tribunal de la fonction publique qui les tranche);

97 Il s'agit des recours directs des particuliers contre les actes des institutions et de la

BCE et des recours en responsabilité extracontractuelle, à condition que ces recours ne

soulèvent que des questions déjà clarifiées par une jurisprudence établie ou relèvent

d'une série d'affaires ayant le même objet et dont l'une bénéficie déjà l'autorité de la

force jugée, ainsi que des affaires pour lesquelles le Tribunal est compétent en vertu

d'une clause compromissoire contenus dans un contrat passée par la communauté ou

pour son compte (article 14 § 2 du règlement la procédure).


- les litiges dépendant d‘une clause compromissoire contenue dans un

contrat de droit public ou privé passé par la Communauté ou pour son

compte (article 238 CE). En l‘absence de cette clause, ce sont les

juridictions nationales qui trancheront (article 240 CE);

- les questions préjudicielles posées dans des matières spécifiques

déterminées par le Statut. Cette disposition n'a pas encore été appliquée.

Les recours en annulation et en carence formés par les États membres, les

institutions et la BCE restent réservés à la CJCE, de même, jusqu‘à présent, que

toutes les questions préjudicielles.

3.4.3. Le Tribunal de la fonction publique européenne:

composition, fonctionnement, compétences

Le Traité de Nice prévoit la possibilité de créer des chambres chargées de

connaître en première instance certains recours dans des matières spécifiques.

La première a été créée en février 2005 avec la mise en place du Tribunal de la

fonction publique européenne.

a) composition

Le Tribunal pour la fonction publique européenne est composé de 7 juges.

Ceux-ci sont nommés à l‘unanimité par le Conseil après consultation d‘un comité

de 7 membres. A la demande de la Cour, le Conseil pourra augmenter le nombre

de juges à la majorité qualifiée. Il a son siège à Luxembourg.

b) fonctionnement


Les règles la procédure en vigueur au Tribunal de 1ère instance s'appliquent

mutatis mutandis au Tribunal de la fonction publique européenne. Il; siège en

chambres de 3 juges ou en assemblée plénière.

c) compétences

Le Tribunal de la fonction publique européenne est compétent pour statuer

sur les litiges entre la Communauté et ses agents, y compris les litiges entre tout

organe et organisme et son personnel, pour lesquels la compétence est attribuée

à la Cour de Justice (article 1er l'annexe au statut de la CJCE).

3.4.4. Les relations entre les collèges juridiques précités

Toutes les décision du TPI tranchant un point de droit (celles qui mettent

fin à l'instance, tranchent partiellement le litige au fond ou sur un incident la

procédure ou rejètent une demande d‘intervention, mais pas celles sur la charge

et le montant des dépens) sont susceptibles d‘un recours devant la CJCE (articles

225 CE et 51 al. 2 et 56 à 62 du Statut de la Cour). Celui-ci doit être intenté

dans un délai de 2 mois après la décision du Tribunal (2 semaines en cas de rejet

d‘une demande d‘intervention). Il ne peut être fondé que sur des questions de

droit, à savoir:

- l‘incompétence du Tribunal;

- l‘irrégularité de la procédure devant le Tribunal portant atteinte aux

intérêts de la partie requérante;

- la violation du droit communautaire (article 58 § 1er du Statut de la Cour).

Peuvent intenter ce recours:


- les parties à l‘instance « ayant succombé et leurs conclusions devant le

Tribunal », à condition qu'elles justifient d'un intérêt à agir98;

- les parties dont la demande en intervention a été rejetée;

- les parties intervenantes si la décision les affecte directement (les États et

les institutions sont dispensés de cette condition);

- les États membres et les institutions, même s‘ils n‘étaient pas intervenus

en première instance (à l‘exception du contentieux de la fonction

publique).

Si le 1er avocat général de la CJCE estime qu‘il y a un risque sérieux pour

la cohérence et l‘unité du droit communautaire, il peut, dans un délai d‘un mois,

intenter un recours devant la CJCE (article 62 du Statut de la Cour). Cette faculté

rappelle le pourvoi dans l‘intérêt de la loi en droit interne belge.

Les arrêts du Tribunal de la fonction publique européenne sont

susceptibles d‘un recours devant le TPI (articles 137 à 149 du Règlement la

procédure du TPI). L‘arrêt de celui-ci est susceptible d‘un pourvoi devant la CJCE

dans les conditions habituelles. Dans cette hypothèse, il y a par conséquent 3

degrés de juridiction.

Si la CJCE prononce l‘annulation d‘une décision du TPI, elle peut statuer

définitivement sur le litige (article 54 du Statut de la CJCE) ou renvoyer l‘affaire

devant une autre chambre du Tribunal pour qu‘elle statue, en étant tenue par les

points de droit tranchés par la Cour (article 61 al. 1er du Statut de la CJCE).

3.4.5. Le projet de Traité instituant une Constitution

européenne

98 CJCE, arrêt du 19 octobre 1995, Rendo c. Commission, aff. C-19/93, Rec. 1995, p. I-

3336.


Le projet de Traité instituant une Constitution européenne modifiait la

procédure de nomination des juges et des avocats généraux à la Cour. Il

prévoyait en effet la création d'un comité indépendant chargé de donner un avis

sur la qualité des candidatures présentées par les Etats membres (article 29 §

2).

3.5. La Cour des comptes

3.5.1. Composition

La Cour des comptes est composée d'un national de chaque Etat membre

(art. 247(1) CE). Les membres de la Cour des comptes sont choisis parmi des

personnalités appartenant ou ayant appartenu dans leur pays respectif aux

institutions de contrôle externe ou possédant une qualification particulière pour

cette fonction. Ils doivent offrir toute garantie d'indépendance (art. 247(2) CE).

Les membres de la Cour des comptes sont nommés pour six ans par le Conseil

après consultation du Parlement européen. Les membres de la Cour des comptes

sont rééligibles. Ils désignent parmi eux, pour trois ans, le président de la Cour

des comptes. Le mandat de celui-ci est renouvelable (art. 247(3) CE). En janvier

2005, l'Autrichien Hubert Weber a été élu président.

Le président est le primus inter pares. Il préside les réunions de la Cour et

veille à l'application des décisions de la Cour ainsi qu'à la bonne gestion

l'institution et de ses activités. Le président représente la Cour à l'extérieur. Les

membres agissent en collège, principal organe de décision l'institution. Chacun

des membres est responsable l'exécution d'un certain nombre de tâches d'audit

définies dans le programme de travail annuel de la Cour. Ils sont assistés par des

auditeurs spécialisés. La Cour des comptes compte environ 760 membres du

personnel, parmi lesquels des contrôleurs, des traducteurs et du personnel

administratif.

3.5.2. Fonctionnement

La Cour des comptes établit son règlement intérieur. Celui-ci est soumis à

l'approbation du Conseil, statuant à la majorité qualifiée (art. 248(4) CE). La


Cour des comptes agit en collège dont les membres adoptent les rapports d'audit

les avis à la majorité des voix. Les membres de la Cour des comptes exercent

leur mandat en pleine indépendance et dans l'intérêt général de la Communauté.

Dans l'accomplissement de leurs devoirs, ils ne sollicitent ni n'acceptent

d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucun organisme. Ils s'abstiennent de

tout acte incompatible avec le caractère de leurs fonctions (art. 247(4) CE). La

Cour des comptes est organisée en groupes d'audit qui comprennent un certain

nombre de divisions spécialisées couvrant les différents domaines budgétaires.

Le groupe CEAD (coordination, évaluation, assurance, développement) est

chargé de la coordination de la déclaration d'assurance, ainsi que l'assurance de

la qualité et du développement de la méthodologie d'audit de la Cour. La Cour

des comptes affecte chaque membre à un groupe d'audit. Chaque groupe est

présidé par un doyen élu par et parmi les membres d'un groupe pour un mandat

de deux ans renouvelable. Le doyen assure le bon fonctionnement du groupe et

des divisions qui en dépendent, en concertation avec les autres membres du

groupe. Il existe également un Comité administratif, composé de membres

représentant tous les groupes d'audit, qui est chargé de traiter des questions

administratives qui nécessitent une décision formelle de la Cour. Les réunions de

la Cour des comptes ne sont pas publiques. La Cour des comptes a été créée en

1975 et est établie à Luxembourg.

3.5.3. Compétences

Depuis le traité de Maastricht, la Cour des comptes est reconnue comme

l'une des cinq institutions des Communautés européennes. Le traité

d'Amsterdam fit de la Cour des comptes une institution l'Union européenne. Son

contrôle s'étend donc au 2ème et au 3ème piliers. La Cour des comptes examine

les comptes de la totalité des recettes et des dépenses l'Union européenne. Elle

examine la légalité et la régularité des recettes et dépenses et s'assure de la

bonne gestion financière (art. 248 CE). La Cour des comptes examinent si les

opérations financières sont légalement et réglementairement actées et

effectuées, et que l'économie, l'efficience et l'efficacité sont garanties.


Sont soumis au contrôle de la Cour des comptes: les institutions

communautaires et les Etats membres, ainsi que tout organisme qui gère des

recettes ou des dépenses au nom l'Union européenne, et toute personne

physique ou morale qui reçoit l'argent du budget général l'Union européenne. Les

contrôles dans les Etats membres sont effectués en collaboration avec les

instances ou institutions nationales. Les Etats membres sont obligés de remettre

à la Cour des comptes tout document et toute information demandés.

La Cour des comptes rédige à la fin de chaque année budgétaire un

rapport annuel contenant ses observations sur l'exécution du budget l'Union

européenne, ainsi qu'une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des

comptes l'Union européenne pour cette année, ainsi que la légalité et la

régularité des opérations sous-jacentes. Elle peut en outre à tout moment

présenter des observations sur des questions particulières en publiant un rapport

spécial. La Cour des comptes rapporte les cas d'irrégularités et de fraudes

présumées qu'elle découvre à l'occasion de ses contrôles. Ces rapports sont

publiés au Journal officiel l'Union européenne.

La Cour des comptes rend des avis formels sur les propositions de

législation communautaire de nature financière. Les institutions l'Union peuvent

— et sont dans certains cas obligés de le faire — demander un avis à la Cour des

comptes. La Cour des comptes donne son avis sur toute proposition de mesure

concernant la lutte contre la fraude.

Une de ses plus importantes fonctions est d'assister l'autorité de décharge

- le Parlement européen – par la publication d'un rapport annuel d'audit sur

l'année budgétaire écoulée. Le Parlement examine le rapport de la Cour des

comptes en profondeur avant de décider si la Commission a correctement géré le

budget. Si la Cour des comptes est satisfaite, elle envoie une déclaration

d'assurance au Conseil et au Parlement dans laquelle il ressort que l'argent du

contribuable européen a été dépensé correctement.


3.6. Le Conseil européen

3.6.1. Composition

Le Conseil européen a succédé (en 1974) aux conférences au sommet

sporadiques qui réunissaient les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats

membres afin de discuter les points délicats de la gestion de la Communauté. Le

Conseil européen est composé des chefs d'Etat et de gouvernement (c'est-à-dire

les dirigeants politiques) des Etats membres et du président de la Commission

européenne. Ils sont assistés par les ministres des affaires étrangères des Etats

membres et par un membre de la Commission (art. 4 TUE). Les ministres des

finances sont également invités aux réunions du Conseil européen, lorsque celui-

ci traite de questions économiques et monétaires.

3.6.2. Fonctionnement

Le Conseil européen se réunit au moins deux fois par an, sous la

présidence du chef d'Etat ou de gouvernement l'Etat membre qui exerce la

présidence du Conseil (des ministres) (art. 4 TUE). Le Conseil européen se réunit

en pratique quatre fois para n pour établir la politique générale l'Union

européenne et pour évaluer les progrès réalisés. Un Conseil européen informel a

lieu à la fin de chaque présidence semestrielle, en juin et en décembre. Les

réalisations les plus importantes des six derniers mois sont mises en évidence et

on tente d'aplanir les différends. Un Conseil européen est également convoqué

au milieu de chaque présidence, en mars et en octobre. Dans des circonstances

exceptionnelles, le Conseil européen peut se réunir en session extraordinaire. A

l'occasion de chaque Conseil européen, le président du Parlement européen fait

un discours dans lequel il exprime la vision et les attentes du Parlement aux

chefs d'Etats et de gouvernements.

Les réunions du Conseil européen sont préparées par le Conseil Affaires

générales et relations extérieures. Au moins un mois avant la session il rédige,


sur proposition de la présidence, un projet d'agenda annoté. L'avant-veille de la

session du Conseil européen, le Conseil Affaires générales et relations

extérieures établit l'agenda définitif. Les travaux du Conseil européen durent en

principe un jour. La veille, les points les plus importants à l'agenda sont discutés

pendant un dîner réunissant les chefs d'Etat et de gouvernement et le président

de la Commission européenne. Les ministres des affaires étrangères dînent dans

une autre salle et préparent les déclarations relatives à la PESC. Entre-temps, les

fonctionnaires de la présidence, le secrétariat du Conseil et la Commission

travaillent au projet de conclusions. Celles-ci sont distribuées aux délégations.

Pendant la réunion finale, on met la dernière main aux conclusions qui sont

adoptées à l'unanimité. Elles sont ensuite rendues publiques à l'occasion de la

conférence de presse. Après la réunion, les conclusions contenant les résultats

des travaux du Conseil européen sont publiées.

Le Conseil européen présente au Parlement européen un rapport à la suite

de chacune de ses réunions, ainsi qu'un rapport écrit annuel concernant les

progrès réalisés par l'Union (art. 4 al. 3 TUE).

3.6.3. Compétences

Le Conseil européen donne à l'Union les impulsions nécessaires à son

développement et en définit les orientations politiques générales (art. 4 TUE).

Ces "impulsions" peuvent concerner des modifications des traités et des

institutions communautaires, des déclarations diplomatiques dans le cadre de la

PESC etc. D'un point de vue juridique, le Conseil européen n'est cependant pas

une véritable institution communautaire. Il a une place spécifique à côté des

institutions. Le Conseil européen n'a aucune compétence législative. Bien qu'il se

prononce sur les domaines relevant de la compétence des Communautés, il ne

participe pas formellement au processus législatif. Le Conseil européen adopte

cependant des décisions politiques dans les domaines relevant de la compétence

des Communautés. Le fondement juridique du Conseil européen donne

seulement une image partielle du rôle dominant qu'il exerce dans la politique

européenne actuelle. Après des négociations entre les Etats membres, le Conseil

européen peut donner par consensus des directives au Conseil et à la


Commission concernant les priorités du Conseil européen quant à la gestion

l'Union et des domaines de compétences communautaires. Celles-ci prennent

généralement la forme de directives politiques générales auxquelles sont adjoints

un calendrier et des objectifs concrets. Le Conseil européen peut adopter des

déclarations ou des résolutions où il exprime le point de vue des chefs d'Etat et

de gouvernement sur un point spécifique. Bien que les "impulsions" et les

"directives" du Conseil européen ne soient pas juridiquement obligatoires, pour

les institutions communautaires, dans la pratique elles indiquent la direction

l'action des institutions communautaires et des Etats membres. La plupart du

temps, le Conseil se borne a exécuter juridiquement ce que le Conseil européen

a décidé au niveau politique. Dans la pratique, c'est le Conseil européen qui

détermine les sujets qui seront traités aux conférences intergouvernementales

de révision des traités ou qui décide quand et avec quel Etat candidat les

négociations d'adhésion seront entamées. Le Conseil européen est souvent le

forum de discussion politique le plus important qui peut aboutir à des compromis

sur les différends entre les Etats membres. C'est le Conseil européen qui tranche

les problèmes politiques les plus sensibles.

3.6.4. Le Traité établissant une constitution pour l'Europe

La Constitution européenne reconnaissait au Conseil européen le statut

d'institution européenne. La Constitution prévoyait une réunion du Conseil

européen par trimestre. La Constitution modifiait également l'actuel système de

rotation semestrielle de la présidence en établissant une fonction permanente de

Président du Conseil européen. Le président aurait été élu par le Conseil

européen, à la majorité qualifiée pour une période de 2,5 ans et aurait été

rééligible une fois. La tâche de ce président aurait été de présider et de stimuler

les négociations du Conseil européen. Il aurait également représenté l'Union à

l'extérieur dans le domaine de la PESC.

La Constitution européenne renforçait donc la position du Conseil européen

au sein du cadre institutionnel, mais stipulait clairement que le Conseil européen

ne jouissait d'aucun pouvoir législatif, celui-ci restant réservé au Conseil des

ministres et au Parlement.


3.7. Les organes monétaires et financiers: lignes de force

3.7.1. Le Système européen des banques centrales et la

Banque centrale européenne

La Banque centrale européenne (BCE) et les banques centrales de tous les

Etats-membres qui ont adopté l'euro99, forment le Système européen des

banques centrales (SEBC) (art. 107(1) CE).

Le SEBC est dirigé par les organes de décision de la BCE (art. 107(3) CE).

La mise en place l'Union monétaire et l'introduction l'euro, conduisirent à

la création de la BCE en 1998. Elle est établie à Francfort. La BCE est un organe

indépendant doté de la personnalité juridique (art. 107(2) CE). Les banques

centrales nationales de la zone euro sont les seuls actionnaires de la BCE. La BCE

est composée de deux organes, la direction et le conseil des gouverneurs.

La direction est composée du président, du vice-président et de quatre

autres membres. Ils sont nommés par le Conseil européen pour une période de

huit ans et ne sont pas renouvelables (art. 112(2) CE).

Le conseil des gouverneurs est composé des membres de la direction de la

BCE et des présidents des banques centrales nationales de la zone euro (art.

112(1) CE). Le président du Conseil (des ministres) et un membre de la

Commission peuvent participer sans voix délibérative aux réunions du conseil des

gouverneurs de la BCE (art. 113(1) CE). Le conseil des gouverneurs est présidé

par le président de la BCE. Le conseil des gouverneurs est le principal organe de

décision de la Banque centrale européenne. La tâche la plus importante du

conseil des gouverneurs consiste à déterminer la politique monétaire au sein de

la zone euro et surtout de déterminer le taux d'intérêt auquel les banques

privées peuvent emprunter l'argent auprès de la BCE. Le conseil des gouverneurs

se réunit au moins dix fois par an. Le Français Jean-Claude Trichet est depuis

novembre 2003 président de la BCE. La direction exécute la politique monétaire

99

Treize Etats-membres ont adopté la monnaie commune: Allemagne, Autriche, Belgique,

Espagne, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et

Slovénie.


décidée par le conseil des gouverneurs et donne des instructions aux banques

centrales nationales. La direction prépare également les réunions du conseil des

gouverneurs et est responsable de la gestion quotidienne de la BCE. Les deux

organes adoptent leurs décisions à la majorité simple, chaque Etat disposant

d'une voix. En cas de parité, la voix du président est prépondérante.

Les tâches les plus importantes

En vertu l'article 105 CE, la tâche principale de la BCE est de maintenir la

stabilité des prix dans la zone euro et d‘y juguler l‘inflation. Elle est responsable

de la stabilité l'euro et doit assurer la circulation de cette valeur et détermine,

ensemble avec les autres banques nationales, la politique monétaire l'Union.

Dans le cadre de la lutte contre l'inflation, la BCE s‘efforce de limiter la hausse

annuelle des prix à la consommation à moins de 2 %. Elle le fait de deux

manières:

- premièrement, elle contrôle l‘offre de monnaie. L'inflation est la

conséquence d'une offre de monnaie excessive par rapport à l‘offre des biens et

des services. La BCE contrôle la liquidité par l'achat et la vente de titres, par le

biais d'opérations de crédit avec les banques ou les participants aux marchés

financiers, ou par l'imposition de réserves obligatoires que les institutions

d'épargne doivent avoir en compte auprès de leur banque centrale nationale ou

de la BCE.

- deuxièmement, elle surveille l‘évolution des prix et évalue le risque que

celle-ci représente pour la stabilité des prix dans la zone euro. Elle exerce un

contrôle prudentiel sur les institutions de crédit.

Le contrôle l'offre de monnaie comporte, entre autres, la fixation des taux

d‘intérêt dans l‘ensemble de la zone euro. Il s‘agit peut-être l'activité la plus

visible de la Banque.

Des tâches législatives et consultatives sont également confiées à la BCE:


(1) dans les domaines qui sont de sa compétence, la Banque est consultée par

les institutions européennes ou par les autorités nationales des Etats-membres

dans l'exercice de leurs fonctions législatives. Elle peut également fournir des

avis aux institutions communautaires sur des questions relatives à leurs

domaines de compétence.;

(2) la BCE peut prendre l'initiative d'adopter des mesures réglementaires dans le

domaine de la politique monétaire et peut arrêter les règlements nécessaires à

l'accomplissement des missions spécifiques qui lui sont confiées (art. 110 CE).

Afin d'assurer que la BCE puisse exécuter au mieux ses missions, un

certain nombre de dispositions visent à garantir l'indépendance de la BCE. Il est

par exemple interdit à la BCE de demander ou d'accepter des instructions des

institutions, des Etats-membres ou de n'importe quel autre organe100 .

3.7.2. La Banque européenne d'investissement

La Banque européenne d'investissement (BEI) fut créée en 1958 par le

Traité de Rome afin de financer des investissements destinés à favoriser

l'intégration européenne. La BEI est une institution financière de droit public doté

d'une structure administrative propre (art. 266 CE). La BEI est établie à

Luxembourg. Les actionnaires de la BEI sont les Etats-membres l'Union. Ils

souscrivent au capital de la banque, le montant souscrit par chaque Etat reflétant

le poids économique de celui-ci au sein l'Union.

100

Voy. BCE, Dispositions institutionnelles. Statuts du SEBC et de la BCE. BCE,

Frankfurt am Main, 2004.


Source: http://www.BEI.org/about/index.asp?dep=108

La BEI est composée d'un Conseil des gouverneurs, d'un Conseil de

gestion, d'une Direction, et d'un comité de contrôle de la comptabilité.

La BEI est un instrument financier l'Union. En tant qu'institution sans but

lucratif, la BEI a pour tâche principale d'octroyer des prêts et des garanties à

moyen et à long terme afin de financer des projets d'investissement qui

permettront le développement l'Union.

Les décisions de la banque d'accorder des prêts sont exclusivement basées

sur la valeur des projets et des possibilités de financement sur les marchés

financiers. Il s'agit par exemple du financement de projets envisageant la mise

en valeur des régions moins développées, visant à améliorer les infrastructures

de transport ou de télécommunications, à protéger l'environnement ou à soutenir

les PME.


Bien que la BEI exerce la plus grande partie de ses activités au sein l'Union

européenne, une partie importante des financements est dirigée vers les pays

candidats. La BEI offre également un soutien aux projets de développement

durable au Moyen-Orient, en Afrique, dans les Caraïbes et le Pacifique, et à des

projets en Amérique latine et en Asie. La Banque européenne d'investissement

n'utilise pas de fonds du budget communautaire. Elle est financée par des

emprunts sur les marchés internationaux et par les actionnaires de la Banque.

3.8. Autres organes: lignes de force

3.8.1. Le Comité des représentants permanents (COREPER)

Le Comité des représentants permanents (COREPER) prépare les travaux

du Conseil. Chaque Etat-membre a une Représentation permanente auprès

l'Union à Bruxelles. La Représentation permanente est dirigée par un

Ambassadeur (le représentant permanent) et un adjoint (représentant

permanent adjoint). Aidés de quelques dizaines de diplomates et de

fonctionnaires des ministères nationaux, ils représentent leur Etat-membre

auprès des institutions l'Union.

Les Représentants permanents composent le COREPER II et se réunissent

hebdomadairement pour préparer les Conseils Affaires générales et relations

extérieures, Ecofin, et Justice et affaires intérieures.

Les adjoints siègent au sein du COREPER I et préparent les travaux des

autres formations du Conseil (à l'exception de l'agriculture).

Les réunions des COREPER I et II sont des réunions essentielles pour la

prise de décision et la coordination. Les Représentant permanents négocient les

dossiers et essayent d'atteindre des points de vue communs. Elles forment

également une plateforme de réflexion avec la Commission. Le COREPER est

également compétent pour l'organisation et la définition l'agenda des différentes

formations du Conseil.

Les négociations au sein des COREPER I et II sont préparées au sein

d'environ 160 groupes de travail du Conseil. Ceux-ci sont généralement


composés d'un membre de chaque Représentation permanente accompagné d'un

fonctionnaire national spécialisé dans la matière traitée.

Les propositions de la Commission sont discutées en profondeur au niveau

des groupes de travail par les fonctionnaires des Etats-membres. Au sein du

groupe de travail, on essaye, sous l'impulsion l'Etat-membre qui exerce la

présidence, d'atteindre un consensus ou une majorité qualifiée. Un dossier qui a

été traité au sein du groupe de travail pourra encore être discuté au niveau du

COREPER I ou II (en fonction de la formation du Conseil). Si on arrive à un

accord au sein du COREPER, le dossier passera en Point A au Conseil. Il s'agit de

dossiers qui ne nécessitent plus de discussion entre les ministres parce qu‘accord

a été atteint pendant les réunions préparatoires (soit au sein du groupe de

travail, soit au sein du COREPER). Les Points B sont les dossiers qui nécessitent

une discussion en profondeur au sein du Conseil parce qu'aucun accord n'a pu

être atteint ou parce que le dossier est d'une importance telle qu'il doit être

discuté par les ministres. La plus grande partie des décisions du Conseil sont

acquises sous forme de Points A. cela signifie que les réunions préparatoires

(surtout au sein du COREPER) en pratique jouent un rôle fondamental au niveau

de la prise de décision.

Le COREPER est compétent pour toutes les matières sauf pour

l'agriculture, pour laquelle un Comité Spécial Agriculture (CSA) prépare les

dossiers. Dans le cadre de la Politique commune de Sécurité et de Défense, la

préparation a lieu au sein du Comité Politique et de Sécurité (COPS).

3.8.2. Le Comité économique et social

Le Comité économique et social européen (CESE) est composé de

représentants des diverses composantes à caractère économique et social de la

société civile organisée, notamment des producteurs, des agriculteurs, des

transporteurs, des travailleurs, des négociants et artisans, des professions

libérales, des consommateurs et l'intérêt général (art. 257 CE). Le CESE est

composé de 344 membres originaires de tous les Etats-membres, qui sont

répartis en trois groupes: le groupe des "Employeurs", celui des "salariés" et le


groupe "Activités diverses"101. Ce dernier réunit les représentants des secteurs

de la vie économique et sociale autres que ceux des deux premiers groupes, à

savoir: organisations d'artisans, d'agriculteurs, de PME, de professions libérales,

de consommateurs, de défenseurs l'environnement, l'économie sociale…

Les membres du CESE nommés par le Conseil, à la majorité qualifiée, pour

une période de quatre ans et sont renouvelables, à partir des désignations

présentées par les Etats-membres, elles-mêmes établies à partir de propositions

faites par les organisations de la société civile représentatives.

Les conseillers continuent généralement à exercer leur activité

professionnelle dans leur pays et ne se rendent à Bruxelles que pour exercer leur

mandat. Ils ne sont pas rémunérés pour leur activité mais perçoivent des

indemnités de déplacement et de réunion, dont le montant est fixé par le Conseil

(art 258 CE).

Le CESE établit son règlement intérieur. Il désigne parmi ses membres,

pour une durée de deux ans, son président et son bureau, composé de 37

membres, qui doivent refléter les secteurs représentés. Le CESE est convoqué

par son président à la demande du Conseil ou de la Commission. Il peut

également se réunir de sa propre initiative (art. 260 CE).

Le CESE fut créé en 1957 par le Traité de Rome en tant qu'organe

consultatif afin de représenter les intérêts des différentes catégories

économiques et sociales. Le Comité fait intrinsèquement partie du processus

décisionnel l'Union. Il donne des avis aux institutions communautaires dans le

cadre de la procédure législative. Le CESE est consulté par le Parlement

européen, le Conseil ou la Commission, préalablement à l'adoption d'un grand

nombre de décisions concernant le marché intérieur, l'enseignement, la

protection des consommateurs, l'environnement, le développement régional et

101

Le nombre de membres par Etat-membre est de: Allemagne, France, Italie et

Royaume-Uni: 24; Espagne et Pologne 21; Roumanie 15; Belgique, Pays-Bas, Suède,

Autriche, Portugal, Grèce, Tchéquie, Hongrie et Bulgarie 12; Danemark, Irlande,

Finlande, Lituanie, et Slovaquie 9; Lettonie, Slovénie et Estonie 7; Chypre et Luxembourg

7; Malta 5. http://www.CESE.europa.eu/organisation/how/index_en.asp


les questions sociales. Il peut aussi donner des avis d'initiative. Les avis sont

envoyés à la Commission, au Conseil et au Parlement européen102.

3.8.3. Le Comité des Régions

Composition

Le Comité des Régions (CdR) est composé de 344 membres. Tous sont

nommés pour quatre ans par le Conseil à la majorité qualifiée sur proposition des

États membres. Ils sont renouvelables. Chaque pays choisit ses membres selon

une procédure qui lui est propre, mais les délégations reflètent l'ensemble des

équilibres politiques, géographiques et régionaux/locaux de leur État membre.

Les membres du CdR sont soit des élus, soit des acteurs clefs des collectivités

locales et régionales de leur région d'origine.

Compétences

Il y a à l'heure actuelle une dizaine de domaines où la consultation du CdR

est obligatoire pour le législateur (par ex. environnement, politique sociale,

cohésion économique et sociale…). A côté de cette consultation obligatoire, il

existe toujours la possibilité pour le Conseil, la Commission ou le Parlement de

consulter le CdR lorsqu'il l'estime nécessaire. Le CdR peut également émettre de

sa propre initiative un avis dans les cas où il le juge utile. Lorsque le CESE est

consulté, le CdR peut, lorsqu'il estime que des intérêts régionaux sont en jeu,

émettre également un avis.

3.8.4. Le Comité politique et de sécurité

Le Comité politique et de sécurité (COPS) est composé des directeurs

politiques des ministères des Affaires étrangères des États membres. Il a pour

mission de préparer toutes les questions relatives à la PESC. Dans un certain

sens, il remplit pour la PESC le même rôle que le COREPER dans les autres

domaines.

102 Voy. CESE, Le Comité économique et social européen en 10 questions.


Le Comité politique et de sécurité est la structure permanente en matière

de politique étrangère et de sécurité commune visée à l'article 25 du traité sur

l'Union européenne. En vertu de celui-ci, il a pour mission de :

- suivre l'évolution de la situation internationale dans le domaine de la

Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ;

- contribuer à la définition des politiques ;

- surveiller la mise en œuvre des décisions du Conseil.

Le traité sur l'Union européenne accorde par ailleurs au COPS une fonction

spécifique de direction des opérations de gestion des crises. Le Conseil peut

autoriser le COPS, pendant la durée d'une opération de gestion de crise, à

prendre des décisions juridiquement contraignantes sur le contrôle politique et

la direction stratégique de l'opération.

3.8.5. Le comité de coordination

L'article 36 du traité sur l'Union européenne prévoit la création d'un comité

de coordination pour le développement de l'action commune des Etats-membres

dans le domaine de la coopération policière et judiciaire. Le comité de

coordination fait rapport au COREPER (II) et prépare les travaux du Conseil dans

le domaine de la coopération policière et judiciaire. Le comité de coordination est

composé Le Haut s fonctionnaires nationaux des ministères compétents pour les

affaires policières et de justice. Le comité de coordination est, tout comme le

COPS et le Comité spécial pour l'agriculture, un organe de préparation pour un

domaine politique spécifique au sein du Conseil.

3.9. Les procédures de prise de décision dans le cadre du Traité sur la

Communauté européenne

3.9.1. La procédure d'avis ou de consultation

La procédure de consultation offre au Parlement européen la possibilité

d'émettre un avis sur une proposition de la Commission. Le traité précise pour

quels domaines le Conseil doit consulter le Parlement avant d'adopter une


décision. Le Conseil est obligé de consulter le Parlement européen lorsque le

Traité le prévoit. Le conseil doit prendre en considération l'avis ou le point de vue

du Parlement européen mais il n'est pas obligé de le suivre. Le Conseil peut s'en

écarter totalement. Le Conseil est cependant obligé d'attendre l'avis du

Parlement pendant un délai raisonnable. Si le Conseil prend une décision sur

base d'une proposition de la Commission sans attendre l'avis du Parlement, la

décision pourra être annulée par la Cour de Justice. La consultation du Parlement

est donc une exigence formelle importante et son non-respect par le Conseil

pourra conduire à l'annulation de la décision prise.

La procédure de consultation ne reconnaît pas les mêmes pouvoirs au

Conseil et au Parlement européen. Le Parlement se contente de donner son avis

et le Conseil prend la décision finale. Il est cependant possible pour la

Commission, dans le cadre de son droit d'initiative, décide de modifier sa

proposition initiale à la lumière de l'avis du Parlement européen. Celui-ci tentera

donc d'influencer aussi bien le Conseil que la Commission par son avis.

Source: Les Communautés européennes 1995-2007 @ http://eur-

lex.europa.eu/fr/droit_communautaire/procedure_de_consultation.gif


3.9.2. La procédure de coopération

La procédure de coopération (article 252 CE) est entrée en vigueur en

1986 afin de permettre au Parlement européen de remplir un rôle plus important

dans l'adoption de la législation communautaire. A l'heure actuelle, la procédure

de coopération a beaucoup perdu de son importance. Elle n'est plus applicable

que pour quatre articles du traité (art. 99, 102, 103 et 106 CE) qui traitent

principalement de certains aspects de l'union économique et monétaire. La

procédure de coopération est, depuis les traités d'Amsterdam et de Nice,

remplacée en grande partie par la procédure de codécision.

La procédure de coopération est composée de deux lectures. Lors de sa

première lecture de la proposition de la Commission, le Parlement européen

émet un avis. Le Conseil adopte alors une position commune à la majorité

qualifiée. En seconde lecture, le Parlement européen se penche sur la position

commune du Conseil. Le Parlement peut l'accepter, le rejeter ou l'amender. En

seconde lecture, le Conseil pourra cependant passer outre à la position du

Parlement européen (rejet ou amendement) en confirmant sa position commune

à l'unanimité. Dans la procédure de coopération, le Conseil a toujours le dernier

mot et il peut toujours adopter à l'unanimité une position commune non

soutenue par le Parlement européen (et la Commission). Le pouvoir du

Parlement européen dans le cadre de la procédure de coopération découle

surtout du fait qu'en cas de différend entre le Parlement et le conseil, celui-ci ne

peut adopter sa décision qu'à l'unanimité des voix. En cas d'accord entre les

institutions, le Conseil peut décider à la majorité qualifiée, ce qui est plus aisé

que d'atteindre un consensus entre les Etats-membres.

3.9.3. La procédure de codécision

La procédure de codécision est à l'heure actuelle la principale procédure

législative communautaire. Elle est d'application dans 44 domaines ou articles du

traité. La Constitution européenne prévoyait d'ailleurs d'élargir encore son champ

d'application à environ 80 articles, notamment à la politique agricole commune.

La procédure de codécision a été mise en place par le Traité de Maastricht

et la Constitution européenne l'élevait au rang de procédure législative commune


ou normale pour la Communauté et l'Union (les autres procédures devenant

exceptionnelles). La procédure de codécision n'est pas seulement la procédure la

plus utilisée, c'est également celle qui accorde le plus de pouvoirs au Parlement

européen par rapport au Conseil. Dans le cadre de cette procédure, le Conseil et

le Parlement européen doivent arriver à un accord sur un texte commun. A

défaut d'accord, le texte législatif ne sera pas adopté. Vu que le Parlement et le

Conseil doivent arriver à un accord, chacune des deux institutions se voit

reconnaître une sorte de droit de veto. Le Parlement européen est dans cette

procédure un colégislateur sur pied d'égalité avec le Conseil.

Les éléments fondamentaux suivants doivent être pris en considération pour

la compréhension de la procédure:

la procédure peut finalement aboutir à une triple lecture du conseil et du

Parlement européen;

depuis les modifications apportées à la procédure par le Traité

d'Amsterdam, il est possible que dès la première lecture un accord soit

atteint et que la législation soit déjà adoptée en première lecture;

le Conseil décide généralement à la majorité qualifiée, mais il y a des

exceptions:

- quelques articles du Traité obligent le Conseil à prendre une décision

à l'unanimité;

- si le Conseil décide d'adopter des amendements proposés par le

Parlement européen qui n'ont pas été approuvés par la Commission

européenne,

la Commission continue à jouer un rôle important de médiateur entre le

Conseil et le Parlement européen. Elle donne son opinion sur les

propositions d'amendements du PE (ce qui va déterminer si le conseil

pourra approuver l'acte à la majorité qualifiée ou à l'unanimité);

après deux lectures a lieu une phase de concertation où le Conseil et le

Parlement européen vont essayer d'aboutir à un accord sur un texte

commun au sein du comité de conciliation;


il n'y a pas de limite de temps pour la première lecture. Pour la deuxième

lecture, le délai maximum pour chacune des deux institutions est de 3

mois, prolongeable d'un mois. En troisième lecture, les délais sont de 6

semaines (prolongeable chaque fois de 2 semaines).

Voici un diagramme reprenant les étapes les plus importantes de la procédure

de codécision:


Source: Les Communautés européennes 1995-2007 @ http://europa.eu.int/eur-

lex/lex/fr/droit_communautaire/procedure_de_codecision.gif

1. la Commission exerce son droit d'initiative en envoyant une proposition de

règlement ou de directive au Le Parlement européen et au Conseil (et, le

cas échéant, au CESE et au Comité des régions pour avis).

2. le Parlement adresse son avis au Conseil. L'avis contient généralement un

certain nombre d'amendements à la proposition de la Commission;

3. le Conseil a en 1ère lecture la possibilité:

- d'accepter tous les amendements proposés par le Parlement européen.

Dans cette hypothèse, l'acte est approuvé;

- si le Parlement n'a pas proposé d'amendements, d'adopter la proposition

de la Commission sans la modifier;

- d'adopter une position commune s'écartant des amendements du

Parlement et de la proposition de la Commission. L'adoption de la position

commune par le Conseil termine la phase de 1ère lecture;

4. le Parlement européen, dans le cadre de la phase le deuxième lecture

(période de 3 mois pouvant être prolongée d'un mois) peut:

- approuver la position commune du Conseil ou ne pas réagir dans le délai

fixé. Le texte de la position commune est alors adopté;

- rejeter totalement la position commune du Conseil, mettant par là même

fin à la procédure, la proposition ne pouvant plus être adoptée;

- formuler des amendements à la position commune du Conseil.

5. si le Parlement européen a formulé des propositions d'amendement en

2ème lecture, la Commission doit rendre un avis à leur sujet. Cet avis est

important, car il va déterminer le mode de votation au sein du Conseil

pour l'adoption des amendements du Parlement européen. En cas d'avis

positif de la commission, le Conseil pourra adopter les amendements du


Parlement à sa position commune à la majorité qualifiée. Si l'avis sur un

amendement est négatif, le Conseil ne pourra l'adopter qu'à l'unanimité;

6. le Conseil, lors de sa deuxième lecture (période de 3 mois pouvant être

prolongée d'un mois), a les possibilités suivantes:

- accepter les amendements à sa position commune à la majorité qualifiée

ou à l'unanimité, en fonction de l'avis de la Commission. L'approbation par

le Conseil de la position commune amendée signifie que l'acte est adopté;

- rejeter les amendements du Parlement ou ne pas réagir dans le délai fixé.

Dans cette hypothèse, le Conseil et le Parlement convoquent un comité de

conciliation dans un délai de 6 semaines (prorogeable de deux semaines);

7. le comité de conciliation est composé paritairement de membres du Conseil

et du Parlement européen (à l'heure actuelle: 54 membres: 27

représentants des Etats-membres et 27 membres du Parlement). Le

comité de conciliation a six semaines (prorogeables de deux semaines)

pour arriver à un accord entre les parties. Dans la pratique, un petit

groupe de négociateurs (trialogue) essaye d'arriver à un accord entre la

position commune du Conseil et la position du Parlement européen. La

Commission participe également aux travaux du comité de conciliation et

essaye de rapprocher les positions des deux institutions. Deux possibilités

peuvent se présenter à l'issue de la phase de conciliation:

- le comité de conciliation n'aboutit pas à un accord sur un texte commun

dans les délais. La proposition de texte ne sera pas adoptée.

- le comité de conciliation arrive à un accord. Celui-ci est alors envoyé au

Parlement européen et au Conseil qui ont 6 semaines (prorogeables de

deux semaines) pour approuver définitivement le texte.

8. si le Conseil (à la majorité qualifiée) et le Parlement européen (à la

majorité absolue des suffrages exprimés) approuvent le texte proposé par

le comité de conciliation, le règlement ou la directive sera adopté. Si le

Parlement ou le Conseil ne parviennent pas à approuver le texte dans le

délai fixé, la proposition législative sera considérée comme rejetée.


La procédure de codécision est une procédure législative au cours de laquelle

les trois institutions (Parlement, Commission et Conseil) doivent

systématiquement négocier afin de rapprocher leurs positions respectives. De

nombreuses négociations sont nécessaires parce que des majorités importantes

sont nécessaires au sein de chaque institution et que le Conseil et le Parlement

doivent en fin de compte aboutir à un accord. La procédure de codécision est par

conséquent un processus de négociation intra- et interinstitutionnel très intense.

3.9.4. L'avis conforme – l'approbation

La procédure de l'avis conforme se caractérise par le fait que le Conseil ne

peut adopter une mesure (par ex. en matière de fonds structurels et de

cohésion) que si le Parlement européen donne son approbation. Le Parlement

traite une proposition en une seule lecture. Il peut accepter ou rejeter une

proposition, mais pas y apporter d'amendements. Vu qu'aucun amendement ne

peut être proposé, la procédure de l'avis conforme donne dans les faits un droit

de veto au Parlement européen. Sans l'avis conforme du Parlement européen, la

décision ne peut être adoptée.

Les domaines dans lesquels l'avis conforme est nécessaire sont

principalement l'adhésion de nouveaux États membres (article 49 TUE), les

accords d'association ainsi que d'autres accords fondamentaux avec des pays

tiers. Il est également requis pour l'application de sanctions contre un État

membre en cas de violation grave et persistante des droits fondamentaux par

celui-ci (article 7 du TUE) ainsi que pour toute coopération renforcée initiée dans

des domaines qui relèvent de la procédure de la codécision.


4. LE SYSTEME JURIDIQUE COMMUNAUTAIRE

4.1. Les fondements et les actes propres à l'ordre juridique

communautaire

L'ordre juridique communautaire est original et autonome. Il est doté

d'organes aptes à adopter et à interpréter ses propres sources, qui n'ont

pratiquement aucun équivalent par ailleurs.

4.2. Les caractéristiques de l'ordre juridique communautaire

La Cour de Justice a eu l'occasion de favoriser la construction européenne

en édictant un certain nombre de principes fondamentaux.

4.2.1. L'applicabilité immédiate

L‘applicabilité immédiate d'une norme de droit communautaire signifie que

celle-ci n‘a besoin d'aucune mesure de réception, de transposition ni même de

publication pour pénétrer dans l‘ordre juridique interne des Etats membres. Elle

s‘intègre automatiquement dans le corpus des règles en vigueur sur le territoire

de ceux-ci.


C‘est le système constitutionnel d‘un État qui détermine si les actes

internationaux ont besoin ou non d‘une mesure de réception. Certaines normes

communautaires étant immédiatement applicables (par ex. les règlements), les

États membres ont dû adapter leurs règles en ce sens103.

La CJCE a par ailleurs dit que le fait de recopier dans une norme nationale

une disposition communautaire immédiatement applicable était une infraction au

droit communautaire, car la norme perdait ainsi son caractère communautaire,

et les avantages (primauté…) qui y sont attachés104.

4.2.2. L'applicabilité directe

Les Etats et les organisations internationales étant les seuls sujets de droit

international, ils furent longtemps les seuls qui pouvaient tirer droits et

obligations nés de celui-ci. Depuis un arrêt consultatif de la Cour permanente de

justice internationale de 1928105, on admet qu‘une norme de droit international

peut créer dans le chef d‘un particulier des droits et des obligations dont celui-ci

peut se prévaloir devant ses juridictions nationales. C'est l‘applicabilité directe

(ou l'effet direct) du droit international.

Deux critères permettent de vérifier le caractère directement applicable ou

non d‘une disposition de droit international:

- la volonté des parties;

103 Par ex. le European Communities Act britannique de 1972, qui prévoit que des

dispositions communautaires pourront se voir reconnaître effet au Royaume-Uni sans

aucune loi d'incorporation (alors que le système britannique prévoit normalement le vote

d'une loi pour toute norme de droit international): cf. infra, § 4.4 e.

104 CJCE, arrêt du 7 février 1973, Commission c. Italie, aff. 39/72, Rec. 1973, p. 113.

105 CPJI, avis du 3 mars 1928, Compétence des tribunaux de Dantzig.


- le caractère clair, précis, juridiquement parfait (ne nécessitant pas un acte

d‘exécution) et inconditionnel de la disposition.

Il n‘est pas requis que la disposition en cause crée des droits subjectifs

dans le chef des particuliers.

On distingue l‘applicabilité directe:

- verticale: le particulier peut se prévaloir d‘une disposition de droit

international à l‘égard des autorités de son État;

- horizontale: il peut s‘en prévaloir à l‘égard d‘autres particuliers (par ex.

dans le cadre d'un litige entre employeur et travailleur). Cette dernière est

beaucoup plus rare. Les particuliers n‘étant pas des sujets de droit

international, ils ne peuvent qu‘exceptionnellement porter des obligations

de cette nature.

L‘applicabilité directe de certaines normes de droit communautaire a été

édictée pour la première fois par la CJCE dans l‘arrêt Van Gend en Loos de 1963

(in casu, l‘ex article 12) CEE)106. Dans cet arrêt fondamental, la Cour a considéré

que "la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international

dont les sujets sont non seulement les Etats membres mais également leurs

ressortissants". La Cour de Justice en conclut que les rédacteurs du Traité

avaient l'intention de créer des droits et des obligations dans le chef des

particuliers. Le seul critère qui dorénavant permettra de déterminer si une norme

communautaire bénéficie l'effet direct sera dès lors son caractère clair, précis et

inconditionnel. En ce qui concerne les traités, il faut vérifier au cas par cas s'ils

remplissent les conditions nécessaires pour pouvoir être invoqués par les

particuliers devant leurs juridictions nationales107.

106 CJCE, arrêt du 5 février 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62, Rec. 1963, p. 6.

107 La CJCE a par ex; reconnu un effet direct aux dispositions suivantes: article 25 CE

(interdiction des droits de douane et des taxes d'effet équivalent entre les Etats

membres); article 31 CE (aménagement des monopoles nationaux); article 81 CE

(interdiction des pratiques restrictives de la concurrence); article 141 CE (égalité de

rémunérations entre travailleurs masculins et féminins)… Elle n'a par contre pas reconnu

un effet direct à l'article 2 CE (objectifs du traité), à l'article 10 CE (obligation de

coopération loyale), à l'article 87 CE (interdiction, en principe, des aides étatiques), aux

articles 136 et 140 CE (politique sociale)…


La Cour n'a pas limité son appréciation l'effet direct aux seules dispositions

du droit primaire. Elle a reconnu l‘effet direct vertical et horizontal108 des

règlements. Pour la Cour, en effet, "En raison de sa nature même et de sa

fonction dans le système des sources du droit communautaire, (le règlement)

produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux particuliers

des droits que les juridictions nationales ont l'obligation de protéger"109.

Les décisions adressées aux particuliers créent par nature des droits et/ou

des obligations dans le chef de leurs destinataires. Elles bénéficient dès lors d'un

effet direct vertical.

Nous reviendrons infra sur le cas particulier des directives110.

La CJCE a également reconnu l‘effet direct:

- des dispositions de certains accords internationaux conclus par la

Communauté111;

- d‘actes adoptés par des organismes mis en place dans le cadre de certains

accords internationaux conclus par la Communauté112.

4.2.3. La primauté

Le droit international classique laisse à l'ordre juridique interne le soin de

déterminer la solution du conflit éventuel entre une norme de droit international

et une norme nationale. Les traités eux-mêmes sont muets sur la question de la

solution à apporter à ce type de conflit; le risque était par conséquent important

108 CJCE, arrêt du 12 décembre 1974, Walrave, aff. 36/74, Rec. 1974, p. 1405.

109 CJCE, arrêt du 14 décembre 1971, Politi, aff. 43/71, Rec. 1971, p. 1039. 110 Cf. § 4.3.2. b).

111 CJCE, arrêt du 31 janvier 1991, ONEM c. Kziber, aff. C-18/90, Rec. 1991, p. I-199.

112 CJCE, arrêt du 20 septembre 1990, Sevince c. Staatssecretaris van Justitie, aff. C-

192/89, Rec. 1990, p. I-3461.


de voir les Etats membres faire primer leurs dispositions nationales sur le droit

communautaire, réduisant par là à néant tous les efforts d'intégration.

C'est la CJCE qui a apporté une solution au problème. Dès l‘arrêt Costa c.

ENEL de 1964113, elle a édicté le principe de la primauté du droit communautaire

directement applicable sur les dispositions législatives internes qui lui seraient

contraires. La Cour a justifié sa position en raison de la nature spécifique du droit

communautaire, pour plusieurs motifs:

- l'indispensable uniformité d‘application du droit communautaire;

- la limitation définitive des droits souverains des États par les transferts de

compétences aux Communautés;

- la valeur obligatoire du droit communautaire.

La primauté joue:

- tant pour le droit primaire que pour les actes de droit dérivé114;

- vis-à-vis des normes nationales tant postérieures qu‘antérieures à la

norme communautaire violée115;

- vis-à-vis de toutes les règles nationales quelles qu‘elles soient (y compris

la Constitution)116.

Dans son arrêt Simmenthal de 1978117, la Cour de Justice a précisé que "le

juge national chargé d'appliquer, dans le cadre de sa compétence,les dispositions

du droit communautaire, a l'obligation d'assurer le plein effet de ces normes et

laissant au besoin inappliquées, de sa propre autorité, toute disposition contraire

de la législation nationale, même postérieure, sans qu'il ait à demander ou à

113 CJCE, arrêt du 15 juillet 1964, Costa c. ENEL, aff. 6/64, Rec. 1964, p. 1150.

114 CJCE, arrêt du 13 février 1969, Walt Wilhelm, aff. 14/68, Rec. 1969, p. 1. 115 CJCE, arrêt du 4 avril 1968, Lück, aff. 34/67, Rec. 1968, p. 359. 116 CJCE, arrêt du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, aff. 11/70, Rec.

1970, p. 1135. 117 CJCE, arrêt du 9 mars 1978, Simmenthal c. Amministrazione delle finanze dello Stato,

aff. 106/78, Rec. 1978, p. 629.


attendre l'élimination préalable de celle-ci par la voie législative ou par tout autre

procédé constitutionnel".

L‘incompatibilité d‘une norme nationale avec le droit communautaire

n‘implique en effet pas ipso facto son élimination. Le juge national doit la

déclarer inapplicable, ou l'interpréter dans un sens compatible avec le droit

communautaire118. Il appartiendra par après aux autorités nationales l'adapter ou

de la supprimer au plus vite. Si le juge national devait malgré tout appliquer une

norme nationale contraire au droit communautaire, la Commission ou un autre

Etat membre pourrait intenter un recours en manquement à l'encontre l'Etat en

cause119.

4.3. Les sources du droit communautaire européen

On se réfère traditionnellement à l'article 38 du Statut de la Cour

internationale de Justice (CIJ) pour déterminer la liste des sources du droit

international public. Cet article énumère:

- les conventions internationales;

- la coutume internationale comme preuve d'une pratique générale acceptée

comme étant le droit;

- les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées;

- la doctrine et la jurisprudence;

- l'équité à titre subsidiaire.

La plupart de ces sources sont applicables dans l'ordre juridique

communautaire. Celui-ci a néanmoins élaboré un système de sources tout à fait

original et particulier.

118 CJCE, arrêt du 4 février 1988, Murphy, aff. 156/86, Rec. 1988, p. 673. 119 Cf. supra, § 3.4.1. c1.


4.3.1. Le droit primaire

Le droit primaire constitue le fondement du droit communautaire. C‘est,

selon la CJCE, "la Charte constitutionnelle de base des Communautés et

l'Union"120. Il est constitué des Traités constitutifs des Communautés et l'Union,

et des diverses modifications qui y ont été apportées (par les traités modificatifs

et les traités d‘adhésion). Il comprend donc:

- les traités de Rome du 25 mars 1957 instituant la CEE et la CECA;

- la convention de Rome du 25 mars 1957 relative à certaines institutions

communes aux Communautés européennes;

- le traité de Bruxelles du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une

Commission unique des CE (également connu sous le nom de "traité de

fusion");

- la décision et le traité de Luxembourg des 21 et 22 avril 1970 portant

modification de certaines dispositions financières et budgétaires;

- l'acte d'adhésion du Danemark, l'Irlande et du Royaume-Uni de 1972;

- le traité du 10 juillet 1975 modifiant les statuts de la BEI;

- le traité de Bruxelles du 22 juillet 1975 sur les pouvoirs budgétaires et la

création de la Cour des comptes;

- la décision du 20 septembre 1976 et l'acte annexé portant élection au

suffrage universel direct des parlementaires européens;

- l'acte d'adhésion de la Grèce de 1979;

- le traité de Bruxelles du 13 mai 1984 relatif au Groenland;

- l'acte d'adhésion l'Espagne et du Portugal de 1985;

- l'Acte unique européen des 17 et 28 février 1986;

- le traité de Maastricht du 7 février 1992;

- l'acte d'adhésion l'Autriche, de la Finlande et de la Suède de 1994;

- le traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997;

120 CJCE, arrêt du 23 mars 1986, Les Verts c. Parlement européen, aff. 294/83, Rec.

1986, p. 1339.


- le traité de Nice du 26 février 2001;

- l'acte d'adhésion de la Bulgarie, de Chypre, l'Estonie, de la Hongrie, de

la Lettonie, de la Lituanie, de Malte, de la Pologne, de la République

tchèque, de la Roumanie, de la Slovaquie et de la Slovénie de 2003.

Ce sont des actes de droit international. La CJCE n'a aucune compétence

pour apprécier leur validité.

4.3.2. Le droit dérivé

Le droit dérivé est constitué des actes unilatéraux adoptés par les

institutions des Communautés et l'Union en exécution des Traités et

conformément aux procédures législatives prévus par ceux-ci. Il s‘agit des

instruments suivants:

- le règlement;

- la directive;

- la décision;

- la recommandation;

- l‘avis (article 149 CE).

La CJCE peut toujours requalifier un acte, par exemple une décision prise

sous forme d'un règlement121.

Sous peine de nullité, les actes doivent être:

- motivés (indication de la base légale, des avis éventuels et des raisons qui

ont conduit à l‘adoption l'acte) (article 253 CE);

121 Voy. CJCE, arrêt du 14 décembre 1962, Fédération nationale de la boucherie, aff. 19 à

22/62, Rec. 1962, p. 943.


- signés (par le président du Conseil et celui du Parlement en cas

d'application de la procédure de codécision) (article 254 § 1 CE);

- publiés au Journal officiel l'Union européenne (JOUE) s‘il s‘agit:

- d'actes communautaires adoptés conformément à la procédure de

codécision (article 254 § 1 CE);

- de règlements du Conseil et de la Commission et de directives

adressées à tous les États membres (article 254 § 2 CE).

Ces actes entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le

vingtième jour suivant leur publication. Le défaut de publication rend l'acte

inopposable, puisqu'il n'a pu entrer valablement en vigueur.

Les autres directives et les décisions sont notifiées à leurs destinataires et

prennent effet par cette notification (article 254 § 3 CE). Elles sont parfois

publiées au JOUE à titre d‘information.

a) le règlement

Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses

éléments (un État membre ne peut pas se contenter de n‘appliquer que les

dispositions du règlement qui l‘avantagent) et il est directement applicable dans

tout État membre (article 249 al. 2 CE). Cela signifie in casu:

- qu‘aucune mesure de transposition n‘est nécessaire (ni même

autorisée122) de la part des États membres;

- que le règlement est susceptible de créer des droits et des obligations

directement invocables devant les juridictions nationales dans le chef des

particuliers123.

122 CJCE, arrêt du 7 février 1973, Commission c. Italie, aff. 39/72, Rec. 1973, p. 113.

123 CJCE, arrêt du 14 décembre 1971, Politi, aff. 43/71, Rec. 1971, p. 1039.


Le règlement s‘applique (sauf s‘il prévoit explicitement le contraire) sur

l‘entièreté du territoire de la Communauté. Il ne s'appliquera cependant pas

nécessairement de manière uniforme sur l'ensemble du territoire

communautaire. Certaines situations peuvent en effet être objectivement

appréciées de différentes manières (par exemple les règlements agricoles).

Le nombre de personnes effectivement concernées par un règlement peut

être limité. La possibilité matérielle de déterminer, à un moment isolé dans le

temps, un nombre déterminé de destinataires, voire même l'identité de certains

de ceux-ci, ne remet pas en cause le caractère normatif d'un règlement, "dès

lors que l'application l'acte s'effectue en vertu d'une situation objective de droit

et de fait qu'il définit"124.

Le règlement est l‘instrument communautaire qui se rapproche le plus de

la loi dans l‘ordre juridique interne. Il peut être adopté par le Conseil (règlements

de base) ou par la Commission (dans ce cas, c‘est une mesure d‘exécution).

b) la directive

La directive est un instrument de législation indirecte. Elle lie les Etats

membres quant au résultat à atteindre et les obligeant à transposer, dans un

certain délai, son contenu dans leur législation interne. Elle leur laisse toutefois le

choix de la forme et des moyens afin d'atteindre l'objectif poursuivi (article 249

al. 3 CE). En Belgique, la transposition peut ainsi prendre la forme d'une loi (ou

d'un décret ou d'une ordonnance), mais aussi d'un arrêté royal ou de

gouvernement, voire d'une convention collective de travail… Il n‘est par

conséquent pas nécessaire que le texte de la directive soit recopié tel quel dans

une disposition législative adoptée spécifiquement à cette fin. Une simple

circulaire (pouvant être modifiée à tout moment) ne suffit cependant pas125.

124 CJCE, arrêt du 11 juillet 1968, Zuckerfabrik Wastenstedt c. Conseil, aff. 6/68, Rec.

1968, p. 604. 125 CJCE, arrêt du 6 mai 1980, Commission c. Belgique, aff. 102/79, Rec. 1980, p. 1473.


La directive est l'instrument de prédilection pour l'harmonisation des

législations des Etats membres. Certaines directives sont qualifiées de

"directives-cadres". Elles se contentent de dresser un cadre général du résultat à

atteindre et laissent aux Etats membres une large marge d'appréciation. D'autres

directives, par contre, laissent une marge d‘appréciation très étroite aux Etats.

Dans certains cas, ils n'ont d'autre choix que de recopier telle quelle la directive

dans leur législation nationale. Rappelons toutefois que le Protocole n° 7 au

Traité d'Amsterdam, qui traite de la subsidiarité, invite la Commission à "donner

la préférence à des directives-cadres plutôt qu'à des mesures détaillées" (§ 6 du

Protocole) afin de laisser aux Etats "une marge de décision aussi large que

possible au plan national" (§ 7).

La directive implique une obligation absolue de résultat dans le chef des

Etats membres. En cas d‘inexécution par un État membre dans le délai prescrit,

la Commission ou un autre État membre peut intenter à son égard un recours en

manquement devant la CJCE126.

Lorsqu‘un particulier subit un préjudice à cause de la non (ou de la

mauvaise) transposition d‘une directive, il doit s‘adresser à ses juridictions

nationales. Il ne dispose d‘aucun recours devant la CJCE. Le juge national, s‘il

constate la non (ou la mauvaise) transposition de la directive, pourra lui

reconnaître un effet direct vertical. Le particulier pourra s‘en prévaloir à

l‘encontre des autorités l'État membre défaillant "afin d‘éviter que celui-ci puisse

tirer avantage de sa méconnaissance du droit communautaire" si:

- le délai de transposition est dépassé et la directive n‘a pas été

(correctement) transposée;

- le texte de la directive est clair, précis et inconditionnel127.

126 Cf. supra, § 3.4.1 c1. 127 CJCE, arrêt du 4 décembre 1974, Van Duyn c. Home Office, aff. 41/74, Rec. 1974, p.

1337.


Le juge national ne pourra cependant jamais lui reconnaître un effet direct

horizontal qui permettrait au particulier de se prévaloir de la directive à

l‘encontre d‘un autre particulier128.

Le cas échéant, le juge national posera une question préjudicielle à la

CJCE129.

Parallèlement, les autorités nationales d‘un État membre ne pourront pas

se prévaloir à l‘encontre d‘un particulier d‘une disposition d‘une directive non

encore transposée, que le délai de transposition soit dépassé ou non.

L‘effet direct vertical reconnu aux directives par la CJCE ne dispense pas

les États membres de leur obligation de transposition. Ils pourront toujours être

attaqués en manquement devant la CJCE par la Commission130.

Lorsque le résultat prescrit par la directive n‘a pas été atteint dans le délai

prévu, l‘État membre défaillant devra réparer les dommages causés aux

particuliers par la non (ou la mauvaise) transposition d‘une directive, si:

- la directive attribue des droits clairement identifiés aux particuliers;

- la violation du droit communautaire est suffisamment caractérisée (d‘office

en cas de non transposition);

- il existe un lien de causalité entre la non (ou la mauvaise) transposition de

la directive et le dommage subi131.

Un État ne peut jamais invoquer les caractéristiques de son ordre juridique

interne pour justifier la non transposition d‘une directive dans les délais132. En

128 CJCE, arrêt du 14 juillet 1994, Faccini Dori c. Recreb, aff. C-91/92, Rec. 1994, p. I-

3325.

129 Cf. supra, § 3.4.1 c5 130 Cf. supra, § 3.4.1 c1. 131 CJCE, arrêt du 19 novembre 1991, Francovich et Bonifaci c. Italie, aff. C-6/90, Rec.

1991, p. I-5357.


vertu du principe l'unité l'État sur la scène internationale, la Belgique sera dès

lors condamnée si une Communauté ou une Région n‘a pas adopté les mesures

de transposition nécessaires pour une matière pour laquelle elle est compétente.

Afin d‘éviter des condamnations à répétition de la Belgique par la CJCE, l‘article

169 de la Constitution prévoit dès lors que les autorités fédérales pourront se

substituer aux autorités fédérées défaillantes pour garantir le respect par la

Belgique de ses obligations internationales ou supranationales, jusqu‘à ce que la

Région ou la Communauté en défaut intervienne au titre de sa compétence

propre133.

c) la décision

La décision est un acte individuel obligatoire dans tous ses éléments qui ne

lie que son destinataire (État ou personne physique ou morale, par exemple en

droit de la concurrence) (article 249 al. 4 CE). Elle peut créer des droits au profit

des particuliers dans la mesure où elle ne laisse au destinataire aucune marge

d‘appréciation discrétionnaire en ce qui concerne son exécution134. C'est un acte

à la fois proche du règlement (en raison de son degré de précision) et éloigné de

celui-ci (en raison de son caractère individuel). Son caractère individuel ne

l'empêche toutefois pas de s'adresser à plusieurs personnes ou entreprises, à

condition qu'elles soient toutes clairement désignées (ou à tout le moins

identifiables)135.

Le destinataire d‘une décision a toujours le droit d‘agir en annulation

contre elle, ainsi que contre les décisions destinées à une autre personne le

concernant directement et individuellement136. Comme on l'a déjà souligné, un

particulier peut également attaquer une décision prise sous la forme d'un

132 CJCE, arrêt du 2 février 1982, Commission c. Belgique, aff. 68/81, Rec. 1982, p. 153.

133 Cf. infra, § 4.7 b. 134 CJCE, arrêt du 6 octobre 1970, Grad, aff. 9/70, Rec. 1970, p. 825. 135 Par exemple aux entreprises membres d'une entente, ou à plusieurs Etats membres. 136 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 25 octobre 1977, Metro c. Commission, aff. 26/76, Rec.

1977, p. 1875.


règlement si celui-ci le concerne directement et individuellement (article 230 al.

4 CE)137.

d) la recommandation

La recommandation est un acte non obligatoire (article 249 al. 6 CE). Les

recommandations sont parfois adoptées dans le cadre du rapprochement des

législations, les États membres étant libres de s‘y conformer ou non. Elles ne

peuvent bien entendu bénéficier d'aucun effet direct. La CJCE leur reconnaît

cependant certains effets juridiques. Les juges nationaux sont tenus de les

prendre en considération en vue de la solution des litiges qui leur sont soumis,

notamment lorsqu' elles éclairent l'interprétation de dispositions nationales prises

dans le but d'assurer leur mise en oeuvre, ou encore lorsqu'elles ont pour objet

de compléter des dispositions communautaires ayant un caractère

contraignant138.

e) l'avis

L'avis fait généralement partie d'une procédure aboutissant à la prise d'un

acte contraignant (par ex. les avis du Parlement européen).

f) les autres actes

Une multitude d‘autres actes sont adoptés de façon unilatérale par les

institutions communautaires: règlements d‘ordre interne ou financiers, statut des

fonctionnaires… Ces actes sont inattaquables.

137 Cf. supra, § 4.3.2. a. 138 CJCE, arrêt du 13 décembre 1989, Grimaldi c. Fonds des maladies professionnelles,

aff. C-322/88, Rec. 1989, p. 4407.


Des actes spécifiques existent dans le 2ème pilier (principes et orientations

générales, stratégies communes, positions communes, actions communes) et le

3ème pilier (positions communes, décisions-cadres, décisions, conventions).

Dépourvus d‘effet direct, ses actes échappent en plus en grande partie à la

compétence de la CJCE.

4.3.3. Les autres sources

a) les règles de droit international

La Communauté, en tant que sujet du droit international public, est tenue

par les règles de celui-ci. En 1972, dans son arrêt International Fruit

Company139, la CJCE statua que "la validité (…) des actes pris par les institutions

peut être appréciée au regard d'une disposition du droit international lorsque

cette disposition lie la Communauté et est de nature à engendrer pour ses

justiciables le droit de s'en prévaloir en justice" (autrement dit si elle bénéficie

l'effet direct). Cette invocabilité s'étend également aux règles coutumières du

droit international public140.

b) les principes généraux de droit

Les principes généraux de droit jouent un rôle plus important. La CJCE a

en effet estimé que l'Union était liée par un certain nombre d'entre eux. Ils

peuvent être d'origine:

- internationale (continuité l'État en cas de succession d‘État; principe de

bonne foi141; obligation pour les Etats d'accueillir leurs propres

ressortissants142…),

139 CJCE, arrêt du 12 décembre 1972, International Fruit Company, aff. Jointes 21 à

24/72, Rec. 1972, p. 1226. 140 CJCE, arrêt du 16 juin 1998, Racke, aff. C-162/96, Rec. 1998, p. I-3527. 141 TPICE, arrêt du 22 janvier 1997, Opel Austria, aff. T-115/94, Rec. 1997, p. II-39.


- interne, s'ils sont communs aux ordres juridiques de tous les Etats

membres (respect de la confiance légitime143…);

- communautaire. Il s'agit dans ce cas de principes sui generis créés en

application des principes et valeurs communautaires (non

discrimination…).

c) la jurisprudence

L‘impact de la jurisprudence est considérable. La Cour a souvent été

amenée à interpréter des notions aux contours a priori incertains144. Elle a

également comblé un certain nombre de lacunes et favorisé la construction

communautaire à l'occasion de certains arrêts fondamentaux.

4.4. Les relations entre l'ordre juridique communautaire et l'ordre

juridique des Etats membres

Les principes d'effet direct et de primauté qui viennent d'être énoncés

devraient avoir pour conséquence une application uniforme du droit

communautaire sur tout le territoire l'union, et une soumission des juridictions

supérieures des Etats membres. Tel n'est cependant pas toujours le cas.

a) le cas de la Belgique

Jusqu‘en 1971, la jurisprudence l'arrêt Schieble de la Cour de Cassation du

26 novembre 1925 considérait les traités internationaux comme ayant la même

valeur qu'une loi nationale. On appliquait dès lors l'adage lex posterior priori

derogat. La loi adoptée postérieurement à la loi d'assentiment d'un traité

142 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 4 décembre 1974, Van Duyn, aff. 41/74, Rec. 1974, p.

1337. 143 Voy. par ex. TPICE, arrêt du 9 février 1994, Latham c. Commission, aff. T-82/91, Rec.

1994, p. II-61. 144 Par exemple la notion de "mesure d'effet équivalent".


international prévalait sur celui-ci, même si la loi en question n‘était pas

conforme aux obligations internationales de la Belgique.

En 1971145, la Cour de cassation renversa totalement sa jurisprudence. Les

faits méritent d'être rappelés.

Un arrêté royal du 3 novembre 1958 prévoyait la perception de droits

spéciaux à l'occasion de la délivrance de licences d'importation de produits

laitiers en Belgique. Celle-ci fut condamnée par la CJCE sur recours en

manquement de la Commission pour violation l'ex article 12 CEE (nouvel article

25 CE) interdisant les taxes d'effet équivalent entre les Etats membres. Ces

droits furent supprimés par un arrêté royal de 1965. Une loi du 19 mars 1968

disposa toutefois que "les sommes versées en application l'arrêté abrogé sont

définitivement acquises. Leur paiement est irrévocable et ne peut donner lieu à

contestation devant quelque autorité que ce soit (…) à compter du jour l'entrée

en vigueur de ces arrêtés". La société anonyme Fromageries Franco-Suisse Le

Ski intenta malgré tout une action en remboursement contre l'Etat belge.

Déboutée en 1ère instance, elle gagna en appel. Le gouvernement belge intenta

alors un pourvoi en cassation. A l'occasion de celui-ci, la Cour de cassation, sur

conclusions conformes du Procureur général Walter Ganshof desr Meersch,

précisa que le conflit existant entre une norme de droit international et une

norme nationale n'était pas un conflit entre deux lois. Elle proclama également

que "Lorsque le conflit existe entre une norme de droit interne et une norme de

droit international qui a des effets directs dans l‘ordre juridique interne, la règle

établie par le traité doit prévaloir et la prééminence de celle-ci résulte de la

nature même du droit conventionnel". Cette jurisprudence fut confirmée à de

nombreuses reprises par la suite146.

Toujours en 1971, la Belgique modifia sa constitution en y insérant un

article 25bis (devenu le nouvel article 34) qui prévoit que "L'exercice de pouvoirs

déterminés peut être attribué par un traité ou par une loi à des institutions de

145 Cass. 27 mai 1971, Fromagerie Franco-Suisse Le Ski, J.T. 1971, p. 471. 146 Voy. notamment cass. 13 septembre 1984, Pas. 1984, I, p. 65.


droit international public". Cet article a légitimé a posteriori la ratification des

traités de Rome par la Belgique.

En 1991, dans son arrêt Commune de Lanaken147, la Cour d'arbitrage se

reconnut compétente pour statuer sur la constitutionnalité des actes

d'assentiment à des traités internationaux. Elle ajouta que ce contrôle impliquait

l'examen du contenu du traité lui-même.

Cet arrêt occasionna de nombreuses inquiétudes. Il impliquait en effet que

tous les traités internationaux (y compris, dès lors, les traités communautaires),

risquaient à tout moment d'être déclarés inconstitutionnels suite à une question

préjudicielle. Les lois d'assentiment s'appropriant les vices de n'importe quel acte

communautaire de droit dérivé, il aurait suffi qu'un seul d'entre eux viole les

principes dont le respect doit être assuré par la cour d'arbitrage pour que celle-ci

soit amenée à constater l'inconstitutionnalité des actes d'assentiment en

question, et dès lors l'inapplicabilité totale dans l'ordre juridique belge de toute la

législation communautaire. Critiquée dès 1992 par le Procureur général près la

Cour de cassation Jacques Velu148, cette jurisprudence entraîna une prise de

position très claire des deux présidents de la Cour d'arbitrage, qui précisèrent

que "La Cour d'arbitrage devrait se déclarer incompétente pour connaître, fût-ce

de façon indirecte, de la constitutionnalité des dispositions du droit

communautaire primaire ou originaire. Dans cette perspective, c'est en effet le

constituant lui-même qui a admis que le contrôle l'exercice des pouvoirs

délégués relativement à des matières déterminées échapperait aux organes

nationaux, en particulier à la cour constitutionnelle, pour ne relever que des

mécanismes de contrôle instaurés au sein de ces institutions de droit

international public que sont les Communautés européennes"149.

147 Cour d'arbitrage, arrêt 26/91 du 16 octobre 1991, Moniteur belge du 23 novembre

1991, p. 26.328. 148 J. VELU, "Contrôle de constitutionnalité et contrôle de compatibilité avec les traités",

J.T. 1992, pp. 729-741 et 749-761. 149 M. MELCHIOR et J. VANDERNOOT, "Rapport de la Cour d'arbitrage au colloque des

cours constitutionnelles des Etats membres de la Communauté européenne ayant pour

thème Contrôle de constitutionnalité et droit communautaire dérivé", Paris, septembre

1997.


Un dernier développement eut lieu en 1996 lorsque le Conseil d'Etat, dans

son arrêt Orfinger150, considéra que "l'article 34 de la Constitution fournit un

fondement constitutionnel aux mécanismes institutionnels que (le traité CE) a

instaurés notamment en vue d'assurer son interprétation uniforme dans

l'ensemble des pays membres l'Union européenne; que cet article ne détermine

nullement les pouvoirs qui peuvent être attribués et ne les limite donc

nullement". Cette référence à l'article 34 de la constitution parut en tout cas plus

satisfaisante à beaucoup que l'invocation de "la nature même du droit

international" contenue dans l'arrêt Le Ski, vu que le droit international lui-même

ne se prononce pas sur la question de la place occupée par le traité dans l'ordre

juridique interne151.

b) l'Allemagne

L'article 24 de la Loi fondamentale allemande dispose que "la fédération

peut transférer, par voie législative, des droits de souveraineté à des institutions

internationales". Cette disposition permit à la Cour constitutionnelle allemande

de reconnaître en 1971152 la primauté du droit communautaire sur les normes

internes, même postérieures.

Se posait toutefois la question si cette primauté concernait également la

Constitution allemande. En 1967, la Cour constitutionnelle avait déclaré que les

règlements communautaires n'étaient pas des actes l'autorité publique

allemande. Ils échappaient dès lors au contrôle de leur constitutionnalité. La cour

constitutionnelle avait toutefois réservé sa position "au cas où elle serait amenée

à apprécier le droit communautaire en fonction des droits fondamentaux inscrits

dans la Loi fondamentale"153 . Elle eut l'occasion d'expliciter sa position dans son

ordonnance du 29 mai 1974154, mieux connue sous le nom de Solange-

150 Conseil d'Etat, arrêt du 5 novembre 1996, Orfinger, J.T. 1997, p. 254 (avec note R.

ERGEC). 151 Voy. S. VAN RAEPENBUSCH, Droit institutionnel l'Union européenne, Bruxelles,

Larcier, 2005, p. 513 (note 699). 152 Le texte de cet arrêt a été publié dans les CDE 1973, p. 217. 153 Le texte de cet arrêt a été publié dans la RTDE 1968, p. 203. 154 Le texte l'ordonnance a été publié dans la RTDE 1975, p. 326, avec note FROMONT.


Beschluss155: "aussi longtemps que le processus d'intégration de la Communauté

n'a pas atteint un stade suffisamment avancé pour que le droit communautaire

comporte également un catalogue en vigueur de droits fondamentaux arrêté par

un Parlement et correspondant au catalogue de droits fondamentaux consacré

par la Loi fondamentale allemande", la Cour constitutionnelle se réservait le droit

de censurer une disposition communautaire qu'elle estimerait contraire aux

droits fondamentaux consacrés par la Constitution.

Cette position conférait au droit communautaire une position inférieure à

la Constitution allemande, du seul point de vue des droits fondamentaux il est

vrai. Elle était cependant en contradiction avec la jurisprudence Internationale

Handelsgesellschaft de la CJCE156.

Un tel catalogue des droits fondamentaux n'existe pas encore dans l'ordre

juridique communautaire, la Charte des droits fondamentaux étant dépourvue

d'effet obligatoire. La Cour constitutionnelle allemande est cependant revenue

sur cette jurisprudence dans un arrêt du 22 octobre 1986, souvent qualifié

d'ailleurs de Solange II157. Prenant acte l'évolution de la jurisprudence

communautaire développée dès l'arrêt Nold de 1974158, dans laquelle la CJCE

avait précisé que pour vérifier si le droit communautaire respectait biet les droits

l'Homme, elle se baserait sur la CEDH et les droits fondamentaux reconnus par

les constitutions nationales et les pactes internationaux, la Cour constitutionnelle

allemande déclara que: "aussi longtemps que les Communautés européennes (…)

garantissent d'une façon générale une protection efficace des droits

fondamentaux contre l'exercice de leur propre souveraineté, qui puisse être

considérée par essence comme d'égal niveau à celui de la protection inaliénable

des droits fondamentaux qu'assure la Loi fondamentale, et qui garantisse

notamment, sur un plan général la substance de ces droits, (la Cour

constitutionnelle) n'exercera plus sa compétence relative à l'applicabilité du droit

155 Solange signifie "aussi longtemps que" en allemand. 156 Cf. supra, § 4.2.3. 157 Le texte l'arrêt a été publié dans la RTDE 1987, p. 537 (avec note V.

CONSTANTINESCO) 158 CJCE, arrêt du 14 mai 1974, Nold, aff. 4/73, Rec. 1974, p. 491 (on remarquera qu'il

avait été rendu deux semaines AVANT l'arrêt Solange, ce qui aurait pu éviter cet écart à

la Cour constitutionnelle allemande).


communautaire dérivé (…) et ne contrôlera donc plus ce droit au regard des

droits fondamentaux de la Loi fondamentale".

A l'occasion l'examen de recours déposés contre la ratification par

l'Allemagne du traité de Maastricht, la Cour constitutionnelle eut à nouveau

l'occasion de se prononcer sur la question. Elle déclara qu'elle se réservait le

droit "de vérifier si les actes des institutions et organes européens se situent

dans les limites des droits de souveraineté qui leur ont été attribués ou s'ils les

excèdent". La Cour précise toutefois qu'elle exercera son contrôle "dans l'optique

d'un rapport de coopération avec la CJCE"159. On peut dès lors supposer qu'à tout

le moins elle poserait une question préjudicielle à celle-ci (comme par ailleurs le

Traité l'y oblige) avant de déclarer inapplicable un acte communautaire pour

excès de pouvoir.

c) l'Italie

L'étude de la position italienne est intéressante, car c'est en réaction aux

prises de position de la cour constitutionnelle italienne que la CJCE a rendu

certains de ses arrêts les plus fondamentaux.

Dans son arrêt Costa c. ENEL du 7 mars 1964, la Cour constitutionnelle

italienne avait tranché le conflit entre une loi et le traité CEE par application

l'adage lex posterior priori derogat, au motif que la loi d'assentiment au traité

CEE n'avait pas une valeur supérieure à celle des autres lois. Cette position avait

été condamnée par la CJCE dans son célèbre arrêt rendu dans la même

affaire160.

Par la suite, la Cour constitutionnelle italienne reconnut la primauté du

droit communautaire, mais déclara que le juge saisi d'un conflit entre le droit

CEE et une loi postérieure ne pouvait écarter celle-ci d'initiative. Seule la cour

159 Le texte l'arrêt a été publié dans le JTE 1994, p. 63. 160 CJCE, arrêt du 15 juillet 1964, Costa c. ENEL, aff. 6/64, Rec. 1964, p. 1150.


constitutionnelle pouvait se prononcer sur la question. Le juge devait donc lui

déférer le litige pour qu'elle se prononce. La CJCE condamna cette position dans

son arrêt Simmenthal161, où elle déclara que le juge national doit écarter de sa

propre autorité toute disposition interne quelle qu‘elle soit contraire au droit

communautaire (primaire ou dérivé) sans avoir à demander son élimination par

les juridictions nationales. La Cour constitutionnelle italienne s'aligna sur la

jurisprudence Simmenthal dans son arrêt Granital du 8 juin 1984162.

Tout comme sa consoeur allemande, la Cour constitutionnelle italienne se

réserve le droit de vérifier le respect par les actes communautaires de droit

dérivé des droits fondamentaux contenus dans la Constitution italienne163.

d) la France

La Cour de cassation reconnut la primauté du droit communautaire sur la

loi interne postérieure dans son arrêt Cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975164. Le

Conseil d'Etat français attendit 1989 pour le faire165.

e) le Royaume-Uni

Le Royaume Uni est foncièrement dualiste en ce qu'il a recours à la

technique l'incorporation du droit international dans le droit interne. Toute norme

de droit international doit impérativement être recopiée dans une loi pour

pouvoir lier le Royaume-Uni. Le Parlement y est par ailleurs souverain, ce qui

implique qu'il peut toujours défaire ce qui a été voté à l'occasion d'une législature

précédente.

161 CJCE, arrêt du 9 mars 1978, Simmenthal c. Amministrazione delle finanze dello Stato,

aff. 106/78, Rec. 1978, p. 629. 162 Le texte de cet arrêt a été publié dans la RTDE 1985, p. 414 (avec note A. BARAV). 163 Arrêt Fragd du 21 avril 1989 (Rivista di diretto internazionale 1989, p. 103. 164 CDE 1975, p. 631, avec note R. KOVAR. 165 Arrêt Nicolo du 20 octobre 1989, RTDE 1989, p. 772, avec note G. ISAAC.


Ces principes risquaient évidemment de poser problème; Le recopiage

intégral de toutes les normes communautaires en droit interne britannique, outre

qu'il est interdit, aurait exigé du Parlement un travail à temps plein. Par ailleurs,

une norme interne contraire à une norme communautaire aurait

automatiquement la primauté sur celle-ci, en application du principe lex posterior

priori derogat.

Afin d'éviter ces problèmes, le Parlement britannique a adopté en 1972

l'European Communities Act. Celui-ci introduit par avance le droit

communautaire postérieur dans le droit britannique et le disposent l'obligation

d'incorporation. Il impose par ailleurs aux juges de respecter les principes l'effet

direct et de la primauté du droit communautaire, et d'interpréter les lois

postérieures de façon à les rendre compatibles avec le droit communautaire (le

parlement étant présumé ne pas avoir voulu déroger à celui-ci). Le Parlement

peut cependant, par une simple loi, déroger expressément aux dispositions de

cet Act, qui ne bénéficie d'aucune prééminence en droit britannique.

4.5. La participation des Etats membres et de leurs entités internes à la

création du droit communautaire européen

L'article 203 du Traité CE a subi une révision à l'occasion du traité de

Maastricht de 1992. Il stipule désormais que ―Le Conseil est formé par un

représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel, habilité à engager le

gouvernement de cet Etat membre‖. Le représentant l'Etat au sein du Conseil ne

doit donc pas nécessairement être un membre du gouvernement fédéral. Cette

disposition a été introduite à la demande de la Belgique et l'Allemagne. Ces deux

pays souhaitaient en effet pouvoir être représentés au sein du Conseil par un

représentant de leurs entités fédérées lorsqu'une matière de la compétence des

entités fédérées était au programme des travaux.

En Belgique, depuis la réforme constitutionnelle de 1993, les

Communautés et Régions sont compétentes pour régler la coopération


internationale, y compris la conclusion des traités, pour les matières qui relèvent

de leurs compétences (article 167 § 1er de la Constitution). Cette compétence est

exclusive: l'Etat fédéral ne peut plus conclure de conventions internationales

dans les matières attribuées aux entités fédérées.

Un certain nombre de problèmes risquaient cependant de se poser,

notamment en droit communautaire. Un grand nombre d'actes chevauchent

plusieurs secteurs de compétences, certaines étant restées fédérales, d'autres

ayant été attribuées aux entités fédérées. Ce sont les traités qualifiés de

"mixtes". Quel allait être leur sort au moment des négociations au in du conseil.

Par ailleurs, comment organiser la représentation de la Belgique au sein de celui-

ci lorsqu'une matière intéressant les entités fédérées allait y être traitée ? Afin de

répondre à ces interrogations, un accord de coopération a été signé entre l'Etat

fédéral et les entités fédérées le 8 mars 1994166.

Cet accord de coopération prévoit que la coordination en vue de

déterminer la position belge, aussi bien du point de vue général que pour chaque

point l'ordre du jour des Conseil l'Union européenne, est assurée au sein de la

"Direction d'Administration des Affaires européennes" du Ministère des Affaires

étrangères (ex-P11) pour chaque session du Conseil (article 2 § 1er l'accord). Le

représentant belge au Conseil des ministres ne pourra valablement prendre

position que sur des matières ayant fait l'objet d'une coordination préalable

(article 2 § 5 l'accord).

En cas de désaccord persistant au sein de la coordination, la Direction

d'Administration des Affaires européennes saisira la Conférence interministérielle

de la politique étrangère (CIPE) (article 4 l'accord). Dès qu'une position est

atteinte, le Ministre des Affaires étrangères envoie les instructions à la

Représentation permanente auprès des Communautés (article 5 l'accord). Celle-

166 Accord de coopération du 8 mars 1994 entre l'Etat fédéral, les Communautés et les

Régions, relatif à la représentation du Royaume de Belgique au sein du Conseil de

Ministres l'Union européenne, Moniteur belge du 17 novembre 1994, p. 28209 (modifié

par l'accord de coopération du 13 février 2003, Moniteur belge du 25 février 2003, p.

9008.


ci peut, en cas d'urgence, prendre des décisions ―ad referendum‖ en tenant

compte l'intérêt général en cas de nouveaux développements (article 6 § 2

l'accord).

Afin de déterminer qui représentera la Belgique au Conseil, six catégories

ont été établies en fonction des activités du Conseil, avec des représentations

différentes (annexe I à l'accord). Lorsqu'il appartient aux Communautés et/aux

Régions de représenter la Belgique au Conseil, un système de rotation a été mis

en place (article 7 § 2 l'accord). Le siège de la Belgique est occupé par un seul

ministre, chef de délégation, qui prend la parole et vote. Ils peut, dans certaines

hypothèses, être assisté d'assesseurs. Ceux-ci soutiennent le chef de délégation,

peuvent prendre la parole en accord avec le chef de la délégation et peuvent

prendre des contacts avec leur administration en cas de nécessité d‘actualisation

de la position. Ils ne participent pas au vote.

Les six catégories de matières traitées par le Conseil sont:

les compétences fédérales exclusives:

Ecofin (économie et finances);

Justice et affaires intérieures;

Coopération au développement (Conseil Affaires générales et relations

extérieures);

Télécommunications (Conseil Transport, Télécommunications et Energie);

Protection civile (Conseil Justice en Affaires intérieures);

Protection des consommateurs (Conseil Emploi, politique sociale, santé et

consommateurs).

Dans cette hypothèse, le siège de la Belgique est occupé par le ministre

fédéral compétent, qui siège sans assesseurs.

les compétences principalement fédérales: chef de délégation fédéral avec

assesseur des entités fédérées:


Marché intérieur (Conseil Compétitivité)

Santé publique (Conseil Emploi, politique sociale, santé et

consommateurs)

Affaires sociales (idem)

Energie (Conseil Transports, télécommunications et énergie)

Transport (idem)

Dans cette hypothèse, l‘assesseur peut prendre la parole à propos de

compétences des entités fédérées en concertation avec le chef de délégation.

les compétences principalement fédérées: chef de délégation = entité fédérée

avec assesseur fédéral

Industrie et recherche (Conseil Compétitivité)

Environnement (Conseil Environnement)

les compétences exclusives des entités fédérées:

Éducation, jeunesse et culture

Tourisme (Conseil Compétitivité)

les compétences exclusives de la Région flamande:

Pêcheries

les compétences où les Régions préparent la position qui sera défendue par un

ministre fédéral assistés des ministres régionaux compétents:

Agriculture (Conseil Agriculture et pêches)

Le système de représentation tournante semestrielle s'établit selon le

tableau suivant:

RW: Région wallonne


BRU: Région de Bruxelles-capitale

VLG: Communauté flamande

CF: Communauté française

DG: Communauté germanophone


Présidence L UK A FIN D PORT

Catégorie II I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007

Marché intérieur RW BRU VLG RW BRU VLG

Santé VLG CF DG VLG CF DG

Energie BRU VLG RW BRU VLG RW

Emploi affaires

sociales

RW VLG BRU RW BRU VLG

Transport VLG RW BRU VLG RW BRU

Catégorie III I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007

Industrie RW BRU VLG RW BRU VLG

Recherche CF RW VLG BRU VLG RW

Environnement BRU VLG RW VLG RW BRU

Catégorie IV I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007

Culture CF VLG CF DG VLG CF

Enseignement VLG CF VLG CF DG VLG

Jeunesse DG VLG CF DG VLG CF

Tourisme VLG DG BRU VLG RW BRU

Aménagement du

territoire

RW BRU VLG BRU RW VLG

Catégorie V I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007

Pêche VLG VLG VLG VLG VLG VLG


4.6. La participation des Etats membres et de leurs entités internes à

l'application du droit communautaire européen

La participation des parlements nationaux à l'application du droit

communautaire a connu certaines améliorations à l'occasion l'entrée en vigueur

du Traité d'Amsterdam. Le Protocole n° 13 sur le rôle des Parlements nationaux

dans l'Union européenne prévoit en effet que tous les documents de consultation

de la Commission (livres verts, livres blancs et communications) seront transmis

rapidement aux parlements nationaux des Etats membres. En outre, un délai

d'au moins six semaines doit s'écouler entre le moment où une proposition

législative de la Commission est mise à la disposition du Parlement et du Conseil

et la date où elle est inscrite à l'ordre du jour du conseil en vue d'une décision.

Ce délai doit permettre aux Etats membres de faire prendre connaissance de la

proposition à son parlement national comme il le convient. Le délai de six

semaines peut être réduit pour des raisons d'urgence spécialement motivées.

Le même protocole reconnaît à la Conférences des organes spécialisés

dans les affaires communautaires (COSAC), créée à Paris en 1989, le droit de

soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée à l'attention des institutions

l'Union européenne. La COSAC peut également "examiner toute proposition ou

initiative d'acte législatif en relation avec la mise en place d'un espace de liberté,

de sécurité et de justice et qui pourrait avoir une incidence directe sur les droits

et les libertés des individus". Le parlement européen, le Conseil et la commission

sont informés de toute contribution soumise par le COSAC à ce titre. Celles-ci ne

lient cependant en rite les parlements nationaux, ni ne préjugent leur position.


4.7. L'exécution du droit communautaire européen

Chaque niveau de pouvoir doit adopter les normes nécessaires dans ses

domaines de compétences. S'il reste en défaut de le faire, c'est l'Etat membre en

tant que tel qui sera condamné suite à un éventuel recours en manquement de la

Commission ou d'un autre Etat membre167. La Cour de Justice a en effet déclaré

"qu'un Etat membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de

son ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations qui lui

incombent en vertu du droit communautaire"168. C'est par conséquent aux Etats

membres dotés d'un système fédéral qu'il appartient de mettre en place des

mécanismes de conciliation ou de substitution afin d'éviter l'engagement de la

responsabilité internationale l'Etat central en raison l'abstention d'une entité

fédérée.

a) l'Allemagne

L'Allemagne a mis en place un système de "contrainte fédérale"

(Bundeszwang). Celle-ci autorise l'Etat fédéral à adopter les mesures nécessaires

pour contraindre un Land qui ne remplirait pas ses obligations découlant du droit

communautaire à réagir. Le gouvernement fédéral pourra au besoin fournir des

instructions aux Länder concernés. Il doit cependant obtenir préalablement

l'approbation du Bundesrat, la chambre représentant les Länder au Parlement

fédéral.

b) la Belgique

L'article 169 de la Constitution belge autorise le gouvernement fédéral à

intervenir dans le cadre des compétences des entités fédérées si celles-ci restent

167 Cf. supra, § 3.4.1. c). 168 CJCE, arrêt du 14 janvier 1988, Commission c. Belgique, aff. Jointes 227 à 230/85,

Rec. 1988, p. 1.


en défaut de satisfaire à leurs obligations communautaires. Il s'agit d'une simple

substitution d'action, qui ne peut être utilisée que pour "garantir le respect des

obligations internationales ou supranationales". L'abstention l'entité fédérée doit

avoir entraîné la condamnation de la Belgique par la CJCE. Le mécanisme n'est

par conséquent pas préventif, mais simplement réparateur.

L'entité fédérée défaillante doit avoir été mise en demeure par arrêté royal

au moins 3 mois avant l'adoption l'acte de substitution169. Encore faut-il que la

Communauté ou Région concernée ait participé à côté l'Etat à la procédure

juridictionnelle, afin de pouvoir faire valoir ses arguments.

L'acte adopté au niveau fédéral ne pourra permettre que l'exécution du

dispositif de la décision judiciaire, sans plus. Un excès de pouvoir pourrait

entraîner l'annulation l'acte en question par le Conseil d'Etat ou la Cour

d'arbitrage170. Il cessera par ailleurs de sortir ses effets lorsque la Communauté

ou la Région incriminée aura elle-même mis fin à son manquement en adoptant

un acte en vertu de sa compétence propre.

Si le non-respect d'une obligation communautaire a entraîné une

pénalisation financière dans le chef l'Etat, celui-ci pourra récupérer auprès

l'entité fédérée défaillante le coût qu'il a dû supporter, par exemple par le biais

d'une retenue sur les moyens financiers à transférer, en vertu de la loi, à la

Communauté ou à la Région concernée (article 16 de la loi spéciale de réforme

institutionnelle du 8 août 1980, tel que modifié par la loi spéciale du 5 mai 1993

sur les relations internationales des Communautés et des Régions).

169 En cas d'urgence, ce délai pourra être réduit à un mois par arrêté royal motivé et

délibéré en conseil des ministres (art. 16 § 3 al. 1er, 1 de la loi spéciale de réforme

institutionnelle du 8 août 1980, tel que modifié par la loi spéciale du 5 mars 1993 sur les

relations internationales des Communautés et des Régions, Moniteur belge du 8 mai

1993, p. 10559). 170 Doc. Parl. Chambre, session ordinaire 1992-1993, n° 798/3, pp. 2 et ss.


4.8. L'arbitrage de différends dans les Etats-membres par l'application

et le respect du droit communautaire européen

Il arrive que des différends surgissent auxquels le droit communautaire ne

donne lui-même aucune réponse, par exemple lorsqu'une directive ne contient

pas d'obligations inconditionnelles et suffisamment précises, et qu'elle laisse aux

Etats membres "la liberté de choisir parmi les différentes solutions propres à

réaliser son objet". Dans cette hypothèse, afin d'assurer que le différend sera

tranché d'une manière conforme aux exigences du droit communautaire, la CJCE

a édicté qu'il appartenait "à la juridiction nationale de donner à la loi (nationale),

dans toute la mesure où une marge d'appréciation lui est accordée par son droit

national, une interprétation et une application conforme aux exigences du droit

communautaire"171. Confronté à une norme communautaire non directement

applicable car insuffisamment précise, le juge national doit donc préférer

l'interprétation qui permettrait à cette norme d'atteindre son objectif, même si

cela implique de prendre certaines libertés avec la volonté du législateur

national.

4.9. L'harmonisation des législations nationales (principes de base)

Le Traité instituant la Communauté européenne prévoit la possibilité pour

les institutions communautaires de légiférer afin de faciliter la réalisation du

marché intérieur en faisant disparaître (dans la mesure du possible) les

disparités législatives existant entre les Etats membres. L'article 94 CE stipule

que "le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la commission et après

consultation du Parlement européen et du Comité économique et social, arrête

des directives pour le rapprochement des dispositions législatives,

réglementaires et administratives des Etats membres qui ont une incidence

directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché commun". En ce qui

concerne l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur (les quatre

171 CJCE, arrêt du 10 avril 1984, Von Colson et Kalmann, aff. 14/83, Rec. 1984, p. 1891.


libertés de circulation), les mesures pourront être adoptées en application de la

procédure de codécision (article 95 CE).

La directive est l'instrument privilégié l'harmonisation. Elle présente

l'avantage de permettre une certaine flexibilité aux Etats membres, leur

permettant de respecter leurs traditions nationales. L'article 95 CE, en évoquant

les "mesures" sans plus de précision, laisse toutefois la voie ouverte à l'adoption

de règlements172.

Il serait impossible de dresser une liste exhaustive de toutes les tentatives

d'harmonisation. Nous nous contenterons de quelques exemples. En ce qui

concerne la libre circulation des marchandises, l'harmonisation a porté aussi bien

sur le contenu de celles-ci173 que l'emballage ou l'étiquetage174. Dans le secteur

des personnes et services, des directives ont été adoptées quant à la

reconnaissance des qualifications acquises à l'étranger175. Pour le secteur des

capitaux, des directives ont été adoptées afin d'assurer la protection des

investisseurs176, etc.

172 Voy. toutefois le protocole n) 7 sur la subsidiarité annexé au traité d'Amsterdam, qui

recommande fortement, au nom de ce principe, le recours à la directive plutôt qu'au

règlement. 173 Voy. par ex. la directive 89/107 CEE relative aux additifs alimentaires autorisés (JOCE

1989, L 40/27) 174 Voy. par ex. la directive 2000/13 CE concernant l'étiquetage et la présentation des

denrées alimentaires (JOCE 2000, L 109/29). 175 Pour la profession d'avocat, voy. la directive 77/249 CEE (JOCE 1977, L 78/17). 176 Voy. la directive 2001/34 CE sur l'admission de valeurs mobilières à la cote officielle

et les informations à publier (JOCE 2001, L 184/1).


5. LES COMPETENCES DE L'UNION EUROPEENNE

L'Union européenne regroupe trois piliers: le pilier communautaire, le pilier

politique européenne de sécurité commune (PESC) et le pilier Coopération

policière et judiciaire en matière pénale (CPJP).

5.1. Le pilier communautaire

Les objectifs de la Communauté européenne sont, "par l'établissement

d'un marché commun, d'une Union économique et monétaire et par la mise en

œuvre (de certaines politiques) de promouvoir, dans l'ensemble de la

Communauté:

- un développement harmonieux, équilibré et durable des activités

économiques;

- un niveau d'emploi et de protection sociale élevé;

- l'égalité entre les hommes et les femmes;

- une croissance durable et non inflationniste;

- un haut degré de compétitivité et de convergence des performances

économiques;

- un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de

l'environnement;

- le relèvement du niveau et de la qualité de la vie;

- la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les Etats membres

(article 2 CE).


5.1.1. La libre circulation des marchandises, des personnes,

des services et des capitaux

Le premier instrument dont dispose la Communauté pour atteindre ses

objectifs est la mise en place d'un marché commun où serait assurée la liberté de

circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux.

a) la libre circulation des marchandises

Par "marchandises", il faut entendre tous biens corporels, "appréciables en

argent, et susceptibles, comme tels, de former l'objet de transactions

commerciales177 (in casu, des oeuvres d‘art), avec quelques exceptions (drogue,

fausse monnaie, certaines armes…).

a1 – l'union douanière et ses conséquences

La Communauté européenne est fondée sur une union douanière (article

23 CE). Celle-ci implique trois choses:

- la mise en place d'un tarif douanier commun178;

- la suppression, pour les produits originaires des Etats membres et ceux qui

ont subi le tarif douanier commun, des droits de douane à l'importation et

à l'exportation et des taxes d‘effet équivalent (article 25 CE). Cette règle

ne connaît que 3 exceptions:

- si la taxe rémunère un service rendu individuellement à l‘opérateur

économique (sans qu‘elle dépasse son coût de revient), à condition

que celui-ci retire l'opération un avantage spécifique et certain179;

177 CJCE, arrêt du 10 décembre 1968, Commission c. Italie, aff. 7/68, Rec. 1968, p. 617. 178 Cf. infra, § 5.1.5. 179 CJCE, arrêts du 2 mai 1990, Bakker Hillegom, aff. C-111/89, Rec. 1990, p. I-1735 et

du 14 mars 1990, Commission c. Italie, aff. C-137/89, Rec. 1990, p. I-847.


- les taxes intérieures (TVA…) sont admises si elles ne sont pas

supérieures à celles qui frappent systématiquement, selon les

mêmes critères, les produits nationaux similaires (article 90 CE)180;

- si la taxe est perçue au titre d'un contrôle (par ex. sanitaire) imposé

par le droit communautaire181.

- la suppression des restrictions quantitatives à l'importation et à

l'exportation, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent (articles 28 et 29

CE). Le terme "mesures d'effet équivalent" était extrêmement ambigu.

C'est la Cour de Justice qui se chargea l'expliciter. Dans l‘arrêt Dassonville

du 11 juillet 1974182, la CJCE a estimé que devait être prohibée à ce titre

"toute réglementation commerciale des États membres susceptible

d‘entraver, directement ou indirectement, actuellement ou

potentiellement, le commerce intra-communautaire". Cette règle connaît 4

exceptions:

un certain nombre de motifs dont la liste (exhaustive) est reprise dans

l'article 30 CE:

- la protection de la moralité publique, l'ordre public et de la sécurité

publique;

- la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux

ou la préservation des végétaux;

- la protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique,

historique ou archéologique;

- la protection de la propriété industrielle ou commerciale.

Les interdictions ou restrictions prises en application de cet article ne

peuvent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction

déguisée au commerce entre les Etats membres (article 30 CE);

- les exigences impératives d'intérêt général (également appelées "raisons

impérieuses"). Celles-ci concernent par exemple la protection de

180 Voy. également CJCE, arrêt du 14 décembre 1972, Marimex, aff. 29/72, Rec. 1972, p.

1309. 181 CJCE, arrêt du 25 janvier 1977, Bauhuis, aff. 46/76, Rec. 1977, p. 5. 182 CJCE, arrêt du 11 juillet 1974, Procureur du Roi c. Dassonville, aff. 8/74, Rec. 1974,

p. 837.


l‘environnement183 ou des consommateurs184. Elles ont été développées

par la CJCE en complément à la liste l'article 30 CE. Ces mesures ne

peuvent être appliquées par les Etats qu'à condition que l‘objectif soit réel,

que les moyens soient proportionnés à l'objectif à atteindre et que la

législation communautaire ne règle pas la matière;

- les modalités de vente: dans l‘arrêt Keck et Mithouard du 24 novembre

1993185, la CJCE a dit que les réglementations nationales concernant les

modalités de vente (ne mettant en cause ni la production ni les coûts de

production) pouvaient être acceptées, pour autant qu‘elles soient

applicables "à tous les opérateurs concernés exerçant leur activité sur le

territoire national " et qu‘elles frappent "de la même manière, en droit

comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et de ceux en

provenance d‘autres États membres". On citera comme exemples

l‘interdiction des ventes à perte; l‘obligation de vendre le lait pour

nourrissons dans les pharmacies…

- les entraves aléatoires: la CJCE a estimé que certaines entraves ne

pouvaient être considérées comme des mesures d'effet équivalent en

raison du caractère hypothétique ou aléatoire de leur impact sur les

échanges intracommunautaires186.

Dans son arrêt Cassis de Dijon du 20 février 1979187, la CJCE a précisé que

"tout produit légalement fabriqué et commercialisé dans un État membre,

conformément à la réglementation et aux procédés de fabrication loyaux et

traditionnels de ce pays, doit être admis sur le marché de tout autre État

membre". C'est le principe de la reconnaissance mutuelle des normes de

commercialisation.

183 CJCE, arrêt du 7 février 1985, Procureur de la République c. ADBHU, aff. 240/83, Rec.

1985, p. 531 184 CJCE, arrêt du 7 mars 1990, GB-Inno-BM, aff. 362-88, Rec. 1990, p. I-667. 185 CJCE, arrêt du 24 novembre 1993, Procédures pénales contre Bernard Keck et Daniel

Mithouard, aff. C-267/91 et C-268/91, Rec. 1993, p. I-6097. 186 Voy. Par ex. CJCE, arrêt du 7 mars 1990, Krantz, aff. 69/88, Rec. 1990, p. I-583 à

propos d'une législation néerlandaise autorisant la saisie de biens, alors que ces biens

proviennent d' un fournisseur établi dans un autre État membre. 187 CJCE, arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral AG c. Bundesmonopolverwaltung für

Branntwein, aff. 120/78, Rec. 1979, p. 649.


Peu importe que les mesures d'effet équivalent soient le fait d'une autorité

étatique ou de particuliers, par exemple si l'Etat n'a pas pris les mesures

nécessaires pour empêcher le blocage ou la destruction de marchandises

importées par des particuliers188.

a2 – l'aménagement des monopoles nationaux

L'article 31 CE oblige les Etats membres à aménager "les monopoles

nationaux présentant un caractère commercial de telle façon que soit assurée,

dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, l'exclusion de toute

discrimination entre les ressortissants des Etats membres". Il n'interdit donc pas

ces monopoles, sauf les monopoles d'importation rendant impossible

l'approvisionnement d'entreprises étrangères en-dehors du monopole189.

b) la libre circulation des personnes

A l'origine, les seuls bénéficiaires de la liberté de circulation des personnes

étaient les personnes physiques et morales ayant la nationalité d‘un État

membre et exerçant une activité économique. Si cette activité est salariée, on

parlera de liberté de circulation des travailleurs. Celle-ci est visée aux articles 39

à 42 CE. Si cette activité est indépendante ou s'il s'agit d'une personne morale,

on parlera de droit d'établissement190. Celle-ci est traitée aux articles 43 à 48 CE.

Pour bénéficier du droit d'établissement, une personne physique ou morale doit

cependant s'établir de façon permanente sur le territoire d'un Etat. Un

déplacement purement temporaire ne rentre en effet pas dans le cadre du droit

d'établissement mais dans celui de la libre circulation des services191.

188 CJCE, arrêt du 9 décembre 1997, Commission c. France, aff. C-265-95, Rec. 1997, p.

I-6959. 189 CJCE, arrêt du 13 décembre 1990, Commission c. Grèce, aff. 347/88, Rec. 1990, p. I-

4747. 190 Ce qui n'implique pas que le travailleur salarié sera privé du droit d'établissement

puisqu'il sera souvent amené à "s'établir" sur le territoire l'Etat d'accueil. 191 Cf. infra, § c).


Ces droits ne pouvaient être exercés que dans le cadre d‘un emploi actuel

ou futur. Par la suite, la CJCE a étendu certains de ces droits aux étudiants192

tandis que des directives les étendaient à tout ressortissant ayant des ressources

suffisantes et une assurance maladie pour éviter qu'ils deviennent, pendant leur

séjour, une charge pour l'assistance sociale l'État membre d'accueil193. Les

ressortissants d‘États tiers peuvent également en bénéficier dans certaines

conditions194.

La liberté de circulation et le droit d'établissement bénéficient aux

ressortissants des Etats membres195 ainsi que leur conjoint, leurs enfants

mineurs ou à charge et leurs ascendants à charge, même s‘ils n‘ont pas la

nationalité d‘un État membre196. Elles ont trois conséquences:

b1 – l'accès à l'emploi

Les bénéficiaires ont le droit d‘entrer sur le marché l'emploi (ainsi que de

se déplacer afin de répondre à une offre d'emploi) ou de s'établir sur le territoire

de n'importe quel État membre. Cela implique l‘interdiction des discriminations

sur le marché l'emploi ou dans l‘accès et l‘exercice des activités

économiques (article 39 et 43 CE). Le règlement 1612/68 CEE197 a étendu cette

interdiction aux simples entraves à l‘exercice des activités économiques. Cette

règle connaît quatre exceptions:

- l‘ordre public, la sécurité publique et la santé publique (article 39 §

3 et 46 § 1 CE);

192 CJCE, arrêt du 13 février 1985, Gravier c. Ville de Liège, aff. 293/83, Rec. 1985, p.

593. 193 Directive 2004/38 CE (JOUE 2004, L 229/35 (version corrigée).

194 Directive 2003/109 CE relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de

longue durée (JOUE 2004, L 16/44).

195 L'octroi par un Etat de sa nationalité reste une compétence souveraine, sur laquelle la

Communauté ne peut exercer aucun contrôle. 196 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 19 octobre 2004, Zhu et Chen, aff. C-200/02, Rec. 2004,

p. I-9925. 197 JOCE 1968, L 257/2, modifié notamment par le règlement 312/76 CEE (JOCE 1976, L

39/1).


- les emplois dans l'administration publique ou "les activités

participant (…), même à titre occasionnel, à l'exercice l'autorité

publique" peuvent être réservés à des nationaux (article 39 § 4 et

45). Pour bénéficier de cette exception, ces emplois dans

l'administration publique doivent avoir "un rapport avec des activités

spécifiques l'administration publique en tant qu'elle est investie

l'exercice de la puissance publique et de la responsabilité de la

sauvegarde des intérêts généraux l'Etat"198. Cela concerne sans

aucun doute l'armée, la magistrature, la police… mais pas des

postes de femmes d'ouvrage ou de veilleur de nuit. Cette exception

ne concerne par ailleurs que l'accès à l'emploi. Elle n'autorise pas les

discriminations entre nationaux et ressortissants d'autres Etats

membres une fois le poste attribué199;

- les raisons impérieuses d‘intérêt général, à condition qu‘elles soient

indistinctement applicables aux nationaux et aux étrangers, qu‘elles

poursuivent un objectif légitime, qu‘elles soient nécessaires et

proportionnées200;

- les entraves aléatoires201.

Les entraves ne doivent pas nécessairement être imputables à l'Etat pour

être reconnues comme contraires à la liberté de circulation. Des réglementations

de fédérations sportives ont également été considérées comme telles202.

Il appartient au Conseil d'arrêter, par voie de directives ou de (règlements,

les mesures nécessaires en vue de réaliser la libre circulation des travailleurs

(article 40 CE). Le plus célèbre de ces règlements est le règlement 1612/68 CEE

du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à

198 CJCE, arrêt du 26 mai 1982, Commission c. Belgique (SNCB), aff. 149/79, Rec. 1982,

p. 1845. 199 CJCE, arrêt du 12 mars 1998, Commission c. Grèce, aff. C-187/96, Rec. 1998, p. I-

1095. 200 Pour l'impératif de bonne gestion des universités, voy. CJCE, arrêt du 2 août 1993,

Allué, aff. C-259/91, Rec. 1993, p. I-4309. 201 CJCE, arrêt du 27 janvier 2000, Graf, aff. C-190/98, Rec. 2000, p. I-493. 202 Voy. CJCE, arrêts du 12 décembre 1974, Walrave, aff. 36/74, Rec. 1974, p. 1405, et

du 15 décembre 1995, Bosman, aff. C-415/93, Rec. 1995, p. I-4921.


l'intérieur de la Communauté203. Celui-ci assimile le ressortissant d'un autre Etat

membre à un national l'Etat d'accueil en ce qui concerne les conditions de

conclusion des contrats de travail, l'assistance des bureaux de placement…

La suppression des obstacles ne suffit toutefois pas à assurer la liberté

d'établissement. Le Conseil est autorisé à favoriser celle-ci par voie de directives

(article 44 CE). Le droit des sociétés a ainsi fait l'objet d'une harmonisation

poussée afin de faciliter l'établissement sur le territoire d'autres Etats membres.

Par ailleurs, le Conseil est autorisé à légiférer en matière de reconnaissance

mutuelle des diplômes (article 47 § 1 CE) et de coordination des législations des

Etats membres concernant l'accès aux activités non salariées et à l'exercice de

celles-ci (article 47 § 2 CE)204.

b2 – le droit aux prestations de sécurité sociale

Les bénéficiaires ont également le droit de profiter des prestations de

sécurité sociale205 au même titre que les travailleurs nationaux (article 42 CE et

règlements 1408/71 CEE206 et 574/72 CEE207). Cela a deux conséquences:

- interdiction des discriminations entre nationaux et ressortissants

d‘autres États membres (voire d‘États tiers) dans l'octroi des

prestations sociales208;

- principe du cumul des prestations de sécurité sociale, quel que soit

l‘État membre où les prestations y donnant droit ont été

203 JOCE 1968, L 257/2, modifié notamment par le règlement 312/76 CEE (JOCE 1976, L

39/1). 204 Voy. par ex. la directive 89/48 CEE relative à un système général de reconnaissance

des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles

d'une durée minimale de trois ans (JOCE 1989, L 19/16). 205 Une prestation de sécurité sociale se définit comme une prestation "octroyée, en

dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, aux

bénéficiaires sur la base d'une situation légalement définie" et se rapportant à l'un des

risques énoncés par le règlement 1408/71 CEE. 206 JOCE 1971, L 149/1, remplacé par le règlement 118/97 CE (JOCE 1997, L 28/1). 207 JOCE 1972, L 74/1. 208 CJCE, arrêt du 9 juin 1964, Nonnenmacher, aff. 92/63, Rec. 1964, p. 557.


effectuées209. Le travailleur restera par exemple soumis tout au long

de sa carrière à un seul système pension (généralement, celui l'Etat

membre où il a commencé à travailler), celui-ci devant prendre en

compte toutes les périodes d'activité du travailleur dans le calcul de

sa pension. Une prestation de sécurité sociale ne pourra pas être

refusée au travailleur au motif qu'il a passé une partie de sa carrière

professionnelle sur le territoire d'un (ou de plusieurs) autre(s)

Etat(s) membre(s).

b3 – le droit aux avantages sociaux

Les bénéficiaires ont le droit de profiter des avantages sociaux210 au même

titre que les ressortissants l'Etat d'accueil (ex: bourses d'études, allocations de

naissance…)211.

c) la libre circulation des services

Une prestation de services consiste à fournir un bien immatériel (qui peut

elle-même porter sur un bien matériel) sans qu'il existe de lien de subordination

entre le prestataire du service et son bénéficiaire, généralement en échange

d'une prestation financière. Dans le cadre du traité sur la Communauté

européenne, cette catégorie est subsidiaire. Certains services font l'objet d'une

réglementation propre (notamment les services de transport: article 51 § 1 CE).

Par ailleurs, l'établissement sur le territoire d'un autre Etat membre d'une

entreprise de prestation de services relève du droit d'établissement. La libre

circulation des services ne concerne dès lors que les prestations internationales

209 Article 38 § 1er du règlement 1408/71 CEE. Voy. également CJCE, arrêt du 26 octobre

1995, Moscato, aff. C-481/93, Rec. 1995, p. I-3525. 210 Les avantages sociaux sont "tous ceux qui liés ou non à un contrat d'emploi, sont

généralement reconnus aux travailleurs nationaux, en raison, principalement, de leur

qualité objective de travailleur ou du simple fait de leur résidence sur le territoire

national, et dont l'extension aux travailleurs ressortissants d'autres Etats membres

apparaît, dès lors, de nature à faciliter leur mobilité à l'intérieur de la Communauté"

(CJCE, arrêt du 31 mai 1979, Even, aff. 207/78, Rec. 1979, p. 2019). 211 Article 7 du règlement 1612/68 CEE (JOCE 1968, L 257/1).


temporaires de services (article 50 al. 3 CE). Un coiffeur belge désireux d'ouvrir

un salon en France demandera à bénéficier du droit d'établissement. S'il ne se

rend qu'épisodiquement en France pour exercer sa profession, il bénéficiera de la

liberté de prestation des services. Le critère de différentiation déterminant est

donc le caractère permanent ou non l'installation du prestataire en-dehors du

territoire national. L'exigence d'un établissement sur le territoire l'Etat de

prestation a toujours été condamnée par la CJCE212, à moins qu'elle ne soit

indispensable au but poursuivi213.

La liberté de circulation des services implique la suppression des entraves

visant à empêcher les ressortissants communautaires, leurs conjoints et

descendants mineurs ou à charge, et les personnes morales de circuler librement

au sein du territoire communautaire:

- pour prester des services (article 50 al. 3 CE). Toutes les entraves à la

libre prestation de services doivent être supprimées, qu'elles émanent

des autorités étatiques ou d'autres organisations (par exemple un ordre

professionnel)214. Les exceptions à cette règle sont les mêmes que pour la

liberté d‘établissement (article 55 CE), de même que les règles relatives à

la reconnaissance des diplômes (article 55 CE);

- pour bénéficier de services. En matière de soins de santé, par exemple,

l'organisme responsable du remboursement des soins de santé devra

procéder à celui-ci que ces soins aient été prodigués sur le territoire

national ou sur celui d'un autre Etat membre215.

L'existence d'un élément d'extranéité est indispensable216.

d) la libre circulation des capitaux

212 CJCE, arrêt du 10 février 1982, Transporoute, aff. 76/81, Rec. 1982, p. 417. 213 CJCE, arrêt du 3 décembre 1974, Van Binsbergen, aff. 33/74, Rec. 1974, p. 1299. 214 CJCE, arrêt du 28 avril 1977, Thieffry, aff. 71/76, Rec. 1977, p. 765. 215 CJCE, arrêt du 28 avril 1998, Kohll, aff. C-158/96, Rec. 1998, p. I-1931. 216 CJCE, arrêt du 21 octobre 1999, Jägerskiöld, aff. C-97/98, Rec. 1999, p. I-7319.


La libération des échanges serait tout à fait utopique sans une libération

de la circulation des capitaux217. Celle-ci concerne à la fois:

- les flux de paiements (possibilité pour un opérateur économique de se

faire payer ses livraisons internationales de biens ou de services);

- les flux de capitaux sensu stricto (possibilité pour une société de transférer

des moyens financiers dans un autre Etat membre pour y créer un autre

établissement, ou de lever des capitaux sur le territoire l'Etat d'accueil);

- la possibilité pour un investisseur de choisir l'Etat membre où il placera ses

capitaux.

Pendant longtemps, la réglementation des flux de capitaux a été une

prérogative macroéconomique souveraine l'Etat. En limitant les sorties de

capitaux de son territoire, un Etat veillait au maintien d'activités économiques

sur celui-ci. En limitant les entrées de capitaux, il évitait la prise de participation

d'intérêts étrangers dans ses entreprises nationales, et d'éventuelles pertes de

souveraineté. La défense du cours de la monnaie ou la politique des taux

d'intérêt impliquait également des contrôles sur les mouvements internationaux

de capitaux. A l'origine, le Traité ne prévoyait dès lors que des obligations assez

peu contraignantes dans le chef des Etats membres, qui disposaient par ailleurs

de la possibilité de prendre des mesures de sauvegarde afin de protéger leur

marché interne (anciens articles 67 à 73 CEE, aujourd'hui abrogés). Il fallut

attendre la directive 88/361 CEE du 24 juin 1988218 pour que la liberté de

circulation des capitaux soit effectivement mise en œuvre sur le territoire

communautaire.

La liberté totale de circulation des capitaux entre États membres et avec

les États tiers en vigueur depuis le 1er juillet 1990 (date l'expiration du délai de

transposition de la directive 88/361 CEE) implique la suppression des entraves

217 Ceux-ci sont définis comme "des opérations financières qui visent essentiellement le

placement ou l'investissement des montants en cause et non la rémunération d'une

prestation" (CJCE, arrêt du 31 janvier 1984, Luisi et Carbone, aff. 286/82, Rec. 1982, p.

377). La directive 88/361 CEE dont il va être question donne une liste exemplative des

mouvements de capitaux dont elle entend assurer la libéralisation. La CJCE a étendu

cette liste à d'autres hypothèses. 218 JOCE 1988, L 178/1.


aux mouvements de capitaux et des mesures d'effet équivalent (par exemple

l'autorisation obligatoire pour l'achat d'un terrain résidentiel par un étranger)219.

Cette règle ne connaît que cinq exceptions:

- les mesures aléatoires ou hypothétiques220;

- l'application par les Etats membres de distinctions entre les contribuables

qui ne se trouvent pas dans la même situation en ce qui concerne leur

résidence ou le lieu où leurs capitaux sont investis (c'est-à-dire un régime

d‘imposition spécial pour les non résidents) (article 58 § 1 a CE);

- les mesures de lutte contre la fraude fiscale (article 58 § 1 b CE);

- les statistiques sur les mouvements de capitaux (article 58 § 1 b CE);

- les mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité

publique (article 58 § 1 b in fine CE).

Le critère d'extranéité ne doit pas nécessairement être rempli. La Belgique

a été condamnée en 2000 par la CJCE pour avoir réservé la souscription d'un

emprunt obligataire aux non-résidents221. Par contre, l'article 56 CE prévoit

expressément l'interdiction des restrictions aux mouvements de capitaux et aux

paiements entre les Etats membres et les pays tiers.

5.1.2. L'espace de liberté, de sécurité et de justice

Jusqu'au traité de Maastricht de 1992, la Communauté européenne ne

disposait d'aucune compétence en matière de sécurité ou de justice. Seuls

quelques traités intergouvernementaux liaient les Etats membres qui les avaient

ratifiés222.

219 CJCE, arrêt du 1er juin 1999, Konle, aff. C-302/97, Rec. 1999, p. I-3099. 220 CJCE, arrêt du 22 juin 1999, ED, aff. C-412/97, Rec. 1999, p. I-3845. 221 CJCE, arrêt du 26 septembre 2000, Commission c. Belgique, aff. C-478/98, Rec.

2000, p. I-7587. 222 A titre d'exemple, on signalera l'accord de Schengen de 1985 sur l'abolition des

contrôles aux frontières et la convention d'application de 1990.


Le traité de Maastricht de 1992 mentionna pour la première fois les

affaires intérieures et la justice, les considérant comme des "affaires d'intérêt

communautaire". Leur traitement restait toutefois purement

intergouvernemental, avec l'adoption de conventions internationales ne liant que

les Etats les ayant ratifiées.

Il fallut attendre le traité d'Amsterdam pour voir apparaître dans le traité

sur l'Union européenne la notion d'" espace de liberté, de sécurité et de justice".

Celui-ci se présente comme (un espace) "au sein duquel est assurée la libre

circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière

de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de

prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène" (article 2 al. 4

TUE)223. A cette occasion, certaines matières furent transférées dans le 1er pilier

(nouveau Titre IV du Traité CE: "Visas, asile, immigration et autres politiques

liées à la libre circulation des personnes‖, articles 61 à 69 CE).

Afin de mettre en œuvre cet objectif, le Conseil européen adopta un

premier programme d'action à Vienne en 1998. Celui-ci prévoyait une approche

intégrée des trois thèmes les plus importants:

- libre circulation des personnes, asile, immigration légale;

- justice, comprenant les affaires civiles et pénales;

- sécurité, comprenant aussi bien les aspects internes qu‘externes (trafic

des stupéfiants, terrorisme, crime organisé, traite des êtres humains,

immigration illégale).

223 Il s'agit des politiques concernant la libre circulation des personnes; la politique des

visas; la politique relative aux frontières extérieures l'UE; l'Espace Schengen;

l'immigration; l'asile; la coopération judiciaire en matière civile et criminelle; la

coordination des politiques en matière de drogue; la citoyenneté l'UE; la protection des

données; les droits fondamentaux; la lutte contre le racisme et la xénophobie; la

coopération policière et douanière; la prévention de la criminalité; la lutte contre la

criminalité organisée; les relations extérieures; l'élargissement sous l'angle de la justice

et des affaires intérieures.


Un programme d'action pluriannuel (1999-2004) fut adopté à Tampere en

1999. Celui-ci prévoyait:

- la mise en place d'une politique européenne commune en matière d'asile

et d'immigration, afin d'aboutir à terme à une procédure d'asile commune

et un statut uniforme, ainsi qu'à une gestion des flux migratoires;

- la mise en place d'un espace européen de justice, où les citoyens

disposeraient d'un meilleur accès à la justice et une reconnaissance

mutuelle des décisions judiciaires (aussi bien civiles que pénales);

- le renforcement de la lutte contre la criminalité organisée (notamment le

blanchiment d'argent) à l'échelle de l'Union (par exemple par la création

d'une école européenne de police).

L'état d'avancement de ce programme devait faire l'objet de rapports tous

les 6 mois par la Commission. Un certain nombre d'instruments ont été adoptés

dans le domaine l'asile224 et de la liberté de circulation225. On notera également la

mise en place l'Agence européenne pour la gestion de la coopération

opérationnelle aux frontières extérieures l'Union européenne.

Le 4 novembre 2004, le Conseil a adopté un nouveau programme

pluriannuel 2005-2010 (dit Programme de La Haye) pour fixer les nouveaux

objectifs dans le domaine Justice, Liberté et Sécurité. La Commission a approuvé

le 2 juin 2005 un plan d'action qui énumère le détail des mesures et le calendrier

pour la mise en oeuvre du programme de la Haye.

224 Voy. la directive 2003/9 CE relative à des normes minimales pour l'accueil des

demandeurs d'asile dans les États membres (JOUE 2003, L 31/18) et la directive

2004/83 CE concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent

remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut

de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection

internationale, et relatives au contenu de ces statuts (JOUE 2004, L 304/12).

225 Voy. la directive 2003/86 CE relative au droit au regroupement familial (JOUE 2003, L

251/12), la directive 2003/109 CE relative au statut des ressortissants de pays tiers

résidents de longue durée (JOUE 2004, L 16/44) et la directive 2004/38 CE relative au

droit des citoyens l'Union européenne et des membres de leur famille de circuler et de

résider librement sur le territoire l'UE (JOUE 2004, L 229/35, version rectifiée).

http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/doc/hague_programme_fr.pdf



http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005PC0184:FR:HTML


5.1.3. La politique de concurrence

La liberté de concurrence est souvent considérée comme un élément

fondamental d'une économie de marché. Il importe cependant qu'elle soit

réglementée, afin d'éviter les abus (formation de cartels ou abus de position

dominante) qui, tout au contraire auraient pour conséquence sa propre

destruction.

Le droit communautaire s'est donné les moyens de lutter contre les

comportements des entreprises (ententes entre entreprises, abus de position

dominantes et risques de tels abus à l'occasion de concentrations d'entreprises)

et les aides d'Etat.

a) les règles applicables aux entreprises

Les entreprises ont été définies par la CJCE comme "une organisation

unitaire d'éléments personnels, matériels et immatériels, rattachée à un sujet

juridiquement autonome et poursuivant d'une façon durable un but économique

déterminé"226. Elles peuvent être aussi bien des personnes physiques que des

personnes morales. Peu importe par ailleurs leur forme juridique, une entreprise

contrôlée par l'Etat pouvant se voir reprocher un comportement

anticoncurrentiel227, ou qu'elles produisent des biens ou des services.

a1 - le contrôle des ententes et des pratiques concertées restrictives de la

concurrence

a1a – le contenu

226 CJCE, arrêt Mannesmann du 13 juillet 1962, aff. 19/61, Rec. 1962, p. 675. 227 Voy. par ex. la décision British Telecommunications de la Commission du 10 décembre

1982, JOCE 1982, L 360/36.


Les accords entre entreprises, les décisions d'associations d'entreprises et

les pratiques concertées pouvant empêcher, restreindre ou fausser le jeu de la

concurrence (fixation commune des prix, répartition des marchés…) sont en

principe interdits (article 81 CE).

L'interdiction d'un accord entre entreprises exige la preuve de trois

éléments:

- l'existence d'un accord entre entreprises, quel que soit la nature l'acte

(contrat, création d'une filiale commune, accord verbal voire simple

gentlemen's agreement, non destiné à produire des effets juridiques228).

Les entreprises concernées doivent cependant être autonomes.

L'interdiction des accords édictée par l'article 81 CE ne s'applique pas aux

opérations se déroulant au sein d'un même groupe229;

- une entrave à la concurrence. Les ententes ne sont pas interdites en tant

que telles. Seules celles qui sont "susceptibles d'affecter le commerce

entre Etats membres, et qui ont pour objet ou pour effet d'empêcher, de

restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché

commun" le sont (article 81 § 1 CE). L'article 81 CE donne une liste

exemplative des pratiques interdites:

"a) fixer de façon directe ou indirecte les prix d'achat ou de vente ou

d'autres conditions de transaction;

b) limiter ou contrôler la production, les débouchés, le développement

technique ou les investissements;

c) répartir les marchés ou les sources d'approvisionnement;

d) appliquer à l'égard de partenaires commerciaux, des conditions inégales

à des prestations équivalentes et leur infligeant de ce fait un

désavantage dans la concurrence;

e) subordonner la conclusion de contrats à l'acceptation, par les

partenaires, de prestations supplémentaires qui, par leur nature, ou

228 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 15 juillet 1970, Chemiefarma, aff. 41/69, Rec. 1970, p.

661. 229 Décision Christiani-Nielsen de la Commission du 18 juin 1969, JOCE 1969, L 165/12.


selon les usages commerciaux, n'ont pas de lien avec l'objet de ces

contrats".

L'entrave doit représenter une certaine gravité pour pouvoir être

incriminée230. Les dispositions l'article 81 § 1 CE ne s'appliquent pas aux accords

d'importance mineure231. Pour déterminer la gravité, on tiendra notamment

compte de la taille et des caractéristiques du marché en cause232. Un accord qui

limiterait ses effets au territoire d'un seul Etat membre ne tomberait par ailleurs

pas sous le coup l'article 81 CE mais de la législation nationale sur la concurrence

l'Etat membre concerné233.

- l'imputabilité du comportement aux entreprises. Il faut un lien de causalité

entre l'entente illicite et l'entrave à la concurrence. Cette condition fait

l'objet d'une interprétation très souple. Un accord peut être interdit même

si, considéré isolément, son incidence sur la concurrence peut paraître

insignifiante. La restriction de la concurrence peut en effet découler de

l'effet cumulé d'un faisceau d'accords similaires234.

Les accords et décisions interdits en vertu l'article 81 § 1 CE sont nuls de

plein droit (article 81 § 2 CE). Cette nullité est absolue et rétroactive235.

Il existe toutefois une possibilité d‘exemption lorsque ces accords

remplissent quatre conditions:

- l'amélioration de la production ou de la distribution des produits, ou la

promotion du progrès technique ou économique;

- une part équitable du profit est réservée aux utilisateurs;

230 CJCE, arrêt du 9 juillet 1969, Völk c. Vervaecke, aff. 5/69, Rec. 1969, p. 295.

231 Voy. la communication de la Commission concernant les accords d'importance

mineure qui ne restreignent pas sensiblement le jeu de la concurrence au sens l'article

81, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne (de minimis) (JOCE

2001, C 368/1).

232 Voy. l'annexe au règlement 3385/94 CE (JOCE 1994, L 377/1. 233 CJCE, arrêt du 31 mai 1979, Hugin, aff. 22/78, Rec. 1979, p. 1869.

234 CJCE, arrêt du 12 décembre 1967, Brasserie De Haecht c. Wilkin-Janssen, aff. 23/67,

Rec. 1967, p. 446.

235 CJCE, arrêt du 3 février 1973, Brasserie De Haecht c. Wilkin-Janssen II, aff. 48/72,

Rec. 1973, p. 77.


- les restrictions apportées à la concurrence ne doivent pas dépasser ce qui

est indispensable;

- elles ne doivent pas aboutir à éliminer la concurrence pour une part

substantielle des produits en cause (article 81 § 3 CE).

L‘exemption peut être individuelle (règlement 1/2003 CE236, qui a

remplacé le règlement 17/62 CEE). Cette procédure étant fort lourde237, il existe

aussi des exemptions automatiques pour certaines catégories d‘accords:

- transports maritimes238;

- transports aériens239;

- assurances240;

- secteur automobile241;

- accords de fourniture et de distribution242;

- accords visant à favoriser la recherche et la spécialisation243;

- accords concernant les conditions d'achat, de vente et de revente de biens

ou services ou impliquant des limitations dans l'achat ou dans l'usage des

droits de propriété intellectuelle ou de savoir-faire244.

Ces accords bénéficieront l'exemption par catégories à condition qu'ils

remplissent toutes les conditions fixées par les règlements. Des doutes peuvent

cependant subsister lorsque les accords entrant dans ces catégories contiennent

des clauses non expressément interdites par le règlement d'exemption par

236 JOUE 2003, L 1/1.

237 L'ancien règlement 17/62 CEE obligeait les entreprises à déposer une demande

individuelle d'exemption auprès de la Commission. L'examen de toutes ces demandes

aurait représenté un travail titanesque pour celle-ci. 238 Règlements 4056/86 CEE (JOCE 1986, L 378/1) et 823/2000 CE (JOCE 2000, L

100/24). 239 Règlement 3976/87 CEE (JOCE 1987, L 374/9). 240 Règlement 358//2003 CE (JOCE 2003, L 53/8). 241 Règlement 1400/2002 CE (JOCE 2002, L 203/30). 242 Règlement 2790/1999 CE (JOCE 1999, L 336/21). Il concerne par exemple les

contrats de distribution exclusive et de franchise. 243 Règlement 2821/71 CEE (JOCE 1971, L 285/48). 244 Règlement 19/65 CEE (JOCE 1965, L 36/533), complété par le règlement 1215/1999

CE (JOCE 1999, L 148/1).


catégories. La Commission pourra toujours, dans cette hypothèse, considérer

qu'un accord viole l'article 81 § 1 CE si elle estime que cette clause particulière

constitue une entrave à la concurrence ne remplissant pas les conditions

générales d'exemption.

a2 - l'interdiction des abus de position dominante

a2a – le contenu

L‘article 82 CE vise à éviter que les entreprises jouissant d'une position

dominante sur un marché déterminé n'abusent de celle-ci afin de fausser la

concurrence. Il n‘interdit ni les monopoles ni les positions dominantes, ni même

la constitution de ceux-ci. Il s'agit d'une différence considérable avec la

législation américaine, où toute position dominante est interdite par le Sherman

Act. Il n'interdit que l‘exploitation abusive d‘une position dominante dans le but

d‘éliminer les concurrents. Cela implique que trois conditions doivent être

remplies:

- l'existence d'une position dominante. Celle-ci a été définie comme "la

possibilité de comportements indépendants qui met (les entreprises) en

mesure d'agir sans tenir compte des concurrents, des acheteurs ou des

fournisseurs"245. A titre d'exemples, une part de marché importante246, ou

l'avance technologique d'une entreprise sur ses concurrents ont été

considérées comme des indices décisifs l'existence d'une position

dominante. Une position dominante peut être individuelle ou collective,

soit que les entreprises fassent partie du même groupe247, soit qu'elles

aient formé une entente dans le but d'exercer une position dominante

collective248;

245 Décision Continental Can de la Commission du 9 décembre 1971, JOCE1972, L 7/25. 246 45% dans l'arrêt United Brands c. Commission de la CJCE du 14 février 1978, aff.

27/76, Rec. 1978, p. 207. 247 CJCE, arrêt du 6 mars 1974, ICI SpA et Commercial Solvents Corp. C. Commission,

aff. 6/73, Rec. 1974, p. 223. 248 Décision Verre plat de la Commission du 7 décembre 1988, JOCE 1989, L 33/1.


- l'exploitation abusive de celle-ci. Cette notion est objective. Elle ne

nécessite pas la preuve d'une faute ou d'une intention de nuire249. Elle

suppose que soit faite la preuve l'existence de comportements "qui ont

pour effet de faire obstacle, par le recours à des moyens différents de ceux

qui gouvernent une compétition normale des produits ou services sur la

base des prestations des opérateurs économiques, au maintien du degré

de concurrence existant encore sur le marché ou au développement de

cette concurrence"250. L'article 82 CE énumère à titre exemplatif un certain

nombre de pratiques pouvant constituer un abus de position dominante:

"a) imposer de façon directe ou indirecte des prix d'achat ou de vente ou

d'autres conditions de transaction non équitables;

b) limiter la production, les débouchés ou le développement technique au

préjudice des consommateurs;

c) appliquer à l'égard de partenaires commerciaux des conditions inégales

à des prestations équivalentes, et leur infligeant de ce fait un

désavantage dans la concurrence;

d) subordonner la conclusion de contrats à l'acceptation, par les

partenaires, de prestations supplémentaires qui, par leur nature ou

selon les usages commerciaux, n'ont pas de lien avec l'objet de ces

contrats".

La CJCE a étendu la notion d'abus de position dominante à d'autres

comportements, tels le refus de fourniture à une entreprise concurrente251

ou la pratique de prix prédateurs (prix anormalement bas destinés à

éliminer les concurrents du marché)252.

- l'affectation du commerce entre les Etats membres. Un abus de position

dominante n'affectant que des concurrents nationaux relèvera de la

législation l'Etat national253.

249 CJCE, arrêt du 21 février 1973, Europemballage Corp. et Continental Can c.

Commission, aff. 6/72, Rec. 1973, p. 215. 250 CJCE, arrêt du 13 février 1979, Hoffmann-La Roche, aff. 85/76, Rec. 1979, p. 461. 251 CJCE, arrêt du 6 mars 1974, ICI SpA et Commercial Solvents Corp. c. Commission,

aff. 6/73, Rec. 1974, p. 223. 252 CJCE, arrêt du 3 juillet 1991, AKZO, aff. 62/86, Rec. 1991, p. I-3359. 253 CJCE, arrêt du 31 mai 1979, Hugin, aff. 22/78, Rec. 1979, p. 1869.


a2b – la procédure

La procédure mise en place par le règlement 1/2003 CE est la même qu'il

s'agisse d'une entente ou d'un abus de position dominante interdits.

Si la Commission, agissant d'office ou saisie d'une plainte254, constate

l'existence d'une infraction aux dispositions l'article 81 ou 82 CE, elle peut obliger

par voie de décision les entreprises et associations d'entreprises concernées à y

mettre fin (article 7 § 1er du règlement 2003/1 CE). Dans les cas d'urgence

justifiés, elle peut ordonner des mesures provisoires (article 8).

La Commission et les autorités de concurrence des Etats membres sont

invitées à collaborer tout au long de la procédure (article 11). Afin d'éviter que

plusieurs autorités ne traitent de la même affaire, la première saisie sera seule

compétente; Les autres (y compris, le cas échéant, la Commission si une autorité

nationale a été saisie en premier lieu) devront suspendre ou clôturer la

procédure (article 13).

La Commission dispose de pouvoirs d'enquête très importants. Elle peut

demander des renseignements aux entreprises et aux Etat membres (article 18),

interroger toute personne physique ou morale qui accepte d'être interrogée

(article 19), inspecter les locaux des entreprises soupçonnées (article 20) voire

d'autres locaux, y compris le domicile des membres du personnel desdites

entreprises, moyennant autorisation préalable des autorités judiciaires nationales

l'Etat membre concerné (article 21). Si les renseignements fournis sont inexacts,

les entreprises responsables pourront se voir infliger une amende jusqu'à

concurrence d'1% d leur chiffre d'affaires (article 23 § 1).

254 Sont seuls habilitées à déposer une plainte les personnes physiques ou morales qui

font valoir un intérêt légitime (par exemple une entreprise concurrente victime l'entente)

et les Etats membres (article 7 § 2 du règlement 2003/1 CE).


Les entreprises reconnues coupables d'infractions aux dispositions des

articles 81 ou 82 CE, ou qui contreviennent aux mesures provisoires décidées par

la Commission, ou qui ne respectent pas un engagement rendu obligatoire

peuvent être condamnée à une amende de maximum 10% de leur chiffre

d'affaires (cumulé) (article 23 § 2). Elle peut également leur imposer des

astreintes (article 24).

a3 - le contrôle préalable des concentrations

Le renforcement d'une position dominante peut être constitutif en soi d'un

abus de celle-ci255. Dans certains cas, la concentration d'entreprises peut

cependant être utile, notamment lorsqu'il s'agit de soutenir la concurrence au

niveau mondial ou de restructurer des entreprises en difficulté. Afin de surveiller

les opérations de concentration et les éventuels abus de position dominante

qu'elles pourraient entraîner, la Commission a adopté le règlement 139/2004 CE

relatif au contrôle des opérations de concentration entre entreprises256.

Une opération de concentration est réalisée:

- lorsque deux ou plusieurs entreprises ou parties d'entreprises fusionnent;

- lorsqu'une ou plusieurs personnes détenant déjà le contrôle d'une

entreprise, ou une ou plusieurs entreprises, acquièrent directement ou

indirectement, par prise participation au capital ou achat d'éléments

d'actifs, le contrôle l'ensemble ou de parties d'une ou de plusieurs

autres entreprises (article 3 § 1er du règlement 139/2004 CE).

Une simple coordination des activités des entreprises constitue une

entente visée par l'article 81 CE257.

255 CJCE, arrêt du 21 février 1973, Europemballage Corp. et Continental Can c.

Commission, aff. 6/72, Rec. 1973, p. 215. 256 JOCE 2004, L 24/1. 257 TPICE, arrêt du 4 mars 1999, Generali, aff. T-87/96, Rec. 1999, p. II-203.


Le règlement 139/2004 CE CEE ne s'applique qu"aux opérations de

concentration de niveau communautaire (article 1er). Le contrôle des opérations

purement nationales reste de la compétence des Etats membres. La Commission

peut d'ailleurs renvoyer aux autorités d'un Etat membre une concentration ne

concernant que cet Etat (article 9).

Toutes les opérations de concentration de niveau communautaire doivent

être notifiées à la Commission avant leur réalisation et après la conclusion

l'accord, la publication l'offre d'achat ou d'échange ou l'acquisition d'une

participation de contrôle (article 4). La Commission procède alors à l'examen de

la notification. Elle peut prendre plusieurs types de décisions:

- si la Commission estime que la concentration notifiée n'entre pas dans le

champ d'application du règlement 139/2004 CE ou qu'elle est compatible

avec le marché commun, elle l'autorisera par voie de décision (article 6 §

1er a et b);

- si la Commission constate que l'opération entre dans le champ

d'application du règlement 139/2004 CE et qu'elle soulève des doutes

sérieux quant à sa compatibilité avec le marché commun, elle engage une

procédure d'enquête (article 6 § 1 c). Dans celle-ci, elle recueillera tous les

renseignements qu'elle estime nécessaires auprès des gouvernements, des

autorités compétentes des Etats membres et des entreprises et

associations d'entreprises. Elle devra également prendre l'avis d'un comité

consultatif composé de représentants des Etats membres (article 19 § 4).

A l'issue de son enquête, la Commission peut:

- autoriser la concentration moyennant certaines modifications et le

respect de conditions et de charges (article 8 § 2). Cette décision

peut être révoquée s'il apparaît qu'elle a été obtenue sur base

d'indications inexactes ou frauduleuses, ou si les entreprises

concernées contreviennent aux charges dont la décision est assortie

(article 8 § 6);

- interdire la concentration pour incompatibilité avec le marché

commun. Le cas échéant, la Commission peut ordonner la

séparation des entreprises ou des actifs regroupés, ou la cessation


du contrôle commun ou toute autre action appropriée pour rétablir

une concurrence effective (article 8 §§ 3 et 4).

Toutes les décisions de la Commission sont publiées. Un recours est ouvert

aux personnes directement intéressées258 devant le Tribunal de 1ère Instance.

La Commission peut imposer des amendes ou des astreintes:

- aux entreprises qui ont omis de lui notifier une opération de concentration,

ou qui ont donné des indications inexactes à son sujet, à l'occasion de la

notification ou l'enquête (article 14 § 1er);

- aux entreprises qui ne respectent pas les charges qui leur ont été

imposées par la Commission, ou qui réalisent une opération de

concentration que la Commission a interdite. Dans ces deux

hypothèses, l'amende peut aller jusqu'à 10% du chiffre d'affaires total

réalisé par les entreprises concernées (article 14 § 2).

La CJCE statue avec compétence de pleine juridiction sur les recours

intentés contre les décisions par lesquelles la Commission impose une amende

ou une astreinte (articles 16 du règlement 139/2004 CE et 229 CE).

a4 - le contrôle des entreprises de service public

Les entreprises publiques et les entreprises investies de droits spéciaux ou

exclusifs doivent respecter les articles 81 et 82 CE (article 86 § 1 CE). Les

entreprises chargées d‘une mission particulière, d‘intérêt économique général

(collecte des déchets, téléphonie, transports publics, services postaux, fourniture

d'électricité259, aéroports…) ou présentant le caractère d'un monopole fiscal

peuvent, dans certaines conditions, échapper aux règles du droit de la

258 Il peut s'agir des entreprises membres de la concentration en cas de refus, ou de

leurs concurrents en cas de décision d'autorisation. 259 Voy. par ex. CJCE, arrêt du 27 avril 1994, Gemeente Almelo,aff. C-393/92, Rec.

199*4, p. I-1477), où l'obligation d'achat l'électricité auprès du fournisseur local fut

considérée comme justifiée en vertu l'article 86 § 2 CE "dans la mesure où cette

restriction à la concurrence est nécessaire pour permettre à cette entreprise d‘assurer sa

mission d' intérêt général".


concurrence dans la mesure où cela est nécessaire à l'accomplissement de la

mission particulière qui leur a été impartie (article 86 § 2 CE). Le contrôle

communautaire est très strict. L'application de tarifs discriminatoires par une

entreprise jouissant d'une position dominante pourrait être condamnée260.

b) les règles applicables aux aides d‘État

b1 – le contenu

Les aides accordées par l‘État aux entreprises sont incompatibles avec le

marché commun dans la mesure où elles remplissent trois conditions:

- elles doivent affecter les échanges entre les Etats membres;

- elles doivent être accordées par l'Etat "ou au moyen de ressources d'Etat

sous quelque forme que ce soit". Peu importe la forme des aides accordées

(subventions, réductions d‘impôts, exonérations de charges sociales, prêts

à des taux préférentiels…) et l'autorité qui les consent (Etat central, entité

territoriale décentralisée, voire organisme public ou privé agissant dans le

cadre de pouvoirs qui leur ont été délégués dans ce but261);

- elles doivent fausser ou menacer de fausser la concurrence en favorisant

certaines entreprises ou certaines productions (article 87 § 1 CE). L'article

87 CE ne concerne donc pas les mesures générales. Une aide accordée par

l'Etat à l'ensemble des secteurs l'économie (par exemple une diminution

générale des impôts ou des charges sociales) ne contreviendrait donc pas à

l'article 87 CE, à moins qu'il s'agisse d'aides à l'exportation susceptibles

d'affecter le commerce intracommunautaire262.

Certaines aides d‘État sont cependant systématiquement compatibles avec

le Traité. Il s'agit:

260 CJCE, arrêt du 17 mai 1994, Corsica Ferries, aff. C-18/93, Rec. 1994, p. I-1783. 261 CJCE, arrêt du 22 mars 1977, Steinike Weinling c. Allemagne, aff. 78/76, Rec. 1977,

p. 595. 262 CJCE, arrêt du 7 juin 1988, République hellénique c. Commission, aff. 57/86, Rec.

1988, p. 2855.


- "(des) aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à

condition qu'elles soient accordées sans discrimination liée à l'origine du

produit;

- (des) aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités

naturelles ou par d'autres événements extraordinaires;

- (des) aides octroyées à l'économie de certaines régions de la république

fédérale d'Allemagne affectées par la division l'Allemagne, dans la

mesure où elles sont nécessaires pour compenser les désavantages

économiques causés par cette division" (depuis la réunification allemande

de 1990, ce paragraphe concerne également les Länder l'ancienne

Allemagne l'est)263 (article 87 § 2 CE).

D‘autres aides peuvent être considérées comme compatibles. Il s'agit:

- "(des) aides destinées à favoriser le développement économique de

régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans

lesquelles sévit un grave sous-emploi;

- (des) aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important

d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de

l'économie d'un Etat membre;

- (des) aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou

de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions

des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun;

- (des) aides destinées çà promouvoir la culture et la conservation du

patrimoine, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la

concurrence dans la Communauté dans une mesure contraire à l'intérêt

commun264;

263 TPICE, arrêt du 15 décembre 1999, Freistaat Sachsen, aff. T-132/96, Rec. 1999, p.

II-3663. 264 Par exemple les aides à l'industrie cinématographique: voy. la communication de la

Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles

relatives aux aides d'État (JOCE 2001, C 320/5).


- (des) autres catégories d'aides déterminées par décision du Conseil

statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission" (article

87 § 3 CE)265;

- des aides justifiées par des circonstances exceptionnelles (article 88 § 2 al.

3).

Les aides d'Etat existantes266 font l'objet d'un examen permanent par la

Commission en concertation avec les Etats membres. Celle-ci leur propose les

mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du

marché commun (article 88 § 1 CE).

b2 – la procédure

La Commission dispose d'une compétence exclusive pour statuer sur le

caractère compatible ou non d'une aide d'Etat. Elle peut les déclarer

incompatibles sans passer par une instance judiciaire. Les règles la procédure

ont été fixées par le règlement 659/1999 CE267.

Tout Etat projetant d'octroyer une aide nouvelle268 doit notifier son projet à

la Commission (article 88 § 3 CE). Il ne pourra pas mettre son projet à exécution

avant l'adoption de la décision finale de la Commission sur la compatibilité l'aide

projetée avec le marché commun (article 3 du règlement 659/1999 CE), à moins

que la Commission n'ait pas réagi dans un délai de deux mois (article 4 § 6).

Toute aide non notifiée est réputée illégale (article 1er f)). La Commission peut

intenter un recours en manquement contre l'Etat coupable de non notification269.

Elle peut également, après avoir donné à l'État membre concerné la possibilité de

265 Par exemple les aides à la construction navale: voy. le règlement 3094/95 CE du

Conseil du 22 décembre 1995 (JOCE 1995, L 332/1). 266 Cette notion concerne aussi bien les aides existant avant l'entrée en vigueur du Traité

de Rome que celles qui auraient été déclarées compatibles avec le Traité CE (CJCE, arrêt

du 20 mars 1984, Allemagne c. Commission, aff. 84/82, Rec. 1984, p. 1451). 267 JOCE 1999, L 83/1. 268 Par opposition aux aides existantes, qui font l'objet, comme on vient de le voir, d'un

examen permanent. 269 CJCE, arrêt du 27 mars 1984, Commission c. Italie, aff. 169/82, Rec. 1984, p. 1603).


présenter ses observations, arrêter une décision enjoignant à celui-ci de

suspendre le versement de toute aide illégale ou, si l'urgence le justifie, arrêter

une décision l'enjoignant de récupérer provisoirement toute aide versée

illégalement, jusqu'à ce qu'elle statue sur la compatibilité de cette aide avec le

marché commun (article 11). Toute aide illégale doit être récupérée, même si

son montant peut paraître excessif, puisqu'il ne s'agit que de la correction d'une

illégalité270.

Afin d'éviter un afflux de notifications d'aides d'Etat, le Conseil a, tout

comme pour les ententes entre entreprises, établi une procédure d'exemption

collective par le règlement 994/98 CE271. Plusieurs règlements d'application ont

été adoptés par la Commission. Ceux-ci concernent:

- les aides à la formation272;

- les aides d'un montant mineur273

- les aides d'Etat en faveur des PME274;

- les aides à l'emploi275.

Les aides concernées sont réputées avoir été autorisées. Elles rentrent par

conséquent dans la catégorie des aides existantes, et feront l'objet d'un examen

permanent en application l'article 88 § 1 CE.

Si la Commission constate que la mesure notifiée ne constitue pas une

aide, ou que, bien que constituant une aide, elle est compatible avec le marché

commun, elle le fait savoir par voie de décision (article 4 §§ 2 et 3 du règlement

659/1999 CE). Si elle a des doutes sur la compatibilité d'une aide notifiée avec le

marché commun, elle entamera une procédure d'examen contradictoire (article 4

270 CJCE, arrêt du 17 juin 1999, Maribel, aff. C-75/97, Rec. 1999, p. I-3671. 271 JOCE 1998, L 142/1. 272 Règlement 68/2001 CE (JOCE 2001, L 10/20). 273 Règlement 69/2001 CE (JOCE 2001, L 10/30). 274 Règlement 70/2001 CE (JOCE 2001, L 10/33). 275 Règlement 2204/2002 CE (JOCE 2002, L 337/3, avec rectificatif paru au JOCE 2002, L

349/126).


§ 4)276. L'Etat et les tiers intéressés (entreprises concurrentes, autres Etats…)

doivent avoir la possibilité de présenter leurs observations277.

Au terme de la procédure d'examen contradictoire, la Commission adopte

une décision:

- soit elle constate l'absence d'aide (article 7 § 2);

- soit elle déclare l'aide compatible avec le marché commun (article 7 § 3);

- soit elle assortit sa décision de compatibilité de conditions et d'obligations

(article 7 § 4);

- soit elle constate que l'aide est incompatible avec le marché commun.

Dans ce cas, elle ne pourra pas être mise à exécution par l'Etat (article 7 §

5).

Toutes les décisions de la Commission peuvent faire l'objet d'un recours en

annulation devant la CJCE (s'il est intenté par l'Etat concerné ou un Etat tiers) ou

le Tribunal de 1ère Instance (s'il est intenté par un tiers faisant valoir son intérêt à

agir en annulation)278.

5.1.4. La politique économique et monétaire

En 1979, suite à l'effondrement du système l'étalon de change-or établi

par les accords de Bretton Woods de 1944, les Etats membres de la CEE

décidèrent la création du Système monétaire européen (SME). Celui-ci impliquait

la fixation des parités des monnaies des États membres par rapport à une

monnaie fictive, l‘ECU279. Un taux de fluctuation de 2,25% par rapport à la parité

était autorisé. Au-delà de ces limites, les banques centrales nationales devaient

276 Dans les trois cas, la Commission dispose d'un délai de deux mois pour rendre sa

décision; 277 CJCE, arrêt du 19 mai 1993, Cook PLC, aff. C-198/91, Rec. 1993, p. I-2487. 278 TPICE, arrêt du 16 septembre 1998, Waterleiding Maatschappij Noord-West Brabant

c. Commission, aff. T-188/95, Rec. 1998, p. II-3713, où l'affectation de la position

concurrentielle l'entreprise requérante suite à une aide d'Etat fut considérée comme

justifiant la qualité de "partie intéressée" dans son chef. 279 European Currency Unit.


intervenir sur les marchés des changes pour rétablir la parité de leur monnaie.

L‘Union économique et monétaire (UEM) a été mise en place à partir du

traité de Maastricht de 1992 en 3 étapes:

- dès 1990: libéralisation complète des mouvements de capitaux et

rapprochement des politiques monétaires des États membres;

- 1994: création l'Institut monétaire européen et fixation des 5 critères

de convergence (le "Pacte de stabilité") pour pouvoir faire partie de

l‘UEM:

- le taux d‘inflation ne devait pas dépasser de plus de 1,5% la

moyenne des 3 pays ayant le taux d‘inflation le plus bas;

- le déficit budgétaire devait être inférieur à 3% du PIB;

- la dette publique devait être inférieure à 60% du PIB sauf si elle

diminue280;

- la monnaie nationale devait respecter pendant deux ans au moins

les marges normales de fluctuation prévues par le Système

monétaire européen;

- le taux d‘intérêt à long terme ne devait pas dépasser de plus de 2 %

la moyenne de celui des 3 pays ayant le taux d‘inflation le plus bas.

Le 1er janvier 1999, les parités entre les monnaies des États membres et

l‘Euro furent définitivement fixées. Le Système européen de banques

centrales (SEBC) fut par ailleurs créé281.

- 1er janvier 2002: entrée en vigueur l'Euro dans 12 États membres282.

La Slovénie a rejoint la zone Euro le 1er janvier 2007. Les autres

280 Cette précision avait été introduite à la demande de la Belgique, dont la dette

publique représentait à l'époque 130% du PIB. 281 Pour la structure institutionnelle l'union économique et monétaire, cf. § 3.7. 282 La Suède refusa, après referendum, de rejoindre la zone Euro. Le Danemark et la

Grande-Bretagne avaient pour leur part négocié une clause d’opting out, qui leur permet

passer à l‘Euro au moment de leur choix s‘ils remplissent les 5 conditions du Pacte de

stabilité.


nouveaux pays adhérents pourront le faire lorsqu‘ils rempliront les

conditions du Pacte de stabilité.

Les politiques économiques des États membres font l‘objet de contrôles. Le

Conseil fixe à la majorité qualifiée et sur proposition de la Commission les

grandes orientations des politiques économiques des États membres (article 99 §

2 CE). Il surveille l‘évolution économique des États membres (article 99 § 3 CE).

S‘il constate que les politiques économiques d‘un État membre ne sont pas

conformes aux grandes orientations, il fait, à la majorité qualifiée, les

recommandations nécessaires audit État (article 99 § 4 CE).

Il est interdit à la BCE et aux banques centrales des États membres

d‘accorder des découverts aux autorités publiques (article 101 CE).

La Communauté ne répond pas des engagements des États membres, et

les autorités centrales de ceux-ci ne répondent pas des engagements des

autorités régionales et locales (article 103 CE).

Les États membres doivent éviter les déficits publics excessifs (supérieurs

à 3% du PIB) (article 104 CE).

La Commission est chargée de rédiger des rapports sur la situation

économique des États membres. En cas de déficit public excessif, des sanctions

peuvent être prises à l‘encontre l'État défaillant (suspension des prêts de la BEI,

amendes…) (article 104 §§ 3 à 11 CE). Des procédures ont été entamées contre

la France et l‘Allemagne fin 2003. Le Conseil a décidé de suspendre les sanctions

à l‘égard de ces deux États le 25 novembre 2003. La Commission a attaqué cette

décision du Conseil devant la CJCE, qui l‘a annulée le 13 juillet 2004283.

283 CJCE, arrêt du 13 juillet 2004, Commission c. Conseil, aff. C-27/04, Rec. 2004, p. I-

6649.


Le 25 mars 2005, les ministres des finances des 25 ont décidé d‘assouplir

les conditions. Un État présentant un déficit supérieur à 3% du PIB pourra

invoquer des dépenses en matière de recherche et d‘aide au développement

(ainsi que celles liées à la réunification l'Allemagne) pour le justifier.

5.1.5. La politique commerciale commune

En 1957, le traité de Rome prévoyait la mise en place d'une politique

commerciale commune de la Communauté, afin que celle-ci détienne une

compétence exclusive dans la conclusion des accords tarifaires et commerciaux

(article 133, ex 113 CE).

a) les caractéristiques de la politique commerciale commune

a1 - l'exclusivité de principe de la compétence communautaire

Le principe l'exclusivité de la compétence communautaire en matière

tarifaire et commerciale a été clairement énoncé par la CJCE dans son avis 1/75

relatif à la conclusion l'arrangement concernant une norme pour les dépenses

locales élaboré au sein l'OCDE284. Selon la Cour, "on ne saurait (...) admettre

que, dans un domaine (...) qui relève (...) de la politique commerciale commune,

il y ait une compétence des Etats membres parallèle à celle de la Communauté,

dans l'ordre communautaire aussi bien que dans l'ordre international. Les

dispositions l'article 113 CEE (nouvel article 133 CE) relatives aux conditions

dans lesquelles, selon le Traité, doivent être conclus les accords en matière de

politique commerciale, laissent apparaître qu'une compétence parallèle des Etats

membres et de la Communauté et la matière est exclue. Admettre une telle

compétence équivaudrait, en effet, à reconnaître que les Etats membres peuvent

prendre dans les rapports avec les pays tiers, des positions divergentes de celles

que la Communauté entend assumer et reviendrait, de ce fait, à fausser le jeu

284 CJCE, avis 1/75 du 11 novembre 1975, Rec. 1975, p. 1355.


institutionnel, à ébranler les rapports de confiance à l'intérieur de la

Communauté et empêcher celle-ci de remplir sa tâche dans la défense l'intérêt

commun".

Ce principe connaissait cependant une exception, dans l'hypothèse où les

actions prévues par l'accord commercial font l'objet d'un financement à la charge

des Etats membres et non à la charge du budget des Communautés. Dans ce

cas, il y aura lieu à la conclusion d'un accord mixte, comme l'a exposé la Cour de

Justice en 1979 dans son avis 1/78285.

Cet avis a été donné à l'occasion de la conclusion par la Communauté

l'accord relatif au caoutchouc naturel, dans le cadre de la Conférence de Nairobi

sur les produits de base. Du point de vue de la Commission, l'accord entrait

entièrement dans le cadre de la politique commerciale commune. La

Communauté disposait par conséquent d'une compétence exclusive. Le Conseil,

par contre, prétendait qu'il devait être conclu conjointement par la Communauté

et les Etats membres. La CJCE lui donna raison en précisant que, lorsque le

financement l'accord incombait aux Etats membres, cela impliquait leur parti-

cipation à l'accord en même temps que la Communauté. La procédure l'accord

mixte a par la suite été étendue aux hypothèses où l‘accord international

concerne des secteurs pour lesquels les Etats membres sont toujours

compétents.

La participation des Etats membres à la conclusion l'accord mixte a deux

conséquences:

- ils doivent être associés à la négociation l'accord;

- celui-ci devra être ratifié par tous les Etats membres de la Communauté

pour pouvoir entrer en vigueur.

a2 – la conclusion l'accord à la majorité qualifiée

285 CJCE, avis 1/78 du 4 octobre 1979, Rec. 1979, p. 2871.


Les articles 133 et 300 CE prévoient que la Commission soumet des

propositions au Conseil pour la mise en oeuvre de la politique commerciale

commune. Celui-ci statue à la majorité qualifiée sur l'opportunité d'ouvrir des

négociations. Celles-ci sont toujours menées par la Commission, dans le cadre

des directives adressées par le Conseil. Les accords conclus par le Conseil à la

majorité qualifiée. Le Parlement européen n'intervient pas286.

b) le contenu du concept de "politique commerciale commune"

Aux termes l'article 133 CE, la politique commerciale concerne

notamment:

- les modifications tarifaires287;

- la conclusion d'accords tarifaires et commerciaux;

- l'uniformisation des mesures de libéralisation;

- la politique d'exportation;

- les mesures de défense commerciale, dont celles à prendre en cas de

dumping et de subventions.

Cette énumération n'est cependant pas limitative. La Commission a par

conséquent souvent cherché à étendre la notion de politique commerciale au-

delà des matières énumérées par l'article 133 CE. La jurisprudence de la CJCE a

joué un rôle essentiel dans l'évolution du concept.

b1 - les définitions fonctionnaliste et finaliste

286 La déclaration de Stuttgart de 1983 (Bull. des Communautés européennes 1983/6,

pp. 28-31) prévoit cependant que les commissions parlementaires seront informées du

contenu l'accord, et que l'avis du Parlement sera officieusement sollicité pour les accords

les plus importants. 287 Notamment la fixation du tarif douanier commun, corollaire indispensable l'union

douanière que constitue avant tout la Communauté européenne.


Dès l‘origine, une controverse opposa la Commission et le Conseil au sujet

du concept de "politique commerciale. La Commission défendait une définition

fonctionnaliste du concept. En vertu de celle-ci, toute mesure qui règle ouverte-

ment et spécifiquement les échanges commerciaux avec des pays tiers constitue

un instrument spécifique commercial qui doit être basé uniquement sur l'article

133 CE288. Le Conseil, quant à lui, préconisait une définition finaliste de la poli-

tique commerciale. Celle-ci ne concernerait alors que "les mesures ayant pour

objectif de modifier ou d'influencer le volume ou le courant des échanges"289.

b2 - la position initiale de la CJCE

La Cour de Justice donna la préférence à l'analyse fonctionnaliste de la

Commission. Elle précisa dans l'avis 1/78 "qu'on ne saurait (...) imprimer à

l'article (133 CE) une interprétation dont l'effet serait de limiter la politique

commerciale commune à l'utilisation des instruments destinés à avoir une prise

sur les seuls aspects traditionnels du commerce extérieur, à l'exclusion de

mécanismes plus évolués... Une politique communautaire ainsi comprise serait

vouée à devenir graduellement insignifiante... L'énumération l'article (133 CE) ne

doit pas être conçue comme étant limitative et ne doit pas fermer la porte à la

mise en oeuvre de tout autre procédé destiné à régler les échanges exté-

rieurs"290.

La Cour confirma son analyse dans son arrêt du 26 mars 1987291, où elle

annula les règlements portant application des préférences tarifaires généralisées,

au motif que le Conseil aurait du avoir recours à la procédure l'article 133 CE, au

lieu l'article 308 (ex 235) CE, qui imposait l'unanimité pour leur adoption à la

place de la majorité qualifiée. La présence d'un élément "développement" n'était

pas suffisante pour déclasser ces règlements du champ d'application de la

politique commerciale commune.

288 CJCE, avis 1/78 du 4 octobre 1979, Rec. 1979, p. 2918, point 38. 289 Idem, point 39. 290 Idem, point 44. 291 CJCE, arrêt du 26 mars 1987, Commission c. Conseil, aff. 45/86, Rec. 1987, p. 1493.


b3 – l'évolution de la position de la CJCE - l'avis 1/94

En 1994, le champ d'application de la politique commerciale fit l'objet de

vifs débats à l'occasion de la ratification l'accord instituant l'Organisation

mondiale du commerce. Le champ d'application de celle-ci va en effet bien au-

delà du seul commerce des marchandises, terroir classique de la politique

commerciale, puisqu'il concerne également le commerce des services et la

protection de la propriété intellectuelle. Saisie d'une demande d'avis, la Cour de

Justice rendit un avis fondamental, qui marquait une évolution certaine dans on

appréhension du concept de politique commerciale292.

La Cour reconnut la capacité de la Communauté européenne de conclure

l'ensemble des accords relatifs au commerce des marchandises, y compris pour

les produits Euratom, les produits CECA et les produits agricoles.

Elle considéra par contre que la Communauté et les Etats membres possé-

daient une compétence "partagée" dans le domaine des services et de la proprié-

té intellectuelle.

b4 – les évolutions conventionnelles ultérieures

Afin d'éviter un alourdissement des procédures au sein l'OMC, le Traité

d'Amsterdam de 1996 autorisa le Conseil, statuant à l‘unanimité, à étendre

l'application l'article 133 CE aux nouveaux secteurs l'OMC. C'est finalement le

traité de Nice qui révisa l'article 133 CE dans le sens l'élargissement de son

champ d'application aux accords commerciaux qui traitent de services ou des

aspects commerciaux de la propriété intellectuelle293. Cette règle connaît

toutefois un certain nombre d'exceptions:

292 CJCE, avis 1/94 du 15 novembre 1994, Rec. 1994, I, p. 5267. 293 Voy. P. VINCENT, "Les relations entre l‘Union européenne et l‘Organisation mondiale

du commerce : du nouveau pour le praticien ?", Journal des tribunaux - droit européen

2001, pp. 105-110.


- en matière de transports, c‘est la procédure de codécision qui s‘applique

(article 133 § 6 al. 3 CE);

- le Conseil devra statuer à l‘unanimité lorsque l‘accord comprend des

dispositions pour lesquelles l‘unanimité est requise pour l‘adoption de

règles internes (article 133 § 5 al. 2 CE);

- recours à la procédure l'accord mixte294 lorsque l‘accord concerne un

certain nombre de secteurs stratégiques: services culturels et audiovisuels,

éducation, services sociaux et de santé humaine (article 133 § 6 CE);

- les Etats membres gardent une compétence exclusive pour les accords

comprenant des dispositions excédant les compétences internes de la

Communauté, notamment lorsque ces accords entraîneraient une

harmonisation dans un domaine où le Traité lui-même exclut une telle

harmonisation (article 133 § 6 al. 1er CE) (ex: éducation, formation

professionnelle, culture et santé publique).

5.1.6. La politique agricole commune

La politique agricole commune (PAC) est l'une des politiques

communautaires les plus importantes, tant en terme le budget qu'en terme de

réglementation. Elle a été mise en place dès 1962, à une époque où la balance

commerciale agricole communautaire était en déficit. Les objectifs fixés à la PAC

reflètent encore à l'heure actuelle cette situation:

- accroissement de la productivité;

- assurance de revenus équitables aux producteurs;

- stabilité des marchés;

- sécurité des approvisionnements;

- assurance de prix à la consommation raisonnables (article 33 CE).

294 Association des Etats membres aux négociations et ratification obligatoire par

l'ensemble de ceux-ci.


La gestion de la PAC se fait généralement par la mise en place

d‘organisations communes des marchés (OCM) (article 34 CE). Il y en a une par

secteur295. Celles-ci comportent généralement trois volets:

- un prix garanti aux agriculteurs quelle que soit la quantité produite.

Lorsque le cours du produit descend en dessous du niveau fixé ou lorsqu'ils

ne trouvent pas acquéreur, la Communauté s'engage à acheter les

produits au prix fixé;

- dans certains cas, des techniques de limitation de la production (quotas;

prélèvements dits de "coresponsabilité" sur les quantités produites au-delà

des seuils fixés; primes à l'abattage ou à l'arrachage; jachères;

interdiction pure et simple de produire…) ont été mises en place (lait,

sucre…).

- depuis 1992, la PAC a subi une série de réformes visant à diminuer le

niveau des prix garantis aux producteurs. Afin de compenser le manque à

gagner dans le chef de ceux-ci, des aides directes sont versées aux

agriculteurs. Celles-ci ne sont pas fixées en fonction des quantités

produites, mais en fonction de critères stables (nombre de têtes de bétail;

taille l'exploitation…). Afin de résoudre les problèmes dus à la

surproduction, ces aides directes sont souvent liées à liées à des

contraintes d‘extensification (diminution du nombre de têtes de bétail; gel

des terres…) et environnementales (plantage de haies…).

A côté de la politique de production, il existe une politique des structures

agricoles. Elles concernent la modernisation des entreprises agricoles, les aides

aux investissements, l'encouragement à la cessation des activités…

295 Il y en a 20 en tout. Certaines sont très spécialisées (OCM de la banane…), d'autres

très larges (OCM des fruits et légumes, des céréales…). Seuls quelques rares produits

échappent encore à une organisation commune des marchés.


La politique de prix garantis de la PAC implique également une protection

du marché contre les importations. Des droits de douane élevés sont par

conséquents appliqués aux importations de produits agricoles296. Par ailleurs, afin

de faciliter l'écoulement sur le marché international des produits agricoles (et

donc de réduire les excédents) des subventions à l‘exportation sont accordées.

5.1.7. Les principes de subsidiarité et de proportionnalité

Ces deux principes ont été mis en place afin d'éviter une trop grande

immixtion du législateur communautaire dans les affaires internes des Etats

membres l'Union.

a) le principe de subsidiarité

"Dans les domaines qui ne sont pas de sa compétence exclusive, la

Communauté n‘intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et

dans la mesure où les objectifs l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de

manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des

dimensions ou des effets l'action envisagée, être mieux réalisé au niveau

communautaire" (article 5 al. 2 CE). La question est évidemment très délicate.

Le protocole n° 7 annexé au traité d‘Amsterdam éclaircit un peu la situation:

- la Commission doit toujours, dans ses propositions, prouver qu‘elle l‘a

respecté;

- le Conseil et le Parlement doivent se poser la question de la subsidiarité au

moment l'adoption d‘un acte;

- un rapport annuel doit être fait sur le respect du principe.

296 Ces droits de douane ont remplacés les prélèvements variables à l'importation

appliqués avant l'entrée en vigueur l'accord instituant l'Organisation mondiale du

commerce, qui a obligé ses membres à transformer en droits de douane tous les

obstacles à l'importation de produits agricoles.


Si la CJCE constate une violation du principe de subsidiarité, elle annulera

l‘acte en cause. A l'heure actuelle, elle n'a pas encore fait usage de cette

prérogative.

b) le principe de proportionnalité

Même dans les domaines où elle dispose d‘une compétence exclusive,

l‘action de la Communauté n‘excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre

l‘objectif fixé (article 5 § 3 CE). Le principe de proportionnalité protège les États

et les particuliers contre les empiètements abusifs de la Communauté. Les points

6 et 7 du protocole n° 7 au traité d‘Amsterdam précisent que, "toutes choses

égales par ailleurs, il convient de donner la préférence à des directives plutôt

qu'à des règlements, et à des directives-cadres plutôt qu'à des mesures

détaillées", afin de laisser "une marge de décision aussi grande que possible au

plan national".

Si la CJCE constate une violation du principe de proportionnalité, elle

annulera l‘acte en cause. "Le principe de proportionnalité, qui fait partie des

principes généraux du droit communautaire, exige que les actes des institutions

communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et

nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation

en cause, étant entendu que, lorsqu‘un choix s‘offre entre plusieurs mesures

appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les

inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts

visés "297. Par contre, "l'importance des objectifs poursuivis par la réglementation

litigieuse est de nature à justifier des conséquences négatives, même

considérables, pour certains opérateurs"298.

297 CJCE, arrêt du 12 juillet 2001, Jippes c. Minister de landbouw, aff. C-189/01, Rec.

2001, p. I-5689. 298 CJCE, arrêt du 30 juillet 1996, Bosphorus, aff. C-84/95, Rec. 1996, p. I-3953.


L'application la plus célèbre du principe de proportionnalité est

probablement l'arrêt Espagne c. Conseil du 7 septembre 2006299, où la CJCE

annula, pour violation de ce principe, un règlement communautaire qui fixait le

montant des aides spécifiques au secteur du coton à 35% du montant des aides

existantes.

5.2. La Politique extérieure et de sécurité commune (PESC)

5.2.1. Objectifs

La PESC reçut une base juridique dans le traité de Maastricht (1993). A

Maastricht, la structure des Communautés fut transformée en celle de l'Union,

avec la célèbre structure en trois piliers. Le deuxième pilier est constitué par la

Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Les institutions européennes

sont impliquées dans la PESC mais le Conseil européen et le Conseil ont

clairement plus d'importance dans ce domaine. Le deuxième pilier est le domaine

le plus intergouvernemental et la Commission et le Parlement européen n'y

remplissent qu'un rôle limité. Les objectifs de la PESC sont énumérés dans

l'article 11 du Traité sur l'Union européenne:

la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux, de

l'indépendance et de l'intégrité de l'Union, conformément aux principes de

la Charte des Nations Unies;

le renforcement de la sécurité de l'Union sous toutes ses formes;

le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale,

conformément aux principes de la charte des Nations Unies, ainsi qu'aux

principes de l'acte final de Helsinki et aux objectifs de la charte de Paris, y

compris ceux relatifs aux frontières extérieures;

la promotion de la coopération internationale;

le développement et le renforcement de la démocratie et de l'état de droit,

ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

299 CJCE, arrêt du 7 septembre 2006, Espagne c. Conseil, aff. C-310/04, non encore

publié.


A côté des objectifs explicites contenus dans l'article 11, le traité sur l'Union

européenne prévoit dans son article 17 (1) que la PESC "inclut l'ensemble des

questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition progressive

d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire à une défense

commune si le Conseil européen en décide ainsi". La mise sur pied d'une défense

commune n'est par conséquent pas l'un des objectifs directs de l'Union. La

défense nationale et les engagements conclus dans le cadre de l'Organisation du

traité de l'Atlantique Nord (OTAN) subsistent, mais des aspects partiels d'une

politique de défense peuvent être mis sur pied dans le cadre de l'Union. Les

tâches dites de Petersberg font partie depuis le traité de Nice des compétences

militaires de la PESC, notamment les missions humanitaires de sauvetage, les

missions de maintien de la paix et les missions de gestion de crise.

5.2.2. Le cadre institutionnel et le mécanisme de prise de décision

En principe, les décisions sont adoptées à l'unanimité des Etats-membres.

Considérant que l'exigence de l'unanimité pour des sujets délicats de politique

extérieure risquait de rendre les choses difficiles dans une Union élargie, les

rédacteurs du Traité introduisirent l'"abstention constructive". Par ce biais, l'Etat

peut assortir son abstention d'une déclaration formelle. Dans ce cas, il n'est pas

tenu d'appliquer la décision mais il accepte que la décision engage l'Union300 (art.

23 (1) TUE).

Les décisions qui peuvent être adoptées dans le cadre de la PESC sont les

suivantes:

les principes et les orientations générales de la Politique étrangère et de

sécurité commune;

les stratégies communes: les objectifs, la durée et les moyens mis à la

disposition sont décrits;

les actions communes: actions coordonnées des Etats-membres où divers

moyens (personnel, knowhow, moyens financiers, matériel…) sont affectés

300 Si les membres du Conseil qui font une déclaration formelle au moment de leur abstention représentent plus du tiers des voix (pondérées), la décision ne sera pas adoptée (art. 23 (1) TUE).


par les Etats-membres pour atteindre les objectifs contenus dans les

directives générales du Conseil;

les positions communes: sont destinées à rendre la collaboration entre les

Etats-membres plus systématique et plus coordonnée. Les Etats-membres

doivent suivre et appliquer les positions communes que le Conseil a

adoptées à l'unanimité (art. 12 et 13 TUE).

Les orientations générales et les stratégies communes sont adoptées par le

Conseil européen. Les décisions y sont toujours adoptées par consensus. Les

actions communes et les positions communes sont adoptées par le Conseil des

ministres (principalement par le Conseil Affaires générales et relations

extérieures) à l'unanimité.

L'article 23 § 2 du traité sur l'Union européenne stipule cependant que le

Conseil peut voter à la majorité qualifiée dans les cas suivants:

lorsque, sur la base d'une stratégie commune, il adopte des actions

communes et des positions communes, ou qu'il prend toute autre

décision;

lorsqu'il adopte toute décision mettant en œuvre une action commune ou

une position commune;

lorsqu'il nomme un représentant spécial.

Dans le cadre des décisions qui peuvent être adoptées à la majorité qualifiée,

les Etats-membres peuvent cependant faire appel à une clause de garantie par

laquelle il ne sera pas procédé au vote de la décision contestée si un Etat

invoque des raisons de politique nationale importantes. Dans une telle situation,

le Conseil peut décider, à la majorité qualifiée, de renvoyer le problème au

Conseil européen. Les chefs d'Etat et de gouvernement devront alors prendre

une décision à l'unanimité (art. 23 (2) TUE).

Vu que ce sont les Etats-membres qui adoptent les décisions relatives à la

PESC au sein du Conseil européen et du Conseil, le rôle du Parlement européen

et de la Commission est réduit. Le Parlement européen est consulté sur les

principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC, mais pas pour les

différentes décisions (art. 21 TUE). Il faut toutefois souligner que le budget


affecté à la PESC fait partie des dépenses non obligatoires du budget

communautaire. Vu que le Parlement européen a le dernier mot au sujet des

dépenses non-obligatoires, il peut exercer une certaine influence sur la PESC par

le biais de ses compétences budgétaires. La Commission européenne peut

soumettre des propositions au Conseil et le saisir de toute question relevant de

la PESC, mais il ne possède pas un droit d'initiative exclusif comme dans le

premier pilier (art. 22 (1) TUE). Les négociations dans le cadre de la PESC

tombent en-dehors du droit communautaire. La Commission et la Cour de Justice

ne disposent par conséquent pas de leurs prérogatives traditionnelles de

règlement des différends.

5.2.3. Les moyens et le cadre opérationnel

La PESC est dirigée par le Conseil européen et par le Conseil. L'Etat-membre

qui assure la présidence de l'Union représente celle-ci pour les matières relevant

de la PESC (art. 18 (1) TUE).

Depuis le traité d'Amsterdam (1997), la présidence est assistée par un Haut

représentant pour la PESC. Le Haut représentant a pour tâche de préparer et

d'exécuter les décisions PESC, et d'améliorer la visibilité et la cohérence de la

PESC. S'il l'estime utile, le Conseil peut nommer des représentants spéciaux pour

assister le Haut représentant et le Conseil dans certains problèmes. Le Haut

représentant pour la PESC est par ailleurs le secrétaire-général du Conseil. Le

premier titulaire de cette fonction combinée est Javier Solana. Le Haut

représentant est par ailleurs assisté d'une petite équipe, l'Unité politique (ex

unité de planification de la politique et d'alerte rapide, UPPAR). Cette unité est

composée principalement de diplomates nationaux détachés par les Etats

membres. Elle fournit des analyses indépendantes et propose des options

stratégiques. L'Unité politique dispose dans les différents Etats-membres d'un

réseau d'experts qui peuvent fournir des informations pertinentes sur les

développements actuels d'une situation. Un service permanent au sein du

secrétariat du Conseil s'occupe de suivre continuellement l'actualité

internationale.


A côté des tâches du Haut représentant de la PESC, un organe préparatoire

essentiel est le Comité politique et de sécurité (COPS). Le COPS a été mis en

place par le traité de Nice (art. 25 TUE) en tant qu'organe préparatoire fixe pour

la PESC. Le COPS se réunit à Bruxelles et chaque Etat-membre y est représenté

par un haut fonctionnaire (ambassadeur ou directeur des affaires politiques). Le

COPS a, en vertu de l'art. 25 TUE, les tâches suivantes:

le suivi de la situation internationale dans les domaines relevant de la

PESC;

contribuer à la définition des politiques en émettant des avis à destination

du Conseil;

la surveillance de la mise en œuvre des politiques convenues;

Sous la responsabilité du Conseil, le COPS exerce le contrôle politique et la

direction stratégique des opérations de gestion de crise. Dans ce cadre, le

Conseil peut l'autoriser, aux fins d'une opération de gestion de crise et

pour la durée de celle-ci, à prendre les décisions appropriées.

Le COPS est lui-même assisté par le comité militaire de l'Union européenne et

par l'état-major de l'Union européenne. Ces comités ‗militaire‘ mettent leur

expertise militaire au service du COPS et du Conseil Relations extérieures.

La représentation extérieure et l'exécution de la PESC sont encore renforcées

par le travail de la troïka, composée du ministre des affaires étrangères de l'Etat-

membre qui exerce la présidence de l'Union, du Haut représentant pour la PESC,

du commissaire européen aux relations extérieures et d'un représentant de

l'Etat-membre qui occupera la prochaine présidence de l'Union.

5.3. La coopération policière et judiciaire en matière pénale.

5.3.1. Objectifs

Aucune base juridique n'existait pour la coopération policière et judiciaire.

Cependant, depuis le milieu des années 70, une collaboration

intergouvernementale s'est progressivement mise en place entre les différentes

autorités nationales à propos des affaires policières et judiciaires. Dans le traité


de Maastricht (1993), cette collaboration fut reprise pour la première fois

expressément dans le texte du traités, dans le ‗troisième pilier‘. La coopération

fut dès lors ancrée au sein de la structure de l'Union européenne avec une base

juridique propre et des procédures spécifiques à mi-chemin entre le premier

pilier (communautaire) et le deuxième pilier intergouvernemental). Le troisième

pilier de l'Union concerne la Coopération policière et judiciaire en matière pénale

(CPJP). Le Titre VI du traité sur l'Union européenne (articles 29 à 42 TUE) établit

les éléments essentiels du troisième pilier. L'article 29 TUE donne les objectifs du

troisième pilier. La coopération vise à offrir aux citoyens de l'Union un niveau

élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, en

élaborant une action commune entre les Etats membres, en prévenant le racisme

et la xénophobie et en luttant contre ces phénomènes. La coopération policière et

judiciaire a comme objectif de lutter contre:

la criminalité, organisée ou non;

le terrorisme, la traite des êtres humains et les crimes contre les enfants;

le trafic de drogue et d'armes;

la corruption et la fraude;

la xénophobie et le racisme.

Le processus d'intégration continuel a abouti à la libre circulation des

personnes et à un marché intérieur sans frontières internes. La mobilité acquise

présente de nombreux avantages mais a également pour conséquence que des

bandes criminelles internationales opèrent avec beaucoup plus de facilité au sein

de l'Union. La coopération policière et judiciaire a précisément pour objectif de

formuler une réponse commune aux conséquences négatives de l'avènement du

marché unique, surtout en ce qui concerne la liberté de circulation des

personnes. Les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux Etats-unis ont

été un incitant additionnel pour réaliser également au sein de l'Union une

collaboration pour lutter contre les menaces terroristes.

5.3.2. Le cadre institutionnel et le mécanisme de prise de décision

La police et la justice font partie du noyau dur des activités des Etats

nationaux. Des limitations au contrôle national sur, par exemple, les services


nationaux de police, sont vues avec une très grande méfiance par les Etats-

membres. Ceux-ci reconnaissent la nécessité d'une collaboration plus intense

Etats-membres mais souhaitent cependant conserver leur souveraineté lorsqu'il

s'agit d'affaires pénales et des services de police. Cela concerne en effet des

secteurs où beaucoup d'Etats-membres sont sensibles et hésitent à transférer

des compétences ou des moyens aux institutions européennes.

On retrouve dans le troisième pilier des règles de prise de décision qui

s'écartent de la ―méthode communautaire‖ et où les Etats-membres conservent

en grande partie leur droit de veto et la haute main sur les autres institutions

européennes par le biais du Conseil.

Le Conseil adopte à l'unanimité, sur proposition d'un état-membre ou de la

Commission, et après consultation du Parlement européen, des décisions-cadres,

des décisions et des conventions (art. 34 (2) et art. 39 (1) TUE). Il ressort des

règles de prise de décision que:

les Etats-membres gardent la possibilité d'empêcher l'adoption de

décisions vu qu'elles doivent être adoptées à l'unanimité;

la Commission européenne joue un rôle important vu qu'elle peut prendre

l'initiative de faire des propositions (voy. aussi les art. 39 (2) en 36 (2°)

TUE) mais ne jouit pas du monopole de l'initiative. Chaque Etat-membre

peut également faire une proposition, et ceci a une influence sur les

rapports de pouvoir entre le Conseil et la Commission dans le troisième

pilier. Les Etats-membres ne dépendent pas d'une proposition de la

Commission pour adopter une décision;

Le Parlement européen est seulement consulté et n'a pas de compétence

de codécision, contrairement à ce qui se passe généralement dans le

premier pilier.

L'art. 34 (2) du traité sur l'Union européenne indique les mesures que le

Conseil peut adopter dans le troisième pilier. Depuis le traité de Nice et les

décisions du Conseil subséquentes, certaines matières ont été transférées du

troisième pilier vers le premier pilier (visa, asile, immigration et autres politiques

liées à la libre circulation des personnes). Suite à ce transfert, les instruments

suivants ne sont plus applicables que pour le troisième pilier:


Les décisions-cadres aux fins du rapprochement des dispositions

législatives et réglementaires des Etats-membres. Les décisions-cadres

lient les Etats-membres quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux

instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Elles

n'ont pas d'effet direct;

Les décisions pour toute autre fin conforme aux objectifs de la CPJP, à

l'exclusion de tout rapprochement des dispositions législatives et

réglementaires des Etats-membres. Ces décisions sont obligatoires et ne

peuvent avoir d'effet direct. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée,

arrête les mesures nécessaires pour mettre en oeuvre ces décisions au

sein de l'Union;

Les conventions, dont le Conseil recommande l'adoption par les Etats-

membres selon leurs règles constitutionnelles respectives (art 34(2) (b)

(c) (d) TUE).

Le traité sur l'Union européenne prévoit dès lors pour les décisions-cadres une

exécution par les Etats-membres. Pour les décisions, le traité sur l'Union

européenne ne traite que des décisions d'exécution du Conseil, que celui-ci peut

adopter à la majorité qualifiée.

5.3.3. Les moyens

L'un des moyens les plus importants de la coopération policière et judiciaire

en matière pénale est Europol, créé par les Etats-membres et totalement

opérationnel depuis 1999. Europol a pour tâche le traitement, l'analyse et

l'échange au niveau européen des renseignements relatifs aux activités

criminelles. Son objectif consiste à améliorer l‘efficacité des services compétents

des États membres et leur coopération en ce qui concerne la prévention et la

lutte contre les formes graves de criminalité internationale organisée et le

terrorisme. Installé à La Haye, aux Pays-Bas, Europol compte 500 à 600

membres du personnel parmi lesquels une une centaine d'officiers de liaison des

autorités judiciaires nationales des Etats-membres de l'Union301. L'article 30 du

301 Voy. Europol, Rapport annuel 2005, La Haye, 2006.


traité sur l'Union européenne stipule à quelles activités Europol doit apporter son

concours:

1. la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes (par ex. la

police et la douane) dans le domaine de la prévention et de la détection

des infractions pénales et des enquêtes en la matière;

2. la collecte, le stockage, le traitement, l'analyse et l'échange d'informations

pertinentes (y compris les transactions financières);

3. la coopération et les initiatives conjointes dans les domaines de la

formation, des échanges d'officiers de liaison, des détachements, de

l'utilisation des équipements et de la recherche en criminalistique;

4. l'évaluation en commun de techniques d'enquête particulières concernant

la détection des formes graves de criminalité organisée (art. 30(1) TUE).

Le traité prévoit par ailleurs la possibilité de constituer dans l'avenir des

équipes conjointes de policiers de plusieurs Etats-membres qui, ensemble et si

possible soutenues par Europol, pourront enquêter dans les Etats-membres

concernés (art. 30 (2) TUE).

Le CEPOL (―Collège européen de police‖) a été mis en place par le Conseil

pour, par le biais de la formation, améliorer la collaboration entre les services de

police. C'est un réseau très lâche d'écoles nationales de police actives dans le

domaine de la formation (principalement d'officiers supérieurs). Le CEPOL

contribue notamment à l'harmonisation des formations nationales et des

curricula. Le CEPOL est établi à Bramshill au Royaume-Uni.

A côté d'Europol a été créé en 2002 une unité européenne pour la

collaboration en matière de justice (Eurojust) pour renforcer la lutte contre la

criminalité organisée. Grâce à Eurojust, les autorités nationales peuvent par

exemple échanger plus facilement des informations, les Etats-membres peuvent

par le biais de leurs membres nationaux donner un avis dans des dossiers

judiciaires concrets, se coordonner et même se donner une assistance judiciaire.

Ils peuvent également, mais Eurojust peut également le faire en tant que

collège, demander à leurs autorités judiciaires d'entamer des poursuites dans un

dossier déterminé ou de les arrêter (par exemple s'il y a une plus grande chance


de succès dans un autre Etat-membre). Chaque Etat-membre est cependant

toujours libre d'accéder ou non à la requête.

D'autres réalisations importantes dans le cadre du troisième pilier furent par

exemple la mise en place du mandat d'arrêt européen et l'harmonisation

croissante des législations nationales (notamment en droit pénal). On est par

ailleurs parvenu au sein de l'Union à élaborer une définition commune du

terrorisme et un coordinateur pour la lutte contre le terrorisme a été nommé. Il

s'agit du Néerlandais Gijs De Vries.

5.4. La cohérence entre la PESC et de l'action des Communautés

européennes

Deux types de politiques externes sont utilisés par l'Union sur base des

traités. D'un côté, il y a les relations extérieures basées sur les traités CE et

Euratom (le traité CECA ayant pris fin en 2002). Dans ce cadre, la représentation

est effectuée essentiellement par la Commission européenne sous les auspices

du Conseil. De l'autre côté, il y a les relations extérieures basées sur le deuxième

pilier et le traité de Maastricht, la PESC. Dans ce cadre, la représentation est

assurée par le Conseil (et le Haut représentant pour la PESC). Vu les différentes

bases juridiques et la répartition différente des rôles, il est important d'assurer la

cohérence de l'action externe. La garantie de cohérence la plus importante est le

fait que le Conseil joue un rôle dans les deux cas. Le Conseil fonctionne

cependant avec une présidence semestrielle, ce qui ne favorise certes pas la

cohérence de son action. Le souci d'assurer une plus grande cohérence dans la

politique externe européenne explique pourquoi le projet de Constitution

européenne prévoyait la création de la fonction de ministre des affaires

étrangères de l'Union européenne. Le ministre européen des affaires étrangères

aurait été compétent pour les relations extérieures du Conseil et de la

Commission et aurait donc réalisé une cohérence fonctionnelle.


6. LE BUDGET DE L’UNION EUROPEENNE (REGLES DE BASE)

Le budget doit être établi chaque année par le Conseil et le Parlement

européen (principe d'annualité). Toutes les recettes et toutes les dépenses de la

Communauté européenne doivent s'y trouver (principe d'unicité). Les recettes et

les dépenses doivent être en équilibre (principe d'équilibre) (art. 268 CE). A côté

du budget annuel, qui est adopté par le biais de la procédure budgétaire (voy.

l'art. 272 CE), il existe cependant d'autres documents et décisions qui ont une

influence sur le budget de l'Union européenne. L'établissement des ressources

propres et des perspectives financières sont importants et fondamentaux pour

les limites à l'intérieur desquelles le budget peut être établi.

6.1. Les recettes

Le budget de l'Union est entièrement financé par des ressources propres. Le

concept ―ressources propres‖ peut être considéré comme les ressources dont les

institutions européennes peuvent disposer, indépendamment des Etats-

membres. Avant l'introduction du régime des ressources propres, les institutions

européennes étaient financées par des montants que les Etats-membres

devaient verser. Un tel système de financement d'une organisation internationale

conduit souvent à des ralentissements ou même des refus de paiement, ce qui

peut sérieusement affecter l'efficacité de l'institution internationale. Le système

des ressources propres accorde aux institutions européennes des ressources

directes qui ne sont pas dépendantes des montants versés annuellement par les

Etats-membres. Les ressources propres consistent en les ressources suivantes:

1. les prélèvements agricoles et les cotisations sur le sucre: concernaient à

l'origine toutes sortes de prélèvements sur les importations de produits

agricoles destinés à maintenir le régime des prix agricoles élevés en

vigueur sur le territoire de la Communauté. A l'heure actuelle, il y a encore

des cotisations sur la production de sucre et d'isoglucose. Ces dernières


sont payées par les producteurs de sucre communautaires, contrairement

aux prélèvements sur les importations de produits agricoles. La

suppression progressive de la politique de soutien des prix et des

prélèvements à l'importation a pour conséquence qu'à l'heure actuelle,

cette source de ressources propres est très limitée. Dans le budget 2007,

elle ne concernait que 1,7% des ressources;

2. les droits de douane: sont prélevés aux frontières extérieures sur

l'importation de marchandises. Ces droits sont rétrocédés aux institutions

européennes à concurrence de 75%. Les droits de douane sont une

conséquence logique de la mise en place en 1968 du tarif douanier

commun. L'union douanière formait la base de la politique commerciale

commune aussi bien que du marché intérieur. Les droits de douane étaient

considérés dans le passé comme une ressource cruciale pour les

institutions européennes, mais la libéralisation croissante des échanges

commerciaux et la diminution des droits de douane qu'elle a entraîné a

réduit l'importance de cette ressource à 13,2% du budget 2007;

3. la TVA: ressource créée en 1970 car les prélèvements agricoles et les

droits de douane ne suffisaient plus à financer le budget communautaire.

Le système des ressources TVA part de l'application d'un pourcentage

uniforme sur l'assiette TVA de chaque Etat-membre. Le pourcentage

uniforme appliqué depuis 2004 est de 0,50%. Il est appliqué sur une base

qui ne peut être supérieure à 50% du PNB d'un Etat-membre. Cette

ressource historiquement importante ne fournit lus que 15,4% des

ressources du budget;

4. les ressources basées sur le PNB des Etats: sont actuellement les

ressources les plus importantes de l'Union. Elles représentent en effet

68,5% des ressources du budget 2007. Les ressources PNB sont variables

et sont employées pour compléter les insuffisances des autres ressources

propres (droits de douane, prélèvements agricoles et TVA) pour couvrir les

dépenses. La ressource PNB est un pourcentage du PNB de chaque Etat-

membre. A l'heure actuelle, ce pourcentage ne peut dépasser 1,24% du

PNB de l'Union;

5. ressources diverses et amendes: il s'agit de différentes autres ressources,

notamment les impôts des fonctionnaires européens, les amendes que la

Commission applique aux entreprises violant le droit de la concurrence et


les surplus de l'année précédente. Ces ressources représentaient dans le

budget 2007 1% des ressources.

Le budget 2007 s'élève à 126,5 milliards EUR en crédits. Cela représente

1,08% du PNB de l'Union et correspond à une augmentation de 5% par rapport

au budget 2006302.

Les ressources propres des Communautés européennes sont établies dans

une décision "ressources propres‖. Cette décision doit être adoptée à l'unanimité

par le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du

Parlement européen. Elle doit ensuite être ratifiée par tous les Etats-membres

(voy. l'art. 269 CE). Dans une Union de 27 Etats-membres, la ratification d'une

telle décision peut se faire attendre. La dernière décision sur les ressources

propres date du 29 septembre 2000. En avril 2007, le Conseil a adopté une

nouvelle décision sur les ressources propres qui n'entrera cependant en vigueur

qu'après ratification par tous les Etats-membres.

6.2. Les dépenses

Les perspectives financières forment le cadre délimitant les dépenses des

institutions européennes pour une période de 7 ans. Les perspectives financières

sont en fait une tentative des Etats-membres de garder le contrôle sur les

dépenses de l'Union et de prévoir une planification à long terme. Les

perspectives financières établissent les dépenses maximales dans les différents

secteurs pour (à l'heure actuelle) 7 ans. Les perspectives financières sont le

résultat d'un accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et

la Commission. Pour la période 2007-2013, un accord interinstitutionnel sur la

discipline budgétaire et la bonne gestion financière a été adopté303. A côté

d'accords sur la gestion des complexes procédures (budgétaire et décharge),

l'accord interinstitutionnel prévoit également le maximum des dépenses pour

chaque domaine.

302 Voy. Les Communautés européennes, budget 2007. Bien-être, solidarité et sécurité en

Europe et en-dehors, Luxembourg. 303 Doc. 2006/C 139/01.


Lorsque la Commission européenne communique son avant-projet de

budget au Conseil et au Parlement européen, elle doit conserver les dépenses

dans le cadre des limites établies par l'accord interinstitutionnel. Des

modifications sont possibles, mais elles doivent être justifiées et motivées par

des raisons importantes.

Une distinction est faite au sein des dépenses de l'Union entre dépenses

obligatoires et dépenses non obligatoires. Les dépenses obligatoires sont celles

qui découlent des obligations contenues dans les traités, des obligations

internationales ou du droit dérivé. Les dépenses non obligatoires sont les

dépenses discrétionnaires ou celles qui ne découlent pas directement

d'obligations internes ou de l'Union. La distinction entre dépenses obligatoires

(DO) et non obligatoires (DNO) est surtout importante car le Parlement européen

a le dernier mot au sujet des DNO. En fonction du classement d'un domaine

d'activités en dépenses obligatoires ou non obligatoires, les pouvoirs d'influence

du Parlement européen sur la procédure budgétaire seront différents. L'accord

interinstitutionnel sur la discipline budgétaire de 2006 contient en annexe un

aperçu du classement des dépenses entre DO et DNO.

6.3. L'établissement et l'exécution du budget

La procédure d'établissement du budget annuel est une interaction très

complexe le Conseil, le Parlement européen et la Commission européenne. La

procédure est décrite dans l'article 272 CE. Cet article décrit les délais et les

procédures que les différents acteurs doivent respecter. Bien que l'article 272

décrive minutieusement la procédure budgétaire, la pratique est encore plus

complexe que ce que le traité pourrait laisser penser. Dans l'accord

interinstitutionnel susmentionné sur la discipline budgétaire, les institutions ont

encore établi des règles supplémentaires pour l'adoption du budget.

Il est important de rappeler que le Parlement européen a le dernier mot

sur les dépenses non-obligatoires et le Conseil sur les dépenses obligatoires. A la

fin de la procédure, c'est cependant le Parlement européen qui établit la version


définitive du budget. Le PE a également la possibilité de rejeter totalement le

budget.

La Commission européenne établit un avant-projet de budget et est

impliquée dans la procédure qui est cependant essentiellement gérée par le

Parlement et par le Conseil. Les différents rôles des institutions et leur

dépendance respective fait de la procédure budgétaire un exercice de négociation

intense entre les trois institutions. Celles-ci organisent les réunions dites

"trialogues" entre les représentants du Conseil, du Parlement européen et de la

Commission à l'occasion desquelles on tente d'arriver à un accord sur le budget

de l'année suivante. Voici un aperçu légèrement simplifié des différentes étapes

de la procédure budgétaire telle que décrite dans l'article 272 CE.

Avant-projet de budget par la Commission

1. Chaque institution de la Communauté effectue avant le 1er juillet une

estimation de ses dépenses. La Commission réunit ces estimations dans un

avant-projet de budget. Cet avant-projet contient une estimation des

dépenses ET des recettes. La Commission communique cet avant-projet de

budget au Conseil au plus tard le 1er septembre de l'année précédant l'année

budgétaire concernée (en pratique, la Commission le fait déjà pour le 1er

mai).

Projet de budget du Conseil

2. Le Conseil consulte la Commission et, le cas échéant, les autres institutions

concernées chaque fois qu'il souhaite s'écarter de cet avant-projet. Le Conseil

établit le projet de budget à la majorité qualifiée et l'envoie au Parlement

européen au plus tard le 5 octobre.

Première lecture du Parlement européen

3. Le Parlement européen a le droit d'amender le projet de budget en ce qui

concerne les dépenses non obligatoires et de proposer des modifications au

Conseil en ce qui concerne les dépenses obligatoires.


Si le Parlement européen approuve le projet de budget dans un délai

de 45 jours ou s'il ne propose aucune modification ou amendement, le

budget est définitivement établi.

Si le Parlement européen a adopté des amendements ou proposé des

modifications dans le délai de 45 jours, le projet de budget ainsi

amendé ou assorti de propositions de modification est transmis au

Conseil.

Deuxième lecture du Conseil

4. Après avoir délibéré du projet de budget avec la Commission et, le cas

échéant, avec les autres institutions intéressées, le Conseil peut:

a) modifier à la majorité qualifiée chacun des amendements adoptés par le

Parlement européen (ne concernent que les dépenses non obligatoires);

b) en ce qui concerne les propositions de modification (ne concernent que

les dépenses obligatoires):

- si une modification proposée par le Parlement européen n'a pas pour

effet d'augmenter le montant global des dépenses d'une institution,

notamment du fait que l'augmentation des dépenses qu'elle entraînerait

serait expressément compensée par une ou plusieurs modifications

proposées comportant une diminution correspondante des dépenses, le

Conseil peut, statuant à la majorité qualifiée, rejeter cette proposition de

modification. A défaut d'une décision de rejet, la proposition de

modification est acceptée;

- si une modification proposée par le Parlement européen a pour effet

d'augmenter le montant global des dépenses d'une institution, le Conseil

peut, statuant à la majorité qualifiée, accepter cette proposition de

modification. A défaut d'une décision d'acceptation, la proposition de

modification est rejetée;

- si, en application des dispositions de l'un des deux alinéas précédents, le

Conseil a rejeté une proposition de modification, il peut, statuant à la


majorité qualifiée, soit maintenir le montant figurant dans le projet de

budget, soit fixer un autre montant.

5. Si, dans un délai de 15 jours après communication du projet de budget, le

Conseil n'a modifié aucun des amendements proposés par le Parlement

européen et si les propositions de modification présentées par celui-ci ont été

acceptées, le budget est réputé définitivement arrêté.

6. Si, dans ce délai, le Conseil a modifié un ou plusieurs des amendements

adoptés par le Parlement européen ou si les propositions de modification

présentées par celui-ci ont été rejetées ou modifiées, le projet de budget

modifié est transmis de nouveau au Parlement européen.

Deuxième lecture du Parlement européen (ne s'exprime plus que sur les

dépenses non obligatoires)

7. Dans un délai de 15 jours après communication du projet de budget, le

Parlement européen peut, statuant à la majorité des membres qui le

composent et des trois-cinquièmes des suffrages exprimés, amender ou

rejeter les modifications apportées par le Conseil à ses amendements et

arrête en conséquence le budget. Si le Parlement européen n'a pas statué

dans ce délai, le budget est réputé définitivement arrêté.

8. Le Parlement européen peut également, statuant à la majorité des membres

qui le composent et des deux-tiers des suffrages exprimés, pour des motifs

importants, rejeter le projet de budget et demander qu'un nouveau projet lui

soit soumis (art. 272 § 8 CE)

9. C'est le président du Parlement européen qui, lorsque la procédure est

achevée avec succès, constate que le budget est définitivement arrêté.

Si le budget a été rejeté et n'est pas disponible au début de l'année

budgétaire, les dépenses peuvent être effectuées sur base des douzièmes

provisoires (avances mensuelles qui ne peuvent être supérieures au douzième

des crédits de l'année budgétaire précédente). (art. 273 CE)

La Commission européenne exécute le budget et est responsable du

management financier (même si l'exécution doit être effectuée en partie par les

administrations nationales).


En pratique, la plupart des moyens (environ 76%) sont dépensés par les

autorités nationales et locales, mais la Commission est responsable de la

surveillance de la manière dont les moyens sont utilisés.

Le Conseil doit établir un règlement financier spécifiant les modalités suivant

lesquelles la Commission européenne établit et exécute le budget (voy. art. 279

CE).

6.4. Le contrôle de l'exécution du budget

La récolte et la dépense des moyens communautaires sont soumis à un

contrôle interne et externe. Chaque institution doit prévoir le contrôle interne

d'une gestion financière correcte et doit mettre en place des systèmes de

contrôle suffisants pour garantir la légalité et la régularité des moyens utilisés.

Le contrôle externe repose en première instance sur la Cour des comptes,

et ensuite sur le Parlement européen en collaboration avec le Conseil.

La Cour des comptes agit comme un auditeur externe, indépendant, de la

gestion du budget de l'Union par La Commission. Elle établit sur base des audits

et des contrôles un rapport annuel à destination du Conseil et du Parlement. Le

rapport annuel de la Cour des comptes est dès lors un élément essentiel de

l'évaluation par le Parlement et par le Conseil du fonctionnement de la

Commission européenne.

Puisque le Parlement arrêt le budget définitif (par le biais de son

président), il est également responsable du contrôle de l'utilisation des moyens

budgétaires. Concrètement, cela signifie que le Parlement contrôle

continuellement la gestion des moyens, exerce une action permanente pour

améliorer la prévention, la détection et la lutte contre la fraude et surveille sur

les résultats des moyens utilisés.

Le Parlement examine chaque année, sur base du rapport de la Cour des

comptes, la manière dont la Commission européenne a exécuté le budget avant

de lui accorder sa décharge. Le Parlement dispose, par le biais de la décharge,


d'un moyen de contrôle important. La décharge implique une approbation des

comptes et contient des recommandations pour l'amélioration de la gestion du

budget par la Commission et les autres institutions.

Formellement, le Parlement donne décharge à la Commission européenne

pour l'exécution du budget sur base:

d'une recommandation du Conseil;

du rapport annuel de la Cour des comptes (et éventuellement des rapports

spéciaux)

des comptes et de la balance financière;

des réponses des institutions aux observations de la Cour des comptes;

d'une déclaration de la Cour des comptes dans laquelle la fiabilité des

comptes et la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes est

certifiée (voy. art. 276 CE)

Le refus de la décharge n'a aucune conséquence directe et formelle pour la

Commission. C'est cependant un signal clair de la part du Parlement que celui-ci

ne fait pas confiance à la manière dont la Commission a exécuté sa mission.


7. LA CITOYENNETE DE L'UNION EUROPEENNE

Le Traité de Maastricht de 1992 a établi la citoyenneté européenne. Celle-

ci bénéficie à tous les ressortissants des Etats membres l'Union. Elle ne se

substitue cependant pas à leur nationalité d'origine, qu'ils continuent à garder

(article 17 § 1 CE). Elle apporte à ses titulaires des prérogatives particulières qui

vont bien au-delà de la simple liberté de circulation.

7.1. La liberté de circulation et de séjour

Tous les citoyens communautaires disposent d'une liberté de circulation et

de séjour sur le territoire l'ensemble des Etats membres l'Union,

indépendamment l'exercice d'une activité économique (article 18 CE).

7.2. Le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et

européennes

Tous les citoyens communautaires résidant sur le territoire d'un Etat

membre différent l'Etat dont ils ont la nationalité y bénéficient du droit de vote et

d'éligibilité aux élections municipales et européennes dans les mêmes conditions

que les ressortissants l'Etat de résidence (article 19 CE).

7.3. La protection diplomatique et consulaire

Tout citoyen européen peut s'adresser à l'ambassade ou au consulat de

n'importe quel Etat membre l'Union afin d'obtenir la protection de ses intérêts

lorsqu'il se trouve sur le territoire d'un pays tiers où l'Etat dont il est le

ressortissant n'est pas représenté (article 20 CE).


7.4. Le droit de pétition

Les citoyens européens ont le droit de déposer des pétitions au Parlement

européen sur un sujet relevant des domaines d'activité de la Communauté et qui

les concernent directement (article 21 aL. 1 et 194 CE).

7.5. Le médiateur

Le Parlement nomme le médiateur européen pour la durée de la législature

(article 195 CE). Le poste est occupé depuis le 1er avril 2003 par le Grec

Nikiforos Diamandouros. Celui-ci, de sa propre initiative ou sur base des plaintes

déposées par les citoyens, procède aux enquêtes qu‘il estime justifiées. S‘il

constate un cas de mauvaise administration, il saisit l‘institution concernée, qui a

3 mois pour lui remettre un avis. Le médiateur transmet ensuite un rapport au

Parlement et à l‘institution concernée. La personne qui a déposé la plainte est

également informée du résultat l'enquête. Le médiateur présente chaque année

un rapport global au Parlement (article 195 § 1 CE).


8. LES AUTRES ORGANISATIONS EUROPEENNES

8.1. Les organisations économiques

8.1.1. L'Association européenne de libre-échange

a) origines

L'Association européenne de libre-échange (AELE) fut créée par la

convention de Stockholm du 4 janvier 1960. Elle rassemblait un certain nombre

de pays non membres de la Communauté économique européenne qui ne

souhaitaient pas adhérer à celle-ci. Il s'agissait l'Autriche, du Danemark, de la

Grande-Bretagne, de la Norvège, du Portugal, de la Suède et de la Suisse. Ils

furent rejoints par la suite par la Finlande, l'Islande (en 1970) et le Liechtenstein

(en 1991).

b) structures décisionnelles

Le Conseil l'AELE, composé de représentants des Etats membres, est

l'organe législatif principal.

c) principales compétences

La convention de Stockholm créait une simple zone de libre-échange entre

les Etats membres. Elle ne concernait par ailleurs que les produits industriels.

Elle fut modifiée à plusieurs reprises, et finalement remplacée en 2001 par la

convention de Vaduz. Celle-ci, en plus d'assurer la libre circulation des

marchandises au sin l'AELE, contient des dispositions relatives au commerce des


services, aux investissements, à la reconnaissance mutuelle des normes, à la

liberté de circulation des personnes, à la sécurité sociale, à la reconnaissance

mutuelle des diplômes, au transport terrestre et aérien, aux marchés publics et

aux droits de propriété intellectuelle.

Très rapidement, les Etats membres l'AELE furent insatisfaits de celle-ci.

La plupart d'entre eux adhérèrent à la Communauté européenne. A l'heure

actuelle, l'AELE ne regroupe plus que l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la

Suisse.

En 1992 fut conclu l'accord instituant l'Espace économique européen

(EEE). Celui-ci concerne les Etats membres l'Union européenne, l'Islande, le

Liechtenstein et la Norvège. L'accord vise à étendre les principales dispositions

relatives au marché intérieur aux trois Etats l'AELE, sans que ceux-ci aient à

adhérer à l'Union. Seuls la Suisse reste en dehors l'EEE. Elle reste liée à la

Communauté par un accord de libre-échange.

8.1.2. Le BENELUX

a) origines

Le BENELUX est un traité d'union douanière signé le 4 septembre 1944

entre la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg et entré en vigueur le 1er

janvier 1948. Il prévoyait la liberté de circulation des marchandises, des

personnes et des services, et la fixation d'un tarif douanier extérieur commun.

Suite à l'accession des trois Etats aux Communautés européennes, le traité a été

remplacé en 1958 par le traité d'union économique Benelux, entré en vigueur le

1er novembre 1960. Cette union impliquait la libre circulation des personnes, des

marchandises, des capitaux et des services, ainsi que la coordination des

politiques économiques, financières et sociales et l'adoption d'une politique

commune dans les relations économiques avec les pays tiers.



- le Comité des ministres, composé théoriquement des ministres des affaires

étrangères des trois Etats membres, est l'organe législatif. Les décisions y

sont adoptées à l'unanimité;

- le Conseil parlementaire consultatif, composé de parlementaires des trois

Etats membres, n'a qu'une fonction de recommandation. Il n'intervient pas

dans le processus législatif;

- le Secrétaire général dirige l'administration. Il a une fonction protocolaire

et de bons offices;

- la Cour de Justice Benelux rend des arrêts contraignants en réponse aux

questions préjudicielles posées par les juges nationaux dans les matières

où le Benelux a établi des lois uniformes. Elle rend également, à la

demande des gouvernements, des avis non contraignants sur

l'interprétation de règles juridiques communes. Elle s'occupe enfin du

contentieux des fonctionnaires l'Union économique Benelux.


L'une des particularités du Benelux est l'adoption de lois uniformes, qui

doivent être transposées dans le droit interne des trois Etats membres. A l'heure

actuelle, des lois uniformes existent en matière d'astreinte; de brevet; de

marques, dessins et modèles; d'assurance automobile; de protection des

oiseaux.


8.1.3. La Banque européenne de Reconstruction et de

Développement

a) origines

La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD)

a été créée en 1991 à la suite de la chute des régimes communistes dans les

pays d'Europe centrale et orientale. Son rôle est de favoriser la transition de ces

pays vers une économie de marché et de promouvoir l'initiative privée et l'esprit

d'entreprise. Son capital est détenu par 60 pays, la Communauté européenne et

la Banque européenne d'investissement.


- le Conseil des gouverneurs comprend un représentant par Etat membre. Il

se réunit une fois par an;

- la plupart des pouvoirs sont délégués au Conseil d'administration. Celui-ci

comprend 23 membres. Il établit la stratégie de la BERD et décide l'octroi

des prêts.


La BERD accorde des prêts aux banques et aux entreprises industrielles et

commerciales des pays bénéficiaires304. Ceux-ci sont soumis à une

conditionnalité économique et politique. L'accès aux ressources de la BERD peut

par conséquent être suspendu en cas d'application par l'Etat bénéficiaire d'une

politique contraire aux objectifs démocratiques et économiques définis aux

articles 1 et 2 l'accord instituant la BERD.

304 29 pays allant de la République tchèque à la Mongolie, y compris les 12 nouveaux

Etats membres l'Union européenne.


8.2. L'organisation politique

8.2.1. Le Conseil de l'Europe (origine, structures de décision,

principales compétences)

Le Conseil de l'Europe n'est pas une institution de l'Union européenne mais

une organisation internationale séparée comptant 47 Etats-membres (parmi

lesquels les 27 Etats-membres de l'Union européenne). Le Conseil de l'Europe ne

doit par conséquent pas être confondu avec le Conseil européen (le Conseil des

chefs d'Etat et de gouvernement) qui fait quant à lui partie de l'Union

européenne.

Le Conseil de l'Europe est la plus ancienne organisation politique du

continent (1949). Il est établi à Strasbourg. Tous les Etats-membres de l'Union

ont d'abord été membre du Conseil de l'Europe avant d'adhérer à l'Union.

Les objectifs du Conseil l'Europe sont:

- défendre les droits de l'homme, la démocratie pluraliste et la prééminence du

droit;

- de conclure des traités au niveau européen afin d'harmoniser les pratiques

juridiques et sociales des Etats-membres;

- de favoriser la prise de conscience et la mise en valeur de l'identité culturelle

de l'Europe et de sa diversité;

Une des réalisations les plus importantes du Conseil de l'Europe a été la

rédaction de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et

des libertés fondamentales (CEDH). Pour garantir le respect du traité, une Cour

européenne des droits de l'homme a été établie à Strasbourg. Elle fonctionne

comme un tribunal auquel les citoyens des Etats-membres peuvent s'adresser en

dernière instance, après épuisement des voies de recours internes, pour obtenir

réparation de la violation de leurs droits fondamentaux.


A côté de la CEDH, de nombreux autres traités et conventions visant à

favoriser le respect des droits de l'homme ont été adoptés dans le cadre du

Conseil de l'Europe.

Les principaux organes du Conseil de l'Europe sont:

- le Comité des Ministres, organe de décision de l'Organisation, composé des 47

Ministres des Affaires étrangères ou de leurs délégués;

- l'Assemblée parlementaire, organe moteur de la coopération européenne,

représentant les 47 parlements nationaux et regroupant 636 membres (318

titulaires et 318 suppléants).

Les travaux du Conseil de l'Europe sont préparés par un Secrétariat

Général composé de quelque 1800 fonctionnaires issus des 47 Etats membres.

Le Conseil de l'Europe peut se prévaloir d'un palmarès impressionnant

concernant le renforcement des droits de l'homme et de la démocratie en

Europe. Une importante limite du Conseil de l'Europe est qu'il s'agit d'une

organisation purement intergouvernementale. Les décisions ne sont obligatoires

pour les Etats-membres que si ceux-ci y souscrivent à l'unanimité. Le Conseil de

l'Europe a dès lors une influence moins directe et moins importante sur les Etats-

membres que l'Union européenne.

∞ ∞ ∞ ∞ ∞

http://www.coe.int/t/cm/home_fr.asp

http://assembly.coe.int/DefaultF.asp

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