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En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992,toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sansautorisation expresse de l’éditeur.
Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l’équilibre économiquedes circuits du livre.
© La Documentation française – Paris, 2000 ISBN 2-11-004627-9
SommaireSOMMAIRE
Synthèse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Des transformations profondes de la sociétéet de l’économie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Le renouvellement des générations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
L’émergence du principe de mixité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
La révolution de l’information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Les nouvelles configurations territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
La place du travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Nouveaux risques sociaux et nouvelles opportunités . . . . . . . . . . . . 30
De nouvelles régulations à inventer . . . . . . . . . . . . . . . 32
Les leviers d’une croissance durable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Le développement par l’emploi et la solidarité . . . . . . . . . . . . . . . . 38
L’État, promoteur et garant des choix collectifs . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
C H A P I T R E P R E M I E R
La société française :éléments d’un diagnostic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
L’évolution des liens sociaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
La mixité : de l’inégalité à la différence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
L’évolution de la place des femmes dans la société . . . . . . . . . . . . . 54
Les mutations familiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Des problèmes nouveaux pour la collectivité . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
La modification des âges de la vie et des relations entre générations . 57
Les nouveaux âges de la vie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Les relations entre générations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
La place et le rôle de la formation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Le défi du nombre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
La question des inégalités scolaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Les relations école-travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
La formation professionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
L’évolution du travail. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
La transformation des formes et statuts du travail . . . . . . . . . . . . . 63
L’accroissement du chômage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
L’intensification du travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
L’évolution des territoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
L’ouverture au monde et à l’Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
La croissance de l’urbanisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
La situation économique des territoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Le rôle des technologies de l’information sur le territoire . . . . . . . . . 69
Une différenciation croissante des situationset des risques de fragmentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
La différenciation des situations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
La progression globale des revenus et du pouvoir d’achat moyen . . . . 70
L’évolution des inégalités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
D’insuffisantes performances du système redistributif . . . . . . . . . . . 73
Des risques persistants d’exclusion et de ségrégation . . . . . . . . . . . . 74
Pauvreté et exclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Les ségrégations territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Des attentes nouvelles à prendre en compte . . . . . . . 78
Une société dont la perception du risque se transforme . . . . . . . . . . 78
La perception du risque économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
La montée du sentiment sécuritaire et la délinquance . . . . . . . . . . . 79
Une sensibilité accrue aux risques thérapeutiques, alimentaireset environnementaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Le moral des Français : les paradoxes d’une embellie. . . . . . . . . . . . 80
Une société où la prise en compte de la qualité devient importante . . 80
L’évolution des consommations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Le choix du lieu d’habitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
La gestion du temps . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Une société où l’autonomie se développe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Les enquêtes sur les systèmes de valeur des Français . . . . . . . . . . . . 83
Autonomie individuelle et norme collective . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Une société dont les aspirations démocratiques évoluent . . . . . . . . . 84
Les nouvelles formes de débat public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
6 SOMMAIRE
L’évolution du rôle des médias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
La demande de régulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
C H A P I T R E I I
Projet européen et mondialisation . . . . . . . . . . . 91
Le Marché unique et l’Organisation mondialedu commerce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Les bénéfices pour la France d’une internationalisation croissante . . . 91
Le commerce mondial et l’emploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Une meilleure régulation des échanges internationaux . . . . . . . . . . . 93
La préparation des prochaines négociations . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
L’importance de la partie traditionnelle de la négociation . . . . . . . . 94
L’Organe de règlement des différends au centre du processus de réforme 95
La redéfinition de la politique d’aide au développement de la France . 97
Vers de nouvelles politiques communes en Europe . 99
Les politiques économiques et sociales en union monétaire . . . . . . . 99
Le renforcement de la coordination des politiques macro-économiques 99
L’Europe sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Vers un espace européen de sécurité et de justice . . . . . . . . . . . . . . 107
Des besoins importants, qui vont s’accroître . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Des modèles pour l’Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
L’élargissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Des perspectives favorables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Les frontières de l’Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
De nouvelles institutions européennes . . . . . . . . . . . . . 111
La réponse à l’urgence sans compromettre l’avenir . . . . . . . . . . . . . 112
Le changement de régime de l’intégration européenne . . . . . . . . . . 112
L’absence de modèle institutionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
La réforme institutionnelle pour le long terme . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Citoyenneté nationale et citoyenneté européenne . . . . . . . . . . . . . . 115
7
C H A P I T R E I I I
Croissance, productivité et emploi . . . . . . . . . . 117
Atouts et handicaps de la Francedans le passage à une économie du savoir . . . . . . . . . 118
Le positionnement scientifique et technique de la France et de l’Europe . 119
Un bilan contrasté en matière de R & D et d’innovation . . . . . . . . . 119
Une diffusion tardive mais rapide des TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
La perspective du plein emploi crédible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Le niveau extrêmement faible du taux d’emploi français . . . . . . . . . 122
Le contenu en emplois de la croissance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
L’importance d’une remontée du taux d’activitédans le contexte du vieillissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Les évolutions macro-économiques et les mutations profondesdes activités et du travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
L’émergence de nouvelles activités dans une économie à deux vitesses 127
La quête de rentabilité et de flexibilité par les entreprises . . . . . . . . 129
Les transformations du travail, entre autonomie et dépendance . . . . . 133
Politiques de croissance et d’emploi . . . . . . . . . . . . . . . 135
Politiques de régulations du travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
De l’actionnariat salarié à la gouvernance des entreprises . . . . . . . . 136
Vers un «.état professionnel des personnes.» . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
Formation tout au long de la vie : vers une problématiquede la compétence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Des politiques du système productif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
Politiques de R & D et d’innovation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
Pour une meilleure articulation entre politique de concurrenceet politique commerciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Les politiques en faveur des PME . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
C H A P I T R E I V
Prévenir les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
État des connaissances et préparation de la décision 145
Des connaissances plus ou moins incertaines et discutées . . . . . . . . . 146
L’instruction de décision dans un contexte souvent controversé . . . . . 148
La mise en débat et la décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Crise de confiance et tendance à la pénalisation . . . . . . . . . . . . . . . 151
De nouvelles formes de concertation pour mieux prendre les décisions 154
8 SOMMAIRE
Les outils de prévention des risqueset l’échelon géographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Le niveau de décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Les limites des outils et procédures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Pour conclure : relever des défis nouveaux . . . . . . . . 162
C H A P I T R E V
Politiques de solidarité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Des politiques socialesencore insuffisamment adaptées . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
Une situation sanitaire favorable mais une médiocre régulation,au détriment des plus défavorisés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
Une incitation faible du système socio-fiscal à l’activitéet à la mobilité professionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Des barèmes des minima sociaux peu incitatifs à la reprised’une activité professionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Une couverture encore incomplète des risquesliés aux parcours professionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Des règles dissuasives quant à l’activité des plus âgés . . . . . . . . . . . 171
Un système inadapté aux perspectives du vieillissement . . . . . . . . . . 172
La liberté de choix en matière d’âge de départ en retraite . . . . . . . . 172
La montée en puissance du risque dépendance . . . . . . . . . . . . . . . 173
Les nouveaux enjeux des politiques sociales . . . . . . . 174
La lutte contre les exclusions au centre des politiques sociales . . . . . . 174
La protection sociale face aux évolutions familiales . . . . . . . . . . . . . 177
Mieux prendre en compte la situation des familles et des enfantsen difficulté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Favoriser l’égalité entre hommes et femmes . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Dépendance et solidarité familiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
La prise en compte de l’intérêt des générations futures . . . . . . . . . . 180
La meilleure conciliation de la solidarité et de l’efficacité . . . . . . . . . 181
Les nouvelles régulations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
Réguler les dépenses de santé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
9
Le rôle des pouvoirs publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
Le rôle des prix dans la régulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
La répartition du travail de régulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
Rendre la protection sociale plus favorable à l’activité . . . . . . . . . . . 187
Favoriser le retour à l’activité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
Responsabiliser les entreprises dans le système d’assurance-chômage . 189
Favoriser les transitions entre l’activité et la retraite . . . . . . . . . . . . 191
C H A P I T R E V I
Les territoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
Les forces et faiblessesdu système territorial français . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Les atouts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Une situation favorable au sein de l’Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
L’émergence de grands ensembles interrégionaux . . . . . . . . . . . . . 199
Une couverture très large du territoire en équipements publics . . . . . 200
Une adaptation différenciée des territoiresà la nouvelle donne économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Les faiblesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
Le poids d’une culture centraliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
La multiplicité et l’émiettement des cadres territoriaux . . . . . . . . . . 203
Une difficulté collective à définir des stratégies territoriales partenariales 204
L’absence globale de transparence du système . . . . . . . . . . . . . . . . 208
Les actions publiques devant ces enjeux . . . . . . . . . . . 209
Retrouver une capacité d’anticipation et de réflexion stratégique . . . 209
Définir la stratégie territoriale de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
Articuler cette démarche avec celle des autres échelons territoriaux . . 212
Promouvoir des modes de coopération plus diversifiés . . . . . . . . . . . 213
Recomposer la carte des collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . 213
Faire prévaloir une logique plus opérationnelle dans l’organisationdes cadres d’action territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Développer le dialogue entre les partenaires économiques et sociaux . 216
Organiser différemment la répartition des compétences de l’Étatet des collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Réorganiser les relations financières de l’Étatet des collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Promouvoir de nouveaux modes de contrôleet d’évaluation des politiques territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
10 SOMMAIRE
C H A P I T R E V I I
Régulations publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Un contexte profondément renouvelé . . . . . . . . . . . . . 224
La place des services publics dans la sociétéet dans l’économie française . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
L’émergence de nouvelles attentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
L’exigence croissante de transparence et d’efficacité . . . . . . . . . . . . 227
L’affirmation des droits fondamentaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
La recherche d’une protection plus étendue contre les risques . . . . . 231
Un État mieux inséré dans l’action collective . . . . . . . 233
Mieux organiser le débat public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
Savoir reconnaître le rôle du marché dans la régulation économique . 235
Élargir la place du dialogue social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
La place de la loi et de la négociation sociale dans la définitiondes relations du travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
L’articulation de la négociation entre l’échelon européenet l’échelon national . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Dialogue social et pacte social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
Organiser la régulation judiciaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
Rendre l’ordre juridique plus lisible et plus cohérent . . . . . . . . . . . 241
Développer l’expertise juridique des administrations . . . . . . . . . . . 242
Moderniser le fonctionnement de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
La réforme de la gestion publique . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
Effectuer des arbitrages financiers plus clairs et plus stables . . . . . . . 244
Les difficultés de la régulation des finances publiques depuis trente ans 244
Des objectifs prioritaires pour les finances publiques . . . . . . . . . . . 246
La difficile recherche des économies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
Rénover les modalités de la gestion des services publics . . . . . . . . . . 250
Des leviers de changement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
Les conditions de mise en œuvre d’une réforme . . . . . . . . . . . . . . . 254
Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Avis des membres de la commission . . . . . . . . 283
11
SynthèseSYNTHÈSE
En demandant au Commissariat général du Plan d’établir un rapport surles perspectives de la France, le Premier ministre a souhaité engager un exercice deréflexion collective permettant d’éclairer les stratégies économiques et socialessouhaitables du pays et les choix à moyen terme des autorités publiques. Conformé-ment au souhait du Premier ministre, ce rapport a été préparé en toute indépendance.Il s’appuie sur les diverses expertises disponibles et la consultation de multiplespersonnalités. Ses conclusions ont été élaborées selon un processus collectif dans lecadre d’une commission de concertation, associant experts, organisations sociopro-fessionnelles et associations d’élus.1.
Ce mode de préparation répondait à la volonté de ne pas enfermer cetteréflexion dans une problématique unique, quelle qu’elle soit. Le rapport s’efforce deprendre en compte la diversité française. Il ne cherche ni à s’inspirer d’un modèle, nià se distinguer d’un anti-modèle. Il ne tente pas non plus de pondérer la capacité dechangement et les conservatismes, la vitalité et les blocages. Il vise à intégrer simul-tanément les approches économique, sociologique et institutionnelle des problèmes.Il est enfin attentif, sur chacun des sujets, à tenir compte de la dimension géographi-que et à considérer simultanément l’ouverture au monde, l’intégration européenne,le socle national et le dynamisme des territoires.
Le rapport se compose d’une synthèse introductive et de sept chapitresthématiques, qui reprennent les sujets étudiés et débattus par la commission deconcertation. Le choix de ces sujets relève d’une approche large mais non exhaustive :le champ de compétence du Commissariat général du Plan a conduit à écarterd’entrée de jeu certains sujets (diplomatie ou défense). D’autres sujets (gestion desrisques, territoires) ont été introduits à la demande des membres de la commission.Certaines politiques publiques (comme celles de l’énergie, de l’agriculture, de l’im-migration, de la fiscalité dans son ensemble ou de la sécurité publique) n’ont pu,quelle que soit leur importance, être traitées dans le cadre de cette réflexion horizon-tale, car elles auraient nécessité des travaux d’approfondissement spécifiques et pluslongs.
La démarche prospective adoptée vise à alimenter un débat sur les chan-gements de moyen terme à anticiper ou à organiser dès aujourd’hui. C’est pourquoila première partie de la synthèse est consacrée aux transformations de la société etde l’économie. Leur profondeur conduit à engager, dans la deuxième partie, une
1. Cf. annexes relatives à la composition et au mode de travail de la commission et à la liste des personnalitésrencontrées.
réflexion sur les nouvelles régulations à inventer. Plus que des propositions demesures, ce sont de nouveaux principes et de nouvelles démarches pour l’actionpublique qui sont mis en avant. Dans la France de demain, les objectifs collectifs nepourront être atteints qu’en s’appuyant sur les représentations et les motivations desacteurs.
Des transformations profondes de la sociétéet de l’économieIl a paru utile d’identifier l’ampleur des changements qui ont affecté au
cours des trente dernières années la société et l’économie françaises comme les autressociétés occidentales, pour mieux en apprécier les enjeux et en anticiper les consé-quences. Au-delà de ces tendances lourdes, il s’est agi aussi d’appréhender desévolutions moins visibles, porteuses d’avenir et d’analyser dans quelle mesure cestransformations modifient l’action collective et publique. Les modes de formationdes liens sociaux et économiques ont profondément évolué en France, commeailleurs, qu’il s’agisse des liens entre les générations, des relations entre les hommeset les femmes, de la transmission et de la place des savoirs, des frontières entre lesterritoires, des formes et des statuts du travail. Des risques, des opportunités et desacteurs nouveaux sont apparus.
Le renouvellement des générations
L’ampleur et l’irrégularité des grandes évolutions démographiques, écono-miques et sociales de ces dernières décennies conduisent à placer les différentesgénérations dans des situations contrastées, pour aujourd’hui et pour demain. Lesinégalités et écarts intra-générationnels ont parallèlement tendance à augmenter.
Les traces successives de la conjoncture économique
La croissance, continue depuis un demi-siècle, a permis un enrichissementet un accroissement régulier du pouvoir d’achat, mais cette progression a été inégaleselon les générations. Ainsi, les générations nées entre les deux guerres ont pubénéficier d’un niveau de vie et d’un patrimoine supérieurs à ceux dont disposaientau même âge les générations précédentes. Leur couverture sociale a été élargie, laconsommation de masse s’est étendue à des biens et services jusqu’alors réservés àdes privilégiés. Ces générations ont connu des conditions de vie et de travail plusdures qu’aujourd’hui, plus inégales aussi, mais l’espoir dans un progrès social généralet continu dominait chez elles. La forte inflation des années soixante-dix, puis lesaugmentations des prix d’actifs des deuxièmes moitiés des années quatre-vingt etquatre-vingt-dix ont créé pour certains des conditions favorables d’accumulation despatrimoines.
Pour les générations nées après 1950, l’insertion dans la vie active a été enrevanche plus difficile, et leur situation globale n’a plus surpassé celle des générationsprécédentes. À âge équivalent, le niveau de vie des générations nées après 1970apparaît plutôt inférieur à celui de leurs aînés, même si les comparaisons intergéné-rationnelles du pouvoir d’achat sont délicates à établir et sujettes à controverse. Lesajustements opérés par les entreprises au cours des années quatre-vingt-dix ontconcerné d’abord les flux d’embauche, et donc les générations entrantes. Les trans-ferts privés de toute nature des ascendants vers les descendants ont pris une impor-
14 SYNTHÈSE
tance croissante qui a compensé, de façon au demeurant inégalitaire, cette situation.Toutefois, la reprise de la croissance et la résorption du chômage, si elles se consoli-daient, pourraient permettre à ces jeunes générations de surmonter leurs débutsdifficiles.
Au sein de chaque génération, les inégalités se sont d’ailleurs progressive-ment creusées notamment en fonction du niveau de qualification. D’une générationà l’autre, les jeunes diplômés ont pu continuer à s’insérer dans le monde du travail,en acceptant quelquefois des postes déqualifiés, mais en moyenne avec des salairescroissants, alors que la position relative des moins diplômés n’a cessé de se détériorer.
Les catégories âgées ont fortement bénéficié de la croissance des dépensespubliques, principalement à travers les retraites et les dépenses de santé. Les évolu-tions démographiques pourraient accuser dans l’avenir les contradictions entre lesintérêts des diverses classes d’âges, dans les entreprises, dans l’économie et dans lasociété : c’est pourquoi l’enjeu d’une réflexion intégrant l’équité entre générationsest aussi fort aujourd’hui.
Vers la famille à quatre générations
Depuis une vingtaine d’années, la baisse de la mortalité a été particulière-ment marquée aux âges élevés. Elle s’est traduite par une poursuite de l’augmenta-tion de l’espérance de vie, au rythme d’environ un trimestre par an, dans leprolongement de la tendance des cinquante dernières années. En 1999, l’espérancede vie à la naissance s’établissait en France à 74,9 ans pour les hommes et 82,3 anspour les femmes.
Parallèlement, les frontières et le contenu des âges de la vie ont évolué. Onobserve ainsi, particulièrement depuis le début des années quatre-vingt, un étirementde la jeunesse, en France comme dans les autres pays européens. Les étapes – fin dela formation initiale, entrée en activité, accès à un logement indépendant, mise encouple, premier enfant – sont franchies de plus en plus tard, et pas seulement par lesétudiants, comme ce fut longtemps le cas. À l’autre extrémité de l’échelle des âges, letroisième âge n’est plus synonyme de maladie, de handicap, d’incapacité. La vieillessene se confond plus avec la retraite : physiquement et mentalement, on ne devientvieux que bien après 60 ans. Ainsi, la période d’inactivité professionnelle n’a cessé des’allonger, de façon variable toutefois selon les catégories socioprofessionnelles, etbeaucoup la traversent en restant longtemps dans une situation de santé satisfaisante.
Le quatrième âge est de plus en plus tardif. Selon les projections del’INSEE, si le nombre de personnes de plus de 60 ans devrait doubler d’ici 2050, celuides plus de 75 ans devrait tripler, et celui des plus de 85 ans quadrupler. Ces évolutionsauront des conséquences en termes d’assurance maladie et de coût de la dépendance,qui seront influencées par les possibilités de prise en charge ou de soutien parl’environnement familial immédiat.
L’allongement de la vie est en train de modifier en profondeur les relationsentre les classes d’âges. S’il était autrefois exceptionnel qu’un adulte ait déjà despetits-enfants, tout en ayant encore l’un au moins de ses parents, cela devientprogressivement plus courant. À 60 ans, un cinquième des femmes nées en 1920 étaitdans ce cas. Cette proportion est passée à un quart pour les femmes nées en 1930 etatteindra près d’un tiers pour celles nées en 1950. Le modèle à quatre générations vapeut-être succéder au modèle à trois générations, encore aujourd’hui dominant. Ils’agit d’un changement de grande portée, pour l’organisation des âges de la vie bien
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sûr, pour les échanges formels et informels, monétaires ou en nature entre lesgénérations, ainsi que pour leur identité et leur positionnement respectif.
La bosse du «.papy-boom.»
En France comme dans d’autres pays développés, le «.baby-boom.» areprésenté une rupture spectaculaire de la tendance pluriséculaire à la baisse de lafécondité. Depuis 1946, il a fait sentir ses effets sur tous les domaines de la vieéconomique et sociale. Dans les années qui viennent, la population active va vieillir,puis diminuer, au fur et à mesure que les générations nombreuses approcheront, puisfranchiront l’âge de cessation d’activité, et qu’entreront dans la vie active desgénérations moins nombreuses.
Les différents secteurs d’activité seront concernés par le vieillissementselon des calendriers divers et avec une ampleur variable. L’âge moyen des actifs estainsi voisin de 39 ans dans le secteur privé.; il est de 41 ans en moyenne pourl’ensemble des fonctions publiques et dans la recherche privée tandis qu’il atteint 46ans dans la recherche publique.; il est de moins de 35 ans dans les services. Leremplacement des départs à la retraite doit être anticipé dès aujourd’hui. Une gestionprévisionnelle des effectifs, intégrant une meilleure utilisation des compétences desquinquagénaires, est indispensable pour éviter des à-coups trop brutaux dans lesrecrutements, compromettant leur qualité, assurer un transfert des expériencesaccumulées et permettre les redéploiements souhaitables de la population activeentre les différentes branches. La décennie à venir sera décisive pour éviter deperpétuer les déséquilibres démographiques hérités du passé.
Pour assurer le financement des dépenses de protection sociale et permet-tre un développement durable de l’activité, la collectivité nationale devra effectuerdans de nombreux domaines des arbitrages de long terme, impliquant plusieursgénérations. L’État est amené à jouer un rôle essentiel pour faire prévaloir ces choix,malgré les contraintes du court terme, l’incertitude de l’expertise, les fluctuations del’opinion, la difficulté de porter une stratégie de long terme.
L’émergence du principe de mixité
L’évolution des rôles masculin et féminin dans la famille, la sphère dutravail, la vie de la cité, apparaît comme l’une des évolutions majeures des dernièresdécennies, appelée à se poursuivre encore.
Le bouleversement le plus important a été entraîné par la maîtrise de lafécondité. L’inégalité initiale entre les hommes et les femmes s’est réduite aussi grâceau développement de l’éducation féminine. Depuis 1975, en France, les femmes sontplus nombreuses que les hommes à fréquenter les universités.
Plus souvent que leurs homologues européennes (à l’exception des scan-dinaves), les Françaises exercent une activité professionnelle : depuis 1970, 4 millionsd’actives supplémentaires sont entrées sur le marché du travail. La présence d’enfantsn’est plus synonyme de baisse d’activité. L’exercice d’un travail n’a pas conduit pourl’instant les femmes françaises à renoncer à leur fonction maternelle : elles sont 9 sur10 (et non 8 sur 10 comme leurs homologues européennes) à avoir au moins unenfant.
Parallèlement et progressivement, sous l’effet notamment de l’action desmouvements féministes, une égalité des droits civiques, politiques, sociaux et fami-liaux entre les sexes était promue dans les textes législatifs : suppression de la tutelle
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maritale et partage de l’autorité parentale, dépénalisation de l’avortement, instaura-tion du divorce à l’amiable, reconnaissance de l’égalité professionnelle des hommeset des femmes, etc.
Les mutations familiales
Cette autonomie nouvelle a entraîné de multiples conséquences sur la viefamiliale : baisse de la fécondité, recul de l’âge du mariage et diminution de lanuptialité, explosion des divorces, progression de l’union libre et des naissances horsmariage, des familles monoparentales et recomposées. Depuis une dizaine d’années,certains de ces indicateurs se sont stabilisés : le nombre de mariages et de divorcesreste stable et le taux de fécondité varie autour d’1,8 enfant (soit l’un des taux lesplus élevés en Europe). La création du pacte civil de solidarité (PACS) et sonextension diversifiée dans la société française constituent de nouveaux signes desmutations à l’œuvre.
Malgré ces évolutions, la famille est considérée par toutes les générationscomme une valeur fondamentale. Les unions stables demeurent le modèle dominantet à côté des familles fondées sur le mariage se développent des familles naturelles,durablement organisées selon des comportements, des modes de vie, des valeursproches des autres familles.
La valeur familiale demeure mais elle n’est plus attachée exclusivement aumariage, ce qui constitue la grande novation. Elle est davantage liée à la reconnais-sance, nouvelle, de la double filiation de l’enfant, qu’il s’agit de sécuriser et deconforter : le maintien des liens de l’enfant sur un principe d’égalité à la fois avec lepère et la mère, quel que soit leur lien matrimonial, apparaît fondamental pourassurer l’inscription de l’individu dans une tradition et une société dont les règles leprécèdent. Les formes d’exercice de l’autorité parentale évoluent néanmoins versune reconnaissance de plus en plus forte des droits de l’enfant, considéré comme unepersonne en devenir.
La persistance d’inégalités
Bien que beaucoup de femmes aient acquis leur indépendance intellec-tuelle et financière, l’articulation des exigences de la garde et de l’éducation desenfants ainsi que de la production domestique avec la vie professionnelle reste encoreplus souvent leur affaire que celle des hommes. C’est le cas, de toute évidence, pourles mères isolées, qui sont relativement nombreuses aujourd’hui et le plus souventactives – une famille sur sept est une famille monoparentale, et le chef de famille enest, dans 90.% des cas, une femme. C’est le cas également pour celles vivant en couple :l’égalité entre hommes et femmes dans l’accomplissement des tâches domestiques etéducatives est loin d’être entrée dans les faits.
Il en résulte, pour les femmes, un recours beaucoup plus fréquent au tempspartiel, des difficultés antérieures ou ultérieures à la maternité pour trouver unemploi, etc. Malgré la féminisation massive du salariat, les inégalités professionnellesentre hommes et femmes demeurent fortes : l’écart de salaire est en moyenne de20.%, la durée d’activité des femmes dans la vie plus faible et le chômage est trèsinégalement partagé. Peu de femmes encore occupent des emplois de direction. Letaux de participation des femmes françaises à la vie politique est l’un des plus faiblesd’Europe et a nourri le débat récent sur l’instauration du principe de parité dans laConstitution.
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La persistance de ces inégalités est de nature à conforter de multiplesaspirations et revendications des femmes dans la période à venir, fortement relayéesau niveau européen par les traditions plus anciennes de pratique de la mixité dansles pays scandinaves. Mais elle ne doit pas faire oublier la diversité des destinsféminins : la situation des femmes bénéficiant d’un emploi motivant, bien rémunéré,compatible avec les exigences de la vie de famille, leur permettant le recours à uneaide domestique extérieure et, le cas échéant, une participation à la vie publique, estbien différente de celle des femmes peu qualifiées, qui connaissent souvent emploiprécaire, chômage, temps partiel subi, et assument elles-mêmes l’essentiel des tâchesménagères, sans avoir de temps pour elles.
Des problèmes nouveaux pour la collectivité
L’articulation des rôles masculin et féminin ne peut pas se réduire à unproblème féminin, ni à un problème privé de négociation dans le couple.
La compatibilité, recherchée par les femmes entre la vie privée et la viepublique, concerne de plus en plus les hommes. Pour tous, il convient dans la sphèrefamiliale, comme dans la sphère du travail ou de la cité, de trouver le moyen de mieuxconcilier l’épanouissement personnel avec la participation à la vie économique etcitoyenne. La reconnaissance d’un droit à une vie familiale et sociale peut être unpuissant levier d’une défense de valeurs humanistes. Elle devrait conduire à réorga-niser les temps de la vie entre la formation, les loisirs, le travail rémunéré ou non, àréfléchir collectivement à ce qui doit relever de la sphère strictement marchande, dela sphère publique ou de la sphère privée dans les actions à promouvoir.
Le développement de l’activité professionnelle féminine apparaît unetendance de fond durable, le maintien du taux de natalité l’est sans doute moins. Lacollectivité doit veiller à préserver la liberté de choix individuelle et continuerd’encourager le développement de services de proximité : garde d’enfants, aide auxparents dépendants, tâches domestiques elles-mêmes. Les entreprises et lesemployeurs publics auront à mieux tenir compte des contraintes de mobilité géogra-phique et de rythmes de vie des couples bi-actifs. Les effets de cette bi-activité surl’éducation et l’intégration sociale des enfants et des adolescents doivent égalementfaire l’objet d’une plus grande attention : les modes d’apprentissage, les rythmesscolaires sont à repenser en conséquence.; des solutions sont à trouver pour que lesenfants et préadolescents ne soient pas livrés à la solitude trop longtemps, hors letemps scolaire, pendant le temps de travail de leurs parents.
Une question particulièrement importante est celle du sort des femmesmoins qualifiées, plus exposées que les hommes au chômage et au temps partiel.Parmi elles, les mères isolées sont les plus vulnérables. Leur situation et celle de leursenfants se sont particulièrement dégradées ces dernières années : une famille mono-parentale sur cinq vit aujourd’hui en dessous du seuil de pauvreté. La prévention del’exclusion suppose que la solidarité soit fortement orientée en leur faveur.
La révolution de l’information
La troisième révolution industrielle est en cours. Elle a une composantetechnique, la capacité considérablement augmentée de stockage, de transmission etde traitement de l’information. Mais elle va bien au-delà. D’abord parce qu’ellepénètre progressivement l’ensemble des champs de l’économie et de la société,provoquant des changements de grande ampleur, non seulement dans l’organisationde la production mais aussi dans les modes de vie, dans les relations entre les
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institutions, les entreprises, les territoires, les individus. Ensuite parce que la valori-sation et la mise en œuvre des innovations techniques ont été autorisées par un niveauélevé d’éducation et de formation, ainsi que par une organisation productive et descompromis sociaux adaptés. Cette révolution peut être porteuse de nouveauxdéveloppements économiques, d’un enrichissement du travail, d’un épanouissementculturel plus large des individus. Elle peut aussi, si elle n’est pas convenablementanticipée et régulée, susciter de nouveaux risques, de nouvelles inégalités pour ceuxqui n’y auraient pas accès.
Innovations et savoir
On pourrait essayer de pondérer les parts des innovations de produit et desinnovations de procédé. Mais cette troisième révolution industrielle concerne lesdeux registres. Déjà des produits nouveaux atteignent une diffusion de masse, avecdes taux de croissance qui laissent envisager une poursuite du mouvement : télépho-nes mobiles, micro-ordinateurs, services Internet, supports multimédia... En mêmetemps, les technologies de l’information et de la communication relèvent de cettecatégorie des «.technologies génériques.» qui modifient profondément le fonction-nement des autres activités économiques. Ce sont tous les services liés au traitementde l’information qui sont affectés en premier lieu (finance, banque, édition, produc-tions culturelles, gestion des fichiers clients...). Ces technologies servent de supportà des systèmes de management et de contrôle de gestion, permettent une analyseplus fine de la demande et un meilleur ciblage de la production, alimentent lemouvement vers une différenciation croissante des produits, rendue possible paral-lèlement par la globalisation des marchés. Elles concernent aussi la commercialisa-tion de biens autres qu’informationnels et les processus de production eux-mêmes,en améliorant leur efficacité et autorisant l’automatisation d’activités standardisées.
Les performances attendues de l’introduction des technologies d’informa-tion et de communication sont souvent déterminées par les innovations d’ordreorganisationnel, à l’intérieur des entreprises et des administrations ou entre elles,telles que l’adoption de nouvelles méthodes d’approche des clients ou des usagersou le renforcement de certaines fonctions de logistique.
Dans l’analyse de cette révolution, il faut également faire la part de l’impactdes nouvelles technologies et des évolutions des connaissances et des savoirs. Lamontée des activités d’innovation dans le monde, leur caractère décisif dans lacompétition entre entreprises et entre pays ont mis en effet le savoir au premier rangdes facteurs de production dans une large partie du système productif.
Le rôle du capital et du travail standardisé diminue, au bénéfice descompétences humaines, car ce sont celles-ci qui permettent aux deux facteurs tradi-tionnels de trouver leur pleine efficacité. C’est donc la capacité à maîtriser le savoir,à l’exploiter pour construire des avantages comparatifs, qui devient le paramètredécisif de la compétitivité des nations et des territoires. Cette compétitivité ne dépendpas seulement de l’aptitude qu’auront les entreprises ou les administrations à pro-duire et à valoriser ces savoirs, mais plus généralement de celle qu’aura l’ensemblede la société à les développer et les mettre en réseau. La production de ces savoirsne saurait donc obéir à une logique strictement privative et marchande : elle constitueun bien collectif, dont les retombées sociales et politiques sont multiples.
Les nouvelles technologies
Les bouleversements associés aux innovations techniques de l’informationet de la communication sont visibles depuis vingt-cinq ans. Et pourtant, jusqu’à très
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récemment, aucune conséquence macro-économique de cette révolution ne semanifestait. Ce dernier quart du 20e siècle semblait au contraire devoir passer àl’histoire économique comme une période de faiblesse des progrès de productivitéet de médiocrité de la croissance.
Certains économistes ont tenté d’expliquer ce «.paradoxe de la producti-vité.» par des problèmes de mesure – il est difficile de quantifier l’évolution de laproduction quand les produits eux-mêmes et la qualité du service rendu changentsans cesse – ou par les évolutions macro-économiques : sans investissement par lesentreprises, comment les nouvelles techniques peuvent-elles modifier la capacité deproduction.? D’autres économistes pensent à juste titre que l’explication principaleréside plus profondément dans la lenteur de l’apprentissage collectif des nouvellestechnologies. Comme ce fut le cas lors des deux précédentes révolutions industrielles,il faut beaucoup de temps pour recréer une cohérence entre les techniques, d’unepart, l’organisation des entreprises, les infrastructures, la qualification de la main-d’œuvre, les compromis sociaux, d’autre part. Et ce n’est que lorsque ce processusarrive à son terme que les bénéfices des innovations techniques peuvent se traduireen progrès de productivité.
Depuis deux ou trois ans, certains traits remarquables de l’économieaméricaine semblent indiquer que ce long processus pourrait être en train de débou-cher. Les entreprises s’organisent autour de leurs systèmes d’information et investis-sent fortement, les nouveaux produits connaissent une diffusion de masse, les gainsde productivité du travail se renforcent, autorisant une croissance rapide malgré larareté de la main-d’œuvre inemployée, les tensions inflationnistes restent modérées,les profits des entreprises augmentent, la Bourse atteint des sommets, tout enconnaissant une volatilité élevée. Il est encore trop tôt pour apprécier la durabilitéde cette nouvelle configuration, notamment la plausibilité de progrès de productivitéglobale s’établissant de façon pérenne sur une tendance plus rapide. En revanche, iln’est que temps d’étudier les conditions dans lesquelles l’Europe et la Francepourront participer à ce mouvement.
Un rattrapage s’est engagé : il concerne aujourd’hui principalement lademande des ménages et celle des entreprises. Il faut l’accompagner et le favoriser.Ces usages se révèlent pour l’instant fortement ciblés sur des catégories socialesurbaines, jeunes et d’un niveau éducatif élevé. Il est urgent dans l’avenir de veillerpar une politique publique appropriée (passant notamment par l’appareil scolaire)à un accès plus égalitaire à ces nouvelles technologies sur l’ensemble du territoire etdans l’ensemble de la population. De plus, en dehors de la téléphonie, secteur danslequel l’Europe a des positions fortes, les entreprises de la nouvelle économie restentprincipalement américaines. Un enjeu important réside donc dans la capacité deséconomies européenne et française à augmenter leur croissance potentielle par laproduction des nouveaux biens et services, et pas seulement par leur utilisation.
Les nouvelles compétences requises
Les emplois de l’économie du savoir requièrent plus d’ouverture interna-tionale, de capacité d’abstraction, d’adaptation à la diversité et aux changements.Leurs créations s’accélèrent en même temps que croît l’investissement dans lesnouvelles techniques et que régressent les emplois hérités de la période fordiste. Defaçon croissante, leur rémunération recourt, notamment aux États-Unis, à des moda-lités comme les options sur actions et les bonus, fonctions du cours de Bourse et desprofits, qui accentuent les écarts entre salariés.
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Ces évolutions expliquent pourquoi le travail correspond moins à un fluxde services assuré pendant un temps donné qu’à l’accès à un ensemble de savoirs, desavoir-faire et de comportements, un stock de connaissances théoriques et pratiques.Ce «.capital.» n’est ni fongible ni même directement mesurable. C’est lui cependantqui va déterminer l’apport au processus de production et sa rémunération.
Dans les réseaux complexes de l’économie du savoir, la productivité sup-pose la coopération de nombreux acteurs, dont les performances se renforcentmutuellement. L’intégration et la maîtrise de connaissances spécialisées exigent denouvelles formes de coopération, la création de réseaux aux frontières mouvantes,qui confèrent aux entreprises une plus grande capacité de réaction et d’adaptation.En France récemment, le développement des coopérations en matière de R & D, etla formation de nombreux micro-groupes sont les signes de telles transformations dutissu économique. Cependant, les difficultés que semblent connaître les PME indé-pendantes par rapport à celles qui sont intégrées à un groupe, laissent penser que lesréseaux de coopération ne sont pas encore suffisamment développés pour permettrele partage des coûts et des risques associés aux investissements physiques mais aussiimmatériels comme les informations commerciales, techniques ou la formation. Àcet égard, les autorités publiques ont une responsabilité dans l’appui à la constitutionde tels réseaux.
La formation initiale, notamment l’apprentissage des savoirs fondamen-taux, joue un rôle décisif dans la construction de ces capacités, d’où l’importance dela politique d’éducation. La France a consenti un effort considérable de ce point devue au cours des dernières décennies : le collège et le lycée se sont largement ouverts,l’accès au baccalauréat concerne 68.% d’une classe d’âge en 1998 contre 34.% en1980, l’enseignement supérieur a vu ses effectifs passer de 1,2 million en 1980-1981à 2,1 millions en 1998-1999. L’élévation générale du niveau de formation est un faitmajeur qui interfère avec l’extension du travail féminin, le développement d’unesociété de services, la maîtrise des technologies de l’information, et est aussi, beau-coup plus largement, à l’origine de nouvelles attentes et comportements de la société.Dans ce contexte, les inégalités importantes que révèlent toujours les parcoursscolaires des élèves en fonction de l’origine socioprofessionnelle des parents renfor-cent la demande sociale à l’égard de l’institution scolaire. Au-delà d’une strictelogique utilitaire, l’accès du plus grand nombre à un système de transmission desavoirs diversifiés conditionne l’intégration des individus dans la société de demainet l’exercice de la citoyenneté.
Une deuxième chance doit être offerte à ceux qui sont sortis trop précoce-ment ou mal orientés de la formation initiale. En outre, le capital de compétencesaccumulé lors de la formation initiale n’est pas acquis pour toujours. L’accélérationdes changements techniques rend obsolètes à un rythme rapide les connaissances etles savoir-faire antérieurement accumulés. Les évolutions économiques poussent àdes trajectoires variées, quelquefois hachées, qui contraignent les individus concernésà une adaptation de leurs compétences. C’est pourquoi la formation continue constitue,plus que jamais, une priorité.
L’initiative, le dynamisme, la capacité d’adaptation requis par les nouvellesformes du développement économique, permettent aussi de satisfaire la demanded’autonomie d’une société plus éduquée. C’est une source d’enrichissement et d’épa-nouissement pour beaucoup. À l’inverse, la pression sur les individus, l’intensificationdu travail, les réorganisations permanentes, la précarisation de l’emploi peuventdéboucher sur des situations de stress ou d’exclusion. Au-delà de la souffranceindividuelle, ce peut être, dans une économie fondée sur les réseaux, une caused’inefficacité, voire de fragilité, de certaines entreprises. L’importance nouvelle de
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l’épanouissement individuel dans la réussite collective et la nécessaire mobilisationde compétences plus diversifiées obligent à reconsidérer les politiques de ressourceshumaines des entreprises.
D’autres opportunités d’emplois
Les créations d’emplois continuent d’être nombreuses dans des métiersmoins directement liés à l’économie du savoir et davantage liés à des services deproximité. L’ANPE constate des difficultés de recrutement dans un grand nombrede professions : jardiniers, cuisiniers, personnel de l’hôtellerie, caissiers, bouchers,charcutiers, boulangers, conducteurs de véhicules, artisans du bâtiment, etc. À desniveaux de qualification très divers, les services à la personne se développent forte-ment, notamment dans le secteur de la santé. La prédominance des couples bi-actifset les problèmes de conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale, lacroissance du temps de loisir, à plus long terme le vieillissement de la populationdevraient déboucher sur une amplification des besoins d’emplois de services auxparticuliers.
Ce mouvement a toutes les raisons d’être encouragé : il permet de répondreà une véritable demande économique et sociale, il offre des opportunités de créationsd’emplois multiples, moins soumis à la concurrence internationale, puisqu’axés sur laproximité du client final, exigeant souvent davantage des compétences pratiques etdes qualités relationnelles que des connaissances théoriques approfondies.
La nature spécifique des emplois concernés soulève, au-delà de leur diver-sité, au moins deux questions pour l’action publique. D’une part, le développementpérenne de ces emplois, l’encouragement à l’offre de travail, parfois insuffisante, dansces secteurs et le renforcement de la cohésion sociale passent par un effort devalorisation et de requalification de ces emplois, en raison des responsabilités et del’exigence de qualité qui leur sont attachées. Il y a là des métiers à mieux reconnaître,des compétences à améliorer et à valider, une professionnalisation de certainsemplois à organiser dans un cadre concerté avec les partenaires sociaux, des innova-tions à introduire dans l’organisation même de ces métiers. D’autre part, le dévelop-pement de certaines de ces activités est bridé par des prix considérés comme élevéspar les consommateurs potentiels. Dans la mesure où leur utilité sociale est considé-rée comme forte et où l’on souhaite éviter une discrimination excessive par les prixtout en encourageant la professionnalisation et la valorisation de ces emplois, il peutêtre justifié, dans certains cas, de les subventionner directement ou indirectement.
Les nouvelles configurations territoriales
Les activités économiques se développent selon des échelles territorialesde plus en plus différenciées. Parallèlement les communautés d’appartenance se sontmultipliées. La mondialisation renforce paradoxalement l’attachement au local. Enmême temps, c’est sur le plan géographique que se dessinent avec la plus grandenetteté les figures de la différenciation et les risques de fragmentation de la viesociale.
La mondialisation, triomphante et contestée
La libéralisation des mouvements de capitaux et la déréglementation desmarchés financiers ont déclenché une dynamique de globalisation financière qui s’estrapidement développée. Les échanges croisés de capitaux entre les pays se sontintensifiés. La part des capitaux des entreprises détenus par les non-résidents s’est
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élevée dans tous les pays développés. Néanmoins, les financements internationauxnets ne se sont pas accrus au même rythme. Déficits et excédents extérieurs restentpolarisés autour des États-Unis, d’une part, et du Japon et de l’Europe, d’autre part.Le système financier international continue à éprouver les plus grandes difficultés àfinancer durablement les pays émergents et les pays en transition. Il ne participeguère au financement des autres pays en développement.
Le développement parallèle de la finance de marché et de la gestioncollective des fonds a renforcé la place des actions dans le financement des entrepri-ses et le rôle des investisseurs institutionnels dans la gestion des firmes. Les contrain-tes de rentabilité se sont accrues. Elles ont contribué en Europe, par la multiplicationdes opérations de restructuration, à une modernisation, parfois brutale, du tissuéconomique. Elles ont aussi, en pesant sur la part des salaires dans la valeur ajoutée,affaibli le dynamisme de la croissance et contredit parfois l’exigence d’une meilleuregestion des ressources humaines et d’une reconnaissance du rôle des salariés dansl’augmentation de la productivité globale.
L’intégration de nouveaux pays dans les échanges internationaux de mar-chandises a fortement stimulé l’expansion du commerce mondial. Cependant, lespays les plus pauvres ont été laissés à l’écart des échanges mondiaux et ont vu leurrevenu relatif, voire absolu dans certains cas, se détériorer. Les questions multilaté-rales se sont élargies à de nouveaux champs tels que la sûreté alimentaire, l’environ-nement, les normes sociales, le commerce électronique. Touchant beaucoup plusdirectement à la vie quotidienne et aux valeurs des citoyens, ils ont davantagemobilisé les opinions publiques que les traditionnelles négociations tarifaires.
La France a tiré d’importants avantages économiques de son internationa-lisation, tant en termes d’emploi que de développement technologique, bien que denombreuses branches industrielles aient eu et aient encore à traverser de lourdesopérations de restructuration. Si l’opinion publique française apparaît partagée surles bienfaits de la mondialisation, elle éprouve cependant un sentiment positif, plusréaliste qu’enthousiaste, à l’égard de l’Europe.
La montée du droit européen
Au fil du temps, l’Union européenne n’a cessé d’affermir son identitééconomique. Les échanges commerciaux et financiers entre les États membres sontaujourd’hui intenses. L’Europe constitue une zone relativement peu ouverte surl’extérieur, à l’instar des États-Unis et du Japon.
La politique commune de la concurrence a été un instrument essentiel decette évolution. Elle s’est progressivement renforcée avec l’intégration économiqueeuropéenne. Du Marché commun au Marché unique, l’action normative de la Com-munauté s’est peu à peu déportée du démantèlement des obstacles aux échanges àl’uniformisation des conditions de la concurrence.
Les pouvoirs réglementaires de la Communauté et l’influence qu’elleexerce sur le droit interne se sont ainsi considérablement accrus. Si certaines de cesnormes sont purement techniques, d’autres expriment des préférences sociales ouculturelles qui peuvent s’opposer à certains traits des traditions nationales des Étatsmembres. Comme le droit communautaire est pour une large part une œuvrejurisprudentielle de la Cour de justice, celle-ci est devenue une pièce essentielle denos institutions.
L’extension de cette normalisation à des droits sociaux ou à des droitsfondamentaux se heurte à des obstacles politiques et institutionnels. C’est toute la
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question du contenu politique de la construction communautaire qui se trouve ainsiposée : sa solution passe par le renforcement de l’espace public européen, afin queces droits puissent être démocratiquement débattus et élaborés.
Le changement de régime de l’Union européenne
L’Union européenne s’est fixé de nouveaux objectifs qui vont l’engagerdans des voies nouvelles.
L’élargissement va la faire passer à une dimension continentale. La diversitédes héritages culturels, des systèmes de valeurs, des traditions démocratiques vas’accroître, renforçant encore le besoin de contenu politique de la constructioneuropéenne. Sur le plan économique et à condition de respecter les étapes nécessaires,l’élargissement devrait être économiquement avantageux tant pour les pays candi-dats que pour les membres actuels. Il constitue par ailleurs une étape essentielle pourla consolidation de la paix sur le territoire européen. L’intégration commerciale etfinancière de l’Est européen à l’Ouest a été plus rapide que prévu.; cependant, leséchanges de la France avec ces pays ont pris un certain retard.
Les dispositions qui ont été retenues concernant les conditions économi-ques de l’élargissement ont réduit mais non supprimé les inquiétudes que peutinspirer l’écart de développement entre ces pays et les États membres actuels sur lesconditions de la concurrence et la stabilité des politiques communautaires, notam-ment la politique agricole commune et la politique de cohésion. Il reste à veiller, d’unepart, au maintien d’un encadrement budgétaire précis, d’autre part, à ce que leprocessus de rattrapage dans lequel se sont engagés ces pays ne s’accompagne paspour eux de crises financières récurrentes. L’élargissement soulève enfin une ques-tion nouvelle : celle des frontières finales de l’Europe.
Avec ces nouvelles perspectives d’intégration, la construction européennedevra organiser des formes de coordination nouvelles pour elle. On le conçoitaisément pour les domaines de la politique étrangère et de la sécurité intérieure, quisont des domaines par excellence de l’opérationnel, de la confiance mutuelle, del’engagement moral, de la responsabilité gouvernementale et de l’équilibre despuissances au sein de l’Europe. Mais c’est également le cas pour les coopérations dupilier communautaire dont la monnaie unique va créer le besoin.
Le traité de Maastricht a ouvert des perspectives de coopération euro-péenne dans les deux domaines de la politique étrangère et de sécurité commune(PESC) et de la justice et des affaires intérieures (JAI). Les objectifs fixés n’ont pasété atteints. La guerre du Kosovo a pourtant rappelé avec force la nécessité pourl’Europe, dans le contexte politique issu de la fin de la guerre froide, de se doter d’unepuissance militaire et d’une capacité d’influence politique à la mesure de sa puissanceéconomique. L’écart s’est accru entre les facilités qu’offrent à la criminalité organisée,aux trafics de stupéfiants, à la traite des êtres humains et à la délinquance financièreles libertés d’échange et de circulation du Marché unique et les contraintes qu’exercentsur leur répression la quasi-imperméabilité des frontières policières et judiciaires.
L’Europe a atteint son objectif de monnaie unique sans provoquer lefractionnement qu’on pouvait craindre entre les États membres de la zone euro etles autres. Avec le Pacte de stabilité et de croissance, elle s’est dotée des moyens degarantir en principe la stabilité de l’Union monétaire. Mais elle n’a pas encore définiles instruments et les politiques communes qui pourraient lui permettre d’exploiterles gains potentiels de croissance et d’efficacité économique que l’unification moné-taire lui procure. De nouveaux domaines de coopération tels que la coordination des
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politiques macro-économiques, l’Europe sociale ou les politiques structurelles devrontcontribuer plus fortement à la construction européenne.
Au total, la construction européenne apparaît bien à un tournant de sonhistoire. Avec l’augmentation du nombre des États membres et le besoin de transpa-rence et de démocratie exprimé par les opinions publiques à l’égard de ses institu-tions, un nouveau projet européen, susceptible de mobiliser davantage les citoyens,de promouvoir des coopérations et des solidarités nouvelles entre des acteurs plusdiversifiés et plus nombreux apparaît indispensable.
Les dynamiques territoriales
Malgré une intégration des marchés très poussée en Europe, des frontièreséconomiques de facto continuent de séparer les territoires économiques des Étatsmembres. L’évolution récente des décisions de localisation des entreprises nationaleset étrangères montre que la France dispose d’atouts importants dans la concurrenceterritoriale. Les facteurs attractifs que sont la qualification de la main-d’œuvre, laqualité des centres de recherche et des laboratoires publics, la densité des servicescollectifs et sa situation dans l’espace européen, ainsi que l’incontestable capacitéd’adaptation de son appareil productif l’emportent sur les handicaps que constituentle coût du travail peu qualifié et l’instabilité de l’environnement administratif,réglementaire et fiscal du pays.
La spécialisation des économies européennes est restée relativement faibleainsi que la mobilité des personnes entre les États membres. Les dynamiques despécialisation et d’agglomération se sont développées à l’intérieur de chacun despays, amorçant en France un polycentrisme territorial. Tant l’euro que la nouvelleéconomie pourraient développer simultanément des effets opposés d’agglomérationet de dispersion, de spécialisation et de diversification. L’union monétaire, en rédui-sant encore davantage les coûts de transaction, pourrait déclencher un mouvementde polarisation des activités sur le territoire européen comme, au contraire, enrenforçant la convergence économique et structurelle des États membres, elle pour-rait consolider la dispersion des activités entre les économies européennes. Lestechniques de l’information et de la communication pourraient favoriser de nouvellesformes de travail à distance, tout comme accroître les relations communautaires oucommerciales de proximité.
Les forces de diversification devraient l’emporter entre les États membres :les habitudes de consommation ne changent que lentement.; les relations de proxi-mité entre producteurs restent denses.; les marchés du travail ne sont guère intégréset les différences culturelles restent fortes. Simultanément, l’intégration européenneet les techniques de l’information et de la communication devraient renforcer, au seindes États membres, la spécialisation des régions et la consolidation d’ensemblesrégionaux dotés d’une identité culturelle et économique. Les acteurs locaux (élus,dirigeants d’entreprises et partenaires sociaux) ont un rôle déterminant à jouer dansla construction de ces avantages comparatifs : certains ont déjà su le faire, tels parexemple les ensembles régionaux constitués autour de l’aéronautique à Toulouse oude l’électronique à Grenoble.
Les nouveaux équilibres urbains et ruraux
Dans l’ensemble du monde, les grandes métropoles sont au cœur desrecompositions territoriales. Les lieux de production de la connaissance, de l’innova-tion, des services à haute valeur ajoutée deviennent moins nombreux. Ils prospèrenten s’appuyant sur les synergies qu’engendre la proximité de personnes à qualification
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élevée et sur les économies d’échelle. Les faibles coûts de communication leurpermettent d’irriguer l’ensemble des utilisateurs. Grâce à leur concentration encapacités humaines, les grandes métropoles animent ainsi la création de richesses.
Le recensement de 1999 a montré que huit aires urbaines (Paris, Toulouse,Lyon, Montpellier, Nantes, Rennes, Marseille, Bordeaux) ont représenté la moitié dela croissance démographique enregistrée depuis 1990. Quatre régions (Île-de-France,Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Nord-Pas-de-Calais) organisées autourde grandes métropoles réalisent plus de la moitié du PIB français. Paris, métropoleet capitale de taille mondiale, irrigue le développement du reste de la France, dont lepolycentrisme s’affirme, selon la DATAR.
L’espace français, abondant et bon marché, bien placé au cœur de l’Europe,constitue un avantage naturel, qui peut s’avérer également déterminant dans les vingtans qui viennent, si la qualité en est préservée. Les activités agricoles qui s’y déploientcontribuent déjà fortement au développement des industries agro-alimentaires et desexportations.; le territoire rural français, largement couvert en équipements publics,représente un espace attractif pour sa qualité de vie, non seulement en termes detourisme mais aussi d’implantation d’activités faisant appel à des emplois hautementqualifiés : le développement des zones littorales ou de la région Rhône-Alpes entémoigne.
De fait, la population rurale affiche, elle aussi, un certain dynamisme et letaux de croissance démographique des communes rurales entre 1990 et 1999 a étésupérieur à celui des communes urbaines, mais cette croissance est en majeure partiepolarisée autour des villes et des principales aires urbaines. Elle laisse à l’écartcertains territoires, avec des conséquences négatives sur les disparités spatiales etsociales. Ainsi, plus de 500 cantons ruraux isolés ont continué de voir leur populationbaisser entre 1990 et 1999 et la désertification a gagné de nouveaux espaces.
À l’intérieur même des grandes aires urbaines, un phénomène d’apparie-ment sélectif conduit à des regroupements fondés sur le niveau de ressources ou dediplôme, ainsi que sur l’appartenance socioprofessionnelle. Ces ségrégations spatia-les se traduisent dans l’environnement, l’habitat, les transports collectifs, les équipe-ments et les services. Elles influencent directement les parcours scolaires, favorisantainsi la reproduction des inégalités. Les populations des quartiers les moins favorisés,formées de couches populaires anciennes ou issues de l’immigration, connaissent,malgré les prestations sociales, un bas niveau de revenu, résultant notamment d’untaux de chômage supérieur de 10 points à la moyenne nationale. La politique de laville a essayé, par une approche globale et partenariale, de remédier aux dysfonction-nements et de favoriser le logement et l’emploi dans ces quartiers. Mais elle ne peutseule compenser des dynamiques territoriales défavorables, et les conséquences desdécompositions familiales et du chômage.
La place du travail
Les transformations du travail ont été considérables depuis trente ans.Elles se sont accompagnées d’une montée du chômage et de la précarité, ainsi qued’un accroissement des inégalités, qui ont eu des conséquences profondes sur lasociété. Cependant, depuis 1997, la conjoncture économique française connaît uneembellie spectaculaire. La consommation puis l’investissement sont repartis. L’em-ploi augmente fortement, entraînant une baisse du chômage. Les finances publiquesse rétablissent graduellement.
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Les mutations de l’emploi
Au cours des vingt dernières années et jusqu’à la reprise récente, l’emploitotal a peu varié. Derrière cette apparente stabilité se cache non seulement unerotation rapide des postes de travail, choisie pour les professionnels qualifiés, subiepar beaucoup d’autres, mais surtout des changements structurels profonds.
La composition sectorielle de l’emploi a continué d’évoluer, avec encoreune forte baisse régulière dans l’agriculture, une baisse significative mais plus cycli-que dans la construction, et de fortes augmentations dans des activités de service auxentreprises et aux particuliers, notamment pour l’éducation et la santé.
Par ailleurs, les changements ont été importants en termes socio-démogra-phiques. La montée de l’activité féminine est probablement, comme on l’a déjàindiqué, la mutation la plus profonde. Parallèlement, dans un contexte de chômagede masse, les taux d’activité des jeunes et des plus de 50 ans se sont réduits, entraînantune concentration de la vie professionnelle sur une période plus brève de l’existence.
L’emploi salarié a continué de voir sa part augmenter, en raison notammentde la décroissance du nombre d’agriculteurs et de petits commerçants. Il concerne90.% de la population active française. Mais, en même temps, il a changé de nature.Au cours des vingt dernières années, le modèle central des Trente Glorieuses, celuide l’emploi salarié à temps plein sous contrat à durée indéterminée, a régressé, mêmes’il reste largement dominant. Les statuts d’emplois précaires se sont multipliés. Lecontrat à durée déterminée est devenu la forme majoritaire d’embauche. Le tempspartiel s’est répandu : il concerne environ un tiers des femmes, tout en apparaissantdans plusieurs secteurs, en France plus qu’ailleurs, une modalité subie.
L’emploi en contrat à durée indéterminée à plein temps a toujours coexistéavec d’autres formes d’emploi, notamment indépendant. Il constitue encore aujour-d’hui la référence pour une majorité de salariés. Cette référence a guidé et continuede guider en grande partie les politiques d’emploi et de protection sociale. Oncomprend dès lors que celles-ci se trouvent déstabilisées par le développement denouvelles formes d’emploi.
La variété des positions et des trajectoires induit de nouveaux clivages ausein de la population des salariés. Ils découlent de l’individualisation des conditionsde travail et de rémunération et de la fragmentation du marché du travail, quientraînent des écarts croissants entre groupes de salariés, appartenant à des entre-prises différentes, voire à la même entreprise. Une typologie nouvelle des emplois sedessine : à côté du modèle traditionnel – d’emploi stable et polyvalent – assuré parles grandes entreprises héritières de la relation fordiste, apparaissent de nouveauxstatuts d’emploi plus flexibles : celui de «.professionnels.», personnes très qualifiées,mobiles, bénéficiant de rémunérations élevées et d’une large autonomie, et celui desautres salariés, caractérisé par une flexibilité accrue de rémunération, une insécuritésubie de l’emploi. Ces nouveaux statuts traduisent un transfert du risque des action-naires vers les salariés qui passe par des modalités de rémunération variables selonles résultats : dans le premier cas, le transfert est assumé, voire revendiqué.; dans lesecond cas, il conduit, en fonction de la situation conjoncturelle et concurrentielle àdes situations de précarité engendrant une accentuation des inégalités. Ces évolu-tions mettent en question le droit du travail : l’enjeu est d’inventer un nouveaufondement de la sécurité des travailleurs, susceptible de réduire les risques d’inéga-lités croissantes.
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L’héritage de 25 ans de chômage de masse
Le chômage a été le grand échec de la France, même si elle n’est pas le seulpays dans ce cas. Sa montée, puis son maintien à un niveau très élevé ont été, tout aulong de cette période, la première préoccupation de l’opinion publique. Les respon-sables politiques ont pris en compte cette préoccupation et tenté, par des voiesdiverses, d’améliorer la situation. Mais le résultat est là : alors que d’autres pays,chacun à sa manière, ont réussi à résoudre ou à atténuer ce problème, il n’en a pasété de même en France. Une étrange distance s’est établie entre l’apparent fatalismecollectif devant cette situation de chômage de masse et le caractère tragique, auniveau individuel, du passage, quelquefois long, dans le chômage, au sein d’unesociété dont le travail reste la valeur centrale. Afin de limiter les conséquences sur lechômage de la pression sur les effectifs dans les entreprises et des opérations derestructuration, les pouvoirs publics et les acteurs sociaux ont favorisé des réductionsde taux d’activité, notamment à travers les dispositifs de préretraite et l’encourage-ment à la prolongation des études. Le taux d’emploi est ainsi progressivement tombéen France à l’un des plus faibles niveaux de l’ensemble des pays développés : lapopulation employée ne représentait en France, en 1998, que 59,4.% de la populationd’âge actif (15-65 ans pour l’OCDE) contre 73,9.% aux États-Unis, 70,3.% auRoyaume-Uni et 60,5.% en Allemagne.
Les jeunes, les personnes âgées de plus de cinquante ans, les ouvriers etemployés peu qualifiés, les femmes ont été les plus touchés par le chômage, les formesprécaires d’emploi, l’exclusion du marché du travail. Le risque de récurrence estdevenu majeur : les trajectoires des chômeurs chroniques sont jalonnées de contratstemporaires, d’emplois aidés, de stages divers, sans possibilité de stabilisation dansune position d’emploi durable. Une polarisation des ménages d’âge actif est apparue,entre les ménages bi-actifs et ceux dont tous les membres sont au chômage ou inactifs.
L’évolution des techniques, de l’organisation des entreprises, de la concur-rence a réduit, dans beaucoup de secteurs traditionnels, notamment manufacturiers,la demande de travail non qualifié, à salaire réel donné. Ce mouvement a été accentuépar les phénomènes de files d’attente, résultant du déficit global du nombre d’emploisdisponibles, qui ont conduit des diplômés à accepter des emplois ne correspondantpas à leur niveau d’étude. En Europe, compte tenu de la volonté de maintenir à unniveau décent la rémunération du travail et des difficultés à requalifier les travailleursconcernés, il en a résulté des taux de chômage très élevés chez les travailleurs moinsqualifiés.
La lutte contre le chômage
La reprise de l’emploi depuis 1997 ne doit pas tout à la conjoncture, ni auxbienfaits de la nouvelle économie. Elle a été préparée et accompagnée par despolitiques actives d’emploi et de formation, dont l’intensité s’est accrue dans lesannées récentes.
Les pouvoirs publics ont mis en place des dispositifs ciblés sur des popula-tions particulières. Combinant des incitations vis-à-vis des entreprises, des créationsd’emplois dans des activités non marchandes et des actions de formation, ces dispo-sitifs ont notamment visé à faciliter l’accès à l’emploi des jeunes et le retour à l’emploides chômeurs de longue durée. Ainsi, à la fin 1999, 220.000 jeunes bénéficiaient duprogramme «.nouveaux services – emplois-jeunes.». Ces dispositifs ont eu une effi-cacité certaine par rapport à leurs objectifs directs, même si leur effet sur l’emploiglobal est plus difficile à apprécier. Pour autant, il apparaît plus que jamais nécessaire
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que le service public de l’emploi s’implique dans le traitement de proximité duchômage fondé sur une prise en compte des parcours individuels.
Engagées à partir de 1993, les politiques d’allégement du coût du travailau voisinage du SMIC ont pris une ampleur croissante. Leur rationalité découle dela conjugaison du constat de la baisse de la demande de travail peu qualifié, observéedans l’ensemble des pays développés, et du légitime objectif que le travail assure unrevenu suffisant. Elles visent à réduire les coûts de production et à influencer les choixdes entreprises au moment de leurs décisions d’investissement : leurs conséquencesne peuvent dès lors se manifester pleinement qu’à moyen et long terme. Dans cesconditions, il n’est pas surprenant que leur efficacité soit débattue. Tant que persisteraun problème majeur de chômage des personnes peu qualifiées, il serait hasardeux deremettre en cause ces politiques qui visent précisément à le traiter. Il apparaîtnéanmoins nécessaire qu’elles soient complétées par des dispositifs plus efficaces deformation et de qualification de ces catégories.
L’enrichissement du contenu de la croissance en emplois engagé par lesexonérations de charges et l’extension du temps partiel devrait se trouver renforcépar la démarche de réduction du temps de travail. Il est encore trop tôt pour en tenterun bilan à ce stade. Une dynamique de négociation a été enclenchée, qui couvre unchamp large, concernant déjà environ 4 millions de salariés, et débouche sur desmodalités extrêmement diverses de réduction du temps de travail. Cette diversité estpositive : de l’adaptation des modalités retenues à la situation précise des entreprisesdépend en effet l’impact de cette évolution sur des créations d’emplois durables. Ilimporte néanmoins aussi que ces modalités puissent répondre aux aspirations etbesoins des salariés et préservent le développement d’une vie familiale, sociale etprofessionnelle selon des rythmes acceptés et non subis.
Dans l’Union européenne, les politiques nationales de l’emploi font l’objetd’une procédure d’examen réciproque. Engagée par le Conseil de Luxembourg dedécembre 1997, celle-ci privilégie quatre priorités : l’insertion professionnelle, l’espritd’entreprise, la capacité d’adaptation et l’égalité des chances. Au-delà des procédureset des dispositifs techniques, l’important est la reconnaissance, par l’ensemble despays membres, que la promotion de l’emploi est un objectif d’intérêt commun.
Les nombreuses créations d’emplois enregistrées depuis trois ans, aurythme d’environ 400.000 par an, ont crédibilisé la perspective du retour à terme auplein emploi, et même alimenté des craintes – exagérées – de prochaines pénuries demain-d’œuvre. Ces espoirs et ces inquiétudes trouvent un argument supplémentairedans l’arrivée sur le marché du travail, à partir du milieu de la décennie, de généra-tions moins nombreuses et mieux formées que celles qui prendront leur retraite.L’atteinte d’un tel objectif suppose néanmoins que des politiques ambitieuses soientmises en œuvre par l’ensemble des acteurs économiques et sociaux afin notammentd’insérer le plus largement possible les catégories pénalisées jusqu’à présent sur lemarché du travail.
Chacun a en tête le souvenir du scénario de la deuxième moitié des annéesquatre-vingt. La très forte reprise de l’époque avait débouché sur un résultat triple-ment insatisfaisant : d’abord, le taux de chômage était à peine passé sous les 9.%,laissant une fraction importante de la population active à l’écart du mouvement.;ensuite, après avoir surmonté le krach boursier de 1987, la conjoncture s’étaitretournée dès l’été 1990 aux États-Unis, puis en Europe, la crise du Golfe amplifiantle retournement cyclique.; enfin le débat sur le partage des fruits de la croissanceretrouvée avait occulté la réflexion sur les réformes structurelles.
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Les circonstances se présentent plus favorablement aujourd’hui. La conscienceque le chômage n’est pas uniquement de nature conjoncturelle a progressé. Lanouvelle économie est à la source d’un dynamisme dans les secteurs concernés, etouvre la possibilité de gains de productivité accélérés dans d’autres activités. L’inté-gration européenne, l’union monétaire et les premiers signes d’une nouvelle régula-tion internationale réduisent les risques de retournement brutal. Mais l’atteinte d’unobjectif de plein emploi, correspondant au taux de chômage le plus bas possible,dépendra de la capacité qu’auront les pouvoirs publics et les acteurs économiques etsociaux à promouvoir un modèle durable de croissance plus solidaire.
Nouveaux risques sociaux et nouvelles opportunités
Sous l’effet des divers phénomènes à l’œuvre, les trajectoires se diversifientet les écarts sociaux et culturels s’accroissent entre les différentes catégories sociales,générations et territoires. La nouvelle donne économique et sociale se traduit pourles uns par des opportunités multiples d’initiative, d’enrichissement et d’épanouisse-ment personnel et culturel, pour les autres par des risques renforcés d’exclusion etde «.désaffiliation.». Pour tous, quel que soit le regain de confiance retrouvé avecl’amélioration de la conjoncture et le sentiment de bonheur dominant (90.% desFrançais se disent heureux ou plutôt heureux), le besoin de repères dans une sociétéet une économie plus complexes se renforce, et ce besoin interpelle l’ensemble desinstitutions, dont l’État au premier chef.
La différenciation croissante des situations
La progression continue et globale du pouvoir d’achat moyen depuis undemi-siècle a assuré un quintuplement du revenu disponible par habitant. La com-position de ces revenus s’est profondément modifiée : les revenus d’activité salariée,les retraites et les prestations sociales n’ont cessé de progresser, traduisant l’extensiondu salariat dans la société française et le développement de la protection sociale. Surla période plus récente, le poids des revenus du capital a augmenté, passant de10-15.% dans les années 1960-1970 à environ 20.% à la fin des années quatre-vingt-dix et retrouvant en cela son niveau du début du siècle.
Des progrès substantiels ont été réalisés dans la lutte contre certainesformes de pauvreté : la situation des personnes âgées s’est grandement amélioréegrâce à l’arrivée à maturité des régimes de retraite.; au cours de la dernière décennie,l’instauration du revenu minimum d’insertion ou plus récemment la mise en œuvrede la couverture médicale universelle ont constitué des étapes décisives dans l’amé-lioration de la couverture sociale. L’évolution du SMIC a plutôt bien suivi celle dusalaire moyen, ce qui a permis de freiner les inégalités entre les salariés à temps plein.Le système socio-fiscal français a joué un rôle effectif d’amortisseur de la crisetraversée au cours des années 1990.
Toutefois, sur cette dernière période, les inégalités salariales ont augmentéen raison du développement du temps partiel, les inégalités de revenus ont cessé dese réduire du fait du chômage, et les inégalités de patrimoine se sont renforcées.Contrairement à ce qui se passait autrefois, les revenus du patrimoine bénéficient deplus en plus aux ménages ayant déjà des revenus élevés. La concentration dupatrimoine se renforce : en 1975, les 10.% des ménages les plus fortunés concentraient40.% du patrimoine.; ils en détenaient 50.% en 1997. Ces inégalités concernent lescatégories socioprofessionnelles, les tranches d’âges, les différents niveaux de forma-
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tion. Plus généralement, les inégalités monétaires se sont accrues entre les individusau sein de chaque groupe social, quel que soit le critère retenu.
Au-delà des inégalités monétaires, s’opère un cumul d’inégalités qui touchel’accès aux services collectifs, à l’école, à la santé, au logement, à la culture, quelque-fois à la sécurité, qui peut conduire à la marginalisation. Dans de nombreux cas, leréseau familial constitue un recours efficace. Lorsque ce dernier rempart n’existe pasou se révèle déficient, l’isolement s’accentue, conduisant à une perte progressive dusens du temps et du respect de soi-même.
D’une autre nature mais particulièrement préoccupante est la ségrégationà l’œuvre à l’égard des couches populaires nouvelles issues de l’immigration, vis-à-visdesquelles des processus spécifiques de discrimination peuvent être repérés, accrois-sant le sentiment d’abandon ou de rejet de certains jeunes, et traduisant une particu-lière inadaptation des politiques publiques (notamment en matière de logement, depolitique éducative et d’insertion professionnelle) à leur égard.
Une lourde responsabilité repose donc sur la collectivité, malhabile àtraiter ces situations. Tout pourtant doit être entrepris pour que le retour de lacroissance et les perspectives de retour au plein emploi ne laissent pas à l’écart cescatégories sociales. Objectif qui nécessite autant la mobilisation des pouvoirs publicsque celle des autres acteurs sociaux.
Une société dont les aspirations démocratiques évoluent
Dans un contexte économique que les Français ont longtemps vécu commedifficile et qui comporte de nouvelles exigences de mobilité et de flexibilité mais aussidans un contexte social où l’autonomie est de plus en plus revendiquée, la demandede régulation adressée aux institutions et notamment à l’État est sensiblementtransformée : on demande à la fois plus de liberté et plus de sécurité.
L’État central est le premier sollicité pour répondre à ces nouvelles aspi-rations : ce recours, héritage d’une longue histoire, est un trait de notre culturenationale qui nous distingue des autres pays européens. La multiplicité et l’émiette-ment des collectivités territoriales, le développement limité de la représentationsyndicale dans une grande partie du secteur privé, le faible engagement des Françaisdans les mouvements associatifs ne permettent pas toujours que se créent en amontou en aval de l’intervention de l’État, les médiations, les compromis sociaux souhai-tables.
Toutefois de nouvelles formes d’engagement collectif se développent,traduisant la volonté de participation des citoyens, et ces évolutions nous rapprochentde plus en plus de nos partenaires européens, où ces formes de participation existentdepuis longtemps, notamment dans les pays scandinaves.
Se multiplient ainsi, à côté des institutions publiques, des initiatives collec-tives qui révèlent la volonté de faire bouger les choses, de développer une démocratieplus participative : batailles écologiques, mouvements de lycéens et de parents d’élè-ves, actions en faveur des chômeurs, des sans papiers, etc. Ces initiatives recueillentun large écho dans les médias et la population : elles modifient le contenu du débatpublic, et visent à transformer concrètement, sur des points précis, tel ou tel aspectde la vie en société.
Quant à l’appel croissant à l’autorité judiciaire dans la résolution desconflits de toute nature, il traduit certes la place prédominante du droit dans unesociété plus complexe et mieux éduquée, mais il résulte sans doute aussi des dysfonc-
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tionnements importants de la régulation sociale et économique et peut s’interprétercomme la recherche de nouvelles formes de régulation entre les parties, visant àassurer l’égalité de tous devant la loi, la responsabilité de chacun pour ses actes et laprotection contre l’insécurité.
Le succès du thème de la «.refondation sociale.» lancé par le MEDEF, lessouhaits d’approfondissement de la démocratie sociale, formulées par diverses orga-nisations syndicales, le débat récurrent sur la décentralisation à propos des projetslégislatifs récents témoignent également d’un besoin de renouvellement des formesd’action collective.; ces initiatives traduisent la volonté des collectivités territorialeset des partenaires sociaux de prendre toute leur part et leurs responsabilités dans lapromotion des changements nécessaires.
Il revient aux pouvoirs publics de promouvoir les cadres législatifs etprocéduraux qui permettront d’articuler ces diverses initiatives dans un cadre cohé-rent et respectueux de l’intérêt général et des principes qui fondent le pacte social,tout en respectant la diversité des situations concrètes.
De nouvelles régulations à inventer
L’idée que l’initiative doit être encouragée, que l’État n’a pas à décider detout, qu’il faut laisser plus de marges aux acteurs, encourager la créativité individuelleet collective et donner plus de place au contrat par rapport à la loi, gagne du terrain.En même temps, la confiance dans l’usage que les acteurs font de leur liberté n’estpas absolue et la demande d’arbitrage et de garantie envers l’État se renforce.
Les nouvelles régulations doivent permettre la réalisation des objectifscollectifs, tout en encourageant la liberté de choix individuelle et l’initiative, cellesdes particuliers comme celle des entreprises ou des collectivités territoriales. Cecisuppose le recours plus fréquent à des instruments d’incitation, à l’intelligencecollective plutôt qu’à la contrainte. Au-delà de leur responsabilité dans l’édiction desnormes, les institutions publiques, notamment l’État, ont une responsabilité éminentepour faciliter, voire organiser, la coopération des acteurs concernés. Elles y parvien-nent d’autant mieux qu’elles sont insérées dans l’action collective, sans abandonnerle rôle éminent que leur confère la légitimité démocratique.
La résolution des questions qui se posent au pays ne relève pas à l’évidencede la seule initiative et capacité de l’État. Les nouvelles demandes de régulationqu’entraînent les évolutions en cours appellent des réponses diversifiées, et souventconjuguées, se situant aussi bien au niveau international ou européen, qu’au niveaude l’entreprise ou de la collectivité territoriale, voire au niveau individuel. Mais l’Étatpeut jouer un rôle irremplaçable dans la formulation des principes qui sont poursuivispar la collectivité nationale et fondent sa cohésion, ainsi que dans l’organisation desprocédures qui permettent de repérer et choisir les alternatives envisageables, puisde mettre en œuvre les orientations souhaitées au niveau pertinent et de fairerespecter les principes ainsi définis. C’est ainsi qu’il lui revient d’organiser lesconditions nécessaires à une croissance durable, à un développement favorable àl’activité et à l’emploi, répondant aux exigences de sécurité et de solidarité, ainsi qu’àla rénovation de l’action publique pour lui permettre d’accompagner de façonefficace les mutations de l’économie et de la société.
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Les leviers d’une croissance durable
L’enjeu de la croissance durable est double : à moyen terme, il s’agitd’assurer, au-delà de la reprise en cours, qui traduit principalement un rebond aprèsune période d’atonie de l’économie européenne, un renforcement du potentiel decroissance.; à long terme, il convient de veiller à ce que les conditions économiques,sociales et environnementales de la croissance n’obèrent pas les capacités de déve-loppement pour les générations futures. Les régulations à mettre en place et lesactions à entreprendre doivent être adaptées aux différents niveaux où se déterminecet enjeu. Beaucoup dépend des décisions collectives prises au niveau internationalet au niveau européen, que la France a les moyens d’influencer.
Le besoin de règles internationales
La décennie quatre-vingt avait vu à la fois s’achever une vague de dérégle-mentation financière et s’engager l’élaboration de nouvelles règles. Les obstacles auxmouvements de capitaux ont été démantelés, l’innovation financière s’est considéra-blement développée, les marchés financiers se sont placés au centre des systèmes definancement, cependant que le crédit bancaire se libéralisait. En même temps qu’ilsamélioraient l’allocation des ressources, ces changements ont accru l’instabilité del’économie mondiale, ce qui a eu un coût économique et social. Cette instabilité s’estmanifestée par des crises financières, dont la récente crise asiatique, par des désajus-tements des parités monétaires, liés suivant les cas à des manques d’encadrement ouà des excès de rigidité, par des krachs boursiers, par des faillites ou des difficultésbancaires. En sens inverse, à partir de la création des ratios de solvabilité bancaire –le fameux «.ratio Cooke.» –, la communauté internationale s’est engagée dans la voiede l’élaboration de nouvelles règles. Un débat nourri sur la «.nouvelle architecture.»du système financier international est en cours. L’apparente stabilité retrouvée nedoit certainement pas conduire à abandonner cette ambition de construire unsystème plus stable et plus juste.
En matière commerciale, l’ancien GATT était fondé sur une doctrine de«.mercantilisme éclairé.» et sur des échanges de concessions. Avec l’Organisationmondiale du commerce, les enjeux se sont déplacés : le problème central portemaintenant sur les conditions de la production d’un ordre juridique international,dont l’Organe de règlement des différends peut fournir un instrument d’exercice dessanctions. Dans ce contexte nouveau, a émergé une contestation «.citoyenne.» desméthodes et des objectifs des négociations multilatérales, fortement présente àSeattle, visant à préserver les éléments essentiels des cultures nationales ou locales,à protéger l’environnement et les consommateurs, à renforcer les systèmes deprotection sociale. Ces objectifs sont à prendre en compte et il est légitime que ledébat public puisse se développer et permette d’insérer ces questions dans le systèmedes règles internationales. Cette insertion suppose des procédures plus transparenteset associant mieux les pays en développement et les organisations non gouvernemen-tales. Elle nécessite une articulation entre des décisions prises par les autoritéspolitiques légitimes dans les différentes institutions multilatérales et une dynamiquejurisprudentielle alimentée par l’Organe de règlement des différends. Elle doit veillerà ne pas être détournée, comme le craignent beaucoup de pays en développement,pour élever de nouvelles barrières protégeant les marchés des pays développés.
Si de nombreux pays en développement ont su s’appuyer sur l’ouverturecommerciale pour dynamiser leur stratégie et engager un rattrapage, d’autres ontété laissés à l’écart du mouvement. Le principe d’«.égale dignité des personnes.»concerne toutes les populations et tous les pays, et il devrait être au cœur des règles
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du commerce international et des politiques d’aide. Il est nécessaire que les négocia-tions commerciales multilatérales prennent en considération les difficultés de cespays, et leur permettent d’accéder aux marchés du Nord. De plus, le commerce nedoit pas remplacer l’aide, qui reste plus que jamais indispensable. Les modalités decelle-ci font cependant l’objet d’interrogations sur l’éventualité de conditionnalitéspolitiques ou institutionnelles, les priorités géographiques ou sectorielles, l’articula-tion entre les aides bilatérales et multilatérales, le choix des organismes de supportet d’intervention. Ces problèmes se posent en particulier à la France : l’aide publiqueconsentie par celle-ci pourra-t-elle trouver des formes plus adaptées aux besoins réelsdes pays aux plus bas revenus et mieux s’articuler avec l’aide multilatérale.? Lapolitique menée à l’égard de ces pays mérite sans doute un débat national plus largequ’à l’heure actuelle, compte tenu de l’intérêt croissant manifesté par la société civile,notamment à travers les ONG.
La réforme des politiques et des institutions européennes
L’union monétaire, tout en se situant dans le prolongement des évolutionspassées en matière d’organisation de la stabilité des taux de change et de convergenceéconomique, crée un changement radical du cadre des politiques économiques, enmême temps qu’elle bouleverse les conditions de la concurrence, notamment dans lesecteur financier.
Après une longue période de contraintes sur les balances des paiements etla gestion des taux de change, qui ont freiné la croissance, particulièrement pendantles années quatre-vingt-dix, les politiques économiques recouvrent leur pleine effi-cacité. La reprise en cours en bénéficie clairement.
La politique monétaire est désormais unique et confiée à une banquecentrale indépendante. Le débat sur les objectifs fixés à la Banque centrale euro-péenne a été tranché par le Traité : l’objectif principal est la stabilité des prix. Lesmodalités de sa mise en œuvre différeront cependant de celles qu’appliquaient lesbanques centrales nationales, en raison du contexte institutionnel et du moindre rôledu taux de change.
La coordination des politiques budgétaires nationales est nécessaire enraison de la faiblesse du budget communautaire. Elle est en même temps renduedifficile par les différences doctrinales entre pays et par l’hétérogénéité des procé-dures. Le Traité n’empêche pas des formes de coordination budgétaire allant au-delàde l’échange d’informations au sein d’Euro-11 et de l’application du Pacte de stabilitéet de croissance. Elles sont indispensables pour que l’Europe tire pleinement partides marges de croissance supplémentaires que l’euro autorise et pour permettre lagestion efficace des «.chocs asymétriques.». Depuis le lancement de l’euro, cetapprentissage s’est engagé de façon pragmatique.
Plus la rigidité créée par l’unicité de la monnaie sera équilibrée par unemeilleure coordination des politiques macro-économiques, renforcée par des margesde manœuvre budgétaires rétablies, moins fortes seront les pressions qui s’exercerontsur les systèmes de relations professionnelles et de protection sociale. Le modèlesocial européen, qui fait une large place à la concertation et à la solidarité, doit êtreaffirmé. Il est cohérent tant avec la conception de la citoyenneté des États membresqu’avec les objectifs de croissance. Mais les modèles nationaux sont différents etcloisonnés. Avec l’euro et dans la perspective de l’élargissement, leur harmonisationdoit être renforcée. Il serait dangereux de ne compter que sur le marché car il n’estpas souhaitable que la zone euro s’engage dans une concurrence des règles à la baisse,
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dans un jeu de «.moins disant social.», ni que les systèmes sociaux supportent le poidsdes ajustements consécutifs aux «.chocs asymétriques.».
Pour progresser dans une concrétisation communautaire du modèle socialeuropéen, un équilibre devra être trouvé entre la nécessité de fixer des principescommuns aux systèmes sociaux nationaux, tout particulièrement en matière derelations professionnelles, et la possibilité qui doit être laissée de mettre en applica-tion ces principes selon des modalités propres à chaque pays. Les cadres institution-nels existent et ont été renforcés dans la période récente par les conseils européensde Luxembourg et de Cologne. Ces efforts doivent être poursuivis avec nos parte-naires afin de donner une nouvelle dimension aux mécanismes des lignes directrices.Il convient d’y inscrire de nouveaux objectifs quantifiés et vérifiables et de définir uncalendrier pour les atteindre.
L’adoption de «.l’agenda social.» au contenu ambitieux qui sera préparépar la présidence française permettrait de rassembler dans un programme de travailpluriannuel les actions à conduire à moyen terme. Il devrait accroître l’intensité et lechamp du dialogue social au niveau communautaire. Les débats actuels sur la chartedes droits fondamentaux devraient faire progresser les États membres dans ladéfinition de principes communs du droit du travail et de la protection sociale.
Avec l’élargissement et la nécessité pour l’Europe de progresser dans denouveaux domaines, le besoin d’une nouvelle étape dans la construction politiqueeuropéenne devient de plus en plus manifeste : les Européens veulent percevoir plusconcrètement les fins politiques et sociales d’un projet encore très marqué par sadimension économique. Des institutions conçues pour six États membres et princi-palement vouées à l’harmonisation des normes ne pourront mener à bien desmissions de nature plus gouvernementale, faisant une place plus importante à ladécision discrétionnaire, dans un ensemble réunissant au moins vingt-sept membresaux différences plus affirmées.
Cette réforme des institutions européennes devra se faire par étapes. Laprochaine conférence intergouvernementale s’est fixé comme priorités trois ques-tions majeures laissées en suspens à Amsterdam : la pondération des voix au Conseil,la composition de la Commission et l’extension de la majorité qualifiée. Au-delà decette échéance, c’est l’architecture d’ensemble des institutions qu’il faudra revoir.
Des propositions ont déjà été faites, notamment par nos partenaires alle-mands, qui s’inspirent des systèmes fédéraux existants. D’autres propositions, s’ins-crivant davantage en continuité de la méthode communautaire, tendent à raffermirla complémentarité et la synergie des éléments supranationaux et intergouverne-mentaux. Un groupe de travail du Commissariat général du Plan, présidé par Jean-Louis Quermonne, suggère ainsi divers aménagements institutionnels portant sur legouvernement de l’Union. Il se prononce en faveur de l’élaboration d’un «.pacteconstitutionnel.» fixant à côté des règles institutionnelles les valeurs constitutives del’Union, les droits fondamentaux et les objectifs des politiques communes, de façonassez précise et contrôlable pour que nul État ne puisse y déroger. Il prévoit enfinque ce système institutionnel laisse une place particulière aux pays ayant décidé departiciper à toutes les politiques communes, constituant de ce fait le «.centre degravité.» de l’Union européenne, qui seraient chargés d’assurer la cohésion d’uneunion aux contours de plus en plus variables d’un sujet à l’autre.
Ces propositions n’ont pas été débattues dans le détail par la commissionde concertation, mais elles peuvent contribuer au débat indispensable qui s’est ouvert
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pour rendre l’Europe plus démocratique et plus efficace, tout en préservant l’identiténationale des États membres et les prérogatives de leurs gouvernements.
La compétitivité des entreprises françaises
Les entreprises françaises font face, souvent avec succès, à la concurrenceinternationale. Elles innovent, elles exportent, elles développent des stratégies conqué-rantes. C’est sans doute que l’environnement dans lequel elles évoluent est favorable,comme le confirme l’attraction que la France exerce sur des investisseurs étrangers.Néanmoins, il y a encore beaucoup de progrès à faire : les créations d’entreprises ontété assez faibles dans les années quatre-vingt-dix et concernent encore peu lessecteurs innovants technologiquement, alors même que le développement d’entre-prises dans les domaines situés au cœur de la nouvelle économie constitue un enjeuimportant.; un retard préoccupant d’investissement matériel et immatériel s’estaccumulé au cours des dix dernières années.; les PME restent encore insuffisammenttournées vers l’exportation. Le rôle des autorités publiques, européennes, nationaleset locales, est, d’une part, de privilégier les deux piliers de l’économie du savoir quesont l’innovation et la formation, d’autre part, d’organiser une nouvelle régulationdu secteur productif, moins fondée sur des interventions directes, mais donnant uncadre à l’action des entreprises, leur permettant d’atteindre les échelles aujourd’huinécessaires pour affronter la concurrence internationale.
La compétition économique dépend de plus en plus des capacités d’inno-vation des entreprises. Or si les performances académiques de la recherche euro-péenne sont souvent de bon niveau, les résultats technologiques sont décevants. Ainsile poids de la France et celui de l’Europe baissent aussi bien dans le système européende brevets que dans le système américain. Les positions françaises se dégradent dansl’électronique ou la pharmacie. Il y a peut-être là un problème de moyens, notammentavec le repli des crédits de la recherche militaire. Il y a plus sûrement, d’abord, undéfaut d’approches prospectives susceptibles de faciliter la construction de visionscommunes des priorités, notamment au niveau européen.; il y a aussi un problèmede gouvernance, lié aux déficiences de la coordination entre les organismes et leséquipes de recherche, à un manque de continuité des politiques et à une faible culturede l’évaluation, enfin et malgré les progrès récemment réalisés, à une coupure encoreexcessive entre le monde de la recherche et celui de l’entreprise. Parallèlement, lesrécentes réorientations des mesures et des fonds en faveur des PME et de la créationd’entreprises innovantes n’ont pas encore donné tout leur potentiel en terme dedynamisme commercial de l’innovation.
En matière de formation, la France a mis en œuvre, au cours des vingtdernières années, une politique volontariste d’allongement des études, qui s’esttrouvée circonstanciellement amplifiée pendant les années quatre-vingt-dix par lesdifficultés d’insertion professionnelle des jeunes. La rapidité des changements et laperspective de l’allongement de la vie professionnelle conduisent à rechercheraujourd’hui un meilleur équilibre entre formation initiale et formation continue.Compte tenu du rôle que jouent dans les décisions d’embauche à la fois la conjoncturedu moment et une appréciation large des compétences, allant bien au-delà desdiplômes, l’écart s’est en effet accru entre les niveaux de formation initiale et lescaractéristiques des postes sur lesquels les jeunes sont recrutés. Ce phénomène de«.déqualification à l’embauche.» conduit à s’interroger sur la pertinence d’un allon-gement exagéré de la formation initiale et sur la distinction traditionnelle entreformation initiale et formation continue. Ne conviendrait-il pas d’ouvrir, pour lesjeunes qui le souhaiteraient, un droit à la formation continue, individuel et collecti-vement garanti, pouvant s’exercer tout au long de la vie professionnelle.?
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L’action des entreprises s’exerce dans un cadre concurrentiel, défini large-ment au niveau communautaire, qui organise le contrôle de la concentration et despositions dominantes, l’interdiction des ententes, la surveillance du caractère nondiscriminant des subventions aux entreprises, l’ouverture des marchés publics. Dansle but d’augmenter leur efficacité, la concurrence est progressivement introduite dansles services publics en réseau (télécommunications, électricité, gaz, etc.), ce quinécessite la mise sur pied de dispositifs puissants de régulation, souvent fondés surdes autorités indépendantes, afin de veiller à l’exécution des missions de servicepublic et d’organiser un accès équitable aux infrastructures. La diffusion des nouvel-les technologies est de nature par ailleurs à intensifier fortement la concurrence dansde multiples activités et appelle sans doute la promotion de nouvelles régulations,touchant le commerce électronique, les droits de propriété intellectuelle et artistique,la protection des libertés individuelles.
Dans plusieurs domaines, par exemple l’environnement, s’opère une évo-lution profonde donnant à côté des mesures réglementaires plus de poids auxincitations et instruments économiques, comme par exemple les taxes et les quotanégociables. Les raisons de cette évolution sont claires : dans un environnementéconomique complexe et mouvant, il est beaucoup plus efficace de laisser les acteurséconomiques déterminer eux-mêmes leurs modalités d’adaptation aux objectifscollectifs, en n’introduisant des contraintes ou des interdictions que lorsque c’estjustifié. Dès lors que les incitations, notamment fiscales, sont correctement calibrées,il est possible d’atteindre les objectifs collectifs dans de meilleures conditions. Cetteévolution devrait progressivement s’étendre à de multiples aspects de la vie écono-mique et sociale.
La gestion des risques
Dans un contexte économique et social devenu plus aléatoire, l’opinion estsensible à toutes les formes de risques, particulièrement à ceux qui affectent la qualitéde la vie : environnementaux, sanitaires, thérapeutiques, alimentaires. Le débat publicà leur sujet a pris un tour passionné. Cela s’explique en partie par l’ampleur nouvelledes dangers, dont certains, de surcroît, sont propagés très vite par des processusindustriels. Mais la cause principale des crises est ailleurs : les mécanismes du risquesont souvent mal connus et parfois dissimulés.
D’une part, en effet, les intérêts économiques qu’affecte la prévention sontgénéralement puissants, situation qui a pu freiner les progrès de la connaissance. C’estparticulièrement clair à l’échelle internationale : des affrontements économiquesintenses sous-tendent l’arbitrage entre liberté du commerce et droit à la santé, ladéfinition des normes relatives à la qualité de l’environnement et à la sécuritéalimentaire, ou encore la répartition de l’effort de prévention du changement clima-tique.
D’autre part, en face de problèmes complexes comme l’effet de serre, lesdéchets nucléaires ou les organismes génétiquement modifiés, les experts ne peuventsouvent apporter que des réponses partielles, incertaines et divergentes. Les pouvoirspublics ne peuvent donc plus définir et dimensionner leur réponse en s’appuyant surun avis unique et incontesté.
Les procédures doivent être adaptées à cette situation nouvelle : les systè-mes d’information doivent être revus, afin de réduire les inégalités d’information etd’exposition, l’intervention de contre-pouvoirs doit être encouragée, les pouvoirspublics doivent favoriser l’émergence d’une population d’experts qualifiée et diverse,ne pas hésiter à recourir à l’expertise internationale et conjuguer d’avantage l’appel
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à l’expertise économique et sociale et à l’expertise technico-scientifique.; une confron-tation publique et équilibrée des points de vue doit être organisée devant les élus etles citoyens eux-mêmes. Cela fait, il revient aux pouvoirs publics de trancher dans latransparence entre les options en débat, en engageant leur responsabilité politique.
Pour s’orienter, l’État dispose d’une référence, le principe de précaution :il ne faut pas différer des décisions utiles en raison de l’insuffisance des connaissances,notamment lorsque la santé ou l’environnement est en jeu, mais au contraire prendredes mesures proportionnées puis les ajuster aux progrès du savoir. Ce principe,toutefois, est d’application malaisée, pour deux raisons au moins.
D’une part, les décideurs publics, inquiets des conséquences de leurs choix,pénales notamment, sont plus enclins à interdire toute activité dangereuse qu’àautoriser des risques mesurés. D’autre part, proportionner les mesures est une tâchedifficile : l’opinion tend à surestimer les risques nouveaux et mal connus, tandisqu’elle en sous-estime certains, plus familiers et librement courus, comme l’insécuritéroutière ou en méconnaît d’autres, tels les infections nosocomiales, malgré leurincidence très forte.
Enfin, l’articulation des divers niveaux de décision devient un problèmecentral : il se pose notamment entre les collectivités territoriales et l’État en matièrede prévention des catastrophes naturelles par exemple mais aussi et surtout au niveauinternational. Le choix des meilleurs outils se fait inévitablement de manière coor-donnée entre le niveau national et des niveaux supranationaux : en ce sens, ladéfinition de la stratégie française dans les négociations mondiales ou la défense desintérêts nationaux dans les débats communautaires, recouvrent des enjeux de plusen plus prioritaires.
Améliorer la qualité du débat public préalable à la décision, proportionnerles mesures, en faire respecter l’application concrète et rigoureuse, assumer l’entièreresponsabilité politique sans s’abriter derrière l’expert : la décision publique enmatière de risque lance à l’État et à tous les acteurs des défis nouveaux.
Le développement par l’emploi et la solidarité
Avec le développement du chômage de masse, les politiques publiques desolidarité ont mis au premier rang de leurs objectifs la lutte contre l’exclusion. Ellesdoivent se fonder sur le principe d’«.égale dignité des personnes.», et viser à la fois àrestaurer la capacité des personnes «.désaffiliées.» à reprendre leur place dans lasociété, et à sécuriser les trajectoires individuelles, afin de réduire la précarité.Au-delà de leur justification essentiellement éthique, ces politiques peuvent favoriserla croissance si les régulations et incitations mises en place encouragent des tauxd’activité plus élevés. Elles renforcent son caractère durable en permettant undéveloppement dans la cohésion sociale.
L’encouragement à l’activité
Parce qu’elles cherchaient à concentrer les aides sur les publics prioritai-rement concernés, voire à alléger la pression des demandes d’emploi devant lamontée du chômage, un certain nombre de règles du domaine social ont favorisél’apparition de «.trappes à inactivité.».
Dans certains cas, les allocataires de minima sociaux supportent en effetdes taux marginaux d’imposition très élevés lorsqu’ils retrouvent un emploi : tout oupartie de leur revenu d’activité leur est prélevé, soit sous forme d’impôts supplémen-
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taires, soit sous forme d’une diminution des allocations perçues. La désincitation à lareprise d’une activité est renforcée par l’existence de prestations et droits connexesréservés aux seuls allocataires de minima sociaux. Le gain financier immédiat associéà la reprise d’un emploi peut donc s’avérer très limité. On conçoit aisément que celapuisse décourager la recherche d’un travail, même si l’arbitrage individuel entreactivité et inactivité ne dépend pas, loin s’en faut, de seules considérations financièresde court terme.
Par ailleurs, la multiplicité des minima sociaux et la complexité de leursrègles peuvent dissuader certains d’exercer leur droit à prestation. La faible visibilitédes règles et l’imprévisibilité des ressources qui en découle fragilisent les allocatairesde minima sociaux. Protéger les allocataires au moment des transitions de leur viefamiliale ou professionnelle constitue un objectif important que ne satisfait pas lesystème actuel.
Ceci plaide pour une réforme de notre dispositif de minima sociaux, dansle sens d’une plus grande lisibilité et prévisibilité à l’égard de ses bénéficiaires et d’uneinsertion professionnelle des personnes qui le souhaitent, en tenant compte de ladiversité des parcours professionnels et des préférences individuelles.
Afin de réduire les taux marginaux d’imposition et de favoriser la reprised’un emploi, différentes voies de réforme sont envisageables. La plus simple consisted’abord à réformer les allocations logement. L’objectif serait d’éviter le jeu de l’effetde seuil lié à la sortie du RMI. De façon plus ambitieuse, et dans la ligne desmécanismes d’intéressement existants, la mise en place de ce que Roger Godino aappelé une «.allocation compensatrice de revenu.» mériterait d’être discutée defaçon approfondie. Dans un tel dispositif, en cas de reprise de travail, la personneconcernée bénéficierait de façon durable d’une fraction du RMI, décroissante enfonction de son revenu d’activité.
Certes, une telle innovation serait coûteuse dans la mesure où elle neconcernerait pas que les sortants du RMI.; elle devrait s’adapter aux diverses situa-tions familiales.; surtout elle risquerait d’encourager le temps partiel contraint etpourrait installer certains salariés dans une précarité durable. Les risques d’undispositif d’intéressement permanent doivent cependant être pesés à l’aune de sesbénéfices. L’enjeu est suffisamment important pour qu’un projet précis soit élaboré,évalué et débattu.
Le relèvement du taux d’activité de la population ne saurait toutefois serésumer à la révision des barèmes des minima sociaux. Il suppose également que soitlimitée l’éviction du marché du travail des salariés plus âgés, promue l’activité desfemmes et valorisés un certain nombre de métiers.
La perspective du basculement démographique qui s’opèrera entre 2005et 2035 conduit à envisager d’augmenter, dans le respect des choix individuels, lestaux d’activité au-delà de 55 ans, voire au-delà de 60 ans. Il s’agit d’évolutionscohérentes avec l’allongement de la vie et le décalage de la plupart de ses grandesétapes.; cette augmentation des taux d’activité peut apporter certains éléments deréponse aux interrogations liées à la fréquence croissante des familles à quatregénérations. Les dispositifs de retraite et de préretraite devront évoluer. Un reculprogressif de l’âge de cessation d’activité, accompagné de barèmes financièrementneutres et de possibilités élargies de cumul partiel de revenus d’activité et de retraite,permettrait à la fois d’assurer la pérennité des systèmes de retraite par répartition etd’augmenter la liberté de choix individuelle, en fonction de la situation personnelleet familiale.
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Il est probable que les taux d’activité féminins continueront à croître,favorisant ainsi la croissance et l’emploi. Des mesures concrètes devront être définieset engagées pour permettre la conciliation des vies professionnelle et familiale, etd’éviter qu’une partie de la population féminine ne soit obligée de cumuler travailprécaire, revenus insuffisants et contraintes domestiques.
Une réflexion collective doit s’ouvrir enfin sur les conditions de travail etd’horaires, les statuts d’emploi, observés dans un certain nombre de professionspouvant offrir des opportunités d’emplois pour des salariés ou chômeurs moinsqualifiés. La dévalorisation, dont ces métiers font parfois l’objet auprès des jeunes,ou des moins jeunes, s’explique par des causes diversifiées, qu’il convient d’analyseret de corriger par des mesures adaptées au cas par cas, secteur par secteur.
La sécurisation des parcours professionnels
Le dynamisme des entreprises, leur contribution à la croissance, à l’emploiet à l’augmentation des revenus, reposent sur leur capacité à saisir les opportunitéset à s’adapter à une demande diversifiée et évolutive. Les travailleurs se trouvent dèslors exposés à des possibilités nouvelles mais aussi à des risques croissants dechangement de fonction, voire d’entreprise.
C’est dans ce cadre qu’Alain Supiot a proposé, dans son rapport à laCommission européenne de 1999, de promouvoir un «.état professionnel des person-nes.», susceptible de mettre en cohérence les objectifs de mobilité et de sécurité. Ilserait fondé sur un ensemble de droits de tirages sociaux, individuels mais géréscollectivement, organisés en quatre «.cercles.», allant des droits universels jusqu’auxdroits du salarié, en passant par les droits liés au travail non professionnel et ceux liésà l’activité professionnelle.
Dans cette logique, quelques orientations pourraient guider un programmeà moyen terme : développer des dispositifs permettant au salarié de combiner desrelations avec plusieurs employeurs par la définition d’un droit de la mise à disposi-tion, par l’extension des groupements d’employeurs, par la progression du droit desgroupes et des réseaux d’entreprises, par la possibilité de négociations multi-entre-prises (négociations de site ou territoriales).; assouplir certaines règles de l’indemni-sation du chômage et du calcul des retraites pour moins pénaliser les passagesfréquents par le chômage.; stabiliser et simplifier les aides à l’emploi de façon àfavoriser des mobilités positives.
Enfin, telle qu’elle fonctionne actuellement, la formation professionnellecontinue bénéficie principalement aux salariés en situation stable. En revanche, lessalariés exposés au risque sont peu concernés, alors même qu’elle pourrait jouer unrôle décisif dans la sécurisation des parcours professionnels de cette catégorie.L’enjeu est de taille : il s’agit de passer d’une obligation de dépense aux effetsinsatisfaisants à l’établissement d’un droit individuel, transférable et collectivementgaranti.; il s’agit aussi d’entrer dans une logique de qualifications et de compétences,reconnues et validées tout au long de la vie professionnelle.
Le rôle des services publics
Les Français restent fortement attachés aux principes d’universalité etd’égalité, qui sous-tendent l’organisation des services publics et de la protectionsociale. Ce choix collectif a conduit à financer sur fonds publics des dépenses qui,dans d’autres pays, reposent plus largement sur le budget disponible des ménages oules charges directes des entreprises : éducation, retraite, santé notamment. Ce choix
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explique en large partie le taux particulièrement élevé (55.%) des dépenses publi-ques par rapport au PIB.
Dans la période à venir, plusieurs facteurs pourront contribuer à la crois-sance de la demande de protection contre les risques adressée aux services publics :montée des besoins quantitatifs et qualitatifs de formation initiale et continue dansla société de l’information.; extension des normes de sécurité et de qualité opposablesaux acteurs publics comme aux acteurs privés.; mise en œuvre effective des droits àune égale dignité des personnes.; augmentation des dépenses de retraite, de santé,puis de dépendance dans une société vieillissante. Il apparaît pourtant nécessaire,compte tenu de l’ouverture internationale de l’économie et d’une concurrenceaccrue, de réduire le niveau relatif des prélèvements obligatoires par rapport à larichesse produite. Dans la perspective d’une croissance forte au cours des troisprochaines années, le gouvernement a ainsi programmé une baisse du niveau relatifdes prélèvements et de l’endettement public, compatible avec une progressionlimitée de la dépense publique, moins rapide que celle du PIB.
L’appréciation de l’efficacité du système français de redistribution desressources et de fourniture des services publics par rapport aux objectifs que lasociété s’assigne, devient une question cruciale. Les comparaisons internationalessont difficilement utilisables dans ce domaine, tant les logiques culturelles et politi-ques, les organisations institutionnelles, les histoires, les compromis sociaux sontdifférents. La notion de prélèvement obligatoire ne paraît pas toujours suffisante etpertinente par elle-même pour porter un jugement sur l’efficacité atteinte et rien nepermet a priori de fixer le taux de prélèvement obligatoire supportable économique-ment. Les performances du système français, du point de vue des objectifs d’égalitéet d’universalité, apparaissent cependant perfectibles : la redistribution opérée entreles hauts et les bas revenus est relativement faible et de fortes inégalités d’accès auxservices publics, de santé et d’éducation notamment, continuent d’être constatéesselon les catégories socioprofessionnelles et les territoires. La stratification et lajuxtaposition des systèmes d’aide publique (y compris sous forme d’exonérationsfiscales et sociales) aboutissent à une complexité et une opacité extraordinaires etcoûteuses des dispositifs par rapport aux objectifs qu’ils sont censés viser. La multi-plicité des acteurs et l’enchevêtrement des compétences entre l’État et les collectivi-tés territoriales ne facilite en rien la compréhension des usagers et n’est pas toujourssynonyme d’efficacité.
De nouveaux modes de régulation sont à promouvoir pour simplifier lesdémarches, mieux maîtriser les coûts et surtout pour améliorer les performances desservices publics.
Le décloisonnement de l’action administrative apparaît comme la pre-mière priorité : ce n’est pas à l’usager de gérer la complexité des procédures et descircuits mais aux diverses collectivités publiques de s’organiser pour que la personne,s’adressant à un guichet proche de son domicile, puisse voir sa situation personnelleprise en compte globalement. Cette exigence apparaît particulièrement évidente enmatière de lutte contre l’exclusion et dépasse largement le seul thème des «.relationsavec l’usager.». La reconstruction des capacités des personnes à s’insérer dans la viesociale suppose qu’une action conjuguée des services publics puisse être menée pourtrouver une solution à leurs problèmes. La loi d’orientation relative à la lutte contreles exclusions détermine les six domaines prioritaires et indissociables d’actionnécessaire : la fourniture de moyens convenables d’existence, en priorité par l’emploi,l’accès au logement, le droit à la santé, à l’éducation, la formation et la culture, laprotection de la famille et de l’enfance, l’accès au droit et à la justice. Les novationsqui pourront être introduites dans l’action administrative, qu’elles relèvent de l’État,
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des collectivités locales ou des organismes de protection sociale, pour traiter cessituations prioritaires n’intéressent pas cependant que les personnes en situationd’exclusion durable. Elles peuvent également conduire à des modifications en pro-fondeur de l’action publique et collective et bénéficier à toutes les catégories sociales,en facilitant le traitement des «.accidents de la vie.» rencontrés par les uns et lesautres.
Des formes de coopération plus étroites – et sans doute plus institutionna-lisées – sont à promouvoir entre les services s’adressant aux mêmes publics, afin deparvenir notamment à la création de guichets uniques et à la mise en réseaux desinformations et des compétences : services de l’ANPE et des ASSEDIC à l’égard desdemandeurs d’emploi, services des Caisses de sécurité sociale et des collectivitésterritoriales en matière d’aide à la dépendance, d’aide et de protection de l’enfanceet de la jeunesse, services de l’État, des régions et des organismes paritaires en matièrede formation professionnelle, organismes de logement social pour unifier les fichiersde demande et d’offre de logement, etc. Des textes peuvent être pris pour modifierles compétences, définir les cadres institutionnels de coopération mais la mise enœuvre et l’efficacité de tels partenariats reposent avant tout sur la volonté et ladétermination des acteurs de terrain, éventuellement incités par l’État.
Les nouvelles technologies constituent une aide efficace au développe-ment de telles approches, y compris dans les zones urbaines ou rurales défavorisées.Les gains autorisés sur les fonctions de traitement des dossiers peuvent être redé-ployés au profit des fonctions d’accueil : une aide plus efficace peut être donnée àl’usager pour s’orienter dans les divers systèmes d’offre de formation, de logementet de soins, une attention particulière peut être accordée aux populations exclues, quiignorent souvent leurs droits. Le métier des agents assurant ces tâches de proximitémérite d’être pleinement reconnu et valorisé.
La déconcentration des responsabilités de gestion des personnels et descrédits est de nature à faciliter l’adéquation des réponses fournies par les services del’État. Ainsi, l’amélioration du fonctionnement du service public de l’éducationnécessite que soit poursuivie la déconcentration des fonctions d’affectation et degestion du personnel enseignant et non enseignant et que soient mieux coordonnéesles actions de l’État et des collectivités territoriales.; c’est au niveau local, en effet,que peuvent être prévenues, avec le soutien éventuel des familles et des entreprises,bien des difficultés de l’école, qu’elle ne saurait résoudre seule (violence, insécurité,insertion professionnelle ultérieure par exemple). Il importe néanmoins de garantirun cadre national cohérent qui assure à tous les jeunes où qu’ils résident une égaleformation et des qualifications reconnues nationalement.
Les politiques de formation et de santé
Les membres de la commission ont été unanimes à considérer commeparticulièrement cruciale dans la société d’aujourd’hui la définition des politiques deformation et d’éducation. Depuis trente ans, l’institution scolaire a su s’organiser pouroffrir au plus grand nombre ce qui fut longtemps réservé à une minorité, mais il nefaut pas méconnaître les efforts qualitatifs qui restent encore à engager. Une prioritéparticulière devrait être attachée à la situation des quelque 60.000 élèves qui sortentencore chaque année du système scolaire sans diplôme et, plus généralement, de tousceux qui quittent l’école sans maîtriser les connaissances de base. Non moins impor-tante est l’amélioration des performances du système universitaire : il s’agit enparticulier de trouver les moyens de remédier au taux d’échec élevé des étudiants aucours de leurs premières années universitaires.
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Les évolutions démographiques des effectifs scolaires et universitaires,aujourd’hui à la baisse, n’augurent donc pas forcément un relâchement de l’effortfinancier collectif en faveur de la formation initiale et continue. Mais l’octroi demoyens financiers, la déconcentration ou l’éventuelle décentralisation des compé-tences (en matière de formation professionnelle ou de crédits d’investissement desuniversités) ne sauraient constituer des réponses en elles-mêmes suffisantes. Il estpar exemple de la responsabilité de l’institution d’organiser une plus grande trans-parence et égalité de l’information des familles sur le fonctionnement du systèmescolaire et universitaire, information très inégalement partagée aujourd’hui. Il luiappartient également de différencier davantage les modes d’apprentissage en fonc-tion des publics visés. Il lui revient enfin peut-être d’organiser un déroulement plusindividualisé du parcours scolaire, évitant que la durée mise pour parcourir les étapesdiplômantes ne soit pénalisante et permettant une meilleure articulation des par-cours de formation secondaire et universitaire, initiale et continue.
Il est important également de promouvoir de nouveaux modes de régula-tion en matière de santé. Le financement par la collectivité d’une large partie desdépenses justifie le débat parlementaire annuel sur les moyens consacrés à la santéet une attention constante aux critères d’efficience et d’équité dans l’allocation desressources, d’où l’importance de l’évaluation (pratiques, service médical rendu, etc.)et d’une connaissance analytique précise des coûts. Devant les défis du progrèstechnique et du vieillissement, face aussi aux initiatives des assureurs privés, l’État etl’assurance maladie ont, chacun en ce qui le concerne et de façon coordonnée, àredéfinir leur fonction d’achat de soins et les instruments qu’ils lui assignent. Lesmécanismes d’incitation décentralisés, comme d’ailleurs la contrainte budgétaire ouréglementaire, n’ont cependant de sens que s’ils appuient une démarche de qualitéen médecine ambulatoire (en améliorant la continuité des soins ou la répartition desspécialités sur le territoire) comme en matière hospitalière (à travers la prise encharge graduée ou pour l’installation d’équipements lourds).
Des progrès devront parallèlement être accomplis en matière de préven-tion des risques de morbidité et de santé publique. L’État doit définir les priorités etles moyens en termes de prévention des conduites à risques, de dépistage et decoordination des soins, à charge pour les acteurs décentralisés de s’en saisir au plusprès des besoins locaux, ce qui suppose la poursuite de la déconcentration et undécloisonnement des enveloppes affectées à la prévention et aux soins, à la ville et àl’hôpital.
La réflexion sur la transformation du rôle des services publics pourraits’étendre à bien d’autres domaines que les deux sujets, essentiels, évoqués ici : ontainsi été notamment abordés lors des diverses séances de la commission, à titred’exemple, l’organisation des aides à la dépendance, celle des transports urbains, ouencore celle de la gestion des services d’eau et d’assainissement, etc. La définition duniveau et des formes d’intervention publique est à discuter au cas par cas, comptetenu des risques acceptables par les uns ou les autres et des autres modes derégulation possibles. Cela justifie de porter une attention toute particulière audéveloppement de systèmes d’information partagés sur le fonctionnement des servi-ces publics et à la qualité du débat démocratique qui préside au choix des objectifset des modes d’action.
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L’État, promoteur et garant des choix collectifs
L’État ne peut aujourd’hui être seul à définir les stratégies souhaitables, niprétendre imposer une réponse uniforme sur le territoire ou dans les entreprises àdes problèmes qui se posent de façon de plus en plus différenciée. Il lui faut partagerl’information et le pouvoir avec d’autres, accepter et encourager l’innovation et ladiversification des solutions concrètes à apporter. Il lui revient cependant d’assurerl’articulation des initiatives dans un ensemble cohérent, y compris avec les projetsdéveloppés sur la scène internationale et communautaire et définir en conséquenceles principes d’intérêt général et les objectifs fondamentaux des politiques à mettreen œuvre. Il doit donc savoir à la fois mieux arbitrer et mieux évaluer l’exécution despolitiques engagées. Enfin, les prérogatives de l’État, garant du pacte social, nesauraient se confondre avec celles de l’État employeur : l’administration doit renou-veler en profondeur ses modes de gestion sur la base d’une conception rénovée duservice public.
L’insertion dans l’action collective
L’élaboration des normes collectives et des procédures, déterminées par laloi, doit s’appuyer davantage dans leur conception et dans leur mise en œuvre surl’expérience et les résultats de la négociation entre les acteurs de terrain. Cette optionconduit à donner toute sa place au dialogue social dans la définition des relations dutravail et à conférer aux collectivités territoriales une responsabilité et une libertéplus grandes dans la gestion opérationnelle des politiques publiques. Il importequ’une démarche d’expérimentation plus systématique et mieux formalisée précèdel’adoption de nouvelles dispositions législatives ou réglementaires. Les cadres insti-tutionnels d’action peuvent se différencier sur le territoire.; l’organisation napoléo-nienne est à assouplir quand elle n’est plus adaptée et là où les acteurs y sont prêts.
Il revient au Parlement et au gouvernement de déterminer le contenu etles formes des «.mandats d’autorité.» confiés aux acteurs soit pour expérimenter, soitpour appliquer les normes et les politiques collectivement définies. Les modalités dudébat qui président à la fixation des objectifs assignés aux mandatés sont essentielles :elles doivent donner une plus large place à la prospective et à la concertationdécentralisées, ainsi qu’à la remontée des informations de terrain. Mais la définitiondes principes d’action ne peut relever que de la collectivité nationale et plus précisé-ment du Parlement. Le législateur doit veiller à l’équilibre des parties et des règlesdu jeu, corriger le rapport de forces introduit par tel ou tel acteur dans la négociationterritoriale ou sociale, déterminer les procédures permettant de garantir les droits etlibertés fondamentaux. La portée de ces délégations de pouvoir, le rôle du contrat,la définition du cahier des charges et la fixation des modalités de contrôle etd’évaluation des politiques suivies peuvent cependant être plus ou moins précises,selon les domaines, en fonction de l’importance des politiques considérées, despublics visés et de l’aptitude des acteurs concernés à apporter la réponse la plusadaptée.
Le renforcement du rôle des partenaires sociaux et des collectivités terri-toriales est essentiel dans cette perspective.
En premier lieu, des espaces nouveaux pour le dialogue social doivents’ouvrir et la représentativité, la légitimité des organisations syndicales être confor-tées. Les lois sur la réduction du temps de travail ont introduit à cet égard de nouvellesprocédures, qui pourraient être étendues à d’autres champs de la négociation sociale.Une réflexion sur le champ de la gestion paritaire devra s’ouvrir dans les prochainsmois, à l’issue des discussions sur la refondation sociale. Des formes nouvelles de
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dialogue social au niveau territorial devront sans doute se développer, notammentpour définir les modalités concrètes de sécurisation des parcours professionnels etpermettre le développement de l’épargne salariale dans les PME.
En second lieu, pour qu’une plus large délégation des compétences soitpossible, il faut que les collectivités territoriales atteignent une taille critique suffi-sante et que la recomposition des institutions territoriales soit activement poursuivie.Cette recomposition ne pourra venir que d’une prise de conscience et d’une volontédes acteurs, relayant celle de l’État. Au-delà des incitations de la loi Chevènement enfaveur des regroupements intercommunaux, qui ont un effet accélérateur indéniable,il convient de mettre à l’ordre du jour plusieurs questions : élection au suffrage directdes conseils de communauté, selon une procédure qui ne mette pas en cause le rôleirremplaçable de l’échelon de base qu’est la commune.; meilleure articulation du rôledes départements et des collectivités de communes, en différenciant davantage lasituation des zones urbaines et rurales.; encouragement plus net aux rapprochementsinstitutionnels entre les régions.
Une priorité particulière s’attache dans ce contexte à la redéfinition desrelations financières de l’État et des collectivités territoriales. Faute d’avoir su ou puréviser l’assiette des impôts locaux, l’État a en effet pris en charge lui-même une partcroissante des dégrèvements ou exonérations décidés par le législateur, ce qui nefavorise pas la responsabilité financière des collectivités territoriales. Les règles quiprésident à la répartition des concours de l’État sont d’une complexité et d’uneopacité qui créent des contentieux récurrents sur les «.transferts de charges.» et nepermettent pas les péréquations nécessaires. Une mise à plat du dispositif s’impose,si l’on souhaite à la fois favoriser la recomposition du tissu communal et déléguerplus largement aux collectivités territoriales le soin de promouvoir et de mettre enœuvre les politiques publiques, dont les grandes orientations et objectifs sont fixés àl’échelon national, tout en préservant leur responsabilité fiscale devant les citoyens.
La prise en compte de la dimension européenne et internationale
La législation communautaire a pris une place de plus en plus importantedans la vie économique et sociale de la France. Cette tendance est appelée à seprolonger et à se renforcer avec l’extension déjà décidée dans le traité d’Amsterdamet la dynamique prévisible de l’intégration européenne à d’autres domaines decoopération. On a vu par ailleurs, que dans de nombreux domaines (gestion desrisques, compétitivité des entreprises) les régulations souhaitables pouvaient êtreplus efficaces, si elles étaient conduites également au niveau européen.
Ces perspectives supposent que des améliorations notables soient appor-tées au système français de préparation et de discussion des négociations commu-nautaires et internationales. Ces améliorations viseraient tout d’abord à accroître lesmoyens d’expertise et d’anticipation des différents ministères dans ces domaines.Une politique plus active d’ouverture européenne de la fonction publique françaisedevrait être promue et des mesures concrètes être prises pour développer le place-ment de fonctionnaires sur une longue durée dans les organisations internationaleset européennes.
Il serait également souhaitable d’instaurer une coopération beaucoup plusétroite entre le gouvernement et les partenaires sociaux dans le suivi des enjeuxeuropéens et la construction de l’Europe sociale et un plus grand rôle pourrait êtredonné dans ce domaine à la Commission nationale de la négociation collective.Au-delà de l’effort d’information, engagé depuis quelques mois par le ministère del’Emploi et de la Solidarité, il serait nécessaire d’élaborer de façon plus coordonnée
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et plus précoce les positions prises par la France, tant sur la scène politique que surla scène sociale européenne.
Enfin, des efforts plus importants pourraient être entrepris par le Parle-ment, le Gouvernement et le Conseil économique et social pour répondre au besoind’information des citoyens sur les différentes négociations internationales ou euro-péennes, comme cela a été fait en 1999 sur l’OMC.
La capacité d’arbitrage
L’État doit retrouver la capacité de faire apparaître et appliquer les objec-tifs qu’il poursuit, sur la base de diagnostics plus transparents et mieux débattuscollectivement.
Sa politique d’équipements collectifs peut permettre d’accompagner undéveloppement polycentrique de la France au sein de l’Europe, d’aider à la consti-tution de systèmes de villes articulés autour des grandes agglomérations, de conforterles stratégies de développement endogène et de spécialisation des régions. L’aména-gement du territoire ne peut plus se concevoir d’en haut : la réflexion des territoiressur leur avenir et la construction de projets sont primordiales, et la politique finan-cière de l’État, qu’elle prenne la voie du contrat ou de l’incitation financière, doit,quant à elle, prendre en compte le rythme de la délibération locale. Des partenariatsréellement négociés et responsabilisants doivent pouvoir s’instaurer. Les pouvoirspublics doivent néanmoins éviter d’encourager les concurrences stériles et coûteusesdes collectivités territoriales, parvenir à assurer une meilleure péréquation desressources, s’engager effectivement dans le redéploiement de ses moyens vers lescommunes urbaines ou les communes rurales les plus en difficulté.
Ce besoin d’arbitrage de l’État apparaît également de plus en plus impor-tant en matière de développement durable : quelles que soient les difficultés deconduite des débats et de mobilisation des expertises, il faudra, dans la période àvenir, une grande détermination pour faire prévaloir les arbitrages de long termedans les décisions : ainsi les engagements pris à Rio et Kyoto sur la stabilisation auniveau de 1990 des émissions de gaz à effet de serre supposent la mise en œuvre dedécisions difficiles en matière de politique énergétique et de transports, dont il n’estpas sûr que tous les acteurs, notamment les élus locaux mais aussi les industriels, aientpris une pleine conscience. Il apparaît donc souhaitable qu’un débat très large et uneconcertation approfondie soient engagés dans ces domaines, mais que l’État prenneaussi toutes ses responsabilités.
Ce besoin d’arbitrage est également net en matière budgétaire. L’évolutiondes finances publiques depuis trente ans témoigne en effet d’une incapacité collectiveà effectuer des choix qui ne se traduisent pas par un recours supplémentaire à l’impôtou l’endettement public. Entre 1970 et 1997, les prélèvements obligatoires se sontaccrus de 11,5 points par rapport au PIB (dont +8,5 points au profit des organismesde sécurité sociale, +3,5 points au profit des collectivités territoriales, -2 points pourl’État). Les dépenses publiques progressant plus vite que les prélèvements durantcette période, l’ajustement s’est fait par la progression de l’endettement public.
Une gestion pluriannuelle de l’ensemble des budgets est aujourd’hui néces-saire : l’interdépendance du budget de l’État, des organismes sociaux et des collecti-vités territoriales n’a cessé de s’accroître. Près d’un quart des ressources de l’État sontainsi transférées aux autres organismes publics et une part très importante desdépenses de l’État intervient dans des domaines de compétence partagée. La décisionde l’Union européenne de coordonner l’évolution des finances de l’ensemble des
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administrations publiques des États membres est cohérente avec cette situation quin’est pas propre à la France. Des outils nouveaux ont été créés à cette fin ces cinqdernières années (projet de loi de financement de la sécurité sociale, pacte de stabilitéconclu entre l’État et les collectivités territoriales, programmes pluriannuels surl’évolution des finances publiques présentés par le gouvernement à la Commissioneuropéenne). Mais ces outils, aussi importants soient-ils, ne sont pas par eux-mêmessuffisants pour établir le minimum de consensus nécessaire à la conduite d’une actionstable dans la durée.
Les choix à opérer pour contenir la dépense publique sont difficiles : il n’estguère aisé de prendre à l’avance des décisions qui concerneront les générationsfutures, comme c’est pourtant inéluctable en matière de retraites.; la baisse dunombre d’élèves en formation initiale ne peut justifier à elle seule, aux yeux desenseignants comme des parents d’élèves, une baisse de l’effort financier en faveur del’éducation, fût-ce au profit de la formation continue, compte tenu des nombreuxdéfis qui restent à relever en matière d’enseignement.; aucun pays n’a su vraimentfreiner la progression des dépenses de santé et le système de gouvernance français,partagé entre l’État, les partenaires sociaux et la profession médicale, semble parti-culièrement mal armé pour faire face au moindre coût aux perspectives de vieillisse-ment de la population, etc. L’État doit plus clairement faire apparaître les voies desarbitrages à opérer entre les grandes fonctions collectives pour respecter les choixglobaux effectués en matière de prélèvements obligatoires et d’endettement public.
Des débats publics plus systématiques, associant notamment les organisa-tions syndicales et patronales et les collectivités territoriales sont sans doute àorganiser, tant au niveau national qu’au niveau local, pour analyser les performancesdes politiques publiques et les choix budgétaires effectués. Mais les débats et laconcertation, s’ils peuvent faire progresser la prise de conscience, ne remplacent pasla décision.
Le rôle du Parlement est essentiel dans ce domaine et peut donner lalégitimité nécessaire au gouvernement pour mettre en œuvre les réformes souhaita-bles. La révision de l’ordonnance organique relative aux lois de finances, à l’ordre dujour, pourrait ainsi permettre non seulement d’accroître les capacités d’investigationet d’évaluation des parlementaires sur les politiques publiques, mais surtout de revoirles modalités de gestion budgétaire de l’État (distinction entre services votés etmesures nouvelles, vote par ministère, comptabilité patrimoniale, par exemple). Ilimporte de pouvoir inscrire l’examen des prévisions budgétaires et l’arbitrage entregrandes fonctions collectives dans une perspective pluriannuelle et surtout d’associerdavantage l’examen et le vote des crédits à des indicateurs d’objectifs et de résultats,dont il soit rendu compte devant le Parlement.
Le contrôle de la mise en œuvre des choix collectifs
Si l’on souhaite éviter d’en arriver à confier aux seuls juges le soin devérifier le respect de la loi, il convient de définir des procédures qui assurent une plusgrande transparence de l’information, des possibilités de recours des usagers mieuxformalisées, un contrôle externe a posteriori plus fréquent et systématique de lasincérité des comptes et de la qualité de la gestion des fonds publics.
Les procédures d’évaluation peuvent jouer un rôle plus important, sous desformes plus diversifiées et mieux coordonnées qu’actuellement. On ne compte plusles observatoires locaux ou nationaux des politiques publiques, mais leurs conclu-sions sont rarement utilisées, confrontées et mises en perspective. L’État pourrait pluslargement faire connaître les enseignements à tirer des diverses expériences territo-
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riales et assurer ainsi davantage la mise en réseau des acteurs, qui rencontrent lesmêmes problèmes. L’information des assemblées (locales et nationales) sur lesconclusions de ces évaluations pourrait être plus fréquente et mieux formalisée. Dansun contexte de décision plus imparfaite, plus pragmatique, il importe que les fonctionsde prospective et d’évaluation de la décision publique soient mieux imbriquées ets’articulent davantage l’une avec l’autre. C’est ainsi que l’intelligence collectivepourra progresser, que des régulations plus diversifiées, plus coopératives pourrontse développer, qu’un climat de confiance et de respect des autres acteurs parviendraà se créer. L’État, par la place qu’il occupe à tous les niveaux du territoire, peut avoirun rôle très important dans l’architecture de tels réseaux.
Des procédures de régulation sociale devraient également être dévelop-pées : ainsi, si un rôle plus grand est donné à la négociation sociale dans la détermi-nation des relations du travail, il conviendrait peut-être de développer des procéduresanalogues à celles des pays scandinaves, permettant d’apprécier l’équivalence desdroits ainsi négociés avec ceux que garantit le législateur.
Enfin, le rôle de l’autorité judiciaire dans la régulation des conflits doit êtrepleinement pris en compte par l’État. Réforme de la carte judiciaire, renforcementdes moyens budgétaires, simplification des procédures et réexamen des modalités degestion des frais de justice restent à l’ordre du jour, pour améliorer, moderniser etrendre plus rapide le fonctionnement quotidien de la justice. La place de l’appareiljudiciaire dans la régulation des conflits, le thème de l’accès aux droits de la défensejustifient au demeurant que se poursuive une réflexion collective beaucoup plus largeque celle aujourd’hui engagée.
La rénovation de la gestion publique
Comment sortir de la situation de blocage qui paraît empêcher la réformedes services publics en France.? L’incapacité de l’État employeur à promouvoir desréformes attendues par le corps social peut-elle être surmontée.? La question a étési souvent posée, sans que des réponses convaincantes aient été apportées, qu’ellepourrait prêter au scepticisme.
Et pourtant la période qui s’ouvre paraît propice. D’importants leviers duchangement apparaissent : le renouvellement considérable des effectifs de la fonctionpublique dans les quinze ans à venir, mais aussi les exigences croissantes des usagers,mieux éduqués, mieux informés, plus revendicatifs parfois, comme la diffusion desnouvelles technologies, constituent autant d’opportunités qui peuvent modifier ladonne et inciter au changement. L’euro oblige la France à des disciplines nouvelles,auxquelles elle ne peut plus se soustraire, et offre également des opportunités decroissance, dont le bénéfice profite aussi aux collectivités publiques.
Dans le secteur public, le renouvellement du personnel sera précoce etmassif : au cours des douze prochaines années, ce sont 45.% des fonctionnaires del’État et de la fonction publique hospitalière qui devraient ainsi partir en retraite,tandis que la fonction publique territoriale sera aussi fortement concernée. Le secteurde la recherche publique va connaître des difficultés sérieuses, que rencontreront,sous une forme atténuée, beaucoup d’autres secteurs. À partir de 2005, les départsseront très nombreux, offrant une occasion d’effectuer des redéploiements entreactivités, nécessaires pour renforcer les domaines prioritaires. Les recrutements nepourront pas augmenter brutalement, au risque de dégrader leur qualité. Une gestionprévisionnelle des effectifs est donc indispensable pour atteindre les deux objectifsdu redéploiement et de la qualité des recrutements.
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Il revient aux pouvoirs publics de donner un contenu plus moderne à lanotion de service public à laquelle les fonctionnaires et les citoyens sont attachés. Lediscours général sur l’inadaptation de l’action publique, son absence de transparenceet les économies nécessaires n’est guère mobilisateur. Si la définition des objectifs del’État devient plus lisible, parce que mieux débattue préalablement, clairementdécidée ensuite et approuvée par le Parlement, si elle devient plus stable et moinssujette aux effets d’annonce et à la pression des interventions, si les efforts quotidiensaccomplis par les fonctionnaires sont mieux reconnus, y compris sous forme d’inté-ressement financier, la réforme de l’État pourra progresser. Il importe que lesfonctionnaires soient associés à la définition des objectifs, car ils sont souvent mieuxplacés que quiconque pour repérer les dysfonctionnements et suggérer les améliora-tions utiles.; mais la définition de ces objectifs ne peut pas relever d’abord de leurappréciation.
De telles orientations invitent à des déplacements de perspectives : laculture du résultat doit remplacer la rhétorique de l’annonce, l’action répétitive del’agent public soumis à une cascade de hiérarchies doit céder le pas à la responsabilité,à l’initiative et à la liberté de jugement, une organisation centrée sur l’usager doitremplacer des structures cloisonnées par tâche, voire par corps, la programmation àmoyen terme l’action au fil de l’eau. L’État démocratique moderne doit pouvoirrépondre de ses actes et savoir définir un projet partagé et collectivement délibéré.
Il y a urgence à ce que l’administration se dote d’un contrôle de gestioninterne, permettant de faire apparaître la totalité des coûts imputables aux politiquesqu’elle conduit, ainsi que des objectifs de performance, dans lesquels se reconnaissentà la fois les gestionnaires, les agents et les usagers des services publics. La constructiondes indicateurs de résultats ne peut se faire que par une mise au point itérative desinformations pertinentes entre la base et le sommet, en intégrant des informationsfinancières et des indicateurs de qualité et de satisfaction des usagers. Les tableauxde bord, ainsi élaborés, devraient être périodiquement commentés et discutés auniveau local comme au niveau central et leurs principaux résultats régulièrementtransmis au Parlement.
La mise en place d’un tel cadre de gestion est de nature à faciliter lesarbitrages, tant au niveau national qu’au niveau déconcentré, si elle est par ailleursaccompagnée d’exercices de revue de programme, de budgets «.base zéro.», commeil est d’usage fréquent dans les autres pays développés. Elle est la condition indispen-sable pour que la nécessaire déconcentration des responsabilités (fonctionnelle ougéographique selon les cas) puisse se mettre en place et évite que le moindreproblème ne remonte à l’échelon ministériel.
Une dernière priorité s’attache à l’amélioration de la gestion des ressourceshumaines dans la fonction publique. Il faut en effet se préparer dès aujourd’hui aurenouvellement démographique qui s’annonce : les gestionnaires publics auront àgérer d’importants flux de recrutement et à anticiper de nombreuses mutations defonctionnaires sur le territoire (les fonctionnaires partant en retraite étant plusnombreux dans le Sud). Il importe, dans cette perspective, de programmer précisé-ment et de façon concertée les remplacements à opérer. Cette occasion doit être saisiepour doter la fonction publique d’outils qui lui manquent pour gérer de façon activela carrière et la formation de ses agents et de ses cadres. Les passages entre lesfonctions publiques (territoriale, hospitalière et d’État) devraient être facilités etencouragés, l’avancement au choix davantage promu sur la base des compétencesprofessionnelles et responsabilités assumées, la publicité des postes vacants réelle-ment organisée, la formation continue mieux programmée, ciblée, certifiée et contrô-lée. La nécessité d’une gestion prévisionnelle des effectifs ne concerne au demeurant
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pas seulement l’administration étatique mais aussi les collectivités territoriales et lesétablissements hospitaliers dont les effectifs ont progressé, au cours de la périoderécente, beaucoup plus vite que ceux de l’État.
Il s’agit d’introduire plus de pragmatisme dans l’action publique et de viseravant tout à faciliter les initiatives décentralisées, en donnant plus de responsabilitéset plus de latitude aux acteurs dans les modes opératoires qu’ils choisissent.
ConclusionDes libertés nouvelles ont été acquises par les Français au cours des
dernières décennies : émancipation des femmes, développement de l’éducation, plusgrande autonomie dans le travail, facilités accrues de mobilité et de communicationentre les territoires, accroissement du niveau de vie et du temps libre. Depuis troisans, la reprise de la croissance et des créations d’emploi a permis d’amorcer un retourde la confiance dans l’avenir.
Mais la société française reste marquée par un chômage élevé, par dessituations de précarité et de pauvreté, notamment parmi les mères isolées et lesjeunes, et par des inégalités excessives. L’accélération des mutations, la disparition derepères traditionnels, l’affaiblissement de certaines protections sont vécus avec dif-ficulté par une partie significative de la population.
Pour que la France soit en mesure de progresser, dans le cadre européen,vers un développement durable et solidaire, il faut que soient débattus et mis en placeles moyens de relever trois grands enjeux. Le premier concerne la révolution del’information et l’entrée dans l’économie du savoir, qui offrent des opportunités pourbeaucoup mais introduisent aussi de nouveaux clivages.; elles nécessitent de diffuserplus largement l’usage des nouvelles technologies et d’encourager l’innovation dansles secteurs concernés. Le deuxième enjeu est celui des arbitrages entre générationset de la préparation de la transition démographique qui s’annonce à partir de 2005.Il appelle notamment une organisation différente des temps de la vie, une gestionprévisionnelle des ressources humaines tant dans les administrations que dans lesentreprises, et une prise en compte du principe de précaution pour faire face auxrisques environnementaux et sanitaires. Le troisième enjeu porte sur les réformesd’institutions et de procédures visant à avancer, au lendemain de la création de l’euroet à la veille de l’élargissement, dans la construction sociale et politique de l’Unioneuropéenne, à redéfinir les relations de l’État avec les partenaires sociaux et lescollectivités territoriales pour accroître leur rôle dans la définition et dans la mise enœuvre de l’action collective, et à rénover la gestion des administrations publiquespour leur permettre de mieux répondre aux attentes des citoyens et des usagers.
Dans un monde incertain, où de multiples acteurs, ayant chacun ses repré-sentations et ses motivations, concourent aux performances collectives, tout enexerçant leur liberté de choix individuelle, c’est par la construction de nouvellesrégulations que l’État peut réussir à fédérer les projets et à les orienter vers lesobjectifs visés.
Les propositions du rapport peuvent être regroupées autour de trois grandsobjectifs.
Le premier porte sur le retour au plein emploi et l’encouragement àl’activité, le travail restant le moyen d’assurer la vie matérielle et de créer de larichesse, le vecteur principal de l’insertion et de la construction de l’identité sociale
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des personnes. Cet objectif suppose que les voies d’une croissance durable soientrecherchées dans le cadre de l’union économique et monétaire, que l’initiative et lacréation d’entreprises soient encouragées, que les moyens les plus adéquats decorriger les «.trappes à inactivité.» soient étudiés et adoptés, l’effort de formationinitiale et continue poursuivi.
Le second objectif est la sécurisation des parcours individuels, qui nécessitela mise en œuvre de nouvelles solidarités et une gestion plus attentive des transitions :transitions liées aux événements de la vie familiale et aux passages entre les différentsâges de la vie, transitions entre les périodes de formation et d’activité, transitionsentre différents employeurs.
Enfin et surtout, la mise en œuvre effective du principe d’égale dignité despersonnes posé par la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusionsconstitue un objectif majeur, auquel contribuent d’ailleurs les deux autres, qui trouveà s’appliquer dans bien d’autres domaines que le combat contre la pauvreté etl’exclusion. Ce principe, que René Cassin a tenu il y a un demi-siècle à intégrer àl’article premier de la Déclaration universelle des droits de l’Homme, peut constituerle socle de droits fondamentaux à reconnaître, tant dans les institutions internatio-nales et européennes que dans la promotion de nouvelles pratiques d’action privée,collective et publique en France, qu’il s’agisse par exemple des équilibres entre leshommes et les femmes ou des relations du travail dans les entreprises et les adminis-trations.
Ce premier rapport sur les perspectives de la France a pour ambitiond’éclairer les enjeux, de suggérer de nouvelles modalités pour l’action collective, deproposer des objectifs structurant les politiques publiques. Il constitue la premièreétape d’un débat qui reste à développer de manière plus large.
Dans cet esprit, le Premier ministre transmettra le rapport sur les perspec-tives de la France au Conseil économique et social pour avis, puis aux Assembléesparlementaires, accompagné d’une lettre indiquant les principaux enseignementsque le Gouvernement entend en tirer pour son action. Il reviendra aux acteurspolitiques, économiques et sociaux de se saisir, dans les conditions qu’ils jugerontappropriées, de cette opportunité d’engager une réflexion collective sur la stratégieà moyen terme du pays.
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CHAPITRE PREMIER CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
La société française :éléments d’un diagnostic
Quelle image donner de la société française aujourd’hui.? S’il est possibled’identifier sur les trente dernières années quelques tendances lourdes, il est plusmalaisé de rendre compte des «.révolutions invisibles.», qui commencent à boulever-ser cette société comme les autres sociétés occidentales et de cerner l’importancepour l’avenir des aspirations, perceptions et comportements nouveaux.
Les grands lieux de socialisation, la famille, l’école, le travail, le territoire,ont fortement évolué depuis trente ans, en France comme ailleurs en Europe. Lacroissance a certes permis un enrichissement, un «.glissement vers le haut.».1 del’ensemble de la société, mais elle s’est aussi accompagnée d’une diversificationcroissante des situations et des trajectoires individuelles et d’une fragmentation ducorps social préoccupante.
Des tendances nouvelles sont à prendre en compte : la perception desrisques s’est modifiée, des attentes et exigences plus fortes en matière de qualité devie se développent. Les individus, plus éduqués, sont devenus plus autonomes et ontdésormais un rapport différent à l’autorité et aux institutions. Les repères tradition-nels d’une société où l’État jouait un rôle moteur changent dans une société plusouverte au monde, à l’Europe et à la concurrence. La définition de l’intérêt collectifest plus difficile à déterminer et à faire prévaloir. La réponse des corps intermédiaireset des institutions, notamment de l’État, doit en conséquence évoluer.
L’évolution des liens sociauxLa lente évolution des rôles masculin et féminin, le déplacement des âges
de la vie et des relations entre les générations, l’élévation du niveau scolaire, latransformation des modes d’exercice du travail, la multiplication des territoiresd’appartenance ont modifié en trente ans les liens sociaux. Il importe de mesurerl’ampleur de ces évolutions pour mieux comprendre les phénomènes de différencia-tion à l’œuvre et les nouvelles attentes de la société.
1. Galland (O.) et Lemel (Y.), «.La nouvelle société française.», Paris, Colin (A.), 1998.
La mixité : de l’inégalité à la différence
L’émancipation féminine et les transformations des relations entre leshommes et les femmes qui en ont résulté apparaissent comme l’une des évolutionsmajeures de cette fin de siècle.
L’évolution de la place des femmes dans la sociétéCertains penseurs du XIXe siècle tentaient d’organiser rationnellement la
société en donnant un fondement «.naturaliste.» à la place des femmes, cantonnéesà une fonction reproductrice et domestique et exclues de la citoyenneté politique.1.Par rapport à une telle conception, la maîtrise de la fécondité a représenté lebouleversement le plus important : contraception, IVG, droit de disposer de son corps,viol considéré comme attentat à la personne, etc. Les modifications du code civil àpartir de 1964 – en particulier la suppression de la puissance paternelle et de l’autoritémaritale, l’instauration du divorce à l’amiable, la reconnaissance en droit de la famillenaturelle (1972) – ont consacré ces acquis.2.
Plus que leurs homologues européennes (à l’exception des Scandinaves),les femmes françaises ont mis à profit ces libertés nouvelles pour investir la sphèrede l’éducation et du travail. Depuis 1971, les femmes sont plus nombreuses que leshommes à obtenir le baccalauréat et depuis 1975 à fréquenter les universités. Le tauxd’activité des femmes de plus de vingt-cinq ans au cours des trente dernières annéesn’a cessé de croître : celui des femmes âgées de 25 à 49 ans est passé de 49.% en 1970à 79,4.% en 1998.; 4 millions d’actives supplémentaires sont venues sur le marché dutravail au cours de cette période.
La présence d’enfants n’est cependant plus synonyme de baisse d’activitésinon temporairement : 72,3.% des mères de deux enfants sont actives et 51.% desmères de trois enfants et plus.; ces dernières n’étaient que 16.% en 1982. Les femmesfrançaises, en devenant plus actives professionnellement, n’ont pas pour autantrenoncé à la fonction maternelle : elles sont 9 sur 10 (et non 8 sur 10 comme leurshomologues européennes) à avoir au moins un enfant, ce qui explique largement quele taux de fécondité soit plus élevé en France (1,77 enfant par femme) que dansd’autres pays européens.; elles sont ainsi très nombreuses à recourir à l’allocationparentale d’éducation, versée aux parents qui s’arrêtent de travailler, à partir de lanaissance d’un second enfant.3.
La féminisation massive du salariat n’a pas été synonyme de réduction desinégalités professionnelles entre femmes et hommes : l’écart de salaire est enmoyenne de 20.%, et le chômage, tout comme le temps partiel, sont inégalementpartagés. Le monde du travail féminin reste très étroit : six catégories socioprofes-sionnelles regroupent 61.% des emplois féminins.4, 80.% des travailleurs pauvressont des femmes. Peu de femmes occupent des emplois de direction, bien que les fluxde recrutement féminins pour les postes d’encadrement soient aujourd’hui mieuxorientés.
54 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Perrot (M.), «.Histoire des femmes en Occident.», sous la direction de Duby (G.) et Perrot (M.), Paris,Plon, 5 volumes, 1982-1987.
2. Théry (I.), «.Le démariage.», Paris, Odile Jacob, 1996.
3. Choix qui leur occasionne souvent des difficultés de réinsertion ultérieure sur le marché du travail.
4. Maruani (M.), «.Travail et emploi des femmes.», La Découverte, 2000.
Par ailleurs, l’égalité entre hommes et femmes dans la sphère domestiqueest loin d’être la norme. L’articulation des exigences de la garde, de l’éducation desenfants, de la production domestique et de la vie professionnelle reste plus souventl’affaire des femmes que celle du couple.1. Quelle que soit la progression du principede parité dans la vie publique ou professionnelle, la transformation des mentalitéssur ce point reste extrêmement lente.
On assiste néanmoins, en France comme ailleurs, à une forme de dualisa-tion des destins féminins.2. À un pôle, les femmes bénéficiant d’un emploi motivant,bien rémunéré, compatible avec les exigences de la vie de famille ou leur permettantde bénéficier de services collectifs ou domestiques (pour la garde des enfantsnotamment) et le cas échéant d’envisager une participation plus large à la viepublique.; à l’autre pôle, des femmes peu qualifiées, travaillant par nécessité, quiconnaissent souvent emploi précaire, chômage, temps partiel ou segmenté, souventsubi, et assument elles-mêmes l’essentiel des tâches ménagères, sans avoir de tempspour elles.
De nombreuses féministes aux États-Unis et en Europe soulignent parailleurs la faible représentation des femmes dans la vie politique.3 et se demandent,l’égalité formelle des hommes et des femmes s’étendant, pourquoi celle-ci ne setraduit pas par une égalité plus substantielle. Ce constat a nourri, tout au long desannées quatre-vingt, un débat opposant les partisans du traitement égal et ceux d’untraitement spécifique. Ainsi, le féminisme anglo-saxon instrumentalise la différencepour obtenir la représentation des femmes en tant que sexe, tandis que longtempsles féministes françaises ne se sont pas démarquées de la logique égalitaire tradition-nelle et restent partagées à l’égard des politiques de discrimination positive.
Les mutations familiales
Cette autonomie nouvelle a entraîné de multiples conséquences sur la viefamiliale : baisse de la nuptialité et recul de l’âge du mariage, explosion des divorces,progression de l’union libre et des naissances hors mariage, des familles monoparen-tales et recomposées. Depuis 1989, le rythme des grands changements familiaux s’estnettement ralenti : le nombre de mariages et de divorces reste stable et le taux defécondité varie bon an, mal an autour d’1,8 enfant. La famille est toujours considéréepar toutes les générations (en particulier les jeunes, qui la plébiscitent) comme unevaleur fondamentale, l’une des plus importantes sinon la plus importante, de la vieen société.
Le modèle traditionnel de la famille, qui a perduré pendant plus d’un siècleet demi en France, avait deux caractéristiques indissociables : il reposait sur une forteinégalité des hommes et des femmes (puissance maritale et longue «.minorité.» dela femme au regard des droits civils) et une hiérarchie des âges (puissance paternelle).Ce modèle était matrimonial : la seule famille reconnue était fondée sur le mariage.
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1. On constate que plus les revenus sont élevés, plus la norme est égalitaire.; plus il y a d’enfants, plus lepartage est inégal.
2. Majnoni d’Intignano (B.), «.Égalité entre femmes et hommes : aspects économiques.», rapport pour leConseil d’analyse économique, 1999.
3. Particulièrement prononcée en France, comme les débats sur la parité dans la vie politique l’ont montré.
À partir des années soixante, ce modèle implose, principalement, commele souligne Irène Théry, sous l’effet de deux dynamiques fondamentales : l’égalitécroissante entre les sexes transforme la nature du couple.; celui-ci doit conquérir sapropre durée par l’échange entre deux sujets à part entière. La reconnaissance del’enfant comme une personne en devenir conduit par ailleurs à prendre de plus enplus en compte la préparation de l’avenir de l’enfant dans l’organisation de la viefamiliale.
La valeur familiale demeure mais elle n’est plus liée exclusivement aumariage, et c’est ce qui constitue la grande novation. L’attachement à la famille n’estplus exclusif d’une diversification des trajectoires familiales et d’un risque accru derupture et de recomposition familiale. Les itinéraires biographiques des nouvellesgénérations sont beaucoup plus souvent des itinéraires complexes où intervien-nent d’autres figures : beaux-parents, demi-frères et sœurs, voire «.quasi.» frèreset sœurs.
Mais les unions stables demeurent le modèle dominant. À côté des famillesfondées sur le mariage se développent des familles naturelles, durablement organi-sées hors de la perspective d’un mariage. Les comportements, les modes de vie, lesvaleurs rapprochent de plus en plus ces familles. Par ailleurs, l’exigence d’une sécuritéde la double filiation indépendamment des aléas du couple n’a cessé de croître. Seul,autrefois, le mariage «.fabriquait.» des pères. Désormais, la paternité n’est plusstrictement issue de l’alliance : on peut devenir et rester père hors du mariage ouaprès dissolution de celui-ci. La tendance est à une institutionnalisation de toutefiliation, et même à l’affirmation d’un principe d’indissolubilité de la filiation qu’ils’agit de conforter, en reconnaissant les droits et devoirs égaux et permanents deshommes et des femmes à l’égard des enfants qu’ils ont reconnus comme les leurs.
Faut-il voir dans ces mutations la cause profonde d’un changement «.d’âgestratégique.» de nos sociétés.1.? Avec l’émancipation féminine, écrit Marcel Gauchet,«.plus rien ne soutient l’image d’un représentant de la loi ou de l’autorité au sein de lafamille, parce que plus rien ne justifie l’existence d’un gouvernement domestique.». Lafamille ayant de plus en plus de mal à jouer son rôle d’inscription de l’individu dansune tradition et une société dont les règles le précèdent radicalement, l’individun’apprendrait plus à «.se regarder comme un parmi d’autres, ni à se placer d’un pointde vue collectif, abstraction faite de lui-même.». Cette interrogation, sans doute tropgénérale pour être totalement partagée telle quelle, mérite néanmoins l’attentiondans la définition des politiques qui touchent la famille, et notamment l’autoritéparentale.
Des problèmes nouveaux pour la collectivitéL’articulation des rôles masculin et féminin ne peut pas se réduire à un
problème féminin, ni à un problème privé de négociation dans le couple. Il ne peutêtre réglé par la seule politique familiale, ni même par la réduction hebdomadairedu temps de travail. Il interroge toutes les politiques publiques.
La complexité des processus de construction des identités féminines etmasculines oblige à interpréter de façon plus nuancée les mécanismes menant auxinégalités constatées. La revendication de l’égalité, sans revendication de la diffé-
56 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Cf. Gauchet (M.), «.Essai de psychologie contemporaine.», «.Le Débat.», no 99, mars-avril 1998.
rence, peut conduire à nier les valeurs qui s’expriment de façon privilégiée dans lemonde féminin mais que les hommes peuvent légitimement partager.1. La compati-bilité, recherchée par les femmes dans l’articulation de la vie privée et de la viepublique, concerne de plus en plus les hommes eux aussi. Pour tous, il convient dansla sphère familiale, comme dans la sphère du travail ou de la cité, de trouver le moyende mieux concilier l’épanouissement personnel avec la participation à la vie écono-mique et citoyenne.
La reconnaissance d’un droit à une vie familiale et sociale peut être unpuissant levier d’une défense de valeurs humanistes. Elle conduit à réorganiser lestemps de la vie entre la formation, les loisirs, le travail rémunéré ou non rémunéré,à réfléchir collectivement à ce qui doit relever de la sphère strictement marchande,de la sphère publique ou de la sphère privée dans les régulations à promouvoir.
Le développement de l’activité professionnelle féminine apparaît commeune tendance de fond durable, le maintien du taux de natalité l’est sans doute moins.La collectivité doit veiller à préserver la liberté de choix individuel et continuerd’encourager le développement de services de proximité, assurant les tâches nonrémunérées prises en charge par les femmes dans la sphère domestique : garded’enfants, aide aux parents dépendants, tâches domestiques elles-mêmes. Les entre-prises mais aussi les employeurs publics devront, de façon croissante, tenir comptedes contraintes de mobilité géographique et de rythmes de vie des couples bi-actifs.Les effets de cette bi-activité sur l’éducation et l’intégration sociale des enfants etdes adolescents devront également faire l’objet d’une plus grande attention : lesmodes d’apprentissage scolaire, les rythmes scolaires sont à repenser en consé-quence.; des solutions sont à trouver pour que les jeunes ne soient pas livrés àeux-mêmes et à la solitude trop longtemps hors le temps scolaire pendant le tempsde travail de leurs parents.2.
Une question particulièrement importante est celle du sort des femmesmoins qualifiées, plus exposées que les hommes au chômage et au temps partiel.Parmi elles, les mères isolées sont les plus vulnérables. Une famille sur sept aujour-d’hui est une famille monoparentale et le chef de famille en est, dans 90.% des cas,une femme. Leur situation et celle de leurs enfants se sont particulièrement dégra-dées ces dernières années : une famille monoparentale sur cinq vit aujourd’huien-dessous du seuil de pauvreté. La prévention de l’exclusion suppose que la solida-rité soit fortement orientée en faveur de ces dernières.
La modification des âges de la vie et des relationsentre générations
Les nouveaux âges de la vieL’augmentation de l’espérance de vie à la naissance a atteint pratiquement
un trimestre par an sur les quinze dernières années : celle-ci est passée, pour leshommes, entre 1981 et 1999 de 70,4 ans à 74,9 ans et, pour les femmes de 78,6 ans à
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1. Cf. Théry (I.), «.La mixité, figure nouvelle de l’égalité.», «.Revue de la CFDT.», no 28, «.Les femmes d’unsiècle à l’autre.», février 2000.
2. La direction de la protection judiciaire de la jeunesse souligne notamment les effets négatifs de cette solitudesur les préadolescents et les adolescents.
82,3 ans.1. Les projections de population faites par l’INSEE.2 laissent augurer uneprogression des effectifs d’autant plus marquée que l’on monte dans l’échelle desâges : entre 1990 et 2050, l’effectif des 60 ans ou plus devrait doubler, celui des 75 ansou plus tripler, celui des 85 ans ou plus quadrupler.
Parallèlement, les seuils d’entrée dans l’âge adulte sont devenus plus flouset les rythmes ne sont plus synchrones : départ de chez les parents, accès à l’emploi,installation en couple et procréation ne se succèdent plus dans l’ordre linéaireimmuable, qui les caractérisait encore dans les années soixante et sont plus tardifs.Les trois étapes classiques de la vie, la jeunesse, la vie adulte et la vieillesse, n’appa-raissent plus aussi tranchées et l’on voit apparaître de nouveaux «.âges.» de la vie.3.
L’âge des 18-25 ans est celui de la «.transition.» entre l’adolescence et l’âgeadulte et est de plus en plus caractérisé par une cohabitation prolongée chez lesparents. Cette cohabitation ne vaut plus soumission à l’autorité parentale : la dépen-dance, notamment financière s’accommode de plus en plus de formes d’autonomiepersonnelle en termes de formation de la personnalité, de références culturelles oude modes de vie.
Le deuxième âge s’étend de 25/30 ans à environ 50-55 ans.; il constitue «.unecourte période de l’existence, où se cumulent les carrières à mener et les responsabilitésprofessionnelles à assumer, la vie amoureuse et la famille à élever, les relations socialesà développer... un cumul particulièrement lourd pour les femmes.».
Le troisième âge a tendance à la fois à intervenir plus tôt (sur le marché dutravail, on est considéré comme un travailleur «.vieillissant.» dès 55, voire 50 ans) età se prolonger avec l’accroissement de l’espérance de vie sans incapacité jusqu’à 75et 80 ans. À une période de «.trop plein.» succède une période dont l’activitéprincipale n’est plus nécessairement le travail. «.Si les deux dimensions de l’existencesont... le travail et l’amour, l’une et l’autre sont à réinventer pour cette longue période.».Ce nouvel âge devient celui d’une «.génération pivot.», entre les plus âgés et les plusjeunes. À 60 ans, près d’une femme sur trois de la génération 1950 aura encore unparent vivant tout en ayant déjà des petits-enfants, ce qui n’était le cas que d’unefemme sur cinq pour la génération 1920.4.
Le quatrième âge survient de plus en plus tard : il est souvent celui del’isolement pour les femmes.; sa prolongation et la progression régulière du nombrede nonagénaires et de centenaires pose pour l’avenir des problèmes redoutables definancement en matière de dépendance et d’assurance maladie.
La durée de la vie active s’est concentrée sur une période plus brève del’existence : le taux d’activité des 15-25 ans et des plus de 50 ans a fortement baissésur la période (plus fortement que dans la plupart des pays européens) et celui deshommes de 60-64 ans est passé de 60.% au milieu des années soixante-dix à 16.% en1997, celui des femmes sur la même période de 30 à 14.%. C’est sans doute l’une des
58 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. L’exceptionnelle longévité des femmes françaises les place au 2e rang mondial, après le Japon. Selonl’INED, cet accroissement de la durée de la vie est en train de ralentir (cf. «.Futuribles.», no 244).
2. Dinh (Q.), «.Projection de la population totale pour la France métropolitaine.», «.Résultats démographi-ques et statistiques.», INSEE, 1995.
3. Gaullier (X.), «.Âges mobiles et générations incertaines.», «.Esprit.», octobre 1998, dont sont extraites lescitations qui suivent.
4. Un Français sur quatre, âgé de 45 à 64 ans, appartient aujourd’hui à une parentèle composée de quatregénérations.
tendances de la période antérieure, propre à la France, qui devra s’infléchir dans lesannées à venir, sous l’effet de la moindre progression de la population d’âge actif.
Cette description générale rend mal compte de la flexibilité croissante desâges : un âge féminin n’est pas réductible à un âge masculin, ni l’âge d’un riche à celuid’un pauvre, ni celui de l’intellectuel et du travailleur manuel.1. Les perceptions desâges de la vie et les solidarités intergénérationnelles se différencient selon les groupessociaux.
Les relations entre générations
Les relations entre générations deviennent très diverses : conflictuelles ousolidaires, mais aussi concurrentes, hiérarchiques ou indifférentes. Les solidaritésfamiliales jouent dans les sens ascendant et descendant, sous des formes financièresou en nature mais accentuent souvent plus qu’elles ne diminuent les inégalités. Ellespeuvent ou non être confortées et «.sécurisées.» par les mécanismes de solidaritécollective mis en place.
La situation relative des générations du «.baby-boom.» (notamment cellesnées après 1950) apparaît moins favorable que celle de leurs aînés : contrairementaux précédentes, ces générations ont fait à peine mieux en termes de revenus commede patrimoine que leurs parents à chaque âge. Mais surtout, la situation relative desgénérations nées à partir des années soixante se dégrade régulièrement : à âgeéquivalent, leur niveau de vie paraît inférieur à celui de leurs aînés et les inégalitéssont plus fortes. Cet effet de génération négatif s’explique largement par le fonction-nement du marché du travail. Les ajustements opérés par les entreprises en réactionaux chocs économiques et à l’intensification de la concurrence portent en priorité surles flux d’embauche et par conséquent sur les générations entrantes.2.
Ces difficultés nourrissent le sentiment d’une panne de «.l’ascenseur social.».Tout se passe comme si les stratégies individuelles de promotion sociale étaient misesen échec, et ce d’autant plus que la baisse générale de la mobilité salariale observéedepuis le début des années soixante-dix.3 tend à figer les situations initiales.
L’amélioration récente de la conjoncture économique pourrait changer ladonne. Il est possible qu’à la faveur de la reprise de la croissance et de la baisse duchômage qui se dessinent pour les années à venir, ces générations «.sacrifiées.».4connaissent une progression salariale plus rapide par la suite, et donc un rattrapagecompensant leurs débuts difficiles.5.
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1. Les différences de mortalité par milieu social restent fortes : comme on le sait, la palme de la longévitérevient aux cadres de la fonction publique, qui à 35 ans peuvent espérer vivre encore 46 ans, alors que lespersonnels des services directs aux particuliers et les ouvriers n’ont pas plus de 37 ans en moyenne devanteux...
2. Lollivier (S.), «.Inégalités de niveau de vie et générations.», «.Données sociales 1999.», INSEE, 1999.
3. Buchinsky (M.), Fougère (D.), Kramarz (F.), «.La mobilité salariale en France : 1967-1987.», «.RevueÉconomique.», vol. 49, no 3, mai 1998, p. 879-890.
4. Chauvel (L.), «.Le destin des générations.», éd. Le lien social, PUF, 1998.
5. En simulant l’évolution des inégalités salariales entre générations, l’INSEE a montré qu’une améliorationde la conjoncture (baisse du chômage structurel de 10.% à 6.% par exemple) pourrait compenser largementl’effet de la baisse du rendement des diplômes des jeunes observée ces dernières années. Colin (C.),«.Évolution de la dispersion des salaires : un essai de prospective par microsimulation.», document de travailno G9903, INSEE, 1999.
La véritable inégalité concernant ces jeunes est peut-être celle qui se creuseentre les diplômés et les non-diplômés : les générations successives de diplômés dusupérieur ont vu leur salaire moyen en début de carrière croître fortement d’unegénération à l’autre, alors qu’il décroît pour les moins diplômés. Par ailleurs, leschances d’amélioration de leur situation ultérieure sont infiniment mieux assuréespour les diplômés que pour les non-diplômés.
La place et le rôle de la formation
L’investissement immatériel des entreprises et l’accumulation des connais-sances et des savoirs commandent de plus en plus la croissance de l’économie. Unepart essentielle de la valeur ajoutée tient désormais à l’information et plus encore àla capacité que se donnent l’entreprise, le territoire, la société de tirer parti del’information disponible.1.
Les performances quantitatives et qualitatives des investissements réalisésen matière de formation initiale et continue apparaissent dans ce contexte détermi-nantes. Mais on ne saurait ramener la formation à cette seule dimension économique :les enjeux scolaires sont aussi culturels, politiques et sociaux.
Le défi du nombreDepuis trente ans, l’institution scolaire a dû s’organiser pour offrir au plus
grand nombre ce qui fut longtemps réservé à une minorité. En 1968, le taux descolarisation à 15 ans était de 62.%.2 : il est de 99,5.% en 1998. L’école accueille deplus en plus tôt les jeunes enfants et l’effort accompli en faveur des écoles maternellesest sans comparaison dans le monde. Le projet, déjà ancien, de collège unique a étépleinement mis en œuvre : 89.% des enfants d’ouvriers parviennent aujourd’hui entroisième contre 58.% il y a dix ans. L’accès au baccalauréat concernait 34.% d’unegénération en 1980 et 68.% en 1998. Un peu plus de la moitié de l’effectif desgénérations âgées de 20 et 21 ans entreprend actuellement des études supérieurescontre moins d’un quart en 1984. La population étudiante est passée de 1,175 millionen 1980-1981 à 2,089 millions en 1998-1999. L’espérance de scolarisation à tempsplein en France (16,5 ans pour un enfant de 5 ans) était en 1996 supérieure à celledes États-Unis (14,8 ans) ou du Royaume-Uni (14,2 ans) et équivalente à celle del’Allemagne et des Pays-Bas.3.
Il faut souligner les réussites (en comparaisons internationales, les résultatsdes collégiens français sont honorables), et les acquis considérables de l’effortéducatif accompli : la France occupe une bonne position dans l’économie du savoirpar rapport à ses principaux partenaires. L’élévation générale du niveau de formationest un fait majeur qui comporte de multiples conséquences sur la vie sociale :autonomie féminine, développement d’une société de services, maîtrise des techno-logies de l’information, mais aussi développement de nouvelles attentes et compor-tements de la société. Mais il ne faut pas méconnaître les progrès qualitatifs quirestent encore à engager : les évolutions démographiques des effectifs scolaires,
60 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Cf. Chapitre III : «.Croissance, productivité et emploi.».
2. Les chiffres qui suivent sont issus de «.L’état de l’école.», MENRT, no 9, octobre 1999.
3. Données OCDE-CERI, citées dans «.L’état de l’école.», MENRT, no 9, octobre 1999, p. 19.
aujourd’hui à la baisse, n’augurent pas forcément un relâchement de l’effort collectifen faveur de la formation.
Il faut en effet souligner les difficultés de transmission des savoirs de baseà une partie importante des élèves. L’évaluation à l’entrée en sixième, à la rentrée1998, faisait apparaître un taux de réussite des élèves de 63,5.% aux questionsreprésentatives des compétences de base en français et de 60,1.% en mathématiques,avec des disparités de scores très importantes entre les élèves. La suite de la scolariténe permet pas de corriger totalement ces écarts initiaux : 57.000 élèves sont sortis dusystème scolaire en 1997 sans avoir atteint le niveau du CAP, chiffre stable depuis1994. Les derniers tests effectués lors des journées d’appel de préparation à laDéfense font apparaître que 10.% des jeunes hommes de 17 ans «.ont des difficultésréelles de compréhension de l’écrit, un peu moins de 4.% sont dans une situation quipeut être qualifiée d’illettrisme.». Aujourd’hui, plus encore qu’hier, ces échecs scolairesinitiaux apparaissent lourds de conséquences et se traduisent par des difficultésaccrues à trouver un emploi et à établir des relations sociales stables, y comprisfamiliales. Cette situation persistante conduit à s’interroger sur l’usage fait de l’ac-croissement des moyens consacrés à la formation, notamment dans le premier degré(la dépense d’éducation moyenne par élève du premier degré est passée, en francsconstants, de 14.100 francs en 1975 à 25.300 francs en 1998).
Par ailleurs, la progression de l’accès au niveau du baccalauréat se stabilisedepuis quatre ans et s’est payée par une désaffection relative du baccalauréat généralau profit du baccalauréat technologique et du baccalauréat professionnel.; l’échecdans le premier cycle du supérieur est massif (en 1997, les chances d’accéder ausecond cycle ne s’établissaient qu’à 58.%). Les performances du système de forma-tion secondaire et universitaire paraissent donc devoir s’améliorer.
La question des inégalités scolaires
Concentrant l’effort, pour ce qui est du second degré, sur la gestion de fluxd’entrées très importants, l’école l’a fait longtemps sans remettre véritablement enquestion ses modes de fonctionnement. Le moment du reflux démographique estaussi paradoxalement celui des remises en cause, portées par l’exigence de qualité,par la force des revendications démocratiques mais aussi par les craintes que suscitela montée de l’utilitarisme des familles.
De nombreux travaux.1 attestent la persistance des inégalités, qui accom-pagne l’ouverture sociale de l’école, en France comme dans les autres pays européens.Même s’il faut faire justice à l’école de sa capacité à prendre en charge quantité demissions nouvelles, même s’il est évident qu’elle ne peut pas à elle seule corriger dessituations imputables à d’autres facteurs, elle se trouve porter l’ambition de réductiondes inégalités, qui d’ailleurs a fondé l’effort collectif de la nation. Elle doit doncjustifier de sa capacité à ne pas entériner les différences sociales, à ne pas lesreproduire, voire les accentuer.
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1. Les études disponibles sur longue période aboutissent toutefois à des résultats ambivalents. Goux (D.) etMaurin (E.) concluent à une stabilité de la mobilité sociale, tandis que Vallet (L.-A.) identifie une baisse lentemais continue de l’inégalité des chances sociales. Cf. Goux (D.) et Maurin (E.), «.Meritocracy and SocialHeredity.» in «.France : Some Aspects and Trends.», European Sociological Review, 13 (2), 1997, p. 159-177,et Vallet (L.A.), «.Quarante ans de mobilité sociale en France.», «.Revue française de sociologie.», vol. XL-1,1999.
L’unification du collège, à partir des années 1960, a conduit à ouvrirl’enseignement secondaire à l’ensemble de la population. Cette ambition, largementpartagée, d’offrir un enseignement secondaire de bon niveau ouvert à tous s’estretrouvée avec l’ouverture du lycée puis l’élargissement du public des universités.Cette politique confronte l’institution à la gestion de l’hétérogénéité des élèves etjustifie de nouveaux modes de transmission des savoirs (aide individualisée, travauxen petits groupes...), particulièrement au collège qui concentre aujourd’hui les plusgrandes difficultés : chute de la motivation, distance souvent mal vécue de part etd’autre entre le monde des enseignants et celui des élèves socialement défavorisés,violences mais surtout échec d’une part substantielle de chaque classe d’âge.
L’institution scolaire a une responsabilité propre dans la reproduction desinégalités à travers les règles de fonctionnement qu’elle se donne et la façon dont lesusagers se les approprient. Si les jeunes se déclarent majoritairement satisfaits del’école, ils sont nombreux à pointer les difficultés de la relation entre les parents etl’école. Cela semble particulièrement vrai pour les jeunes Français nés de parentsimmigrés, qui souvent ne maîtrisent pas les rouages complexes de l’institution, maiscela dénote une difficulté, plus globale et socialement déterminée, quant à la participationdes familles, partagées entre surinvestissement scolaire et sentiment d’impuissance.
L’information sur le système scolaire apparaît ainsi très inégale.; les acteurs(familles et enfants) les plus habiles parviennent à obtenir un rendement maximumde leur investissement scolaire, en se jouant parfois des règles formelles (la sectori-sation notamment) pour choisir les «.bons.» établissements et les «.bonnes.» filières,quand d’autres, qui font confiance aux règles affichées, se fourvoient dans desimpasses. L’analyse sociologique qui a longtemps porté sur le dualisme primaire/ secondaire, puis sur la critique culturelle du lycée s’attache désormais davantage àcet aspect des inégalités devant l’école : il est, en effet, de la responsabilité del’institution de créer les conditions d’une plus grande transparence de l’informationet d’une plus grande équité.; faute de quoi, le jeu des acteurs tend à la reproductiondes inégalités et contredit l’ambition démocratique.
Les relations école-travailL’augmentation très importante de l’offre de formation scolaire et le
développement des filières professionnelles ont donné lieu à une ouverture plusgrande du monde scolaire et notamment des sections professionnelles et technolo-giques vers le monde économique. Mais cette ouverture est restée plus limitée dansles filières d’enseignement général et les universités et la coordination entre lesacteurs économiques et l’institution scolaire paraît beaucoup plus distendue que dansles pays étrangers, notamment l’Allemagne. Une des spécificités françaises tient enparticulier à la faiblesse du cumul études/activité professionnelle.
Après une période de «.tâtonnement.» assez générale (deux ans enmoyenne), les sorts professionnels des jeunes, entrant sur le marché du travail,deviennent très contrastés entre diplômés (baccalauréat général ou plus, CAP-BEPindustriel) et non-diplômés : les premiers ont des chances de connaître une amélio-ration de statut et de rémunération, les seconds connaissent le plus souvent destrajectoires descendantes ou étales, marquées par la brièveté des contrats et larécurrence du chômage. Le chômage se distribue en effet de façon très inégale enfonction du diplôme initial et l’exposition au chômage et à la précarité des sansdiplôme se prolonge tout au long de la carrière professionnelle.
Si le diplôme acquis en formation initiale protège relativement son titulairedes risques du chômage, il ne permet pas toujours à celui-ci d’exercer un métier en
62 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
rapport avec sa formation initiale. Il joue par ailleurs un rôle déterminant dansl’évolution ultérieure de sa carrière et son positionnement dans la hiérarchie des salaires,compte tenu de la relative faiblesse des «.deuxièmes chances.» dans le système français.
La formation professionnelleEn 1972, les dépenses de formation professionnelle continue représen-
taient 0,5.% du PIB : elles atteignent 1,72.% en 1997. La formation a concerné cetteannée-là 10,7 millions de personnes, 42.% de la population active (ce chiffre a plusque doublé en dix ans). Toutefois, les formations ainsi mises en place par l’entreprise(50.% du financement), les collectivités territoriales (12.%) et les autres collectivitéspubliques (État et UNEDIC : 38.%) sont loin de corriger de façon satisfaisante lesinégalités initiales par rapport à la formation et au diplôme.
En premier lieu, ces formations ne sont pas organisées de façon telle quedes parcours d’emploi des individus puissent être mis en place, faute d’une coordi-nation suffisante des divers acteurs, publics et privés.
Les formations dispensées par les entreprises bénéficient plus souvent auxcadres (31,8.%) et techniciens ou agents de maîtrise (31,3.%) qu’aux ouvriers nonqualifiés (4,5.%).1 et concernent avant tout le personnel des grandes entreprises.Elles privilégient les salariés jeunes plus que les travailleurs «.vieillissants.». Lesconnaissances dispensées ne sont pas toujours contrôlées, garanties et validées.
L’effort public est fortement concentré, quant à lui, sur certaines catégo-ries : plus de la moitié de ces dépenses bénéficient aux demandeurs d’emploi et letiers aux jeunes demandeurs. Mais la majorité des contrats de formation profession-nelle sont conclus pour des durées limitées dans des entreprises de petite taille, quin’ont pas toujours la possibilité de prévoir la poursuite de la relation contractuelleune fois la qualification acquise.
Le système de formation initiale et continue occupe une place centraledans l’adaptation du pays à la nouvelle donne économique et dans la transmissiondes savoirs fondamentaux indispensables dans la société de demain. Il peut jouerégalement un rôle déterminant dans la correction des inégalités sociales. Ce constatappelle des réformes substantielles et urgentes.2.
L’évolution du travail.3
La transformation des formes et statuts du travailLes transformations du monde du travail depuis trente ans ont été consi-
dérables, en France comme dans les autres pays européens. Elles se sont notammenttraduites par la croissance de l’emploi salarié, au détriment du travail indépendant :sur la seule période 1990-1998, 1 million d’emplois salariés ont été créés, tandis que
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1. Cf. DARES-INSEE «.La formation professionnelle continue : des inégalités d’accès et des effets sur lacarrière peu importants à court terme.», «.Premières Synthèses.» no 107.
2. Examinées plus loin dans les Chapitres III et VII : «.Croissance, productivité et emploi.» et «.Régulationspubliques.».
3. On se référera notamment pour l’analyse des mécanismes économiques à l’œuvre au Chapitre III :«.Croissance, productivité et emploi.» et pour le détail des informations chiffrées aux «.Données sociales.»de l’INSEE (1999), et à la note de la DARES 99-07 no 29-1, «.L’évolution des marchés du travail européensdans les années 1990.».
600.000 emplois non salariés disparaissaient. La part représentée par les emploisindépendants en France (9.%) par rapport au total des emplois est très inférieure autaux moyen européen (13.%).
Les emplois tertiaires ont fortement augmenté et sont passés entre 1975 et1998 de 55,3.% à 72.% des emplois salariés.; la progression la plus forte est imputableau secteur des services marchands, l’industrie a perdu, quant à elle, sur la période prèsd’1,8 million d’emplois. Selon D. Cohen toutefois, les emplois dévolus à «.la produc-tion d’objets.» sont restés dans une proportion constante tout au long du siècle(40.%).; il en va presque de même pour la proportion des emplois du secteur de«.l’intermédiation.» (commerce, banque et assurance qui restent autour de 20.%)alors que le grand bouleversement tient à la quasi-disparition de la part des emploisdu secteur agricole et à la montée concomitante des secteurs de la santé et del’éducation, largement pris en charge par les finances publiques.1.
La population active s’est fortement qualifiée. Entre 1983 et 1998 le nombred’ouvriers non qualifiés a baissé de 40.%, celui des professions intermédiaires a augmentéde 23,2.%, celui des cadres de 31,1.%.2. Ces évolutions ne se sont pas faites sans un effortd’adaptation très important des individus aux nouvelles conditions du marché du travail.Si, en 15 ans, l’emploi n’a crû que de 4.%, les évolutions sont beaucoup plus contrastéesselon les métiers et les régions. Deux métiers sur trois, soit 57.% de l’emploi total, ontaugmenté leurs effectifs de 25.% (surtout dans les métiers de services qualifiés) tandisque l’emploi chutait fortement dans les métiers non qualifiés.3 et industriels.
Depuis les années quatre-vingt, et surtout depuis le début des annéesquatre-vingt-dix, le modèle de l’emploi salarié à plein temps sous contrat à duréeindéterminée, s’il reste la référence majeure et le modèle dominant, a fortementrégressé. Les statuts d’emplois «.précaires.» (intérim, contrats à durée déterminée,stages rémunérés et emplois aidés des secteurs marchand et non marchand) sontpassés en 10 ans de 5 à 10.% du total des emplois salariés (+660.000 emplois sur lapériode 1990-1998). Plus des deux tiers des embauches sont réalisées sous la formede CDD.4. La croissance de ce type d’emplois s’observe dans tous les pays de l’Unionet frappe particulièrement les entrants sur le marché du travail, que sont notammentles jeunes, les femmes et les chômeurs.5.
La proportion d’actifs à temps partiel passait durant la période 1990-1998de 11,9 à 17,1.% des emplois. Le temps partiel concerne 5,5.% des hommes et 31,5.%des femmes et paraît subi plus que choisi dans près de 40.% des cas. La France sesitue dans une position intermédiaire en Europe (le temps partiel étant plus impor-tant en Allemagne, aux Pays-Bas et surtout au Royaume-Uni, mais nettement plusfaible en Italie ou en Espagne).
L’accroissement du chômageLa population active a continué de progresser régulièrement en France
depuis 1970 et son taux de croissance situe plutôt la France au-dessus de la moyennedes quinze États de l’Union, tout en restant inférieur à celui de l’Allemagne, du
64 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Cohen (D.), «.Nos temps modernes.», Flammarion, 2000.
2. Source : DARES, no 99-05, «.Quinze ans de métiers. L’évolution des emplois de 1983 à 1998.».
3. Cf. DARES, no 99-05.
4. Cf. DARES, no 98-11, «.Les emplois en contrat à durée déterminée en 1996.».
5. Cf. Eurostat, «.Portrait social de l’Europe.», 1998.
Royaume-Uni ou des Pays-Bas.1. L’offre d’emploi est loin d’avoir suivi l’évolutionde la population active même si le PIB a augmenté de 70.% et le nombre d’emploisd’1,3 million entre 1975 et 1997. Les 940.000 emplois créés depuis 1997 ont permisdepuis lors de diminuer significativement le chômage.
Le travail est le vecteur central de l’insertion sociale : «.C’est le moyend’assurer la vie matérielle, de structurer le temps et l’espace, c’est le lieu de l’expressionde la dignité de soi et des échanges sociaux... C’est dans la mesure où l’individu estautonome grâce à son travail qu’il peut en même temps être autonome dans sa pratiquede citoyen.», souligne D. Schnapper. Les Français placent la valeur travail beaucoupplus haut que d’autres Européens (notamment les Allemands).2 dans la hiérarchiedes valeurs, en deuxième position derrière la famille.
Or même s’il a connu une diminution sensible au cours de la périoderécente, le chômage continuait au 1er janvier 2000 d’atteindre 10,2.% de la populationactive. Il atteint plus spécifiquement les jeunes, les femmes, les ouvriers et employéspeu qualifiés, principales victimes par ailleurs de la précarisation des formes dutravail. Les jeunes peu qualifiés s’insèrent en particulier de plus en plus difficilementet lentement dans la vie professionnelle. Ce phénomène, observé partout en Europe,est plus marqué en France que dans les autres pays de l’Union. Le chômage a été uneréalité, vécue de près à titre personnel ou familial, par un tiers de la population aucours des dix dernières années et continue d’être le premier sujet de préoccupationdes Français.
La France se situe dans la moyenne des pays de l’Union pour le taux dechômage de longue durée, dont la croissance a suivi celle du chômage en général,tout en affectant là encore plus particulièrement les employés et ouvriers les moinsqualifiés mais également les travailleurs âgés. Les mutations technologiques et laconcurrence ont contribué à accélérer l’obsolescence des qualifications de certainssecteurs et à rendre plus difficile la reconversion de certaines catégories de tra-vailleurs.3. Le chômage de longue durée a cependant nettement baissé au cours dela période récente (diminution de 200.000 au cours de l’année 1999).
L’intensification du travail
L’intensification du travail apparaît comme un changement majeur lié aunouveau modèle productif. Les notions de flexibilité, de rapidité, de réponse auxchangements, d’efficacité dans la coordination de facteurs et de connaissances mul-tiples en vue de la prise de décision s’imposent à présent.
Les cadences de travail sont de plus en plus contraintes : loin de diminuer,le travail posté progresse. Plus de 60.% des salariés de l’industrie, presque autant dansla construction, sont soumis à des normes de production ou des délais à respecter enune journée maximum.; le nombre de salariés du secteur tertiaire soumis à de tellesnormes a crû de 19 à 43.% entre 1984 et 1998. Avant même la réduction du temps de
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1. Cf. Chapitre III : «.Croissance, productivité et emploi.».
2. Cf. «.L’évolution des valeurs des Européens.», «.Futuribles.», numéro spécial «.Les Européens et la valeurtravail.», juillet-août 1995.
3. Une étude de la DARES (no 99-05, «.Quinze ans de métiers. L’évolution des emplois de 1983 à 1998.»)montre que 35 familles professionnelles ont perdu entre 1983 et 1998 2.440.000 emplois.; 22 de ces famillesconcernent des métiers ouvriers de l’industrie et de la construction.
travail à 35 heures, les horaires fixes étaient en recul, les horaires décalés plusfréquents, le travail du samedi et du dimanche se développait.
La perception de la pénibilité physique du travail ne diminue pas : en 1998,72.% des salariés déclarent faire des efforts physiques dans leur travail.1. Ils étaient64.% à déclarer en faire en 1984.
La «.charge mentale.» au travail est plus difficile à mesurer mais réelle.Habitués pour une partie d’entre eux à un fonctionnement hiérarchique vertical, lestravailleurs sont soumis à une appréciation de leur travail fondée sur leurs capacitésde coopération, d’initiative et d’autonomie. Cette évolution peut apparaître positivepour bon nombre d’entre eux : de plus en plus souvent les salariés peuvent choisirleurs méthodes de travail pour atteindre les objectifs qu’on leur fixe. Mais lesresponsabilités, en s’accroissant, peuvent être vécues avec une certaine angoisse :60.% des salariés indiquent qu’une erreur de leur part les exposerait à un risqueportant sur leur emploi ou leur rémunération (contre 46.% en 1991).2. Les contraintessont d’autant plus intériorisées que le risque du chômage est important et que le statutdu salarié (ou de l’indépendant) est précaire.
Les effets de l’intensification du travail sont donc ambivalents : cetteévolution peut s’accompagner d’une forte implication et de gratifications matérielleset morales pour certains mais aussi d’un cumul de «.souffrances.».3 et de frustrations,d’un stress que les sociologues et ergonomes sont de plus en plus nombreux àsouligner. La pénibilité du travail doit s’apprécier aujourd’hui selon des critères d’uneautre nature que ceux qui prévalaient dans les années cinquante et soixante.
L’image des entreprisesLe divorce de la population et de l’entreprise paraît assez prononcé : il neconstitue d’ailleurs pas une exception française. D’après une enquêteSOFRES de mars 1998.4, 85.% des Allemands, 79.% des Italiens, 69.% desFrançais, 52.% des Anglais jugent que «.les intérêts des entreprises et ceux dela population de leur pays ne vont pas dans le même sens.».
Les Français (et les Italiens) sont néanmoins ceux qui se sentent les moinsreconnus et les moins associés à la réussite de leur entreprise : 14.% desFrançais seulement estiment que, dans leur entreprise, «.on a de bonneschances de voir reconnaître et récompenser ses mérites.» : ce pourcentage estdeux, voire trois fois plus élevé en Allemagne ou aux États-Unis. 66.% desFrançais (contre 44.% des Allemands) estiment que «.leur entreprise n’atta-che aucune importance à leur avenir.». Il convient de noter le regard désa-busé des jeunes : pour 64.% des moins de 25 ans les entreprises «.n’offrentpas vraiment de perspectives attirantes pour un jeune.».5. 80.% des Françaisse déclarent néanmoins très attachés à leur entreprise, même s’ils sont les plussceptiques des Européens sur les politiques de ressources humaines mises enœuvre.
66 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Source : enquête INSEE, «.Conditions de travail.», 1998.
2. «.Travail et charge mentale.», DARES, 99-07, no 27-1, 1999.
3. Décrites en particulier dans le livre de Dejours (Ch.), «.Souffrance en France.», Le Seuil, 1998.
4. Source : SOFRES, «.L’état de l’opinion.», 1999.; sondage réalisé pour «.L’Usine Nouvelle.».
5. Sondage SOFRES pour «.Enjeux-Les Échos.», juillet-août 1999.
Toutes ces mutations ont conduit progressivement à un certain désengage-ment des Français à l’égard du travail : ils sont moins prêts que d’autres Européensà des sacrifices sur la vie personnelle pour leur vie professionnelle et ce mouvements’est accentué très significativement en 10 ans (63.% des Français étaient prêts à cessacrifices il y a 10 ans, 33.% seulement aujourd’hui contre 50.% des Allemands etItaliens, 44.% des Espagnols).
L’évolution des territoires
Les frontières de la France se sont ouvertes à l’Europe et au monde aucours de ces quarante dernières années. Cette évolution est aujourd’hui intégrée etacceptée par une large part de la population. La nouvelle donne économique setraduit par une métropolisation et une polarisation accrue des activités. Les consé-quences de cette ouverture sur la situation des différentes régions apparaissentdifférenciées, tandis que s’accroissent les inégalités micro-territoriales. La diffusiondes nouvelles technologies de l’information pourrait offrir l’opportunité d’une trans-formation de la donne territoriale.
L’ouverture au monde et à l’EuropeL’économie française a su accroître son degré d’ouverture avec un certain
succès. Entre 1986 et 1996, les exportations françaises ont enregistré en volume unecroissance comparable à celle du commerce mondial (soit 80.%) tandis que sur lesdix mêmes années le PIB français n’augmentait que de 21.%. 5 millions d’emplois(22.% de la population active) sont liés directement ou indirectement aux activitésexportatrices.1.
L’opinion des Français sur les bénéfices de cette ouverture apparaît néan-moins encore mitigée. Interrogés sur la mondialisation et ses conséquences.2, lesFrançais se partagent en deux camps à peu près égaux : ceux qui considèrent que c’estune bonne chose car «.cela va offrir de nouveaux marchés à nos produits et à nosentreprises.» (49.%) et ceux qui pensent au contraire que «.c’est une grave menacepour nos emplois et nos entreprises.» (48.%). Du côté des partisans de la mondiali-sation, on retrouve plus d’hommes que de femmes, les moins de 35 ans, les cadres etprofessions intermédiaires, les salariés du privé. Chez ses adversaires on trouve plusde femmes, d’ouvriers, de travailleurs indépendants, de chômeurs.
Ces clivages très forts à l’égard de la mondialisation semblent plus atténuésà l’égard de l’Europe. D’après les données d’Eurobaromètre, en 1998, les Françaissoutiennent pour la moitié d’entre eux l’idée que le fait d’appartenir à l’Unioneuropéenne est une bonne chose, contre 19.% qui estiment le contraire, mais unpourcentage élevé -30.% – ne se détermine pas. Ce faisant, ils se situent dans lamoyenne des pays européens, nettement au-dessus des Suédois, qui ne sont que 32.%à trouver que l’Europe est une bonne chose, et au-dessous des Irlandais, qui sont à80.% favorables à l’appartenance à l’Union européenne. Toutefois, sur les dernièresannées, le jugement sur le déficit de démocratie en Europe s’est nettement durci, aumoment même où progressait significativement l’acceptation de l’euro.
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1. Sur les modalités et les perspectives de cette ouverture, cf. Chapitre II : «.Projet européen et mondialisation.».
2. Cf. Witkowski (D.), «.Cherche repères économiques désespérément.», in SOFRES, «.L’état de l’opinion.», 1998.
Ce n’est pas parce que les entreprises ont pris progressivement consciencede la nouvelle donne internationale, que les Français se révèlent beaucoup plusouverts à l’international, dans leurs comportements individuels : la présence fran-çaise à l’étranger serait plutôt en baisse depuis vingt ans et les Français restent moinsenclins que d’autres à s’expatrier.; on compte 3.% de Français établis à l’étranger soitprès d’1 million contre 5.% d’Allemands, 8.% de Japonais, 10.% d’Italiens, 12.% deSuisses... La proportion des Français n’ayant aucune connaissance utilisable dansaucune langue étrangère apparaît encore considérable (50.%). 36.% des Françaisseulement estiment avoir de telles connaissances en anglais.
La croissance de l’urbanisationLes forces d’agglomération sont puissantes et ont été renforcées au cours
de la période récente par la concentration des entreprises et le nouveau mode decroissance économique : les synergies autorisées en termes de «.capital humain.» ouplus justement de capacités humaines, par la polarisation géographique des activitésdans les villes sont en effet multiples.
Ces évolutions sont confirmées par les résultats globaux du dernier recen-sement en France. L’urbanisation de la France, qui s’est fortement accélérée dans ladeuxième moitié de ce siècle se poursuit et même se renforce autour des grandesagglomérations. Les grandes aires urbaines, dont celles de la plupart des métropolesd’équilibre, ont fortement contribué à la croissance démographique.1. À elles seules,huit d’entre elles totalisent la moitié de l’accroissement : Paris, Toulouse, Lyon,Montpellier, Nantes, Rennes, Marseille-Aix-en-Provence et Bordeaux.
Le tiers des Français (20,6 millions) habite dans une douzaine d’agglomé-rations de plus de 400.000 habitants. 9,5 millions habitent dans 40 aires urbaines entre155.000 et 400.000 habitants. À côté des grandes métropoles déjà citées, la croissancedes aires de Genève-Annemasse, Annecy, Poitiers, La Rochelle, Nîmes et Bayonneapparaît particulièrement remarquable.
La population rurale affiche aussi un certain dynamisme, avec un taux decroissance des communes rurales (0,51.%) supérieur à celui des communes urbaines(0,29.%). Cette croissance reste en grande partie polarisée autour des villes : entre1990 et 1999, elle s’est principalement effectuée au sein de communes formant une«.deuxième couronne.» autour de 33 aires urbaines, et selon la même logique, autourdes principaux pôles ruraux. Le territoire rural en déclin démographique se contracteen conséquence, mais le phénomène affecte de nouvelles régions.2.
La situation économique des territoiresLa polarisation des activités a tendance à s’accroître : en termes de PIB,
quatre régions (Île-de-France, Rhône-Alpes, PACA et Nord-Pas-de-Calais) organi-sées autour des quatre grandes métropoles, Paris, Lyon, Marseille et Lille, ont réalisé50,8.% du PIB national en 1996.3. Avec un PIB par habitant de 53.% supérieur à la
68 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. «.INSEE Première.», «.Recensement de la population. Poursuite d’une urbanisation très localisée.»,janvier 2000.
2. On compte 558 cantons en déclin démographique entre 1990 et 1999, contre 699 entre 1975 et 1982, 649entre 1982 et 1990.
3. «.INSEE Première.», novembre 1998.
moyenne nationale, l’Île-de-France représente 29.% du PIB national pour une partde la population de 19.%.
En termes de PIB par habitant, les inégalités entre l’Île-de-France et laprovince se sont nettement accentuées de 1982 à 1996 : en prenant pour base 100 lavaleur nationale en 1982 comme en 1996, le PIB par habitant de l’Île-de-France estpassé de l’indice 145 à 153, tandis que celui de la province évoluait de 88 à 87.
En revanche, la période 1982-1996 a été marquée par un net resserrementdes revenus disponibles bruts (RDB après impôts et cotisations sociales) des ména-ges entre l’Île-de-France et les autres régions et, dans une moindre mesure entre lesautres régions. En 1982, un Francilien disposait en moyenne d’un RDB supérieur de33.% à celui des autres Français. Cet écart n’était plus que de 23.% en 1996. L’écartdes revenus entre la plus riche et la plus pauvre des régions, hors Île-de-France, estpassé de 22 à 19.%.1.
Ce sont surtout les transferts sociaux et notamment les retraites qui ontassuré un lissage des revenus sur le territoire national. La part des personnes âgéesde plus de 65 ans a en effet crû en province (de 14 à 16.%) alors qu’elle était stableen Île-de-France (11.%). Ces phénomènes suscitent une certaine dichotomie entrerégions plus autonomes économiquement et les régions où la part des revenus detransfert s’accroît (Nord-Pas-de-Calais, Lorraine, moitié sud de la France, exceptionfaite de l’Aquitaine et de Rhône-Alpes).
Ces évolutions globales des inégalités interrégionales ne rendent néan-moins pas compte d’un autre phénomène, à savoir la croissance des inégalitésinfra-régionales. L’examen de l’évolution des revenus fiscaux des ménages par départe-ment et par commune fait apparaître de très fortes divergences d’évolution desrevenus à l’intérieur des régions et des départements. La polarisation des revenusapparaît extrêmement rapide et particulièrement marquée dans les régions les plusdynamiques (Île-de-France, Rhône-Alpes).
Le revenu disponible par unité de consommation est, selon l’INSEE.2, leplus significatif et voisin de la moyenne nationale dans les communes de 20.000 à2 millions d’habitants, 12.% plus faible dans les communes rurales, 40.% plus élevéà Paris (26.% pour l’agglomération parisienne). L’éventail des niveaux de vie estd’autant plus ouvert que l’unité urbaine est grande : l’écart inter décile passe de 3,6pour les communes rurales à 6,1 à Paris.3. Enfin sur la période 1989-1994, la progres-sion du niveau de vie semble avoir été plus forte et plus homogène dans les communesrurales et les communes de moins de 20.000 habitants que dans les communesurbaines. La pauvreté aurait plutôt diminué depuis vingt ans dans les zones rurales,alors qu’elle augmentait dans les villes.
Le rôle des technologies de l’information sur le territoireComme la plupart des pays européens, la France a engagé depuis le milieu
des années quatre-vingt-dix une adoption rapide des technologies de l’informationet de la communication. L’analyse des données relatives à l’accès à Internet révèle
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1. «.INSEE Première.», no 617, octobre 1998.
2. «.Synthèses.», INSEE, nº 22, «.La géographie du niveau de vie. Évolutions récentes.», mars 1999.
3. Il se situe à 4,2 en moyenne pour l’ensemble des communes urbaines.
pour le moment des usages principalement professionnels, et des usages domestiquespour une population encore spécifiquement masculine, jeune, urbaine et relevant descatégories socioprofessionnelles élevées. Les technologies de l’information jouentencore un rôle de révélateur et d’accélérateur d’inégalités mais peuvent aussi constituerune opportunité de transformation des territoires et de désenclavement.
Les activités économiques liées aux technologies de l’information partici-pent à la tendance à la métropolisation et à la formation de «.villes-régions.» ens’appuyant sur des infrastructures de recherche ou universitaires, des zones decapitaux et de ressources humaines, qui peuvent être favorables à la revitalisation decertains quartiers ou zones d’activité. Parallèlement les technologies de l’informa-tion, ne serait-ce qu’en raison de l’accroissement de la demande d’infrastructures àhauts débits, pénalisent les régions peu ou mal dotées de ce type de ressources.Toutefois, le développement du télétravail et des téléservices – domaine dans lequella France enregistre un retard par rapport à la plupart des pays industrialisés – estpotentiellement en mesure de concourir à équilibrer les effets territoriaux destechnologies de l’information, comme certaines régions (Limousin), départements(Charente, Isère) ou villes (Amiens) le démontrent.
De la façon dont s’opérera la diffusion du micro-ordinateur, du téléphoneportable et du «.web.» sur le territoire et dans la population, peuvent dépendre d’impor-tantes évolutions de la donne territoriale, en termes de localisation des emplois, del’habitat, des commerces... Ces effets sont encore aujourd’hui peu perceptibles en France.Mais ils peuvent s’accélérer considérablement dans les cinq ans qui viennent, selon lafaçon dont l’école, les entreprises, les pouvoirs publics s’y prépareront.
Une différenciation croissante des situationset des risques de fragmentationLes trajectoires se diversifient et les écarts sociaux et culturels s’accroissent
entre les différentes catégories sociales, générations, territoires. La situation écono-mique a beau s’améliorer, les difficultés de l’exclusion et de la précarisation sontd’autant plus durement ressenties, y compris dans les classes moyennes, que d’autressemblent, eux, prospérer plus largement.
La différenciation des situations
La progression globale des revenuset du pouvoir d’achat moyenLa société française est une société riche, la huitième au monde pour le
revenu disponible par habitant en 1997.1. Le revenu moyen par habitant a quintuplé– en termes réels – entre 1948 et 1998.2. Sa composition s’est néanmoins modifiée.
70 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Source : OCDE.; derniers chiffres complets disponibles, la France se situe derrière la Suisse, les États-Unis,le Japon, le Luxembourg, la Norvège, le Danemark et la Belgique.
2. Le revenu moyen est ici mesuré par le revenu fiscal moyen, qui ne tient pas compte des revenus nonimposables comme certaines prestations sociales et certains revenus du capital. Piketty (T.), «.Les hautsrevenus en France au XXe siècle : inégalités et redistribution, 1901-1998.», rapport CGP-CEPREMAP,décembre 1999.
Les revenus d’activité salariée, les retraites et les prestations sociales n’ont cessé deprogresser, tandis que les revenus d’activité non salariée déclinaient, traduisantl’achèvement du mouvement de salarisation de la société française et la montée enpuissance de la protection sociale. Le poids des revenus du capital n’a cessé de croître,passant de 10-15.% dans les années 1960-1970 à environ 20.% à la fin des annéesquatre-vingt-dix, retrouvant en cela son niveau du début du siècle.
Cette progression du pouvoir d’achat moyen depuis un demi-siècle s’estaccompagnée d’un important déplacement au profit des bas revenus et des revenusmoyens.1. La France de 1956 était beaucoup plus inégalitaire qu’aujourd’hui : unefraction importante de la population vivait en-dessous du seuil de pauvreté et lesménages très riches étaient relativement nombreux. En l’espace de quarante ans, lasituation des plus pauvres s’est améliorée et les classes moyennes se sont développéesde façon massive.
La France occupe aujourd’hui, avec le Bénélux et l’Irlande, une positionmoyenne parmi les pays européens pour ce qui est de l’inégalité des revenus : les paysoù la distribution des revenus est la plus inégalitaire sont en effet les pays du Sud(Italie, Grèce, Portugal, à un moindre degré l’Espagne) auxquels il faut ajouter leRoyaume-Uni. A contrario, les inégalités de revenus sont sensiblement plus faiblesau Danemark.2. Les comparaisons internationales révèlent la diversité des choixredistributifs opérés dans les grands pays développés. Ainsi, il y a très peu de pauvresaux Pays-Bas, du fait d’une politique sociale très volontariste en faveur des minimasociaux.; en revanche, il est possible d’y être très riche. En Suède, il est mal toléréd’être beaucoup plus riche que la moyenne.; en revanche, la proportion de genspauvres est comparable à la nôtre.
L’évolution des inégalitésLe mouvement continu de réduction des inégalités de revenus «.primai-
res.» – revenus d’activité ou de remplacement – observé tout au long des annéessoixante-dix s’est progressivement ralenti au milieu des années quatre-vingt. Depuisle début des années quatre-vingt-dix, il s’est arrêté et même légèrement inversé : lesinégalités entre salariés ont augmenté et le système redistributif n’a pu entièrementfreiner cette hausse.
Tout au long des années soixante-dix, le pouvoir d’achat des plus modestesa progressé plus vite que les autres. En revanche, avec le ralentissement de lacroissance, ce phénomène de rattrapage a disparu. Les ménages salariés les plusmodestes ont même connu une baisse absolue de leur niveau de vie, jamais observéeauparavant. Celle-ci a cependant été en grande partie compensée par les prestationssociales. Les écarts se sont également creusés entre les classes moyennes et les plusaisées.
Pour autant, les inégalités de salaire entre salariés à temps complet n’ontpas connu en France la détérioration enregistrée dans nombre de pays durant les
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1. «.Inégalités singulières et plurielles : les évolutions de la courbe de répartition du revenu disponible.»,«.Revue de l’OFCE.», octobre 1995. Les commentaires sont tirés de l’article «.Des Français de plus en pluspauvres dans une France de plus en plus riche. Qu’est-ce au juste que la croissance.?.», in «.Annales desMines.», février 1999.
2. Chambaz (C.), Guillaumat-Tailliet (F.) et. Hourriez (J.-M.), «.Le revenu et le patrimoine des ménages.»,«.Données sociales.», INSEE, 1999.
deux dernières décennies. En effet, l’évolution du SMIC a relativement bien suivicelle du salaire médian ou moyen depuis le tournant du milieu des années quatre-vingt, ce qui a freiné la hausse des inégalités de salaire. L’augmentation des inégalitésau sein des actifs, est essentiellement imputable à l’accroissement du chômage etnotamment du chômage de longue durée et au développement du sous-emploi et dutemps partiel.
On observe en outre une polarisation croissante des ménages d’âge actifentre, d’une part ceux dont tous les membres sont au chômage ou inactifs et d’autrepart, des ménages bi-actifs en emploi.1. Alors qu’en 1982, les personnes dont leconjoint travaillait avaient la plus faible probabilité d’être elles-mêmes employées,elles ont en 1996 la probabilité la plus forte d’avoir aussi un emploi. Le nombre deménages dans lequel les deux conjoints ont un emploi a augmenté sur la période, demême que le nombre de ménages dont les deux conjoints sont sans emploi. Dans lemême temps, le nombre de ménages avec un seul emploi a diminué.
Les revenus du patrimoine accentuent ces disparités, chez les actifs commechez les retraités, et leur impact inégalitaire semble se renforcer depuis 15 ans. Eneffet, ils bénéficient aujourd’hui essentiellement à la fraction la plus aisée de lapopulation. Ceci n’a pas toujours été le cas : par le passé, il existait une populationimportante de ménages riches en patrimoine et pauvres en revenus, essentiellementdes anciens indépendants à la retraite.2. Le quart le plus riche en revenus d’activité– ou de remplacement – de la population perçoit aujourd’hui plus de la moitié desrevenus du patrimoine, le quart le plus pauvre moins du dixième. La corrélation entrerevenus d’activité et revenus du patrimoine a augmenté.
Les inégalités de patrimoine ne cessent au demeurant de s’approfondir.3 :alors qu’en 1975 les 10.% des ménages les plus fortunés concentraient 40.% dupatrimoine, ils en détiennent 50.% en 1997 (1.% des ménages détient 20.% dupatrimoine). La concentration du patrimoine est donc très forte en France. Lepatrimoine brut moyen s’élève à 903.000 F à la fin 1997 selon les comptes nationaux,mais la moitié des Français possède un patrimoine inférieur à 560.000 F. Il n’y a pasde classes moyennes en termes de patrimoine (contrairement à ce qui est observé enmatière de revenus).4. Pour faire face aux risques de la vie et de l’avenir (notammentles retraites), une large partie des ménages ne peut donc compter que sur le systèmepublic de protection sociale.
Globalement, la valeur du patrimoine des ménages a augmenté de 24.%en francs courants, 12.% en francs constants entre 1991 et 1997. Cette augmentationest due exclusivement au développement des produits financiers, l’encours ayantprogressé de 60.% en 6 ans alors que les autres actifs ne progressaient que de 7.% :elle a essentiellement profité aux plus hauts patrimoines, qui comportent une plusgrande partie d’actifs financiers.
72 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Entre 1982 et 1996, le taux de non-emploi des personnes seules d’âge actif a augmenté de 20,2.% à 28,5.%,celui des personnes dont le conjoint ne travaille pas est passé de 12,9.% à 22,4.% alors que le taux denon-emploi des personnes dont le conjoint travaille a baissé sensiblement, de 27.% à 21,5.%. Cf. Piketty (T.),«.L’élasticité de la transition non-emploi-emploi – une estimation pour le cas français.», «.Économie etPrévision.», 1997. Échevin (D.) et Parent (A.), «.La polarisation des revenus salariaux en France.», CSERC,document de travail, 1998, (non publié).
2. Cf. INSEE, «.Synthèses.», no 5, 1996.
3. INSEE, «.Synthèses.», no 28, 1999.
4. Chauvel (L.), «.Le destin des générations.», éd. «.Le lien social.», PUF, 1998.
Si l’on prenait en compte les plus-values latentes, l’augmentation desdisparités de patrimoine et des inégalités globales pourrait s’avérer beaucoup plusimportante. En effet, avec l’envolée de la Bourse, celles-ci pourraient être considé-rables. Or, elles sont concentrées au sein des ménages détenteurs d’actions en direct,les plus riches, soit 13.% des ménages.
D’insuffisantes performances du système redistributifLe système socio-fiscal a atténué la tendance à l’accroissement des inéga-
lités de revenus d’activité, sans parvenir à l’inverser. L’impact conjugué du SMIC, del’impôt et des prestations sociales a permis de freiner la hausse des inégalités derevenus d’activité – ou de remplacement – au sein de la population totale. Mais depuis1990, les inégalités ne baissent plus. La baisse du pouvoir redistributif de l’impôt surle revenu à partir de la fin des années quatre-vingt n’est pas étrangère à cet état defait. Le développement de prestations sociales, de mieux en mieux ciblées sur lesménages les plus modestes, n’a pas suffi à compenser la baisse du poids de l’impôtsur le revenu dans le revenu disponible des ménages et de sa progressivité.
L’effet redistributif de la fiscalité des revenus du patrimoine est difficile àappréhender globalement. L’évolution de la législation fiscale s’est cependant tra-duite par une baisse globale du taux moyen de prélèvement sur les revenus dupatrimoine financier de 1988 à 1996, ce qui a sans doute eu un effet anti-redistributiffort.1.
L’ensemble du système des prélèvements obligatoires et des prestationssociales – hors revenus de remplacement et santé – apparaît au total faiblementredistributif des hauts revenus vers les bas revenus. Des études partant d’une défini-tion plus restreinte du système français montrent que ses performances, en termesde bilan coût-efficacité, sont médiocres au regard de la plupart des pays européens.En Allemagne, en Belgique, en Irlande, en Italie ou au Royaume-Uni, les transfertssociaux ont un pouvoir redistributif plus important qu’en France, car ils sont davan-tage ciblés sur les ménages à bas revenus.2.
Il convient toutefois de ne pas négliger ses impacts redistributifs horizon-taux, vers les familles, vers les personnes âgées, vers les malades. Ainsi la situation despersonnes âgées s’est grandement améliorée, grâce à l’arrivée à maturité des régimesde retraite.; l’effort fait par la France en faveur de la politique familiale a sans aucundoute contribué au maintien d’un certain dynamisme démographique, par rapportaux pays du sud de l’Europe, Espagne ou Italie par exemple.; enfin, la progressiondes dépenses d’assurance maladie s’est traduite par une incontestable améliorationde la qualité des soins.
Mais le système de protection sociale français s’est révélé impuissant à fairereculer certaines formes d’inégalités non monétaires. La stabilité des inégalitésdevant la santé en est un bon exemple. Ainsi, alors que les facteurs de risques et les
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1. Pour une analyse détaillée, cf. «.Prélèvements obligatoires, transferts sociaux et réductions des inégalités.»,CSERC, document de travail, no 99-04, 1999. L’introduction de la CRDS, mais surtout la montée en puissancede la CSG à partir de 1997, par son effet d’accroissement du taux de prélèvement sur les revenus des capitauxmobiliers et les plus-values réalisées, par son effet d’élargissement du champ des produits soumis à prélève-ment, ont ensuite contribué à réduire les inégalités de revenus.
2. Bourguignon (F.) et Bureau (D.), «.Fiscalité et redistribution.», rapport du Conseil d’analyse économique,La Documentation française, 1998.
pathologies ont changé et que la couverture sociale s’est améliorée au fil desdécennies, les inégalités sociales devant la mort n’ont pas diminué.; les catégoriesprivilégiées socialement ont davantage bénéficié des progrès récemment enregistrésque les ouvriers ou les employés.1. Au début des années quatre-vingt-dix, les ouvrierset les employés avaient, entre 25 et 54 ans, une mortalité trois fois plus importanteque les cadres supérieurs et les professions libérales. Cet écart s’observe pourbeaucoup de maladies et est amplifié pour celles impliquant des conduites à risques.
Il convient également, pour dresser une description plus complète desinégalités, d’examiner la question essentielle de la mobilité sociale et salariale. Lesinégalités de revenus instantanées seraient sans doute plus acceptables, si les chancesde chacun d’améliorer sa situation étaient très élevées. Or les études disponiblesmontrent que la mobilité salariale a baissé en France pendant les années quatre-vingt.Cette situation n’est pas propre à la France : les inégalités instantanées se sont accruesaux États-Unis.2 et la mobilité salariale a fortement diminué pendant les annéesquatre-vingt, spécialement pour les bas salaires. Au Royaume-Uni, la mobilité sembleavoir été plus forte dans les années quatre-vingt que dans les années soixante-dix,mais elle n’a pas permis de compenser l’augmentation des inégalités.3.
Le repérage des inégalités selon les seuls critères de revenu, de patrimoine,d’accès aux équipements collectifs, rend mal compte, en tout état de cause, desphénomènes à l’œuvre : ces inégalités ont un caractère cumulatif, dynamique et lié àd’autres facteurs (l’âge, le sexe, le niveau scolaire, le lieu d’habitation). C’est le cumulqui conduit à des phénomènes d’exclusion et d’appauvrissement durable.
Des risques persistants d’exclusion et de ségrégation
Pauvreté et exclusionLa pauvreté n’a pas augmenté en France, si l’on se réfère à la définition
statistique qui en est donnée habituellement.4 : elle est de l’ordre de 10.%. Mais ellen’est plus seulement ce qu’elle était dans les années soixante-dix, celle de personnesâgées ou de professions en diminution (agriculteurs et petits commerçants parexemple). Elle le reste certes pour certaines d’entre elles, sur certaines portions duterritoire, placées à l’écart de la croissance économique. Cette pauvreté est de plusen plus souvent celle de jeunes, dont les trajectoires attestent de profondes modifi-cations de l’exposition aux nouveaux risques sociaux, nées des transformations dutravail. C’est ce qui s’observe notamment à travers l’évolution du nombre de béné-ficiaires du RMI : les moins de 30 ans représentent plus de la moitié des entrées auRMI, ils sont de plus en plus souvent diplômés et chargés de famille.
Ces dernières catégories sortent également plus rapidement du RMI (dontla durée moyenne de versement a d’ailleurs baissé) tandis que les travailleurs plus
74 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Cf. Chapitre V : «.Politiques de solidarité.».
2. Buchinsky (M.) et Hills (J.), «.Wage Mobility in the United States.», «.The Review of Economics ansStatistics.», vol. LXXXI, no 3, août 1999, p. 351-368.
3. Gardiner (K.) et Hunt (J.), «.Policy Implications of New Data on Income Mobility.», «.The EconomicJournal.», février 1999.
4. Population vivant avec 50.% du niveau de vie médian pour l’INSEE (définition différente de celled’Eurostat qui retient le niveau de vie moyen : le taux de pauvreté est alors de 16.%, ce qui place la Francedans la moyenne européenne).
âgés, non qualifiés, bénéficiaires du RMI depuis plus d’un an, de plus en plusnombreux, basculent dans une pauvreté durable, autrement plus difficile à surmonter.Les problèmes pécuniaires, lorsqu’ils durent, conduisent à un isolement de plus enplus grand, à une perte progressive de la «.montre et du miroir.1.» c’est-à-dire du sensdu temps et du respect de soi-même, qui rend la réinsertion dans la vie sociale etprofessionnelle extrêmement difficile, en tout cas très longue.
Cette pauvreté durable atteint les femmes plus que les hommes entre 25et 45 ans. Le risque de tomber dans la pauvreté est trois fois plus grand pour unefamille monoparentale que pour un couple stable, avec ou sans enfant : les famillesmonoparentales et nombreuses constituent 60.% des ménages durablement pauvres.C’est un problème que rencontrent tous les pays européens, à commencer par leRoyaume-Uni, où la proportion de familles monoparentales atteint le taux le plusélevé de tous les pays de l’Union.
57.% des Français déclarent qu’il leur arrive de craindre de devenir eux-mêmes des exclus : l’inquiétude culmine chez les chômeurs (86.%), les étudiants(81.%) et les ouvriers (79.%).; elle est faible chez les plus de 65 ans (21.%).2.
C’est vis-à-vis des plus pauvres que les nouvelles figures de la famille, del’école, du travail et la ville paraissent cumuler leurs effets les plus destructurants :l’exclusion par le marché du travail, lorsqu’elle frappe des jeunes, rejetés par l’insti-tution scolaire, privés d’une image paternelle forte et cantonnés dans les limites deleur quartier par une politique ségrégative du logement social, semble mettre enéchec toutes les politiques publiques, y compris les politiques de discriminationpositive, parfois plus stigmatisantes que réparatrices.
L’amélioration globale de la situation de l’emploi est certes de nature àréduire l’exposition au risque de pauvreté d’une partie de la population et notam-ment des jeunes, s’ils sont mieux formés. Le chômage apparaît en effet comme l’unedes causes principales d’exclusion par le processus d’appauvrissement et d’isolementdes individus qu’il aggrave ou entraîne. Mais le retour de la croissance ne permettrapas à lui seul de corriger les processus à l’œuvre. La dimension spatiale du phénomèneapparaît également importante.
Les ségrégations territorialesL’un des enjeux majeurs de la période à venir est la lutte contre les
processus d’exclusion à l’œuvre sur le territoire.
La ségrégation à l’œuvre dans la ville
On peut certes se réjouir avec Jean Viard du «.triomphe de l’urbanité.» etconsidérer que «.l’urbanité généralisée est la source principale de la richesse d’unesociété où l’immatériel tient de plus en plus de place dans la valeur des choses. Elle estpartout intense accumulation de savoir et de créativité.3....». Elle peut être le lieu parexcellence de brassage des cultures, des échanges et des émotions. Cette fonction de
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1. «.Des Français de plus en plus pauvres dans une France de plus en plus riche. Qu’est-ce au juste que lacroissance.?.». op. cit.
2. «.Question de société.», «.Lettre d’information sur les sondages.», SIG, no 2, avril 1998.
3. «.Sud Développement.», 1er semestre 1999.
brassage est d’ailleurs beaucoup plus importante en réalité qu’on ne le croit généra-lement.1.
Mais les relations de voisinage des ruraux et des habitants des petites villessont beaucoup plus fréquentes et approfondies que celles des habitants des villesmoyennes et grandes.2. Il existe certes des réseaux d’entraide et de voisinage dansles grandes villes mais la progression de la vie citadine, combinée aux phénomènesde rupture familiale, peut aussi pour certains signifier une plus grande solitude. Dansla région Île-de-France, un logement sur trois est occupé par une personne seule, lephénomène étant encore plus prononcé dans Paris intra muros. Avec le vieillissementde la population, cette question peut devenir cruciale pour la collectivité.
La mobilité accrue rendue possible par la ville libère effectivement lesurbains mais pour les distribuer sur le territoire «.selon des logiques d’appariementqui favorisent la recherche du même et la fuite de l’autre.3 .»... Tous les habitants desvilles ne disposent pas des mêmes capacités de mobilité. Et si les catégories aiséespeuvent choisir les quartiers les moins denses, les plus aérés, les mieux desservis,envoyer leurs enfants dans des écoles soigneusement sélectionnées sur la cartescolaire, il n’en est pas de même pour les couches populaires, anciennes ou issues del’immigration, cantonnées dans des quartiers d’habitat social caractérisés notammentpar une insuffisance des moyens de transport et par la déqualification de certainsservices publics.
Un habitant sur 12 (4,7 millions de personnes) réside dans l’une des 716zones urbaines sensibles instituées par la loi de novembre 1996. Les populations deces territoires, situés principalement dans les grandes agglomérations, parfois dansles villes centres et non seulement dans les banlieues, sont victimes d’un chômageplus important (10 points d’écart par rapport à la moyenne nationale), comportentdes proportions de jeunes et de personnes sans diplôme plus élevées.4.; leur revenuest constitué pour plus d’un quart de prestations sociales (hors retraites) contre moinsde 14.% en moyenne, pour l’ensemble des ménages.
Plus préoccupante encore est la ségrégation à l’œuvre à l’égard des couchespopulaires nouvelles issues de l’immigration.5. Les phénomènes de concentration deces populations s’intensifient au fur et à mesure que l’on descend les échelonsgéographiques, selon une segmentation ethnique, mais aussi sociale et génération-nelle des territoires. Ces phénomènes, également observés dans les autres payseuropéens, sont renforcés en France par les modalités de financement du logementsocial, qui aboutissent à segmenter fortement le parc des logements, là où lesévolutions de la société – et la différenciation sociale même – justifieraient une plusgrande mixité de l’habitat.
76 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Les travaux de Tabard (N.), repris par Préteceille (E.), ont ainsi montré que plus de 80.% de la populationfrancilienne vivait dans des quartiers ou des communes aux origines sociales diversifiées. Voir notammentTabard (N.), Aldaghi (N.), «.Transformations socioprofessionnelles des communes de l’Île-de-France entre1975 et 1982.», CREDOC, 1990. Une analyse plus fine de la sociologie des «.quartiers.» en difficulté montreégalement une très grande hétérogénéité des milieux culturels des habitants de ces quartiers.; Champion(J.-B.), Goldberger (M.F.), Marpsat (M.), «.Les quartiers en convention.», «.Regards sur l’actualité.», LaDocumentation française, 1993.
2. Degenne (A.), Forsé (M.), «.Les réseaux sociaux.», Armand Colin, 1994.
3. Donzelot (J.), «.La ville éclatée.», in «.Les révolutions invisibles.», Calmann Lévy, 1998.
4. «.INSEE Première.», no 573, avril 1998.
5. Cf. Tribalat (M.), «.Immigration et concentration urbaine.» in «.Les révolutions invisibles.», op. cit.
La concentration de la population d’origine immigrée dans certains quar-tiers et écoles pose des problèmes spécifiques à l’appareil scolaire : les savoirs de baseet les valeurs de la société française sont transmis plus difficilement à des élèves,d’origines culturelles multiples, que leurs parents ne peuvent pas toujours aider, quelque soit l’investissement qu’ils fondent sur l’école. Ces difficultés peuvent être àl’origine de nombreux échecs scolaires et conduire les jeunes des seconde et troisièmegénérations à rejeter le système «.dominant.» et à construire d’autres systèmes devaleur, d’autres codes de reconnaissance : développement d’une culture de bande oude rue ou réappropriation, parfois artificielle, d’une culture d’origine.
Le sentiment d’abandon (ou de rejet) est également alimenté par lesdiscriminations nombreuses et spécifiques dont font l’objet les populations d’immi-gration récente et d’origine non européenne.1 à de multiples niveaux (relations avecles forces de l’ordre, embauche, statuts du travail). La lutte contre ces discriminationsne fait pourtant pas l’objet en France d’une appréhension et d’une politique globale,comme c’est le cas aux Pays-Bas (commission néerlandaise pour l’égalité de traite-ment, créée en 1994) ou en Grande-Bretagne (projet de fusion des différentesinstitutions britanniques responsables de ces problématiques). La lutte contre cesdiscriminations appelle une politique beaucoup plus volontariste.
L’isolement croissant de certains territoires ruraux
Reflet contrasté de la société très fortement urbanisée, le territoire ruraldit isolé est caractérisé par sa faible densité démographique (25 hab./km2, 5 millionsde personnes, soit un habitant sur douze, sur 1/3 du territoire national).2. Il est affectédepuis des décennies par un déclin démographique et économique qu’aucunconcours public ne semble pouvoir enrayer, et qui contraste avec la reprise écono-mique et démographique du reste des espaces ruraux (8 millions d’habitants). C’estdans cette partie du territoire national que le vieillissement de la population et laproportion de ménages pauvres sont les plus importants. L’isolement reste marquépour ces personnes peu mobiles. Le manque de travail, l’éloignement des écoles, lemanque de structures de garde, d’activités et de loisirs pour les enfants éloignent lesjeunes femmes et les familles. Les marchés du travail, en décroissance, sont assez peuqualifiés et trop restreints. Ils fixent sur place la population, dans une ruralité subieet non choisie. S’y ajoutent les difficultés pour organiser, sur une taille critiquesuffisante, les différents services collectifs.
L’action publique en faveur de ces espaces ruraux les plus isolés est, depuisplusieurs décennies, construite autour de logiques de compensation des pertes d’em-ploi et des contraintes naturelles ou économiques propres à ces espaces. Elle aremporté des succès inégaux, qui incitent aujourd’hui à favoriser les logiques dedéveloppement endogène.3.
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1. Décrites dans le rapport Belorgey (J.-M.), «.Lutter contre les discriminations.», rapport au ministre del’Emploi et de la Solidarité, 1999.
2. INRA-INSEE, «.Les campagnes et leurs villes.», coll. «.Contours et Caractères.», INSEE, 1999.
3. Cf. Chapitre VI : «.Les territoires.».
Des attentes nouvelles à prendre en compteDe nouvelles aspirations, vers plus d’autonomie, plus de qualité de vie
apparaissent. La perception des risques s’est transformée en France depuis unedécennie. Les attentes à l’égard des institutions s’en trouvent modifiées.
Une société dont la perception du risque se transforme
Parmi les sujets qui leur paraissent les plus préoccupants pour le pays, lesménages citent le chômage (65.%), l’insécurité et la délinquance (55.%), la pauvretéet l’exclusion (46.%).1. La montée des préoccupations relatives aux risques sanitaireset environnementaux apparaît par ailleurs significative. Le retour de la croissance etl’amélioration de la situation de l’emploi s’accompagnent certes d’une plus grandeconfiance des Français en leur avenir, mais celle-ci apparaît encore fragile.
La perception du risque économiqueConfiants dans les technologies et les échanges, les Français se montrent
plus réservés sur les mutations du marché du travail.2. Une forte minorité (35.%),surtout parmi les jeunes, exprime son scepticisme sur les bienfaits supposés del’allongement des études. 41.% expriment leurs réserves à l’encontre de la flexibilitédu marché du travail (contre 43.% d’opinions favorables) : si celle-ci ravit les tra-vailleurs indépendants et inquiète les salariés du secteur public, elle partage lessalariés du privé selon des clivages inattendus : le refus vient plutôt des catégoriesmoyennes salariées, professions intermédiaires en particulier, dont le sentiment defragilité apparaît assez nouveau.
Dans la confrontation de la culture économique française à la cultured’inspiration anglo-saxonne, il est une autre donnée à prendre en compte : c’est lerefus par les Français de l’inégalité sociale comme prix à payer du progrès économi-que. De fait, 76.% des Français estiment que les inégalités sociales sont inacceptablescontre 22.% seulement qui pensent que c’est un mal nécessaire.
Les Français sont quelque peu revenus de leur conversion spectaculaire àla liberté d’entreprendre des années quatre-vingt. Au cours des premières années decette décennie, les partisans de la liberté d’entreprendre ont progressé de 20 pointsde 38.% à 58.%. Au milieu des années quatre-vingt-dix la tendance s’inverse et lesdeux camps faisaient de nouveau jeu égal en 1997 : 45.% pour les «.libéraux.», 44.%pour les «.étatistes.» selon la terminologie de la SOFRES. La demande d’un «.Étatrempart.» se substitue alors à celle d’un «.État acteur.». L’amélioration récente de laconjoncture fait évoluer ces perceptions.
La perception du risque économique est toutefois très différenciée selonles catégories socioprofessionnelles, les générations et le niveau d’éducation. Laliberté d’entreprendre séduit un quart des jeunes qui déclarent souhaiter travailleren libéral, à leur compte ou créer leur entreprise (29.% d’entre eux portant leur choixvers la fonction publique, 28.% vers la grande entreprise). L’attitude des plus diplô-més, qui restent néanmoins pour plus du tiers d’entre eux attirés par la fonction
78 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Sondage IPSOS, mai 1999.
2. Witkowski (D.), op. cit.
publique, a plutôt évolué sur ce sujet au cours de la période récente, sous l’influencede la conjoncture.
La montée du sentiment sécuritaire et la délinquanceLe manque de sécurité contre les vols et les agressions est une autre source
importante et croissante de préoccupation des ménages. Selon l’INSEE.1, une per-sonne sur dix déclare qu’il lui arrive d’avoir peur à son domicile et 15.% ne se sententpas en sécurité, lorsqu’elles sortent le soir.
Les évolutions observables à travers les enquêtes de victimisation sur lapériode 1985-1995 expliquent la croissance du sentiment d’insécurité.2. Le risquereste avant tout urbain mais il se répand au sein des aires urbaines vers des unités detaille moyenne ou de petite taille. Les vols et atteintes aux biens ne concernent plusles seules catégories nanties mais aussi les catégories intermédiaires, notamment pource qui concerne les vols de voiture dont le taux de prévalence a doublé. Les atteintesaux biens concernent de plus en plus souvent les bâtiments publics, notammentl’école.; les émeutes urbaines apparaissent souvent dans les quartiers les mieuxéquipés en services et travailleurs sociaux. L’agression reste un risque relativementrare, mais fortement concentré sur certaines personnes et zones du territoire : elleconcerne un pourcentage élevé de jeunes urbains sur ces zones, un des traits essentielsde ces agressions étant la ressemblance par âge et catégorie socioprofessionnelle desagresseurs et des agressés.
Une sensibilité accrue aux risques thérapeutiques,alimentaires et environnementauxDe nombreuses crises ont, au cours de la période récente, mis ces problè-
mes à l’ordre du jour : un facteur déclenchant important a été l’épidémie du SIDAet la mise en cause du corps médical, administratif et politique sur la question du sangcontaminé qu’elle a entraînée. La controverse publique s’est poursuivie autour deshormones de croissance, puis de la vaccination contre l’hépatite B. Dans le domainealimentaire, l’épizootie d’encéphalopathie spongiforme bovine et ses liens avecl’organisation de la production ont accéléré la prise de conscience des Français. Dansle domaine de l’environnement, 70 à 80.% des Français se disent très préoccupés parla pollution de l’air et de l’eau.
Ces crises ont ébranlé la confiance des citoyens dans la capacité de lacommunauté scientifique, administrative et politique à anticiper et à gérer les risques.Elles les ont conduits à mettre en cause la production industrielle, qui concourt à unediffusion à large échelle des agents pathogènes et ne permet pas toujours d’assurerla traçabilité des produits.3.
Les évolutions connues par la France dans ce domaine ne sont pas diffé-rentes de celles des autres pays européens, et elles apparaissent même en retrait parrapport à celles observées dans les pays du nord de l’Europe. La proportion des
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1. Données sociales, op. cit.
2. «.Mesurer le crime, entre statistiques de police et enquêtes de victimisation, 1985-1995.», «.Revue françaisede sociologie.», vol. XL-2, 1999, p. 255-294.
3. Cf. Chapitre IV : «.Prévenir les risques.».
pessimistes sur la capacité des progrès scientifique et technique à résoudre lesproblèmes d’environnement à l’échéance de 20 ans (44.%) est de fait moins élevéeen France qu’en Allemagne, en Suède ou au Royaume-Uni.
Le moral des Français : les paradoxes d’une embellie.1
Depuis plusieurs mois, le moral des Français remonte et atteint un niveauque l’on n’avait pas connu depuis 1972, après des années de pessimisme collectif. Ily a dans ce retour à un bon moral, partagé par les chefs d’entreprise et se traduisantpar une reprise du rythme de la consommation, des raisons objectives, comme leretour de la croissance et le redressement de la situation de l’emploi.
Mais un jugement nuancé peut être émis sur la solidité de ce retour àl’optimisme. Le moral des Français se redresse incontestablement mais la crise a laissédes traces durables : le système de valeurs des Français a changé en profondeur aucours des années quatre-vingt-dix et «.le réceptacle de cette confiance reste largementà construire.».
Une société où la prise en compte de la qualitédevient importante
La société française, devenue plus riche, attache une plus grande impor-tance à des préoccupations qualitatives. Dans un monde dont l’évolution les dépasse,les individus privilégient de plus en plus leur épanouissement personnel. Ce choixapparaît à travers l’évolution des consommations, les stratégies d’habitat mais aussiles nouveaux usages du temps.
L’évolution des consommations
Les consommations correspondant aux besoins primaires tendent à baisserau profit des consommations de biens supérieurs. En 40 ans, la part des dépensesd’alimentation a baissé de 15 points, celles liées à l’habillement de 6 points.
Maison et logistique du foyer (en hausse) représentent un tiers de ladépense des ménages. Les logements offrent en moyenne une surface par personnetoujours plus grande, sont mieux chauffés, mieux insonorisés, mieux équipés d’appa-reils allégeant les tâches domestiques. La télévision, le téléphone, voire l’automobilepassent d’un marché de renouvellement à un marché de multi-équipement. Lesdépenses qui progressent le plus rapidement sont celles liées aux loisirs à domicile,sorties et départs en vacances (12.% du revenu disponible) mais plus encore lesdépenses privées de santé (11.%). Le tourisme est le premier poste que les consom-mateurs voudraient voir augmenter s’ils avaient plus d’argent. La progression desmarchés d’articles sportifs, de jardinage, de bricolage est spectaculaire.
80 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Titre emprunté à l’article de Teinturier (B.) sur les valeurs des Français, tout comme les analyses quisuivent, in «.état de l’opinion.», SOFRES, 1999.; étude sémiométrique, exploitée fin 1998 et menée auprès de2.500 personnes, permettant de cerner leur «.sensibilité profonde.» et l’évolution de leurs valeurs dans le tempssur la période 1990-1998.
Une exigence plus grande de qualité des produits, sur laquelle s’appuie lastratégie de différenciation des producteurs, apparaît. Manifeste dans le domaine dela consommation alimentaire, elle se développe dans tous les secteurs.1.
Cette exigence de qualité des services rendus, relativement bien satisfaitepar le marché, se déplace également vers les services publics. La part prise par laconsommation socialisée est passée de 11,4 à 16,4.% du PIB sur la période 1985-1995sous l’effet notamment de la croissance des dépenses de santé et d’éducation maisaussi de transports. La façon dont les services publics pourront s’adapter à l’avenir àces nouvelles exigences est un enjeu majeur.
La progression des dépenses de santé mérite un examen spécifique :celles-ci, publiques comme privées, ont eu tendance à augmenter plus vite que le PIB,sous le double effet du coût plus élevé et de l’amélioration des techniques mises enœuvre mais aussi de la médicalisation croissante des modes de vie des Français.2.L’affirmation par les malades de leur volonté d’être davantage associés au diagnosticet au traitement, portée au cours des années 1980-1990 notamment par les associa-tions de malades (cancer, SIDA, etc.), fait émerger un droit à l’information sur laqualité et la sécurité des produits de santé et des actes médicaux. Il faudra trouverdans les années à venir le bon usage du consumérisme en matière sanitaire, pour plusde transparence et une meilleure évaluation des pratiques mais aussi pour assurer lamaîtrise des coûts devant ces exigences croissantes.
Le choix du lieu d’habitationL’importance attachée par les Français à la qualité de leur cadre de vie se
manifeste également à travers leur stratégie de mobilité territoriale.
La DATAR fait ainsi observer, à la lumière du dernier recensement, la forteattractivité du soleil, du littoral et de la montagne sur les mouvements de populationobservés au cours de la période 1990-1999. La croissance des communes rurales autourdes grandes aires urbaines, poursuivant un mouvement de péri-urbanisation observédepuis trente ans, le développement significatif des villes situées sur le pourtour du Bassinparisien pourraient être révélateurs d’une même tendance à fuir la «.grande ville.».
Ce mouvement n’est pas univoque, la tendance centrale reste celle de lamétropolisation et certaines grandes villes centres ont su reconquérir leurs habitants(Nantes, Toulouse, Montpellier ou Aix-en-Provence). Mais on ne saurait négligerl’ampleur de l’aspiration des Français ainsi révélée : interrogés dans un sondage IFOPpour la présidence du Sénat.3, 43.% des personnes interrogées déclaraient d’ailleursqu’elles préféraient vivre à la campagne, 26.% sur le littoral, 16.% seulement en villeet que le lieu de vie le plus moderne dans 10 ans serait la campagne (pour 48.%) etle cadre péri-urbain (pour 25.%).
Ce «.rêve.» porté par les Français interroge les politiques d’aménagementdu territoire et de développement durable menées par les acteurs publics.4.
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1. Cf. Rochefort (R.), «.Le consommateur entrepreneur.», Odile Jacob, 1997.
2. Les enquêtes décennales de l’INSEE sur la santé indiquent ainsi que sur une période de 12 semainesconsécutives, 66.% des personnes enquêtées ont consulté leur médecin au moins une fois en 1991, contre 59.%en 1980, 44.% en 1960...
3. Avril 1999.
4. Cf. Chapitre VI : «.Les territoires.».
La gestion du tempsTemps subi ou temps choisi, temps contraint ou temps libre, temps de
travail ou temps de loisir, la gestion du temps devient une variable clef. Au milieu desmutations multiples qui affectent les temps de la vie, de l’année, de la journée,l’aptitude des individus à maîtriser le temps apparaît fortement conditionnée parl’âge, le sexe, le statut professionnel, le lieu de vie, le niveau d’éducation. Cesévolutions portent de nouveaux enjeux pour la société contemporaine.
D’après l’enquête «.emploi du temps.» de l’INSEE, la durée moyennehebdomadaire de travail a baissé d’une heure quarante entre 1986 et 1998. Cephénomène est essentiellement imputable à l’accroissement du temps partiel. Ladurée effective du travail des salariés à temps plein a, quant à elle, plutôt augmenté(8 minutes par jour).; pour les cadres du secteur privé, elle a augmenté d’unedemi-heure. Le temps libre disponible varie considérablement selon les catégoriessocioprofessionnelles : ainsi, la durée de travail déclarée des agriculteurs, des com-merçants et artisans, des professions libérales, des cadres ou dirigeants d’entreprise(de l’ordre de 45 à 50 heures) est supérieure à celle de la moyenne des actifs (40heures). La durée de congé dans l’année apparaît également très variable selon lesmétiers. Ensuite, il faut tenir compte des temps d’astreinte, de permanence et autrespour appréhender la réalité des situations. Enfin, les tâches domestiques absorbentune part importante du temps hors travail : 21 heures 28 pour les femmes, 7 heures56 pour les hommes. Quoi qu’il en soit, la baisse du temps de travail à l’échelle de lasemaine, mais aussi de l’année (avec l’augmentation des congés) et surtout de la vie(avec l’entrée plus tardive dans la vie active, le départ plus précoce en retraite etl’allongement de la durée de vie) entraîne un accroissement important du temps libre.Ce phénomène devrait être amplifié par la mise en œuvre des 35 heures.
Cet accroissement sera-t-il absorbé par les tâches domestiques, par uneaugmentation du temps passé devant les écrans d’ordinateur et de télévision (régu-lièrement observé sur la période.1) ou par un développement des activités culturelles,éducatives, sportives, touristiques, associatives, etc..? Comment en particulier secomportera la génération du «.baby-boom.» quand elle parviendra à l’âge de laretraite.? Assistera-t-on à un repli sur soi des individus ou au contraire au dévelop-pement de nouveaux liens sociaux.?
Pour l’instant, les loisirs des Français sont marqués par deux tendances :d’une part, l’influence de la catégorie socioprofessionnelle d’appartenance, du revenu etdu diplôme est déterminante.; d’autre part, les aspirations exprimées dans uneperspective d’accroissement du temps disponible font ressortir une faible curiositépour des activités nouvelles, privilégiant l’intensification d’activités déjà connues oudéjà pratiquées. Ces deux tendances se confirment quelle que soit la nature du tempslibre considéré : dans la vie quotidienne (activités culturelles ou sportives) ou pen-dant les vacances.
Les personnes moins diplômées et relevant des catégories ouvriers, agri-culteurs et employés, s’adonnent d’abord à des activités utilitaires, «.du travail à côté.»(ménage, tricot, bricolage, jardinage, cuisine, etc.), même si elles pratiquent aussi desloisirs de détente pure (pêche, chasse, jeux de cartes, etc.). Quant aux plus diplômés,aux cadres et aux professions intermédiaires, ils sont sur-représentés dans les activités
82 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. La télévision occupe en moyenne 2 heures 07 par jour pour chaque individu en 1998, contre 1 heure 46en 1986, selon la dernière enquête «.emploi du temps.» de l’INSEE.
qui permettent d’accroître ou de conserver un capital culturel général, voire descompétences directement utiles au travail (bénévolat associatif, conférences, activitésculturelles, politique, etc.), tout en manifestant aussi une forte propension à pratiquerdes activités sportives et sociales.
Il y a sans doute lieu pour les acteurs publics, à l’instar des opérateurs privés,de prendre en compte les opportunités, les besoins et les problèmes nouveaux quene manqueront pas d’entraîner ces libertés nouvelles par rapport au temps.
Une société où l’autonomie se développe
Les enquêtes sur les systèmes de valeur des Français
À la fin des années soixante-dix, un groupe de chercheurs en sciencessociales décidait d’entreprendre une vaste étude sur les systèmes de valeurs desEuropéens : trois enquêtes ont été réalisées en 1981, 1990 et 1999, la dernière est encours d’exploitation.1.
Une grande stabilité des valeurs peut être observée sur les deux décennieset les nouvelles générations paraissent davantage partager les valeurs de la généra-tion qui les a précédées, que la génération du «.baby-boom.» ne partageait celles deses parents nés avant la guerre de 1940. Les valeurs d’autorité, de conformisme, dehiérarchie sont progressivement abandonnées au profit de la tolérance et de lavolonté d’expression des individus. Chacun veut pouvoir faire ses expériences, choisirlui-même ses manières de vivre et de penser, en «.prendre et en laisser.» dans lesgrands systèmes idéologiques et religieux. L’évolution connue par la France ne ladistingue pas des autres pays européens. Les positions manifestées à l’égard de lamorale, de la famille, du travail restent remarquablement stables en vingt ans.2.
Les réponses des Français témoignent néanmoins d’un certain paradoxe :le jugement émis sur le fonctionnement de la société reste négatif.; la société estperçue comme un monde dur, compétitif, conflictuel, que l’individu ne maîtrise paset par rapport auquel il se sent impuissant. En revanche, en 1981 comme en 1999,90.% des Français se disent heureux ou plutôt heureux de leur situation personnelleet ce bonheur s’intensifie : 19.% des Français se disaient très heureux en 1981, ils sont31.% en 1999. Parmi ceux-ci, les jeunes ont un sentiment plus fort de bien-être queles générations plus anciennes, malgré leurs difficultés objectives d’insertion sur lemarché du travail. Il semblerait donc que les individus ont tendance à distinguer lasphère privée, qu’ils parviennent à organiser pour leur satisfaction personnelle, et unespace public qui les dépasse.
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1. Ces enquêtes ont été menées sur la base de 14.000 entretiens individuels de 45 minutes, répétés presque àl’identique dans 10 pays d’Europe. Les résultats 1981 et 1990 sont notamment analysés dans le livre publiésous la direction d’Hélène Riffault «.Les valeurs des Français.» aux PUF (février 1994) et le numéro spécialde «.Futuribles.», juillet-août 1995, «.L’évolution des valeurs européennes.» et le numéro à paraître de«.Futuribles.» en mai 2000, obligeamment communiqué à l’avance au Commissariat général du Plan par«.Futuribles.».
2. Il convient cependant, sur la période récente, de noter une nette modification des attitudes à l’égard de lareligion, qu’il n’entrait pas dans le mandat de la commission d’examiner. Le séminaire organisé par HenriMendras avec des sociologues européens dans le cadre du Commissariat général du Plan a toutefois donnéune certaine place à cette analyse, grâce à un exposé de D. Hervieu-Léger.
Toutefois, au cours de la dernière période (1990-1999), on assiste, malgréun attachement persistant à la liberté des choix individuels, à un renforcement de lademande de normes collectives et d’ordre public en France. Chacun doit certespouvoir choisir sa façon d’agir, la société n’a pas à imposer des valeurs et descomportements, mais il apparaît de plus en plus souhaitable de préserver des règlesde vie commune et de contraindre les individus à respecter les normes collectives :pour toutes les générations, y compris les plus jeunes, la défense de l’ordre estconsidérée comme un objectif prioritaire et on observe un très net déplacement dansla hiérarchie donnée à cet objectif à travers les trois enquêtes successives.1.
Autonomie individuelle et norme collectiveNul doute que des libertés nouvelles ont été acquises par les individus et
saisies par nombre d’entre eux : émancipation des femmes, contractualisation dumariage, développement de l’éducation, plus grande autonomie dans le travail,mobilité accrue sur le territoire, enrichissement, augmentation du temps libre sontautant de progrès qui peuvent expliquer le «.bonheur.» et la confiance ressentis.
Mais nombreux sont aussi ceux qui vivent difficilement l’affaiblissementdes normes externes et l’injonction à l’initiative individuelle, qui paraît désormaisgouverner la famille, l’école, l’entreprise... Cette difficulté à «.être soi.» et la dispari-tion des repères conduisent pour certains.2 à une société où la dépression se déve-loppe, pour d’autres à une «.barbarie douce.».3, peu soutenable à terme.4.
Robert Castel.5 souligne, quant à lui, que «.la contradiction qui traverse leprocessus actuel d’individualisation est profonde. Elle menace la société d’une frag-mentation qui la rendrait ingouvernable ou alors d’une bipolarisation entre ceux quipeuvent associer individualisme et indépendance parce que leur position sociale estassurée et ceux qui portent leur individualité comme une croix parce qu’elle signifiemanque d’attaches et absence de protection.».
Devant ces «.défaillances.», qui se répandent et peuvent se traduire par descomportements de repli sur soi, d’autodestruction, de rejet des règles du jeu, il s’agitpour les pouvoirs publics mais aussi pour l’ensemble de la société de construire lesliens, les références et les projets, sécurisant la trajectoire de tous, tout en respectantleur liberté.
Une société dont les aspirations démocratiques évoluent
On n’observe pas de déclin de l’engagement public, mais plutôt unemodification de ses formes d’expression. L’intérêt pour la «.chose politique.» resteassez stable en France, comme dans les autres pays européens, sans être excessif. Lesformes traditionnelles d’engagement (militantisme politique et syndical) cèdent la
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1. Cf. Bréchon (P.) et Tchernia (J.-F.), «.L’évolution des valeurs des Français.», «.Futuribles.», no 253, mai2000.
2. Ehrenberg (A.), «.La fatigue d’être soi. Dépression et Société.», Odile Jacob, 1999.
3. Le Goff (J.-P.), «.La barbarie douce. La modernisation aveugle des entreprises et de l’école.», LaDécouverte, avril 1999.
4. De fait la consommation de drogue et celle des psychotropes se développe.
5. «.Les métamorphoses de la question sociale.», Fayard, 1995.
place néanmoins à de nouveaux types d’action : le «.potentiel protestataire.» aug-mente, tandis que l’on se mobilise sur des objectifs plus concrets et plus diversifiés,dépassant la stricte sphère du travail. Le rôle des médias évolue lui aussi.
Les nouvelles formes de débat public
L’intérêt pour la politique
L’abstention augmente en France, comme dans les autres pays européens :cette croissance est particulièrement nette pour les élections cantonales, régionaleset européennes. Le taux de participation est plus élevé aux élections présidentielleset municipales. Le taux d’inscription sur les listes électorales (94.%) est néanmoinsrelativement élevé et n’enregistre pas de diminution. Et c’est l’abstention intermit-tente, plus que l’abstention constante, qui se développe.
L’analyse des facteurs sociaux de l’abstention.1 (âge, sexe, taille de lacommune, diplôme) montre une forte corrélation entre l’intégration sociale et le vote.Le recul observé de la participation électorale pourrait s’expliquer par la progressiondu chômage et de la précarité ainsi que par l’urbanisation.
De 1978 à 1995, l’intérêt pour la politique est resté néanmoins au mêmeniveau d’après les études du CEVIPOF : un peu moins de la moitié des personnesinterrogées (49.%) déclarent s’intéresser «.beaucoup.» ou «.assez.» à la politique(46.% en 1978.; 42.% en 1988). Un effet de génération fort pourrait néanmoinss’observer, la génération du «.baby-boom.» manifestant un intérêt plus affirmé pourla politique que celles qui la suivent et la précèdent.2.
Mais le sentiment que les hommes politiques ne se préoccupent pas de ceque pensent les gouvernés augmente, tout comme les jugements négatifs sur lefonctionnement de la démocratie (majoritaires) et la classe politique.
Le militantisme
Le militantisme, mesuré par une appartenance partisane ou syndicale quetraduit le versement d’une cotisation, a connu un déclin certain sur longue période.
Ainsi, le syndicalisme qui rassemblait jusqu’au milieu des années soixante-dix un salarié sur quatre n’en réunit plus aujourd’hui qu’un sur dix. Recrutant sesmembres principalement parmi les ouvriers professionnels et employés qualifiés desgrandes unités privées et publiques du secteur industriel et tertiaire.3, les syndicatsde salariés subissent le contrecoup de la baisse de la taille des établissementsconjuguée à la diminution de la part que représentent ces catégories parmi lessalariés.4. La reconnaissance du droit syndical dans les petites et moyennes entrepri-ses rencontre de particulières difficultés. Le syndicalisme reste toutefois fortementimplanté dans le secteur public.
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1. Cf. Dargent (C.), «.Participation et action politique.», in Capul (J.-Y.), «.La société française contempo-raine.», revue «.Cahiers français.», no 291, La Documentation française, mai-juin 1999.
2. Boy (D.), Mayer (N.), «.L’électeur a ses raisons.», Presses de Sciences Po, 1997.
3. Une particularité du système français réside dans l’existence d’une organisation spécifique de l’encadre-ment, la CFE-CGC. Le taux de syndicalisation des cadres est à peu près du même ordre de grandeur quecelui des autres catégories de salariés.
4. Cf. «.Données sociales.», «.Les relations professionnelles en mutation.», INSEE, 1999.
Cette baisse du taux de syndicalisation se constate entre 1980 et 1990 dansla plupart des pays de l’OCDE.1, mais la France, qui se situait dès l’origine à l’un desniveaux les plus bas pour le taux de syndicalisation, n’a pas amélioré sa situationrelative et se trouve dans une position très spécifique par rapport aux autres pays del’Union européenne, au moment où l’Europe sociale se construit : le dialogue socialy emprunte des formes particulières, aussi étrangères aux pratiques anglaises, qu’al-lemandes ou scandinaves et même italiennes ou espagnoles.
La participation à la vie associative est en revanche en hausse.2. Le phéno-mène associatif a connu en France une croissance accélérée depuis le milieu desannées soixante-dix : de 20.000 en 1975, le nombre de créations d’associations estpassé à plus de 60.000 par an ces dernières années. Mais il y a selon le CREDOC plusde seniors et moins de militants : les associations non militantes (sportives ouculturelles) progressent quand les associations requérant un engagement collectif etdurable voient leurs effectifs stagner ou baisser (comme les associations de parentsd’élèves).
Mais là encore, l’adhésion à ce type d’organisation est nettement plus faibleen France que dans les autres pays européens : 39.% des Français se déclarentadhérents d’une association (ces taux étaient en 1990 de 84.% aux Pays-Bas, 67.%en Allemagne, 58.% en Belgique, 53.% au Royaume-Uni.3).
Mais ce faible militantisme n’est pas la seule caractéristique française.L’importance et l’acceptation des formes d’action protestataire, légitimes ou parfoismoins légitimes, en sont une autre, qui progresse d’ailleurs largement.4. De 1988 à1995 la proportion d’enquêtés qui envisageraient le recours à la grève est passée desdeux tiers aux trois quarts, la participation à une manifestation de la moitié à prèsdes deux tiers, l’occupation de bâtiments de 28 à 42.% et le refus de payer des impôtsdu quart à plus du tiers.
Les Français paraissent manifester un penchant plus immédiat que leurshomologues européens pour des manifestations violentes (occupations de locaux,blocages du trafic routier ou ferroviaire, séquestrations...).5. On constate paradoxa-lement que ceux qui approuvent le plus ces pratiques appartiennent plutôt auxprivilégiés.6. La jeunesse reste un facteur déterminant, plus encore qu’il y a dix ouvingt ans, de la participation protestataire : un effet très net de génération s’observe,dès les études secondaires.7.
Le développement de nouvelles formes d’expression et d’action collective
Qu’il s’agisse des activités économiques, sociales ou culturelles, il se déve-loppe, à côté des institutions publiques, des initiatives, individuelles comme collecti-ves, qui révèlent la volonté de faire bouger les choses.
86 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Cf. «.Le travail dans le monde.», BIT.
2. Hatchuel (G.), Loisel (J.-P.), «.Consommations et Modes de vie.», CREDOC, no 123, janvier 1998, et«.La vie associative : participer mais pas militer.», «.Données sociales.», INSEE, 1999.
3. Cf. Riffault (H.), op. cit. Les taux d’adhésion aux organisations religieuses dont le financement est organisédifféremment selon les pays faussent toutefois assez sensiblement les comparaisons.
4. Cf. Boy (D.), Meyer (N.), «.L’électeur a ses raisons.», Presses de Science Po, novembre 1997.
5. Cf. Brechon (P.), «.Futuribles.», 1995, op. cit.
6. Cf. «.Cahiers français.», article cité.
7. Cf. «.Futuribles.», no 253, mai 2000.
Un problème précis touchant à la vie quotidienne est en général le moteurqui les déclenche, la revendication visant, dans certains cas, à transformer le fonction-nement de la société. Ces revendications ont également souvent une dimensionidentitaire : elles cherchent comment concilier autonomie et sécurité dans une «.stra-tégie.» de changement des conditions de vie ou de travail qui assure à chacun, àchaque groupe, à chaque territoire aussi, ses chances de participer dans l’avenir àl’existence collective.
Batailles écologiques, droit à l’insertion, droit au logement, droit à untraitement humain des situations de familles d’immigrés, mouvements de lycéens,puissants mouvements d’agents publics, mouvements d’agriculteurs face à l’interna-tionalisation de l’agro-alimentaire, droit à la reconnaissance de groupes minoritai-res... Ces mouvements reçoivent un large écho dans les médias et dans la population.;certains d’entre eux soulèvent de vives oppositions. Ils transforment le contenu dudébat public.
Beaucoup de ces mouvements extra-institutionnels naissent dans les cou-ches moyennes, moins dans des milieux populaires, lesquels demeurent sous le coupdu chômage et par voie de conséquence, privilégient la sécurité par rapport àl’autonomie. Dans certains cas, la violence des réactions est première par rapport àl’expression de revendications.
Dans leur ensemble, en tout cas, ces mouvements expriment moins unprojet central, soutenu par un acteur central, que des constellations d’initiativesvisant à transformer en profondeur tel ou tel aspect de la vie en société : ce sont plutôt,selon l’expression d’Alain Touraine, des «.mouvements sociétaux.».
L’évolution du rôle des médiasTour à tour suspectés de n’être que le miroir déformant des interrogations
qui traversent la société ou respectés comme d’utiles relais entre les citoyens et lespouvoirs politiques, les médias – dont le rôle réel oscille entre ces deux extrêmes –font l’objet de multiples études et analyses critiques quant à leur influence sur lefonctionnement démocratique.
La multiplication des canaux médiatiques (ouverture de la bande FM en1982, diffusion par câble et par satellite à la fin des années quatre-vingt) de mêmeque l’interactivité autorisée par les technologies numériques pourraient être à l’ori-gine d’une importante évolution du rôle des médias dans les années à venir : entreles deux extrêmes que sont la communication interpersonnelle et les médias demasse, s’amorce aujourd’hui le développement d’intermédiaires inédits qui pour-raient favoriser l’éclosion de médias plus «.communautaires.». Les radios, suivies deschaînes de télévision puis l’Internet, se sont lancées à la conquête de publics plusciblés en élaborant des programmes adaptés aux centres d’intérêt et aux modes devie de chacun.
Le rôle des médias qui, jusqu’ici, s’adressaient au plus grand nombre,pourrait en être modifié : d’une part, parce que la fonction d’intermédiaire entre lescitoyens et les débats politiques sera largement marquée par les caractéristiques dupublic particulier qui serait celui des médias de niche.; d’autre part, parce que lesmédias devront coexister avec le modèle de communication plus direct qu’autorisel’Internet. Quelques collectivités locales, par exemple, ont déjà engagé des expérien-ces de «.démocratie participative.», avec la mise en ligne des délibérations de leursorganes exécutifs. Des institutions nationales et internationales ont offert aux
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citoyens des formules de consultations directes portant sur des projets politiques.Certaines formes de militantisme ont également trouvé une plus grande résonanceà travers les réseaux (la mobilisation des opposants au sommet de l’OMC à Seattleen décembre 1999 en est un exemple).
L’éparpillement du public et la possibilité d’une communication plus directeremettront en cause les relais traditionnels, non dans leur dessein (fédération desopinions, légitimation des informations, etc.), mais dans leur mode de fonctionnementpuisqu’ils seront pris sous la pression d’une plus grande concurrence mais aussi d’uneplus grande exigence (fiabilité, rapidité, qualité) de la part des citoyens.
La demande de régulationDans un contexte économique que les Français ont longtemps vécu comme
difficile et qui a pu entraîner repli sur soi et prudence devant l’avenir, mais aussi dansun contexte social où l’autonomie est de plus en plus revendiquée, même si elle estparfois mal vécue, la «.demande de régulation.» apparaît sensiblement transformée.On souhaite à la fois plus de liberté et plus de sécurité.
L’idée que l’initiative doit venir d’en bas et être encouragée, que l’État etl’administration n’ont pas à décider de tout, qu’il faut donner le maximum de margede manœuvre aux acteurs, tenir compte de la diversité des situations, donner plus deplace au contrat par rapport à la loi, gagne incontestablement du terrain. En mêmetemps la confiance dans l’usage que les acteurs feront de leur liberté s’effrite :l’autorité judiciaire est de plus en plus sollicitée pour régler les conflits tandis que lademande d’arbitrage et de garantie envers l’État central apparaît renforcée.
Le développement du recours à l’autorité judiciaire
Le rôle croissant de l’autorité judiciaire dans la résolution des conflits detoute nature traduit bien la place prééminente du droit dans une société pluscomplexe, mieux éduquée, à la recherche de nouvelles formes de régulation, permet-tant d’assurer l’égalité de tous devant la loi mais aussi l’arbitrage entre les parties, laresponsabilité de chacun pour ses actes et la protection contre l’insécurité.
Plus de deux millions d’affaires au fond sont portées chaque année devantles tribunaux civils : 23.% d’entre elles concernent le droit des contrats et obligations,19,5.% le droit de la famille, 16,8.% les relations du travail.1. De 1975 à 1996 lenombre de procédures a doublé. Les causes de cet accroissement sont le reflet destransformations du tissu familial, économique et social. La justice est devenue unejustice du quotidien, certains diront même un bien de consommation courant.
La justice administrative n’est pas épargnée par cette inflation du conten-tieux mais c’est le rôle croissant de la justice pénale qui retient surtout l’attention.En 1996, les parquets des tribunaux de grande instance ont eu à traiter près de 4,8millions de plaintes, dénonciations et procès-verbaux relatifs à des crimes et à desdélits : 62.% d’entre elles n’ont pas été étudiées.; sur les 1,6 million d’affairesrestantes, 45.% ont été classées sans suite. Le nombre de délits et de crimes sanction-nés est néanmoins en hausse de 11.% par rapport à 1984. La moitié des crimessanctionnés sont des viols tandis que les délits sanctionnés progressant le plus vite
88 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. Données 1999, source : ministère de la Justice.; Répertoire général civil.
sont ceux relatifs à la drogue, à l’alcool au volant, aux atteintes au droit du travailmais aussi aux coups et violences volontaires.
Cette nouvelle demande de justice interroge de plus en plus souvent l’Étatlui-même ainsi que les collectivités territoriales dont les responsables voient plusfréquemment leur responsabilité pénale mise en jeu. Elle est de plus en plus souventadressée aux autorités judiciaires européennes, obligeant les pouvoirs publics à tenirde plus en plus largement compte de l’évolution du droit communautaire et interna-tional.
On ferait une erreur en interprétant cette actuelle montée en puissance dudroit comme une disqualification de la politique, alors qu’elle traduit en fait uneaspiration à la requalification de la politique.1, une volonté d’instaurer des contre-pouvoirs là où il n’y en a pas suffisamment, de mettre en scène une forme de débatsur le pourquoi des décisions.
Il convient de reconnaître pleinement la modernité du phénomène, quis’inscrit au demeurant dans une tendance internationale et européenne : il s’agit à lafois de moderniser la justice pour la rendre capable d’exercer plus vite et plusefficacement son rôle de médiation, mais aussi de s’emparer de cette demande dedroit et de procédures pour dynamiser notre vie politique et le rôle de l’État.
Les attentes à l’égard de l’État
Le recours à l’État central reste permanent dans notre pays. Il s’agit là d’untrait de notre culture nationale qui nous distingue de tous les autres Européens :certains penseront qu’il nous handicape, dans l’effort d’adaptation nécessaire.; d’au-tres au contraire y verront un atout important pour la définition des régulationsnécessaires.
L’État est interpellé comme le garant ultime contre les risques : risquesd’atteinte aux biens et aux personnes, soulevés par le développement de la violence,risques de long terme, liés aux arbitrages intergénérationnels et aux questionsd’environnement et de développement durable.; risques de précarité et d’exclusion.À ce titre, l’État doit réinvestir les domaines traditionnels et régaliens – paix, justice,sécurité – mais en même temps être capable de préserver le modèle social françaiset l’État providence dans le cadre de la mondialisation, tout en traitant les nouvellespeurs ou fléaux collectifs (vache folle, SIDA, drogue) et en garantissant la sécuritéenvironnementale, la protection contre les manipulations génétiques, etc.
Il est également attendu comme le promoteur des libertés et des droits(formels et réels). La première exigence dans ce domaine est relative à l’emploi. Maiselle s’exprime aussi sous la forme d’une demande de droit à l’éducation, au logement,à la santé, à l’intégration... Cette demande est parfois ambivalente : l’État doitrespecter la liberté d’entreprendre, mais on comprend mal qu’il ne puisse interveniren cas de licenciement économique.; il doit respecter l’autonomie des collectivitéslocales mais veiller à l’égalité des droits sur le territoire.
Enfin, pour les citoyens, l’État se doit d’être l’organisateur des procéduresdémocratiques : avec le développement de l’éducation et des médias, la demande detransparence de l’information, d’écoute et de concertation ainsi que l’exigence de
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1. Garapon (A.), «.Justice, l’impensable contre-pouvoir.», «.Les révolutions invisibles.» (op. cit.).
débats avant la décision associant les parties concernées, de lisibilité dans les respon-sabilités se font plus pressantes.
Les entreprises, mais aussi les citoyens, souhaitent à la fois une baisse desprélèvements obligatoires mais aussi un État plus efficace, plus rapide et fiable dansses réponses, plus performant dans ses résultats.1. On critique ses blocages, le corpo-ratisme des agents publics, mais l’opinion comprend généralement le malaise desinfirmières, des enseignants, des cheminots...
La notion d’intérêt général, si souvent mise en avant, est moins aisée àdéfinir dans une société plus différenciée. L’État a toujours dû opérer en France(comme ailleurs) des compromis entre des aspirations contraires, au mieux en seréférant à des conventions claires et admises par tous, au pire, en passant des accordsau coup par coup selon des logiques plus ou moins cohérentes, afin de répondre auxrevendications de groupes particuliers.
Selon quels principes l’État peut-il mieux inscrire dans la durée et lacontinuité son action par rapport aux autres acteurs sociaux.? Sur quelle base et selonquelles procédures peut-il faire en sorte que le dialogue entre les acteurs se déve-loppe aux échelons pertinents et selon une certaine continuité.? Comment dans ladécision publique mieux tenir compte des résultats de la négociation entre les acteurset de leur nécessaire liberté d’action, tout en faisant prévaloir la référence commune,qui doit s’appliquer selon la volonté du législateur.? C’est l’objet des chapitres quisuivent de formuler des éléments de réponse à ces questions.
90 CHAPITRE PREMIERLa société française : éléments d’un diagnostic
1. 90.% des Français sont favorables dans le principe à une réduction des dépenses de l’État. Mais les deuxtiers d’entre eux ajoutent que les dépenses d’éducation et de santé devraient augmenter... Forsé (M.), «.Revuede l’OFCE.», no 68, janvier 1999.
CHAPITRE I I CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
Projet européen et mondialisation
Si la mondialisation affecte profondément les formes d’intégration inter-nationale de la France, l’Europe reste un levier majeur et une ambition essentiellepour notre pays. C’est dire combien les virtualités de la construction européenne sontdécisives pour l’avenir de la France. Or les domaines de coopération – négociationscommerciales dans le cadre de l’OMC, politiques macro-économiques, Europe so-ciale, Europe de la sécurité – se multiplient et les formes de coordination entre lespartenaires européens deviennent plus exigeantes pour chacun d’entre eux car ils’agit moins désormais de s’ouvrir aux autres comme par le passé que d’agir ensemble.Avec son élargissement à l’Est, ce tournant de la construction européenne, marquépar l’émergence progressive de nouvelles formes de coordination à caractère plusgouvernemental, ne saurait être mené à bien sans une réforme profonde des institu-tions.
Le Marché uniqueet l’Organisation mondiale du commerceDes négociations commerciales vont se tenir dès cette année dans le cadre
de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) à Genève. La conférence de Seattlen’ayant pas abouti, leur champ n’est pas encore définitivement arrêté. L’agricultureet les services sont d’ores et déjà à l’ordre du jour. Des propositions devraient êtrefaites en matière institutionnelle. Il est également possible que soient abordées denouvelles questions qui constituent pour la France des enjeux fondamentaux : sûretéalimentaire, environnement, application du principe de précaution, commerce élec-tronique, normes sociales... Ces négociations auront aussi à dissiper les méfiancesqu’inspire de plus en plus le développement des échanges internationaux.
Les bénéfices pour la Franced’une internationalisation croissante
L’économie française.1 est aujourd’hui le deuxième exportateur de pro-duits agricoles et de services et le quatrième exportateur de produits manufacturés.
1. Le rapport économique et financier annexé à la loi de finances 2000 présente un tableau statistique trèscomplet de l’évolution des échanges extérieurs de la France et de sa place dans l’économie mondiale.
Elle est au cinquième rang mondial pour le stock d’investissements directs à l’étran-ger et au quatrième rang pour le stock d’investissements étrangers reçus. Ces chiffrestémoignent à la fois du dynamisme des entreprises françaises sur les marchés mon-diaux et de l’attractivité du territoire français.
La répartition géographique des échanges extérieurs de la France, trèsconcentrée sur le cœur de l’Europe, a deux importantes conséquences : d’une part,comme les partenaires européens de la France ont une structure géographique deséchanges comparable à celle de la France, l’Union européenne constitue un ensemblecommercialement très intégré dont le taux d’ouverture est faible et stable (il s’estélevé de 7.% à 9.% entre 1970 et 1996) à l’instar de celui des États-Unis.; d’autre part,le poids de la France sur le marché mondial s’est effrité au cours des trente dernièresannées, les zones en croissance rapide (Asie en développement) ou s’ouvrant auxéchanges internationaux (l’Amérique du Nord) étant situées hors d’Europe. Laréorientation géographique des échanges vers les zones les plus dynamiques est unobjectif primordial si la France souhaite limiter l’érosion de sa position relative horsEurope.
Le bilan de l’ouverture internationale est largement favorable à la France.
Longtemps déficitaires, les comptes extérieurs sont redevenus structurel-lement excédentaires depuis 1993. Si l’on prend en compte la part des exportationsdans le PIB, 5 millions d’emplois sont directement ou indirectement liés à l’activitéexportatrice (22.% de la population active). En 1997, la balance des emplois étaitpositive de 500.000 emplois. La contribution de nos échanges de biens et services àla croissance sur la période récente est en moyenne proche de 30.%.
La France occupe les premières places sur les marchés mondiaux de lahaute technologie et l’évolution est bien orientée : la spécialisation de l’économiefrançaise se déplace plutôt vers le moyen et le haut de gamme, abandonnant progres-sivement le bas de gamme aux pays européens les moins développés. Les effetsinduits sur la qualification de la main-d’œuvre employée et les rémunérations sontévidemment positifs.
L’ouverture aux échanges internationaux a des conséquences bénéfiquessur la croissance par la diffusion rapide des technologies, les économies d’échelle etune meilleure allocation des ressources. Ainsi, selon des estimations effectuées sur laFrance, l’Allemagne et les États-Unis, une augmentation d’un point du taux depénétration des importations dans le secteur industriel entraînerait une hausse de0,7.% de la productivité du travail lorsque ces importations proviennent de paysindustrialisés et de 1,3.% lorsqu’elles proviennent de pays en développement.1.
Mais le commerce mondial induit des réallocations de ressources desemplois les moins efficaces vers les emplois les plus efficaces. Des emplois sont créésdans certaines branches, d’autres sont détruits ailleurs. Ces évolutions sectorielles ontde sérieuses conséquences aussi bien en France qu’à l’étranger. Le bilan globalementfavorable pour la France de la mondialisation ne doit pas faire oublier les difficultéséconomiques et les souffrances sociales qu’elle impose à ceux qui y sont le plusexposés ou qui sont les moins préparés à l’affronter.
92 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. Cortès (O.) et Jean (S.), «.Les échanges internationaux modifient la demande de travail.», «.Économie etStatistique.», no 301-302, 1997.
Le commerce mondial et l’emploi
Comme la théorie traditionnelle du commerce international le suggère etcomme certaines données observables.1 le montrent, le commerce avec les pays à bassalaires a entraîné en France une baisse relative de la part de la demande demain-d’œuvre peu qualifiée dans la demande totale. Ainsi, conformément à sesavantages commerciaux comparatifs, la France importe plus qu’elle n’exporte dansles industries utilisant intensément de la main-d’œuvre peu qualifiée.
Cependant, la concurrence internationale des pays à bas salaires n’estqu’un des déterminants de l’accroissement de la demande relative de main-d’œuvrequalifiée.2. Et les études empiriques montrent que cet effet paraît assez faible auniveau macro-économique, même s’il peut être considérable dans certains secteurscomme le textile.3. La thèse la plus souvent retenue par les économistes est que leprogrès technique et les évolutions de la demande domestique sont les principalescauses de la réduction de la part de l’emploi peu qualifié dans l’emploi total et de lapression qui s’exerce sur les revenus des salariés peu qualifiés. Elle repose, du côtéde l’offre de travail, sur l’idée qu’un trait commun à l’ensemble des nouvellestechnologies est d’être difficilement accessible aux travailleurs peu qualifiés, et ducôté de la demande de travail.4, sur l’observation que l’évolution de la structure dela consommation favorise les secteurs et professions où les besoins en capital humainsont importants. Les déplacements de la demande et les réorganisations des processusde production expliqueraient ainsi la majeure partie de l’augmentation de la part descadres et techniciens dans l’emploi total en France.
Une meilleure régulation des échanges internationaux
Le cadre multilatéral présente de nombreux éléments favorables auxéchanges internationaux et à l’économie française. Il renforce la crédibilité desengagements d’accès aux marchés intérieurs pris par les États. Il atténue les effetsdes différences de taille, de richesse et de puissance, en rapprochant les rapportséconomiques internationaux de ceux d’une communauté de droit. Il raffermit leprincipe de non-discrimination. Il conduit à la prise de conscience de la nécessitéd’une harmonisation des politiques économiques qui ont un impact sur le commerce.Il favorise la mise en place d’une coordination par les règles qui contrarie l’adoptionde comportements non coopératifs par les États.
Mais les entraves au multilatéralisme sont nombreuses. Une des principalestient à la politique commerciale des États-Unis qui grâce à leur puissance économi-que peuvent mieux défendre leurs intérêts que les autres États en pratiquant lemultilatéralisme lorsqu’ils estiment que cela leur est profitable, et le régionalisme, le
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1. Voir Bonnaz (H.), Courtot (N.) et Nivat (D.), «.Le contenu en emplois des échanges industriels de laFrance avec les pays en développement.», «.Économie et Statistique.», no 279-280, 1994.
2. «.Progrès techniques, commerce international, qualifications : les liens avec le coût du travail et l’emploi.»,«.Économie et Statistique.», vol. 1/2, no 301-302, 1997.
3. Cortes (O.) et Jean (S.), «.Échange international et marché du travail : une revue critique des méthodesd’analyse.», «.Revue d’économie politique.», no 3, 1995.; Burtless (G.), «.International Trade and the Rise ofEarnings Inequality.», «.Journal of Economic Literature.», vol. XXXIII, juin 1995, p. 800-816.; Cortes (O.),Jean (S.) et Pisani-Ferry (J.), «.Trade with Emerging Countries and the Labour Market : the French Case.»,CEPII, document de travail no 96-04, 1996.
4. Voir Goux (D.) et Maurin (E.), «.Les transformations de la demande de travail par qualification enFrance, une étude de la période 1970-1993.», INSEE, document de travail no G 9503, juin 1995.
bilatéralisme, voire l’unilatéralisme dans le cas contraire. La création de l’OMC a, etc’est une avancée notable par rapport au GATT, limité ces possibilités d’avantagesinjustes en réduisant le champ de l’unilatéralisme autorisé. Pourtant, les opinionspubliques des pays développés et les gouvernements des pays en voie de développementsont parfois tentés de rejeter le multilatéralisme parce qu’ils considèrent qu’il s’exerceà leur détriment ou qu’ils l’assimilent au mondialisme lorsqu’ils le combattent.
La préparation des prochaines négociations
L’accord de Marrakech d’avril 1994 qui sanctionne les résultats de l’Uru-guay Round contient un programme de négociations dit incorporé (built in agendaou BIA) qui engage les signataires à reprendre les négociations sur un certain nombrede sujets, le domaine de négociations pouvant être étendu.
L’importance de la partie traditionnelle de la négociationL’agriculture, la libéralisation des services (télécommunications, technolo-
gies de l’information, services financiers) et les baisses tarifaires sont les trois plusimportants dossiers des négociations d’ores et déjà prévues. Leurs enjeux économi-ques sont importants. L’Europe y est en situation de force.
Les tarifs industriels de l’Union européenne sont faibles comparés à ceuxde ses principaux partenaires. Dans le secteur sensible des textiles et de l’habillementnotamment, les droits européens sont inférieurs à ceux de ses principaux partenaires.Sa structure tarifaire est la plus harmonisée de toutes les zones. Par contraste, lesÉtats-Unis disposent de 650 lignes tarifaires supérieures à 15.%, et s’agissant des paysen développement, la moyenne des tarifs est de quatre à cinq fois supérieure à celledes tarifs de l’Union et les pics tarifaires sont nombreux.
Les négociations devraient prioritairement viser à harmoniser et simplifiertoutes les structures tarifaires de tous les membres de l’OMC pour tous les produits nonagricoles, sans qu’aucun produit ne soit exclu. Il va de soi qu’une telle approchepréconisée par la France et l’Union européenne devrait être suffisamment souple pourque puisse être prise en compte la spécificité des problèmes des pays en développement.
L’agriculture a longtemps bénéficié au nom de l’indépendance alimentaired’une exception la faisant globalement échapper au processus général de démantè-lement des barrières douanières. L’accord signé à Marrakech en 1994 a ouvert la voieà la réduction des distorsions aux échanges agricoles en organisant une diminutionprogressive du montant des barrières tarifaires, des volumes des exportations aidéeset du montant des aides allouées à ces exportations. Mais une «.clause de paix.» aprévu que les instruments de la PAC ne seront pas remis en question par les Étatsavant 2003.
Lors des prochaines négociations agricoles qui vont suivre Seattle, lespartenaires des États membres de l’Union européenne vont s’efforcer de remettreen cause les aides compensatrices de la PAC. Une diminution accrue du soutieninterne, d’une part, et une accentuation du caractère «.découplé.».1 des aides d’autre
94 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. Une aide est dite découplée de la production quand elle n’influe pas sur les décisions de production desagriculteurs.
part pourraient être réclamées. À terme, il est possible qu’il soit demandé à l’Europede n’autoriser que les aides dites «.vertes.», à caractère agri-environnemental. LesEuropéens ne doivent pas perdre de vue qu’une baisse trop importante des barrièrestarifaires pourrait compromettre la préférence communautaire et donc l’équilibredes marchés internes.
La nouvelle réforme de la PAC, qui couvre la période 2000/2006, placel’Union européenne en position de négociation favorable par rapport à ses partenai-res à l’OMC, notamment parce que la baisse prévue de certains prix partiellementcompensée par des aides directes entraîne une diminution globale du soutien interneet un découplage accru des aides aux grandes cultures. En revanche, certainesdispositions comme le maintien des quotas laitiers et le statut des aides compensa-trices la placeront en position défensive.
Mais d’autres dossiers agricoles très importants seront discutés lors duprochain round, notamment l’accord sur les obstacles techniques aux échanges(TBT) et l’accord sanitaire et phytosanitaire (SPS) qui visent à assurer la protectionde la santé des consommateurs.1.
Ces accords reposent sur des systèmes de normes internationales différentsdes systèmes nationaux. Deux risques principaux en découlent : d’une part l’abaisse-ment général des niveaux de protection sanitaire, dans la mesure où les normesinternationales sont parfois moins restrictives que les normes nationales.; d’autre partla non prise en compte des aspects non sanitaires de la qualité des produits agro-ali-mentaires tels que le respect de l’environnement ou le bien-être animal.
L’Union européenne devra pour se protéger de ces risques renforcer sonaction dans trois directions : l’étiquetage des produits, de façon à mieux informer lesconsommateurs sur ce qu’ils achètent sans que cela n’induise de distorsions deconcurrence au détriment des produits communautaires.; le développement de travauxconcertés entre les scientifiques, les industriels, l’administration et la société civile puisqueles accords SPS et TBT exigent tous deux que des «.preuves scientifiquement disponi-bles.» soient apportées par un pays défendant une norme jugée trop sévère par les autres.;la définition des modalités d’application du principe de précaution.
Il est regrettable que ce cadre de négociation laisse une place réduite auxautres fonctions de l’agriculture : le maintien de l’emploi, la tenue du territoire, lerespect de l’environnement et la participation à la vie locale. Pourtant, depuis le débutdes années quatre-vingt, la volonté des gouvernements européens de les prendre encompte s’est progressivement renforcée en réponse aux attentes grandissantes de lasociété de campagne entretenue. De nombreuses actions communautaires sont alléesdans ce sens. En France, les «.contrats territoriaux d’exploitation.» ont été créés à cette fin.
L’Organe de règlement des différendsau centre du processus de réformeL’Organe de règlement des différends (ORD) est le changement institu-
tionnel majeur du passage du GATT à la création de l’OMC. L’ORD a fait la preuve,notamment à l’égard des pays en développement, que les décisions rendues n’étaient
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1. L’accord TBT porte principalement sur le conditionnement, la fiabilité des dénominations et l’étiquetagenutritionnel. L’accord SPS concerne, quant à lui, les réglementations et les contrôles dans le domaine de lasanté des animaux, des végétaux et des hommes.
pas toutes favorables aux pays les plus puissants et que les inégalités de puissanceentre pays pouvaient être, dans une certaine mesure, rééquilibrées par l’applicationde règles multilatérales.
Pièce maîtresse de la régulation internationale des échanges commerciauxmondiaux, l’ORD doit exercer ses fonctions le plus démocratiquement et le pluséquitablement possible.
Des améliorations doivent être apportées en conséquence à son fonction-nement.1. La transparence et la participation de la société civile devraient êtrerenforcées. L’ORD devrait pouvoir tenir des séances publiques. Les personnesprivées (entreprises, ONG) pourraient être autorisées à être entendues ou à présen-ter des observations écrites. Les sanctions devraient être plus équitables qu’elles nele sont aujourd’hui. Le mode de désignation des arbitres devrait offrir plus degaranties d’impartialité et de sécurité. Une assistance aux pays en développementstrictement distincte du secrétariat de l’OMC devrait être mise en place.
Mais il convient de porter la réflexion bien au-delà de ces améliorationssouhaitables du cadre actuel. L’OMC sera en effet inévitablement amenée à statuerde plus en plus sur la compatibilité entre les préférences collectives nationales,notamment en matière de protection sociale, de sécurité et de culture, et les règlesassurant qu’aucun pays ne bénéficie d’un avantage indu dans la compétitivité écono-mique internationale afin que tous les pays soient placés dans des conditions identi-ques de concurrence. Son objectif principal étant la libéralisation des marchés etl’expansion des échanges, elle sera naturellement portée à privilégier les secondes audétriment des premières. Or, la conférence de Seattle a fait apparaître une contes-tation citoyenne de cette méthode d’intégration commerciale et du cadre de négocia-tions multilatérales dans lequel elle s’exerce. Les prochaines négociationscommerciales devront conjurer les risques qu’elle comporte.
À cette fin, ces négociations devront trouver un système institutionnelcapable d’assurer un équilibre entre les objectifs de libéralisation des échanges dusystème commercial multilatéral, d’une part, et des préférences nationales d’autrepart lorsque des conflits surgissent, ce qui est le plus souvent le cas lorsque cespréférences nationales touchent directement à la compétitivité des pays et à leursinstitutions à forte charge identitaire. Deux directions pourront être explorées.
La première pourrait consister à renforcer au sein même de l’OMC la priseen compte des aspects non commerciaux dans l’élaboration des règles du commerceinternational.
Il en résulterait deux exigences institutionnelles.2. La première serait depermettre à l’OMC de différencier l’application des standards et des normes géné-rales de politique commerciale selon les États membres en fonction de critèresapprouvés par l’ensemble des membres et inscrits dans ses statuts. Le niveau dedéveloppement, l’effort pour la protection de l’environnement, le degré de la solida-rité nationale de chaque pays pourraient alors être pris en compte dans l’évaluationde sa politique commerciale. La seconde viserait à renforcer le pouvoir de l’OMC de
96 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. Le rapport sur les négociations commerciales, multilatérales de juillet 1999 de Catherine Lalumière etJean-Pierre Landau remis au ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, contient des propositionsnombreuses et concrètes afin d’avancer dans cette voie.
2. Voir Scharpf (F.W.), «.Negative and Positive Integration in the Political Economy of European WelfareStates.», in «.Governance in the European Union.», Sage Publications, Londres, 1996.
compenser sa fonction de déréglementation par des possibilités de réglementationpositive propres. L’objectif de libéralisation commerciale serait alors rééquilibré parl’objectif d’harmonisation des systèmes de préférences nationales, notamment par ladéfinition de minima différenciés selon les pays. Ceci supposerait que ces réglemen-tations positives aient dans les statuts de l’OMC même valeur juridique afin quel’ORD puisse les prendre en compte à égalité dans ses décisions.
La protection des consommateurs et de l’environnement devrait avoir rangde priorité. Même s’il ne concerne encore qu’une part limitée des échanges mon-diaux, le commerce électronique requerrait aussi la mise en place de règles claires etstables, pour assurer la confiance des consommateurs et celle des investisseurs. Enparticulier, les questions liées à la protection de la propriété intellectuelle (écrits,enregistrements sonores et vidéo, en particulier), à la fiscalité ou à la défense duconsommateur (recours et droit applicable) devraient être clarifiées. Enfin, un accordmultilatéral cadre sur les investissements étrangers, les marchés publics et la concur-rence pourrait permettre de promouvoir une coopération entre les autorités natio-nales de contrôle afin de garantir la transparence et la non-discrimination desentreprises sur les marchés tiers.
Une seconde direction consisterait, sans remettre en cause le principe despécialité qui impose de confier à chacune des organisations internationales lesresponsabilités correspondant à sa mission d’origine, à instituer entre elles desinteractions croissantes afin d’équilibrer leurs objectifs pour que celui de libéralisa-tion des échanges ne prévale pas dans tous les cas sur tous les autres. Dans le domaineparticulier mais fondamental des normes sociales, cela supposerait ainsi l’institutiond’une coopération étroite de l’OMC avec l’OIT qui permettrait que les normessociales fondamentales élaborées dans le cadre de la seconde puissent être prises encompte par la première. Ces normes sociales ne doivent en aucun cas constituer desprotections inéquitables des marchés des pays développés contre les produits despays en voie de développement. De la même façon, les systèmes incitatifs mis en placepar le système de préférences généralisées adopté en mars 1998 par l’Union euro-péenne ou les principes directeurs de l’OCDE relatifs au comportement des multi-nationales des pays développés dans les pays en développement pourraient êtreintégrés dans les règles élaborées dans le cadre de l’OMC.
La redéfinition de la politique d’aideau développement de la France
À l’échelle du monde, et globalement, les inégalités s’accroissent parallè-lement au développement des échanges internationaux. Ainsi les travaux de laCNUCED.1 ont montré que l’écart de revenu entre les 20.% d’habitants des pays lesplus riches et les 20.% d’habitants des pays les plus pauvres a plus que doublé aucours des trois dernières décennies.
Mais le développement des premières n’est pas une conséquence directede l’expansion des secondes. Car, c’est dans le cadre de l’économie de marché et ens’ouvrant aux échanges internationaux que les économies émergentes sont progres-sivement sorties du sous-développement et se sont engagées dans un lent processus
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1. «.Rapport sur le commerce et le développement.», Conférence des Nations-Unies pour le commerce et ledéveloppement (CNUCED), 1998.
de rattrapage. Et symétriquement, les pays qui sont restés les plus pauvres ne sontpas parvenus à bien s’insérer dans les échanges mondiaux et à attirer les capitauxétrangers.
La libéralisation des échanges ne garantit à elle seule ni la convergence deséconomies ni la réduction générale des inégalités entre les nations.1. Il ne saurait eneffet y avoir de développement des pays pauvres sans mise en œuvre par leurs Étatsdes politiques économiques et des réformes structurelles nécessaires pour surmonterles handicaps qui pèsent sur eux, qui vont de la faiblesse de la formation des hommeset des femmes (analphabétisme, inadaptation des formations à l’égard de l’activitéféminine) aux impasses de leurs spécialisations héritées du passé dans des secteurspeu dynamiques.2. Ajoutée à la très grande diversité des stratégies d’ouverture despays en développement, la qualité des institutions publiques explique que certainsde ces pays soient parvenus à accroître leur prospérité alors que d’autres se soientenfoncés dans la pauvreté.
L’aide internationale doit donc être développée et priorité doit être donnéeaux pays les plus pauvres. Mais pour être efficace, cette aide exige stabilisationfinancière et adaptation structurelle.3, ce qui, étant donné la fragilité des structurespolitiques et administratives de ces pays, rend nécessaire la définition de condition-nalités politiques et institutionnelles.
Cette question est particulièrement sensible pour les aides française eteuropéenne qui sont explicitement allouées sur des critères géopolitiques, liés à ladéfinition de la zone de solidarité prioritaire pour la France et à l’accompagnementde processus d’intégration ou de politiques préférentielles pour l’Europe (intégra-tion des PECO, partenariat euro-méditerranéen, accords de Lomé, voire accords avecles Balkans et des pays de la CEI).
La priorité donnée à la lutte contre la pauvreté implique d’améliorerl’affectation sectorielle de l’aide et de renforcer la spécialisation des tâches entre lesaides strictement bilatérales et l’aide multilatérale, européenne ou non. Dans lamesure où les financements multilatéraux contribuent largement à la mise en placedes infrastructures économiques qui requiert à la fois des fonds trop importants pourune seule aide bilatérale et un effort de coordination, il conviendrait sans douted’axer prioritairement notre coopération sur un accompagnement social, incluant laréduction des inégalités, la mise en place de filets sociaux mais aussi l’introductionde l’État de droit, pour lesquels une relation de proximité et les transferts desavoir-faire sont extrêmement utiles.
Il est aussi nécessaire d’aller plus loin dans la coordination des politiqueseuropéennes d’aide qui sont encore largement autonomes. Au-delà du risque desaupoudrage inefficace ou de concurrence des projets d’aide, c’est la capacitéd’influence de l’Europe dans le monde qui est en jeu.
Quant à la France, elle se singularise par le poids encore relativementimportant de l’aide publique et donc de l’État. Il faudra peut-être, à l’instar de nospartenaires européens, aller plus loin dans la réforme de l’aide récemment menée en
98 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. Voir Pritchett (L.), «.La distribution passée et future du revenu mondial.», «.Économie internationale.»,no 71, 3e trimestre 1997.
2. Voir Guérin (J.-L.), «.Quel cadre pour l’ouverture.?.», «.La Lettre du CEPII.», no 181, juillet-août 1999.
3. Burnside (C.) et Dollar (D.), «.Aid, Poverty and Growth.», World Bank, juin 1997.; «.Aid, the IncentiveRegime and Poverty Reduction.», World Bank, 1998.
visant deux objectifs : d’une part une meilleure adaptation aux besoins et auxcapacités des pays à bas revenus, et d’autre part une meilleure séparation entre ladéfinition des priorités politiques de l’aide et la gestion technique et administrativedes projets. On pourrait, pour aller dans ce sens, déléguer leur mise en œuvre à uneagence telle que l’AFD ou à des ONG et des collectivités territoriales.
Vers de nouvelles politiques communesen EuropeLa défense et la politique étrangère seront dans les prochaines années des
domaines où la construction européenne progressera rapidement, dans des formesintergouvernementales.
L’intégration par le développement des solidarités économiques de faitrestera cependant un moteur essentiel de la dynamique européenne. La monnaieunique créera de nouveaux besoins de coopération en matière de politique macro-économique et de politique sociale. Et, plus indirectement, l’intensification deséchanges induite par l’achèvement du Marché unique entraînera une accélération dela construction européenne dans le domaine régalien de la justice et des affairesintérieures, qui est restée très lente jusqu’à maintenant.
Les politiques économiques et sociales en union monétaire
Politiques macro-économiques et politiques sociales sont étroitementliées.1. Elles ne doivent pas être séparées. À court terme, les structures du marché dutravail et les mécanismes de redistribution inscrits dans les systèmes de protectionsociale amortissent à des degrés divers les fluctuations de l’activité. Ces stabilisateursautomatiques incorporés allègent d’autant la charge de régulation conjoncturelle quiéchoit à la politique macro-économique. À plus long terme, les réformes structurellesdes marchés du travail et des systèmes sociaux dépendent de la situation de l’emploiet de l’évolution des revenus qui elles-mêmes sont conditionnées par les orientationsdes politiques macro-économiques. C’est pour cette raison que l’Union européenneprogresse dans la voie d’une meilleure intégration entre l’emploi et la politiqueéconomique depuis le lancement de la monnaie unique.
Le renforcement de la coordinationdes politiques macro-économiquesIl existe autant d’arguments théoriques en faveur de l’action budgétaire
pour la stabilisation macro-économique que d’arguments qui lui sont opposés. Lesétudes empiriques tendent à montrer que si les déséquilibres de grande ampleur desfinances publiques sont néfastes à la croissance, l’action sur la conjoncture par le biaisdu policy mix a un effet positif sur le rythme de croissance de long terme.2.; l’expé-
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1. Fitoussi (J.-P.), intervention lors de la séance no 3 de la commission de concertation, 21 décembre 1999,et (sous la direction de), «.Rapport sur l’état de l’Union européenne 1999.», Fayard, Presses de Sciences Po,1999.
2. Stiglitz (J.), «.More Instruments and Broader Goals : Moving Toward the post-Washington Consensus.»,World Bank, mimeograph, 7 janvier 1998.
rience comparée des États-Unis et de l’Europe au cours de la présente décennieconfirme bien cette analyse.
L’union monétaire renforce l’efficacité potentielle du policy mix dans lazone euro mais dès lors que la politique monétaire est unique et que les politiquesbudgétaires restent nationales, la définition de ce policy mix suppose qu’une coordi-nation des politiques macro-économiques puisse être organisée dans le cadre destraités.
La politique macro-économique de la France et des autres pays de la zoneeuro a été loin de remplir son rôle de soutien de la croissance dans la première moitiédes années quatre-vingt-dix.1. Au début de la décennie, l’Allemagne a fait le choixd’une politique monétaire très restrictive pour lutter contre la surchauffe résul-tant de sa réunification. Dans le cadre asymétrique du Système monétaire euro-péen, la France et la plupart des autres pays européens ont dû suivre cettepolitique totalement inadaptée à la situation de leur économie. Par la suite, lacontrainte monétaire ne s’est desserrée que très progressivement. Dès lors, lespolitiques budgétaires ont dû porter seules le poids de l’ajustement et mêmecompenser une partie des effets récessifs des politiques monétaires par un creu-sement très marqué des déficits publics avec une efficacité d’ailleurs affaiblie parle processus de convergence prévu dans le traité de Maastricht.2. Ces déséquili-bres se sont ajoutés à la dégradation structurelle des finances publiques due àl’augmentation tendancielle des dépenses publiques sous la pression de la haussedes prestations sociales (principalement de santé, de vieillesse et d’indemnisationdu chômage) et des paiements d’intérêts.
L’union monétaire s’inscrit pour partie dans le prolongement des évolu-tions passées. Elle achève la stratégie de stabilité monétaire adoptée à la fin desannées soixante-dix avec la mise en place du Système monétaire européen. Et pourles raisons qui viennent d’être rappelées, elle continue à être contrainte par lanécessité pour les États membres de consolider à long terme leurs finances publiques.
Pourtant, derrière cette apparente continuité se dissimule un changementradical du cadre d’exercice de l’ensemble des politiques économiques et sociales.
La coordination des politiques macro-économiques devra viser deux objectifsdistincts qui ne pourront être atteints que si les objectifs généraux assignés à lapolitique monétaire et aux politiques budgétaires sont redéfinis.
Elle devra d’abord permettre aux pays dont la croissance est moins forteque celle des autres (ou au contraire trop forte) de soutenir leur activité intérieure(ou au contraire de la freiner). Après l’unification monétaire, la charge de cetterégulation incombera aux budgets nationaux. Elle ne doit pas être surestimée carl’expérience passée a montré que ces chocs asymétriques étaient, sauf événementsexceptionnels, relativement peu fréquents, d’une faible ampleur et que leur originerésidait principalement dans les divergences d’orientation des politiques économi-ques des États membres destinées à s’atténuer avec l’unification monétaire. Desétudes suggèrent par ailleurs que cette unification monétaire induira aussi desmodifications de comportements des agents, notamment de comportements finan-
100 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. Muet (P.-A.), «.Déficit de croissance et défaut de coordination : une analyse rétrospective.», in «.Coordi-nation européenne des politiques économiques.», rapport no 5, Conseil d’analyse économique, La Documen-tation française, 1998.
2. Cotis (J.-Ph.) et alii, séminaire restreint CEPII-DELTA, septembre 1996.
ciers, propres à atténuer les effets de ces chocs asymétriques.1. Enfin, le rapport duCommissariat général du Plan sur la géographie économique en monnaie unique.2 aestimé dans le même sens qu’une des causes de la faiblesse des chocs asymétriquesen Europe, la faible spécialisation des économies des États membres, ne devrait pasdisparaître à moyen terme.
Le second objectif de la coordination des politiques macro-économiquesen Europe sera de réguler les fluctuations de l’activité de la zone euro considéréecomme une zone unique, c’est-à-dire de contrer les chocs «.symétriques.».
L’analyse économique montre qu’à cet égard l’unification monétaire enrenforçant considérablement son efficacité potentielle constitue une «.révolution.»du policy mix. L’économie européenne change en quelque sorte de modèle, enpassant d’une somme d’économies de taille moyenne aux policy mix nécessairementinefficaces à une économie de grande taille au policy mix pleinement efficace.
Avec cette mutation, les interactions stratégiques à l’origine du policy mixde la zone européenne se renouvellent également. Avant l’intégration monétaire,l’Allemagne occupait de fait une position avantageuse de leader. La monnaie uniquea pour effet, c’était un de ses buts, de rendre plus symétrique la position des Étatsmembres.
Mais le rétablissement de l’égalité entre les États membres devant le policymix a pour contrepartie le démembrement politique des éléments du policy mix, lapolitique monétaire étant prise en charge par l’Union, les politiques budgétairesrestant de la compétence des États membres, sans qu’une union politique préalablepuisse leur donner les orientations appropriées aux besoins de la zone.
Avec le pacte de stabilité et de croissance, l’Union européenne est bienarmée pour assurer la stabilité monétaire qu’appellent le degré d’intégration écono-mique atteint et les disciplines qui en découlent : les objectifs sont précis et ont valeur«.constitutionnelle.», les institutions sont dotées des pouvoirs nécessaires, les procé-dures sont contraignantes. En revanche, elle ne dispose pas des ressources institution-nelles suffisantes pour donner sa pleine efficacité à la conjonction des politiqueséconomiques menées par les États membres.
Les difficultés de la coordination des politiques macro-économiques
Organiser en Europe une coordination des politiques budgétaires supposeque les États membres aient des points de vue convergents sur la nécessité de cettecoopération et ses objectifs, et donc ressentent des intérêts communs à la mettre enœuvre.
L’approche allemande, très inspirée de la doctrine «.ordo-libérale.» quisous-tend le traité de Maastricht, est sceptique sur la capacité du policy mix àinfluencer la croissance de long terme.; la France est plus ouverte à une politiquebudgétaire plus volontariste. Ces divergences devraient se réduire progressivementavec l’apprentissage en commun des nouvelles conditions de la régulation macro-
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1. Mélitz (J.), Zumer (F.), «.Interregional and International Risk Sharing and Lessons for EMU.», ronéotypéCREST-OFCE, 30 octobre, préparé pour la conférence Carnegie-Rochester, université Carnegie-Mellon,20-21 novembre 1998.
2. Commissariat général du Plan, «.Scénario pour une nouvelle géographie économique de l’Europe.»,rapport du groupe présidé par Françoise Maurel, Economica, novembre 1999.
économique induites par l’euro. À condition toutefois que se renforce le dialoguerégulier et constructif entre les États membres au sein d’Euro-11 et entre celui-ci etla Banque centrale européenne et que ces organes acceptent de s’engager dans unprocessus progressif d’expérimentation et d’exploration des nouvelles possibilités decoopération ouvertes par l’euro. À condition aussi que les États membres renforcentl’harmonisation des procédures budgétaires nationales afin de les rendre compati-bles avec les exigences d’une préparation conjointe. Ceci implique le développementd’instruments communs d’analyse approfondie des équilibres des comptes publicspermettant de mieux appréhender la soutenabilité de la dette publique et l’efficacitéde la dépense publique.
Beaucoup d’aléas pèsent également sur les réponses que peut apporterl’analyse économique sur la valeur future, la stabilité et la place dans le systèmemonétaire international de l’euro. L’Union européenne, dès lors que son taux d’ou-verture global aux échanges avec les autres pays et zones est faible, pourrait êtreincitée à adopter une politique de benign neglect (c’est-à-dire une politique moné-taire indifférente à la valeur du taux de change). Mais cette politique aurait des effetsdommageables sur les pays tiers qui échangent dans des proportions comparablesavec les États-Unis et l’Europe. Elle pourrait aussi pénaliser certaines des industrieseuropéennes si elle conduisait à des taux de change par trop différents de leur valeurd’équilibre fondamentale. L’Union européenne s’est opportunément engagée à nepas adopter une telle politique. Elle doit se préparer aux coopérations internationales,en premier lieu avec les États-Unis, qu’implique cette décision. Il lui faut en consé-quence clarifier les principes généraux qu’elle va fixer à sa politique de change et,comme le traité prévoit que celle-ci est un domaine partagé entre la Banque centraleet le Conseil, elle devra renforcer la coopération entre ces deux organes.
Ceci amène à soulever la question de l’indépendance de la Banque cen-trale, non pas dans son principe mais dans sa forme et ses modalités.1.
La Banque centrale américaine n’entretient pas les mêmes rapports avecle gouvernement, le Parlement et les syndicats et n’a pas la même politique decommunication que la Banque allemande ou que la Banque d’Angleterre. Avec ladifférence d’objectifs qui leur sont juridiquement fixés par la loi ou la Constitution(stabilité des prix seule, ce qui est le cas pour la Banque centrale européenne, oustabilité des prix et activité comme aux États-Unis), ces différences dans l’exercicede leur indépendance expliquent les divergences que l’on a observées dans le passéentre les politiques monétaires qu’elles ont appliquées.
À l’avenir, le contexte nouveau que crée l’euro pourrait être plus propiceà une forme d’indépendance et donc d’action plus proche de celle de la Banquecentrale américaine que de celle de la Banque centrale allemande, à cause de lamoindre dépendance de la politique monétaire par rapport au taux de change. Maisceci pose la question de la possibilité pour la Banque centrale européenne d’adopterune telle forme d’indépendance dans le contexte institutionnel européen dans lequelles interlocuteurs habituels de la Banque centrale américaine n’entrent pas : l’exécu-tif est faible, le Parlement européen a peu de pouvoirs budgétaires, les partenairessociaux européens sont embryonnaires, le dialogue social est sporadique.
102 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. Aglietta (M.) et de Boissieu (Ch.), «.La responsabilité de la future Banque centrale européenne.», in«.Coordination européenne des politiques économiques.», rapport no 5, Conseil d’analyse économique, LaDocumentation française, 1998.
Enfin, l’insuffisance de l’harmonisation fiscale en Europe risque d’appa-raître (avec l’harmonisation sociale qui sera ultérieurement traitée) comme unesource de tensions entre les États membres et donc un obstacle à leur coopérationbudgétaire. L’enseignement que l’on peut tirer des systèmes fédéraux est paradoxal,puisqu’il montre que la concurrence fiscale entre les États est importante, qu’elleaboutit à une situation sous-optimale, puisqu’elle tend à réduire l’offre de servicespublics locaux alors même qu’elle est peu efficace car, dans leur décision de localisa-tion, les entreprises sont peu sensibles à la pression fiscale. Le risque de dumpingfiscal exige que l’Union européenne parvienne à réaliser une harmonisation fiscalesur les facteurs les plus mobiles et favorise les accords intergouvernementaux etinterparlementaires sous la forme de codes de bonne conduite pour les autres basesau sein de l’Europe et entre l’Europe et ses partenaires.
Les voies d’une institutionnalisation progressive
La coopération budgétaire ne doit pas se limiter à un échange d’informa-tions au sein d’Euro-11 et à la seule application stricte du pacte de stabilité et decroissance, chaque institution européenne se cantonnant à exercer les pouvoirs quele traité lui confie, sans exploiter les possibilités de coordination que le traité lui offre.L’Europe doit s’engager dans un processus d’expérimentation, d’apprentissage et decodification des formes de coordination des politiques macro-économiques nationa-les lui permettant de tirer pleinement profit des marges de croissance supplémentai-res que le nouveau contexte créé par l’euro lui ouvre.1.
Les procédures selon lesquelles s’opérera la coordination des politiqueséconomiques et les règles qu’elle suivra ne peuvent être aujourd’hui posées aveccertitude. Elles résulteront, comme la construction européenne en apporte maintstémoignages, de facteurs aujourd’hui imprévisibles tels que l’interprétation du traitépar les États membres et les institutions de l’Union, les événements extérieurs,notamment les crises, ou les négociations internationales, les divergences de conjonc-tures économiques entre les États membres, les leçons tirées des différentes expé-riences de coordination et leur ordre de succession.
Faute d’un modèle préexistant, c’est par un processus d’interaction cons-tante et d’apprentissage du nouveau contexte économique et de ses interdépendan-ces que s’opérera la lente maturation de la coordination budgétaire dans la zone euro.Mais ce processus ne saurait aboutir sans le soutien des institutions de l’Union : leConseil européen devra fixer les orientations générales des coordinations, clarifierles interprétations des traités qu’elles appellent et organiser les nouvelles harmoni-sations – en matière fiscale ou en matière sociale – qu’elles exigent.; Euro-11 devraapporter la preuve que la triple coordination des politiques budgétaires entre elles,des politiques budgétaires avec la politique monétaire et de l’ensemble avec lecontexte international n’exige pas de procédures plus centralisées et plus contrai-gnantes que celles qu’il offre.; la Banque centrale devra apprendre à dialoguer avecEuro-11, le Parlement européen, les partenaires sociaux et les marchés pour tout àla fois préserver sa crédibilité et prendre en compte les exigences du policy mix.
Mais l’absence durable de centralité du processus de décisions budgétaireset son caractère intergouvernemental rendent nécessairement difficile l’exercice
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1. Commissariat général du Plan, «.Le gouvernement économique de la zone euro.», rapport du groupeprésidé par Robert Boyer, La Documentation française, mai 1999.
répété d’une telle coordination. Celle-ci sera rendue progressivement plus facile s’ilest tiré, souplement, une portée générale des décisions qui sont prises, tant dans ledomaine du fond (en telles circonstances, telles orientations doivent être prises, telpartage entre les États membres de la charge d’ajustement global doit être opéré)qu’en matière de procédures (telle coordination des procédures de préparationsbudgétaires doit être mise en œuvre, etc.). Ce processus d’apprentissage suppose deprofonds changements dans le jeu des acteurs européens. Il permettrait d’accroîtrela systématicité de la coopération et sa transparence en favorisant l’internalisationpar les États membres, les institutions européennes voire les agents privés desexternalités de leurs actions, c’est-à-dire la prise en compte par chacun des interdé-pendances communes. À terme, afin de réduire durablement les risques de conflitentre les États membres et d’accroître la confiance mutuelle dans les engagementsréciproques qui sont pris dans ce domaine, peut-être faudrait-il inscrire ce corpus derègles et de normes générales dans le traité, à l’instar de ce qui est fait pour la politiquemonétaire.
L’Europe socialeQuoique à des degrés divers et selon des principes spécifiques, les pays
européens ont tous des systèmes de relations professionnelles et de protection socialefaisant une large place à la concertation et à la solidarité. Ce modèle social européenest partie intégrante du modèle de citoyenneté européen et son renforcement est unobjectif explicite de la construction européenne. C’est un actif de l’Europe, unecomposante essentielle de son modèle de croissance. Il doit donc être préservé etdéveloppé.
Pourtant et en dépit de perspectives de croissance plus favorables, les fortescontraintes structurelles qui se sont exercées dans la période récente sur les systèmessociaux nationaux et qui ont tendu à les rendre moins «.généreux.» risquent de serenforcer. Parallèlement, l’élargissement exposera les systèmes sociaux à une«.concurrence des règles.» plus forte et l’euro exigera une régulation salariale etsociale plus étroite. Enfin, les pressions migratoires, faibles aujourd’hui mais difficilesà prévoir, pourraient s’accentuer d’ici quelques années.
L’avenir des modèles de relations professionnelles et de solidarité socialeeuropéens est donc très ouvert.1. Mais, croissance future et réformes passées nepermettront pas aux pays de l’Union d’affronter les défis de l’avenir en ordre dispersésur le plan social et en rangs de plus en plus serrés dans le domaine économique.
L’émergence possible d’un État membre «.leader.»
L’insuffisante coordination des politiques sociales nationales pourrait êtreatténuée si émergeait un pays leader fixant une norme salariale pour l’ensemble dela zone. Cette forme asymétrique de régulation d’une coordination décentralisée estcelle qui a prévalu dans le système monétaire européen. Le pays leader serait sansdoute l’Allemagne à cause de son poids économique, en raison de la puissance et dela représentativité de ses syndicats, notamment le DGB, et de la longue expériencequ’ils ont progressivement acquise de négocier dans un cadre monétaire (banque
104 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. Commissariat général du Plan, «.Emploi, négociations collectives, protection sociale : vers quelle Europesociale.?.», rapport du groupe présidé par Joël Maurice, La Documentation française, novembre 1999.
centrale indépendante, objectif strict de prix) comparable à celui de l’Union euro-péenne et enfin parce que, dans les représentations de l’économie européenne parles marchés financiers, l’Allemagne occupe et occupera sans doute encore longtempsun rôle pilote.
Ce modèle serait à coup sûr hiérarchique : le pays leader fixerait la normesalariale en fonction de sa situation économique intérieure et non en fonction de lasituation économique de la zone euro, pratiquant ainsi une sorte de benign neglectsalarial coûteux pour l’Europe dans son ensemble.
Les leçons du passé en matière de coopération européenne suggèrentqu’une coordination de cette forme trop asymétrique pour être socialement accep-table et économiquement efficace a néanmoins de fortes chances de progressivements’imposer si les efforts des États membres pour organiser une coopération pluséquilibrée entre eux ne sont pas suffisants.
L’Europe sociale par les marchés
Est-ce le modèle social «.libéral.» tel que Beveridge a pu le concevoir ettel qu’il a été progressivement adopté au Royaume-Uni dans une variante conserva-trice puis dans une forme plus sociale-démocrate qui sera appelé à surmonter lescontradictions que renferme l’actuel fractionnement des systèmes européens.?
Ce modèle implique que la négociation sociale se forme au niveau desentreprises. Il suppose une forte individualisation de la rémunération, le ciblage desprestations sociales sur les catégories les plus défavorisées, le renforcement de lacontributivité des prestations et de leur conditionnalité (notamment en matière deformation), l’instauration de minima de solidarité assortis de fortes incitations finan-cières au travail (les «.filets de sécurité.»), et enfin l’application stricte des règles deconcurrence communautaire.1 aux services et transferts sociaux entraînant un rôlecroissant des opérateurs privés dans le secteur de la santé et des retraites.
Les grands groupes transnationaux, notamment d’épargne collective, lestravailleurs qualifiés mobiles, voire la Commission européenne ou la Cour de justicedes Communautés européennes pourraient favoriser la convergence vers ce modèledes systèmes sociaux nationaux.
Mais ce scénario, bien qu’il renvoie au marché le soin d’homogénéiserl’espace social européen, suppose néanmoins une intervention politique forte auniveau de l’Union. C’est à elle qu’il reviendrait en effet de conduire le processus deconvergence des systèmes nationaux actuels, ce qui supposerait le démantèlementsous son égide des dispositifs nationaux de régulation du marché du travail et deprotection sociale. C’est aussi à elle qu’il appartiendrait, parce que ce modèle socialaccroît les inégalités, de mettre en place une législation garantissant au niveaucommunautaire non seulement un socle commun de droits fondamentaux des indi-vidus, mais aussi une coordination européenne des minima sociaux dont la respon-sabilité et le financement seraient laissés aux États membres. Ce modèle d’Europesociale qui emprunte beaucoup de ses traits à la situation britannique et dont la
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1. Deux arrêts récents montrent qu’une jurisprudence dans ce sens est en cours d’élaboration par la CJCE :arrêt Corvea de 1995 qui pose qu’un organisme gérant un régime facultatif de retraite complémentaire parcapitalisation est bien une entreprise.; enfin arrêt Kohll et Decker qui permet à un assuré social d’un État des’adresser à un fournisseur de services et de biens médicaux d’un État voisin et de se faire rembourser dansson État d’origine.
France n’est pas très éloignée en ce qui concerne les relations professionnelles(décentralisées au niveau de l’entreprise et très libéralisées), se heurterait à la forteopposition des pays du Nord et plus généralement de ceux pour lesquels le processusde convergence de l’UEM a entraîné un renouveau de la négociation collective, engénéral sous la forme de «.pactes nationaux.», assortis de conventions collectivesdécentralisées. Et s’il se généralisait progressivement, l’identité de l’Europe pourraiten être atteinte.
Les voies difficiles d’une Europe sociale plus intégrée
Une Europe sociale plus intégrée s’inscrirait dans la continuité du modèle«.continental.» ou «.rhénan.». Transposé à l’Europe, il supposerait une architecturearticulée, coiffée au niveau communautaire par un accord d’orientation bipartite patro-nat/syndicat (ou le cas échéant tripartite) sur les perspectives d’évolution de la rémuné-ration horaire totale en moyenne pour l’ensemble de la Communauté, qui serait ensuiteprécisé et adapté dans chaque État membre, en fonction de sa situation propre.
Ce scénario n’implique pas, contrairement au précédent, une convergencedes systèmes de protection sociale, qu’ils soient centrés sur la citoyenneté ou sur lesalariat, à condition toutefois que la mobilité de la main-d’œuvre ne s’accroisse pas.
Ce modèle d’Europe sociale a pour chaque pays les avantages que lesthéories d’inspiration keynésienne prêtent aux politiques de gestion de la demande.Il offre également aux pays ayant une faible tolérance aux inégalités la possibilité demener des politiques de redistribution actives. Mais, dans le contexte de l’Unioneuropéenne, à ces avantages individuels pour chaque pays s’ajoutent des avantagescollectifs pour l’ensemble des pays appartenant à l’Union. Car il permet, à conditiond’être suffisamment souple, une maîtrise, en théorie meilleure, des problèmes decoordination qui ont été ci-dessus évoqués (gestion des «.chocs asymétriques.»,pression tendancielle sur la croissance de la zone, risque de concurrence des règles).
Les cadres institutionnels susceptibles d’impulser et de piloter au niveaueuropéen un tel système de coordination existent.1. Mais ce modèle soulève laquestion essentielle de l’existence des acteurs collectifs susceptibles de promouvoirune telle vision de l’Europe sociale.
Si ce modèle institutionnel est hors d’atteinte ou non souhaitable, uneseconde hypothèse de cheminement vers une Europe sociale plus intégrée pourraitêtre explorée. Elle consisterait à développer les processus déjà institutionnalisés auniveau européen, comme ceux d’Amsterdam et de Luxembourg, en les considérantcomme des instruments d’expérimentation et de sélection de comportements, denormes et de procédures micro-économiques susceptibles de constituer un maillagedense et différencié de coopérations équivalent dans ses effets à la négociationcentralisée.
Cette nouvelle démarche à base de comparaisons, de benchmarking, de«.bonnes pratiques.» et de recommandations, qui est celle que la Commission euro-péenne tend à privilégier depuis la ratification du traité de Maastricht, est-ellesuffisante pour faire avancer l’Europe au rythme nécessaire et vers quel modèlesocial conduit-elle l’Europe.?
106 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. «.Dialogue social.», titre sur l’emploi inscrit dans le traité d’Amsterdam prévoyant l’élaboration annuellede «.lignes directrices.», pacte européen pour l’emploi adopté lors du Conseil européen de Cologne en juin1999, projet d’«.agenda social.» du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000.
Vers un espace européen de sécurité et de justice
Il existe aujourd’hui une profonde discordance entre les facilités qu’offrentà la criminalité organisée, aux trafics de stupéfiants, à la traite des êtres humains, à ladélinquance financière les libertés d’échanges et de circulation du Marché unique etles contraintes qu’exercent sur les conditions de leur répression les protectionnismespoliciers et judiciaires persistants. Elle multiplie aussi les situations personnellesinextricables qui touchent de très près la vie quotidienne des citoyens, familiale etprofessionnelle, comme par exemple la question de la garde des enfants en cas dedivorce.
Le traité de Maastricht a tracé pour la première fois en Europe un cadrejuridique (le troisième pilier relatif à la coopération en matière de justice et d’affairesintérieures) visant à renforcer la coopération européenne dans ces domaines. Stric-tement intergouvernemental, excessivement limitatif, inapproprié à la matière, il n’apas conduit aux résultats escomptés. C’est dans le cadre du traité de Schengen quedes résultats positifs ont pu être obtenus. Le traité d’Amsterdam a ouvert denombreuses perspectives, tant dans les domaines de la sécurité et de la justice quedans celui inséparable des droits fondamentaux. Sont-elles suffisantes.? Le cadreeuropéen est-il le bon ou faut-il d’emblée organiser ces coopérations au niveauinternational.?
Des besoins importants, qui vont s’accroîtreEn matière d’asile et d’immigration, les frontières extérieures qui iront
jusqu’aux bords de l’Estonie et de la Russie, prendront plus d’importance que lesfrontières intérieures, comme celle qui sépare la France de l’Allemagne. Les pressionsvenant de l’Est vont renforcer la nécessité de mieux «.tenir.» l’ensemble de lafrontière extérieure au fur et à mesure de sa progression. Et le principe même decette frontière extérieure impliquera à terme, à coup sûr, l’élaboration d’un droitcommun pour les étrangers en situation régulière et probablement une politiquecommune d’immigration.
Dans le domaine policier, la mobilité des informations et des preuves doitêtre au moins aussi grande que celle des délits et des crimes, l’espace de validité despremiers aussi grand que l’échelle d’exécution des seconds. Aujourd’hui, la coopéra-tion informelle y pourvoit partiellement, mais au prix d’un dangereux affranchisse-ment de l’action policière du contrôle des juges et des exigences procédurales. Laprotection des libertés et le respect des règles de droit impliquent de passer à unrégime supérieur pour rendre la coopération policière plus efficace et plus conformeaux principes de l’État de droit.
C’est dans le domaine judiciaire cependant que la situation est la pluscritique. La coopération en matière civile touche directement à la vie des citoyens. Sil’Union européenne décidait que les décisions de justice civile dans chaque payss’appliquaient immédiatement dans certains domaines (par exemple le droit de lafamille) dans chacun des pays d’Europe, une telle décision aurait un impact trèsimportant sur la vie de beaucoup de personnes qui sont amenées à tisser des liensavec des Européens d’une autre nationalité. La coopération en matière pénalecommande (ou doit commander) l’ensemble de l’exécution de la politique répressive.Elle est aujourd’hui entièrement intergouvernementale et le restera après Amster-dam. Or cette méthode a clairement montré ses limites. Son instrument principal, lesconventions, difficilement conclues, ne sont presque jamais ratifiées et les coopéra-tions pragmatiques (magistrats de liaison, réseau judiciaire) ne sont pas à la hauteur
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des nécessités. Cinq besoins précis peuvent être identifiés en matière de justicepénale : remise automatique des délinquants.; prise en compte des exigences procé-durales et de leurs disparités.; reconnaissance mutuelle des actes.; contrôle de lacoopération policière formelle (Europol, fichier Schengen) et informelle.; harmoni-sation des droits de fond pour les crimes et délits transfrontaliers (les «.eurocrimes.»).
Des modèles pour l’Europe
Comme par le passé, il ne faut sans doute pas compter sur les impulsionspolitiques pour faire progresser l’Europe de la sécurité et de la justice, les avancéesresteront réactives. L’extension de la majorité qualifiée dans ce domaine où lapassivité équivaut à un veto permettrait de renforcer l’efficacité de l’Union. Mais ellesuppose la sortie de ce domaine du champ de la coopération intergouvernementaleet son intégration dans le domaine communautaire.
Trois options peuvent être imaginées.1. La première option correspond àune mise en œuvre minimale du traité d’Amsterdam, donc à la perpétuation desinstruments intergouvernementaux. Elle s’avérerait sans doute insuffisante. Laseconde option repose sur un renforcement de la responsabilité collective sanscréation d’instruments fédéraux nouveaux : les droits nationaux sont rapprochés, desnormes strictes contrôlées par des agences européennes sont fixées pour les actionsopérationnelles ayant de fortes externalités (contrôle de la frontière commune,actions conjointes) avec des possibilités de sanctions. La troisième option suppose lacréation d’instruments communautaires nouveaux dans les domaines où les interdé-pendances sont les plus fortes : la frontière commune est gardée par une police et unedouane des frontières communautaires.; une politique d’immigration commune estmise en place.; un droit pénal pour les «.eurocrimes.» est élaboré.; une police del’Union est chargée de poursuivre ceux qui l’enfreignent, sous le contrôle d’unparquet européen. La décision de créer Eurojust au sommet de Tampere pourraitaller dans ce sens.
Le traité d’Amsterdam, en jetant les bases d’un Espace européen de liberté,de sécurité et de justice, a engagé l’Union européenne sur le terrain des droitsfondamentaux. Si des progrès dans cette voie sont réalisés, cela renforcera le pouvoird’influence déjà très grand – quoique souvent méconnu en France – du droiteuropéen et en particulier de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautéseuropéennes sur notre droit interne. L’extension de cette influence du droit écono-mique au droit de la personne doit être rigoureusement maîtrisée car elle comportedes aspects doctrinaux et éthiques qui touchent aux valeurs les plus fondamentalesde nos sociétés.
La référence aux droits de l’Homme, à travers la Cour européenne, a eu unrôle positif sur le droit français de la personne, par exemple pour ce qui touche à laprotection de la vie privée et des libertés publiques. Pour que cette influence positivecontinue de s’exercer à travers la Cour de justice des Communautés européennes, ilfaudra que celle-ci n’en fasse pas une interprétation trop économique. Sinon, niantque les différences entre les personnes sont aussi sources de liens, cette intégrationaurait pour conséquence de réduire les droits de l’Homme à un simple instrument
108 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. Commissariat général du Plan, «.Quels avenirs pour l’Europe de la justice et de la police.?.», rapport dugroupe présidé par Patrick Hubert, La Documentation française, décembre 1999.
de libéralisation des marchés comme l’expérience des décisions sur la discriminationen montre la possibilité.
L’élargissementOn reproche à l’Europe de ne pas avoir de politique étrangère commune
ni d’ambitions internationales. L’élargissement de l’Union européenne à dix paysd’Europe centrale et orientale ainsi qu’à Chypre et Malte est pourtant un actepolitique majeur. Les simulations du rapport du Commissariat général du Plan.1 fontressortir qu’à condition de respecter les étapes prévues l’intégration de ces paysdevrait être bénéfique aux nouveaux adhérents et aux États membres actuels et queles politiques communes ne devraient pas être déstabilisées. Les dispositions qui ontété retenues concernant les conditions économiques de l’élargissement ont réduitmais non supprimé les inquiétudes que peut inspirer l’écart de développement entreces pays et les États membres actuels. Restent posées dans le long terme les questionsde la fin du processus d’élargissement de l’Europe et de la définition de ses frontièresextérieures.
Des perspectives favorables
L’intégration commerciale est en bonne voie. Dix ans après les débuts deleur libéralisation, le degré d’intégration commerciale des PECO à l’Union euro-péenne est actuellement analogue à celui des pays membres. La libéralisation del’accès au marché communautaire pour les produits industriels est presque achevée,sans avoir eu d’effets déstabilisants sur l’économie de l’Union européenne commecertains ont pu le craindre. Au contraire, nombre d’entreprises européennes ont saisiles opportunités ouvertes à l’Est pour réorganiser celles de leurs industries arrivéesà une phase du cycle du produit appelant une délocalisation de certains segmentsdans des pays moins développés (industrie textile, industrie automobile). Une zoned’ombre existe néanmoins pour la France, puisqu’elle accuse un certain retard dansle développement des échanges avec ces pays.
La réunification de l’Europe qui permettra d’étendre à l’Est et de conso-lider son modèle social expose-t-elle l’Ouest à un risque de concurrence par les bassalaires et la faible protection sociale.?
Pour l’instant, les niveaux de salaires et de changes ne traduisent pasl’existence de dumping sur les salaires de la part des pays d’Europe centrale etorientale.
À terme, conformément à ce qui a été décidé au Conseil de Copenhaguede juin 1993.2, les pays candidats devront appliquer «.l’acquis social communau-
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1. Voir Commissariat général du Plan, «.L’élargissement de l’Union européenne à l’est de l’Europe : desgains à escompter à l’Est et à l’Ouest.», rapport réalisé pour le Premier ministre, à la demande de la Délégationpour l’Union européenne de l’Assemblée nationale avec une préface de Henri Nallet, président de laDélégation, La Documentation française, 1999.
2. Au sommet de Copenhague de juin 1993, l’Union européenne a conditionné l’adhésion de ces pays aurespect de critères politiques et économiques : stabilité des institutions, garantie de leur caractère démocratique,État de droit, respect des droits de l’Homme, protection des minorités, existence d’une économie de marchécapable de faire face à la concurrence. Ils ont servi de base juridique aux sanctions visant le gouvernementautrichien au début de l’an 2000.
taire.», tel qu’il sera au jour de leur adhésion, dans les domaines du droit du travail(hygiène et sécurité sur le lieu de travail), du dialogue social et des politiques del’emploi. Cette exigence devrait permettre de développer dans ces pays un systèmede protection sociale et de solidarité nationale assurant, compte tenu des niveaux dedéveloppement différents, une couverture comparable à celle des États membres. Parailleurs, de nombreux travaux montrent que les migrations ne toucheront principa-lement que les régions frontalières.
En matière budgétaire, sous condition de montée en charge progressive etau prix d’une application partielle de la politique agricole commune à l’Est, le cadrefinancier décidé à Berlin les 24 et 25 mars 1999 doit permettre le financement del’élargissement sans modification du plafond des ressources propres de l’Europe de1,27.% du produit national brut (PNB).
Le surcroît total de croissance à l’Ouest induit par l’élargissement à l’en-semble des candidats – de l’ordre de 1 point de PIB pour l’ensemble de l’Unionactuelle – permet d’envisager, à terme, un coût budgétaire net nul (c’est-à-dire retoursur les finances publiques inclus).
D’autre part, la réforme de la politique agricole commune (PAC) proposéeet la non-extension des aides directes à l’Est réduisent de près des deux tiers le coûtde l’extension de la PAC à l’Est et la rend soutenable. Enfin, contrairement à ce quecertaines analyses initiales ont pu laisser apparaître, le niveau de dépenses au titrede l’action structurelle à l’Est semble relativement bien calibré. Toutefois, une plussûre maîtrise des dépenses à ce titre nécessite un encadrement précis des mesures.Cet enjeu est crucial pour la France, il conditionne le maintien des politiques decohésion donc les fonds structurels dont elle bénéficie. Une voie pour permettre cettemaîtrise budgétaire serait d’ajouter aux critères retenus à Berlin – PIB national, PIBrégional, taux de chômage régional, plafonnement exprimé en points de PIB (4.%) –un second critère de plafonnement exprimé en euro/tête.
Dès le traité de Rome, en 1957, le projet européen d’intégration incluaitune politique commune d’atténuation des disparités au sein de la Communauté.Longtemps marginale, elle constitue aujourd’hui le deuxième poste d’interventioncommunautaire. À chaque élargissement, cette politique de cohésion a été renforcée.Elle s’est révélée efficace, même si des améliorations peuvent lui être apportées. Ilest souhaitable que la réforme des actions structurelles de l’Union ne soit pas inspiréeseulement par la nécessité de les adapter aux élargissements actuels comme cela estaujourd’hui le cas dans l’actuelle période de pré-adhésion, mais qu’elle tienne comptedes besoins de l’ensemble de l’Union.
Il convient néanmoins de veiller à ce que les déséquilibres extérieursinduits par le rattrapage économique des pays candidats restent soutenables. Ledéficit extérieur des PECO s’accroît en effet car les importations qui sont nécessairesà leur rattrapage augmentent, alors que les investissements n’ont pu déjà contribuerà un développement suffisant des exportations. Ces déficits courants, qui ont uncaractère structurel, ont provoqué des crises financières en Hongrie, en Républiquetchèque et en Slovaquie. La perspective d’intégration doit permettre en grande partied’atténuer les risques d’instabilité financière des pays candidats. La crédibilité de leuradhésion doit en conséquence être soutenue avec constance tout au long du processusd’élargissement. L’idée de conditionner l’attribution de l’aide publique au renforce-ment du processus de réformes internes à ces pays pourrait aussi être retenue.
110 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
Les frontières de l’Europe
Le Conseil européen d’Helsinki de décembre 1999 a étendu le processusde négociations qui couvre désormais douze pays et la Turquie a été déclarée candidatofficiel à l’adhésion.
D’autres pays dans les limites géographiques du continent européen pour-raient être concernés : la Moldavie, la Norvège, l’Islande, la Suisse, les républiquesissues de l’ex-Yougoslavie, l’Albanie puis l’Ukraine (proche économiquement de laPologne) et enfin la Russie jusqu’à l’Oural.
Cette perspective soulève une question nouvelle qui est celle des frontières«.finales.» de l’Europe. Si l’on admet que ni la géographie, ni la culture, ni la religion,ni l’histoire, ni même l’économique ne permettent de fixer des frontières indiscuta-bles et intangibles à l’Europe, et donc acceptables par les «.Européens.» et par les«.non Européens.», comment résoudre la question de la convergence du processusd’élargissement vers une délimitation géographique stable.?
Une première solution consisterait à définir des statuts intermédiaires pardes partenariats différenciés. Les États à qui ils seront offerts l’accepteront-ils et neles regarderont-ils pas comme une proposition d’État membre de «.seconde zone.».?Une seconde solution viserait à renforcer la méthode des critères de Copenhague en1993, élargie à une définition précise des engagements réciproques stricts quel’appartenance à l’Europe implique de la part de tous ses membres. Ainsi l’identitépolitique de l’Europe ne serait pas déterminée par ses frontières, mais à l’inverse,celles-ci résulteraient de la volonté des États membres à s’unir autour de certainesvaleurs et de certains objectifs réellement contraignants et contrôlés.
De nouvelles institutions européennesLes institutions européennes doivent être profondément réformées. Dès à
présent, les dysfonctionnements de l’Union sont nombreux, ils touchent la Commis-sion – sa crise récente l’a montré – mais aussi et surtout le Conseil européen et leConseil des ministres, de façon plus chronique. Le manque de continuité dans l’actionet la perte de collégialité (leur «.filiérisation.») affaiblissent leur aptitude à prendredes décisions et à assurer la cohérence des politiques de l’Union. La revendicationde démocratie et de transparence que les citoyens européens ont manifestée lors dela période de ratification du traité de Maastricht, et qu’ils continuent à manifesterdepuis, reste insatisfaite.
L’élargissement, qui fera progressivement passer le nombre d’États mem-bres du simple au double, exposera mécaniquement l’Union à un risque de blocageinstitutionnel. À plus long terme, il faudra doter l’Union européenne d’institutionssuffisamment démocratiques et efficaces pour mener à bien les missions qui lui ontété confiées dans tous les domaines, ou qui lui seront confiées si l’on anticipe lesextensions de compétences auxquelles il sera nécessaire de procéder à l’avenir.
Toutes ces réformes difficiles ne peuvent être menées de front. Des priori-tés doivent être définies et une dynamique doit être lancée afin que le processuspuisse être, par étapes successives, mené à son terme. Il est d’abord nécessaired’apporter des réponses aux trois questions urgentes soulevées dans les protocolesadditionnels au traité d’Amsterdam. Elles conditionnent les possibilités ultérieuresde procéder à des réformes institutionnelles dans une Europe élargie.
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Mais il est tout aussi essentiel que la prochaine conférence intergouverne-mentale engage l’Union dans une réflexion aujourd’hui indispensable sur sa visiond’une Europe aux dimensions continentales et aux capacités d’action renforcées etla prépare d’ores et déjà aux prochaines conférences intergouvernementales quiauront à préciser cette vision et à lui donner les institutions qu’elle exige.
La réponse à l’urgence sans compromettre l’avenir
Il est impératif que l’Union européenne rééquilibre sans tarder son pro-cessus de décision conçu pour six États membres afin de l’adapter à une communautéd’États déjà beaucoup plus nombreuse et qui le sera encore plus à brève échéance.
La France a fait des trois questions des protocoles additionnels du traitéd’Amsterdam : format de la Commission, extension du champ de la majorité qualifiéeet repondération des voix au Conseil, la priorité de la prochaine conférence inter-gouvernementale. Ces points constituent un ensemble de questions institutionnellesinterdépendantes relativement autonomes et auxquelles l’Europe doit apporter desréponses avant le prochain élargissement. Les solutions retenues devront respecterquatre principes : être assez générales pour ne pas devoir être réexaminées à chaqueélargissement.; conserver à la Commission son caractère collégial et supranational.;rapprocher le poids des États au Conseil de leur taille démographique afin que lalégitimité des décisions de cet organe essentiel ne soit pas érodée.; faire de la majoritéqualifiée la procédure de décision communautaire de droit commun. Les proposi-tions françaises, ambitieuses pour l’Europe, s’inspirent de ces principes.
Le changement de régime de l’intégration européenne
Les analyses des nouvelles politiques communes suggèrent que leur miseen œuvre va rendre nécessaire l’adoption par l’Union de nouvelles formes decoordination et d’intégration. On le conçoit aisément pour les nouveaux besoins decoopération qui se font jour dans les domaines régaliens de la politique étrangère etde sécurité commune, et de la sécurité intérieure. Domaines par excellence de«.l’opérationnel.», ils concernent davantage que par le passé la fonction exécutiveque la fonction normative de l’État. Touchant à des coopérations qui exigent uneconfiance mutuelle accrue, ils soulèvent avec plus d’acuité qu’auparavant la questiondes équilibres des pouvoirs entre les États membres au sein de l’Europe. Et, commeils mettent en cause l’exercice de la force publique, police et armée, ils posent de façonnouvelle le problème de l’engagement moral.
Mais, même dans les domaines économiques et sociaux du pilier commu-nautaire, les formes d’intégration antérieures ne sont plus adaptées aux nouvellesformes de coordination qu’appellent les besoins de coopérations actuels. Ceux-ciexigent, davantage que par le passé, l’adoption de décisions communes visant moinsà rendre compatibles les politiques nationales et à faire obstacle aux politiques noncoopératives qu’à exploiter les avantages susceptibles d’être tirés des interdépendan-ces entre les politiques nationales.1.
112 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. Thygesen (N.), «.Coordination of National Policies.», in Newman (P.), Milgate (P.), Eatwell (J.) (éds),«.The New Palgrave Dictionary of Money and Finance.», Mac Millan Press, Londres, vol. 1, 1992, p. 458-461.
Cette mutation a d’importantes implications institutionnelles. Les ancien-nes formes de coordination se prêtaient aisément à une régulation par des règlesd’interdiction, souvent fixées une fois pour toutes et contrôlées par des organismesindépendants, voire par une juridiction, sur la base de principes stables. Les coordi-nations qui émergent exigent une malléabilité institutionnelle plus grande. Lesdonnées et analyses qui conditionnent les décisions sont plus circonstancielles etchangeantes. Ces décisions doivent être prises rapidement. Ces coopérations s’inscri-vent dans la très courte période voire dans l’urgence et appellent un système dedécisions plus discrétionnaire qui paraît peu compatible avec le temps que les Étatsmembres mettent habituellement pour dégager des accords dans le cadre des insti-tutions actuelles.
Ces analyses montrent que si la perspective de nouveaux élargissements,la nécessité de combler le déficit démocratique et l’obligation de remédier à l’actueldysfonctionnement des institutions justifient amplement la réforme de celles-ci, lamutation que subissent actuellement les politiques communes et les nouvelles formesde coopération établies dans l’Union l’impose également. Cet impératif est moinssouvent perçu. Il pourrait être dangereux pour le devenir de l’Union de ne pas prendresuffisamment en compte les besoins de «.gouvernement.» qu’appelle l’extension deses compétences vers des domaines de coopération pour lesquels les interdépen-dances sont plus étroites.
L’absence de modèle institutionnel
L’approche fédéraliste, qui est en quelque sorte à mi-chemin entre lemodèle strictement intergouvernemental et un processus de fusion supranational desÉtats, est sans doute celle qui est la plus proche du modèle communautaire.
Mais si l’on entend par fédéralisme le modèle d’État de type américain, ilest de plus en plus probable, et de plus en plus admis, en dépit de ce que croyaient etespéraient les pères de l’Europe, que c’est une formule qui ne correspond ni auxvirtualités de l’Union européenne, ni à son esprit.
Les gouvernements des États membres qui contrôlent étroitement leprocessus exécutif communautaire, tant dans sa partie juridique que dans sa partiematérielle, n’ont en effet jamais accepté de s’en dessaisir au profit d’un exécutifeuropéen bâti sur leur modèle (la Commission), même lorsque le traité le prévoyait.1.
La possibilité qu’ont les États membres de ne pas participer à toutes lescoopérations s’impose désormais par ailleurs comme une composante essentielle desinstitutions européennes, en contradiction avec le principe étatique de dévolution dela «.compétence des compétences.» à un foyer de légitimité concentrée dans lesinstitutions centrales.
Mais ce modèle d’institutions n’épuise pas la notion de fédéralisme. Il enest une version dite «.intergouvernementale.» ou encore «.coopérative.» qui confèreune place plus importante aux États fédérés, notamment parce qu’il inscrit au centredes processus de décision la coopération étroite des gouvernements des deux niveaux(celui des États fédérés et celui de la fédération) et aussi parce qu’il réserve aux États
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1. Les conflits que soulève la «.comitologie.» en témoignent ainsi que le fait que l’Union soit quasimentdépourvue d’administration «.opérationnelle.», les États membres conservant le monopole exclusif del’exécution matérielle des décisions européennes.
fédérés la mise en œuvre de la législation fédérale. Mais ce type de fédéralisme,contrairement au précédent, s’incarne dans des schémas institutionnels multiples.
La méthode communautaire entretient beaucoup d’affinités avec le fédé-ralisme coopératif, mais elle ne saurait s’y identifier car elle emprunte aussi beaucoupde ses éléments tant au modèle intergouvernemental qu’au modèle supranational.
La construction européenne est un processus inachevé qui ne s’est jamaislaissé enfermer dans un modèle prédéterminé. Elle le demeurera.
La réforme institutionnelle pour le long terme
L’Union européenne affronte donc une étape importante de son histoire.Elle a besoin d’un gouvernement spécifique compatible avec la préservation desidentités nationales des États membres et des prérogatives de leurs gouvernements.
Il faut donc renforcer sous une forme nouvelle la capacité d’action del’Union européenne afin qu’elle puisse exercer ses nouvelles missions. À cette fin, ilimporte d’abord de la doter d’institutions aptes à organiser une coopération plusconstante des gouvernements des États membres et une coordination plus étroite deleurs politiques nationales.
C’est dans cette perspective que le groupe du Commissariat général duPlan présidé par J.-L. Quermonne.1 a élaboré des propositions de réforme pour lelong terme.
Il importerait avant tout selon lui d’instituer l’élection d’un présidentpermanent du Conseil européen afin de donner une représentation internationaleclairement identifiable à l’Union et de raffermir la cohésion et l’efficacité d’uneinstitution qui assure aujourd’hui avec la Commission des fonctions d’impulsion etd’arbitrage éminentes, et qui joue un rôle majeur dans la définition des grandesorientations des politiques de l’Union.
L’exercice de la fonction gouvernementale dans l’Union devrait résulterd’une association étroite des gouvernements nationaux et des institutions de l’Union.Elle impliquerait le renforcement de l’aptitude du Conseil et de la Commission àpréparer et prendre des décisions par le rapprochement de leurs structures et lasynchronisation de leur fonctionnement, sans que la Commission se transforme enexécutif ni le Conseil en Sénat des États. En conséquence, le Conseil affaires géné-rales, composé des ministres des Affaires européennes, serait rendu permanent.
Dans la perspective d’une différenciation accrue de l’intégration euro-péenne par la généralisation des «.coopérations renforcées.», c’est-à-dire de lapossibilité laissée à certains États d’aller «.plus vite que d’autres.», le rapport proposel’institutionnalisation d’un «.centre de gravité.». Il serait constitué des pays ayantdécidé de participer à toutes les politiques communes, y compris celles des coopéra-tions renforcées, et serait doté de prérogatives lui permettant de préserver la cohésionde l’Union et sa capacité d’action.
Enfin, il est apparu au groupe de réflexion que l’établissement d’un «.pacteconstitutionnel.» fondateur serait à moyen terme indispensable. Seul texte dont la
114 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
1. Commissariat général du Plan, «.L’Union européenne en quête d’institutions légitimes et efficaces.»,rapport du groupe présidé par Jean-Louis Quermonne, La Documentation française, novembre 1999.
modification devrait à l’avenir exiger l’unanimité des États, il inclurait quatre sériesde dispositions assez précises pour que leur respect puisse être contrôlable par lesinstitutions de l’Union : une référence explicite aux valeurs sur lesquelles reposel’Union et en premier lieu les garanties de la préservation de l’identité des Étatsmembres.; une charte des droits civiques et sociaux.; les principes directeurs despolitiques communes.; les règles d’exercice de leurs compétences par les institutionsde l’Union.
Citoyenneté nationale et citoyenneté européenne
Juridiquement, il n’existe pas de citoyenneté civique européenne indépen-dante des citoyennetés nationales puisqu’il n’est possible d’acquérir la citoyennetéeuropéenne qu’à travers la citoyenneté des États membres.1. Mais la citoyenneté nesaurait être réduite à cette approche juridique. Plus fondamentalement, la citoyen-neté européenne n’existera que si l’Union européenne se constitue en espace desolidarité politique et sociale ressentie et vécue directement par les Européenseux-mêmes, sans intercession des gouvernements nationaux.
Institutionnellement, l’Union européenne en est encore très loin. Lestransferts financiers entre les communautés nationales sont importants, par lesmécanismes des actions structurelles, mais ils sont fondés sur des critères territoriaux.Les systèmes de protection sociale sont encore très cloisonnés et le resteront sansdoute encore très longtemps. Les Européens n’ont pas de liens de solidarité directs,personnels, entre eux. En matière politique et toujours sur le plan institutionnel, unconstat identique peut être dressé. À l’exception de la possibilité offerte aux citoyensdes États membres de participer, dans certaines conditions, aux élections nationaleslocales, aucun progrès n’a été réalisé dans la voie de l’institution d’un «.espacepublic.» européen. Les députés européens sont ainsi toujours élus dans le cadre descrutins nationaux, contrairement à ce qui est prévu dans le traité, et leur électiondonne lieu encore à des compétitions politiques dont les enjeux sont pour l’essentielnationaux. Il n’existe pas de référendum européen, les révisions des traités sontratifiées selon les procédures de chaque État membre. Jamais les Européens ne sontappelés à s’exprimer d’une seule voix, comme un seul corps politique ou social. Iln’est donc pas surprenant que la «.fusion.» des peuples, n’allant pas nécessairementjusqu’à la constitution d’une nation, qu’avaient espérée les pères de l’Europe, ne sesoit pas réalisée.
Au-delà de ces constats institutionnels, il est évidemment difficile, car lesindicateurs manquent et la notion est évanescente, de savoir si se renforcent progres-sivement entre les Européens un sentiment d’appartenance commune, de destinpartagé et l’émergence d’une «.chose publique.» européenne. On peut cependantdiscerner les premiers linéaments d’une telle évolution dans les signes d’intérêtcroissant que les opinions publiques des États membres manifestent pour la viepolitique dans les autres États membres. Les réactions d’hostilité exprimées danstoute l’Europe contre la participation au gouvernement autrichien constitué au débutde l’année 2000 d’un parti d’extrême-droite l’ont bien montré. Par ailleurs, cet espacepublic est revendiqué depuis le traité de Maastricht car tel est bien le sens de lademande de transparence et de participation exprimée par les peuples européens au
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1. Article 17 du traité instituant la Communauté européenne : «.Il est institué une citoyenneté de l’Union. Estcitoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre....».
moment de sa ratification. Il est enfin important de noter, dans une conception largede la citoyenneté englobant le social, que l’Union européenne est devenue une sourcede droits sociaux supplémentaires par rapport aux droits sociaux nationaux (dans ledomaine des discriminations interdites).
Mais force est de constater que les partis politiques européens et lespartenaires sociaux européens sont davantage des regroupements de partis et desyndicats nationaux que des acteurs autonomes, et qu’il n’y a pas de statut d’associa-tion européenne ni même d’entreprise européenne.
Encore beaucoup de temps sera nécessaire pour que le sentiment desolidarité direct entre les Européens, dont il est possible d’entrevoir les signesprécurseurs, se consolide. Mais les gouvernements des États membres devront pren-dre des initiatives encourageant cette évolution. La monnaie unique va y contribuer.Les approfondissements dans les domaines de l’Europe sociale et de la coopérationjudiciaire et policière qui ont été suggérés ci-dessus seraient aussi de nature àraffermir le sentiment d’appartenance à une même communauté. Ils favorisent eneffet les échanges directs, non marchands, entre les personnes et instaurent des liensimmédiats entre l’Union et les Européens.
Le projet en cours d’élaboration d’une charte des droits fondamentaux estaussi essentiel dans cette perspective, mais à condition qu’elle soit intégrée à termedans le traité afin que son respect soit soumis à un contrôle juridictionnel, qu’elleapporte des droits nouveaux par rapport aux droits nationaux aujourd’hui communsà l’ensemble des États membres, que ces droits ne soient pas inspirés par la volontéexclusive de renforcer la libéralisation des marchés et, enfin, qu’elle donne auxEuropéens les moyens institutionnels de les «.faire vivre.» par eux-mêmes.
C’est à ces conditions que les Européens seront en mesure de percevoir lesfins de la construction européenne et de s’approprier une œuvre dont ils ont étélargement tenus jusqu’à maintenant à l’écart, sans que s’affaiblissent leurs liensnationaux.
116 CHAPITRE IIProjet européen et mondialisation
CHAPITRE I I I CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
Croissance, productivitéet emploi
Après avoir bénéficié au cours des Trente Glorieuses d’une expansionéconomique soutenue et régulière, la France a connu, à l’image des autres paysdéveloppés, un régime de croissance plus modeste au cours des trois dernièresdécennies. L’une des principales facettes de cette transition a été le passage progressifd’un mode de production et de consommation de masse à une économie fondée surla différenciation, davantage tournée vers l’amélioration de la qualité des biens etservices et l’augmentation de leur diversité.1. Par ailleurs, le processus de dérégle-mentation des économies et d’ouverture des frontières aux mouvements de biens, deservices et de capitaux a entraîné une intensification de la concurrence internationale.Ces deux phénomènes se sont mutuellement renforcés : l’ouverture a permis auxconsommateurs d’accéder à une gamme de produits toujours plus vaste.; les produc-teurs, opérant de plus en plus sur des marchés segmentés, ont cherché à élargir leurbase géographique et à exploiter les synergies entre variétés de produits afin demieux amortir leurs coûts fixes et de diversifier leurs risques.
Dans un contexte marqué par la différenciation et l’intensité de la concur-rence, le rôle du savoir, accumulé sous forme de capital humain ou immatériel, n’acessé de grandir. La détention et la capacité d’exploitation des connaissances scien-tifiques, technologiques et commerciales sont en effet devenues des facteurs déter-minants de compétitivité. Le rythme des innovations, qu’elles portent sur les procédésou les produits, s’est accéléré.2. Par ce biais, c’est tout le système de production et devalorisation du savoir qui s’est trouvé placé au cœur de l’économie. En ce sens, il estpossible de parler de l’émergence d’une économie du savoir.
Ce phénomène multiforme de différenciation, de mondialisation et demontée de la place du savoir n’est certes pas nouveau. Cependant, le changementtechnique lui a apporté une impulsion décisive. En particulier, le développement destechnologies de l’information et de la communication (TIC) joue aujourd’hui un rôleprimordial dans cette transformation grâce notamment aux progrès de la miniaturi-
1. Pour certains économistes, la mesure de la croissance sous-estimerait d’ailleurs les progrès en termes dequalité et de diversité des biens et services, de sorte que le ralentissement des économies développées à partirdu début des années soixante-dix serait exagéré. Pour une discussion, voir par exemple Triplett (J. E.), «.TheSolow Productivity Paradox : What do Computers do to Productivity.?.», «.Canadian Journal of Econo-mics.», vol. 32, avril 1999, p. 309-334.
2. Voir Gordon (R.-J.), «.The Measurement of Durable Good Prices.», University of Chicago Press, 1990,723 p.
sation, à la numérisation et à la convergence des technologies de l’informatique etdes télécommunications, qui ont permis une baisse importante des coûts de recher-che, de traitement, de transport et de stockage de l’information, et soutenu ledéveloppement des réseaux, notamment celui de l’Internet. L’information a ainsiacquis une place centrale dans l’économie, à la fois comme marché, avec le dévelop-pement rapide des biens et services liés à son traitement, et comme ressource destinéeà accroître l’efficacité des processus de production, à améliorer le ciblage de lademande, à pousser plus loin la différenciation. Internet et la montée du commerceélectronique sont parmi les derniers exemples de cette double mutation : émergencede nouveaux produits.; renouvellement, voire bouleversement, des techniques deproduction des autres biens et services.
Au total, l’émergence de cette nouvelle économie s’accompagne d’unprocessus intense de destruction créatrice, selon la terminologie de J. Schumpeter,donc d’une réallocation des ressources tant micro que macro-économique. Le dyna-misme économique et la cohésion sociale de chaque pays ou région dans le futur sontsans doute largement conditionnés par sa capacité à canaliser ce processus aujour-d’hui, en tirant parti des opportunités qu’il offre et en apportant des réponsesefficaces aux risques qu’il présente.
Ce chapitre est consacré à une revue des perspectives de l’économiefrançaise dans le passage à l’économie du savoir. Dans une première partie, on tenterad’établir un bilan relatif à ses performances scientifiques et techniques, à sa capacitéà créer des emplois et la dynamique qui devrait en découler pour le chômage, et enfinaux conséquences des mutations structurelles qui y sont en cours. On cherchera enparticulier à souligner le rôle des nouvelles exigences de flexibilité et de rentabilitéqui s’imposent aux entreprises dans les réorganisations du tissu productif, et lestransformations du travail qui en résultent. Dans la deuxième partie, on proposerades politiques visant d’une part à refonder les droits et les devoirs des personnes autravail, qui s’appliqueraient à tous et assureraient une protection efficace aux plusexposés, d’autre part à améliorer la cohérence des politiques en direction du systèmeproductif. On accordera une place particulière à l’analyse des politiques en directiondes PME, dont le dynamisme pourrait être la clé à de nouvelles opportunités et surlesquelles pourraient se cristalliser de nouveaux risques.
Atouts et handicaps de la Francedans le passage à une économie du savoirAprès avoir été pénalisées pendant la majeure partie des années quatre-
vingt-dix par les conséquences de la gestion macro-économique de la réunificationallemande et par les efforts liés au lancement de la monnaie unique, les économieseuropéennes sont engagées depuis 1997 dans une phase de croissance soutenue. Cettereprise est particulièrement marquée en France, où le PIB devrait progresser de plusde 3,2.% par an en moyenne entre 1997 et 2000.
Cette phase de croissance est incontestablement sous-tendue par le déve-loppement des secteurs d’activité liés aux technologies de l’information et de lacommunication. L’Europe semble ainsi bénéficier à son tour de la dynamique àl’œuvre aux États-Unis depuis près de dix ans. Dans ce pays, en effet, la montée desdépenses d’équipement en TIC a été à l’origine d’une forte hausse du taux d’inves-tissement productif, et explique en partie la vigueur de la croissance au cours d’uncycle d’activité exceptionnellement long (près de 3,6.% de croissance annuelle du
118 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
PIB en moyenne entre 1991 et 2000). Portés en particulier par le développementd’Internet et du commerce électronique, un nombre important de nouveaux produits,de nouvelles entreprises et de nouveaux marchés ont vu le jour. Ces nouvellesstructures ont souvent pu financer leur croissance très aisément sur le marchéboursier, où elles ont bénéficié d’anticipations de croissance extrêmement favorables.
Il est encore trop tôt pour pouvoir faire la part des phénomènes tempo-raires dans ces évolutions, et pour déterminer si elles entraîneront une augmentationdu rythme de croissance potentielle de l’économie américaine. Selon certains obser-vateurs, les mutations techniques des dernières décennies auraient nécessité unepériode d’adaptation qui est désormais close, ouvrant la porte à une phase decroissance plus soutenue. Pour d’autres, toutefois, avec l’émergence de nouvellesactivités et des gains ponctuels d’efficience liés aux restructurations, l’économies’installerait à la faveur du cycle actuel sur un niveau de production plus élevé sansque son rythme de croissance potentielle n’en soit modifié.
En tout état de cause, il n’est pas certain que la phase de croissance engagéeen Europe soit comparable à celle traversée par les États-Unis depuis 1991. D’im-portantes différences séparent les deux zones, notamment dans le fonctionnementdu marché du travail et dans la gestion budgétaire et monétaire.1. En outre, lacroissance américaine a bénéficié de certains facteurs exceptionnels qui ont modérél’inflation et facilité le financement du lourd déficit extérieur des États-Unis. Enfin,les déséquilibres financiers aujourd’hui visibles, notamment l’ampleur de la spécula-tion sur le marché boursier, semblent indiquer que la croissance américaine n’est passoutenable.2.
Au-delà du cycle actuel, la croissance de la France et des autres payseuropéens reposera sur un certain nombre de déterminants à long terme, dontnotamment : le positionnement scientifique et technique, la capacité à développerl’emploi et l’activité, et les réponses aux mutations économiques.
Le positionnement scientifique et technique de la Franceet de l’Europe
Un bilan contrasté en matière de R & D et d’innovationL’ensemble du processus de production de savoirs se retrouve aujourd’hui
au cœur de la performance de long terme des pays en termes de croissance. À l’avenirsans doute plus encore, celle-ci dépendra de la qualité des systèmes d’éducation etde formation (tant initiale que continue), de recherche fondamentale et appliquée,d’innovation, ainsi que de leurs interactions. Or, les pays européens présentent en lamatière un bilan paradoxal, entre d’un côté de bonnes performances scientifiques, etde l’autre un positionnement technologique moins favorable.
En France, en particulier, les dépenses de R & D représentent une compo-sante majeure de l’investissement immatériel. Grâce notamment à l’importance dufinancement public, elles ont bénéficié d’un rattrapage relatif par rapport à d’autres
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1. Sur ce dernier point, voir le Chapitre II : «.Projet européen et mondialisation.».
2. Zarnowitz (V.), «.Theory and History Behind Business Cycles : Are the 1990s the Onset of a GoldenAge.?.», Working Paper no 7010, NBER, 1999.
pays développés au cours des quinze dernières années. Cela a notamment contribuéà améliorer les performances académiques de la recherche française en termes depublications scientifiques.1. Mais un écart subsiste par rapport aux États-Unis et auJapon.2 et tend même à se creuser dans un contexte où la croissance soutenue del’investissement américain en R & D au cours des dernières années n’a pas été suivien France ou, plus généralement, en Europe.3. En effet, l’évolution des dépenses derecherche française est marquée par deux tendances : la forte diminution du financementdes administrations, en raison surtout de la baisse des fonds alloués par la Défense, quipénalise essentiellement les PMI-PME.4.; et la baisse des dépenses de R & D desentreprises rapportées au PIB (1,37.% en 1998 contre 1,51.% en 1993). De plus, l’efforten volume des États-Unis est équivalent à celui, en données cumulées, des autres paysdu G7, à savoir le Japon, l’Allemagne, la France, le Royaume-Uni, l’Italie et le Canada.C’est dire que la question de la masse critique se pose non seulement dans le cadrenational, mais aussi européen, et appelle une stratégie clairement définie.
Par contraste avec la relative bonne tenue des performances scientifiques,les performances technologiques sont en deçà de ce qu’elles devraient être : le poidsrelatif de la France dans les brevets déposés baisse aussi bien dans le systèmeaméricain que dans le système européen. De même, si la France a maintenu sespositions mondiales dans la production et dans les exportations des produits de hautetechnologie, elle recule dans les secteurs en forte croissance, et particulièrement dansceux liés aux nouvelles technologies de l’information et de la communication ou dansl’industrie pharmaceutique.
Il est généralement admis que le «.paradoxe européen.» résulte de lienstrop lâches entre résultats de la recherche et applications, et d’un effort insuffisantd’identification de la demande. Dans le cas spécifique de la France, différents facteursexplicatifs peuvent être avancés : insuffisance des méthodes ou pratiques de mana-gement des ressources humaines.; manque d’expertise dans la gestion des droits depropriété intellectuelle.; règles de défense des droits moins dissuasives qu’à l’étran-ger.; s’agissant de la recherche publique, stratégie de valorisation du potentiel scien-tifique et de transferts vers l’industrie mal définie, et coopérations insuffisantes avecla recherche privée.5. À cela, s’ajoutent des difficultés associées à certains besoins enqualification, notamment dans les secteurs en forte croissance.
Mais plus généralement, d’autres facteurs moins favorables, d’ordre systé-mique que l’analyse comparée des «.systèmes nationaux d’innovation.».6 met en
120 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Parmi les pays de l’Union européenne, la France a connu une forte progression durant la période1990-1995, et occupait la troisième place en 1997 avec 5,2.% du total des publications. Cette amélioration dupositionnement de la France s’inscrit dans une tendance au renforcement de la position globale de l’Unioneuropéenne (33,5.% du total des publications mondiales) par rapport aux États-Unis (32,6.%).
2. En termes de ressources humaines, on constate une évolution similaire : un rattrapage s’est opéré entre1986 et 1991, même si un écart persiste avec les États-Unis et le Japon. On comptait en France 6 chercheurspour 1.000 actifs en 1995, contre seulement 3,6 en 1981, mais contre 7,4 aux États-Unis et 8,3 au Japon.
3. Ainsi, l’effort français de R & D a atteint 188 milliards de francs en 1998. À 2,2.% du PIB, il a été équivalentà celui de l’Allemagne et supérieur de 0,5.% à la moyenne européenne.
4. «.Recherche et développement dans les entreprises en 1997.», «.Note d’information du MENRT.», no 29,août 1999.
5. Notamment dans le secteur des TIC. Voir par exemple Tijssen (R.J.W.) et Van Wijk (E.), «.In Search ofthe European Paradox : an International Comparison of Europe’s Scientific Performance and KnowledgeFlows in Information and Communication Technologies Research.», «.Research Policy.», no 28, 1999,p. 519-543.
6. L’approche des «.systèmes nationaux d’innovation.» met au centre des analyses la dimension historique,notamment les choix institutionnels.; voir Rip (A.) et Van Der Meulen (B.J.R.), «.The Post Modern ResearchSystem.», «.Science and Public Policy.», 1996.
évidence, peuvent être invoqués pour expliquer ces moins bonnes performances.1 :démarches de prospective stratégique.2, continuité et cohérence des politiques publi-ques, meilleure gouvernance du système, plus grande ouverture de la recherchepublique sur l’environnement économique et social, et pratique d’une évaluationstratégique plus systématique.
Une diffusion tardive mais rapide des TICTandis que dans plusieurs pays industrialisés – les États-Unis en tête, mais
également les pays scandinaves, le Canada et le Royaume Uni – la diffusion desproduits et services liés aux TIC.3 se développait progressivement, ce mouvement estresté faible en France jusqu’en 1996.4. La demande des ménages connaissait uneprogression moyenne (+5.% par an entre 1990 et 1995.5). Les entreprises indus-trielles, de leur côté, consacraient aux TIC une part de leur investissement à peineplus élevée en 1996 qu’en 1985, alors que cette part avait doublé aux États-Uniset au Royaume-Uni au cours de la même période.6. Au total, les dépenses en TICne représentaient que 6,4.% du PIB en 1997, contre 7,6.% au Royaume-Uni et7,8.% aux États-Unis.7. Cette différence concernait le domaine de l’informatiquedavantage que celui des télécommunications.
Depuis 1997, grâce au redémarrage de la croissance et à une politique activeen faveur de ces technologies, la demande en biens et services liés aux TIC s’est accélérée,et la France a progressivement convergé vers la situation de ses partenaires. Ainsi, 23.%des ménages étaient équipés d’ordinateurs en mai 1999 contre 17.% en 1997.8, et lecaractère récent de ces achats massifs se traduisait par une grande jeunesse du parcinformatique. Les téléphones mobiles ont connu un développement exponentiel, avecun taux de pénétration passant de 4,2.% en 1996 à 19,2.% en 1998, équivalent à celui duRoyaume-Uni (22.%) et de l’Allemagne (17.%).9. Le nombre d’abonnés à Internet aplus que doublé au cours de l’année 1998, passant de 540.000 à 1,3 million. Au total, lesdépenses de consommation des ménages dans ces produits a progressé d’environ 9.%en moyenne annuelle entre 1995 et 1998.10. L’investissement du secteur privé en TIC s’est
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1. Duby (J.-J.), «.La politique française d’innovation face à la concurrence internationale : cinq meilleurespratiques étrangères pour la recherche française.» in «.Recherche et innovation : la France dans la compétitionmondiale.», Commissariat général du Plan, rapport du groupe présidé par Bernard Majoie, La Documen-tation française, 1999.
2. Par exemple au Royaume-Uni avec le «.foresight programme.», ou aux Pays-Bas avec le «.foresightcommittee.», mais aussi en Corée et en Finlande. Ces travaux de prospective débouchent sur des programmesfinancés ou abondés par les gouvernements (par exemple le «.foresight challenge.» au Royaume-Uni, ou le«.highly advanced national project.» en Corée).
3. La définition du secteur des TIC retenue est celle adoptée en 1998 par les pays membres de l’OCDE. Lescodes correspondants de la nomenclature des comptes nationaux et leurs correspondances avec la nomen-clature NAF, utilisés pour le calcul des taux de croissance de la demande des ménages et des investissementsdes entreprises, sont basés sur le champ identifié par l’INSEE.
4. «.Technologie et société de l’information.», SESSI, INSEE, et SJTI, coll. «.Analyse et chiffres clés.»,SESSI, 1999.
5. Source : données statistiques issues des tableaux «.Équilibre emplois, ressources, en valeur et en volume.»,construits par l’INSEE, calculs CGP.
6. Schreyer (P.), «.The Contribution of Information and Communication Technology to Output Growth.»,document de travail no 200/2, Direction de la science, de la technologie et de l’industrie, OCDE, 2000.
7. OCDE, «.Études économiques de l’OCDE 1998-1999 – France.», 1999.
8. Rouquette (C.), «.La percée du téléphone portable et d’Internet.», «.INSEE Première.», no 700, février 2000.
9. Observatoire de l’autorité de régulation des télécommunications, statistiques tirées du rapport annuel, 1999.
10. Source : données statistiques issues des tableaux «.Équilibre emplois – ressources, en valeur et envolume.», construits par l’INSEE, calculs CGP.
développé à un rythme plus fort encore, progressant de près de 16.% (en volume) paran en moyenne sur la même période.
Enfin, l’administration publique semble avoir suivi une politique d’équi-pement comparable à celle des grands pays occidentaux.1. Le lancement du projetAdER (Administration en réseaux) pour l’ensemble des administrations et de SIT(Systèmes d’information territoriale) pour les départements a permis un renforce-ment des infrastructures publiques pour le développement des réseaux. Ces mesuress’inscrivent dans le cadre global du Programme d’action gouvernemental pour lasociété de l’information (PAGSI) lancé en 1998. Pour en toucher pleinement les fruits,un vaste chantier de réorganisation et de modernisation du service public restecependant à entreprendre.2.
Cette accélération de la diffusion des TIC dans l’économie traduit l’entréede la France dans un processus d’appropriation de ces technologies, dont la poursuitedépendra notamment de l’action publique et de la capacité des entreprises françaiseset européennes à développer leurs positions dans les activités nouvelles liées à lasociété de l’information. À cet égard, le retard actuel constaté dans les dépensesprivées et publiques de R & D, les coopérations insuffisantes entre secteurs public etprivé en matière de recherche et la dégradation du positionnement français dans lesbrevets délivrés dans les TIC.3 est préoccupante, et justifie l’inscription des TIC parmiles priorités de la politique publique de recherche scientifique et technique, mais aussidans les axes du programme-cadre européen.
La perspective du plein emploi crédible
Le niveau extrêmement faible du taux d’emploi françaisUn autre handicap important de la croissance en Europe réside dans la faible
utilisation de ses ressources en main-d’œuvre. Au cours des vingt-cinq dernières années,les pays d’Europe continentale se sont caractérisés par une croissance principalementfondée sur les gains de productivité et l’accumulation de capital physique, et non sur unaccroissement du volume de travail. À l’inverse, avec une faible progression de laproductivité et du capital, mais une hausse soutenue de l’emploi, les États-Unis ontenregistré une croissance plus forte que les pays européens depuis vingt-cinq ans, etmême plus forte que le Japon depuis le début de la décennie quatre-vingt-dix. L’économiefrançaise est particulièrement illustrative de cette spécificité européenne : la Francesemble en effet avoir atteint un niveau de productivité parmi les plus élevés des paysdéveloppés.; son niveau de capital productif par tête a sensiblement progressé au coursdes dernières décennies.; et son retard par rapport aux pays dont le revenu par tête estplus élevé, notamment les États-Unis, s’explique finalement, pour l’essentiel, par l’écartdu volume de travail par personne.4.
122 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Commissariat général du Plan, «.L’État et les technologies de l’information : vers une administration àaccès pluriel.», rapport du groupe présidé par Bruno Lasserre, La Documentation française, janvier 2000.
2. Commissariat général du Plan, «.Fonctions publiques : enjeux et stratégie pour le renouvellement.»,rapport du groupe présidé par Bernard Cieutat, La Documentation française, mars 2000.
3. OCDE, «.Études économiques de l’OCDE 1998-1999 – France.», op. cit.
4. C’est le constat qui ressort des comparaisons internationales d’évolution des facteurs de production et de laproductivité, parmi lesquelles on peut citer Barro (R.), «.Economic Growth in a Cross-section of Countries.»,«.Quarterly Journal of Economics.», no 106, 1991.; Englander (A.) et Gurney (A.), «.Croissance de la productivitédans la zone de l’OCDE : tendance à moyen terme.», «.Revue économique.», OCDE, no 22, 1994, ou, plusrécemment, Jorgenson (D.-W.) et Yip (E.), «.Whatever Happened to Productivity Growth.?.», note ronéotée, 1999.
Si le faible contenu en emplois de la croissance a donc été une donnéecommune aux principaux pays européens, il a naturellement constitué un handicapplus lourd pour ceux dont la population active progressait le plus vite, notamment laFrance. Dès lors, le chômage s’est développé plus vite en France que dans le reste del’Europe. En retour, la situation dégradée du marché du travail a découragé denombreux demandeurs potentiels d’emplois, a incité certains jeunes à prolonger leursétudes, et a également conduit les autorités publiques à favoriser le retrait d’activitéde certaines catégories de la population, en particulier par le biais des préretraites.1.Au total, le taux d’emploi de la France est progressivement tombé à l’un des plusfaibles niveaux de l’ensemble des pays développés (cf. graphique 1).
Le contenu en emplois de la croissanceDepuis la fin des années quatre-vingt.2, les économies européennes sem-
blent évoluer, certes à des degrés divers, vers un mode de croissance plus intensif entravail. Après les Pays-Bas, la France semble être l’un des pays les plus avancés danscette transition. Au cours des dix dernières années, c’est sans doute en France, parmiles pays d’Europe continentale, que les contributions du capital et du travail à lacroissance ont le plus évolué. La productivité apparente du travail.3 a progressive-ment ralenti. Le contenu en emplois de la croissance s’est d’autant plus renforcé quela durée moyenne du travail a baissé avec le développement du temps partiel (-2.%entre 1990 et 1998). Dans le même temps, la productivité apparente du capital s’estredressée. Alors qu’il avait continuellement progressé jusque-là, le capital par per-sonne employée a marqué le pas, jusqu’à baisser en 1998, signalant un arrêt dans lasubstitution du capital au travail. Entre 1996 et 1999, l’économie française a ainsi crééun million d’emplois, plus qu’au cours des vingt années précédentes.
Le renforcement du contenu en emplois de la croissance a en particulierporté sur les postes à faible qualification. Leur part dans l’emploi total, qui était enforte baisse dans les années quatre-vingt, s’est graduellement stabilisée au cours desannées quatre-vingt-dix et a même légèrement progressé depuis 1997.4. Il est vrai quele développement d’emplois non qualifiés a été le principal objectif de la politiquede l’emploi depuis le début de la décennie quatre-vingt-dix. 40 milliards de francs(0,5.% du PIB) ont ainsi été consacrés en 1998 aux seules politiques d’allègementdes charges sur les bas salaires, mises en place à partir de juillet 1993 à la suite destravaux préparatoires au XIe Plan.5. Par leur biais, le coût du travail au niveau duSMIC a baissé de 15.%, revenant, en pourcentage du coût du travail moyen, à sonniveau de 1970. Il est généralement estimé que ces mesures avaient permis de créer oude préserver 150.000 emplois fin 1998.6 sur un effet total de 250.000 au bout de 5 ans.
123
1. Cf. Chapitre V : «.Politiques de solidarité.».
2. Les études empiriques s’accordent généralement sur la date de 1990. Voir Duchêne (S.) et Jacquot (A.),«.Une croissance plus riche en emplois depuis le début de la décennie. Une analyse en comparaisoninternationale.», note no 25, INSEE-DARES, 1999.
3. C’est-à-dire la valeur ajoutée par personne employée, sans prise en compte du capital.
4. Gubian (A.), «.Six ans d’allégement de cotisations employeurs sur les bas salaires.», in «.Bilan 1998 despolitiques d’emploi et de formation.», DARES, 1998.
5. Commissariat général du Plan, «.L’économie française en perspective.», rapport du groupe présidé parJean-Michel Charpin, La Découverte/La Documentation française, janvier 1993.
6. Ce chiffrage correspond à un effet estimé de 60.000 emplois à l’horizon de cinq ans pour 10 milliards de francsd’allègements de charges maintenus, chaque année, sans prise en compte de l’effet de leur financement (voirDARES/INSEE/DP, «.Préparation de la conférence nationale sur l’emploi, les salaires et le temps de travail. Fichesde diagnostic.», ronéoté, septembre 1999). Cependant, les intervalles de confiance de ces estimations sont relativementlarges. Voir CERC, «.L’allégement des charges sur les bas salaires.», La Documentation française, 1996.
GRAPHIQUE 1Taux d’emploi et taux d’activité (en.% de la population totale)
124 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
Par ailleurs, s’appuyant notamment sur les rapports préparatoires au XIe
Plan «.Choisir l’emploi.».1 et «.L’économie française en perspective.».2, les pouvoirspublics ont initié en 1996 une politique de réduction du temps de travail, fondée surdes accords négociés à l’intérieur des branches et des entreprises et un systèmeincitatif d’aides publiques, politique fortement accentuée par l’adoption des lois du3 juin 1998 et du 20 janvier 2000. Entre 1996 et mai 2000, près de 35.000 accords deréduction du temps de travail ont été signés, concernant 3,8 millions de salariés. Surla base de ces premières observations, il semble que la réduction du temps de travailsoit compensée à plus d’un tiers par des gains de productivité, et qu’elle soit suivied’une inflexion sensible des salaires, de sorte que les coûts salariaux unitaires neconnaîtraient pas de dérive notable. L’impact sur l’emploi serait de 6 à 7.% pour lesentreprises ayant bénéficié d’un accord aidé, moitié moins pour les autres.3. Il n’estcependant pas certain que les premières entreprises ayant signé des accords soientreprésentatives de l’ensemble du tissu productif.
Enfin, dans le cadre du programme «.Nouveaux services-Emplois jeunes.»,l’État a financé la création d’emplois non marchands dans des activités de servicescollectifs et de services à la personne, en partenariat avec les administrations localeset le monde associatif. Cette solvabilisation, dont plus de 220.000 jeunes bénéficiaientfin 1999, a une durée de cinq ans, au-delà de laquelle diverses solutions sont envisa-gées afin de pérenniser ces emplois.
L’importance d’une remontée du taux d’activitédans le contexte du vieillissementAvec une croissance retrouvée et plus intensive en travail, les perspectives
de l’emploi pour les années à venir sont meilleures que par le passé : on estimeaujourd’hui que l’emploi total devrait progresser de près d’un point par an entendance, contre presque zéro au cours des deux dernières décennies. Simultanément,le vieillissement démographique, et notamment les retraits d’activité des générationsnombreuses issues du baby-boom, devrait se traduire par une moindre croissance dela population active.4. Dès lors, le contexte du marché du travail devrait radicalementchanger par rapport aux décennies passées, où les entrées nettes étaient tendanciel-lement supérieures aux créations nettes d’emplois. Le chômage pourrait alors refluerde façon régulière, jusqu’à un niveau où il deviendrait incompressible. À moins dedisposer d’un surcroît de capital productif ou de voir la productivité s’accélérer, l’écono-mie serait alors freinée par une pénurie de main-d’œuvre. Il est donc important d’évaluerla marge d’augmentation de la population active occupée que possède la France.
Le niveau de chômage incompressible (ou d’équilibre) est une construc-tion théorique, qui n’admet pas de mesure directe. Il est dès lors approché par lanotion de NAIRU, ou taux de chômage n’accélérant pas l’inflation, dont le calcul estdérivé de la relation empirique entre inflation et chômage (courbe de Phillips), ou,
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1. Commissariat général du Plan, «.Choisir l’emploi.», rapport du groupe présidé par Bernard Bruhnes, LaDocumentation française, janvier 1993.
2. Commissariat général du Plan, «.L’économie française en perspective.», rapport du groupe transversal«.Perspectives économiques.» présidé par Jean-Michel Charpin, La Découverte/La Documentation fran-çaise, 1993.
3. Gubian (A.), «.La réduction du temps de travail à mi-parcours, premier bilan des effets sur l’emploi.»,«.Travail et Emploi.», juillet 2000 (à paraître).
4. INSEE, «.Projections de population totale pour la France métropolitaine.», «.INSEE Résultats.», 1995.
suivant une pratique plus récente, sur la modélisation du fonctionnement micro-éco-nomique du marché du travail. Les évaluations du NAIRU en France varieraient,selon le choix de la méthode et des paramètres d’estimation, entre 7.% et 9,5.%. Levolant de chômage conjoncturel se situerait donc aujourd’hui dans une fourchetteallant de 1.% à 3,5.% de la population active.
Le chômage d’équilibre ne doit cependant pas être considéré comme unedonnée «.exogène.». Il reflète des caractéristiques structurelles de l’économie, tellesque les préférences des travailleurs, l’organisation du système de protection sociale,les modalités de fixation des salaires, le degré de concurrence sur le marché des biens,etc. Et ces données sont elles-mêmes largement influencées par la situation dumarché du travail et le niveau de chômage. Ainsi, l’existence et l’unicité d’un taux dechômage d’équilibre à long terme se trouvent remises en question : une périodesuffisamment longue de diminution graduelle du chômage pourrait abaisser leNAIRU. En pratique, les estimations du NAIRU fluctuent d’ailleurs largement avecle taux de chômage courant, comme le montre actuellement l’exemple des États-Unis. Au total, dans la mesure où l’on pourrait parler de taux de chômage d’équilibreà long terme de la France, il est vraisemblable que celui-ci serait plus proche du basde la fourchette d’estimation du NAIRU que de son haut.1.
Par ailleurs, les comportements d’offre de travail ont été, comme on l’a vu,fortement découragés par l’ampleur du chômage et par les politiques de retraitd’activité. Une caractéristique du marché du travail français est l’extrême concentra-tion de l’activité et de l’emploi sur la classe d’âge des 25-54 ans. Le choix de l’inactivitéface à un manque de perspectives sur le marché du travail touche donc en premierlieu les jeunes et les travailleurs âgés, mais également les femmes. Ainsi, six femmesau foyer sur dix déclaraient en 1997 désirer travailler, alors que seule une sur dixcherchait effectivement un emploi.2.
Avec des perspectives d’emploi plus favorables, un nombre croissant dechômeurs découragés pourraient revenir sur le marché du travail. L’amélioration del’emploi se traduirait ainsi pour partie par une hausse de la population active et pourpartie par une baisse du chômage, selon le mécanisme dit de flexion. Cependant,comme pour le NAIRU, les estimations de l’effet de flexion fondées sur les compor-tements passés pourraient se révéler biaisées dans un contexte de retour au pleinemploi. À titre d’exemple, la durée des études des 15-29 ans qui s’allongeait réguliè-rement depuis deux décennies, s’est stabilisée à partir de 1995 avec l’amélioration deleurs perspectives d’emploi, conduisant à un redressement de leur taux d’activité. Aucours des vingt dernières années, les pays où l’emploi a fortement progressé ont aussivu de nombreuses personnes revenir sur le marché du travail, de sorte que la haussedu taux d’emploi s’est accompagnée à la fois d’une baisse du chômage et d’uneremontée du taux d’activité (cf. graphique 1 supra).
Au total, de nombreux aspects «.structurels.» du marché du travail françaissemblent aujourd’hui liés à l’ampleur du chômage dans le passé, et pourraient doncse modifier à l’avenir. Du fait même du niveau très faible de son taux d’emploi, laFrance possède des marges de manœuvre qui semblent, plus que dans d’autres pays,éloigner la perspective d’une pénurie de main-d’œuvre liée au vieillissement, àcondition que des politiques efficaces favorisent le retour à l’emploi et la reprise
126 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Sterdyniak (H.), Le Bihan (H.), Cour (P.) et Delessy (H.), «.Le taux de chômage d’équilibre, ancienneset nouvelles approches.», «.Revue de l’OFCE.», n ° 60, janvier 1997.
2. DARES, «.Premières Synthèses.», no 09.1, février 1998.
d’activité. Il faut en effet noter qu’en dépit de la faiblesse de son taux d’emploi, laFrance, à l’image d’autres pays européens, rencontre aujourd’hui des insuffisanceslocalisées de l’offre de travail, par exemple dans le BTP, l’hôtellerie-restauration,l’automobile et dans certaines activités liées aux TIC. Dans certains de ces secteurs,les rémunérations semblent trop basses au regard de la pénibilité des tâches. De tellesinsuffisances, si elles se développaient, pourraient entraîner le maintien du chômagestructurel à un haut niveau. Dans le contexte du vieillissement, il sera donc essentielde les anticiper, et de les compenser par des politiques appropriées de formation etde valorisation des métiers. En outre, les politiques fiscale et sociale devront déve-lopper les incitations à l’activité en direction des populations aujourd’hui évincéesdu marché du travail.1.
La décrue du chômage et la remontée du taux d’activité des personnes enâge de travailler (y compris, le cas échéant, au-delà de 60 ans) allègeraient le problèmede financement des retraites. Une forte progression du taux d’emploi pourrait eneffet permettre un maintien du rapport entre l’ensemble de la population inactive etl’emploi total (c’est-à-dire le taux de dépendance au sens large) à son niveau actuel.Mais, à taux de dépendance inchangé, le rapport entre les transferts en faveur desretraités et le PIB pourrait néanmoins s’accroître, conduisant soit à un déficit del’assurance-vieillesse, soit à une hausse des cotisations retraite. Des mesures complé-mentaires seraient donc nécessaires.2.
Les évolutions macro-économiqueset les mutations profondes des activités et du travail
L’émergence de nouvelles activités dans une économieà deux vitessesLes évolutions globales de l’emploi, de la productivité et de la croissance
sont largement influencées par la déformation de la structure sectorielle de l’écono-mie. En France, cette déformation s’est opérée principalement au profit de l’emploinon marchand, qui a progressé de 32.% depuis 1978, alors que l’emploi marchandreculait de 8.%. Les services administrés, c’est-à-dire l’éducation (+41.%), la santé(+38.%) et l’action sociale (+82.%) ont notamment connu un développement trèssoutenu.3. Au sein de l’emploi marchand, certaines branches telles que l’agriculture,l’industrie textile et la construction ont été marquées par une forte restructurationau cours des deux dernières décennies. Elles ont enregistré d’importants gains deproductivité et des pertes d’emplois considérables. Leur impact sur les évolutionsd’ensemble de l’économie a été déterminant dans les années quatre-vingt, plusmodéré dans les années quatre-vingt-dix. Dans d’autres branches, comme l’essentielde l’industrie manufacturière, les télécommunications ou les services financiers, laproductivité du travail a progressé à un rythme très similaire à ceux des autres payseuropéens et des États-Unis. Si la contribution de ces branches à l’emploi a été plusfaible que dans d’autres pays au cours de la dernière décennie (c’est en particulier lecas vis-à-vis des États-Unis), cela semble donc essentiellement lié au déficit de
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1. Cf. Chapitre V : «.Politiques de solidarité.».
2. Commissariat général du Plan, «.L’avenir de nos retraites.», rapport au Premier ministre, La Documen-tation française, 1999.
3. Source : INSEE, Comptes nationaux.
croissance de la France durant cette période. Enfin, le renforcement du contenu enemplois de la croissance au cours des années quatre-vingt-dix correspond au déve-loppement rapide de branches de services intensifs en travail et à faibles gains deproductivité, en particulier les services opérationnels aux entreprises, les activitésrécréatives, culturelles et sportives, ainsi que les services personnels et domestiques(cf. graphique 2).
Dans le passé, le handicap de la France en matière de créations d’emploispar rapport aux États-Unis a été en grande partie imputable au moindre développe-ment de telles activités (principalement dans les services aux personnes et dans lecommerce).1. Les évolutions récentes, qui semblent atténuer cet écart, pourraientaussi conduire à un déséquilibre croissant entre deux grands secteurs de l’économie,comme cela paraît être le cas aux États-Unis. Dans ce pays, en effet, la forte haussede l’investissement et la révolution des technologies de l’information au cours desannées quatre-vingt-dix se sont traduites par d’importants gains de productivité dansles branches les plus intensives en travail qualifié et en capital.2, alors qu’ils demeu-rent faibles dans des secteurs intensifs en travail non qualifié, dont la part dansl’emploi augmente tendanciellement.3. Ainsi se développe un véritable dualismeéconomique, entre un secteur moderne, où les travailleurs bénéficient de rémunéra-tions et de conditions de travail relativement favorables, et un secteur plus archaïque,où la précarité du travail se cumule avec la faiblesse des salaires.
GRAPHIQUE 2L’emploi dans quelques branches d’activité
128 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Voir Piketty (Th.), «.Les créations d’emploi en France et aux États-Unis :.» services de proximité «.contre.»petits boulots «.?.», notes de la Fondation Saint-Simon, 1997.
2. En tout cas lorsque celles-ci avaient réorganisé leur activité – voir la section suivante.
3. Voir notamment Slifman (L.) et Corrado (C.), «.Decomposition of Productivity and Unit Costs.», Boardof Governors of the Federal Reserve System, note ronéotée, 1996, et The Conference Board, «.Computers,Productivity, and Growth.», «.Economic Research Report.», 1998.
Un développement plus équilibré de ces activités de services en Francepasserait par une amélioration de l’efficacité et une accumulation plus forte decapital, qui entraîneraient des gains de productivité plus importants, permettraientde faire baisser les prix et d’augmenter la qualité, transformeraient ce gisementd’emplois peu qualifiés en un gisement d’emplois qualifiants. Ces services emploie-raient ainsi, à l’image d’autres activités, d’une part des personnes qualifiées au senstraditionnel du terme, d’autre part des personnes «.peu qualifiées.», mais détentricesdes réelles compétences spécifiques à ces métiers. L’amélioration tendancielle de laproductivité qui devrait être attachée à la production de ces services serait par ailleursle gage d’une augmentation du pouvoir d’achat des salariés concernés. Le dévelop-pement de services plus productifs, déjà à l’œuvre au plan micro-économique, pour-rait ainsi constituer une parade contre la marginalisation des demandeurs d’emploisles moins qualifiés.
La quête de rentabilité et de flexibilité par les entreprises
En France et dans les autres pays développés, une proportion croissanted’entreprises s’est engagée au cours des dernières années dans un processus deréorganisation. On s’accorde généralement pour considérer que ces changementsorganisationnels sont la condition pour tirer parti des nouvelles technologies. Ainsi,dans l’industrie manufacturière américaine, il apparaît que seules les branches enga-gées dans de tels changements ont vu leur productivité significativement accrue parl’utilisation de l’informatique.1. De fait, la mise en place des technologies de l’infor-mation et de la communication entraîne des mutations importantes pour la plupartdes activités économiques. En permettant une généralisation de la relation directeentre l’entreprise et ses partenaires, fournisseurs et clients, elles accroissent lespossibilités de segmentation des marchés, et modifient les modes de production et dedistribution.2. Les liens entre l’amont et l’aval de la chaîne de production peuventêtre développés afin d’assurer l’approvisionnement en biens intermédiaires spécifi-ques aux produits de l’entreprise, et aussi afin d’organiser efficacement la productionen fonction des attentes du consommateur. Grâce à des gains d’efficacité dans lesrelations au sein de l’entreprise et entre celle-ci, ses fournisseurs et ses clients, ellescontribuent significativement à la baisse des coûts de production.3, et reposent surdes chaînes hiérarchiques plus courtes dans l’entreprise. Le développement rapide,bien qu’encore limité à ce jour, du commerce électronique bouleverse les conditionsde concurrence et de fixation des prix, par exemple à travers les ventes aux enchères,les centres d’approvisionnement et d’achat, et de nouvelles possibilités de comparai-son des prix. La mise en réseaux, enfin, permet une gestion dynamique de l’innova-tion.
Cependant, ces réorganisations autour des nouvelles technologies poursui-vent deux objectifs ultimes : la flexibilité et la rentabilité.
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1. Askenazy (P.), «.Innovations technologiques et organisationnelles.», thèse, École des hautes études ensciences sociales, Paris, 1999.
2. Par exemple la société Dell devenue en moins de dix ans, l’un des principaux constructeurs informatiquesau monde grâce notamment à sa stratégie «.d’entreprise virtuelle.» reposant sur la mise en place d’une chaîned’approvisionnement étroitement coordonnée sans réseau physique de distribution.
3. Par exemple Cisco, le plus important fournisseur de routeurs Internet, a pu réaliser 17.% d’économies surses coûts d’exploitation en transférant en ligne 70.% de son soutien à la clientèle.
L’organisation flexible correspond aux exigences d’un mode de productioncaractérisé par la différenciation et par la place centrale de l’innovation. La segmen-tation des marchés accroît en effet la volatilité de la demande, exigeant des entrepri-ses une plus grande capacité d’adaptation de leur offre, en quantité comme en qualité.La flexibilité a des modalités diverses. Elle peut être organisée à l’intérieur desentreprises, en mettant l’accent sur l’adaptabilité, la prise d’initiative, la circulationfluide de l’information. Cela se traduit par une structure plus décentralisée, par ledéveloppement du travail en groupe et une plus grande polyvalence des travailleurs.1.Dans les années quatre-vingt, s’est ainsi diffusé en France et dans de nombreux paysde l’OCDE un mode d’organisation largement inspiré du modèle japonais, moinshiérarchisé, et favorisant les interactions entre les différentes fonctions de l’entre-prise. La flexibilité interne peut également s’appuyer sur la variabilité des temps detravail et des rémunérations. Mais la flexibilité peut aussi être reportée aux frontièresde l’entreprise, avec un recours aux formes les plus souples de travail, l’externalisa-tion d’un grand nombre d’activités et un usage intensif de la sous-traitance.
L’exigence de rentabilité, de son côté, est l’un des traits essentiels dunouveau mode de gouvernance des entreprises. Grâce au développement des mar-chés de capitaux et à la déréglementation financière, les investisseurs jouissentaujourd’hui d’une grande mobilité, et ne sont plus nécessairement solidaires del’entreprise dont ils détiennent le capital. En outre, leur regroupement au sein defonds de gestion collective renforce considérablement leur pouvoir de négociation.Mobiles et dotés d’une capacité financière importante, ces nouveaux actionnairespeuvent imposer aux entreprises non seulement une norme de rentabilité élevée souspeine de sanctions, mais aussi la stratégie à mettre en œuvre pour l’atteindre. EnFrance, cette nouvelle «.gouvernance des entreprises.» s’est notamment développéedans le sillage de fonds anglo-saxons qui ont acquis des positions importantes dansle capital de nombreuses grandes entreprises, soulevant la question d’une insuffisantemobilisation de l’épargne de la nation sur des placements à long terme (voir encadré).
La France souffre-t-elle d’une insuffisance d’épargne en actions.?Le débat sur le déficit de placements en actions se fonde généralement surune comparaison entre la situation française et celle d’autres pays. Il convientde préciser que les statistiques actuellement disponibles ne permettent pas detirer des conclusions robustes de telles comparaisons. D’après les comptesde patrimoine, les ménages français détenaient en 1997, directement ouindirectement, environ 40.% de leurs avoirs financiers en actions.2. À titred’exemple, cette part atteint 70.% aux États-Unis, selon les comptes depatrimoine américains. Mais les différences de méthodologie de valorisationdes sociétés (en particulier les sociétés non cotées, qui sont en proportion plusnombreuses en France qu’aux États-Unis) entre les deux pays sont si impor-tantes que cet écart doit être interprété avec précaution.
130 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Caroli (E.), «.New Technologies, Organizational Change and the Skill Bias : A Go into the BlackTriangle.», à paraître dans «.Technology and the Future of Employment in Europe.», Petit (P.) et Sœte (L.)éds, 1998.
2. La part des actions dans les placements des ménages français s’est accrue de façon spectaculaire depuisle début des années quatre-vingt. En 1997, les actions détenues directement (souvent à la suite des privatisa-tions) représentaient 33.% de l’actif financier des ménages (contre 15.% en 1980), auquel il faut rajouter unepartie des placements en OPCVM à long terme (17.% de l’actif) et en produits d’assurance-vie (18.% del’actif).
Un autre indicateur fréquemment utilisé dans ce débat est l’écart de pénétra-tion du capital des entreprises par les étrangers. Dans ce cas également, ilsemble très difficile d’établir un diagnostic fiable. Outre la structure deplacement des ménages, d’autres facteurs jouent en effet sur la pénétrationdes non-résidents dans le capital des entreprises d’un pays : la taille del’économie en premier lieu, mais aussi l’ouverture aux capitaux étrangers. Orla France a une économie de taille moyenne très ouverte aux mouvementsde capitaux, à la différence d’autres pays développés de plus grande taille(États-Unis, Japon) ou de moindre ouverture (Allemagne, Japon). Il fautenfin tenir compte de l’origine réelle des capitaux investis : à titre d’exemple,des flux importants de placement de non-résidents en Grande-Bretagnetransitent par les investisseurs institutionnels britanniques, de sorte que cesactionnaires non résidents n’apparaissent pas directement dans le capital desentreprises.
Au-delà de ces aspects statistiques, il est intéressant de noter que les sociétésd’assurance-vie, qui ont collecté une part importante de l’épargne à longterme des Français au cours des quinze dernières années, ne placent que 18.%de leurs ressources en actions, alors que le plafond qui leur est imposé parla loi est fixé à 65.%. Certes, les règles prudentielles et consuméristes édictéespar ailleurs semblent limiter les possibilités de prise de risque des assureurs.Mais les contrats d’assurance-vie en «.unités de compte.», qui reportent laprise de risque supportée par les assureurs sur les contractants, permettentde contourner cette difficulté. Selon certains analystes, l’horizon des produitsd’assurance-vie reste trop court pour écarter le risque d’une sous-perfor-mance des placements en actions. Cet argument semble toutefois insuffisantpour expliquer la faiblesse du développement des placements en actions parl’intermédiaire de ces produits.
Enfin, il faut rappeler que sur l’ensemble des investissements directs et desinvestissements de portefeuille, les placements en actions des Français àl’étranger ont largement dépassé ceux des non-résidents en France depuis1997.
Au total, il semble que les ménages français aient été moins contraints dansleurs placements financiers par le passé qu’on ne le soutient fréquemment,et que leur structure de portefeuille corresponde bien à leur arbitrage entrerendement et risque. Cela n’exclut pas que la part des actions dans lesplacements des ménages soit nettement plus élevée à l’avenir, en liaison avecla forte prime de risque offerte par les placements en actions au cours desdernières années.
La recherche de la flexibilité et de la rentabilité devient ainsi le catalyseurdes réorganisations à mettre en œuvre pour tirer le meilleur parti des nouvellesconditions économiques : fusions-acquisitions.1, alliances stratégiques, création detrès petites structures à haute valeur ajoutée, externalisation, sous-traitance, déléga-tion de gestion, coopération et partage de certains coûts par la mise en réseau desservices. La France n’est pas bien sûr restée en marge de ces mouvements. Les lienscapitalistiques entre entreprises se sont développés : à titre d’exemple, 70 à 80 trèsgrands groupes contrôlent aujourd’hui environ le quart des emplois et réalisent la
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1. En 1998, la valeur totale des opérations de fusion-acquisition dans le monde a ainsi atteint 14.500 milliardsde francs, en progression de 50.% par rapport à 1997.
moitié des profits d’exploitation des entreprises françaises. De plus, les microgroupesse sont multipliés.1, et la pénétration des groupes dans les PME s’est accrue jusqu’àreprésenter environ 40.% de leurs effectifs. Ces réseaux sont également de plus enplus transfrontaliers.
Si elles permettent aux entreprises d’améliorer leur efficacité et de s’enga-ger dans de nouvelles opportunités, ces évolutions débouchent aussi naturellementsur un déplacement dans le partage de la valeur ajoutée et des risques : au sein d’unechaîne de création de valeur ajoutée, les parties dont le pouvoir de négociation est leplus faible ont toutes les chances de sortir perdantes des mutations en cours, c’est-à-dire de voir leur rémunération baisser et/ou de supporter une part plus grande durisque. Entre entreprises, une dérive dans le partage de la valeur ajoutée et des risquesserait sans doute préjudiciable au tissu des petites et moyennes entreprises, particu-lièrement à celles qui ne jouissent pas d’un savoir-faire spécifique. Au sein desentreprises, elle se ferait probablement, dans le contexte actuel, au détriment dessalariés, ou au moins de certaines catégories d’entre eux.
Alors que le dynamisme entrepreneurial français reste en retrait parrapport à d’autres pays.2, les PME présentent déjà, par rapport aux autres entreprises,des écarts de performance préoccupants. Les très petites entreprises, souvent crééessans salariés dans une perspective d’auto-emploi, connaissent une croissance trèslimitée. La création d’entreprises innovantes ne contribue pas significativement audéveloppement d’industries émergentes à fort potentiel de croissance. Ainsi lesentreprises innovantes représentent à peine 1.% du total des créations, soit environ2.000 entreprises par an.3. On constate en outre une disparité marquée en termesd’exportations ou de valeur ajoutée entre les catégories d’entreprises indépendanteset celles appartenant à un groupe. Qu’il s’agisse de problèmes d’accès aux ressourcesfinancières ou humaines, de pouvoir de négociation ou de gouvernance, un tel constatpose la question de la viabilité des PME indépendantes, dont les conséquences entermes de dynamisme économique et de croissance sont loin d’être neutres. Lacorrection de ces tendances suppose de désenclaver l’activité des PME et de renfor-cer leur poids, par un suivi rigoureux des conditions de concurrence et de passationdes marchés, mais aussi en les incitant à intégrer des réseaux de partage des coûts etde mise en commun des moyens.
Le partage de la valeur ajoutée entre rémunérations du capital et du travailne donne pas de signe d’inflexion majeure depuis le début de la décennie quatre-vingt-dix (cf. graphique 3). Selon une interprétation courante, la hausse de la part dessalaires au cours des années soixante-dix aurait conduit les entreprises à substituerdu capital au travail jusqu’au rétablissement de la part des profits au cours des annéesquatre-vingt, au terme duquel un équilibre plus favorable au travail serait établi.4.
132 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Boccara (F.), «.Emploi : mythes des PME et réalités des groupes.», «.Économie et Statistique.», no 319-320, 1998. Les microgroupes sont les groupes dont l’effectif salarié total en France, est inférieur à 500.
2. Il s’est créé en France en moyenne 279.760 entreprises par an entre 1993 et 1997, mais la densitéentrepreneuriale de la France, soit le nombre d’entreprises rapporté à la population active, reste faible.Rapporté au parc d’entreprises, le taux de création de 11.% en France est un peu en deçà de celui del’Allemagne ou de l’Espagne, et il s’avère insuffisant pour accroître significativement le parc d’entreprises enFrance. Il est surtout trop limité pour permettre des prises de positions significatives dans les industriesémergentes.
3. Estimation APCE (1999) tout secteur et tout type d’innovations confondus.
4. Voir notamment Blanchard (O.-J.), «.The Medium Run.», «.Brookings Papers on Economic Activity.»,(2), 1997, et Cotis (J.-Ph.) et Rignols (E.), «.Le partage de la valeur ajoutée : quelques enseignements duparadoxe franco-américain.», «.Revue de l’OFCE.», no 65, 1998.
Cependant, avec le creusement des inégalités salariales au cours des dix dernièresannées, la stabilité de la part des salaires dans la valeur ajoutée pourrait masquer unehausse de la rémunération du «.capital humain.» au détriment du travail non qualifié,comme cela a été observé aux États-Unis.1. Enfin, il est possible que les nouvellesmodalités de gouvernance des entreprises se traduisent par une hausse de la part desprofits, comme l’observation micro-économique semble l’indiquer, mais que le nombred’entreprises concernées soit encore trop limité pour que le phénomène atteigne uneampleur macro-économique.
GRAPHIQUE 3Part des rémunérations salariales dans la valeur ajoutée (en.%)
Les risques de modification de la part de la valeur ajoutée consacrée à larémunération du travail sont d’autant plus élevés que la réorganisation des entreprisesse traduit par une véritable transformation du travail.
Les transformations du travail, entre autonomieet dépendanceL’érosion du mode d’organisation fordiste du travail, dont la figure emblé-
matique était la grande entreprise industrielle employant à temps plein et à duréeindéterminée un grand nombre de travailleurs intégrés dans un système pyramidalde répartition du pouvoir, fondant le rapport salarial sur une relation de subordina-tion.2, est désormais un constat bien établi. Aujourd’hui, l’organisation du travailserait plutôt caractérisée par la diversification des modèles. L’horaire collectif tend
133
1. Voir Kruger (A.), «.Measuring Labor’s Share.», Working Paper no 7006, NBER, 1999.
2. Salais (R.) et Storper (M.), «.Les Mondes de production.», EHESS, Paris, 1998.
à disparaître au profit d’horaires individualisés, que ces derniers concernent lajournée, l’organisation du repos ou la durée des contrats de travail. L’appréciationdu travail lui-même se trouve modifiée : de l’exigence d’exécution de l’ordre reçu, onpasse à celle d’une réponse satisfaisante au client. Autonomie, capacité d’initiative,réactivité et adaptabilité à l’imprévu font désormais partie des modes d’évaluationdes compétences du travailleur, quand hier on jugeait de sa fidélité, de sa rapidité etde sa minutieuse observance de règles bien établies.
L’un des principaux aspects de cette évolution est le développement deformes particulières d’emploi, observé dans la plupart des pays développés, bienqu’avec des ampleurs et des modalités variables. En France, depuis 1982, les emploissalariés à temps partiel et les emplois salariés à durée déterminée (CDD salariés dansle secteur privé, stages rémunérés y compris TUC et CES) ont connu une fortecroissance. Celle-ci a été globalement favorisée par la réglementation du marché dutravail et la fiscalité à partir du milieu des années quatre-vingt et jusque trèsrécemment. Le développement du travail indépendant contribue également audéclin du modèle salarial dans l’ensemble des pays européens.1, même si elle estmasquée en France par la décroissance du nombre des agriculteurs et des petitscommerçants, ou par les particularités de notre code du travail.2.
Ces nouveaux statuts ne sont pas toujours synonymes de précarité ou d’unenouvelle dépendance du travailleur. Ils peuvent constituer un marchepied versl’emploi stable. Dans de nombreux cas, le temps partiel résulte d’un nouvel arbitragedes salariés entre travail et activités non professionnelles. Le travail indépendant peutconsacrer un réel gain d’autonomie des travailleurs.
Mais, pour certaines catégories de travailleurs, l’émergence des nouvellesformes de travail et l’usage qui en a été fait en pratique ont incontestablementcontribué à la montée d’une insécurité de l’emploi et des revenus, surtout au coursde la dernière décennie. Le temps partiel subi a fortement progressé au cours desannées quatre-vingt-dix, notamment chez les femmes.3. Alors que la sortie du chô-mage passe le plus souvent par un emploi atypique, réciproquement les personnesoccupant un emploi atypique se trouvent très exposées au risque de chômage.4. Unnouvel état est ainsi apparu sur le marché du travail, celui du chômage récurrent,auquel mènent fréquemment les trajectoires marquées par la précarité.5. A contrario,la voie d’accès des emplois précaires vers les emplois stables semble étroite, même sielle pourrait être renforcée par le retour de la croissance.
On assiste donc, depuis la fin des années quatre-vingt, à une fragmentationdu marché du travail, où l’on pourrait désormais distinguer trois modèles de rapportssalariaux.6. Le modèle de «.stabilité polyvalente.» est l’héritier de la relation fordiste,
134 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Blanchflower (D.), «.Self-Employment in OECD Countries.», Working Paper no 7486, NBER, janvier2000.
2. Le livre VII du code du travail énumère ainsi la longue liste de ceux qu’il faut considérer comme salariésalors qu’ils seraient souvent, ailleurs en Europe, considérés comme indépendants ou «.parasubordonnés.».
3. La part des travailleurs à temps partiel déclarant préférer travailler à temps plein est passée de 30.% en1990 à 42.% en 1997.
4. Fougère (D.) et Kamionka (T.), «.Mobilité et précarisation sur le marché français du travail : une analyselongitudinale pour les années de 1986 à 1988.», «.Économie et Prévision.», no 1-2, 1992.
5. Pignoni (M.-T.) et Poujouly (C.), «.Trajectoires professionnelles et récurrence du chômage.», «.PremièresSynthèses.», DARES, 99.04, no 14.3, 1999.
6. En suivant Beffa (J.-L.), Boyer (R.) et Touffut (J.-P.), «.Les relations salariales en France.», notes de laFondation Saint-Simon, juin 1999.
combinant aujourd’hui polyvalence et stabilité, modulé par une implication patrimo-niale des salariés. Il concerne tendanciellement un nombre de plus en plus restreintde salariés sélectionnés en fonction de leur performance dans le secteur privé maispourrait recouvrir aussi les titulaires des trois fonctions publiques. Le second type estcelui des «.marchés professionnels.», autrefois caractéristique des professions libérales,et concerne les personnes dont l’apport de compétences est essentiel pour la compé-titivité des firmes. Fortement mobiles, dotés de compétences transférables, ces sala-riés ont un pouvoir de marché. Enfin un troisième type dit de «.flexibilité de marché.»touche les salariés qui, en raison de leurs compétences standardisées, sont soumis auxmouvements d’ajustement des effectifs par les firmes. Ces salariés connaissent lamobilité, mais fortement contrainte.
La transformation progressive des formes prises par les relations de travaila ainsi pour effet de déplacer les régimes de risques liés au travail. Or la constructiondes droits du travail et (pour partie) de la sécurité sociale consiste à énoncer le typede responsabilité de chacun et les modes de couverture en cas de survenance d’unrisque. L’existence d’un contrat de travail procure au salarié un statut, et le place dansun réseau de relations individuelles, collectives et sociales qui définissent les respon-sabilités selon les divers types de risques. L’entrepreneur, en revanche, prend seul lerisque de son entreprise. L’apparition progressive d’un ensemble de situations inter-médiaires crée des vides dans les régimes de couverture des risques et impliqueraitune redéfinition des principaux régimes contractuels liant risques et responsabilités.À défaut, la partie la plus faible au contrat supporte malgré elle le risque auquel ellen’a pas toujours la capacité de faire face. C’est notamment le cas des travailleursjeunes mobilisés sur des contrats courts, qui n’ont droit ni à l’assurance chômage auterme de leur contrat (en raison de la brièveté de celui-ci), ni à l’assurance solidarité(en raison de leur âge).
Face à ce constat, un groupe d’experts européens estimait récemment : «.Ilest possible que l’Union européenne puisse jouer un rôle dans la formulation derègles fondamentales pour assurer cette protection de base à tous ceux qui travaillentdans des conditions de dépendance économique.».1.
Politiques de croissance et d’emploiLe bilan des performances françaises en matière de croissance et de
créations d’emplois ouvre un grand nombre de champs d’action pour l’avenir. Parmiceux-ci, il a été choisi de mettre l’accent sur deux ensembles de politiques dans cetteseconde partie. Le premier vise principalement à prendre acte des évolutions dutravail, et à développer des dispositifs susceptibles de ressourcer la négociationcollective, de contrecarrer la montée de la précarité et d’atténuer les inégalités faceau travail. Le second a pour objet d’améliorer la cohérence des politiques en directiondu système productif, en portant une attention particulière à l’innovation et auxpetites et moyennes entreprises.
135
1. Supiot (A.), «.Au-delà de l’emploi.», rapport pour la Commission européenne, Flammarion, 1999.
Politiques de régulations du travail
L’économie française semble progressivement combler le déficit de créa-tions d’emplois qui l’a caractérisée au cours des trente dernières années, et peutenvisager la perspective d’un retour au plein emploi. Dans ce contexte, il paraîtessentiel de privilégier d’une part les politiques visant à faciliter le retour à l’activitéet l’insertion dans le monde du travail.1, d’autre part celles visant à redéfinir desinstruments de régulation adaptés aux nouvelles conditions du marché du travail.Cela ne signifie naturellement pas qu’il faille négliger les politiques de l’emploi etdes rémunérations au sens traditionnel du terme. En particulier, les mesures d’allège-ment de cotisations ont permis de rapprocher le coût total du travail non qualifié enFrance de celui de pays plus performants en matière de créations d’emplois. Sansqu’il apparaisse nécessaire d’accentuer cette évolution, il est souhaitable que ceniveau de coût relatif soit maintenu (au moins relativement à la moyenne dessalaires) tant que la situation du marché du travail ne se sera pas sensiblementaméliorée pour les personnes à faible qualification. Enfin, la stabilité du compromissalarial en France depuis la fin des années quatre-vingt a sans doute aussi contribuéà la hausse de l’emploi, et devra être préservée.
De l’actionnariat salarié à la gouvernance des entreprisesBien qu’il ne concerne aujourd’hui qu’un petit nombre de grandes entre-
prises, le système d’épargne salariale français est en pleine expansion. En particulier,il pourrait représenter un début de réponse au risque de déséquilibre dans le partagede la valeur ajoutée au sein des entreprises.
La montée en puissance des mécanismes de participation et d’intéresse-ment.2, en liant la rémunération des salariés aux résultats de l’entreprise et non plusseulement à des normes fixées au niveau des branches, a constitué une incitationefficace à l’amélioration de la productivité. Le mécanisme a été mis au point par lelégislateur de façon que la partie variable de la rémunération ne vienne pas amputerla partie fixe, mais qu’elle soit un moyen de distribuer plus équitablement les gainsde productivité, voire de contribuer au dépassement du conflit capital-travail. Dansles faits, il semble que la mise en place de l’intéressement n’ait pas réduit le salairede base, surtout dans les grandes entreprises, et d’autant moins que la signature ducontrat d’intéressement était récente. À l’avenir, il conviendra de veiller à ce quel’épargne salariale continue de s’ajouter à la rémunération du travail, et non qu’elles’y substitue en partie.
Au total, en 1997, 4,4 millions de salariés ont touché un complément derevenu de 8.000 F en moyenne, dont la plus grande partie a été épargnée. En yajoutant l’abondement des entreprises, l’épargne salariale ainsi collectée atteint 45,4milliards de francs en 1997 (soit environ 5.% de l’épargne des ménages).
Ces modes de rémunération font l’objet d’importants avantages fiscaux.Les primes de participation et d’intéressement sont partiellement exonérées de
136 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Ces politiques sont largement étudiées dans le Chapitre V : «.Politiques de solidarités.».
2. Ce type d’accord liant les salariés et l’entreprise est ancien. Instaurée en 1967, la participation, obligatoirepour les sociétés de plus de 50 salariés, traduisait déjà l’ambition de faire participer les salariés au capital deleur entreprise, et ce faisant, à son résultat, à sa plus-value, et à ses décisions. Mais le développement de larémunération variable n’a véritablement pris de l’ampleur que depuis une quinzaine d’années avec la miseen place, pourtant facultative, de l’intéressement, et la création des PEE.
charges sociales. Constituées en épargne salariale au travers des PEE (plan d’épargned’entreprise), elles sont en outre partiellement exonérées d’impôt sur le revenu ducapital. Ces exonérations ont des coûts budgétaires de 20 milliards et 5 milliards defrancs respectivement (soit au total 55.% de l’épargne collectée). L’ensemble desdispositifs fonctionne comme un mécanisme incitant les salariés à épargner à moyenet long terme, que ce soit dans le cadre de leur entreprise (actionnariat salarié) oupour en financer d’autres. Il a cependant l’inconvénient de faire porter l’incitation engrande part sur le revenu, et non sur l’épargne. Outre une perte d’efficacité (une partdes primes de participation et d’intéressement sont exonérées de charge mais ne sontpas épargnées), ce système pourrait à terme conduire à une substitution du salairepar ces formes de rémunération, et affaiblir ainsi les recettes des différents régimesde la sécurité sociale.
Les plans d’options sur actions (POA) ou stock-options constituent unvolet de l’actionnariat salarié qui mérite d’être distingué. Ils sont un instrumentd’incitation des salariés (notamment des dirigeants) à la productivité, et permettenten outre aux entreprises soit de «.retenir.» certains de leurs cadres supérieurs, soit deréduire leur masse salariale (ce qui peut en particulier être utile dans les start-up).Du point de vue des actionnaires, ils constituent de ce fait un moyen de rémunérationéconomiquement efficace, dont le prix en termes de dilution du capital reste accep-table tant que le système demeure cantonné à un petit nombre de salariés et prendplace dans un marché boursier haussier. S’ils permettent donc de faciliter le finance-ment et lutter contre la délocalisation d’entreprises innovantes, les POA peuventaussi être un élément d’aggravation des inégalités salariales, et surtout s’avérerbeaucoup moins avantageux dans un contexte boursier moins porteur.
Au total, le système de rémunération variable et d’épargne salariale sembleavoir atteint un certain nombre d’objectifs en ce qui concerne les grandes entreprisesqui en étaient la cible privilégiée. Tout en évitant qu’il ne débouche sur une indivi-dualisation généralisée des rémunérations, ce système pourrait à l’avenir être étendudans trois directions : d’une part vers la généralisation du système à un plus grandnombre de salariés, d’autre part vers l’élargissement à des produits d’épargne à longterme, enfin dans le sens d’une extension des négociations à d’autres sujets intéres-sant la vie du salarié dans l’entreprise.
La question de la couverture des salariés se pose en particulier dans lesentreprises de moins de 50 salariés. Celles-ci sont dans une large mesure exclues del’épargne salariale alors qu’elles représentent 97.% des entreprises et plus de lamoitié des emplois. Leur intégration pose toutefois des problèmes spécifiques, quiont été analysés en détail dans un rapport récent au Premier ministre.1. Un dispositifest proposé pour les gérer : le plan d’épargne interentreprises régional (PEIR) auquelles PME sont incitées à adhérer sur la base d’un accord avec les salariés. Cemécanisme vise à être une sorte de plan d’épargne d’entreprise (PEE) commun àl’ensemble des PME, procurant à leurs salariés une portabilité totale entre lesentreprises adhérentes au plan par le biais d’un «.livret d’épargne salariale.».
Un débat s’instaure aujourd’hui quant à l’opportunité de créer en Franceun produit spécifique d’épargne à long terme.2. Il est nécessaire de rappeler que
137
1. Balligand (J.-P.) et de Foucauld (J.-B.), «.L’Épargne salariale.», rapport au Premier ministre, 2000.
2. Selon la commission épargne salariale-retraite du Conseil supérieur de la participation (1996), il existeune attente diffuse des ménages pour un produit financier permettant de «.financer plus aisément des projetsprofessionnels ou personnels lourds et également d’améliorer leurs revenus pendant la période de retraite.».
l’insuffisance de placement en actions des ménages français paraît d’autant moinsétablie que les évolutions actuelles (flambée des marchés boursiers, vieillissementdémographique) se traduisent par un engouement sans précédent pour la Bourse.Dès lors, il semble que les objectifs prioritaires d’une mobilisation de l’épargne à longterme devraient être d’améliorer le financement des PME et d’étendre à l’ensembledes salariés les dispositifs d’épargne salariale existants. En outre, il faut veiller à ceque les incitations mises en place ne nuisent pas au système de protection sociale enérodant sa base contributive, et aussi qu’elles n’encouragent pas des comportementsspéculatifs conduisant à terme à des turbulences financières et réelles. Le rapportBalligand-Foucauld propose de créer des plans d’épargne d’entreprise long terme(PEELT) qui remplissent un certain nombre de ces conditions. Obtenus en allongeantla durée de détention à 12 ou 15 ans (contre 5 pour les PEE), approvisionnés enincitant les salariés à orienter une partie des fonds placés dans les PEE, ils seraientinvestis pour 50.% en actions cotées diversifiées et pour une fraction à détermineren actions non cotées ou à risque destinées à financer les PME. Leur sortie se feraiten capital.
Enfin, l’extension des négociations sur la rémunération variable et l’épar-gne salariale à d’autres thèmes intéressant les salariés pourrait être l’occasion d’uneconcertation au sein des entreprises sur l’ensemble des affectations possibles desgains de productivité du travail : salaire de base, rémunération variable, versementsau titre de la formation, réduction du temps de travail... Lorsqu’elles existent, cesnégociations sont en effet aujourd’hui effectuées séparément et dans des formes quigagneraient à être repensées, en particulier dans le cadre européen. Plus générale-ment, l’opportunité pourrait être saisie pour aborder la question de la transformationdu rôle du salarié en véritable partenaire de la gestion économique de l’entreprise.1.Cela supposerait, en particulier, de trouver une articulation entre le rôle historiquedes syndicats, défenseurs des intérêts de l’ensemble des salariés, et celui de représen-tant des salariés-actionnaires.
Vers un «.état professionnel des personnes.»Les extensions du système d’épargne salariale abordent les problèmes sous
l’angle des outils et de la participation des différents acteurs à un certain nombred’instances de décision. Mais, elles laissent de côté la question essentielle des finalités.Ainsi, à supposer que les actionnaires-salariés se trouvent représentés largementdans les enceintes décisionnelles de toutes les entreprises, la question se pose desavoir comment ils utiliseront ce nouveau pouvoir. Sera-t-il mis au service d’unegestion collective et globale de l’entreprise prenant en compte la pérennité desprojets et la nécessaire valorisation du capital humain, plutôt qu’à celui d’un objectifde rendement à court terme auquel le travail serait soumis.? Cela passe par uneredéfinition des droits et des devoirs des personnes au travail, compatible avec unecroissance durable et solidaire, dans une société en pleine transformation. Au cœurde la construction de ces droits, se pose en particulier la question des responsabilitésrespectives du législateur, qui a en charge le bien commun, et des représentants desintérêts en jeu qui, se saisissant des principes arrêtés par le premier, leur donnent unevie concrète adaptée aux circonstances.
138 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Le législateur a d’ailleurs prévu des dispositifs spécifiques pour la représentation des actionnaires-salariésdans les organes de décisions de l’entreprise lorsque les actions détenues par le personnel représentent plusde 5.% du capital social. Seules deux entreprises du CAC 40 dépassent aujourd’hui ce seuil.
À ce stade, la construction d’un «.état professionnel des personnes.» pour-rait s’esquisser à travers quelques pistes.1. À titre d’exemple, la création d’une notionde patrimoine d’affectation pour les travailleurs indépendants permettrait d’isolerleur patrimoine de leur outil de production, les intégrant ainsi aux normes communesdu travail et permettant l’harmonisation des régimes de protection sociale.; uneréorganisation du droit de la mise à disposition de travailleurs pourrait viser à rendreles transitions plus sûres.; divers mécanismes de mutualisation de type «.groupementsd’employeurs.» permettraient un élargissement de la notion d’employeur.; fondé surle principe de co-activité, le partage d’une «.responsabilité sociale.» pourrait êtreorganisé entre entreprises liées par des rapports commerciaux importants et régu-liers.; enfin l’assurance chômage pourrait être réformée dans le sens d’une internali-sation des coûts sociaux permettant de décourager les «.mauvais comportements.».
En matière d’organisation des transitions, les diverses expériences de laFrance et des autres pays européens, construites dans des secteurs d’activités ou deszones géographiques «.en conversion.» et concernant surtout les travailleurs appar-tenant à de grandes entreprises, pourront faciliter la conception des bases d’un droitde la transition attaché aux relations contractuelles de travail.2. Par ailleurs, laconstruction de comptes d’épargne-temps ou de droits à congés, rémunérés, indem-nisés ou non, a permis d’entamer une réflexion sur les relations dont la naturejuridique déborde celle d’une norme définie par la subordination, le temps de travaileffectif et le contrat salarié.
Formation tout au long de la vie : vers une problématiquede la compétenceAssurer à chacun une formation de qualité, tout au long de sa vie, est
aujourd’hui unanimement reconnu comme l’un des enjeux fondamentaux de lasociété du savoir.3. La formation initiale ne peut plus être, à elle seule, le gage d’uneinsertion réussie dans le monde du travail, ni d’épanouissement personnel dans unesociété où les savoirs et les techniques sont appelés à évoluer rapidement. Elle devraêtre conjuguée (plutôt que simplement cumulée) à des dispositifs efficaces de forma-tion permanente. En France où, plus que dans d’autres pays européens, les diplômesacquis au cours de la formation initiale exercent une influence considérable sur ledéroulement des carrières professionnelles, cette évolution imposera sans doute unajustement important des pratiques et des mentalités.
Laisser à chaque personne le soin et la responsabilité d’enrichir et derenouveler son capital de savoirs risque fort d’être illusoire et même de nuire àl’égalité des chances. Une solution plus satisfaisante serait d’adosser au travail desdroits et devoirs en matière de formation. Elle soulève cependant de nombreuses
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1. Commissariat général du Plan, «.Minima sociaux, revenus d’activité, précarité.», rapport du groupeprésidé par Jean-Michel Belorgey, La Documentation française, 2000.
2. Les congés de conversion imaginés dans la sidérurgie maintenaient le lien contractuel entre l’entreprisede départ et le salarié, jusqu’à ce qu’un autre employeur prenne le relais avec des formules «.d’essai-erreur.»garanties par un droit au retour, largement financées par les pouvoirs publics. De pareilles formules ont étéimaginées en Italie avec la «.casa integrazione.». Réformées, elles ont ensuite opéré une rupture du liencontractuel entre l’entreprise d’origine et la situation du travailleur en transition.; c’est notamment le cas desconventions de conversion françaises. L’Allemagne expérimente une situation intermédiaire qui, sansmaintenir la force du lien contractuel, organise une mutualisation des relations entreprises – pouvoirs publics– travailleurs.
3. Commission des Communautés européennes, «.L’éducation tout au long de la vie.», Livre blanc, 1997.
questions : quels liens peuvent exister entre l’exécution d’un contrat de travail et uneformation professionnelle.? Si l’on considère que l’exécution d’une prestation detravail ouvre des droits individuels de formation au travailleur, qui fixe les modalitéseffectives de cette formation.? Comment qualifier le temps passé dans cette forma-tion entre le temps de la vie privée et celui du travail effectif.1.?
Les accords conclus en application de la première loi sur la réduction etl’aménagement du temps de travail ouvrent un espace de négociation qui pourraitlaisser place à des formes collectives de régulation faisant de la formation un sujetpermanent de négociation dans l’entreprise alors qu’il n’est aujourd’hui qu’un objetde consultation au sein du comité d’entreprise. Des négociations limitées à l’entre-prise pourraient en effet difficilement conduire à la transférabilité des compétencesdes travailleurs d’une entreprise à l’autre, notamment nécessaires pour les tra-vailleurs précaires. La croissance du travail féminin, et donc du caractère bi-actif desménages, est un élément supplémentaire à prendre en compte dans le problème dela transférabilité inter-entreprises des compétences acquises.
Ce chantier d’envergure ne concerne pas les seuls partenaires sociaux, maisaussi l’appareil éducatif, les organismes de formation continue et tous ceux ayantvocation à délivrer des titres et des diplômes. Comment articuler pour chacun lescompétences acquises par l’expérience et par la formation pour parvenir à un titreou un diplôme respectant les principes d’égalité et de généralité.? Il semble en effetessentiel de permettre la combinaison de qualités acquises par la voie de la formationavec celle de l’expérience. L’établissement de normes de mesure des compétencesalliant expérience (professionnelle et sociale) et formation (tant initiale que conti-nue) pourrait être une réponse, permettant à une qualification d’être comprise de lamême manière dans les différents secteurs d’activités qui en font usage.
Outre ces évolutions substantielles des politiques du travail, les mutationsdu système productif nécessitent une réforme des politiques à destination des entre-prises.
Des politiques du système productif
Les politiques du système productif doivent articuler le soutien à la recher-che et à l’innovation, et les politiques de concurrence et commerciale. Une placeimportante sera ici consacrée aux PME, dont le développement constitue un enjeumajeur pour la croissance et l’emploi, et qui compte tenu des problèmes spécifiquesqu’elles rencontrent, appellent des politiques appropriées.
Politiques de R & D et d’innovation
Trois cibles semblent aujourd’hui prioritaires pour permettre à la Francede bien figurer dans la compétition scientifique et technologique mondiale : unpotentiel public d’excellence, son couplage avec celui des entreprises, un effortd’innovation privé intense réparti sur un large portefeuille d’activités économiques.
140 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Luttringer (J.-M.), «.Vers de nouveaux équilibres entre temps de travail et temps de formation.?.», «.DroitSocial.», mars 2000.
En premier lieu, la recherche publique française va être confrontée auproblème majeur du vieillissement de sa population, avec des départs en retraitemassifs à partir de 2005. Ce mouvement doit impérativement être anticipé et lissépour éviter une détérioration de la qualité du potentiel scientifique.
Par ailleurs, il paraît nécessaire de renforcer l’efficacité et la réactivité dusystème public, en prenant appui sur des exercices de prospective stratégique régu-liers, grâce à la définition de priorités claires et stables, des redéploiements corrélatifsd’emplois, que les évolutions démographiques vont faciliter, une meilleure gestiondes ressources humaines, aujourd’hui quasi inexistante, valorisant notamment lamobilité sous toutes ses formes, et enfin un renforcement de l’évaluation, en particu-lier stratégique. Mais au-delà, se pose clairement la question de l’importance del’investissement consacré à la recherche, les tendances enregistrées ces dernièresannées appelant son accroissement, en France, mais aussi au plan européen.
En effet, les efforts consentis au niveau national seront d’autant mieuxvalorisés qu’ils s’opéreront en articulation étroite avec des choix ambitieux pourl’Europe.1, sous réserve d’une évolution profonde de ses mécanismes d’intervention.À cet égard, il est nécessaire de définir une véritable stratégie européenne en matièrede recherche et de technologie, fondée sur un travail de prospective associant tousles acteurs concernés et permettant de définir quelques choix technologiques majeurset les politiques de normalisation à privilégier pour renforcer la présence européennedans les secteurs les plus porteurs. Surtout, la mise en œuvre effective du principe desubsidiarité pourrait conduire à placer au niveau européen les questions relatives auxtrès grands équipements scientifiques, ou à la structuration de réseaux de rechercheeuropéens, les autres actions bénéficiant d’une approche plus souple, à géométrievariable, et plus largement ouverte aux initiatives ascendantes.
Face au constat de la moindre efficience technologique des investissementsen recherche-développement réalisés en France, l’amélioration du couplage entre larecherche et l’innovation est devenue une priorité. Une série de mesures ont étéprises, mais de nombreux problèmes demeurent. Des réseaux de recherche et d’in-novation technologique associant laboratoires publics et privés ont été créés. Demême, la récente loi sur l’innovation vise à faciliter la collaboration entre chercheurset entreprises, à accroître la fécondité des structures publiques et à assouplir le cadrejuridique des diverses formes de coopération et de valorisation.2. Sur ce dernier point,les modes d’intervention au niveau européen devront être adaptés dans le même esprit.
Le second train de mesures comprend les actions destinées aux PME, cibleprioritaire en matière d’innovation. Des améliorations significatives sur le planjuridique (voir plus loin) et surtout financier.3 ont été apportées pour limiter le déficitde création d’entreprises françaises innovantes. Elles devraient être complétées en
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1. «.Recherche et innovation : la France dans la compétition mondiale.», op. cit.
2. Notamment la création des SAIC (Services des activités industrielles et commerciales), et l’habilitation etle soutien des incubateurs.
3. Nouveau marché, FCPI, assouplissement des conditions d’attribution des BSCPE, fonds d’amorçage,création d’un fonds public de capital-risque de 600 millions de francs, abondé par 300 millions de francs dela Banque européenne d’investissement. Lors des états généraux de la création d’entreprise, en avril 2000, ila en outre été décidé de consacrer 1 milliard de francs à la création d’un second fonds public de capital-risque,100 millions de francs au soutien des fonds d’amorçage et incubateurs, et 200 millions de francs au secondconcours national d’aide à la création d’entreprises innovantes. La Caisse des Dépôts et Consignationsaugmentera les moyens de la garantie des investissements en fonds propres, et les incitations en faveur des«.business angels.» seront renforcées avec l’extension des conditions permettant le report d’imposition desplus-values.
aval par des mesures du type crédit d’impôt brevet ou accès aux commandespubliques de recherche, sachant que c’est au niveau européen que les efforts doiventse poursuivre maintenant, avec le développement d’un capital-risque européen, demarchés financiers spécialisés, et la création d’un brevet communautaire.
Enfin, un dernier axe de la politique d’innovation concerne son extension versdes activités et secteurs à moindre contenu technologique, mais recelant comme on l’avu d’importants gisements de nouveaux marchés. À cet égard, une réflexion s’impose surla révision des critères d’attribution des aides pour faciliter le financement d’innovationsd’usage, organisationnelles ou commerciales, surtout dans les services.
Pour une meilleure articulation entre politiquede concurrence et politique commercialeEn poursuivant son objectif de libre accès au marché intérieur à l’ensemble
des producteurs de l’Union européenne, la politique de concurrence européenne afait évoluer la politique industrielle nationale : le domaine industriel public a consi-dérablement rétréci, les aides sectorielles ont baissé, le soutien aux entreprises endifficulté a fait l’objet d’un contrôle plus strict. Comme dans les autres pays d’Europe,certaines aides publiques à l’économie, sources de distorsion de concurrence, ont étéréduites (sont notamment restés à l’écart de cette baisse des secteurs tels quel’agriculture, les transports ferroviaires, les services financiers, ainsi que certainessubventions versées par des collectivités locales). Par ailleurs, l’activité des entreprisesen réseaux anciennement sous monopole public a été graduellement libéralisée. Dansces secteurs, un marché européen unifié émerge, sans discrimination en faveur desopérateurs nationaux. Pour de nombreux services en réseaux, il en a résulté uneamélioration du rapport qualité/prix qui entraîne des gains de compétitivité pourl’ensemble de l’économie.
Cette transformation de l’économie française s’est accompagnée d’uneévolution de la stratégie nationale des pouvoirs publics. Après les nationalisations dudébut des années quatre-vingt et les privatisations engagées à partir du milieu de lamême décennie, les pouvoirs publics ont maintenu, jusqu’en 1993, une stratégie, ditede «.ni-ni.» (qui n’était pas incompatible avec un objectif de «.respiration.» du secteurpublic par privatisation partielle) et de participations nationales croisées dans lesgrands groupes industriels à des fins défensives. En 1993, les privatisations ont reprisde manière plus intensive. À partir de 1997, la politique gouvernementale a misdavantage l’accent sur une logique industrielle, associant l’ouverture du capitald’entreprises publiques à la construction de projets industriels d’intérêt, selon les cas,national ou européen.
Des évolutions apparaissent aujourd’hui souhaitables, afin de dépasser unepolitique de concurrence fondée sur une logique statique de parts de marché, pouraller vers une logique intégrant les gains d’efficience associés à l’effet de taille etporteuse d’une dynamique compétitive au plan mondial. Au-delà de la sage «.sou-plesse.» souhaitée dans l’application de la politique de concurrence européenne.1,
142 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Cette «.souplesse.» est déjà partiellement observable dans certaines décisions européennes. Ainsi, ladifficile situation financière de l’électronique européenne grand public face à la suprématie japonaise a permisau gouvernement français d’obtenir en 1997 de la Commission européenne l’autorisation de recapitaliser àhauteur de 11 milliards de francs la société Thomson Multimédia. Après une ouverture réussie du capital,Thomson Multimédia est aujourd’hui au quatrième rang mondial pour l’ensemble de ses activités, et aupremier pour les décodeurs numériques.
que ne récuserait pas la Federal Trade Commission américaine, se pose la questionde l’articulation de cette politique avec une politique commerciale stratégiqueeuropéenne, susceptible d’exiger le regroupement transfrontalier de grandes entre-prises nationales. Une telle politique stratégique s’appliquerait en priorité dans lessecteurs caractérisés à la fois par de fortes économies d’échelle, des dépenses impor-tantes de R & D et un rythme de croissance élevé (industries oligopolistiques ouservices publics en réseaux, telles que la chimie ou l’aéronautique aujourd’hui, lestélécommunications demain, et peut-être la production d’énergie et le transportferroviaire après-demain).1. Dans d’autres secteurs, il s’agira moins de constituer des«.champions.» européens que de favoriser l’établissement de réseaux européensouverts, afin que les entreprises concernées puissent affronter la concurrence mon-diale en position de force, quelle que soit leur taille.
Des progrès ont notamment été accomplis dans les domaines du droiteuropéen de la concurrence et du droit commercial européen en vue d’harmoniserdans une certaine mesure les droits nationaux et de favoriser l’émergence d’un droiteuropéen autonome des sociétés. Une telle harmonisation aurait notamment pourconséquence de renforcer la capacité des PME à se défendre contre des comporte-ments de prédation et de favoriser une aire de concurrence égale pour les PME enfacilitant leur accès aux appels d’offres publiques. Mais ce point renvoie plus géné-ralement à la politique d’environnement des entreprises, qui favorise la création etla survie d’un tissu de PME dynamiques.
Les politiques en faveur des PME
C’est probablement dans le domaine des aides à la création des entreprisesqu’ont été réalisés les efforts les plus significatifs ces dernières années. Leur cadreadministratif, juridique et social a été amélioré. Les procédures de création, lesconditions d’exercice de l’activité professionnelle, et les formalités fiscales et d’em-bauche ont été considérablement allégées. Parallèlement, la création de la société paractions simplifiée et l’accès des personnes physiques à ce statut ont significativementcontribué à assouplir l’organisation des entreprises d’un point de vue juridique, et aconstitué à ce titre une avancée importante dans le domaine du droit français dessociétés.
Encore récemment, à l’occasion des états généraux de la création d’entre-prise, un allégement des coûts liés à la création d’entreprise a été annoncé (suppres-sion des frais liés à la déclaration de l’entreprise et étalement dans le temps des 50.000francs apportés par les créateurs). Les formalités administratives seront allégées parune série de mesures allant dans la direction d’un guichet unique. La labellisation desorganismes d’aides à la création d’entreprises est envisagée. Des montants significa-tifs seront consacrés pour financer les entreprises naissantes, directement ou par lebiais de fonds d’amorçage ou d’incubateurs. Enfin, le Premier ministre a suggéré quele thème de la couverture des risques sociaux de l’acte d’entreprendre (comme laperte des droits UNEDIC du salarié créateur d’entreprise) soit examiné lors de lanouvelle convention de l’assurance-chômage.
143
1. Il est important de noter que si la politique de concurrence interdit les mesures discriminatoires prises àl’échelle nationale, elle ne s’applique pas aux aides et actions pouvant être menées au niveau européen. Ledroit communautaire déplace ainsi le niveau des décisions relatives à l’opportunité et au contenu des mesuresde ce type plus qu’il ne les entrave.
Néanmoins, les mesures en faveur de la création d’entreprise souffrentencore de leur éparpillement. Inscrites dans le cadre d’objectifs économiques etsociaux divers comme la lutte contre le chômage, l’aménagement du territoire,l’innovation, l’exportation ou la réduction du risque PME pour les banques, les aidesà la création sont restées trop souvent ciblées sur une catégorie d’entreprises ou unephase particulière de leur développement.1. Ceci a abouti à la coexistence de diffé-rents régimes de privilèges, qui s’interrompent en général brutalement pour lesbénéficiaires, et dont la coordination n’est pas assurée dans un souci de transparencepour l’usager.
Ces insuffisances, source de délais d’attente et de frustrations pour unsecteur privé particulièrement créatif et fragile plaident en faveur d’une plus grandeintégration des systèmes d’aides, ainsi que pour la prise en charge de leur coordina-tion par les administrations. Elles poussent à l’adoption d’une véritable politique del’entreprise, efficace et exclusive de tout autre objectif. Celle-ci serait sans douted’ailleurs le meilleur adjuvant d’une politique de concurrence aujourd’hui placée aupremier plan.
Enfin, contrairement aux grandes entreprises, les PME connaissent encoredes difficultés de financement. Celles-ci portent d’ailleurs autant sur le crédit que surles fonds propres, de sorte que la source de ce problème réside sans doute tout autantdans l’insuffisance du nombre d’acteurs professionnels capables d’apprécier la via-bilité des projets que dans le manque de véhicules de l’épargne en direction des fondspropres des entreprises de petite taille. L’activité d’expertise de la rentabilité desprojets présente des coûts fixes importants, liés à la nécessité de développer unecapacité d’analyse spécifique à chaque micro-secteur. Elle pourra sans doute mieuxse développer si ces coûts sont amortis sur le marché européen, plutôt que sur le seulmarché français. Cette activité devrait aussi relever pour partie de structures plus oumoins subventionnées, opérant au niveau régional, voire interrégional, mais moinsnombreuses qu’aujourd’hui pour atteindre une taille critique, et opérant de façoncoordonnée et efficace.
Par ailleurs, le rapport «.Balligand-Foucauld.» propose un nouvel outil decollecte et d’orientation de l’épargne en actions vers les PME. Le dispositif consisteà créer des FCPE-développement qui sont des fonds de fonds constitués essentielle-ment à partir des divers plans d’épargne d’entreprise. Les FCPE-développementseraient placés pour 10.% en titres non cotés et pour 10.% en fonds de placements àrisques (FCPR, FCPI, SCR). Ainsi serait assurée une sorte d’intermédiation entreune épargne salariale collectée auprès des travailleurs d’entreprises de toutes tailleset les fonds propres des PME. Ce système remplacerait avantageusement celui del’actionnariat salarié, trop risqué pour les salariés de petites entreprises.
144 CHAPITRE IIICroissance, productivité et emploi
1. Commissariat général du Plan, «.Évaluation des aides à la création d’entreprise.», rapport de la commis-sion présidée par Bertrand Larrera de Morel, La Documentation française, 1997.
CHAPITRE IV CHAPITRE IVPrévenir les risques
Prévenir les risques
Dans un contexte économique et social devenu plus aléatoire, l’opinion despays développés est de plus en plus sensible à toutes les formes de risques, particu-lièrement à ceux qui affectent la qualité de la vie : environnementaux, sanitaires,thérapeutiques, alimentaires.
Les débats concernant ces divers risques ont pris un tour passionné. Ce sonttous des risques frappés d’une connotation négative, à l’opposé des risques d’entrepre-neur ou d’innovateur, par exemple, couramment valorisés. Surtout, leurs mécanismessont souvent mal connus, d’où il résulte de vives controverses d’experts. Celles-ci, relayéespar les médias, déclenchent des crises d’autant plus intenses que les dangers en causesont potentiellement considérables et peuvent engager le très long terme.
À l’heure actuelle, les citoyens considèrent avec défiance les réponsesapportées à ces crises par les gouvernements. Il est vrai que les processus habituelsde la décision publique sont fortement mis en cause, à tous les stades. Dans uncontexte de connaissances insuffisantes et d’expertise contradictoire, l’instruction dela décision, tout d’abord, est singulièrement complexe.; elle doit se faire au grand jour,ce qui implique d’imaginer de nouveaux dispositifs de concertation, propres àrestaurer une confiance actuellement compromise. Ensuite, les gouvernants ne dis-posent, pour se guider, que de principes assez généraux, comme celui de précaution,dont les modalités pratiques d’application sont controversées. Ils sont enfin confron-tés à des choix particulièrement difficiles en matière d’instruments de l’actionpublique, à tous les niveaux où celle-ci s’exerce – local, national, supranational.
État des connaissances et préparationde la décisionPour beaucoup d’observateurs, un changement radical est survenu dans la
prévention des risques au cours de la période récente : les connaissances scientifiquesrelatives aux mécanismes des risques ne suffisent plus à asseoir des décisions publi-ques immédiates et incontestables. Sans doute cette insuffisance est-elle moinsuniverselle qu’on ne le dit parfois. Mais elle est réelle dans plusieurs domaines-clécomme le changement climatique, les organismes génétiquement modifiés ou cer-tains risques alimentaires. En pareil cas, l’expertise est nécessairement controversée,ce qui contraint à revoir en profondeur l’instruction de la décision publique.
Des connaissances plus ou moins incertaines et discutées
Toutes les situations d’incertitude ne sont pas de même nature.
Parfois, il est intrinsèquement difficile de mener à bien des investigationssur un sujet, soit durablement, soit temporairement. Il y a incertitude durable desconnaissances lorsque la recherche scientifique ne peut prendre la mesure de phé-nomènes trop complexes. C’est ainsi qu’en matière de changement climatique il n’ya guère d’espoir de parvenir à une modélisation fidèle des dynamiques régionales.Sans doute les connaissances s’amélioreront-elles, mais il est peu probable qu’onpuisse anticiper de façon certaine l’impact à moyen et long terme des émissions surune région donnée, ou le moment où un courant marin peut s’inverser. Faute decertitudes, des conceptions différentes de l’avenir seront construites, et des contro-verses scientifiques, que le temps n’aplanira pas forcément, se développeront entreleurs défenseurs respectifs.
Il arrive également que l’impossibilité d’élucider les mécanismes scientifi-ques gouvernant le risque soit temporaire : l’expertise est insuffisante au moment oùil faudrait prendre une décision, mais la connaissance est accessible avec le temps.Cette situation survient en particulier lorsque le phénomène en cause a un temps delatence très long. Ainsi, on soupçonne aujourd’hui que la maladie de Creutzfeldt-Jacob, lorsqu’elle est transmise à l’homme par la consommation de viande à prions,peut mettre plusieurs décennies à se déclarer. On comprendra un jour très précisé-ment les conditions de développement de cette maladie, mais sans doute pas avantqu’un nombre significatif de cas ait été étudié. En attendant, on ignore, à un facteurcent près, le nombre probable de victimes, de sorte qu’il est très difficile de propor-tionner les mesures de prévention. Cette situation, même si on peut l’espérer tempo-raire, est tout aussi porteuse de controverses que la précédente.
À côté de ces diverses situations de méconnaissance structurelle, il en existed’autres où l’on est ignorant faute de s’être donné les moyens de savoir. Ainsi, enmatière d’épidémiologie ou de toxicologie, on attend souvent, pour lancer les étudesnécessaires, que les dommages aient pris une grande ampleur : on soupçonnait deseffets néfastes, mais de puissants intérêts économiques ont freiné les investigations.Il semble que cela ait été le cas pour les cancers causés par l’inhalation d’amiante :on a mis longtemps à admettre le lien de cause à effet, et donc à en tirer desconséquences, particulièrement dans les pays producteurs.
Ignorance subie ou acceptée, incertitude durable ou momentanée : lesdifférents risques sont finalement loin d’offrir le même tableau, même s’il est vraique, parmi les plus débattus dans la période récente, plusieurs sont entachés de fortesincertitudes. La tentative de classification ci-après illustre cette variété :
Expertise certaine depuis longtemps Sécurité routière, tabagisme
Expertise devenue récemment certaineaprès une période de latence
Contamination par le virus HIV
Expertise devenue certaine après une périoded’ignorance plus ou moins volontaire
Amiante, plomb et saturnisme
Expertise controversée avec connaissancespartielles
Changement climatique, pollutionatmosphérique urbaine, nouvelles moléculespotentiellement toxiques
Expertise embryonnaire (susceptible d’évoluervers une expertise controversée)
Organismes génétiquement modifiés (OGM),encéphalopathie spongiforme bovine (ESB)jusqu’à une date récente
146 CHAPITRE IVPrévenir les risques
L’incertitude ne serait pas trop grave si elle concernait des risques d’am-pleur modérée, ou si les risques correspondants étaient peu coûteux à prévenir. Leproblème est que la précision des connaissances est sans lien avec l’étendue desdommages, ni d’ailleurs avec les intérêts en jeu. Tout essai de classification des risques,en vue d’en comprendre la diversité et d’adapter les réponses publiques, se doit deprendre en compte ces différents aspects.
L’ampleur des risques courus diffère beaucoup d’une situation à l’autre.Ainsi l’absorption de très faibles doses de dioxine est vraisemblablement sans risquepour la santé humaine. À l’opposé, le changement climatique menace gravementtoute la population de la planète ou presque. La durée d’effet est plus ou moinslongue : ainsi les déchets nucléaires font sentir leurs effets pendant des périodes horsde proportion avec la vie humaine, alors que certaines substances toxiques disparais-sent assez rapidement. Par ailleurs, le risque peut ou non être également réparti. Ainsi,les maladies à prions menacent potentiellement une grande partie de la population.En revanche, certains risques alimentaires, tels que la listériose, n’en menacentprioritairement qu’une fraction, les femmes enceintes, les enfants en bas âge ou lespersonnes âgées. Ou encore, les catégories sociales sont très inégales face aux risques,particulièrement ceux de maladies professionnelles : celles-ci frappent les profes-sions les plus exposées, c’est-à-dire souvent les travailleurs de l’industrie ou lesagriculteurs. Le tableau suivant résume la variété des situations :
Risques assez bien connus Risques entachés d’incertitude
Risques très importants Tabac, alcool, infectionsnosocomiales 1, amiante,dissémination de substancesradioactives
ESB, produits toxiques etchimiques, certains OGM,changement climatique
Risque significatif La plupart des risques naturelsen France métropolitaine,risques professionnels
Pollution atmosphérique enmilieu urbain
Risques de très faibles àmodérés
Dioxine du poulet Vaccination contre l’hépatite B
(1) Infections contractées en milieu hospitalier en raison de la présence de germes sur les lieux de traitementou d’opération chirurgicale.
Les intérêts économiques en cause sont généralement puissants, maiscomme les victimes ils sont très variablement répartis. De larges pans des économiesnationales sont affectés par les mesures préventives dirigées contre le changementclimatique : industries grosses consommatrices d’énergie, transport routier, etc. Danscertains cas, seul est concerné un secteur économique, pesant plus ou moins lourddans le pays : la culture et l’industrie du tabac pour le tabagisme, une partie restreintede la chimie dans le cas de la dégradation de la couche d’ozone, combattue parl’interdiction des chlorofluorocarbones. Pour les risques professionnels, toute entre-prise en situation concurrentielle se sent menacée par la prévention.
Un point est commun, malgré cette variété, à toutes les situations recen-sées : dans tous les cas s’instaure une situation au moins momentanée d’expertiseinsuffisante et controversée. Sans doute l’ampleur des controverses varie-t-elle : elleest plus grande lorsque l’expertise est très incertaine, les connaissances peu étendueset les intérêts économiques très puissants. Mais aujourd’hui, fait nouveau important,ces controverses font partie du paysage de la décision publique : pour le dire d’uneformule à l’emporte-pièce, les experts ne sont plus formels. Ils ne peuvent pas l’être.
147
Les controverses présentent deux caractéristiques importantes.1. La pre-mière est liée à la très grande ampleur des enjeux économiques et sociaux : le travaildes experts est commandé par des acteurs qui ont besoin d’arguments scientifiquespour justifier leurs positions. Il n’y pas de raison, en général, de douter de l’honnêtetéintellectuelle des experts. Il est clair, cependant, qu’aucun d’entre eux n’est complè-tement indépendant des intérêts en présence. Dans certains domaines, les expertssont nombreux et il s’en trouve pour représenter toutes les sensibilités concernées.Dans d’autres, il y en a très peu, au moins au départ : ce fut le cas pour la transmissionde l’ESB à l’homme, crise survenue inopinément. Dans d’autres domaines encorecomme le nucléaire, les experts, dans leur grande majorité, sont de sensibilité voisine,parce que le simple accès aux informations nécessite d’être sollicité par les mêmesgroupes d’intérêts.
Deuxième caractéristique, les experts finissent par être dépossédés de leursrésultats. Un spécialiste livre toujours ses résultats en indiquant leurs limites devalidité. C’est particulièrement important dans un domaine imparfaitement connu.Mais lorsque les thèses en présence s’affrontent sur la place publique, tôt ou tard ceuxqui parlent ne sont plus les experts. Dans un débat amplifié par les médias, où lespositions inévitablement se simplifient et se radicalisent, on finit par omettre derappeler l’incertitude dont le savoir est entaché : l’opinion ne peut plus savoir si lesdécisions prises le sont au nom de connaissances avérées.
L’instruction de décision dans un contextesouvent controversé
Dans le contexte nouveau dont les grands traits viennent d’être brossés,l’instruction de la décision publique devient particulièrement complexe. Potentielle-ment, le risque est partout : catastrophes, production industrielle, alimentation, soins.Idéalement, les pouvoirs publics, dont les moyens ne sont évidemment pas illimités,devraient hiérarchiser les problèmes et disposer de guides d’action pour déterminers’ils doivent intervenir et dans l’affirmative selon quelles modalités. Ce schéma idéalest en soi difficilement réalisable, et c’est encore plus vrai en situation de controverse.
Première difficulté – permanente –, toute hiérarchisation des risques envue de l’action publique est difficile parce que la population ne redoute pas les risquesen proportion des dangers mis en évidence par les experts sur la base de méthodesstatistiques. La plupart des gens différencient leurs attitudes vis-à-vis des risques enfonction de paramètres qualitatifs : en particulier le risque choisi (circulation auto-mobile), voire recherché (alpinisme) et le risque subi (irradiation ou inhalation deproduits toxiques répandus à l’occasion d’un accident industriel), le risque que lapersonne peut connaître et celui qu’elle ne peut pas connaître (la radioactivité), celuiqui laisse une marge d’action individuelle et celui qui n’en laisse pas ne sont pasappréhendés de la même manière au moment d’en juger l’acceptabilité. De façongénérale, le risque est appréhendé au travers de nombreux filtres psychologiques.L’accoutumance émousse la perception, notamment celle des risques professionnels.Par ailleurs, la question de l’acceptabilité d’un risque ne se ramène aucunement àl’évaluation statistique de sa gravité : un accident spectaculaire peut faire redouterfortement, voire considérer comme inadmissible, un risque statistiquement réduit,
148 CHAPITRE IVPrévenir les risques
1. Voir Roqueplo (P.), «.Pluies acides : menaces pour l’Europe.», CPE-Economica, 1988, et «.Climats soussurveillance.», Economica, 1993.
comme celui de catastrophe ferroviaire. Ou encore, la plupart des gens sont trèssensibles aux risques dont la charge symbolique est forte, comme ceux liés à l’usagede l’énergie nucléaire ou aux modifications du patrimoine génétique, où l’hommeparaît occuper une position d’«.apprenti sorcier.».1.
À ces premiers obstacles viennent s’en ajouter d’autres, différents selonque les connaissances sont plus ou moins certaines. Lorsque les mécanismes sont bienconnus, comme pour le tabagisme ou l’insécurité routière, beaucoup de victimespotentielles n’estiment pas légitime l’intervention publique, chacun étant libre des’exposer. Pareille analyse est compréhensible, mais néglige le fait que les pouvoirspublics ont une responsabilité d’information, et surtout que les comportementsdangereux pénalisent souvent des tiers : ainsi pour le tabagisme passif et les accidentsde la route. Dans des domaines comme les infections nosocomiales, ou encore lesrisques professionnels, vient s’ajouter une autre réticence : les précautions permet-tant de réduire l’exposition au risque – mesures d’hygiène, port d’accessoires encom-brants – apparaissent fastidieuses.
Conjugué avec les intérêts économiques en jeu, tout cela explique lesproportions modestes et les effets souvent décevants.2 des actions publiques visant àréduire des risques pourtant bien connus.
Le guide d’action qui apparaîtrait le mieux indiqué en pareil cas estl’analyse de coûts et avantages. Elle reste très peu employée. Tout se passe endéfinitive comme si ces risques familiers étaient cachés par d’autres, plus médiatiséset moins bien acceptés, mais pas nécessairement plus importants.
Lorsque les risques sont moins bien connus, les difficultés sont autres, maiselles ne sont pas moindres. Beaucoup d’entre elles tournent autour de l’incertitudeelle-même. Même lorsque celle-ci est en partie irréductible, il reste cependantpossible d’en limiter les effets perturbateurs.
Face à l’incertitude, il est indispensable, tout d’abord, de pouvoir faire appelen temps utile à l’expertise la mieux adaptée. Suffisamment de scientifiques de hautniveau doivent être disponibles pour éclairer la décision publique, et cette expertisedevrait être efficacement organisée, afin d’éviter l’ambiance d’improvisation que l’ona parfois observée. Dans ce but, il convient à la fois que dans chaque champdisciplinaire soient explorés les thèmes de recherche appropriés, et que soient réuniesles conditions d’une véritable interdisciplinarité, s’agissant de questions complexeset globales : tant les sciences économiques et sociales que les sciences exactes sontconcernées. S’agissant de risques émergents, les pouvoirs publics devraient être enmesure de lancer rapidement les programmes de recherche nécessaires. Le fait d’êtremobilisé dans des expertises lourdes ne devrait pas non plus ralentir la carrière deschercheurs concernés, ce qui est trop souvent le cas à l’heure actuelle. Pour autant, ilne paraît pas souhaitable que la sphère de la décision et celle de l’expertise s’inter-pénètrent : si trop d’experts sont localisés dans les administrations et donc directe-ment au service des décideurs publics, cela nuit à la transparence et à l’objectivité desdébats préalables aux décisions.
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1. Voir par exemple Got (C.), «.Risques objectifs et perception des risques.», congrès des ORS, 26-27 no-vembre 1998, ou Kahn (A.), «.Les progrès de la génétique.», «.Futuribles.», no 223, septembre 1997.
2. Voir Commissariat général du Plan/Conseil national de l’évaluation, «.La loi relative à la lutte contre letabagisme et l’alcoolisme.», rapport de l’instance d’évaluation présidée par Guy Berger, La Documentationfrançaise, 1999.
Les experts pourraient ensuite élaborer une réflexion prospective plusriche, c’est-à-dire pluraliste et contradictoire : dès lors que des groupes d’intérêtss’affrontent inévitablement autour de la prévention des risques, l’anticipation del’avenir sera meilleure si les experts de différentes sensibilités confrontent leurspoints de vue. Cela se pratique déjà dans le domaine de l’énergie.1.
Dans le même esprit, la veille des risques est perfectible. En matièred’épidémiologie et de toxicologie, on pourrait repérer mieux et exploiter plus vite lessignaux d’alarme. C’est le sens de la création récente de plusieurs agences dans lesdomaines sanitaire et alimentaire.2. La collecte d’information et l’évaluation desexpériences passées sont également riches d’enseignements : elles permettent unapprentissage qui aujourd’hui fait gravement défaut, par exemple dans le domainedes risques naturels.
Il est sans doute nécessaire, pour progresser dans ce domaine, de remédierau cloisonnement administratif. Non seulement, en effet, des dispositifs de recueil dedonnées sont nécessaires, mais encore, pour des problèmes complexes, des analysesde natures très diverses doivent être mises en perspective. L’exemple de l’usage del’antibiothérapie est révélateur. On sait pertinemment qu’un usage non maîtriséconcourt à la diffusion des phénomènes de résistance bactérienne, lesquels sontparticulièrement en cause dans le risque nosocomial. Prévenir les risques nosoco-miaux suppose donc une approche globale de leurs déterminants : comportementsdes personnels soignants, prescriptions hospitalières et prescriptions de la médecinede ville. Certains pays, comme le Danemark, ont développé ce type de régulation etobtenu des résultats, alors qu’en France le risque nosocomial semble demeurerimportant.
Reste que, toutes améliorations opérées, les pouvoirs publics sont con-traints à prendre des mesures dans des situations de connaissance imparfaite. Le seulguide disponible en pareil cas est le principe de précaution, objet de vifs débats.3.
L’énoncé classique de ce principe est simple : l’absence de certitudesscientifiques ne doit pas conduire à différer des mesures proportionnées de préven-tion d’un risque potentiel. La précaution ne se confond aucunement avec la préven-tion stricto sensu tout en partageant avec elle une attitude générale de vigilance visantà prévenir les risques excessivement dommageables : on ne parle de précaution quelorsqu’on a identifié un danger potentiel ou hypothétique, dont l’existence mêmen’est pas établie, alors que la prévention vise les dangers avérés. Des mesures deprévention peuvent être prises lorsque l’enchaînement des causes commence à êtresuffisamment connu. À l’évidence, le principe de précaution n’appelle pas la mêmeinterprétation selon le degré de certitude des connaissances.
En situation de très forte incertitude concernant un danger potentielle-ment très grave, une interprétation plutôt radicale prévaut : appliquer un moratoireà l’activité dangereuse jusqu’à ce que les connaissances se soient raisonnablementaffinées. C’est ce qui a été fait après la découverte de la transmission à l’homme d’uneforme de la maladie de Creutzfeldt-Jacob liée à l’ESB. Lorsque l’incertitude est
150 CHAPITRE IVPrévenir les risques
1. Voir Commissariat général du Plan, «.Énergie 2010-2020, les chemins d’une croissance sobre.», rapportdu groupe présidé par Pierre Boisson, La Documentation française, 1998.
2. La loi du 1er juillet 1998 a porté création de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé,de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments et de l’Institut de veille sanitaire.
3. L’état de la question est présenté dans Kourilsky (P.) et Viney (G.), «.Le principe de précaution.», rapportau Premier ministre, La Documentation française, 1999.
partielle, il est souhaitable en principe de prendre des mesures de précaution propor-tionnées, sans attendre d’en savoir plus, puis de les renforcer ou de les atténuer selonla façon dont progressent les connaissances. C’est la démarche suivie, pour le moment,en matière de prévention du changement climatique : les objectifs fixés à Kyoto sontsusceptibles de révision à la hausse ou à la baisse selon l’évolution des connaissances.
La démarche de précaution devrait aussi chercher, à l’aide d’une prospec-tive adéquate, à repérer des points critiques, c’est-à-dire des décisions propres àenclencher des changements très difficilement réversibles, voire irréversibles. Ainsiles grands choix structurants d’infrastructures de transports et d’urbanisme peuventinfluencer très fortement, et pour plusieurs décennies, les émissions de gaz à effet deserre, donc le changement climatique.
Ce qui précède suggère un schéma idéal : hiérarchiser les risques connuset leur appliquer des analyses de coûts et avantages, appliquer de façon nuancée leprincipe de précaution aux risques moins bien connus. Dans la mise en œuvreconcrète de la décision, nombreux sont les mécanismes qui tendent à s’écarter de cemodèle de référence.
La mise en débat et la décisionDes citoyens devenus sceptiques, qui veulent connaître les coupables en
cas d’erreur : telle est l’image qu’a offerte l’opinion dans plusieurs crises récentes.Dans un tel contexte, le débat public est à la fois nécessaire et difficile, et la décisionpolitique se prend sous pression. Restaurer la confiance de l’opinion apparaît commeun objectif prioritaire.
Crise de confiance et tendance à la pénalisation
Dans trop de cas récents, depuis le nuage de Tchernobyl jusqu’au sangcontaminé, l’État a donné l’impression de dissimuler de l’information, ou, pis encorepeut-être, de n’en avoir pas disposé assez tôt. Ces comportements sont aisément missur le compte d’une entente avec des intérêts économiques puissants, ou d’unecoupable inefficacité. Pareille analyse est inégalement justifiée d’une situation àl’autre, mais l’important n’est pas là : ce qui est alarmant, c’est que la méfiance se soitinstallée. La seule annonce de mesures préventives est aujourd’hui interprétéecomme la marque d’une menace particulièrement grave. La perception du dangers’en trouve totalement brouillée : ainsi de la présence, sans doute anodine, de dioxinedans la chair des poulets. Or l’opinion aurait besoin de plus de lucidité dans lecontexte nouveau de l’expertise controversée. Il lui est très difficile de s’y repérer.Les différents groupes d’intérêts concernés par la gestion d’un risque excellent àproduire des argumentations élaborées par des experts renommés : l’industrie auto-mobile pour la pollution atmosphérique, les éleveurs de certains pays pour lesmaladies à prions, les pouvoirs publics américains pour les négociations commercialesinternationales, etc. Le fait que les experts mobilisés par des camps adverses sontégalement prestigieux ne fait que jeter plus de trouble encore.
Les médias, de leur côté, donnent la vedette au risque et mettent en exergueles controverses. Ils ne font là que leur métier, mais le trouble de l’opinion s’en trouverenforcé. Les médias audiovisuels, aujourd’hui prépondérants, font encore pluschambre d’écho que la presse, imposant leur rythme de réaction et de jugement
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instantanés. On voit même, dans leur sillage, les revues scientifiques comme Natureou The Lancet publier des articles à chaud.1.
Le débat est encore plus haché en période de crise, où s’engage une spiralede l’anxiété et de la méfiance : les responsables ont du mal à communiquer, lesinformations sont encore plus imprécises qu’habituellement, les médias en concur-rence sont tentés par la surenchère.
Telle est la toile de fond des débats, peu propice à une maturation sereinedes décisions. Les pouvoirs publics sont soumis à une pression dont ils se passeraientd’autant plus volontiers qu’objectivement ils sont confrontés à des problèmes nou-veaux. Les risques se propagent aujourd’hui par le biais des processus industriels àune vitesse inconnue auparavant, comme l’ont montré les exemples des farinesanimales ou du virus HIV dans le sang contaminé. Formés dans un monde où le risqueétait mieux cerné qu’aujourd’hui, et l’expertise plus scientiste que contradictoire, lesgouvernants sont mal préparés à un contexte inconnu de leurs prédécesseurs.
Pareil environnement incite à prendre des mesures radicales, et parfoisinutilement radicales : les décideurs se sentent contraints de prouver qu’ils prennentsuffisamment de précautions. Ainsi, dans des cas comme la dioxine de la viande oules nitrates de l’eau potable, on a sans doute pris des mesures disproportionnées parrapport à la toxicité objective. La tentation est réelle d’interdire une activité auxrisques imparfaitement cernés, ou de fixer les teneurs autorisées pour une substancepotentiellement nocive à un niveau excessivement bas.
Cette tendance ne peut qu’être accentuée par un autre facteur : les concep-tions de la responsabilité en matière de risque collectif évoluent, et les procès, ycompris pénaux, se multiplient. Craignant d’être mis en cause, beaucoup de décideurspublics sont encore plus tentés de prendre des mesures d’interdiction ou de protec-tion excessive. Or il est probable que la tendance à traiter judiciairement la préven-tion des risques se renforcera encore : elle est ancrée à la fois dans les mentalités et,jusqu’à un certain point, dans le droit.
Tout d’abord, une imputation claire de la responsabilité est jugée de plusen plus nécessaire. Tout un mouvement de pensée, à la suite de Hans Jonas.2, formaliseune intuition largement partagée : le progrès technique a conféré à l’homme un telpouvoir démiurgique sur la nature et sur ses semblables que sa responsabilité changed’échelle, particulièrement lorsque son action produit des dégâts irréparables.L’usage de l’énergie atomique, la manipulation génétique, l’émission massive de gazà effet de serre nous ont fait entrer dans une nouvelle philosophie du risque, de lasécurité et de la prévention.3.
L’incertitude des connaissances ne fait qu’accentuer la responsabilité dudécideur public. Celui-ci ne peut plus se réfugier derrière l’avis d’un expert omni-scient pour légitimer sa décision. Au contraire, il doit assumer le choix authentique-ment politique de proportionner la réponse à un risque imparfaitement connu. Il n’est
152 CHAPITRE IVPrévenir les risques
1. Voir Champagne (P.), «.Risques et médiatisation du débat public.», in Tubiana (M.), Vrousos (C.), Carde(C.), Pagès (J.-P.), «.Risque et société.», Actes du colloque des 18-19-20 novembre 1998, Cité des Sciences etde l’Industrie, éditions Nucléon, 1999.
2. «.Le principe de responsabilité.», trad. fr. Éd. du Cerf, 1990.
3. Voir par exemple, parmi d’autres textes de cet auteur, Ewald (F.), «.Philosophie de la précaution.»,«.L’année sociologique.», 1996.
pas surprenant, dans ces conditions, que l’opinion, non seulement demande répara-tion en cas de dommage, mais encore exige souvent des sanctions pénales.
Le droit relaie au moins partiellement ce tournant philosophique. L’appa-rition même du principe de précaution en est sans doute un symptôme, même si laprécaution en son sens juridique n’en est pas l’expression parfaite. Plus précisément,tout se passe comme si la demande de l’opinion et la crainte des gouvernantsdétournaient ce principe de son acception légale.
Dans les textes juridiques où il apparaît, en effet, le principe de précautionest défini de manière très balancée. Son énoncé est très exactement celui, déjà évoqué,d’un principe de non-abstention : ne pas différer des mesures au nom de l’insuffisancedes connaissances. Il est tempéré par la prise en considération des aspects économi-ques : les mesures qu’il inspire doivent être «.proportionnées.» et n’entraîner que descoûts «.économiquement supportables.». Il est inscrit dans quelques textes concer-nant des domaines où la santé humaine et la qualité de l’environnement sont en jeu,comme les traités de l’Union européenne ou, en France, dans la loi dite Barnier du2 janvier 1995. Pour la plupart des spécialistes.1, il n’a pas d’incidences en termes deresponsabilité civile et pénale, même si certains.2 jugent qu’il pourrait servir de baseà des demandes d’indemnisation.
La pratique du débat public s’éloigne quelque peu de la théorie juridique.Tout d’abord, une vraie demande de la société s’exerce dans le sens de la pénalisationdes dommages graves créés par une insuffisante précaution. Dans ces conditions, ilarrive que les juges cherchent à donner une qualification pénale, par exemple la miseen danger d’autrui, à un défaut de précaution, même si celui-ci ne peut être poursuivicomme tel. Cela suffit légitimement à inquiéter les responsables.
Par ailleurs, et peut-être surtout, le principe de précaution est fréquemmentinvoqué à contresens dans les débats publics. Des responsables politiques, des indus-triels, des journalistes le comprennent non pas dans le sens dans le doute tu dois agir(prendre des mesures proportionnées), mais au contraire dans l’acception dans ledoute abstiens-toi (d’autoriser une activité potentiellement dangereuse). Certainsobservateurs ont d’ailleurs parlé de dérive vers un principe d’abstention. Dans un telschéma de pensée.3, le «.dommage zéro.» devient une référence absolue de l’actionpublique. En cas de connaissance imparfaite, toute décision exposant à un risquesignificatif, son éventualité fût-elle dérisoire, est illégitime, et il appartient à l’inven-teur d’une technique ou d’un produit nouveau d’en prouver a priori la totaleinnocuité. Cette exigence s’étend aux experts eux-mêmes, qui devraient pourtant –sauf erreur professionnelle manifeste – être tenus à l’écart de l’imputation deresponsabilité, de sorte que ceux-ci en viennent à craindre également des poursuites.
Une telle évolution est l’indice d’une forte tension entre deux conceptionsde la gestion des risques. Dans l’une, la référence est le «.risque zéro.». Son applicationmettrait les hommes politiques, les industriels, les experts à l’abri des poursuites etdes remises en cause. Cette vision procède d’une exigence morale compréhensible,mais elle est par nature inapplicable : une économie sans risque ne produit plus rien,
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1. Voir Kourilsky-Viney, op. cit.
2. Voir Lascoumes (P.), «.La précaution, un nouveau standard de jugement.», «.Esprit.», novembre 1997.
3. Voir Godard (O.), «.De l’usage du principe de précaution en univers controversé.», «.Futuribles.»,no 239-240, février-mars 1999.
une médecine sans risque ne guérit personne et du reste l’existence humaine prendappui sur le risque calculé.
Dans l’autre conception, les arbitrages économiques pèsent : il faut prendredes mesures de précaution, mais proportionnées. Il n’est pas forcément acceptable,par exemple, d’investir des sommes démesurées pour obtenir un ultime pour cent oupour mille de sécurité. Il faut également prendre garde à ne pas laisser se développerdes risques existants, en s’interdisant d’en prendre de nouveaux. Il est souhaitable,en revanche, de répartir les moyens de la collectivité, par nature limités, selon desordres de priorité. Seule cette seconde conception est réaliste, mais elle est exposéeau danger d’accepter, au nom du raisonnement économique, des risques fortementrejetés par l’opinion. Toute la difficulté est finalement de mettre en place desprocédures de débat et de décision qui permettent de prendre des risques à la foisraisonnables et acceptables.
De nouvelles formes de concertation pour mieux prendreles décisions
Pour asseoir des décisions légitimes, un climat de confiance est doncessentiel. Diverses conditions doivent être réunies pour que l’on puisse, sinon mettreen œuvre le schéma idéal précédemment esquissé – analyses coûts-avantages etapplication raisonnée du principe de précaution –, du moins aboutir à des décisionsmieux hiérarchisées et mieux acceptées qu’à l’heure actuelle.
Une première condition de succès est que les débats soient équitablementorganisés, sans quoi, dans un monde d’expertise contradictoire, l’opinion ne retrou-vera pas la confiance nécessaire. Il convient d’éviter que persiste le sentiment qu’unpouvoir unique disposant de toute l’expertise instruit et prend les décisions. Aucontraire, il est souhaitable d’encourager l’émergence de contre-pouvoirs suscepti-bles de mobiliser eux-mêmes une expertise alternative.
La confrontation publique des experts peut revêtir plusieurs formes, qui nes’excluent pas mutuellement. Elle peut avoir lieu devant les élus, les différents pointsde vue étant présentés par leurs défenseurs respectifs, à la manière d’avocats. Ellepeut aussi se faire sous la forme de conférences de citoyens, ainsi que cela se pratiqueau Danemark et a été expérimenté en France pour débattre des organismes généti-quement modifiés. L’idée est de constituer des groupes par tirage au sort, à la façonde jurys, de les former et de les inviter à poser toutes les questions qu’ils souhaitentà des experts du domaine.
Ces procédés ont sans doute des inconvénients. On leur reproche parfoisd’éveiller dans le public une vision très relativiste de la science, qui pourrait apparaîtrecomme un jeu de procureurs et d’avocats sans fondement intellectuel incontestable.Ce danger est réel, mais il constitue sans doute le prix à payer pour ancrer des modesde décision nouveaux. Les auditions contradictoires ont l’avantage, en revanche, derendre les enjeux en présence intelligibles aux représentants de l’opinion. Lesconférences de citoyens, en outre, mettent en scène des mandataires certes dépourvusde légitimité élective, mais auxquels les citoyens s’identifient plus facilement qu’auxélus, et qui de l’avis des spécialistes posent des questions très pertinentes. Ellespeuvent de ce fait contribuer de façon décisive à restaurer un climat de confiance.De façon générale, plus de transparence dans l’information facilite l’instruction de ladécision : le démarrage laborieux, il y a quelques années, du débat public sur l’enfouis-sement des déchets nucléaires l’a bien montré a contrario.
154 CHAPITRE IVPrévenir les risques
Pour que le débat soit complet, il est indispensable que toutes les partiesprenantes aient accès à l’expertise. Dans ce but, on l’a vu, les pouvoirs publics doiventveiller à ce que suffisamment de chercheurs représentant des sensibilités diversessoient actifs dans les champs pertinents du savoir. Sans cela, non seulement lesproblèmes ne seraient pas traités de façon équitable, mais encore certains ne seraientmême pas mis en débat. Les pouvoirs publics doivent aussi garantir que les groupesd’intérêts les moins puissants, organisations non gouvernementales ou représentantsdes salariés, ne se trouvent pas désavantagés. Sans cela, des questions comme lesrisques professionnels ne peuvent arriver suffisamment tôt à l’agenda de la décisionpublique. L’instruction contradictoire permet de créer un jeu équilibré dans lequelse manifestent de véritables contre-pouvoirs.
De façon générale, il est souhaitable de mettre en place des innovationsinstitutionnelles qui lancent de nombreuses passerelles entre le public et les experts :associer le public non seulement aux débats préalables à la décision, mais encore autravail même de l’expert, collecte de données, confrontation des points de vue, etc.
Dans l’organisation proprement dite du débat, la question de la charge dela preuve doit être clairement posée : appartient-il au promoteur d’un procédé oud’un produit nouveau de prouver que celui-ci est sans danger, ou à ses détracteursd’établir le contraire.? Il n’est pas certain que tous les risques appellent le mêmetraitement à cet égard, mais en revanche il est primordial d’établir clairement paravance les règles du jeu et de délimiter l’objet de la preuve, en spécifiant lesdémarches qui devront avoir été suivies par le postulant.
Se pose enfin la question de mettre en cohérence les débats concernant lesdifférents risques, qui se déroulent en général de façon assez indépendante, et selonun calendrier souvent imposé ou perturbé par des crises. Est-il possible de créer lesconditions d’une hiérarchisation des risques.? Des progrès en ce sens sont possibles,sous réserve, là encore, d’associer largement les citoyens aux délibérations.
À l’évidence, la tâche n’est pas aisée. On ne pourra jamais, tout d’abord,classer les risques de façon incontestable par ordre de «.gravité.», puisque la connais-sance de beaucoup d’entre eux est devenue controversée. Le pourrait-on qu’il n’estpas certain que l’information serait bien accueillie par l’opinion publique puisque,on l’a vu, l’acceptabilité n’est pas liée à la gravité au sens statistique. De nombreusespersonnes supportent mal d’être confrontées à la réalité statistique des risques,particulièrement de ceux qu’ils choisissent librement de courir, et trouvent plus deconfort psychologique à l’ignorance.
C’est pourquoi certains observateurs doutent qu’il soit possible de créerune véritable culture du risque. D’autres objectent cependant que l’avis des citoyenschange lorsqu’ils sont mieux informés, et cela d’autant plus qu’ils participent à ladélibération autour de l’information : c’est ainsi que la prise de conscience desméfaits du tabagisme passif, probablement plus dangereux que la pollution atmo-sphérique, a été rapide ces dernières années dans beaucoup de pays.
Dans l’état actuel des connaissances et des mentalités, il paraît raisonnabled’avoir l’ambition, sinon d’ordonnancer parfaitement les actions publiques en fonc-tion d’une hiérarchie des risques fatalement problématique, du moins d’agir de façonplus cohérente, en jouant sur trois registres : catégoriser, analyser les interdépendances,homogénéiser les procédures.
Un bon débat préalable permettrait au moins de classer les risques engrandes catégories, selon quelques critères simples : étendue des dommages poten-
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tiels, nombre et nature des éventuelles victimes, probabilité ou à défaut appréciationapproximative de l’éventualité.
Il serait ensuite précieux de mettre en œuvre une démarche suffisammentglobale pour que les liens existant entre différents risques soient mieux appréhendés.Ainsi, on traite trop souvent de façon séparée les risques afférents à la productiond’énergie.1 : épuisement des ressources non renouvelables, pollution globale, conflitd’utilisations des sols – en cas de développement de la biomasse –, effets de laproduction d’énergie nucléaire. En fait, tout choix de politique énergétique a poureffet d’augmenter certains de ces quatre risques et d’en diminuer d’autres, et donctoute décision qui ne prend en compte qu’une partie d’entre eux menace d’exposerà autant ou plus de risques qu’elle n’en écarte.
Il est enfin possible de traiter les différents risques d’une façon beaucoupplus homogène. À l’heure actuelle, tous les secteurs sont loin de faire l’objet d’uneanalyse préalable permettant d’établir une liste complète des avantages et dommagesà attendre d’un produit ou d’un processus nouveaux, a fortiori d’en faire uneévaluation monétaire consensuelle. Les avantages indirects comme le développe-ment d’activités économiques nouvelles lorsqu’on prévient des risques ne devraientpas être ignorés. À l’heure actuelle, il n’est pas certain, pour n’évoquer que deuxexemples, que les avantages économiques des organismes génétiquement modifiéssoient bien clairs, ni que les inconvénients des différentes sources d’énergie aient étérecensés de façon comparable.
Bref, on peut escompter d’améliorer très significativement la qualité dudébat préalable aux décisions. Cela ne saurait cependant suffire. Améliorer l’instruc-tion contradictoire ne servira à rien si l’opinion n’a pas suffisamment confiance dansla mise en œuvre des décisions. D’une part, il importe que les citoyens aient la garantieque leurs interrogations et leurs demandes sont entendues, ce qui n’est pas toujoursle cas dans l’instruction classique de l’utilité publique. Les conférences de citoyensdécevraient les attentes si leurs recommandations n’étaient pas prises en compte.
D’autre part, ils doivent avoir confiance dans une application rigoureusede la décision.
Dans plusieurs affaires récentes, en effet, ce n’est pas seulement l’instruc-tion de la décision qui a éveillé la méfiance, mais aussi les contrôles mis en place dansun second temps : des importations clandestines de viande britannique ont eu lieudans la période d’interdiction, ou encore dans divers domaines les tests de toxicitéalimentaire n’ont pas toujours été pratiqués avec des fréquences dissuasives.
Des procédures parfaitement fiables sont le prix à payer pour restaurer unclimat de confiance : processus d’apprentissage institutionnalisés comme dans labiovigilance, généralisation des assurances qualité, procédures de traçabilité. Qui ditprocédure fiable dit instance légitime pour la garantir, comme les comités de biovi-gilance ou les agences récemment créées dans les domaines sanitaire et alimentaire.Ces instances ou d’autres peuvent également mener des évaluations systématiquesdes expériences achevées, et transférer aux risques nouveaux, lorsque cela est possi-ble, les résultats obtenus dans d’autres secteurs.
156 CHAPITRE IVPrévenir les risques
1. Voir Commissariat général du Plan, «.Les défis du long terme.», rapport de l’atelier présidé par BenjaminDessus, 1998.
Organiser équitablement l’expertise contradictoire, l’utiliser pour mieuxhiérarchiser les risques et les actions de prévention, garantir une application rigou-reuse des décisions prises : c’est un nouveau mode d’intervention de l’État qui sedessine en matière de prévention des risques. Le changement par rapport auxmodalités qui ont prévalu au cours des décennies précédentes est d’importance.
Premier aspect, l’État doit engager pleinement sa responsabilité politique,ce qui lui demande de s’appuyer sur sa légitimité démocratique. Obligé de tranchersur la base de connaissances imparfaites, il lui appartient de développer une actionintelligible et controversable. Cela requiert de lui que, mieux qu’aujourd’hui, il fasseréférence à des orientations stratégiques claires, voire, s’agissant de risques, à desrègles déontologiques. Ensuite, c’est par la qualité et l’équité des procédures dedécision qu’il justifie maintenant son intervention, bien plus que par le choix d’uneexpertise nécessairement plurielle. Plus généralement, ces changements vont de pair avecla fin d’une conception «.balistique.» où l’État se fixait un objectif et prévoyait la trajectoirepermettant d’y parvenir.1. Dans un contexte incertain, les choix publics sont sans cesseréactualisés au fur et à mesure que sont acquises des informations nouvelles sur lesprocessus en cause et que s’adaptent les acteurs économiques et sociaux.
Les outils de prévention des risqueset l’échelon géographiqueBien entendu, les problèmes de la décision publique en matière de risque
ne s’arrêtent pas aux procédures d’organisation des débats ni à celles qui servent àasseoir la confiance. Les pouvoirs publics doivent aussi, et ce n’est pas simple,exécuter les décisions, une fois celles-ci élaborées contradictoirement. Cela leurdemande à la fois d’organiser une division du travail complexe entre les différentséchelons concernés, supranational, national et local, et de choisir les outils d’inter-vention appropriés.
Le niveau de décision
La dimension géographique des phénomènes en cause en matière derisques varie considérablement d’un cas à l’autre, et peut être parfois très étendue.De ce fait l’action publique doit articuler des décisions prise à des niveaux divers.
Les problèmes locaux peuvent être difficiles à traiter : une des raisons en estl’émiettement des collectivités territoriales, qui ne disposent pas toujours des capacitésd’expertise nécessaires. S’y ajoute parfois le manque d’incitations financières, commedans le cas des risques naturels. Il s’avère difficile en France, pour ces deux raisons, deprévenir des catastrophes dont la probabilité n’est pourtant pas dérisoire.2.
Même lorsque le niveau local parvient à résoudre ses difficultés, parexemple en fédérant les expertises, il reste à organiser la subsidiarité : les rôles relatifsde l’État et des collectivités, tant en matière de prévention que d’indemnisation,
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1. Voir, parmi d’autres textes de cet auteur, Padioleau (J.-G.), «.Le risque : formule-mère de l’action publiquepost-moderne.», «.Politiques et management publics.», no 3, 1999.
2. Voir Commissariat général du Plan/Comité interministériel de l’évaluation des politiques publiques, «.Laprévention des risques naturels.», rapport de l’instance d’évaluation présidée par Paul-Henri Bourrelier, LaDocumentation française, 1999.
devraient être complémentaires et coordonnés. Se pose également, et peut-êtresurtout, la question des activités à risque économiquement utiles à une région ou unpays entier, et qui sont inévitablement localisées à un endroit précis, comme lestockage et l’élimination de déchets toxiques ou radioactifs. Des procédures deconciliation des intérêts nationaux et locaux doivent être trouvées en pareil cas.
C’est cependant le niveau supranational, européen et mondial, qui soulèveles questions les plus délicates.
Une grande partie de la réglementation applicable aux risques est prisedésormais au niveau communautaire. Toute la difficulté, pour le gouvernement, estde défendre au mieux les intérêts collectifs de la France dans des négociations dontil n’est qu’une partie prenante parmi quinze. Il n’est pas certain qu’aujourd’hui cesoit fait au mieux. Des exemples comme la réglementation de l’eau potable – teneuren plomb et en nitrates – le laissent penser : sans doute pourrait-on améliorer lapolitique française d’influence à Bruxelles et la sélection des experts délégués dansles enceintes communautaires.
Les autorités européennes sont évidemment confrontées aux mêmes diffi-cultés que leurs homologues nationales : il leur appartient d’organiser des expertisescontradictoires. Au-delà d’un lobbying discret mais réel, il existe de véritables prati-ques de débats préalables souvent menés avec technicité et dans la transparence.Certes, les autorités communautaires ne disposent pas de la même légitimité démo-cratique qu’un gouvernement. On peut du reste se demander si la prévention desrisques n’est pas une des nombreuses raisons qui inciteront à la renforcer dansl’avenir. Mais quoi qu’il en soit, certains problèmes sont de fait posés à l’échelleeuropéenne, et il est à prévoir que les Agences européennes sont appelées à se multiplieret à se renforcer. Indépendamment de la question de savoir qui avait raison, la polémiqueautour du bœuf anglais a bien montré les limites d’un système où les États membres sontconduits à opposer leurs experts indépendants à ceux de Bruxelles.
D’autres questions se posent d’emblée à l’échelle mondiale. Dans certainscas, leur traitement est peu institutionnalisé. Il en va ainsi de la sûreté nucléaire, alorsmême que les connaissances sont mises en commun de façon informelle et que lesincidents, et a fortiori les accidents dans un pays influencent la politique des autres.Dans d’autres domaines en revanche, l’institutionnalisation des négociations estréelle – cycles successifs du GATT, traités mondiaux sur le changement climatique –,mais le déficit démocratique est accusé. Les accords conclus doivent certes êtreratifiés au niveau national, mais il n’existe pas, à l’échelon où se discute l’arbitrage,d’organe disposant de la légitimité démocratique octroyée par l’élection.
Cette difficulté est particulièrement perceptible s’agissant du commercedes produits alimentaires susceptibles d’exposer à des risques. Pour beaucoup d’ana-lystes, le principal problème dans ce domaine est d’instruire et organiser un arbitrageentre deux principes, liberté du commerce d’une part, droit à la santé et à la qualitéde l’environnement d’autre part. Or les négociations se déroulent sous l’égide del’OMC, qui n’est pas en position de le faire : les questions sanitaires et environne-mentales ne sont pas sa préoccupation principale, et les organes mondiaux quis’intéressent à l’alimentation ou à la santé (FAO, OMS.1) ne peuvent guère peser surses travaux. Il n’est pas étonnant, dans ces conditions, que les débats soient opaques.
158 CHAPITRE IVPrévenir les risques
1. OMC : Organisation mondiale du commerce.; FAO : Organisation des Nations Unies pour l’alimentationet l’agriculture.; OMS : Organisation mondiale de la santé.
Pour le moment, les discussions ont fait du principe de précaution un pointde crispation, un instrument d’argumentation dans un affrontement, soit euro-amé-ricain, soit entre pays du Nord et pays du Sud, sur les questions de régulation ducommerce mondial, ce qui n’est pas forcément de bon augure pour son usage futur.La solution institutionnelle aux difficultés est problématique, dans la mesure où l’onne voit pas poindre de «.gouvernement mondial.», mais l’étendue des enjeux, attestéepar l’émoi qu’a suscité la dernière réunion de l’OMC, appelle une réflexion urgentepour mieux élaborer les arbitrages.
Les problèmes se posent différemment dans le cas de la négociationmondiale sur le changement climatique. Là, aucune organisation internationale n’esten mesure de jouer un rôle important. La négociation progresse au fil d’un cycle assezlent de conférences mondiales débouchant en principe sur des conventions interna-tionales ou des protocoles d’accord. À bien des égards, elle peut être considéréecomme exemplaire de l’application du principe de précaution. Il y a eu une confron-tation pluraliste des expertises. En l’absence de certitude, les pays signataires sonttombés d’accord sur des objectifs raisonnables d’émissions de gaz à effet de serre, etont cherché à les atteindre au moindre coût. Ils se réservent de revoir les objectifs àla hausse ou à la baisse selon le progrès des connaissances.
Dans un système peu encadré où les négociateurs font et défont descoalitions précaires, et où certains négocient des accords en faisant l’hypothèse qu’ilsne seront pas ratifiés, il n’est pas facile de concilier l’intérêt commun à long terme(prévenir le risque) et l’intérêt national à plus court terme (préserver l’appareiléconomique de chocs excessifs). En pratique, l’analyse des intérêts collectifs d’unpays est difficile à faire, et elle demande non seulement des arbitrages entre enjeuxéconomiques et environnementaux nationaux, mais encore des calculs tactiquessouvent complexes. Il est probable que la France ait assez bien négocié le quotad’émissions qui lui a été attribué dans l’Union européenne. En revanche, si celle-cidevait limiter les mécanismes de flexibilité, la France pourrait rencontrer de réellesdifficultés. Non seulement son parc électrique nucléaire lui laisse peu de margesd’adaptation, mais encore en cas de croissance économique rapide l’essor du trans-port de marchandises rendrait quasi impossible le respect du quota : d’ores et déjà,la France a consommé trois quarts de l’augmentation des émissions en provenancedes transports qu’a prévue le plan national de lutte contre l’effet de serre pour lapériode 1990-2020.
En définitive, mieux encadrer et coordonner les différents échelons appa-raît comme une priorité de la décennie à venir. Certains problèmes de dimensionmondiale sont encore peu institutionnalisés. D’autres questions le sont, mais lesprocédures ne sont pas toujours satisfaisantes : elles ne procurent pas nécessairementla transparence, l’équité et le contrôle démocratique nécessaires dans le domaine desrisques. Il n’en est que plus difficile de concilier les intérêts locaux, nationaux etglobaux, inévitablement divergents.
Les limites des outils et procédures
Quel que soit le niveau de décision, local, national ou supranational, lespouvoirs publics disposent, en termes d’instruments d’intervention, d’une paletteassez large. Jusqu’à une date récente, les outils réglementaires prédominaient dansle domaine de l’environnement et des risques. Depuis quelques années, on assiste àune évolution des choix. D’une part le champ de l’intervention de l’État est rediscuté
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globalement, d’autre part l’espace dévolu aux instruments incitatifs tend à s’éten-dre.1.
Bien entendu, l’intervention réglementaire conserve un domaine de perti-nence important. Les outils réglementaires sont considérés comme les meilleurschaque fois qu’existe un risque identifié, fût-il relativement limité, d’accident auxproportions intolérables : cela justifie l’interdiction de certains produits ou procédés,comme les chlorofluorocarbones. Ils sont également appropriés en présence d’effetsde seuil : pour éviter, comme en matière de rayonnements, d’exposer des individus àune substance toxique au-delà du niveau tolérable par l’organisme. Il arrive encoreque l’on rende obligatoire une assurance, automobile par exemple, afin de garantirque les victimes d’accidents éventuels seront indemnisés.
Par ailleurs, une nouvelle catégorie d’institutions et de procédures publi-ques se développe, particulièrement dans le domaine sanitaire : des agences nouvellessont chargées de gérer certaines procédures, d’opérer une veille scientifique etd’orchestrer l’expertise contradictoire.
Mais dans beaucoup de cas il est admis que l’État, soit n’intervienne pas –ou peu –, soit intervienne au moyen d’outils de nature économique.
Certains risques, tout d’abord, n’appellent pas d’intervention parce quechacun est jugé libre de se protéger ou non par une assurance. Le champ de ce quiest techniquement assurable est selon toute vraisemblance sensiblement plus étenduque ne l’indiquent les pratiques françaises actuelles. Dès que l’on est en présenced’un risque relevant d’un calcul de probabilités, les assureurs sont en mesure deproposer des contrats. On va donc sans doute vers un usage plus large des assurancesdans certains domaines, notamment dans celui des risques naturels.2, ou pour le risquethérapeutique individuel.
Dans d’autres cas, l’État peut n’intervenir qu’en informant de l’existence,certaine ou hypothétique, du risque. C’est déjà pratique courante pour des risquesbien cernés : la consommation de tabac n’est pas interdite, ses dangers sont simple-ment signalés. Cette méthode pourrait convenir également à des situations où ledanger est mal connu, et où les pouvoirs publics entendent laisser libre choix auxcitoyens : ne pas interdire la construction près des pylônes électriques, mais informerla population de ce qu’on sait de l’effet des champs électromagnétiques sur la santéhumaine.; imposer la traçabilité de certains produits et laisser chacun libre d’acheterou non les produits de provenance controversée.
Enfin, dans beaucoup de cas, on privilégie de plus en plus les instrumentséconomiques. Le calcul économique, en effet, montre qu’ils sont en général les mieuxà même d’atteindre les résultats escomptés au moindre coût.
Lorsque les dommages potentiels sont bien connus, ces instruments réali-sent ce que les économistes appellent une internalisation : on peut, au moyen d’unetaxe par exemple, imputer au pollueur la charge des dommages qu’il fait subir àd’autres, et de la sorte s’approcher d’un optimum collectif. Tant qu’une telle taxe n’estpas trop chère à collecter, elle est plus efficace, si elle est bien dimensionnée, qu’unoutil réglementaire. Lorsque le risque est incertain, on ne peut plus internaliser, fautede savoir chiffrer les dommages potentiels. Il reste possible d’utiliser des outils
160 CHAPITRE IVPrévenir les risques
1. Voir le Chapitre VII : «.Régulations publiques.».
2. Voir l’évaluation citée.
économiques, non plus pour s’approcher d’un optimum devenu insaisissable, maispour atteindre à moindres frais un objectif de précaution sur lequel on s’est accordé.C’est le schéma du système de quotas négociables.1 adopté à la Conférence de Kyotopour réduire le plus efficacement possible les émissions de gaz à effet de serre.
Ainsi, les outils économiques présentent des avantages substantiels quidevraient conduire à en étendre le champ. Pour autant, ils ne sauraient tout résoudre.Cela tient à des difficultés à la fois philosophiques, politiques et pratiques.
Pour internaliser, tout d’abord, il est nécessaire de donner une valeurmonétaire au dommage, ou à l’évitement des dommages. Or, pour certains, on ne doitpas donner de valeur à ce qui n’a pas de prix : à l’asthme des citadins, au sommeiltroublé, à une vie humaine supprimée. C’est admettre, en effet, qu’un certain niveaude dommage est légitime. À cela d’autres répondent qu’il vaut mieux donner un prixaux vies humaines épargnées car, si on ne le fait pas, on risque ne de pas prendre lesdécisions qui pourraient les sauver. De fait l’exemple des transports, où la viehumaine se voit affecter un prix dans les calculs d’infrastructures, paraît plaider ence sens : cette prise en compte monétaire a facilité les investissements de sécurité.
Quand bien même le débat sur le prix de la vie humaine serait tranché, cequi peut sembler illusoire, il sera toujours extrêmement difficile de s’accorder sur desméthodes de calcul à employer. Les pays qui donnent une valeur à la vie dans certainesévaluations ne s’accordent pas sur le chiffre et le réévaluent plus ou moins vite.
Toute aussi délicate est la prise en compte de l’avenir éloigné. En principe,le calcul économique s’est doté de l’instrument propre à y pourvoir : l’actualisation,qui chiffre au moyen d’un taux annuel de dépréciation la préférence naturelle del’homme, être mortel, pour le présent.
À court terme, l’utilisation de l’actualisation suscite peu de contestations.À long terme, il en va autrement. Ou bien, en effet, on adopte un taux d’actualisationpositif, si faible soit-il. Dans ce cas tout gain ou tout dommage très éloigné estcomplètement écrasé dans le calcul.2, ce qui revient à dire que l’actualisation ignoreles intérêts des générations futures. Ou bien on considère que les droits des généra-tions futures sont intangibles, et dans ce cas il faut actualiser à zéro pour cent, ce quirevient exactement à ne pas actualiser. Jugée légitime par certains, cette secondeattitude paraît inacceptable à d’autres. Que savons-nous, en effet, des préférences denos descendants, et des moyens techniques dont ils disposeront pour les réaliser.? Onrencontre tout particulièrement ce dilemme de l’actualisation dans la réflexionstratégique sur l’énergie nucléaire, où la longueur des cycles oblige à prendre enconsidération une centaine d’années.
Bref, il n’existe pas d’instrument économique incontestable d’arbitrageentre les générations présentes et futures. Or les questions de très long terme sontprécisément de celles qui sont difficiles à traiter dans le cadre politique de nos pays :l’horizon très éloigné est mal adapté au rythme électoral assez rapide caractéristiquedes démocraties. Arbitrer en faveur des générations futures, c’est troquer un bénéficeimmédiat pour les électeurs du moment contre une satisfaction hypothétique et
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1. Voir Godard (O.) et Henry (C.), «.Les instruments des politiques internationales de l’environnement : laprévention du risque climatique et les mécanismes de permis négociables.», in Conseil d’analyse économique,«.Fiscalité de l’environnement.», rapport no 8, La Documentation française, 1998.
2. Actualiser à 8.%, par exemple, revient à considérer que 100 francs de 2050 sont équivalents à 2,13 francsd’aujourd’hui.
différée pour des électeurs futurs. Même si la valeur morale de tels choix peut êtreexpliquée, et si bien des électeurs sont prêts à œuvrer pour leurs descendants, il estdifficile d’opérer en temps utile des choix qui engagent l’avenir éloigné.
D’autres difficultés tiennent à l’exercice concret de l’activité politique. Toutd’abord, les actions de prévention du risque ne sont pas isolées. Il arrive fréquemmentque les signaux économiques qu’elles envoient ne produisent pas l’effet recherché,tout simplement parce que d’autres actions publiques poursuivant des objectifsdifférents en affaiblissent ou annulent l’effet. Ainsi les politiques agricoles incitentles exploitants à développer des cultures qui peuvent avoir des effets négatifs surl’environnement, et exposer par exemple le consommateur d’eau potable à desrisques. Une taxe sur les engrais et les pesticides, sauf à être extrêmement élevée, nepourrait sans doute pas contrecarrer cet effet dominant. A contrario, c’est pourgarantir l’impact de leur instrument que les promoteurs des taxes écologiquesrecherchent ce qu’on appelle le double dividende : gagner sur deux tableaux endécidant, par exemple, de créer une taxe sur les consommations d’énergie fossile –qui contribue à réduire l’effet de serre additionnel –, tout en réduisant les cotisationssociales – ce qui contribue à réduire le chômage.
Autre problème, la mise en œuvre de certains outils économiques lèseprioritairement des intérêts économiques bien identifiés. Ainsi, une taxe sur lesémissions de gaz à effet de serre frapperait prioritairement les industriels grosconsommateurs d’énergie. De même, une taxation accrue du gazole affecterait letransport routier. Les distorsions de concurrence ou simplement les charges excessi-ves ainsi instaurées sont souvent jugées inacceptables par leurs victimes potentielles,qui bloquent les mesures correspondantes. Les citoyens, même s’ils ne se font pastoujours aussi commodément entendre que certains groupes d’intérêts, rejettent demême la taxation très forte des carburants automobiles : l’affichage de valeurs trèsélevées a nui, dans certains pays, aux partis qui les défendaient.
Certains instruments peuvent aussi heurter les évidences culturelles d’unpays. Les pays anglo-saxons usent en moyenne plus de l’assurance que les Français,qui répugnent à faire passer sous un régime d’assurance privée la couverture decertains risques relevant à leurs yeux de la solidarité : la frontière, déjà évoquée, entrerisque assurable et risque couvert par l’État est loin d’être purement technique, elleconstitue un choix politique et culturel fort.
En fin de compte, ce qui s’observe à propos de l’instruction de la décisionvaut aussi pour les outils. Ceux-ci sont un choix souverain de l’autorité politique,opéré en tenant compte des groupes d’intérêts entre lesquels elle arbitre, et sous lecontrôle des citoyens dont elle est le mandataire.
Pour conclure : relever des défis nouveauxEn définitive, plusieurs grandes orientations apparaissent dans les répon-
ses que l’État devrait apporter aux questions nouvelles soulevées par les risques :créer des procédures de concertation nouvelle pour restaurer et garantir durable-ment la confiance de l’opinion, mettre en place une démarche par priorités pour bienconcentrer les moyens sur les risques les plus graves, agir de façon résolue contre lesrisques bien connus et trop bien acceptés, mettre en œuvre de façon raisonnée leprincipe de précaution. L’action concrète de l’État devrait s’appuyer sur un usageplus étendu des outils économiques, sans s’exagérer la portée de ceux-ci.
162 CHAPITRE IVPrévenir les risques
Cette démarche est à bien des égards nouvelle. Elle signifie que les pou-voirs publics s’adaptent à une situation où l’expertise a cessé d’être unique etincontestée. Elle marque aussi l’irruption dans le débat public des questions de trèslong terme, difficile à prendre à compte dans le cycle de la décision publique. Ilappartient à l’État de relever les défis nouveaux ainsi lancés à l’action publiquedémocratique.
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CHAPITRE V CHAPITRE VPolitiques de solidarité
Politiques de solidarité
En quelques décennies, le système de protection sociale français a changéd’échelle. Il a accompagné la croissance continue de la demande et de l’offre de soins.Des prestations nouvelles ont été développées pour répondre aux évolutions de lafamille. L’assurance-chômage, mise en place pour indemniser les situations de chô-mage transitoire, a dû faire face au chômage de masse et de longue durée. Le systèmede retraite sera lui aussi bientôt mis à l’épreuve des évolutions démographiques.Certaines catégories de population ont nécessité un effort tout particulier de priseen charge : les handicapés, les personnes exclues.; pour les personnes âgées dépen-dantes, l’effort est encore largement devant nous.
Cette montée en puissance et cette diversification ont entraîné des diffi-cultés de financement, particulièrement marquées dans les périodes de faible crois-sance.; pour rétablir les comptes et pérenniser le système, les entreprises ont été misesà contribution, au risque d’affecter la demande de travail peu qualifié.; les ménagesont également subi les hausses de cotisations et, dans certains cas, une dégradationde la couverture sociale. Malgré toutes ces vicissitudes, le système de protectionsociale a tenu et n’a jamais été fondamentalement mis en cause, quelles que soientles majorités politiques. Il faut y voir la force des attentes sociales, notamment dansle domaine de la santé, la reconnaissance de la contribution des politiques desolidarité à la qualité de l’environnement économique mais aussi, pour partie, letransfert vers la collectivité de la prise en charge de certains risques.
Le système d’acteurs a considérablement changé, du fait de l’amplificationdes tâches mais aussi de la gestion du problème massif de l’exclusion, qui a mis enexergue la nécessité d’impliquer l’ensemble des politiques publiques. La question dela répartition des tâches entre l’État et les organismes paritaires est régulièrementévoquée.; les départements voient leurs compétences d’aide sociale se restreindre.;les communes ont un rôle de plus en plus important de prévention des difficultés,notamment à travers leur politique de logement.; les acteurs associatifs jouent un rôledéterminant dans la prise en charge des situations de détresse, dans la gestion deprestations pour le compte de la collectivité, dans la définition même des politiquespubliques.; la production publique de biens collectifs ou la fourniture publiqued’assurance font face aujourd’hui à la concurrence croissante de prestataires privés.L’assuré, l’usager, le consommateur a lui aussi bien changé, à la fois plus exigeantsur la qualité, plus divers dans ses attentes et, dans bien des cas, demandeur detoujours plus de sécurité. Les expériences étrangères apportent des élémentsde comparaison utiles, quant aux scénarios possibles de réforme, aux dispositifs derégulation pertinents.
On dressera dans un premier temps un bilan actuel des performances dusystème français de protection sociale.; on s’attachera ensuite à quelques-uns desprincipaux enjeux auxquels il est confronté et, enfin, aux nouveaux modes de régu-lation à promouvoir.
Des politiques socialesencore insuffisamment adaptéesLa comparaison avec les autres pays européens place la France parmi les
premiers pays pour le poids des dépenses publiques et singulièrement des dépensessociales dans la richesse nationale. Là où d’autres pays font appel à des systèmesd’assurance individuelle et se refusent à couvrir certains risques, la France a maintenupour l’essentiel un financement collectif de ses dépenses en ces domaines, commed’ailleurs en matière éducative.
Reste à juger de la couverture des besoins assurée par un tel système, deson efficience et de son équité, de ses effets sur les comportements des individus, enparticulier les comportements d’activité. Ces questions deviennent particulièrementpressantes à une époque où la perspective d’amélioration durable de l’emploidevenant crédible, il importe de s’assurer de la capacité du plus grand nombre àparticiper à l’activité.; à une époque aussi où de nouveaux besoins de prise en charge,notamment ceux liés au vieillissement, rendent cruciale la question de la soutenabi-lité de la dépense sociale.
Une situation sanitaire favorable mais une médiocrerégulation, au détriment des plus défavorisés
La France fait sans conteste partie des pays du monde les plus privilégiésen ce qui concerne l’espérance de vie à la naissance.; avec 78,5 ans en 1999 (chiffreprovisoire), elle se place au second rang des pays de l’Union européenne. Danscertains domaines, tels que la mortalité entre la naissance et le premier anniversaire,l’espérance de vie des femmes, la durée de vie des personnes âgées ou la fréquencedes décès par maladies cardio-vasculaires, la situation française est encore plusfavorable. Si, malgré ces performances, la France n’apparaît pas au premier rang, c’estessentiellement en raison du poids de la mortalité prématurée masculine, beaucoupplus importante dans notre pays qu’ailleurs. La durée de vie des personnes âgéesrévèle la qualité de la prise en charge sanitaire.; la mortalité précoce souligne, quantà elle, l’importance de la prévention des conduites à risques, domaine d’interventiondésormais prioritaire pour les pouvoirs publics.
La mesure des inégalités est un autre élément d’appréciation utile. Lesinégalités sociales devant la mort ne semblent pas avoir reculé.1.; au contraire même,puisque les catégories privilégiées socialement ont plus bénéficié des progrès récem-ment enregistrés que les ouvriers ou les employés. L’état de santé de la population,la prévalence de certaines pathologies et l’espérance de vie varient également dansdes proportions considérables entre les différentes régions françaises : pour neprendre qu’un exemple, l’espérance de vie des hommes en Midi-Pyrénées s’élevait à
166 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. Voir Chapitre Premier : «.La société française : éléments d’un diagnostic.».
75,2 ans en 1995, soit 4,6 ans de plus qu’en région Nord-Pas-de-Calais. Les inégalitésterritoriales dans la répartition de l’offre de soins sont ici en cause mais elles ne sontévidemment pas seules. Les conduites à risques, les comportements alimentaires, lesmodes de consommation sanitaire.1 varient considérablement d’une région à l’autre.
En ce qui concerne le coût des soins, le niveau de dépenses de santé enpourcentage du PIB apparaît très élevé en France, au quatrième rang mondial,derrière les États-Unis, l’Allemagne et la Suisse.
Dépenses de santé en % du PIB 1970 1980 1990 1995 1997
États-Unis 7,3 9,1 12,6 14,1 13,9
Japon 4,6 6,5 6,1 7,2 7,2
Allemagne 6,3 8,8 8,7 10,4 10,7
France 5,8 7,6 8,9 9,8 9,6
Italie 5,2 7,0 8,1 7,7 7,6
Royaume-Uni 4,5 5,6 6,0 6,9 6,8
Canada 7,0 7,2 9,2 9,4 9,2
Moyenne Union européenne 5,1 7,3 7,6 8,1 8,0
Moyenne OCDE 5,0 6,9 7,6 8,1 8,1
Source : OCDE Health Data 1999.
Le Japon obtient les meilleures performances sanitaires globales enconsacrant un pourcentage du produit national inférieur à la moyenne de l’OCDE,alors que les États-Unis dépensent beaucoup plus pour des performances moindresmais surtout très hétérogènes socialement. Les performances de la France, commede l’Allemagne (hors effet de la réunification) en termes de rapport coût-efficaciténe les classent en tout cas pas aux premiers rangs. Ces comparaisons globales rendentau demeurant mal compte des multiples facteurs, liés aux modes de vie et auxhabitudes culturelles, qui influent sur l’état de santé des populations, au-delà del’effort consenti en faveur de l’appareil de soins.
L’évolution récente de la consommation de soins en France ne laisse pasd’inquiéter, quant à la capacité de réguler cette dépense : les comptes de la santé 1998révèlent une croissance de la consommation médicale totale de 4,1.% en 1998 (contre5,4.% en moyenne entre 1990 et 1995, 2,5.% en 1996, 1,9.% en 1997).; celle-ci s’établità 742 milliards de francs, soit 12.268 francs par habitant. À l’évidence, il n’est paspossible de repérer une amélioration équivalente des performances sanitaires ou dela couverture des besoins de santé.
La croissance ininterrompue des dépenses a contraint les gouvernementsà augmenter les prélèvements, au risque d’évincer au profit du système de soins desdépenses publiques tout aussi utiles, sinon plus, et à accroître la part des assurés dansle financement des dépenses de santé, au risque de renforcer les inégalités de recoursaux soins.
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1. Voir en particulier Busson (O.) et alii, «.Environnement local, santé, soins et protection sociale.»,CREDES, série «.Analyse.», biblio n °1267, 1999, et Salem (G.), Rican (S.) et Jougla (E.), «.Atlas de la santéen France.», DREES, vol. 1, John Libbey Eurotext, Paris, 1999.
Au-delà de la population très restreinte des personnes exclues de l’assu-rance maladie obligatoire jusqu’à l’entrée en vigueur de la CMU, le principe d’uni-versalité de la prise en charge de la maladie est confronté au phénomène derenoncement aux soins pour des motifs économiques. La part laissée aux ménages,tout comme la nécessité de faire l’avance de frais, sont un puissant motif de renon-cement aux soins ou de retardement pour certaines catégories de la population. Ellesagissent d’autant plus que la personne n’est pas couverte par ailleurs par uneassurance complémentaire.; or, du moins jusqu’à la mise en vigueur du volet complé-mentaire de la CMU, l’affiliation à une complémentaire variait elle-même fortementen fonction du revenu, de la catégorie socioprofessionnelle et de la stabilité dansl’emploi.1.
Autrement dit, les instruments censés réguler la demande (tel que le ticketmodérateur) ont manqué leur cible, parce qu’ils ont été contrecarrés par les méca-nismes de couverture complémentaire, mais ont réduit le recours au soin des person-nes les moins couvertes. Ce qui est en cause, ce n’est pas tant le transfert de chargessur les ménages considérés globalement, qui aurait pu avoir un effet responsabilisantet pouvait être compensé pour les ménages défavorisés, que le contraste entre unepopulation très bien couverte et insensible aux coûts supportés par la collectivité etune population laissée pour compte.
L’existence d’exonération du ticket modérateur pour un certain nombrede pathologies et le bon taux de couverture pour les dépenses hospitalières amènentà pondérer le jugement. Parmi les «.grands consommateurs.».2, les ouvriers avaientainsi en 1995 la dépense la plus élevée (plus de 52.000 francs) du fait de fortesdépenses d’hospitalisation mais aussi d’auxiliaires médicaux et de pharmacie.; ilsdevançaient les cadres et professions libérales (39.000 francs), pour lesquels les soinsde spécialistes et de dentistes apparaissaient très importants en termes de dépenses.Le profil ainsi dégagé n’est malgré tout pas anodin : la collectivité fait ici un effortfinancier très important pour les dépenses de santé des ouvriers mais celles-ci sontorientées vers le curatif, alors que l’effort propre des cadres conjugué à celui de lacollectivité leur permet d’«.investir.» massivement dans des dépenses de préventionet de diagnostic.
Il se pose également pour une partie de la population des problèmespratiques d’accès aux droits. Ces difficultés tiennent souvent à la complexité dudispositif réglementaire, aux lenteurs ou aux tracasseries administratives.3, aux situa-tions d’insécurité dans lesquelles peuvent se trouver ces personnes qui les amènentà différer leurs démarches.4.
168 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. CREDES, «.Santé, soins et protection sociale en 1998.», série «.Résultats.», no 1282, 1999.
2. Voir CREDES, «.Questions d’économie de la santé.», no 20, juillet 1999. Les «.grands consommateurs.»sont définis comme les personnes ayant une dépense médicale annuelle globale de plus de 16.000 francs. Ilsreprésentent 10.% de la population et concentrent 60.% des dépenses.
3. Rapport de Grzegrzulka (O.), «.Mission d’information sur l’application de la loi créant la couverturemaladie universelle (CMU).», Assemblée nationale, mars 2000.
4. «.La progression de la précarité en France et ses effets sur la santé.», rapport du Haut Comité de la Santépublique, février 1998. Pour une analyse du phénomène de non-recours, voir également DREES, «.Aidemédicale départementale : bilan au 31 décembre 1998.», «.Études et Résultats.», no 61, avril 2000.
Une incitation faible du système socio-fiscal à l’activitéet à la mobilité professionnelle
Des barèmes des minima sociaux peu incitatifsà la reprise d’une activité professionnelle
Dans beaucoup de pays occidentaux, la décennie quatre-vingt s’est carac-térisée, en matière de politique sociale, par une montée en puissance des dispositifssoumis à condition de ressources, avec par exemple en France, la mise en place duRMI en 1989. Or, parce qu’elles cherchaient à concentrer les aides sur les publics lesplus fragiles, un certain nombre de règles du domaine social ont favorisé l’apparitionde véritables «.trappes à inactivité.».1.
Dans certains cas, les allocataires de minima sociaux supportent en effetdes taux marginaux d’imposition voisins de 100.% lorsqu’ils retrouvent un emploi :tout ou partie de leur revenu d’activité leur est prélevé, soit sous forme d’impôtssupplémentaires, soit sous forme d’une diminution des allocations perçues. Lesmécanismes d’intéressement associés à certains minima sociaux (RMI, API, ASS),autorisant le cumul d’une partie de l’allocation avec un revenu d’activité, réduisentà court terme l’effet marginal de ce prélèvement, assimilable à un «.taux marginald’imposition.». Cependant, les effets de ces mécanismes d’intéressement.2 sont limi-tés dans le temps, ce qui en restreint la portée.
C’est en bas de l’échelle des revenus que les taux marginaux sont les plusélevés. Or, la majorité des allocataires de minima sociaux qui reprennent un emploioccupent généralement un travail à temps partiel – souvent contraint – au SMIC.3.Rares sont ceux qui accèdent directement à un emploi à temps plein. La désincitationà la reprise d’une activité est renforcée par l’existence de prestations et droitsconnexes réservés aux seuls allocataires de minima sociaux. Ainsi, à la sortie du RMI– hors mécanisme d’intéressement –, la taxation marginale supportée par une per-sonne seule qui travaille à mi-temps au SMIC devient-elle supérieure à 100.% enraison de la fin de la neutralisation des revenus d’activité dans la base ressources desaides au logement et d’une augmentation de la taxe d’habitation. Concrètement, legain net obtenu par un RMIste, locataire, qui reprend un emploi à mi-temps payé auSMIC est de 16 francs de l’heure pendant la période où il bénéficie de l’intéressement,mais devient négatif dès que celle-ci se termine.4. S’il reprend un emploi à temps pleinpayé au SMIC, le gain net est de 9 francs de l’heure.
La familialisation du RMI exerce également une forte désincitation autravail des membres d’un couple dont aucun n’a de revenu d’activité. En effet, la prised’activité de l’un d’entre eux seulement diminue le droit à garantie de revenu del’ensemble du ménage : la rémunération effective du travail après transferts est donctrès faible, et souvent nulle.
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1. Cf. Commissariat général du Plan, «.Minima sociaux, revenus d’activité, précarité.», rapport du groupede travail présidé par Jean-Michel Belorgey, La Documentation française, juin 2000.
2. Les revenus d’activité perçus sont intégralement cumulables avec le RMI pendant les trois premiers mois,puis ces revenus sont pris en compte à hauteur de 50.% pour le calcul des droits pendant neuf mois.
3. DREES, «.L’insertion professionnelle des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion.», «.Études etStatistiques.», no 1, avril 1999.
4. Paillaud (S.) et Eyssartier (D.), «.Pâris, un outil d’évaluation du système fiscalo-social.», «.Économie etStatistique.», no 318, 1998. Les calculs sont faits sur la base de la législation en vigueur au 1/04/1998.
Au total, le gain financier immédiat associé à la reprise d’un emploi peutdonc s’avérer très limité. On conçoit aisément que cela puisse décourager la recher-che d’un travail, même si l’arbitrage individuel entre activité et inactivité ne dépendpas, loin s’en faut, de seules considérations financières de court terme.
Les travaux empiriques confirment l’existence d’effets désincitatifs desbarèmes sociaux et fiscaux sur l’offre de travail. Thomas Piketty étudiant troisexpériences naturelles (l’extension aux mères de deux enfants du bénéfice de l’allo-cation parentale d’éducation, des changements de barèmes du RMI relatifs respec-tivement à la prise en compte des enfants et aux parents isolés), identifie des effetsdésincitatifs importants.1. Guy Laroque et Bernard Salanié concluent dans le mêmesens : du fait des prestations soumises à condition de ressources, le taux d’activité desfemmes vivant en couple est plus faible de dix points quand leur conjoint est inactifque lorsqu’il occupe un emploi.2.
Enfin, la complexité des règles des minima sociaux, induite notamment parleur architecture, et l’imprévisibilité des ressources qui en découle fragilisent lesallocataires de minima sociaux. L’illisibilité des règles rend difficile l’exercice de leursdroits par ceux qui sont censés en être les bénéficiaires.; la multiplicité des guichetsne simplifie pas leur démarche et peut être à l’origine de rupture de versements, derécupération d’indus, de régularisations tardives des droits.; ces règles induisent desdifficultés évidentes pour les ménages concernés à construire leur budget familial, dufait de l’instabilité des ressources qu’elles procurent.
Notre système redistributif est aujourd’hui confronté à des défis majeurs :favoriser l’insertion professionnelle des personnes qui le souhaitent, en tenant comptede la diversité des parcours professionnels et des préférences individuelles.; protéger lesallocataires au moment des transitions de leur vie familiale ou professionnelle.
Une couverture encore incomplète des risques liésaux parcours professionnelsNotre système de protection sociale ne prend pas toujours suffisamment
en compte les mutations du marché du travail et la diversification croissante desparcours professionnels. En particulier, certaines des règles de l’assurance-chômageet des régimes de retraite désavantagent les actifs exposés au chômage récurrent oude longue durée et freinent la mobilité professionnelle et les changements de statut.3.
Les actifs qui ont eu des difficultés d’insertion, qui ont exercé à temps trèspartiel des activités faiblement rémunérées ou subi le chômage de très longue duréesont aujourd’hui insuffisamment couverts. Comme le note M.-T. Join-Lambert.4,l’introduction de l’allocation unique dégressive (AUD) en 1992 s’est traduite par unedégradation de la couverture de certains demandeurs d’emplois. En particulier, les
170 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. Piketty (T.), «.L’élasticité de la transition non emploi-emploi : une estimation sur le cas français.», CSERC,document de travail no 97-03, 1997.
2. Laroque (G.) et Salanié (B.), «.Prélèvements et transferts sociaux : une analyse descriptive des incitationsfinancières au travail.», «.Économie et Statistique.» no 328, 1999.
3. Commissariat général du Plan, «.Minima sociaux, revenus d’activité, précarité.», rapport du groupeprésidé par Jean-Michel Belorgey, op. cit.
4. Join-Lambert (M.-T.) : «.Chômage : mesures d’urgence et minima sociaux, problèmes soulevés par lesmouvements de chômeurs en France fin 1997 – début 1998.», rapport au Premier ministre, La Documentationfrançaise, 1998.
chômeurs de longue durée ou les actifs exposés au chômage récurrent – notammentles jeunes – sont désormais peu ou pas couverts. Ainsi que le souligne le rapportBelorgey, le RMI est devenu de fait le troisième niveau de l’indemnisation duchômage.
Or, ces évolutions n’ont pas comme seule conséquence d’exclure les per-sonnes concernées du droit aux prestations chômage, elles réduisent aussi à plus longterme leurs droits à la retraite.1. Si les périodes d’indemnisation du chômage (d’as-surance mais aussi d’assistance) sont effectivement validées pour le calcul des droitsà la retraite, les périodes non indemnisées ne sont validées que sous certainesconditions.2.
Enfin, les règles de notre système de protection sociale apparaissent rigidesau regard de la mobilité professionnelle croissante des actifs. Ainsi, les salariés qui sereconvertissent en profession indépendante ou libérale en fin de carrière subissentun important coefficient de minoration, lors de la liquidation de leur pension par lesrégimes de retraite complémentaire, au titre des périodes de leur activité salariée.Cette règle, introduite durant les Trente Glorieuses pour décourager les départs durégime général, pénalise aujourd’hui la mobilité professionnelle. Les garanties contrele risque de chômage sont également insuffisantes pour les indépendants, catégoriequi s’est développée avec le chômage et les modifications du régime de travail.
Des règles dissuasives quant à l’activité des plus âgésLa faiblesse des taux d’activité aux âges élevés est connue. C’est dans notre
pays, en effet, que les taux d’activité des hommes de plus de 55 ans sont aujourd’huiles plus bas. L’âge moyen de fin d’activité aurait ainsi baissé de trois ans et demi en25 ans, pour s’établir à 59 ans en 1996 selon les estimations de la DARES. Laperspective du vieillissement de la population et la mise sous tension de notresystème productif et de nos régimes de retraite qui devrait en découler invitent àmodifier rapidement et profondément les politiques de gestion des âges et des finsde carrière. Elles mettent en question non seulement la logique et les règles desdispositifs de préretraite mais également certaines dispositions de nos régimes deretraite qui ont concouru à cet abaissement de l’âge de cessation d’activité.
En effet, on ne peut exclure que cette baisse continue des taux d’activitéaux âges élevés soit, pour partie, engendrée par le système de protection socialelui-même.3. L’existence d’un système de retraite généreux, fixant un âge de la retraiteminimum, amènerait les entreprises à se séparer préférentiellement des travailleursâgés. L’abaissement de la retraite de 65 à 60 ans en 1982 n’a de toute évidence passupprimé le risque de fin de carrière, mais l’a déplacé des 60-64 ans vers les 55-59 ans.Le facteur fragilisant, à l’origine du risque d’inemployabilité en fin de carrière, seraitdonc moins l’âge que la durée restant à courir jusqu’à la retraite normale.
171
1. Le minimum vieillesse offre cependant la garantie d’un revenu minimal aux personnes qui ont peu ou pasassez cotisé.
2. La période de chômage – continue ou pas – est prise intégralement en considération si elle ne dépasse pasun an. Dans le cas contraire, seule la première période de chômage donne lieu à report au compte de trimestres.Une telle validation ne peut intervenir qu’une seule fois et à condition que l’intéressé n’ait pas obtenuauparavant validation d’une période de chômage non indemnisé faisant suite à une période de chômageindemnisé.
3. Blanchet (D.), Brousse (C.) et Okba (M.), «.Retraite, préretraite, neutralité actuarielle et couverture durisque de chômage en fin de carrière.», «.Économie et Statistique.», no 291-292, 1996.
Le risque de fin de carrière est cependant aussi un risque objectif, dû à devéritables problèmes d’adaptation des travailleurs vieillissants dans un contexte écono-mique fortement concurrentiel. Les travaux récents sur les salaires relatifs des qualifiéset des non-qualifiés suggèrent que les tendances en matière de comportement d’activitéobservées depuis les années quatre-vingt pourraient s’expliquer par une diminution dela demande de travail peu qualifié. La baisse des taux d’activité aux âges élevés renverraitdonc à un problème plus général de qualification relative insuffisante. De fait, lesdispositifs de cessation anticipée d’activité (préretraites ou chômage indemnisé) concer-nent essentiellement des hommes peu qualifiés, ouvriers ou employés, venant de secteursindustriels exposés à une forte concurrence (textile, automobile, etc.).
Le problème est ainsi de couvrir convenablement le risque de fin decarrière tout en évitant que cette couverture, mal calibrée, ne suscite des abus : fortedésincitation au travail des salariés âgés, tentation pour l’employeur d’externaliservers la protection sociale ses problèmes de gestion et d’adaptation de sa main-d’œuvre.Or, de toute évidence, nos systèmes de préretraite n’ont pas su éviter cet écueil. Ledéveloppement considérable des mesures d’âge largement subventionnées a doncreprésenté un obstacle à la diversification des modèles de travail et de déroulementdes fins de carrière. L’enjeu est aujourd’hui, au rebours des choix opérés ces dernièresannées, de décloisonner les différentes périodes de formation et d’études, d’activitéprofessionnelle et de retraite, et d’élargir ainsi la durée de la vie active, en respectantla diversité des préférences individuelles.
Un système inadapté aux perspectives du vieillissement
La liberté de choix en matière d’âge de départ en retraite
Comme l’ont montré les débats récents.1, la flexibilité de l’âge de la retraiteest un enjeu essentiel pour une population dont l’espérance de vie en bonne santéne cesse d’augmenter. Or, le système actuel fait peu de cas de la variabilité possibledes préférences individuelles. La priorité accordée à l’emploi et à la lutte contre lechômage durant les deux dernières décennies a conduit à la mise en place d’unsystème de retraite rigide, laissant peu de liberté de choix aux individus en matièred’âge de cessation complète d’activité et de modalités de transition entre l’emploi etla retraite. La très forte concentration des âges de départ en retraite sur les deux«.pics.» que sont les âges de 60 et 65 ans en témoigne.
En effet, le régime général fait supporter une taxe implicite très élevée àtoute personne qui continue à travailler au-delà de l’âge d’obtention du taux plein.2,60 ans dans la majorité des cas pour les générations arrivant actuellement à la retraite.Toute année travaillée supplémentaire implique ainsi le versement de contributionssociales et surtout, la perte d’une année de retraite.; l’année d’activité supplémentaireau-delà de 60 ans n’ouvre aucun droit nouveau dès lors que le taux plein est déjà atteint.
172 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. Voir à ce sujet les rapports de Charpin (J.-M.), «.L’avenir de nos retraites.», Commissariat général duPlan, La Documentation française, 1999, de Taddéi (D.), «.Pour des retraites choisies et progressives.» pourle Conseil d’analyse économique, no 21, 1999, et de Teulade (R.), «.L’avenir des systèmes de retraite.», pourle Conseil économique et social, Éditions des Journaux officiels, 2000.
2. Blanchet (D.) et Pelé (L.-P.), «.Social Security and Retirement in France.», «.Social Security andRetirement all Around the World.», J. Gruber et D. Wise éds, NBER, University of Chicago Press, 1999,p. 101-133.
De même, les règles du régime général pénalisent de façon excessive lessalariés auxquels il manque des années pour totaliser la durée d’assurance corres-pondant à une carrière complète. Une année de cotisation manquante se traduitainsi par une baisse de 10.% du montant de la pension de retraite (hors effet de laproratisation au 150e), très supérieure à ce qu’exigeraient les règles de la neutralitéactuarielle.
Les conditions d’un véritable choix individuel de l’âge de départ en retraite,en fonction des aspirations et de la situation professionnelle et familiale de chacunne sont aujourd’hui pas remplies, au niveau des règles tant des dispositifs de prére-traite que des régimes de retraite.
La montée en puissance du risque dépendanceLe système de soins français va être confronté, par étapes successives, aux
conséquences du vieillissement démographique, d’abord avec l’arrivée massive desgénérations du «.baby-boom.» à un âge de plus forte morbidité (à partir de 2010),puis à l’âge de la dépendance (à partir de 2030). En ce qui concerne le risquedépendance, l’enjeu essentiel.1 est de déterminer les évolutions comparées de l’espé-rance de vie et de l’espérance de vie sans incapacité. Pour certains observateurs, il ya eu en France sur la période 1980-1991 une compression relative de l’incapacité maisune expansion de la morbidité déclarée.; autrement dit, avec la chute de la mortalité,la prévalence des maladies chroniques au sein du cycle de vie a augmenté mais lesétats prévalents sont en moyenne moins sévères.
«.La couverture du risque de dépendance se fait actuellement dans desconditions qui rappellent ce qu’était la gestion de la plupart des autres risques avant ledéveloppement de systèmes de protection sociale conséquents.2.». Les dispositifs misen œuvre pour faciliter le recours aux services professionnels (allocation compensa-trice tierce personne, aides transversales destinées aux emplois à domicile, prestationspécifique dépendance...), et développer les alternatives au placement durable eninstitution (hébergement temporaire, hospitalisation à domicile, centres de soinsinfirmiers...) apparaissent en effet largement insuffisants. Le dernier dispositif endate, la PSD (créée en janvier 1997), cristallise les critiques : elle connaît de fait unemontée en charge pour le moins lente.3.; les montants alloués sont souvent très endeçà des besoins à couvrir.; les pratiques des départements sont pour le moinsdisparates.; quant à la coordination des organismes en charge de cette assistance, ellen’est pas assurée de façon satisfaisante et oblige l’usager – ou le plus souvent safamille – à gérer lui-même la complexité du dispositif.
173
1. Les enseignements de l’enquête dite «.Handicaps-Incapacités-Dépendance.», en cours de réalisation parl’INSEE, en collaboration avec le CREDES, le CTNERHI, la DREES, l’INED et l’INSERM, devraientpermettre d’affiner les scénarios.
2. Genier (P.), «.La gestion du risque dépendance : le rôle de la famille, de l’État, du secteur privé.»,«.Économie et Statistique.», no 291-292, 1996.
3. Les derniers chiffres fournis par la DREES font état de 117.000 bénéficiaires à la fin décembre 1999,contre 23.000 fin 1997 et 86.000 fin 1998, cf. «.Études et Résultats.», no 56, mars 2000.
Les nouveaux enjeux des politiques socialesNotre système socio-fiscal a réussi à contenir les inégalités de revenus.1,
contrairement à d’autres pays où elles se sont élargies.; il a su par ailleurs développerune redistribution importante des risques entre les diverses catégories de populationau bénéfice des plus âgés, des familles et des malades, notamment.; les politiques delutte contre la pauvreté, la multiplication des prestations sous condition de ressourcesont permis de limiter l’aggravation de l’extrême pauvreté. Dans un pays qui consacreune part toujours plus significative de sa richesse aux dépenses sociales, ce diagnosticn’emporte cependant pas le jugement : trop de personnes restent privées de l’accèsaux droits fondamentaux et du bénéfice de prestations financées par la collectivité(logement, santé, dispositifs de garde d’enfants ou de prise en charge de la dépen-dance). Plus nombreux deviennent par ailleurs ceux qui contestent la légitimité desprélèvements obligatoires opérés pour financer la protection sociale. La pérennisa-tion de ce dispositif public de protection sociale suppose donc que soient recherchésde nouveaux mécanismes de régulation, permettant de mieux concilier efficacité etsolidarité.
Notre système de protection sociale a des capacités d’adaptation, à condi-tion d’adopter une conception évolutive des risques, selon l’expression de M.-T.Join-Lambert.2, pour mieux prendre en compte les conditions actuelles du dévelop-pement de la société. Parmi les défis que le système de protection sociale et, plusglobalement, les politiques publiques ont à relever, on étudiera particulièrement icila priorité à donner à la lutte contre les exclusions, en ce qu’elle oblige l’ensembledes acteurs à faire évoluer leurs pratiques.; le retentissement des évolutions familialessur la protection sociale et, en particulier la qualité de la couverture des besoins etses interactions avec l’activité féminine.; la question des solidarités intergénération-nelles, en ce qu’elle est affectée par l’évolution des âges de la vie et des besoins deprise en charge.; enfin, les voies de conciliation des principes d’efficacité et desolidarité.
La lutte contre les exclusionsau centre des politiques sociales
Avec le développement du chômage de masse et du sous-emploi, l’appari-tion de «.nouvelles pauvretés.» a placé la lutte contre les exclusions à l’agenda despouvoirs publics. Le terme désigne d’abord un état de «.désaffiliation.» de l’indi-vidu.3, c’est-à-dire une situation combinant pauvreté, fort isolement social et priva-tion de certains droits, faute d’y avoir accès ou faute d’y recourir. Il désigne égalementun processus, qui met en jeu des mécanismes, souvent cumulatifs, rejetant progressi-vement l’individu ou le ménage aux marges de la société commune. «.Si l’exclusionne conduit peut-être pas à dessiner les contours d’une catégorie sociale, elle s’identifieclairement comme un phénomène de distance à la vie citoyenne [...] L’exclusion, c’estle fait d’être empêché de participer, fût-ce temporairement, à l’échange social et à laconstruction de la société.».4.
174 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. Voir Chapitre Premier : «.La société française : éléments d’un diagnostic.».
2. «.Droit Social.», septembre-octobre 1995.
3. Selon l’expression de Robert Castel.
4. De Foucauld (J.-B.) et Piveteau (D.), «.La société en quête de sens.», Odile Jacob, 1995.
Dans une enquête de 1995.1, le CREDOC analysait les situations deprécarité à partir de cinq critères (les ressources par unité de consommation, l’exis-tence d’un logement stable, l’activité professionnelle, le diplôme, l’état de santé), d’oùressortaient l’importance toute particulière de la précarité des ressources et dulogement parmi les personnes pauvres et le rôle grandissant des facteurs liés àl’emploi et à la formation, à mesure que les précarités s’accumulent et qu’on va versla grande pauvreté. Cette enquête dégageait également trois types de mécanismesconduisant à la pauvreté : l’empêchement, qui concerne les jeunes et tient à la faiblessede la formation.; le basculement, correspondant souvent à un cumul de difficultéséconomiques liées à la perte d’emploi avec une rupture familiale.; la reproduction dela pauvreté enfin, au sein des familles.
L’adaptation du système de protection sociale à la prise en charge despersonnes exclues se construit graduellement et doit prendre en compte cettecomplexité. Elle n’est pas seulement affaire d’ouverture de droits à des allocationsou à des prestations.; elle est aussi construction de parcours et accompagnement pourl’accès effectif à ces droits.; elle doit se faire autour de la personne, de sa situationspécifique, au lieu de se disperser en autant de guichets et de critères d’évaluation deressources qu’il y a de prestations. «.La construction de la personne est devenue unproblème social de masse. Il faut aider chacun à se construire et à accumuler descompétences en vue de sa propre autonomie et pour tisser des liens sociaux.» (J.-B. deFoucauld.2). En cela, la lutte contre les exclusions ne concerne pas seulement lesorganismes de protection sociale ou d’assistance mais l’ensemble des politiquespubliques et des corps intermédiaires.
La décennie quatre-vingt-dix a vu la montée en puissance du revenuminimum d’insertion (RMI) qui compte aujourd’hui plus d’un million de bénéficiai-res. Son pari était fondé sur l’exercice d’un double droit ouvert à chaque bénéficiaire :droit à un minimum de revenu et de protection sociale, droit d’accès à des procéduresd’insertion (notamment grâce au contrat d’insertion) rendu possible par la mobilisa-tion prioritaire de certaines politiques sociales en leur direction (par exemple, entermes d’emploi, accès prioritaire aux CES, CRE puis CIE...). Ce dispositif a permisde contenir la montée des inégalités et la proportion de ménages pauvres est restéestable depuis quinze ans. Cependant, l’ambition d’offrir un accompagnement person-nalisé via le contrat d’insertion n’a pas été atteinte, 30 à 40.% des bénéficiaires duRMI n’en ont jamais conclu. Le RMI avait été conçu pour être transitoire.; s’il joueeffectivement ce rôle pour une bonne moitié des bénéficiaires, le nombre de RMIstesde longue durée n’a cessé de croître, alors que l’installation durable dans l’allocationne permet pas de vivre dignement.; c’est ce qui explique pour partie les demandesrépétées de revalorisation substantielle.
La loi d’orientation de juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions,élaborée en étroite concertation avec les associations, constitue une nouvelle étapeessentielle. Son article premier est particulièrement explicite : «.La lutte contre lesexclusions est un impératif national fondé sur le respect de l’égale dignité de tous lesêtres humains et une priorité de l’ensemble des politiques publiques de la nation. Laprésente loi tend à garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits
175
1. Gilles (M.-O.) et Legros (M.), «.Politiques sociales : l’épreuve de la pauvreté.», CREDOC, janvier 1995.Enquête réalisée pour le Conseil économique et social dans le cadre d’un programme d’évaluation despolitiques de lutte contre la grande pauvreté.
2. Réunion du 3 février de la commission de concertation.
fondamentaux dans les domaines de l’emploi, du logement, de la protection de la santé,de la justice, de l’éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la familleet de l’enfance.».
Elle s’attache au titre premier à l’accès aux droits (accès à l’emploi, à laformation et à la culture, au logement, aux soins, exercice de la citoyenneté) maisaussi à la prévention des exclusions, c’est-à-dire à certains processus menant àl’exclusion (situations de surendettement, interdiction bancaire, expulsion). La loidresse un certain nombre de protections en faveur des personnes concernées etengage à ce titre la responsabilité de nombre d’institutions, parfois négligentes quantaux conséquences de leurs pratiques.
Pour garantir ces droits, il convient de s’écarter du principe d’égalitéformelle au motif que «.traiter de la même façon des groupes de personnes qui setrouvent dans une situation différente est aujourd’hui considéré comme inacceptable,comme une rupture de l’égalité véritable.1.». Il ne s’agit pas pour autant, par exempleen matière éducative, sanitaire ou locative de constituer des droits spécifiques pourles pauvres. Ce qui importe, c’est de construire l’accès effectif et vérifiable aux droitsfondamentaux et de permettre, ce faisant, à la personne de retrouver une plus grandecapacité à construire sa vie familiale et sociale.2.
À l’école, cela justifie de consacrer plus de moyens humains et matérielspour tenir compte de l’environnement économique, familial ou social et de difficultéspédagogiques spécifiques. Les zones d’éducation prioritaire (ZEP, créées en 1981)ont inauguré cette pratique différenciée, sans toujours échapper aux effets perversde la stigmatisation.; l’aide individualisée aux élèves du secondaire apparaît aujour-d’hui essentielle, pour autant que le repérage précoce des difficultés et la souplessedans l’allocation des moyens d’enseignement autorisent un ciblage pertinent.; cer-tains élèves, particulièrement ceux qui sont en échec scolaire ou rejettent l’institution,justifient également un accompagnement très personnalisé en matière d’orientation,de reconstruction de perspectives professionnelles.
La réduction des inégalités de recours aux soins a deux aspects, que lelégislateur a traités successivement. Le volet santé de la loi d’orientation contre lesexclusions a prévu la mise en place dans les établissements de santé participant auservice public hospitalier de permanences d’accès aux soins de santé (PASS), struc-tures d’accueil et de prise en charge médico-sociale pour les personnes en situationde précarité, notamment destinées à faciliter les démarches nécessaires à la recon-naissance de leurs droits. La loi portant création de la couverture maladie universellea de son côté levé pour ses bénéficiaires une grande partie de la contrainte financièreattachée au recours aux soins en offrant une couverture complémentaire avantageuseet en supprimant l’avance de frais, souvent particulièrement dissuasive pour lespersonnes à faible revenu.
Parmi les ménages pauvres, une minorité est locataire d’un logementsocial.; si leur part a augmenté de 1986 à 1996 de 16 à 24.%.3, elle reste encore faible.
176 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. Morand (C.A.), «.Le droit néo-moderne des politiques publiques.», «.Droit et Société.», vol. 26, 1999.
2. Sen (A.) met en effet en avant le concept de «.capabilities.» dont la traduction française est délicate. Pourcet auteur, le bien-être de l’individu s’évalue par les possibilités – ou la liberté – qu’il a de réaliser des modesde fonctionnement (functionning), i.e. des «.façons d’être.» (being) et des «.façons d’agir.» (doing) del’individu.
3. Enquête réalisée en 1997 par la Direction de l’habitat et de la construction du ministère du Logement,exploitée par le CREDOC, «.Consommations et modes de vie.», no 139, 1999.
Une majorité d’allocataires du RMI ne sont pas recensés dans le parc social, commelocataires ou hébergés par des proches. La difficulté d’accès au parc social, du fait del’insuffisance de l’offre sur certains territoires, de problèmes de file d’attente et defaible mobilité des occupants, de gestion des conditions de ressources par les orga-nismes HLM, explique cette situation, qui contraint les ménages en question à setourner vers le parc privé, plus accessible mais dont les conditions d’inconfort, voired’insalubrité, privent parfois les usagers des aides aux logement. La gestion de lamobilité au sein du parc social, la solvabilisation de la demande des ménages pauvres,la construction de logements sociaux sur les territoires qui en sont le plus dépourvuset la prévention des situations de rupture liées aux expulsions sont des orientationsqui engagent tout un ensemble d’acteurs : organismes HLM, municipalités, Caissesd’allocations familiales, services préfectoraux, etc.
Enfin, et surtout, il s’agit de développer les instruments permettant à cespersonnes de retrouver une pleine dignité à leurs yeux et aux yeux de la société grâceà l’exercice d’une activité professionnelle. Au-delà de l’effort consenti en matièred’insertion professionnelle, il s’agit de sécuriser leur parcours.1 mais aussi de corrigerles effets de seuil des dispositifs actuels des minima sociaux et de rendre ces dispositifsplus lisibles, plus stables et plus incitatifs.
La protection sociale face aux évolutions familiales
Notre système de protection sociale tarde à prendre en compte les évolu-tions profondes qui ont affecté les structures familiales. Comme l’a souligné lerapport Thélot-Villac.2, les modalités et les objectifs mêmes de notre politiquefamiliale ne sont plus ajustés à la situation actuelle et ne sont plus guère lisibles. Lesprincipaux aspects des prestations et cotisations ont en effet été définis en référenceà un modèle conjugal et familial – un couple marié avec plusieurs enfants élevés parune mère au foyer – qui n’est plus aujourd’hui unique. Des efforts d’adaptationconsidérables ont été faits, mais ils sont dans certains cas insuffisants – dans le cas desfamilles monoparentales – ou ambigus, en ce qui concerne leurs effets sur les choixd’activité des mères par exemple. D’une façon générale, les contraintes auxquellessont soumises les femmes, et les mères de famille en particulier, qui souhaitentconcilier responsabilités familiales et professionnelles sont insuffisamment prises encompte. Or, elles sont appelées à s’accroître : de plus en plus de femmes auront àassumer la prise en charge de leurs parents dépendants, alors même que leurs enfantsseront encore au foyer.
Mieux prendre en compte la situation des familleset des enfants en difficultéLes transferts liés à la famille permettent de réduire sensiblement les
inégalités de niveau de vie entre familles et de sortir de la pauvreté nombre defamilles avec enfants. L’ensemble des impôts directs et des aides aux familles a unimpact important sur les familles monoparentales et les familles nombreuses. Cepen-
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1. Cf. Chapitre III : «.Croissance, productivité et emploi.».
2. Thélot (C.) et Villac (M.), «.Politique familiale : bilan et perspectives.», rapport à la ministre de l’Emploiet de la Solidarité et au ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, La Documentation française,mai 1998.
dant, la moitié des familles monoparentales ayant deux enfants et plus et la moitiédes couples avec quatre enfants et plus font encore partie, après transferts, des 20.%de ménages les moins aisés.
La situation relative des familles monoparentales s’est particulièrementdégradée ces dernières années. Ce sont aujourd’hui les familles avec enfant les plusexposées à la pauvreté, devant les familles nombreuses. L’ampleur de la correctionopérée par le système de transferts est la même qu’il y a dix ans, mais cette corrections’applique sur des revenus primaires qui se sont modifiés, au détriment des famillesmonoparentales en particulier. L’aggravation du chômage féminin y a sans doutebeaucoup contribué. Un effort particulier devrait donc être consenti en direction deces ménages.
L’un des grands succès de la politique familiale française concerne la luttecontre la pauvreté enfantine. Notre système d’aide à la famille est l’un des plusperformants d’Europe, en matière de lutte contre la pauvreté des enfants. Il permeten effet de réduire significativement la pauvreté enfantine : 7,3.% des Français demoins de 16 ans vivent dans une famille pauvre.1, alors que la moyenne européennese situe à 13,9.%. Seul le Danemark protège mieux ses enfants, avec un taux depauvreté enfantine de 3,1.%.
Ce résultat positif ne doit cependant pas faire oublier que le bien-être desenfants ne se réduit pas à la seule dimension matérielle et financière et que ladimension affective et éducative de leurs problèmes doit être pleinement prise encompte. La construction, ou la reconstruction des liens entre les parents et les enfantsapparaît notamment déterminante dans la prévention des difficultés liées à l’exclu-sion et, de ce point de vue, une action conjuguée des magistrats, des travailleurssociaux, des enseignants et éducateurs, voire des médecins est parfois nécessaire.L’association ATD Quart-monde insiste notamment sur l’importance d’une révisiondes procédures de placement en matière d’aide sociale à l’enfance, dans le sens d’unmeilleur accès des familles concernées à leurs dossiers et à leurs droits. La réflexioncollective sur les motifs et les conditions de placement mérite d’être approfondie. Laprotection de l’enfance peut encore progresser, notamment celle des enfants les plusfragiles, victimes de maltraitance. L’accompagnement personnalisé, non seulementde l’enfant, mais aussi de sa famille reste à développer.
Favoriser l’égalité entre hommes et femmesL’exigence de réduction des inégalités économiques entre hommes et
femmes, relayée notamment par la Commission européenne, appelle aussi à unerévision de certaines de nos politiques publiques. Les études disponibles soulignentque les deux facteurs qui ont œuvré à la réduction des inégalités entre les genres sontle rapprochement du niveau de formation initiale des deux sexes et l’entrée massivedes femmes sur le marché du travail.2. Les politiques publiques les plus efficaces sontdonc celles qui accompagnent et favorisent la formation et le développement del’activité professionnelle des femmes, en facilitant autant que possible la conciliationentre vie professionnelle et contraintes domestiques et familiales. Une meilleure
178 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. Chambaz (C.), «.La pauvreté en France et en Europe.», «.INSEE Première.», no 533, juillet 1997. Le seuilde pauvreté est défini comme la moitié du niveau de vie médian.
2. Majnoni d’Intignano (B.), «.Égalité entre femmes et hommes.», rapport no 15, Conseil d’analyse écono-mique, 1999.
intervention publique en matière de garde d’enfants faciliterait dans les faits l’activitédes mères, dont l’aspiration à l’épanouissement professionnel est forte.
Un effort tout particulier devrait être fait pour faciliter la conciliation entrevie familiale et vie professionnelle des familles modestes ayant de jeunes enfantsd’âge préscolaire.1. En effet, ces familles n’ont guère accès qu’aux seuls modes degarde collectifs, qui modulent leurs tarifs en fonction du revenu des parents. Cepen-dant, la pénurie de places en crèches, les fortes disparités géographiques limitentlargement les possibilités offertes à ces familles. En outre, le fait que les crèches soientouvertes d’une manière générale aux seuls parents qui travaillent à temps plein et lemanque de flexibilité des horaires défavorisent les femmes qui travaillent à tempspartiel ou ont des horaires atypiques. Les modes de garde individuels, plus souples etmieux diffusés sur l’ensemble du territoire, demeurent en revanche trop coûteux pources familles, sauf à recourir au travail au noir.
De telles contraintes incitent nombre de femmes peu qualifiées à interrom-pre leur activité. Le développement rapide de l’APE depuis son extension audeuxième enfant témoigne de ces difficultés. Ce dispositif, s’il répond aux aspirationsde nombreuses femmes, n’est cependant pas exempt d’effets pervers. Aucun dispositifde réinsertion professionnelle n’étant prévu, il risque d’éloigner durablement dumarché du travail des femmes qui, pour nombre d’entre elles, rencontraient déjà desdifficultés d’insertion professionnelle.
Les difficultés particulières que rencontrent les parents isolés ne doiventpas non plus être négligées. En effet, les parents élevant seuls leurs enfants rencon-trent plus de difficultés que les couples à concilier vie familiale et vie professionnelle.Leur charge parentale est en effet bien supérieure à ce qu’elle est dans un couple quipeut la partager.2.
La complexité du système actuel, l’ambiguïté des effets de l’ensemble dela politique familiale sur les comportements d’activité, ont été soulignées à denombreuses reprises. Ceci plaide pour une remise à plat et une simplification del’ensemble des aides à la garde d’enfants, y compris les aides qui favorisent la gardede l’enfant par sa mère en subventionnant son retrait du marché du travail, commel’APE.
Dépendance et solidarité familialeLa construction réglementaire ou administrative de la dépendance est en
prise directe avec une double logique, individuelle et familiale. Les sociologues fontétat d’un processus de négociation entre les personnes âgées, leurs proches et lesprofessionnels. La dépendance est souvent niée, du moins au départ. Quand elle estreconnue, elle ne conduit pas spontanément à recourir à des services professionnels,notamment parce que l’aide professionnelle correspond pour la personne âgée àl’intrusion d’une personne étrangère dans son foyer.; la demande s’adressera doncsouvent d’abord au conjoint, aux enfants, voire à des relations de proximité : «.Tout
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1. Saunier (J.-M.), «.Une meilleure prise en compte de la diversité des situations des ménages modestes.», in«.Allocation universelle et impôt négatif.», rapport de l’atelier no 2 du groupe «.Minima sociaux, revenusd’activité, précarité.» présidé par Jean-Michel Belorgey, 2000.
2. DARES, «.Temps de travail, temps parental. La charge parentale : un travail à mi-temps.», «.PremièresSynthèses.», no 20.1, mai 2000. Le temps parental individuel est de 20 h 57 par semaine pour les chefs defamille monoparentale et de 19 h 27 pour un parent vivant en couple.
se passe comme si, en premier lieu, l’usager évaluait le potentiel familial dont ildispose.».1.
Cela montre que ce qui se joue dans la prise en charge de la dépendancedépasse une opposition simple entre solidarité familiale et solidarité publique. L’ur-banisation, la décohabitation des générations ne signifient pas forcément rupture descontacts.; la socialisation d’une partie du risque dépendance n’engendre pas le retraitdes solidarités familiales dans une logique de substitution. L’idée de complémentaritéentre aide familiale et aide publique a pourtant longtemps eu du mal à émerger, dufait notamment de son poids idéologique : quelle est la norme de solidarité et quelest le rôle de l’État.? Les avantages de la prise en charge familiale sont évidents : lecoût social est réputé moindre et la réponse aux besoins plus souple.; on ne peutcependant méconnaître la fragilité des situations concrètes : il y a en effet asymétrieentre les enfants.; l’aide est essentiellement le fait des femmes.; il peut y avoirconcurrence entre assistance aux parents et aide aux enfants.; le soutien peut êtrerompu par tout événement affectant l’aidant (déménagement, évolution profession-nelle, familiale).; les évolutions démographiques laissent augurer une diminution dunombre d’aidants féminins potentiels.; il existe de fortes inégalités sociales dans lacapacité à mobiliser de l’aide.; l’aide familiale est en interaction permanente avecl’assistance publique et soumise à ses évolutions.2. Tout ceci plaide pour une plusgrande mutualisation de ce risque.
La prise en compte de l’intérêt des générations futures
Notre système de protection sociale doit allouer des ressources limitéesentre des individus et des groupes d’individus aux intérêts parfois contradictoires, cequi ne va pas sans poser des problèmes d’arbitrage, parfois explicites mais le plussouvent implicites. Or, la puissance publique peut être amenée de ce fait à opérer deschoix qui ne respectent pas totalement les principes d’équité intra ou intergénéra-tionnelle. La gestion du système de retraite illustre particulièrement ces difficultés.
Dans un système de retraite par répartition, l’effort de cotisation réalisépar chaque génération durant sa vie active trouve normalement sa contrepartie dansl’obligation faite aux générations suivantes d’actifs de financer sa retraite. Le systèmepar répartition repose donc sur un contrat social implicite unissant les générationsentre elles. Or, certaines de ces générations n’étant pas encore nées, il est pardéfinition impossible de contracter directement avec elles. L’intervention publiqueest donc nécessaire pour rendre obligatoire la participation aux régimes par réparti-tion et de ce fait les engager. La situation des générations futures, tant du point devue des cotisations qu’elles devront verser que du point de vue des pensions qu’ellesrecevront, devrait donc être au centre des décisions relatives aux retraites. Si teln’était pas le cas, c’est toute la crédibilité du système qui pourrait en être affectée,avec tous les risques que cela comporte de répudiation de la dette sociale implicitepar ces générations qui s’estimeraient lésées.
180 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. Jourdain (A.) et Martin (C.), «.De quoi dépend la dépendance.?.», «.Cahiers de sociologie et dedémographie médicales.», no 2-3, 1999.
2. Ces considérations sont valables également en grande partie pour l’aide familiale aux handicapés, dontles conditions de prise en charge publique du recours à tierce personne restent néanmoins plus favorablesque celles des personnes âgées dépendantes.
À chaque période, il y a donc lieu de vérifier que la taille qu’atteint lesystème public de retraite est bien conforme à l’objectif de redistribution entregénérations. Ceci justifie pleinement que les adaptations nécessaires des régimes deretraite soient entreprises sur la base de diagnostics à très long terme, à l’instar deceux réalisés en France par le Commissariat général du Plan.1. Il importe en effet deprendre en compte les conséquences de ces évolutions et des mesures envisagées surle niveau de vie des personnes qui ne participent pas aujourd’hui aux choix d’adap-tation du système de retraite, mais qui devront en supporter les conséquences.
On identifie ainsi un instrument particulièrement adapté à la réduction desirrégularités de niveau de vie entre générations : les réserves au sein des régimespublics de retraite par répartition. La détermination de leur montant optimal dépenddes profils démographiques présents et anticipés pour le futur, du taux d’actualisationdu niveau de vie des générations futures, de l’importance de l’objectif redistributifdans la fonction de choix social, etc.
Cependant, si le Fonds de réserve créé en 1998 devrait permettre de lisserdans le temps la hausse des cotisations et de mieux la répartir entre les générations,il ne saurait à lui seul garantir l’équilibre financier futur de notre système de retraite.Ainsi que l’a montré le rapport du Commissariat général du Plan, les besoins definancement des différents régimes apparaissent considérables à long terme, mêmedans une perspective de retour au plein emploi.
Dans une approche d’équité entre générations, la question des retraitesdoit être examinée dans le contexte plus général de l’ensemble du «.fardeau.» fiscalque se transmettent les générations. Les «.comptes par génération.».2 tentent d’éta-blir le bilan des transferts reçus et des impôts versés par un individu tout au long desa vie. Sans méconnaître les limites normatives d’un tel outil, le stade embryonnaireoù en est la connaissance des enjeux d’équité inter-générationnelle en France inviteà encourager le développement de travaux méthodologiques sur la comptabilitégénérationnelle.
La meilleure conciliation de la solidarité et de l’efficacité
Notre système de transferts sociaux aura besoin dans les années quiviennent de nouveaux instruments de régulation et d’une meilleure coordination deceux-ci. L’évolution des risques, les perspectives démographiques et macro-économi-ques, la concurrence des modes de régulation possibles et la diversification desacteurs susceptibles d’y participer, la différenciation des attentes et le besoin desécurité, tout ceci justifie de réfléchir à la rénovation des instruments de l’actionpublique.
Des arguments d’équité aussi bien que d’efficacité peuvent être invoquésen faveur d’une couverture «.publique.» des principaux risques de l’existence. Lesimperfections des marchés privés d’assurance et l’inefficacité des équilibres auxquelsils conduisent justifient en effet souvent la fourniture d’assurance dans un cadrepublic ou socialisé.3.
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1. Charpin (J.-M), «.L’avenir de nos retraites.», Commissariat général du Plan, op. cit.
2. Cf. Kotlikoff (L.-J.), «.Generational Accounting.», The Free Press, Macmillan, 1992.
3. Cf. Barr (N.), «.Economic Theory and the Welfare State.», «.Journal of Economic Literature.», vol. 30,1992.
Il est possible d’offrir, dans le cadre d’une assurance publique obligatoire,un contrat qui permette d’atteindre un équilibre plus satisfaisant que le marché. Eneffet, l’existence d’asymétries d’information entre assurés et assureurs amène cesderniers à différencier leurs tarifs de façon à ce qu’aucun assuré n’ait intérêt à choisirun contrat qui ne corresponde pas à sa classe de risque.1. Les «.hauts.» risquesobtiennent alors une couverture élevée, mais onéreuse, tandis que les «.bas.» risques,faute de pouvoir prouver qu’ils n’exposeront l’assureur qu’à des coûts relativementfaibles, doivent se contenter d’une couverture certes bon marché, mais faible. Uncontrat d’assurance publique obligatoire uniforme, en réalisant une «.subventioncroisée.» des «.bas.» vers les «.hauts.» risques, améliore la situation des «.hauts.»risques, qui pourront obtenir meilleur marché leur couverture élevée.; il amélioreégalement la couverture des «.bas.» risques, malgré des primes plus élevées.
L’État est seul à disposer d’une capacité significative à contracter à longterme et est également souvent mieux à même d’assurer certains risques que lemarché. L’offre privée d’assurance demande en effet un certain délai, nécessaire aurecueil d’information, avant de pouvoir fournir effectivement des contrats. L’Étatpeut user de son pouvoir de réglementation pour imposer des normes, ou de sacapacité d’engagement à long terme pour fournir lui-même une couverture d’assu-rance, ou inciter les partenaires sociaux ou les assureurs privés à le faire dès leurapparition. Il en est de même lorsque les règles retenues ou les pratiques ne permet-tent pas une mutualisation suffisante des risques ou la couverture des catégories dela population les plus exposées.; c’est le cas aujourd’hui de la dépendance.
Les problèmes d’asymétries informationnelles, de même que les risquesd’erreur d’appréciation n’épargnent pas, loin s’en faut, l’assureur public. Il est cepen-dant possible d’atténuer les problèmes de collecte et de vérification de l’informationet les risques d’erreur en diversifiant les niveaux d’intervention et les centres dedécision, c’est-à-dire en décentralisant l’action publique. Le choix du niveau del’intervention publique et les problèmes de délégation éventuelle de compétences etde moyens qu’il soulève sont alors cruciaux.
Les propriétés économiques et sociales positives des systèmes d’assurancepublique pourraient cependant être remises en cause, si on ne veillait pas à ce queles individus aient un comportement plus responsable dans l’utilisation des biens etservices qui leur sont offerts par la collectivité. Il faut donc commencer à introduiredans notre système de protection sociale des mécanismes d’incitations micro-écono-miques susceptibles de permettre d’atteindre cet objectif. On pourrait même, face àla multiplicité des attentes et des stratégies individuelles, commencer à réfléchir auxmodalités qui laisseraient plus de latitude aux personnes dans leur choix de couver-ture et permettraient de révéler des demandes particulières et des dispositions àpayer différentes selon les individus.2, par exemple en ce qui concerne l’accès à lamédecine spécialisée selon qu’il est direct ou «.filtré.» par le médecin généraliste.
Cependant l’expérience vécue dans le domaine des assurances complé-mentaires a montré que les populations à bas revenus optaient, d’elles-mêmes ouparce que cela leur était imposé par leur employeur dans le cadre d’un rapport de
182 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. Si l’assuré peut cacher à l’assureur certaines informations qui permettraient à ce dernier de tarifercorrectement le risque, alors l’assureur doit veiller à ne pas attirer à lui des «.hauts.» risques qui seraientintéressés par une assurance dont la tarification ne refléterait pas la structure des coûts du risque.
2. Bureau (D.), «.Intérêt social et discrimination en assurance maladie publique.», «.Revue d’économiefinancière.», vol. XIV, no 2, printemps 1999.
force défavorable, pour les niveaux de protection les plus bas. Ceci plaide pour lapoursuite de la réflexion sur les modalités les plus pertinentes pour faire jouer auxincitations micro-économiques un rôle dans le domaine de la santé.
Les nouvelles régulationsLes principes de responsabilité, incitation et solidarité fondent les propo-
sitions formulées dans les trois champs particuliers qu’il est proposé d’explorer :– la régulation du système de santé mérite d’être repensée, dans ses institutionscomme dans ses instruments, pour être en mesure de relever les défis du vieillisse-ment, du progrès technique, et satisfaire les exigences toujours plus fortes de lapopulation.;– la protection sociale doit être plus favorable au retour à l’emploi ou au maintiendans l’activité, et faciliter les transitions entre différents états qu’exige l’idée mêmede sécurisation des parcours.;– enfin les questions de l’adaptation de notre système de retraite et de l’améliorationde la prise en charge des personnes âgées se feront de plus en plus pressantes.
Réguler les dépenses de santé
La croissance de la population âgée, le progrès technique, les exigencestoujours plus fortes de sécurité sanitaire ne laissent pas augurer une compression desdépenses de santé, bien au contraire.; ce secteur a évidemment un avenir, y comprisen termes de créations d’emplois, dans les services de soins, dans les services entou-rant la relation médicale et dans l’industrie (médicaments, équipements et dispositifsmédicaux). Ces évolutions imposent cependant de revoir le rôle des acteurs et derenouveler les instruments de la régulation. On aura besoin de nouveaux outils pourredéployer les moyens (évolutions des spécialités médicales, reconversions hospita-lières, implantation d’équipements lourds), évaluer et structurer l’offre de soins,renforcer la coordination ville-hôpital.
De nombreuses expériences étrangères de réforme, tentant de mieuxformuler la fonction d’achat de soins, d’instiller de la concurrence dans la productionde biens de santé ou la fourniture d’assurance, plaident pour cette diversification desinstruments de la régulation. L’accumulation même de réformes et leur succèssouvent mitigé dissuadent cependant de toute transposition hâtive et soulignent, s’ilen était besoin, la spécificité de la relation médicale et de la production de biens desanté. Reconnaître l’importance des dimensions éthiques, sociales ou historiques dusystème de santé français, sans pour autant y voir autant de références intangibles,est un autre préalable à la réflexion.
Quelques exemples illustrent les contours de ce «.modèle.» français et lesdifficultés propres de la régulation : en même temps qu’ils marquent leur attache-ment à la Sécurité sociale et approuvent les mesures tendant à améliorer l’accès auxsoins des plus démunis, les Français défendent de façon indéfectible les principes dela médecine libérale et notamment le libre choix du praticien.; la force des revendi-cations de proximité et des considérations non médicales d’aménagement du terri-toire ou de défense de l’emploi tempère bien souvent les velléités de réorganisationde l’offre de soins, fussent-elles portées au nom de la qualité et de la sécurité.; laprotection légitime des données médicales individuelles sert parfois à justifier l’opa-cité quant à la qualité des actes.; le large rejet du marché comme mode principald’organisation des relations entre patients, producteurs de soins et assureurs explique
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la difficulté à raisonner en termes d’incitations ou de prix comparés mais dissuadeaussi de réfléchir à la réalité des coûts des prestations et des règles d’allocation etaux inégalités sociales ou territoriales qui en découlent.
Dans ces conditions, le rôle premier du régulateur est sans doute d’exami-ner les conditions d’une utilisation plus juste, plus transparente, mieux informée desressources socialisées. La définition des besoins de santé, des objectifs généraux dela santé publique, la distinction de ce qui est médicalement utile et de ce qui l’estmoins, la décision quant aux moyens alloués apparaissent de ce point de vue primor-diales.
Le rôle des pouvoirs publicsLes pouvoirs publics ont tout d’abord une fonction tutélaire en matière de
santé publique, notamment vis-à-vis de certaines populations (jeunes), quant àl’usage de substances dangereuses, à la prescription vaccinale ou aux politiques dedépistage. Ils doivent s’efforcer de favoriser une diffusion équitable des pratiques deprévention : paradoxalement, les différences sociales apparaissent souvent plusimportantes en matière de dépistage (du cancer par exemple) qu’en matière de soinscuratifs.; il faut aller au devant de certaines populations : la loi d’orientation relativeà la lutte contre les exclusions contient des dispositions en ce sens (mise en place despermanences d’accès aux soins de santé dans les établissements de santé et d’unecoordination régionale à travers les programmes régionaux pour l’accès à la préven-tion et aux soins).
La politique de lutte contre le SIDA a contribué à renouveler les pratiquesen santé publique.; l’effort de programmation et de coordination entre les acteurs sedéveloppe désormais autour de quelques grandes priorités : cancer, prévention dusuicide, prévention des pratiques addictives. Le besoin d’outils de pilotage et d’éva-luation se fait aussi plus pressant : cela passe par exemple par la fixation d’objectifsquantitatifs (réduire de x.% la consommation de substances psycho-actives ou le tauxde suicide chez les jeunes).
À travers la fixation des objectifs de dépenses par branche des régimes debase et de l’objectif national des dépenses de l’assurance-maladie (ONDAM), la loide financement de la sécurité sociale (LFSS) autorise désormais un encadrement plusdémocratique des dépenses. Ces prérogatives sont encore relativement nouvelles : laLFSS 2000 n’est que le troisième exercice du genre.; les outils destinés à éclairer ladélibération du Parlement ont été lents à se mettre en place (ainsi des Conférencesrégionales de santé et de la Conférence nationale). Les limites propres des LFSS sontégalement bien connues : les dépenses sont aléatoires en ce qu’elles dépendent de laréalisation d’un risque, et obligatoires dès lors que l’assuré dispose de droits.; quantau garde-fou de l’ONDAM, il apparaît pour le moins fragile.
L’admission au remboursement de nouveaux médicaments – comme lapoursuite du remboursement de molécules anciennes – et la diffusion de tout unensemble de dispositifs médicaux justifient qu’il y ait délibération sur ce que lacollectivité entend prendre en charge (biens médicaux à fort service médical rendu,de confort, de soutien à la qualité de la vie). Pendant longtemps, la solvabilisation dela demande pharmaceutique, par la sécurité sociale ou par l’assurance complémen-taire, a eu pour effet de générer un grand nombre de produits à faible potentielmédical. Aujourd’hui, l’arrivée de nouveaux médicaments au potentiel médicalincertain montre des repositionnements des acteurs et pose avec force la question del’accès à certaines innovations : les producteurs n’en demandent pas forcément le
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remboursement, ils entendent créer une demande en s’adressant directement auxpatients, des assureurs privés développent une politique d’assurance au premierfranc. Dans un pays qui vieillit, la question de la prise en charge de toute une gammed’innovations ou d’actes spécifiquement dédiés aux personnes âgées ne peut en toutcas que se poser avec acuité.
Le rôle des prix dans la régulation
On a souligné précédemment le coût relativement élevé du système desoins français. Pour l’expliquer, on évoque en particulier l’absence de mécanismesd’incitation micro-économique des offreurs et des demandeurs de soins à modérerleurs recours au service public de santé et d’assurance maladie, du fait du poids, danssa régulation, de procédures relevant davantage d’une logique de «.planificationcentralisée.».1 : fixation administrée des prix des biens et services médicaux, méca-nisme de l’enveloppe globale hospitalière suivant une logique de «.services votés.»,etc.
Une alternative à cette logique consisterait à laisser davantage de latitudeaux acteurs décentralisés du système de soins dans leurs décisions d’ordonnancementdes dépenses de santé, mais en leur adressant des incitations à agir dans le sens de lamodération des dépenses. Dans cette voie, les prix, dès lors qu’ils incorporeraientcorrectement la contrainte de ressources de l’économie, devraient jouer un rôle plusimportant, tant au niveau de l’offre de soins (introduction d’une dose de capitationdans la rémunération des médecins, de la tarification forfaitaire par pathologie.2 àl’hôpital public ou dans les établissements privés, remboursement des moléculespharmaceutiques sur la base du prix le plus bas dans chaque classe thérapeutique),qu’au niveau de la demande (responsabiliser le patient, le sensibiliser aux coûts queson comportement de consommation fait supporter à la collectivité par un jeud’incitations positives.3 et négatives, non limitées à l’usage fruste du ticket modéra-teur).
Toutefois, dans le contexte d’information imparfaite qui régit l’activité desprofessionnels de santé, il y a fort à parier que la mise en œuvre de mécanismes depseudo-concurrence sans les assortir de «.garde-fous.» comporterait des risquesimportants. Les modes de tarification exercent des effets non seulement sur lesvolumes des soins, mais aussi sur leur qualité, ou peuvent déclencher des stratégiesde sélection des patients indésirables en équité. Ceci suggère que l’optimum social,en termes de compromis entre coûts, qualité et équité en santé, requiert une combi-naison de tarifications forfaitaires et de formules de remboursement des coûts. Dansle cas de la médecine de ville, une tarification des actes selon une formule non linéairepar blocs, telle qu’elle est mise en œuvre au Québec – au-dessus d’un certain plafondd’actes, ceux-ci sont rémunérés à un tarif plus faible –, pourrait constituer un exemplede compromis.
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1. Cf. Mougeot (M.), «.Régulation du système de santé.», rapport no 13, Conseil d’analyse économique, LaDocumentation française, 1999.
2. Il ne faut pas méconnaître les difficultés techniques de mise en œuvre de ce mode de tarification, auquelle système d’information mis en place à travers le PMSI ne prépare guère.
3. Il y a lieu de tenir compte des comportements des patients, pour organiser la rémunération des profession-nels de santé, par exemple en modulant le taux de remboursement des soins de médecine spécialisée selonque ceux-ci ont été ou non précédés d’un passage par la médecine générale.
La répartition du travail de régulation
La pluralité des objectifs de la régulation impose de mieux cerner les rôlesrespectifs des différents acteurs (État, autorités déconcentrées, autorités indépen-dantes, assurance maladie, organismes complémentaires) et leur articulation.
Les réformes de 1996 ont institué un nouveau dispositif de régulationhospitalière, dont sont en charge les Agences régionales de l’hospitalisation, qui ontnotamment pour mission d’allouer une enveloppe régionale, définie par péréquationde l’objectif national des dépenses hospitalières, entre les divers établissementshospitaliers installés sur le territoire régional. À l’évidence, ces mécanismes depéréquation et la tâche confiée aux ARH ne permettent pas à eux seuls de réduirel’asymétrie d’information de l’État sur les besoins et leur évolution, sur la producti-vité, les coûts et la qualité des services offerts. Ils n’autorisent par ailleurs qu’uneréduction lente des inégalités régionales.
Les ARH ont malgré tout désormais un rôle essentiel dans la recomposi-tion du tissu hospitalier (reconversion de services ou d’établissements, rapproche-ment public-privé, répartition des équipements lourds...). Cette tâche suppose uneanalyse territorialisée précise des besoins, des efforts constants de concertation et unaccompagnement financier des restructurations.
Comme cela se pratique dans d’autres secteurs, il peut aussi être jugésouhaitable d’avancer plus hardiment dans la voie d’une délégation à une ou plu-sieurs autorités indépendantes de l’État de la tâche de déterminer la tarification desdifférents biens et services médicaux.
Il y a lieu également de déléguer correctement aux assureurs.1 la fonctiond’achat de soins pour le compte des consommateurs dont l’information est intrinsè-quement imparfaite, de telle sorte qu’ils aient la capacité d’adresser aux producteursles incitations à des comportements efficaces d’offre de soins. Dans son plan straté-gique élaboré au printemps 1999, la CNAMTS revendique cette fonction d’«.ache-teur avisé.», qu’elle entend substituer à celle de «.payeur aveugle.» et met en avantun critère essentiel, la qualité, seul acceptable, selon elle, et par les usagers et par lesprofessionnels. L’exemple des propositions de la CNAMTS est intéressant, en ce qu’ilmontre ce que peut être la contribution d’un acteur, agissant à l’aide d’un instrumentspécifique (le conventionnement), sachant bien entendu que la structuration d’uneoffre de soins de ville de qualité a bien d’autres aspects, au premier rang desquelsfigurent la formation initiale (quelle formation donner aux étudiants de premiercycle.? aux généralistes.? quelle répartition entre les spécialités médicales.?...) et laformation médicale continue.
Sans reprendre les orientations du plan stratégique, la loi de financementde la sécurité sociale pour 2000 délègue d’importantes responsabilités de régulationde la médecine ambulatoire aux régimes d’assurance maladie. Si l’État et l’assurancemaladie ont, chacun en ce qui le concerne, à redéfinir leur fonction d’achat de soinset les instruments qu’ils lui assignent, ils ont aussi à travailler à une meilleurecoordination entre les prises en charge hospitalière et ambulatoire, pour garantir lacontinuité des soins (notamment par l’intermédiaire des réseaux) mais aussi pourassurer la viabilité des mécanismes de régulation en évitant les reports de charge d’unsecteur à l’autre.
186 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. Cf. Henriet (D.) et Rochet (J.-C.), «.Régulation et intervention publique dans les systèmes de santé.», inMougeot (M.), op. cit.
Le décloisonnement nécessaire du système.1 ne requiert pas d’emblée lacréation – peut-être prématurée – d’Agences régionales de santé (en charge del’ensemble des financements).; il est possible, dans un premier temps, d’envisagerqu’une partie de l’ONDAM au niveau régional soit confiée à une instance qui soit lelieu d’une véritable discussion sur les priorités de santé publique et ait les moyens deprendre des initiatives en la matière.
Enfin, on ne prête pas suffisamment attention aux externalités négativesliées à la présence d’assureurs complémentaires qui, en améliorant la couverturemaladie des personnes, engendrent des dépenses supplémentaires de santé qui sereportent sur l’assurance maladie publique. Les discussions sur la mise en œuvre dela CMU ont en revanche permis d’amorcer un dialogue entre la CNAMTS et lesassureurs complémentaires (mutuelles et assureurs privés), notamment sur le partagedes responsabilités en matière de couverture santé ou sur la notion de panier de bienset services médicaux. Une telle réflexion est d’autant plus utile aujourd’hui que cesorganismes complémentaires développent un certain nombre d’initiatives (plate-forme de services téléphoniques, assurance au premier franc de certains biens desanté, chartes de qualité avec certains professionnels, diffusion de nouveaux moyensde paiement) qui ne sont sans doute que les prémices d’une action plus résolue.
Rendre la protection sociale plus favorable à l’activité
Favoriser le retour à l’activitéIl est nécessaire de rendre notre système de minima sociaux et de protec-
tion sociale plus lisible et prévisible pour leurs bénéficiaires. Des propositions ont étéfaites dans le cadre du rapport Belorgey pour rendre les droits plus accessibles,équitables, et sans discontinuité. Elles devraient faire l’objet d’un examen attentif.Des modifications dans la législation sociale actuelle seraient de nature à réduire les«.trappes à pauvreté.».
La première réforme envisagée est celle la taxe d’habitation et vise à lisserles ressauts d’imposition créés par le barème des dégrèvements et supprimer ainsiles inégalités de traitement entre contribuables selon le type de revenus qu’ilsperçoivent. Le bénéficiaire de l’allocation de solidarité spécifique ou de l’allocationunique dégressive plancher (l’allocation chômage incompressible) n’est en effet pastraité de la même façon que le bénéficiaire du RMI. La deuxième réforme possiblepourrait être celle de l’allocation logement. Pour supprimer la perte de revenu netqu’occasionne la sortie du RMI, on pourrait allonger la plage de revenu donnant droità l’allocation maximum et lisser la décroissance de l’allocation. Le coût de cetteréforme est estimé à 6 milliards de francs.
On retrouve cette même inégalité de traitement pour le complément derevenus dont bénéficie le RMIste pour les deux premiers enfants alors qu’il n’existepas pour le reste de la population d’allocations familiales pour le premier enfant, etqu’elles sont inférieures à l’aide apportée par le RMI pour le second. Ceci plaide pourla création d’allocations familiales sous conditions de ressources pour le premier
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1. Pour une discussion sur le thème de la régionalisation des dépenses de santé, voir «.Synthèse des travauxet conclusions du groupe de travail sur la régionalisation du système de santé.», Commission des affairesculturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, sous la présidence de Claude Evin, mars 2000.
enfant et une augmentation de l’allocation pour le deuxième enfant qui seraientétendues aux familles de même niveau de revenu. Ceci aurait pour avantage depermettre l’équité socio-fiscale entre les ménages disposant d’un même niveau derevenu.1. Il faut cependant prendre conscience qu’une telle mesure ouvre à terme levaste chantier de la réforme des allocations familiales – allocation dès le premierenfant sans conditions de ressources – et du quotient familial.
Une autre réforme pourrait toucher aux mécanismes d’intéressement.2 queles pouvoirs publics ont mis en place dès la création du RMI, consistant en lapossibilité pour le bénéficiaire du RMI qui retrouve un emploi de conserver unepartie de son allocation pendant une durée limitée. Des propositions ont été faitespour allonger cette durée.3 ou aller au-delà afin de la rendre pérenne.
Ainsi R. Godino a avancé une proposition, dite d’«.allocation compensa-trice de revenu.» (ACR).4, qui s’inscrit clairement dans le prolongement de l’idée decrédit d’impôt sans avoir les inconvénients des formules anglo-saxonnes qui se sonttraduites par un démantèlement des dispositifs d’assistance aux personnes à basrevenu. Il s’agirait de diminuer le RMI, non de la totalité du gain perçu en cas dereprise du travail, mais d’une fraction seulement, dégressive jusqu’à un gain de 1,2SMIC dans le cas d’une personne seule. Faussement présentée comme une réformedu RMI, elle conduirait à faire entrer dans le champ des bénéficiaires des populationstravailleuses à faible niveau de revenus. Comme l’a suggéré J.-B. de Foucauld lors dudébat sur cette question devant la commission de concertation, la proposition deR. Godino semble viser trois objectifs : une incitation à la reprise du travail à tempspartiel, une augmentation du revenu pour les salariés autour du SMIC et uneincitation à réduire le temps de travail.
Du côté de l’offre de travail, il est probable que le profilage de l’ACR –elle concernerait en effet également les salariés gagnant un peu plus que le SMIC –puisse inciter à la réduction du temps de travail, notamment de la part des femmespeu qualifiées comme cela a déjà été observé dans la montée en charge de l’allocationparentale d’éducation.
Du côté de la demande de travail, les entreprises pourraient être incitéesà offrir des emplois à temps partiel, sachant que le revenu du salarié sera complétépar ailleurs, accentuant par là la déstabilisation de la relation de travail. Pour les uns,peu importe dans un premier temps la nature de l’emploi pour l’individu, l’importantest le retour rapide dans l’activité pour éviter la perte d’employabilité, le retour à lacroissance durable devant ouvrir ultérieurement des possibilités de retour au contratde travail à durée indéterminée (CDI) à temps plein.5. Pour les autres, au contraire,
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1. Dans le cadre du groupe de concertation présidé par Jean-Michel Belorgey, une proposition s’inspirantde cette orientation a été proposée et son coût estimé par les administrations. Il s’agirait d’une prestationdégressive sous conditions de ressources qui viendrait compléter les prestations actuelles des familles à basrevenus et qui limiterait les effets de seuil. Selon les différentes hypothèses retenues, et pour les seuls enfantsà charge au sens des prestations actuelles, le coût pourrait varier entre 5 et 7 milliards de francs.
2. Il serait intéressant de disposer d’éléments d’évaluation des effets sur le retour dans l’emploi desmécanismes d’intéressement mis en œuvre dans le cadre de la loi de lutte contre les exclusions.
3. La proposition d’allonger cette durée à cinq ans, dans le cadre d’une prestation partiellement individua-lisée, à l’instar du système australien, afin d’éviter de décourager la reprise d’emploi du second actif du ménage,a été avancée dans le rapport Belorgey.
4. Castel (R.), Godino (R.), Jalmain (M.), Piketty (Th.), «.Pour une réforme du RMI.», note de la FondationSaint-Simon, no 104, février 1999.
5. Le temps partiel est fortement concentré sur les contrats à durée déterminée.
il est essentiel que ce retour à l’emploi se fasse dans le cadre stable qu’est le CDI àtemps plein.
Deux arguments peuvent être avancés à l’appui de la première position.Les sortants du RMI vers l’emploi travaillent en majorité à temps partiel.; il s’agiraitdonc de rendre la situation de ces personnes un peu moins insupportable et, pluslargement, de lutter contre la «.pauvreté laborieuse.». Contrairement aux aidesprécédentes au temps partiel qui allégeaient les cotisations patronales, les entreprisesne seraient plus encouragées directement à proposer du temps partiel.; leur compor-tement pourrait être différent. Mais le retour au CDI temps plein ne paraît pasgaranti.; il est peu probable que les entreprises renoncent à la souplesse que leurprocure l’emploi de contrats à durée déterminée (CDD) et de temps partiels, enl’absence des nouveaux modes de sécurisation des parcours, suggérés par ailleursdans ce rapport.
Deux arguments viennent à l’appui de la seconde thèse. La propositiond’emplois à temps partiel pour des personnes cherchant des contrats à temps pleinrevient à reporter sur l’individu la charge de trouver un complément de revenu parses propres moyens : la facilitation du cumul de deux temps partiels devrait êtrerecherchée. Les aides de la collectivité pourraient exercer une pression à la modéra-tion du SMIC, voire à sa remise en cause, dès lors qu’un transfert public compensateurgarantirait les ressources des personnes actives peu qualifiées. Même s’il semble peuprobable que la référence au SMIC puisse disparaître dans notre pays, subsisteraitl’ambiguïté de son statut : s’agit-il de ne maintenir que la référence au SMIC horaireou le SMIC doit-il rester, en tant que revenu salarial mensuel minimum, la normed’emploi implicite de référence.?
Le débat sur la proposition d’allocation compensatrice des revenus mérited’être approfondi sur la base de propositions concrètes.1. Il s’agit en définitive detrouver un équilibre, nécessairement délicat, entre l’exigence de dignité matérielle etmorale des personnes à faible revenu, ce qui impose de lutter contre l’extension dela précarité au travail, et celle de construire la société du plein emploi de demain, cequi appelle le démantèlement des barrières à l’accès au marché du travail despersonnes qui en ont été durablement éloignées.
Responsabiliser les entreprisesdans le système d’assurance-chômageL’organisation de notre système d’assurance-chômage repose sur une
distinction majeure, instaurée en 1984, entre un régime «.d’assurance.», contributif,et un régime de «.solidarité.» qui accorde, sous condition de ressources, un revenu deremplacement sans rapport avec le salaire antérieur aux demandeurs d’emploi quiont épuisé leurs droits dans le régime «.d’assurance.». Cette distinction entre «.assu-rance.» et «.solidarité.» a le mérite de conduire à une répartition claire des compé-tences entre l’État et les partenaires sociaux. Celle-ci est cependant altérée lorsquele régime «.d’assurance.» durcit ses règles d’indemnisation pour atteindre son équi-libre financier dans les périodes de chômage élevé.; il reporte ainsi sur le budget del’État (pour le RMI et l’allocation de solidarité spécifique) la charge de la couverture
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1. Le coût total de l’ACR a été évalué entre 24 et 40 milliards de francs en année pleine selon son caractèrefamilialisé ou individualisé. Ces chiffrages n’intègrent pas toutefois les réactions des comportements indivi-duels à la mise en place d’un tel barème et ils s’ajoutent aux 25 milliards de francs dépensés au titre du RMI.
chômage, alors moins favorable, de nombreux salariés privés d’emploi. Il y a là unequestion à approfondir, qui concerne, et les partenaires sociaux, gestionnaires del’assurance-chômage, et l’État.
Les avantages potentiels de l’assurance publique du risque chômage.1pourraient également être affaiblis si une attention suffisante n’était pas portée auxproblèmes d’incitation. Du côté des individus, des dispositions existent, telles que lesdélais de carence, la dégressivité des prestations, la limitation de la durée d’indemni-sation, etc., qui, entendant préserver les incitations individuelles au retour à l’emploi,réduisent la qualité de l’indemnisation et ne permettent pas de couvrir de façonsatisfaisante le chômage «.récurrent.» notamment celui des jeunes. Elles font aujour-d’hui l’objet de négociations dans le cadre du renouvellement de la convention del’assurance-chômage.
On a en revanche porté peu d’attention à la responsabilisation des entre-prises au cours des dernières décennies. Or, les effets pervers du système actuel,financé par une cotisation patronale à taux uniforme assise sur la masse salariale sontbien connus.2 : l’employeur qui licencie ne supporte pas l’intégralité du coût desallocations chômage perçues par les salariés dont il se sépare. Il bénéficie donc d’unesubvention implicite, payée par les entreprises «.vertueuses.», celles qui ne licencientpas.; il n’est pas incité à rechercher des solutions alternatives aux licenciements. Unemodulation des taux de cotisation patronaux en fonction de leur comportement deséparation (licenciements, fins de CDD, etc.) et à prélèvement global inchangé, estsusceptible de modifier le comportement des entreprises dans un sens plus favorableà l’emploi.
Les évaluations empiriques menées aux États-Unis.3 montrent, en effet,que la modulation des cotisations patronales réduit le niveau du chômage, sa dépen-dance au cycle économique, est favorable à l’augmentation de l’emploi et en parti-culier à l’embauche de salariés dans les entreprises qui stabilisent leur main-d’œuvre.Par ailleurs, bien que le principe de modulation fasse supporter des cotisations plusélevées aux entreprises «.instables.», il n’augmente pas significativement le risque defaillite des entreprises en mauvaise santé.
Les spécificités du droit du travail français posent cependant des problèmesparticuliers qui pourraient contrebalancer les effets positifs du mécanisme d’incita-tion que l’on observe aux États-Unis.4. Ainsi, la structure des allocations chômage(en termes d’éligibilité, de durée et de niveau, de partage entre assurance et solida-rité) et la multiplicité des types de contrat de travail pourraient permettre auxentreprises de desserrer le lien entre les séparations indemnisées et les cotisationspatronales qu’organise ce système de bonus-malus, ce qui lui ferait perdre de son
190 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. Le risque chômage est à la fois non diversifiable et soumis aux phénomènes d’anti-sélection. Sa couverturepublique doit donc normalement conduire à un meilleur niveau de protection pour tous les salariés que celuiqu’offrirait une couverture privée, et à des transferts redistributifs importants entre catégories sociales ouqualifications du fait qu’elle est tarifée selon le revenu et non selon le risque.
2. Malinvaud (E.), «.Les cotisations sociales à la charge des employeurs.», rapport du Conseil d’analyseéconomique, no 9, 1998.
3. Dans les années quatre-vingt, tous les États sont progressivement passés d’un système à taux uniforme àdes barèmes variables, fonction du nombre de licenciements effectués par l’entreprise au cours des trois oucinq dernières années.
4. En particulier, ainsi que l’a souligné Didier Blanchet devant la commission de concertation, la part del’indemnisation des épisodes de chômage à la charge des entreprises devrait être soigneusement définie, afinde ne pas faire supporter aux entreprises françaises une charge financière beaucoup plus lourde que celle deleurs homologues américaines.
efficacité. Seul un examen approfondi des comportements réels des entreprisesfrançaises permettrait d’apprécier l’intérêt d’un tel système pour l’économie fran-çaise. Tout indique que ses conséquences seraient extrêmement différenciées d’unsecteur et d’une entreprise à l’autre.1.
Favoriser les transitions entre l’activité et la retraiteLe mouvement d’exclusion précoce des travailleurs âgés observé depuis
vingt ans doit aujourd’hui être renversé au nom, tout à la fois, du respect despréférences individuelles et de l’efficacité collective, dans la perspective du vieillis-sement de la population et de la diminution de la population active. Il appartientaujourd’hui aux pouvoirs publics de redéfinir les politiques d’emploi mais aussi lesrègles des systèmes de retraite, afin de favoriser le développement dans les entrepri-ses d’une nouvelle politique de gestion des âges, la prise en compte des aspirationsdes salariés et des transitions plus souples entre l’activité et la retraite.
La tendance de ces vingt dernières années à la baisse de l’âge de cessationd’activité ne pourra être inversée tant que perdureront des dispositifs de préretraitetotale «.à guichet ouvert.» plus attractifs que ne le sont les dispositifs de préretraiteprogressive.2. Leur multiplication conduit à renforcer la préférence collective pourles départs anticipés.; la coexistence de plusieurs dispositifs aux modalités différentesse traduit par des inégalités individuelles de situation au regard des avantagesfinanciers accordés. Or, si la justification de l’existence des préretraites est bien lacouverture du risque de fin de carrière, celles-ci ne sauraient être octroyées sans uncontrôle strict de la réalité du risque et sans garantie d’égalité de traitement.
En outre, la poursuite de ces politiques n’irait pas sans soumettre lesfinances publiques à de graves tensions au fur et à mesure que les générationsnombreuses du «.baby-boom.» aborderont la cinquantaine. Le développement despréretraites a concerné jusqu’ici des classes d’âge peu nombreuses.; l’évolutionprévisible du contexte démographique change considérablement la donne. Le nom-bre de travailleurs âgés de plus de 55 ans va en effet augmenter de plus d’un milliond’ici à 2006 et leur part dans la population active potentielle atteindra 28.%. Laréflexion doit donc aujourd’hui porter en priorité sur les modalités d’insertion destravailleurs âgés dans le processus de production et notamment sur la formation desplus de 45 ans, à rebours des choix opérés durant les deux dernières décennies.
Enfin, l’introduction d’une plus grande souplesse dans le choix de l’âge dedépart à la retraite grâce à l’introduction d’abattements et de majorations actuariel-lement neutres est l’une des conditions essentielles pour favoriser une transition plusprogressive entre l’activité et la retraite, tant dans le secteur privé que dans le secteurpublic. L’enjeu est d’autant plus grand que l’adaptation de notre système de retraiteà la donne démographique des décennies à venir devrait se traduire par une haussede l’âge de départ à la retraite. Or, rien n’impose que celui-ci soit uniforme. Laneutralité actuarielle ouvrirait aux assurés une possibilité d’arbitrage individuelentre niveau de la retraite versée et durée d’activité, de façon à leur permettre de
191
1. Pour une première estimation sur données françaises, cf. Margolis (D.), «.Moduler les cotisationsemployeurs à l’assurance-chômage : les expériences de bonus-malus aux États-Unis.», étude pour le Com-missariat général du Plan, 1999.
2. Cf. Taddéi (D.), «.Pour des retraites choisies et progressives.», rapport pour le Conseil d’analyseéconomique, no 21, 1999, en particulier le rapport annexé de Zaidman (C.) et alii.
partir plus tôt ou plus tard, en fonction de leur situation personnelle, familiale, desanté, de revenu ainsi que de leurs projets et aspirations.1.
Mieux couvrir le risque de dépendance
On l’a dit, la couverture du risque dépendance n’est pas aujourd’hui à lahauteur des besoins. La collectivité reporte en grande partie la charge sur les familles.Même s’il n’y a pas de raisons de se priver de ce mode de prise en charge, réputésouple et peu coûteux, par la mise en œuvre d’une couverture socialisée complète, ilfaut bien voir que la solution familiale n’est guère satisfaisante du point de vue de lamutualisation de ce risque et qu’elle est soumise à un certain nombre d’aléas tenantaux évolutions mêmes de l’institution familiale.
L’assurance privée permet-elle une mutualisation plus large.? Classique-ment confrontés aux problèmes d’antisélection et d’aléa moral, les assureurs privésont des difficultés particulières avec la prise en charge de la dépendance : l’incertitudequi pèse sur les préférences des personnes dépendantes, le caractère lacunaire del’information statistique et la difficulté de définir et de discriminer les prestationssemblent propres à décupler les problèmes, rencontrés en matière de santé parexemple. L’offre des assureurs français s’est de la sorte montrée pour le moinsprudente jusqu’à présent, puisqu’ils se contentent généralement de proposer leversement d’une rente forfaitaire en cas de dépendance.2.
L’intervention publique apparaît donc nécessaire, à côté de la famille et desassureurs privés.; elle n’est pas pour autant uniforme. L’État a en effet plusieursmodalités d’intervention : il peut rendre l’assurance dépendance obligatoire, afin deréduire les problèmes liés à la myopie des agents, à la sous-estimation des risques dedevenir dépendant.; il peut aussi mettre en œuvre un régime public d’assurance etdévelopper ainsi un cinquième risque de la sécurité sociale.; il peut encore, commec’est le cas actuellement, confier la gestion de ce risque à une collectivité territoriale.
Le problème est que la définition des besoins à prendre en compte n’a riend’évident : il convient en effet de distinguer l’hébergement éventuel, l’assistance à lavie quotidienne et les soins. Si la définition des besoins de soins justifie d’une analysemédicale, l’assistance à la vie quotidienne et la qualité de l’hébergement relèventcertes d’une analyse par l’équipe médico-sociale de prise en charge (d’où l’intérêt dela grille AGGIR) mais aussi de préférences individuelles, que la collectivité n’a pasde raisons de vouloir niveler ou financer à fonds perdus. Au-delà des revenus courantspropres de la personne, cela met en jeu la question délicate de l’obligation alimentaireet du recours sur succession. La PSD contient une telle disposition de recours sursuccession, qui a sans doute eu un impact non négligeable sur le relativement faiblenombre de demandes.
Le versement de la prestation en nature ou en espèces est une autrequestion essentielle : souplesse de la prestation en espèces d’un côté, garantie d’af-fectation de la prestation en nature d’un autre côté.; l’arbitrage se complique encoresi l’on considère l’objectif emploi de la solvabilisation de la demande d’assistance à
192 CHAPITRE VPolitiques de solidarité
1. La règle de neutralité actuarielle assure en effet que le supplément de retraite versé chaque année en casde report d’une année du départ en retraite compense l’effort contributif sur l’année travaillée supplémentaireet la perte d’une année de retraite. Elle conduit en outre chaque individu à internaliser, dans ses choix, lescoûts ou bénéfices collectifs associés à sa décision d’anticipation ou de report du départ en retraite.
2. Les obstacles évoqués ne semblent cependant pas rédhibitoires, puisque le marché américain de l’assu-rance dépendance a connu lui une très forte croissance au cours des années quatre-vingt.
la dépendance. La politique de prise en charge développée en France (à travers laPSD ou la prise en charge des cotisations patronales) a eu pour conséquence derégulariser un certain nombre de situations de travail informel, sans guère apporterde solutions satisfaisantes quant au statut et à la reconnaissance sociale des aidantsinformels et au risque, maintes fois souligné par les associations, de fragiliser touteune population d’employés professionnels, recrutés par les personnes âgées elles-mêmes ou par l’intermédiaire d’associations mandataires.
La question du niveau de gestion de la prestation dépendance ajouteencore aux difficultés.; il peut en effet sembler préférable de décentraliser cettegestion comme cela s’est fait avec l’allocation compensatrice tierce personne (dontcontinuent de bénéficier les personnes handicapées) ou avec la PSD dans le cadredu département, ceci afin de permettre une allocation des ressources plus efficace etd’autoriser une meilleure coordination des services proposés. L’expérience de la PSD,en termes d’efficacité et d’équité, n’est sans doute guère probante.; la nature de lacoordination entre les Caisses, les collectivités territoriales et l’État ne garantit pasune adéquation de l’offre aux besoins. «.Il y a quelque paradoxe dans un état de faitoù la solidarité locale, avec les limites qui tiennent à l’inégalité des ressources et dupotentiel fiscal entre les départements supporte la grande dépendance et donne lieu àl’aide la moins encadrée et professionnalisée, et où la solidarité nationale, assurée parles Caisses, prend en charge les dépendances les plus légères, en ouvrant droit à uneprestation plus qualifiée.1.». À cela s’ajoute la difficulté pour les usagers et les famillesde se retrouver dans le maquis des compétences.
Au total, il importe aujourd’hui d’apporter un soutien aux familles concer-nées.2 et de corriger les défauts les plus évidents de la PSD.3. Cela passe par unrenforcement de la coordination.4 entre les organismes de financement d’une pres-tation dépendance renouvelée, tant au niveau de l’évaluation des besoins par leséquipes médico-sociales de proximité qu’au niveau de la délivrance de l’aide, quisuppose que l’aide la plus professionnelle aille en priorité aux personnes les plusdépendantes. Il importe également que la loi fixe un socle, un certain nombre derègles, concernant les quotités horaires minimales et l’effort contributif demandé auxpersonnes. L’objectif est triple : garantir une couverture du risque dépendance,partout sur le territoire, à tous ceux qui s’en trouvent aujourd’hui exclus (et qui dansl’état actuel du dispositif seront toujours plus nombreux), s’assurer que la solidarités’exprime prioritairement au profit des plus défavorisés et des plus dépendants et, enmême temps, ne pas dissuader les personnes plus favorisées d’exprimer leurs préfé-rences par un effort contributif de prévoyance supplémentaire.
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1. Hespel (V.) et Thierry (M.), «.Synthèse des constats et propositions de la mission sur les services d’aidesaux personnes.», IGF-IGAS, juillet 1998.
2. Cela justifie à tout le moins le souci des pouvoirs publics de développer les possibilités d’accueil temporaireet non traumatisant des personnes âgées en institution, de façon à soulager quelque peu les aidants familiauxet à leur permettre notamment d’organiser un temps familial moins contraint (week-end, vacances).
3. Dans un rapport remis en mai 2000 à la ministre de l’Emploi et de la Solidarité, Jean-Pierre Sueur aproposé le remplacement de la PSD par une aide personnalisée à l’autonomie (APA), dont un des objectifsmis en avant est d’éviter les variations «.d’un point à l’autre du territoire, en fonction de la richesse ou de lagénérosité des départements.».
4. Le Premier ministre a annoncé lors d’une conférence de presse du 21 mars 2000 l’expérimentation rapidede centres de liaison, d’information et de coordination. De telles structures couvriraient à terme l’ensembledu territoire (mille centres à un horizon de cinq ans).
CHAPITRE V I CHAPITRE VILes territoires
Les territoires
Plus se développent les processus de mondialisation et de globalisation,plus les flux financiers se déconnectent des flux réels, plus les échanges immatérielsse généralisent, plus la question du rôle et de l’avenir des territoires se pose avecforce. Même si certains auteurs annoncent la «.fin des territoires.» (Badie) ou lamultiplication des «.non-lieux.» (Augé), le territoire reste le cadre plus que jamaisnécessaire de construction des identités collectives et de maîtrise d’un développe-ment économique et social harmonieux.
Le territoire est un espace construit par le jeu d’acteurs multiples (entre-prises, habitants, associations, élus locaux...), une «.production collective.», comme lesouligne Alain Lipietz. Le jeu des acteurs économiques n’obéit certes pas aux mêmeslogiques que celles des autres acteurs sociaux et le cadre institutionnel français degestion du territoire, très centralisé, n’évolue pas au même rythme que les forces àl’œuvre qui conduisent à plus de diversification. Cette inadéquation de l’expressioninstitutionnelle par rapport aux besoins et aux attentes des acteurs peut créer destensions utiles mais aussi des conflits destructeurs, obérer le développement écono-mique, être plus ou moins supportable socialement. Divergences de la démographieet de l’emploi, difficulté pour concevoir et mettre en œuvre des solidarités locales,phénomènes préoccupants comme le renforcement de mouvements autonomistes, ladésertification rurale ou la violence urbaine, tels sont quelques-uns des symptômesde cette inadéquation institutionnelle.
Sur le plan économique, l’activité comporte une dimension spatiale fonda-mentale et se concentre de façon croissante dans les régions offrant le plus deressources, cette polarisation profitant aux métropoles.1. Les territoires, parce qu’ilsrassemblent des personnes partageant majoritairement le même héritage culturel,les mêmes représentations, restent des vecteurs très importants des «.externalités.»et de cette «.productivité globale.», requise par la nouvelle organisation d’un systèmeproductif plus réactif, plus innovant, plus exigeant en capacités humaines. Ils consti-tuent donc des creusets indispensables de la croissance.2.
Les divers territoires (européen, national et local) contribuent simultané-ment et concurremment à créer ces externalités. Entre le mondial et le local appa-raissent des «.sous-ensembles.» et des pôles dont la cohérence économique et sociale
1. Cf. Chapitre Premier : «.La société française : éléments d’un diagnostic.».
2. Cf. notamment Veltz (P.), «.Mondialisation, villes et territoires. L’économie d’archipel.», Paris, PUF,1996.
est plus ou moins assurée et dont le rayonnement vis-à-vis des espaces, qui leur sontcontigus, est divers.
Jusqu’à maintenant, la construction européenne a entraîné sur la localisa-tion des activités productives en Europe des conséquences globales beaucoup moinsprofondes que celles auxquelles on s’attendait. La spécialisation des États membresest restée relativement faible et les forces de polarisation sur l’ensemble du territoireeuropéen ont été moins intenses que celles qui ont pu être observées dans des zonescomparables à l’Europe sous l’angle de la liberté des échanges mais plus intégrées àmaints autres égards, comme les États-Unis.
L’union monétaire en réduisant encore davantage les coûts de transactionet en annulant le risque de change est-elle de nature à remettre en cause ce modèlede répartition des activités en Europe.?
Partant des analyses théoriques récentes de l’économie géographique etd’études empiriques sur la structure sectorielle du commerce entre les États mem-bres, un groupe de travail du Plan.1 a considéré que les forces de diversificationl’emporteraient au niveau des États membres, notamment à cause de la faiblespécialisation actuelle des États membres et de la rémanence des «.frontières defacto.». Les habitudes de consommation ne changent que lentement.; les relations deproximité entre producteurs gardent un sens.; les marchés du travail ne sont pasintégrés et les différences culturelles restent fortes.
Mais l’effacement graduel des barrières nationales aux échanges est sus-ceptible de redonner plus de consistance à une spécialisation régionale accrue.Celle-ci dépendrait désormais davantage de la position géographique et économiquedes régions au sein de l’Union européenne.
Il est possible que quelques blocs transfrontaliers jouent un rôle croissantdans le futur (par exemple le Languedoc-Roussillon et la Catalogne, la régionRhône-Alpes et le Piémont ou encore l’Alsace et le Bade-Wurtenberg). Il estégalement probable que certaines activités ou secteurs particuliers connaissent unmouvement de polarisation à l’échelle du territoire européen. Ceci pourrait être lecas de secteurs financiers spécialisés ou des activités les plus intensives en personneltrès qualifié, dont la mobilité interne à l’Union est d’ores et déjà importante.
On observe une intensification des flux entre les grands pôles d’activité,qui laissent à l’écart leurs arrière-pays ainsi que les zones rurales éloignées des grandsaxes de communication. La relation traditionnelle centre/périphérie s’estompe, tan-dis qu’au sein même des agglomérations apparaissent des inégalités plus fortesencore.2.
L’urbanisation et le développement économique entraînent également defortes pressions sur l’environnement : pollution de l’air dans les villes et zonesindustrielles, dégradation des paysages, du littoral et de la montagne, détériorationde la qualité des sols et des eaux sous l’effet des techniques agricoles et industrielles.La préservation du cadre environnemental des territoires est une question qui se poseavec une acuité croissante compte tenu des exigences de développement durable.
196 CHAPITRE VILes territoires
1. Commissariat général du Plan, «.Scénario pour une nouvelle géographie économique de l’Europe.»,rapport du groupe présidé par Françoise Maurel, Economica, 1999.
2. Cf. Chapitre Premier : «.La société française : éléments d’un diagnostic.».
De nombreux sociologues, de leur côté, soulignent la place importante duterritoire dans la construction des liens sociaux. Quand tout bouge autour de soi,l’ancrage au territoire de proximité, à l’histoire familiale ou sociale qu’il représente,à la culture et aux représentations qu’il véhicule, constitue un repère important. Lamondialisation renforce paradoxalement l’attachement au local. En même temps,c’est sur le territoire que se dessinent les figures de la différenciation et de l’«.appa-riement sélectif.».1 avec le plus de netteté. Le territoire et la ville en particuliersemblent avoir perdu, au moins partiellement, leur fonction première d’intégrationdes citoyens dans la vie collective.2. Pourtant le besoin d’une solidarité de proximitéaugmente quand les techniques d’assistance verticale perdent de leur efficacité.
Parallèlement, avec le développement des échanges, des transports et desnouvelles technologies, les territoires se désenclavent, les cultures locales s’ouvrentau monde, la mobilité s’accroît, et les individus revendiquent de plus en plus large-ment une multi-appartenance.
Les historiens ont mis en lumière le rôle du territoire dans la constructiondes représentations, qui sont à l’origine de l’État moderne, notamment en France. Denombreux auteurs ont analysé la façon dont ce lien, que l’on voulait indéfectible entreÉtat, société et territoires, est aujourd’hui ébranlé. Les anciennes frontières – lacommune, le département, la frontière nationale – perdent de leur importance auprofit d’entités territoriales nouvelles : l’Europe, les régions, les agglomérations.Cette évolution n’est pas étrangère à une certaine crise de la représentation politique,dont les cadres institutionnels n’ont pas toujours évolué parallèlement à l’économieet à la société.
Les territoires se caractérisent par la lenteur de leurs évolutions : l’arma-ture des villes s’est construite souvent sur plusieurs siècles, mouvement brutalementaccéléré depuis un demi-siècle.; la spécialisation économique d’une région se construitsur une trentaine, voire une cinquantaine d’années, parfois davantage, les coopéra-tions interrégionales ou transfrontalières ont souvent, elles aussi, des racines histori-ques profondes.; les investissements (infrastructures de transport, logement) quifaçonnent l’image, les réseaux et les relations des territoires se réalisent sur plusieursannées et s’amortissent également sur des décennies. L’espace est structuré par lesgénérations successives et garde la trace de leurs cultures et de leurs représentations.Les territoires se gèrent dans une perspective de long terme et ne sauraient faireabstraction du passé, comme le rappellent avec force les urbanistes.
Mais ils sont aussi le théâtre d’une accélération des rythmes : rythmes detransport, rythme de l’information, rythme de l’entreprise, temps sociaux... L’absencede concordance entre ces diverses échelles de temps est à l’origine de multiples criseset inadaptations. Les acteurs du territoire doivent devenir de plus en plus réactifs,tout en gérant dans la durée les multiples tensions que ces mutations font naître etles menaces qu’elles peuvent faire peser sur la cohésion sociale.
Pendant des siècles, cet ajustement des sphères domestique, économiqueet politique a reposé largement sur l’État en France. La cohésion territoriale seconstruisait autour du lien national. L’héritage monarchique nous a légué un Étatcentral, construit contre les villes et les grands féodaux, ce qui nous différenciefortement de nos voisins allemand ou italien. L’époque révolutionnaire et napoléo-
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1. Regroupement affinitaire par catégorie sociale ou par niveau de diplôme ou de revenu.
2. Cf. Chapitre Premier : «.La société française : éléments d’un diagnostic.».
nienne a renforcé la nature unitaire et hiérarchisée de cet État. La TroisièmeRépublique a consacré le rôle central de l’État dans la vie quotidienne par lespolitiques de l’éducation, de l’hygiène, du logement, des infrastructures, de la sécuritéet de la redistribution.1.
Ce rôle central de l’État doit aujourd’hui être redéfini. La multiplicationrécente des textes législatifs portant sur les politiques territoriales (lois Voynet,Chevènement et Gayssot, volet territorial de la loi d’orientation agricole, lois sur lacouverture médicale universelle et contre l’exclusion), les relances successives de lapolitique de la ville, les travaux de la commission Mauroy sur la décentralisation,les débats sur l’avenir de la Corse et des Départements et Territoires d’Outre-mertraduisent une interrogation sur la pertinence du modèle français de politiqueterritoriale.
L’évolution constatée depuis vingt ans montre une évolution silencieuse,lente, irréversible vers la recomposition des territoires vécus et leur appropriationpar des acteurs locaux : il s’agit aujourd’hui de faire prévaloir une politique non plusd’aménagement mais de développement des territoires.
Les forces et faiblessesdu système territorial françaisLe territoire français dispose d’incontestables atouts à faire valoir dans la
nouvelle compétition internationale. Mais il convient d’être également lucide sur lesfaiblesses de son dispositif institutionnel.
Les atouts
Une situation favorable au sein de l’EuropeLa position de la France au milieu des autres États de l’Union lui permet
à la fois de bénéficier du développement de la «.banane bleue.», de participer auxéchanges de l’Arc atlantique, tout en restant un axe majeur du transit des échangesvers le Sud, vers l’Espagne et l’Italie, mais aussi vers le Maghreb et le Moyen-Orient.Dans un contexte où la saturation des transports terrestres et le commerce mondialvont rendre plus attractif le transport maritime et où les marchés du Sud vont s’ouvrir,ces atouts géographiques sont susceptibles de contrebalancer le déplacement ducentre de gravité de l’Europe, entraîné par son élargissement.
L’espace, abondant et bon marché, constitue un autre avantage naturel, quipeut s’avérer déterminant dans les vingt ans qui viennent, si la qualité en estpréservée. La France constitue de ce fait un espace attractif en termes de tourismemais aussi d’activités pour les habitants des grandes villes du Nord de l’Europe, deplus en plus encombrées. Pour ne prendre qu’un seul exemple, celui des activitéslogistiques aujourd’hui en plein essor (près d’un million d’emplois), le futur aéroportde fret de Vatry dans la Marne mobilisera 1.850 hectares. Il n’existe pas en Europe d’autrelieu aussi central, où l’hectare libre d’occupation se négocie à moins de 3.000 euros.
198 CHAPITRE VILes territoires
1. Nicolet (C.), «.L’idée républicaine en France – 1789-1924.», Gallimard, 1976.
Mais l’histoire a donné à la France une autre caractéristique, qui la distin-gue de ses voisins : une capitale de poids mondial, qui a organisé largement l’espaceautour d’elle.
Paris est une ville «.globale.», capable de jouer un rôle attractif dans uneéconomie mondialisée. Troisième centre mondial de production après Tokyo et NewYork, seule en Europe avec Londres à associer les fonctions de capitale politique,économique et culturelle, Paris est au deuxième rang européen, derrière Londres,pour l’accueil d’investissements étrangers. Sa spécialisation, la taille et la qualificationde son marché de l’emploi permettent à Paris d’assurer largement les fonctions dedirection du système productif national et d’interface entre la France et le monde.
Dans un contexte de concurrence ouverte, il importe de conforter lesatouts de Paris (infrastructures de transport, potentiel de recherche, équipementsde congrès...) au bénéfice de l’ensemble du pays. On entrevoit cependant les limitesde ce modèle de développement. Paris a, jusqu’à présent, plutôt mieux géré qued’autres métropoles les externalités négatives qu’engendre la concentration. Mais lemoment est probablement venu d’un développement plus qualitatif de l’Île-de-France, au bénéfice de ses habitants, de son attractivité et surtout du développementdu reste du pays.
L’émergence de grands ensembles interrégionauxLe recensement et les analyses socio-économiques font apparaître, d’après
le document France 2020 de la DATAR, l’émergence d’un polycentrisme de plus enplus marqué du territoire français autour de six grands bassins de peuplement.1.
Le grand bassin parisien couvre le bassin sédimentaire et sept régions(Île-de-France, Centre, Haute et Basse-Normandie, Picardie, Champagne-Ardenne,Bourgogne). Paris et l’Île-de-France s’articulent de mieux en mieux avec les villes àune heure de Paris, telles que Reims, Troyes, Chalons, Auxerre, Orléans, Tours, Blois,Caen, Le Havre, Amiens. Les prévisions démographiques de l’INSEE laissentescompter une croissance de la démographie de cet ensemble d’un million d’habi-tants d’ici 2020.
Le grand Nord recouvre la région Nord-Pas-de-Calais, avec comme enjeud’être un barycentre des capitales Londres, Bruxelles et Paris. Il est spécialisé dansl’industrie mécanique, la vente par correspondance et le commerce électronique.Autour de Lille, Roubaix et Tourcoing s’organise un système urbain régional trans-frontalier.
Le grand Est regroupe l’Alsace, la Lorraine, la Franche-Comté avec desrecouvrements en Bourgogne et en Champagne. Son identité culturelle d’ensemblereste plus plurielle que ne l’est sa vocation économique avec notamment l’automo-bile (Ford, Peugeot, Mercedes...).
Le grand Sud-Est, constitué autour du delta rhodanien, rassemble de plusen plus dans l’interdépendance Rhône-Alpes, la Provence, la Côte d’Azur, la Corse,l’Auvergne et le Languedoc-Roussillon. Avec l’arrivée en 2001 du TGV qui mettraLyon à une heure de Marseille, le rapprochement économique et culturel va s’accé-lérer. Sa vocation économique est très marquée par la présence des grandes univer-
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1. Les descriptions qui suivent sont issues du document «.France 2020.» de la DATAR (publication à venir).
sités de médecine de Lyon, Montpellier et Marseille, par celle du CEA à Marcoule,Pierrelatte, mais aussi par les industries lyonnaises et grenobloises. Cet ensemble estsusceptible d’accueillir 1,5 million d’habitants supplémentaires d’ici 2020.
Le Val de Garonne rassemble l’Aquitaine, Midi-Pyrénées et le Limousin àtitre principal. L’identité culturelle y est forte et continue à s’affirmer. Avec Dassaultà Bordeaux et l’Aérospatiale à Toulouse et la multitude de sous-traitants, la vocationde cet ensemble interrégional paraît résider dans l’aéronautique et la conquête del’espace.
Le grand Ouest rassemble la Bretagne, les Pays de la Loire et le Poitou-Charentes. Nantes, Rennes et Angers en constituent la capitale polycentrique. Sondéveloppement économique, autour des industries agro-alimentaires, de la téléphonie,de la construction navale et du tourisme, apparaît diversifié. Sa progression démo-graphique devrait rester très soutenue (+640.000 habitants d’ici 2020).
Une couverture très large du territoireen équipements publics
En termes d’infrastructures de transport, il convient de souligner l’effortfait depuis quarante ans en matière routière et autoroutière : seuls 20.% de l’hexa-gone, habités par 8.% de la population, se situent aujourd’hui à plus de 50 kilomètresou 45 minutes d’une voie rapide. La desserte aéroportuaire a été également considé-rablement améliorée : avec un maillage serré de près d’une centaine de plates-formesà vocation commerciale, la France est l’un des pays les mieux pourvus d’Europe.Toutes les régions possèdent au moins un aéroport capable d’accueillir tous les typesd’avions, y compris les gros porteurs. À elle seule, la Corse en a quatre. Les liaisonsdes villes de province avec l’étranger sont devenues monnaie courante et des navettesrégulières se sont développées sur les grandes liaisons radiales. Le réseau TGV a,quant à lui, connu une progression de 43.% du nombre de voyageurs/kilomètresdepuis 1995.
En termes d’équipements universitaires, toutes les régions ont bénéficié del’accroissement considérable des moyens consentis depuis vingt ans.1, particulière-ment dans le cadre du programme Universités 2000. Il est à noter cependant lapersistance de fortes disparités : si l’on compte en moyenne nationale 36 étudiantspour 1.000 habitants, la région Île-de-France en compte 51, Midi-Pyrénées 41, leNord-Pas-de-Calais, Rhône-Alpes, l’Alsace, la Bretagne et le Languedoc-Roussillonse situent autour de la moyenne, mais la région Provence-Alpes-Côte d’Azur n’estqu’à 32, et 6 régions restent à un niveau nettement plus faible (inférieur à 25) : Centre,Picardie, Réunion, Corse, Antilles et Guyane.2.
Le nombre de médecins et de lits d’hospitalisation par habitant place laFrance parmi les pays occidentaux offrant l’un des maillages les plus denses d’offrede soins. Mais la répartition de l’offre de spécialités médicales (surabondance danscertains pôles urbains et désaffection de certains territoires ou établissements desoins) n’assure pas une prise en charge homogène des malades sur le territoire.
200 CHAPITRE VILes territoires
1. Cf. Chapitre Premier : «.La société française : éléments d’un diagnostic.».
2. Cf. «.Atlas régional.», «.Les Échos.», no 3, 1999.
En dehors peut-être des réseaux de communication de données numé-riques, le problème des équipements collectifs est aujourd’hui moins un problèmede quantité que de rééquilibrage sur les territoires et surtout de qualité des servicesrendus. L’optimum en matière d’investissements collectifs ne correspond pas à ladispersion maximale des investissements : il ne suffit pas d’accéder à une universitéou à un hôpital à un quart d’heure de chez soi.; encore convient-il que l’enseignementou les soins dispensés y soient de qualité, ce qui peut justifier une restructuration desmoyens. Il apparaît par ailleurs nécessaire de redéployer un certain nombre deservices des zones rurales vers les zones urbaines, des communes centres vers lapériphérie, en tenant compte attentivement des flux et durées de déplacement desurbains et des ruraux par rapport aux emplacements des services marchands et nonmarchands. Enfin, les exigences croissantes des normes édictées en matière desécurité sanitaire et environnementale justifient aussi une certaine restructurationdu dispositif, pour en garantir la qualité.
Une adaptation différenciée des territoiresà la nouvelle donne économique
Les territoires ont su s’adapter aux mutations considérables du systèmeproductif observées depuis vingt ans. Une enquête réalisée auprès des investisseursinternationaux.1 révèle les facteurs attractifs que sont la qualification de la main-d’œuvre, la qualité des centres de recherche et des laboratoires publics, l’excellencede certains pôles (Grenoble, Sophia Antipolis...). Ceux-ci permettent de compenserles handicaps sérieux qui résident dans le coût du travail peu qualifié et la complexité,la faible transparence et l’instabilité de l’environnement administratif, réglementaireet fiscal du pays.
Entre 1982 et 1996, neuf régions ont réalisé des taux de croissance du PIBsupérieurs ou égaux à la moyenne nationale (1,9.%). Outre l’Île-de-France, premièrerégion pour le poids du tertiaire marchand, les régions les plus dynamiques ont été :trois régions industrielles de l’Est, l’Alsace, la Franche-Comté et Rhône-Alpes.; àl’Ouest les Pays de la Loire, la Bretagne et la Basse-Normandie, régions agricolescaractérisées par une industrie dynamique mais de faible poids relatif.; au Sud deuxrégions, Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon, possédant un important secteurtertiaire, marchand et non marchand.
Cinq régions se sont situées nettement en dessous de la moyenne nationale(entre 1,3 et 1,4.%) : le Nord-Pas-de-Calais, la Champagne-Ardenne et la Lorraine,régions où la croissance du tertiaire et les reconversions industrielles sont difficile-ment parvenues à compenser la régression des activités industrielles traditionnelles.;l’Auvergne et le Limousin, où les effets de la décroissance de la population (-0,1.%l’an) ont accompagné l’impact des aléas conjoncturels dans l’agriculture, l’industrieet le bâtiment.
Pour autant, on ne saurait établir de corrélation simple entre le niveau etl’évolution du PIB, les créations d’emplois et l’évolution du chômage dans lesdifférentes régions.2.
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1. Vinçon (S.), «.Investissements étrangers en France : évaluation du dispositif public de promotion.»,rapport au Sénat, no 1576, 5 mai 1999.
2. Cf. INSEE, «.Tendances régionales 1998.», «.Synthèses.», no 22, avril 1999.
Telle région, située dans le sud, attire certes de nombreux nouveauxhabitants mais ne parvient pas, quel que soit son dynamisme économique, à assurerun bon équilibre de l’emploi (Provence-Alpes-Côte d’Azur, Languedoc-Roussillonpar exemple). Telle autre au contraire, pourtant plus à l’écart des flux européens, sauratrouver un meilleur équilibre malgré un faible dynamisme productif (Limousin,Auvergne). Certaines régions concentrent l’essentiel des flux d’investissements ma-tériels et immatériels comme l’Île-de-France ou Rhône-Alpes, mais voient néan-moins leur taux de chômage augmenter car elles attirent de nouveaux actifs. D’autresau contraire – comme l’Aquitaine, les Pays de la Loire, Poitou-Charentes et même laCorse – tirent progressivement profit de leurs efforts et voient leur situation relatives’améliorer en matière de chômage plus rapidement que la moyenne nationale, sansque pour autant leur PIB par habitant progresse significativement.
La situation des DOM apparaît, quant à elle, spécifique, compte tenu descaractéristiques économiques de ces territoires et de la place prédominante qu’yoccupent les secteurs agricole et tertiaire.; le taux de chômage y est le triple de celuide la métropole.
Les faiblesses
Le poids d’une culture centraliste, la multiplicité et l’émiettement deséchelons territoriaux ne permettent pas, à l’heure actuelle, d’élaborer dans desconditions satisfaisantes une stratégie et des projets de développement pleinementefficaces.
Le poids d’une culture centralisteLa tradition française de centralisme se traduit dans toutes les couches de
la société : l’administration bien sûr, mais aussi les autres acteurs, qu’il s’agisse desentreprises, des organisations syndicales, des élites intellectuelles et politiques.
Le poids de Paris et de l’Île-de-France, s’il contribue incontestablement àl’attractivité du territoire sur la scène mondiale, a aussi ses revers : la localisation àParis des trois quarts des sièges sociaux des 500 premières entreprises françaises, dela quasi-totalité des administrations centrales et des confédérations patronales etsyndicales conduit à une concentration géographique très importante de la plupartdes décisions stratégiques. Cette difficulté à partager le pouvoir avec le reste duterritoire comporte plusieurs conséquences négatives.
La première, propre surtout aux milieux administratifs, réside dans unetendance forte à favoriser une vision strictement hexagonale des problèmes : diffi-cultés à prendre pleinement conscience de la situation de la France au sein del’Europe et des perspectives nouvelles offertes ainsi aux régions d’inscrire leurséchanges dans un autre réseau que celui dessiné pour les infrastructures ferroviairespar l’ingénieur Legrand autour de la capitale et largement poursuivi par le réseauautoroutier.
Les grandes administrations ont beau parler de déconcentration depuisune quarantaine d’années, elles ne paraissent toujours pas s’y engager avec une nettedétermination : la gestion des agents et des crédits reste excessivement centralisée.;les circulaires et instructions ministérielles se succèdent à destination des servicesextérieurs, où sont affectés 90.% des agents de l’État. L’adaptation des politiquespubliques aux contextes locaux en est considérablement freinée.
202 CHAPITRE VILes territoires
Beaucoup de grandes entreprises rencontrent le même problème d’orga-nisation du pouvoir : l’autonomie effective des directeurs d’usine ou des échelonsterritoriaux ne s’accommode pas toujours de la centralisation de la négociation surles salaires ou de celle des ressources financières des groupes auxquels ils appartien-nent. L’organisation taylorienne du travail cède certes la place à des organisationsplus souples et plus responsabilisantes, mais la mise en œuvre des économies d’échelleet la stratégie de concentration et de fusion-acquisition des firmes ne laissent pastoujours une pleine liberté d’initiative locale.
Les grandes organisations syndicales ont une certaine difficulté à fairevivre les unions locales à côté des fédérations professionnelles du fait même desmodalités d’organisation du dialogue social, encore très centralisées au niveaunational ou développées à l’échelon des entreprises, alors même que des questionsinterprofessionnelles nouvelles, la formation professionnelle par exemple, appellentdes réponses territoriales.
La situation française offre de ce point de vue un contraste saisissant aveccelle d’autres pays européens, qui ont connu une histoire différente, comme l’Alle-magne, l’Italie, les Pays-Bas ou même les pays scandinaves. Elle est liée pour partieà la difficile émergence des corps intermédiaires dans notre pays et les obstaclesrencontrés pour faire apparaître et rendre légitimes d’autres cadres de décision et denégociation que le cadre national.
La multiplicité et l’émiettement des cadres territoriauxL’État central a longtemps cherché à «.diviser pour régner.» : il résulte de
cette histoire quelques caractéristiques fortes du système institutionnel français.
Le tissu communal est très émietté (36.627 communes), tout particulière-ment en zone rurale, car la France n’a pas opéré de fusion autoritaire des communes,comme l’ont fait l’Italie, l’Allemagne, la Grande-Bretagne ou la Belgique dans lesannées soixante et soixante-dix. Cet émiettement n’a pas toujours été compensé parle développement de structures intercommunales, elles aussi multiples, qui se sontempilées au-dessus des collectivités communales de base. L’absence de hiérarchisa-tion administrative entre niveaux de collectivités (refus de toute tutelle) induit enoutre une «.construction en niveaux parallèles.» et non une imbrication des collecti-vités.
Toutefois, contrairement à une idée très souvent répandue, la France n’estpas le seul pays de l’Union européenne à comporter plusieurs niveaux d’administra-tion territoriale. L’Allemagne, l’Italie, l’Espagne disposent également de deux ni-veaux administratifs intermédiaires entre État et communes.1. Par ailleurs, ledéveloppement des structures intercommunales (parfois apparentées à un nouveléchelon) n’est pas propre à la France. Ce qui distingue vraiment notre pays est lenombre élevé de collectivités locales de base.
Les budgets confiés aux collectivités territoriales sont nettement moinsimportants que ceux que gèrent les Länder, les collectivités territoriales scandinavesou les communautés autonomes en Espagne (rapport, par tête d’habitant, de 1 à 30
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1. Allemagne : 16 Länder / 452 Kreise / 16.068 communes.Italie : 20 régions / 95 provinces / 8.074 communes.Espagne : 17 communautés autonomes / 50 provinces / 8.082 communes.
entre l’Aquitaine et le Pays basque espagnol par exemple). Leur pouvoir d’organi-sation et de réglementation autonome est également beaucoup plus faible : les débatsactuels sur l’évolution du statut de la Corse et des DOM traduisent à cet égard uneforte singularité de la France par rapport à ses voisins, italien, espagnol ou britanniquepar exemple.
L’existence d’une importante administration d’État généraliste aux ni-veaux départemental et régional qui maintient une logique de co-administration duterritoire est une autre spécificité française tout comme le principe d’uniformité dansle statut et les compétences des collectivités locales de même rang (les dérogationsà ce principe restent l’exception et non la règle).
On notera que dans la plupart des pays de l’Union, les conflits et les débatsautour des partages de compétences et des transferts financiers pour les accompagnersont néanmoins tout aussi intenses qu’en France, voire davantage.
Une difficulté collectiveà définir des stratégies territoriales partenarialesLa définition d’une stratégie territoriale, si elle est devenue une nécessité,
n’est pas des plus aisées à déterminer. Elle se heurte aux difficultés de l’État et descollectivités territoriales à faire débattre et mettre en œuvre les choix nécessairesainsi qu’à établir un partenariat efficace et responsabilisant.
La difficile mais nécessaire définition d’une stratégie économique
On distinguera de ce point de vue la problématique des territoires àdominante agricole et celle des territoires à dominante industrielle ou tertiaire.
La problématique des territoires à dominante agricole
L’influence croissante des dimensions européenne et mondiale affecte lesterritoires ruraux, même les plus isolés, tant par la mutation amorcée des politiquesagricoles, que par les concurrences qui risquent d’apparaître entre les régions ruralesd’une Union européenne élargie. La demande croissante en matière d’environne-ment et d’alimentation de qualité, en espaces de tourisme et de loisirs pourrait aussioffrir de nouvelles potentialités et voies de développement pour ces espaces aujour-d’hui en déclin.
L’action publique doit anticiper et accompagner ces mutations pour enfavoriser les conséquences positives. Les aides à la production agricole proprementdite devraient être redéployées vers d’autres types d’activités ou vers des pratiquesagricoles plus diversifiés, plus durables.
La recomposition économique du monde rural et le développementd’autres activités, touristiques ou artisanales notamment, devraient conduire à revoirles dispositifs d’appui et d’accompagnement des TPE (très petites entreprises) et àaccompagner davantage les projets des acteurs. La diffusion des technologies del’information en milieu rural mérite un effort particulier, pour que ces zones nerestent pas à l’écart du mouvement général de la société de l’information.
Enfin, le maillage des services publics doit faire l’objet d’une politique plusvolontariste : l’absence de coordination des démarches de redéploiement des diversservices publics apparaît particulièrement dommageable.; le développement de«.maisons de services publics.», l’utilisation des TIC devraient permettre de mainte-
204 CHAPITRE VILes territoires
nir une certaine proximité et accessibilité des guichets pour les usagers.; les difficultésdes collectivités les plus pauvres devraient justifier d’une plus forte péréquation enleur faveur, notamment en cas de regroupement.
Ces orientations sont déjà largement amorcées dans les lois récentesd’orientation agricole et d’aménagement et de développement durable du territoire.Diverses initiatives régionales, la préparation des contrats territoriaux d’exploitation,du schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux sont de nature àdévelopper le travail de prospective et les débats nécessaires pour développer denouveaux projets.
Un travail particulier de réflexion doit être mené sur les territoires lesmoins densément peuplés et les zones rurales particulièrement isolées, en voie dedésertification. Un débat doit s’ouvrir sur les moyens d’assurer une surveillanceminimale de l’état des «.territoires vierges.» ou «.en attente.».
La problématique des territoires à dominante industrielle ou tertiaire
Le développement des activités économiques autour des grandes villes(métropolisation de l’économie) et la concurrence croissante entre régions pourattirer les investissements forment les tendances lourdes de la recomposition desterritoires : il est donc fondamental pour les régions, lorsqu’elles conçoivent leursstratégies territoriales, d’une part d’articuler leur développement autour d’unegrande ville, parce que celle-ci offre un potentiel plus fort de croissance, et d’autrepart de différencier leur offre de services aux entreprises, et ce plus particulièrementvis-à-vis des régions voisines. Les régions ont à construire leurs avantages compara-tifs.1.
Deux grands types de stratégies régionales peuvent être schématiquementdistingués : l’un où domine la recherche d’une compétitivité par les prix des facteurslocaux de production.; l’autre, au contraire, tiré par la croissance des firmes établieset les avantages concurrentiels que procurent les facteurs technologiques, humainset environnementaux spécifiques offerts localement.
Le premier cas se rencontre, par exemple, en cas de reconversion : la régiontente de recouvrer des avantages compétitifs par des politiques d’aides financièreset fiscales destinées à attirer de nouvelles activités, et compenser par-là le déclin desindustries locales traditionnelles. La sidérurgie en Lorraine, en Nord-Pas-de-Calaisou en Provence-Alpes-Côte d’Azur en sont des exemples. On connaît les risquesd’inflation des aides au niveau national, liés à ce type de stratégie : en multipliant leslieux de croissance et les options d’implantation pour les firmes allogènes, elle a poureffet de disperser les efforts d’investissements sur certaines infrastructures publiqueset de limiter les effets positifs de la concentration.; elle empêche chacune des régionsd’atteindre la taille critique pour la réalisation des externalités nécessaires à lacompétitivité des firmes multinationales et au positionnement de la région dansl’industrie mondiale.2.
Le deuxième type de stratégie est celui des régions, qui privilégient lacroissance endogène : celle-ci s’appuie sur le développement des capacités productives
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1. Cf. Thisse (J.-F.) et Van Ypersele (T.), «.Métropoles et concurrence territoriale.», «.Économie et Statisti-que.», no 326-327, 1999.
2. Petit (P.) et Sœte (L.), «.Globalization in Search of a Future. The Contemporary Challenge to NationalPolicies.», «.CEPREMAP.», no 9819, 1998.
détenues par les firmes établies localement. Les avantages compétitifs résident dansles avances technologiques et les nouveaux savoirs produits dans le cadre de l’orga-nisation territoriale qui s’est constituée dans de tels pôles régionaux. Leurs configu-rations diffèrent : dans le cas de secteurs oligopolistiques, on observe des réseaux desous-traitants plus ou moins hiérarchisés autour de quelques donneurs d’ordre,comme ceux constitués autour du pôle aérospatial toulousain.; dans le cas d’indus-tries moins capitalistiques, il peut se former des systèmes autonomes de PME, connussous le terme de «.districts industriels.».
Si de tels pôles régionaux créent des conditions favorables à l’ancrage desfirmes, ils ne sont pas toujours inattaquables. La plus grande diffusion des savoirspeut faire perdre rapidement aux firmes locales leur monopole d’accès. C’est bienl’une des difficultés rencontrées par les producteurs d’Oyonnax.1, mais aussi par denombreux sous-traitants toulousains.2. Une seconde limite tient aux risques d’unetrop forte spécialisation de ces régions : l’évolution de la demande sociale et lesinnovations technologiques peuvent remettre en cause les choix sur lesquels lesfirmes ont pu s’engager. C’est d’une certaine manière le cas du Bassin gazier de Lacqou plus clairement celui de l’industrie de l’horlogerie jurassienne depuis l’introduc-tion du quartz.3.
Dans cette perspective, il importe que les régions parviennent à redéployerles domaines d’application des compétences qu’elles ont accumulées, afin de diver-sifier les opportunités de croissance, de multiplier les possibilités d’implantationsnouvelles d’investissements internationaux. Une telle évolution requiert un netdéplacement des politiques technologiques régionales vers la création d’un environ-nement financier, de services en conseil et formation qui incite les entreprises àadopter une gestion plus stratégique de leur potentiel d’innovation, et à mieux enexploiter les opportunités commerciales.
Ce sont surtout les acteurs économiques qui peuvent créer, par leursinitiatives, les réseaux nécessaires mais cela suppose aussi que les institutions publi-ques (État et collectivités territoriales) accompagnent leurs efforts et évoluent dansleurs pratiques.
Les difficultés de l’État à définir une politique territoriale
L’impuissance de l’État à donner des réponses pleinement satisfaisantesaux problèmes rencontrés par les territoires, malgré les multiples programmes, plans,lois, contrats, qui se succèdent, est particulièrement mal vécue dans un pays où l’Étatreprésente l’éternel recours y compris dans des domaines de compétence en principedécentralisés. La politique de la ville ou, à l’opposé, les politiques en faveur des zonesrurales défavorisées représentent des exemples particulièrement illustratifs de cetteimpuissance des pouvoirs publics à adapter concrètement ses modes d’action, malgréles intentions affichées et les moyens financiers mis en œuvre.
206 CHAPITRE VILes territoires
1. Zimmermann (J.-B.), «.La dynamique de construction territoriale.», étude pour le Commissariat généraldu Plan, 1998.
2. Une analyse particulièrement intéressante du desserrement des relations locales du groupe MATRA dansla région toulousaine est faite par Gilly (J.-P.) sous la direction de Zimmermann (J.-B.), «.L’ancrageterritorial des activités industrielles et technologiques.», étude pour le Commissariat général du Plan, 1995.
3. Pottier (C.), «.Local Innovation and Large Firms Strategies in Europe.», in Aydalot (P.), Keeble (D.)éds., «.High Technology Industry and Innovative Environment : The European Experience.», GREMI,Londres, Routledge, 1988.
La fonction d’arbitrage de l’État entre les territoires ne paraît pas toujoursassurée. De ce point de vue, les échelons déconcentrés, les préfets au premier chef,pâtissent de l’absence de directives claires et surtout stables en matière de program-mation des infrastructures, mais aussi de redéploiement des services publics locaux.En sens inverse, ils souffrent aussi de ne pas disposer d’une autonomie suffisante dansla mise en œuvre des moyens et de devoir trop souvent arbitrer entre des directivesministérielles contradictoires. On hésite toujours entre l’échelon régional et dépar-temental, entre la déconcentration verticale et horizontale. On supplée au niveaucentral l’absence de délégation des pouvoirs et de connaissance du territoire par lamultiplication de guichets spécifiques, la définition toujours plus sophistiquée dezonages différenciés, superposés, définis selon des critères «.technocratiques.».
Cette absence d’arbitrage apparaît particulièrement évidente en matièrefinancière et budgétaire. La répartition des divers concours financiers aux collectivi-tés locales, inscrits au budget de l’État, obéit à des règles complexes, stratifiées,obscures pour les non-initiés, qui ne satisfont guère les principes de péréquationaffichés. Les quartiers flambent, mais on ne sait toujours pas au niveau nationalredéployer les crédits alloués par l’État aux communes riches en taxe professionnellevers les communes qui accueillent plus de logements que d’activités.
L’échelon central, comme l’a souligné entre autres Catherine Grémion, aaussi tendance à se défausser sur ses agents territoriaux pour traiter les problèmesqu’il ne sait pas résoudre. L’enseignant, le policier îlotier, l’éducateur, l’assistantesociale devront suppléer avec les moyens du bord, au contact direct des élèves endifficulté, des jeunes délinquants, des familles en grande pauvreté, les insuffisancesde la machine administrative qui tourne au-dessus d’eux et l’organisation verticalede ses structures.
Les politiques menées par l’État sur le territoire restent empreintes d’uneméfiance assez profonde à l’égard de l’initiative locale. Les règles du contrôlefinancier et de la comptabilité publique conduisent à un allongement des procédureset des délais, à une multiplication des contrôles, qui ne paraissent pas toujourspertinents : plus formels que réels, ils portent davantage sur la régularité des procé-dures a priori que sur l’efficacité des politiques mises en œuvre.
Cette méfiance devant les initiatives locales n’empêche pas un certain«.immobilisme.» vis-à-vis des élus locaux. L’État a bien du mal à faire prévaloir desarbitrages nationaux par rapport aux intérêts locaux. Les difficultés rencontrées pourpromouvoir le redéploiement des effectifs de gendarmerie ou pour fermer des postescomptables isolés en témoignent. Les projets d’infrastructure les moins prioritairessont retardés mais rarement abandonnés, les mutations industrielles inéluctablesannoncées avec timidité. Il est souvent plus facile pour un responsable administratiflocal de se faire l’avocat de «.son.» territoire à Paris et de la «.paix sociale.», plutôtque de faire prévaloir des directives centrales, parfois mal hiérarchisées, qui nesuffisent au demeurant jamais pour trouver des solutions aux problèmes concrets.
Le positionnement des élus territoriaux
Plus difficile encore est la position des élus locaux, politiquement respon-sables devant leurs électeurs d’évolutions qu’ils ne peuvent maîtriser entièrement.
Il n’est guère aisé pour un élu d’admettre la fermeture d’un service public,quelle qu’en soit la justification technique, ni d’annoncer la restructuration probabled’une activité industrielle dominante sur son territoire. C’est le jeu normal desinstitutions qu’il se fasse l’avocat de ses électeurs. Cela ne rend pas plus facile pour
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autant l’organisation d’un débat transparent et ouvert sur les stratégies alternativeset autorise parfois les surenchères coûteuses.
Les maires rencontrent certaines difficultés à prendre en compte les nou-velles normes de sécurité et d’environnement, dont les sources prolifèrent, avec ledéveloppement des normes communautaires, voire internationales, et même natio-nales, les services techniques de l’État n’étant pas en reste. L’extension de la judicia-risation et de la mise en cause pénale des élus, même si celle-ci demeure peufréquente, ne facilite guère une tâche, pour laquelle les collectivités de petite taillene disposent pas des compétences techniques et juridiques nécessaires.
La complexité croissante des tâches qui leur incombent rend le métier desélus territoriaux de plus en plus difficile à assurer et il faut prendre au sérieux ladésaffection dont ce métier fait l’objet, notamment sous l’effet de la pénalisationcroissante de la vie publique.
Les marges financières dont disposent la plupart des collectivités territo-riales sont loin d’être négligeables. Elles se sont vu reconnaître en effet un pouvoirfiscal propre, dont ne bénéficient pas la plupart de leurs homologues européennes.De fait, elles en ont usé assez largement au cours de la période récente, et les dépensesdes collectivités territoriales ont augmenté nettement plus vite que celles de l’État,tandis que leur situation globale d’endettement s’améliorait.
Mais ces moyennes rendent mal compte de leur situation extrêmementdifférenciée : les ressources sont très inégalement réparties et les dotations allouéespar l’État n’assurent pas une péréquation satisfaisante. Les petites communes n’ontpratiquement pas de marge de manœuvre, tandis que certaines communes urbainessouffrent d’une insuffisance de ressources. La répartition de la dotation globale defonctionnement, de la dotation globale d’équipement et de la dotation de décentra-lisation, fixée sur des bases historiques déjà anciennes, ne permet pas à toutes lescollectivités de faire face, dans des conditions égales, à l’évolution de leurs dépensesde «.mise aux normes.» des équipements ou d’action sociale, d’où la persistance d’uncontentieux récurrent sur les «.charges de la décentralisation.».
La multiplicité des échelons territoriaux, compliquée par les alternancespolitiques locales et le rythme différencié des élections communales, cantonales etrégionales, rend particulièrement complexe le financement des opérations nouvellestant en termes de fonctionnement que d’équipement. Les risques de blocage sontmultiples.; la lenteur des procédures ne permet pas toujours la réactivité nécessaire.
Enfin, il faut aussi parler d’un certain «.égoïsme municipal.» qui renddifficile la mise en œuvre d’une politique de mixité sociale à l’échelon des agglomé-rations notamment en matière de logements et d’équipements collectifs. La mixitésociale ne se décrète certes pas mais elle est souvent rendue impossible par lefractionnement du tissu communal et les inégalités de potentiel fiscal.
L’absence globale de transparence du systèmeCe système de décision aboutit à une extraordinaire complexité et juxta-
position des procédures, au milieu desquelles les divers acteurs, entreprises, familles,personnes âgées ou handicapées, chômeurs ou exclus ont du mal à se retrouver. Toutle monde ressent le besoin de pouvoir apporter une solution globale et intégrée auxsituations, vécues par les uns et les autres. Mais l’enchevêtrement des compétences,des financements, des institutions, publiques et privées, ne facilite pas la mise en placede guichets uniques et de règles claires et compréhensibles pour les acteurs de la
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société civile. La complexité, au lieu d’être gérée entre eux par les acteurs institution-nels, est largement reportée sur les usagers des services publics, renvoyés d’uneinstitution à l’autre.
Le clientélisme et le système D offrent bien des possibilités d’assouplisse-ment au système, peu satisfaisantes d’un point de vue d’équité, voire de moralité.
Cette situation ne permet pas aisément aux citoyens de faire valoir leurpoint de vue, d’identifier les responsables réels des politiques menées ou d’êtreassociés à ces politiques. Elle peut contribuer à la montée de mouvements nouveaux(droit au logement, action contre le chômage) contre cette logique de guichetsmultiples, qui ne répond pas à la demande sociale et qui peut même lui être contraire.Elle n’est pas étrangère non plus au repli sur elles-mêmes ou à la révolte descatégories qui se sentent exclues du système institutionnel et non entendues, dans lesquartiers en difficulté notamment.
Elle est à l’origine d’une grande perte d’efficacité économique : les inter-ventions financières se juxtaposent et se multiplient, sans que l’on cherche vraimentà évaluer l’efficacité des politiques ainsi mises en œuvre. Personne n’a de visiond’ensemble : ni l’administration, ni les collectivités territoriales, ni même les corps decontrôle et le Parlement, a fortiori les citoyens.
Les actions publiques devant ces enjeuxIl faut à la fois tenir compte de notre héritage culturel et du rôle tutélaire
de l’État dans la définition des régulations «.républicaines.», qui assurent la cohésionnationale et trouver les réponses diversifiées qu’appelle la situation différenciée desterritoires face aux mutations économiques et sociales à l’œuvre. Devant les blocagesdu dialogue institutionnel entre les acteurs publics, il convient de trouver les moyensde développer l’innovation, d’inventer les réponses multiples nécessaires, tout enassurant l’articulation des initiatives des uns et des autres dans un schéma d’ensemblecohérent. L’intervention de l’État apparaît plus que jamais fondée pour assurer lacohérence et le pilotage du système mais elle doit se concilier avec un partage accrudes pouvoirs (l’empowerment) avec les collectivités territoriales et les acteurs écono-miques et sociaux.
Il s’agit de retrouver une capacité d’anticipation et de réflexion stratégiquepour l’État comme pour les collectivités territoriales, de promouvoir des modes decoopération plus diversifiés, de gérer la règle de façon différente, selon un principede subsidiarité active, de réorganiser en profondeur les relations financières de l’Étatet des collectivités locales et enfin de promouvoir de nouveaux modes de contrôle etd’évaluation des politiques suivies.
Retrouver une capacité d’anticipationet de réflexion stratégique
Les forces à l’œuvre peuvent conduire, selon la DATAR, à trois grandstypes de scénarios :– le scénario du «.fil de l’eau.», celui d’un développement en archipels : la croissancese concentre dans quelques pôles sans effets de contagion, ni de diffusion. Au sein duterritoire national, les rapports entre espaces sont des rapports de compétition plus
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que de coopération. Un petit nombre de sites s’internationalisent tandis que le restedu territoire se replie.;– le scénario de la «.restauration.», celui du retour de l’État jacobin : l’État recen-tralise les politiques qui n’ont pas permis d’atteindre de façon satisfaisante lesobjectifs fixés. Après la CMU, cela peut être la dépendance.; devant les échecs de lapolitique de la ville, cela peut être le permis de construire ou la politique foncière.;– le scénario «.volontariste.» : ce serait celui d’une France maillée, ouverte, sansappréhension devant le défi de la concurrence, mais solidaire, où chaque fraction duterritoire appartient à un espace de solidarité construit sur des logiques de partena-riats institutionnels et économiques entre des acteurs responsables, mieux identifiéspar les citoyens. Ce système maillé s’appuierait sur l’effet d’entraînement des pôlesde croissance ouverts sur les espaces transnationaux (qu’il faut renforcer et multi-plier), mais valoriserait simultanément les atouts du reste du territoire.
C’est ce troisième scénario qu’il est proposé d’explorer : il suppose quel’État soit en mesure de faire apparaître les tendances à l’œuvre et de faire prévaloirdes grandes orientations d’aménagement qui permettent de mieux inscrire le déve-loppement de la France au sein de l’Europe. Il nécessite aussi que cette stratégie soitmieux articulée sur les projets des acteurs territoriaux, ce qui suppose que ceux-cisoient plus clairement débattus.
Définir la stratégie territoriale de l’État
Mieux inscrire le développement de la France dans l’espace européen
Avec la politique européenne de «.cohésion sociale.» (1987), les réseauxtranseuropéens et leurs schémas directeurs (1993), et plus encore avec l’unionmonétaire (1997), l’espace européen devient un ensemble homogène aux yeux desopérateurs transnationaux et l’Union européenne est d’ores et déjà un acteur majeurpour l’avenir des territoires français. Le développement du territoire national nes’accomplit plus dans le seul face à face de l’État et des collectivités territoriales.
Le premier enjeu consiste à mieux expliciter et piloter au niveau européenles impacts territoriaux majeurs des différentes politiques communes, en particulierdes politiques non territoriales, telles que la concurrence, la politique commercialeextérieure, les politiques de soutien aux prix agricoles, la politique de l’environne-ment. L’aménagement du territoire est explicitement exclu de la liste des compé-tences européennes, au motif qu’il touche au cœur de la souveraineté. Pourtant,compte tenu de ces impacts importants, il faudrait promouvoir une réflexion com-mune sur la «.planification territoriale.» et une éventuelle mise en commun desdécisions dans ce domaine.
L’intégration européenne offre aux États l’opportunité, s’ils le veulent,d’établir les axes d’un aménagement plus polycentrique de l’espace européen, quicomprendra deux niveaux, déjà clairement identifiés à Glasgow en mai 1998 : d’unepart, un agenda territorial européen, appelé à définir le système des métropoleseuropéennes, comportant notamment des corridors privilégiés et des sous-ensemblestransnationaux, cet agenda relevant d’une décision prise à l’unanimité.; d’autre partdes stratégies d’aménagement coordonnées à l’intérieur d’une dizaine d’espacestransnationaux (aujourd’hui préfigurés par les régions du futur programme INTER-REG III).; ces espaces sont destinés à servir de cadre d’intégration à des politiquessectorielles nationales (pour la France, les schémas de services collectifs) et auxactions de développement régional menées par les États ou par les collectivités
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territoriales. De telles stratégies relèvent de mécanismes de décisions prises à lamajorité qualifiée.
Le troisième enjeu concerne l’aptitude des collectivités territoriales, régions,départements ou agglomérations selon les cas, à devenir elles-mêmes des acteurs dela coopération transfrontalière et transnationale, afin de valoriser pleinement lasituation géostratégique de la France au carrefour de l’Europe. Même si la coopéra-tion décentralisée est une compétence économique reconnue aux régions, elle nepeut aujourd’hui servir de support qu’à des initiatives d’assistance technique etd’ingénierie territoriale limitées. Les outils juridiques d’une coopération organiqueentre collectivités françaises et européennes, de caractère bilatéral (transfrontalière)ou multilatéral (transnationale) font encore défaut et la seule existence des GEIE.1destinés à des projets d’entreprises n’est pas suffisante. Il serait particulièrementsouhaitable que les instruments permettant une coopération transfrontalière descollectivités territoriales et publiques pour la gestion des grandes infrastructures(eau, assainissement, transports par exemple), soient développés.
Des innovations expérimentales importantes seront mises en œuvre, tantau plan français (décentralisation de la programmation au profit de collectivitésterritoriales chefs de file) qu’au plan européen (unité des secrétariats et des autoritésde paiement) à l’occasion de la mise en œuvre du prochain programme INTERREGIII. Leurs enseignements devraient inspirer la mise en œuvre future des stratégiesd’aménagement des espaces européens transnationaux.
Conforter la réalité d’une France polycentrique
La DATAR propose, sur la base d’une analyse détaillée des évolutionsdémographiques et économiques à l’œuvre dans le document France 2020, de recom-poser la carte de la planification des infrastructures de l’État autour des six grandsbassins de peuplement et de développement identifiés plus haut.
Si la nécessité de promouvoir une dimension interrégionale et de dévelop-per les réseaux entre les villes dans le développement territorial n’est pas contestable,le schéma ainsi proposé par la DATAR ne s’inscrit pas d’entrée de jeu dans le paysageinstitutionnel et culturel français.
Il s’agit par un débat public approfondi, que la DATAR souhaite menerdans les mois qui viennent, de discuter avec les divers acteurs administratifs etpolitiques de la pertinence de cette analyse et de les conduire progressivement àintégrer le polycentrisme dans les travaux de prospective qui leur sont propres. Ladémarche ne peut toutefois qu’être itérative et progressive : les pôles interrégionauxne se développeront qu’en fonction de la perception et des projets qu’auront lesdifférents acteurs.
Cette image polycentrique de la France pourrait constituer progressive-ment un cadre utile pour la planification et la programmation des infrastructures lesplus lourdes financées par l’État en matière de transports aériens, routiers et ferro-viaires, de TIC, d’universités, d’équipements hospitaliers (CHU), et permettre uneplus claire hiérarchisation des priorités dans les investissements de l’État. L’exercicedes schémas de services collectifs en cours pourrait être ainsi mis en cohérence aucours de l’année 2000 avec ces grandes orientations.
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1. Groupements européens d’intérêt économique.
On peut toutefois s’interroger sur les compléments nécessaires à ces sché-mas : ceux-ci relèvent d’une approche encore sectorielle des politiques publiques.1 etne traitent pas d’une question, pourtant fondamentale, l’articulation des systèmesurbains entre eux. Il conviendrait, en vue de l’échéance 2003, lorsqu’un premier bilande l’exécution des contrats de plan sera effectué, de définir des stratégies régionalesintégrant mieux le rôle des systèmes urbains et formulant une approche plus globaledes perspectives à long terme des régions, que ne le permet l’exercice actuel desschémas de services collectifs.
Articuler cette démarcheavec celle des autres échelons territoriauxSi les tendances à la polarisation des hommes et des activités en Europe
doivent être clairement identifiées et anticipées – et c’est le rôle de l’échelon nationalde les mettre en lumière – on a vu aussi quelle importance pouvait avoir la définitiond’une stratégie par les acteurs territoriaux : ces acteurs doivent prendre consciencede leur interdépendance et des risques qu’une absence de stratégie ou une stratégiepurement défensive ou concurrentielle peut faire peser sur leur développement àlong terme.
Doivent donc se développer des formes de dialogue et de coopérationpermettant aux différents acteurs de repérer ces interdépendances, de formuler desdiagnostics partagés, de confronter les diverses orientations possibles, de prendreconscience collectivement des atouts et des faiblesses de leur territoire et des dangersde certains scénarios.
Les instances de dialogue ne manquent pas : au-delà des seules collectivitésterritoriales, fort nombreuses on l’a vu, se sont multipliés les organismes consultatifsen tous genres dans tous les domaines, économiques, techniques, sociaux etc. Le rôledes chambres professionnelles, celui des conseils économiques et sociaux régionauxpeuvent et doivent à cet égard être particulièrement soulignés. Les pays, les agglo-mérations, les conférences régionales d’aménagement et de développement durabledu territoire (CRADDT), confortés par la récente loi sur l’aménagement et ledéveloppement durable du territoire, devraient voir leur rôle s’accroître égalementdans la période à venir.
Mais ce foisonnement ne permet pas toujours véritablement l’organisationd’un débat concret, dégagé des positions institutionnelles des uns et des autres, ladéfinition d’une stratégie coopérative et d’une véritable intelligence collective desphénomènes à l’œuvre.
Ceci suppose tout d’abord la mise en réseau (avec l’aide des TIC) desinformations statistiques de base sur les territoires et leurs voisins mais plus encoreleur traitement et leur mise en perspective, grâce à la diffusion des diverses étudesdes services de l’État, des organismes d’étude et de recherche (universitaires ouautres), ainsi que des projets de développement des uns et des autres : la mise enforme des informations pertinentes, leur publication constituent des conditions
212 CHAPITRE VILes territoires
1. Neuf schémas sont en cours d’examen : le schéma de services collectifs de transports de personnes, leschéma de services collectifs de transports de marchandises, le schéma de services collectifs culturels, le schémade services collectifs de l’énergie, le schéma de services collectifs de l’enseignement supérieur et de la recherche,le schéma de services collectifs des espaces naturels, le schéma de services collectifs de la santé, le schéma deservices collectifs du sport.
préalables essentielles à la transparence des débats et à leur intérêt.; le rôle desadministrations territoriales de l’État pourrait être déterminant en la matière.
Il convient parallèlement de développer des moyens d’expertise, publics etprivés (associant les universités), au niveau de l’État, des collectivités territoriales etéventuellement de l’Europe, afin de définir les «.bonnes pratiques.» et mettre enréseau les expériences menées par les uns et les autres.
Il s’agit d’associer non seulement les représentants institutionnels maisaussi les «.forces vives.», les porteurs de projets. Il dépend au premier chef des élus,mais aussi des représentants de l’administration, de les repérer, de parvenir à lesintéresser et à consacrer un peu de leur temps pour cela, et de trouver les formes d’undialogue moins convenu, plus opérationnel. Il importe en effet de mieux articuler laprospective des idées et celle des acteurs sur le terrain.
Enfin des procédures suffisamment précises doivent être définies pourassurer la publicité de ces travaux (notamment avec l’aide des médias locaux), maisaussi leur continuité dans le temps, par delà les échéances électorales.
Le développement de cette fonction territoriale de prospective et de débatapparaît particulièrement nécessaire pour promouvoir une approche plus transver-sale et multidisciplinaire des problèmes qui se posent dans les territoires. Serontgagnants en effet les territoires qui auront su sortir de la logique duale (distinguantd’un côté les politiques de croissance économique, de l’autre les politiques deréparation, de compensation) et auront su conjuguer la mise en œuvre des instru-ments de cohésion sociale, de développement économique, de protection du cadrede vie et développer les réseaux entre acteurs.
Il apparaît néanmoins important qu’une claire distinction soit introduiteentre les fonctions de prospective, de débat et de réflexion incombant à ces instanceset les fonctions de décision incombant aux échelons élus ou administratifs.
Promouvoir des modes de coopération plus diversifiés
Recomposer la carte des collectivités territorialesLe besoin de mettre fin à l’émiettement des responsabilités communales
pour pouvoir traiter à une échelle pertinente les problèmes techniques qui se posentapparaît impératif.
La DATAR appelle de ses vœux une recomposition de la carte des collec-tivités territoriales, qui va très loin puisque le maillage du territoire devrait, selon elle,être constitué à terme d’une quinzaine de communautés urbaines de plus de 500.000habitants, 140 communautés d’agglomération de plus de 50.000 habitants, et de 3.500communautés de communes de la taille des «.bassins de la vie quotidienne.».1.
L’analyse des évolutions constatées en matière d’intercommunalité depuisdes dizaines d’années conduit néanmoins à ne pas sous-estimer le temps qu’une telleévolution pourrait prendre. La récente loi Chevènement contribue sans aucun doute
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1. Le bassin de vie quotidienne, défini par l’INSEE et la DATAR, est le territoire sur lequel doivent convergertous les services collectifs aux personnes et familles, que la société moderne et la puissance publique doiventassumer de façon permanente.
à accélérer ce mouvement. Mais les étapes vers ce «.modèle.» seront longues àfranchir : les «.pays.», dont la structure a été confortée par la LOADDT, ne s’implan-tent pas partout et leur création peut se heurter ou se surajouter aux coopérationsintercommunales nouées antérieurement.
La recomposition territoriale ne pourra venir que d’une prise de conscienceet d’une volonté des acteurs eux-mêmes relayant celles de l’État. Au-delà desincitations de la loi Chevènement, les contrats de plan pourront y contribuer égale-ment. Mais il faudra que les rythmes de la négociation contractuelle s’accordent avecceux de la délibération et des projets locaux. Il faudra veiller également à ce que lesdépenses d’administration de ces nouvelles structures ne s’ajoutent pas à celles desstructures existantes, comme elles ont eu tendance à le faire au cours des dernièresannées et à ce que des économies d’échelle puissent être dégagées.
Il ne faut pas sous-estimer le rôle irremplaçable dans l’apprentissage etl’exercice de la citoyenneté, que joue l’échelon de base qu’est la commune. Au coursdes tempêtes de la fin 1999, les maires ont su ainsi assurer en première lignel’organisation des secours et ont su montrer leur capacité à mobiliser les servicespublics et les concours bénévoles. Les grandes villes souffrent parfois précisément del’absence de ces «.communautés de base.» et la création plus fréquente de conseilsconsultatifs, voire de conseils municipaux dans les quartiers serait de nature à offrirune voie démocratique aux aspirations de leurs habitants. Le dispositif propre à Paris,Lyon et Marseille pourrait dans cette perspective être étendu à d’autres grandesvilles.
Le développement de l’intercommunalité et notamment des communautésd’agglomération posera cependant à terme le problème de l’élection directe ausuffrage universel des conseils de ces communautés. Peut-on imaginer qu’un nombrecroissant de décisions soit pris à leur niveau, y compris en matière fiscale, par des éluschoisis au suffrage indirect.? Il faudrait parvenir à faire élire en même temps lesreprésentants des échelons de base et des échelons intercommunaux, à l’image de cequi se fait à Paris.
Une autre question, plus complexe encore, est soulevée par l’articulationdu rôle des départements et de ces nouvelles collectivités de communes. Peut-onconcevoir un redécoupage des cartes cantonales qui permette de mieux prendre encompte les recompositions intervenues.? Les départements peuvent-ils devenir lelieu où les représentants de ces diverses communautés de communes débattent deleur avenir commun.? La question se pose de façon différente en milieu urbain et enmilieu rural. Autant on voit bien les synergies qui peuvent se créer au niveaudépartemental en milieu rural ou semi-urbain, autant les problèmes sont différentsquand une grande agglomération est le chef-lieu du département. Est-il envisageablede prévoir des configurations territoriales différentes selon les cas.?
Une autre question posée est celle de l’évolution des cartes régionales etdépartementales. Il ne paraît pas justifié de maintenir en l’état la carte des arrondis-sements et des sous-préfectures, alors même que celle-ci a été définie pour l’essentielil y a deux cents ans et n’obéit plus toujours à une logique économique et socialeévidente. Il faudrait également promouvoir, y compris financièrement, comme on apu le faire dans le domaine communal, le développement de coopérations institu-tionnelles plus étroites entre certaines régions ou certains départements. Les cadresinstitutionnels existent juridiquement. L’État peut-il par une stratégie volontaristed’incitation financière appuyer les initiatives qui seraient prises en ce sens par les éluslocaux.?
214 CHAPITRE VILes territoires
Faire prévaloir une logique plus opérationnelledans l’organisation des cadres d’action territoriale
Le cadre institutionnel – région, département, commune – n’est pas tou-jours le cadre le plus pertinent ou le plus rationnel économiquement pour résoudreles problèmes techniques ou quotidiens des habitants. L’analyse des flux d’échangescommerciaux, des communications téléphoniques, des flux de transport, des migra-tions quotidiennes travail-habitat fait apparaître une organisation spatiale des échan-ges humains et techniques bien différente de celle de la carte politico-administrative.Les centres hospitaliers universitaires des régions parisienne, lyonnaise ou mar-seillaise accueillent des malades venus d’autres horizons que ceux de leur régiond’implantation. Il en est de même des universités, de certains lycées... La configura-tion des bassins d’emploi diffère de celle de la carte administrative.
Et pourtant, la prégnance du modèle napoléonien reste forte.; la définitiond’espaces «.opérationnels.» pour l’action publique et la recomposition de l’organisa-tion territoriale des services publics se heurtent à de multiples résistances, notammentde la part des élus, relayés d’ailleurs souvent par les fonctionnaires concernés, pourqui les problèmes de mobilité géographique peuvent être difficiles à résoudre.
Il apparaît souhaitable de redéployer la carte des services publics pourmieux tenir compte des flux réels de circulation.; une plus large déconcentration desdécisions de l’État vers les préfectures de région doit être engagée pour mieuxprogrammer, négocier et coordonner les mutations nécessaires. Mais cette déconcen-tration «.horizontale.» ne saurait concerner tous les services publics, assurés parl’État. Dans certains cas (services judiciaires, services fiscaux, services hospitaliers)une logique plus verticale doit être maintenue. Une structuration territoriale diffé-rente pourrait permettre en effet des économies d’échelle, un regroupement descompétences et de métiers, une rationalisation de la politique d’équipement et endéfinitive un meilleur service à l’usager.
D’une façon générale, il conviendrait que les compétences des échelonsrégionaux des administrations étatiques soient développées, tant par rapport auxadministrations centrales que par rapport aux échelons départementaux. L’autoritédes préfets de région et des chefs de services régionaux sur les services infra-régio-naux devrait être renforcée et les décisions de l’État, notamment quand des blocagesdépartementaux ou communaux apparaissent, devraient être prises plus fréquem-ment au niveau régional.
Ce renforcement de l’échelon régional est au demeurant une nécessitépour la plupart des services de l’État, s’ils souhaitent donner une taille critiquesuffisante aux services spécialisés, nécessitant l’appel à des techniciens chevronnés(DRIRE, brigades de contrôle fiscal, laboratoires de contrôle et de répression desfraudes, par exemple). Il faciliterait au demeurant les redéploiements d’effectifsparfois nécessaires entre départements.
La création d’établissements publics à partir des services extérieurs del’État peut constituer aussi une solution opérationnelle : l’expérience a été tentéeavec succès avec la création de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments,qui a permis de développer un pôle de compétences spécifique à partir du regroupe-ment de divers services administratifs, selon une logique fonctionnelle. Cette expé-rience pourra-t-elle être tentée demain avec d’autres services extérieurs de l’État,comme par exemple les services de l’Équipement.? L’externalisation sous formed’établissement public d’un certain nombre de fonctions d’exploitation assurées par
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ceux-ci permettrait de rationaliser leur gestion et de promouvoir des modes decoopération plus diversifiés et plus satisfaisants avec les collectivités locales.
D’autres formes de régulation des services publics locaux peuvent êtreenvisagées. Ainsi, l’organisation des services d’eau et d’assainissement, qui relèveactuellement de la responsabilité des communes, ne paraît guère satisfaisante : lemontant de la facture d’eau varie de 1 à 7 sur le territoire et a augmenté de 90.%depuis 1990. La gestion des investissements, de plus en plus lourds sous l’effet desdirectives communautaires, est excessivement dispersée et insuffisamment contrôléepar les communes, dont la responsabilité pénale peut être mise en cause. Un débat aété engagé quant à la nécessité de renforcer la régulation publique du dispositif afind’introduire plus de transparence dans la fixation des prix, de garantir une plusgrande égalité des consommateurs, mais aussi d’intégrer la vision de long terme etles externalités en matière d’environnement et de santé. N’y a-t-il pas lieu de réfléchirplus avant au dispositif institutionnel lui-même, pour en améliorer l’efficacité écono-mique, sociale et environnementale.?
Une meilleure régulation des dispositifs de transport urbain dans lesgrandes agglomérations devrait être autorisée par les dispositions prévues par leprojet de loi de renouvellement et de solidarité urbaine, si les collectivités localessavent s’en saisir.
Développer le dialogueentre les partenaires économiques et sociaux
Ni l’État, ni les collectivités territoriales ne sauraient se substituer dans ledomaine économique à l’initiative des acteurs ou dans le domaine social au dialogueentre les partenaires sociaux. Mais il peut leur revenir de promouvoir le dialogue etla concertation entre les partenaires économiques d’une part et entre les partenairessociaux d’autre part au niveau territorial.
Ainsi, si la sécurité des trajectoires des salariés devient un objectif majeurde consolidation de la croissance.1, la coopération entre les entreprises mais aussi ledialogue social doivent pouvoir se nouer à des échelons territoriaux pertinents, pourdéfinir les modalités concrètes selon lesquelles ces droits pourraient être mis enœuvre et assurer la mobilité des salariés (portabilité des droits en matière deformation professionnelle.; constitution de groupements d’employeurs pour répon-dre à la multi-activité). Ces échelons pourraient être, selon les cas, les bassinsd’emploi.2, les régions, voire les interrégions.
L’encouragement au développement de l’épargne salariale dans les PME,tel qu’il est envisagé dans le rapport Balligand-Foucauld.3, peut lui aussi donner lieuà de nouvelles formes de concertation au niveau régional ou local.
Il apparaît non moins souhaitable que se développe davantage le dialogueentre les universités, les centres de recherche et les entreprises à un niveau territorial
216 CHAPITRE VILes territoires
1. Cf. Chapitre V : «.Politiques de solidarité.».
2. Le bassin d’emploi est un territoire sur lequel sont observables des solidarités et des complémentaritésentre des ensembles cohérents de population active et des grappes solidaires d’entreprises et d’activités. Leurdimension et leur durée sont variables. La DATAR et l’INSEE en dénombrent quelque 350.
3. Cf. Chapitre III : «.Croissance, productivité et emploi.».
pour faciliter par des flux d’échanges entre les personnes et les acteurs la diffusiondes innovations et les créations d’entreprises.
Pourraient aussi se développer sur des bases nouvelles les relations entrela profession agricole et les autres acteurs intervenant dans le monde rural ousemi-urbain, afin que les modes d’utilisation et d’exploitation de l’espace agricole etl’affectation des moyens importants affectés à la politique agricole répondent à unedemande sociale plus large de développement durable.
Un autre axe de coopération pourrait enfin concerner le monde associatifet le monde de l’entreprise pour assurer le développement de nouveaux emplois dansles services de proximité. La mise en réseau de l’offre et de la demande, assez malorganisée pour l’instant, apparaît en effet comme un levier important de croissanceet de consolidation d’une économie plus solidaire.
Organiser différemment la répartitiondes compétences de l’État et des collectivités territoriales
D’aucuns appellent une clarification des compétences, des financements etdes responsabilités, selon le principe «.une collectivité, un impôt, une compétence.».;d’autres évoquent l’hypothèse d’une nouvelle étape dans la décentralisation descompétences analogue à celle de 1983-1984 et conduisant à transférer de nouveauxchamps de compétence aux collectivités territoriales.
Cette façon d’aborder le problème ne rend pas compte de l’interactivitécroissante des acteurs. Il n’y a plus un seul échelon pertinent pour traiter les problè-mes et les révisions envisagées des lois de décentralisation de 1982-1983 le montrentbien. Le débat sur le financement de la dépendance aujourd’hui, ou celui d’hier surl’exclusion et sur la couverture médicale des plus défavorisés, montrent que lacollectivité nationale ne peut se désintéresser de l’avenir de politiques décentralisées.
Sur un même espace, les appartenances deviennent multiples, tout commeles voies de recours, et les divers échelons territoriaux ainsi que l’État sont amenéslégitimement à intervenir : la politique de l’emploi en est un exemple, celle de laformation aussi. Les départements et les régions interviennent de plus en plus dansle financement de la politique de la ville, et la politique de l’environnement ne sauraitêtre mise en œuvre sans le concours de tous les acteurs. Aux échelons traditionnelss’ajoute en outre celui de l’Europe, dont les directives s’imposent à tous. Aucuneinstitution ne peut plus s’abriter derrière une présomption de compétence exclusive.
A contrario, on a vu que la complexité des procédures et des financementsne contribue ni à clarifier les responsabilités, ni à faciliter la mise au point des projetset les démarches des usagers des services publics. La concurrence des services del’État et des services territoriaux dans la fourniture d’aides diverses aboutit tropsouvent à une mauvaise utilisation des deniers publics. Il y a besoin d’une simplifica-tion.
Devant cette situation, la commission du Plan «.Cohésion sociale et terri-toires.», présidée par Jean-Paul Delevoye en 1997, avait recommandé la mise enœuvre d’une politique de «.subsidiarité active.». Il était proposé de s’appuyer demanière continue sur l’expérience des échelons locaux dans les processus d’élabora-tion des stratégies et dans l’énoncé des règles de l’action qui doivent demeurer de laresponsabilité des échelons supérieurs. Seraient ainsi créées les conditions d’unapprentissage collectif et permanent de l’action, qui reposerait moins sur des règlesuniformes et des obligations de moyens que sur des références collectives et des
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obligations de résultats. Il reviendrait au Parlement de définir les principes despolitiques publiques, sans nécessairement définir les modalités concrètes d’applica-tion de ces politiques, à l’image de ce qui se fait entre l’Union européenne et les États.Ces principes seraient élaborés sur la base d’échanges d’expériences et de diffusiondes bonnes pratiques.
Il s’agirait donc de promouvoir des procédures et des instruments juridi-ques qui permettent de faciliter la coopération des divers acteurs locaux y comprisétatiques et de désigner des chefs de file. Ces chefs de file seraient responsables de lacoordination des acteurs de terrain et de l’utilisation des moyens pour satisfaire lesobjectifs fixés. Les configurations retenues n’auraient pas à être uniformes partout.
Cette vision très procédurale de la gouvernance heurte sans aucun doutenotre modèle culturel. Elle consiste en effet à assigner à la loi et à l’échelon nationalun rôle différent de celui qu’ils ont à l’heure actuelle. Il reviendrait à la collectiviténationale de déterminer par la loi avec une grande précision les objectifs poursuiviset les droits individuels (droit au logement, droit à l’insertion économique, droit àl’éducation et à la formation, etc.). Il lui reviendrait également de préciser les cahiersdes charges à respecter – au sens des méthodes et procédures à suivre – pour atteindreles objectifs assignés. Cela suppose de valoriser et de renforcer le rôle de l’Étatcentral, en matière d’édiction de normes adaptées à cette nouvelle logique et decontrôle de leur application. Mais cette perspective impliquerait de reconnaître et devaloriser plus explicitement le rôle que jouent les élus locaux dans l’animation dessystèmes d’acteurs au plan local et leur responsabilité politique dans la mise en œuvredes politiques publiques poursuivies. Cette option suppose également de revoircomplètement les modalités de mise en jeu et d’évaluation des responsabilités desacteurs par les citoyens, par les juges, par l’administration d’État et par le Parlement.
La loi contre les exclusions peut fournir l’exemple d’un texte s’inspirant detels principes : l’application du principe de «.l’égale dignité des personnes.» peut serévéler, sous le contrôle des acteurs et des juges, un puissant levier de transformationde l’action publique à l’égard des «.exclus.», tout en laissant une plus grande libertédans les modalités de réponse locales. Elle n’interdit pas à l’État, sur certainespolitiques d’intérêt national (la couverture maladie universelle par exemple) d’inter-venir plus directement.
Il est clair que l’on ne s’acheminera pas en France immédiatement vers untel modèle de régulation pour l’ensemble des politiques publiques mais l’on peuts’inspirer de l’objectif ainsi formulé pour promouvoir (au cas par cas) des modes decoopération plus diversifiés sur le territoire entre l’État et les collectivités territoriales.
La question des transferts de compétences entre l’État et les collectivitésterritoriales devrait ainsi pouvoir être abordée de façon plus pragmatique et diffé-renciée. Plutôt que d’envisager de transférer en bloc telle ou telle compétence à telleou telle collectivité, pourquoi ne pas s’appuyer davantage sur la volonté expriméepar les acteurs et sur l’expérimentation, à l’image de ce qui s’est fait en matièreferroviaire.? Si, dans telle région ou tel département, il apparaît possible, parce qu’ily a un projet pertinent, de transférer une compétence, pourquoi s’interdire a prioride le faire et de négocier au cas par cas, sur la base d’objectifs, de cahiers des chargeset de calendriers clairement précisés.? Ainsi, dans le domaine scolaire, pourrait-onpromouvoir des dispositifs de gestion des bâtiments, de nettoyage des locaux,d’organisation des cantines scolaires plus rationnels et plus économes, là où lesusagers, le personnel et les collectivités territoriales y seraient prêts, plutôt qued’engager une vaste négociation nationale sur la décentralisation de la gestion despersonnels non enseignants, susceptible d’échouer. Ainsi, dans le domaine de la
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dépendance, pourrait-on développer des expériences de guichets uniques entre lesCRAM et les départements, comme cela avait pu être fait en 1994.
Ces propositions méritent au moins l’ouverture d’un débat, si l’on souhaitepromouvoir l’innovation et le déblocage de notre système institutionnel. Pourquoinous serait-il interdit de tenter ce que nos voisins allemand, espagnol ou anglaispratiquent déjà avec succès.?
Mais ceci suppose que les collectivités locales aient une capacité équiva-lente à traiter les problèmes de leur territoire. Or les inégalités de situation financièredes unes et des autres, notamment en matière fiscale, sont un puissant frein à larecomposition de la carte territoriale et au développement des services publics danscertaines zones. Se trouve donc posées en même temps la question de l’autonomiefiscale des collectivités et celle de la capacité de l’État à assurer une meilleurepéréquation des ressources entre les collectivités territoriales.
Réorganiser les relations financières de l’Étatet des collectivités territoriales
Depuis trente ans une forte dynamique des budgets des collectivités terri-toriales est à l’œuvre : les dépenses de celles-ci ont évolué plus vite que celles de l’Étatet la pression de la fiscalité locale s’est fortement accrue en 1999. Cette dernièrereprésentait 58.% des recettes globales des collectivités. L’effort financier de l’Étatne s’est guère relâché sur la période et les divers transferts aux collectivités localessont passés de 15.% du budget de l’État en 1980 à plus de 19.% en 1999. Mais unebonne part de cette évolution est imputable, au-delà des transferts liés à la décentra-lisation des compétences, à la croissance des compensations fiscales.
Cette situation soulève deux questions de fond :– la première est relative à l’avenir de la fiscalité locale.;– la seconde est relative à la soutenabilité à terme du dispositif de répartition desdotations versées par l’État aux collectivités locales.
Avec la réforme de 1999, supprimant la part salariale de la taxe profession-nelle, le futur de cette taxe, «.devenue enfin un impôt imbécile.» selon le mot de GuyGilbert, apparaît problématique, son assiette devant être constituée à terme essen-tiellement par un capital non amorti. Les débats actuels sur la taxe d’habitationpeuvent laisser penser que cette deuxième source de revenus importants pour lescollectivités territoriales est promise également à une diminution, sinon à une finprochaine. Peut-on envisager qu’à moyen terme la fiscalité locale directe ne soit plusconstituée que des deux taxes foncières, de la taxe d’enlèvement des ordures ména-gères et du versement transport et que les dotations de l’État se substituent à lafiscalité locale.? Faut-il envisager pour préserver la responsabilité et l’autonomiefinancières des collectivités locales de leur affecter le produit de nouveaux impôts.?Le débat est aujourd’hui clairement ouvert entre les élus et l’État. L’assiette desprélèvements peut être revue, éventuellement diminuée mais la décentralisation pluslarge des compétences ne saurait s’envisager sans le maintien d’une responsabilitéfinancière des élus locaux devant leurs électeurs.1.
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1. La mise en œuvre de cette responsabilité fiscale suppose au demeurant qu’il soit mis un terme à la situationabsurde qui conduit l’État à être le premier payeur des impôts fixés par les collectivités locales, au titre descompensations de dégrèvements et exonérations fiscales.
La faible autonomie fiscale des collectivités territoriales rend par ailleursurgente une réflexion globale sur les modalités de répartition des dotations transfé-rées par l’État aux collectivités territoriales.
Cette réflexion devra s’ouvrir de toutes façons pour au moins deux raisons.La première vient des tensions que ne manquera pas d’exercer sur l’évolution desconcours de l’État la montée en charge, plus rapide que prévu, de la loi Chevènement :son financement risque en effet d’être difficilement compatible avec le pacte decroissance et de solidarité passé entre l’État et les collectivités territoriales en 1999.Se pose en outre le problème de l’avenir du dispositif de compensation de la partsalariale de la taxe professionnelle, qui vient à échéance en 2004. De quelle façontenir compte alors de l’évolution de la situation des collectivités principalementconcernées.? Pourront-elles sans risques financiers voir ces concours intégrés dans ladotation globale de fonctionnement.? Il n’apparaît pas pour autant légitime demaintenir au-delà de cette période un avantage relatif à certaines collectivités.
Il faudrait lier l’examen de ces questions à celle de la recomposition dutissu communal : les collectivités les plus riches en taxe professionnelle ne devraient-elles pas être incitées plus que d’autres encore à faire partie des nouvelles commu-nautés de communes.? Le nouveau mécanisme de solidarité fiscale instauré par laloi Chevènement (la taxe professionnelle unique) risque au demeurant d’être fragi-lisé à terme par les contestations dont la nouvelle assiette de la taxe professionnellepeut faire l’objet.
Il faudrait songer à prendre davantage en compte les besoins spécifiquesdes collectivités, et réformer des mécanismes de répartition figés, stratifiés, faiblementpéréquateurs, complexes et largement illisibles qui président à la répartition desdotations financées par l’État. Il faudrait également tenir compte de la nécessairerecomposition territoriale dans la définition des modalités de cette péréquation.
Une part importante du problème de la péréquation pourrait être résoluesi la maille territoriale de base, où s’organise l’essentiel du prélèvement, était recom-posée.; mais celle-ci ne se recomposera effectivement que si les mécanismes globauxpermettent un rééquilibrage de la capacité financière relative des diverses collecti-vités.
Des réponses à ces questions qui devraient être traitées dans le cadre de lacommission Mauroy sur la décentralisation, dépendra l’aptitude des diverses collec-tivités territoriales à mieux se coordonner et à faire face aux divers problèmesabordés. Il importe que les règles du jeu puissent être débattues de façon approfondiesuffisamment tôt, sur la base d’une analyse très précise et partagée des inégalités etdes blocages engendrés par le système actuel des finances locales.
Promouvoir de nouveaux modes de contrôleet d’évaluation des politiques territoriales
Donner des libertés supplémentaires aux échelons locaux dans l’organisa-tion des moyens suppose en contrepartie une redéfinition des modalités de contrôleet d’évaluation des politiques suivies.
La complexité des textes, l’enchevêtrement des compétences des uns et desautres, la multiplication des co-financements, la territorialisation croissante des poli-tiques rendent de plus en plus inopérantes les modalités classiques de contrôle surles politiques mises en œuvre. Il apparaît en particulier de moins en moins soutenableque les mêmes services de l’État soient à la fois chargés d’assister les collectivités
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territoriales dans l’élaboration, le financement et l’exécution de leurs projets et d’enexercer le contrôle de légalité (exemple des services de l’Équipement).
Les modalités de ce contrôle restent souvent trop formelles, inégales selonles lieux, et s’attachent davantage au respect de la lettre des textes qu’au réel contrôlede l’efficacité des politiques conduites par rapport aux objectifs fixés. Elles sont tropsouvent dispersées : le contrôle financier exercé sur l’utilisation des budgets desministères diffère selon les catégories de crédit et s’exerce sur les seuls crédits mis enœuvre par l’État, sans prendre en compte les moyens engagés sur les mêmes politi-ques par les autres acteurs, fonds communautaires, établissements publics (commel’ADEME), fonds engagés par les diverses collectivités territoriales... Les contrôlesexercés par les Chambres régionales des comptes et la Cour des comptes sonteux-mêmes organisés selon les ministères ou les collectivités gestionnaires, plusrarement simultanés ou coordonnés à l’égard des divers acteurs d’une politiquedonnée et souvent tardifs.
On ne compte plus par ailleurs le nombre d’observatoires des politiquespubliques en œuvre, sans que jamais les conclusions ou propositions de ces diversobservatoires ou procédures d’évaluation soient synthétisées, mises en perspectiverapprochée des projets mis en œuvre.
Pourtant, au fur et à mesure que se poursuit le processus de dévolution àdes instances territoriales de compétences antérieurement exercées au niveau natio-nal, les principes de transparence et de lisibilité prennent de l’importance.
Un intérêt croissant est manifesté par les agents des collectivités locales etles élus locaux pour le développement de l’évaluation. Ils semblent progressivementcomprendre qu’évaluer ne signifie pas contrôler la régularité de la gestion, maisapprécier l’impact d’un programme en mesurant les écarts entre objectifs et résultats,et analyser les effets – attendus ou non – des programmes mis en œuvre. Il s’agit-làde développer une démarche plus proche de celle que pratiquent des pays tels quele Royaume-Uni, le Canada, les Pays-Bas, pour lesquels l’évaluation est un instru-ment technique d’amélioration des performances par itération successive.
Pour les agents de l’État et des collectivités territoriales, ce peut être unechance de mieux comprendre ce qu’ils font et de travailler de façon moins solitairesur des programmes à adapter en fonction des résultats obtenus. Rectifier desobjectifs et des manières de faire, c’est admettre que ceux-ci ne constituent pas unevérité en soi.; en débattre, c’est accepter que des analyses argumentées et des preuvespèsent davantage dans le débat public que des arguments d’autorité.
L’État doit de ce point de vue adapter son rôle : il est particulièrement bienplacé pour assurer la synthèse et la diffusion des bonnes pratiques et des expérimen-tations réussies, promouvoir leur extension. Il doit donc renforcer au service de tousles acteurs ses capacités de mise en réseau et d’analyse des évaluations conduites.
Au-delà, un rôle plus important peut et doit être donné aux citoyens dansle contrôle des politiques mises en œuvre en développant leur droit à la parole et àl’information, ainsi que leurs droits de recours devant des instances de médiation. Ledéveloppement d’Internet peut fournir l’occasion de nouvelles formes d’information,de débat et de discussion. On peut aussi songer à développer les relais territoriauxdu Médiateur.
Enfin, il peut apparaître souhaitable de développer davantage le contrôlea posteriori des comptes des collectivités locales par les Chambres régionales descomptes. Les comptes des entreprises sont audités tous les ans par les commissaires
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aux comptes, ceux des collectivités territoriales les plus importantes tous les cinq ans.Ne serait-il pas souhaitable d’accélérer le rythme et de «.banaliser.» la procédure.?
Plus les procédures d’information, de consultation et de médiation serontdéveloppées, plus les risques d’une judiciarisation croissante de la vie locale pourrontêtre maîtrisés et les raisons de décisions, par définition imparfaites, être explicitéeset comprises. Les élus mais aussi les fonctionnaires sont-ils prêts à accepter de telsdébats, de tels contrôles.? Les citoyens, à l’expérience, pourraient en apprécierrapidement les avantages.
222 CHAPITRE VILes territoires
CHAPITRE V I I CHAPITRE VIIRégulations publiques
Régulations publiques
La France entretient des rapports spécifiques avec son État. Celui-ci a, eneffet, «.créé la société française.» et fut, selon l’expression de Pierre Rosanvallon,«.l’instituteur du social.».1. De l’État hygiéniste à l’État éducateur, de l’État bâtisseurà l’État entrepreneur de loisirs, la puissance publique a été au cœur des transforma-tions et de l’organisation quotidienne de la vie des Français. Cette voie nous singu-larise par rapport aux autres pays européens où les corps intermédiaires (collectivitésterritoriales, syndicats, associations) jouent, depuis longtemps, un rôle institutionnelplus fort et plus autonome que chez nous.
Mais les rapports entre l’État et la société se modifient. L’État reste legarant des principes fondateurs du pacte social mais il n’est plus le seul à décider etil doit compter avec l’émergence d’autres acteurs, publics et privés, dont il est appeléà coordonner et à réguler les initiatives.
Le premier changement réside, on l’a vu, dans la multiplication et l’éclatementdes centres du pouvoir politique. L’État doit jouer son rôle entre l’Europe et lescollectivités locales. Il peut continuer à peser de façon déterminante dans la constructionde l’Europe.2.; il conserve le pouvoir de fixer le cadre et les règles de la décentralisation,en organisant les principes, le financement et les procédures de l’action décentralisée.3.Mais il doit faire évoluer ses modalités d’intervention directe en conséquence.
L’élévation du niveau éducatif et culturel et le développement de l’indivi-dualisation des comportements – non exclusif d’une demande d’attachements collec-tifs – nécessitent par ailleurs une redéfinition des rapports des citoyens avec l’État.Celui-ci ne peut plus imposer une norme sans justification : il lui faut être plustransparent sur les motivations et les résultats de son action, savoir davantagedéléguer la mise en œuvre des politiques qu’il définit et arrêter les cadres danslesquels les acteurs peuvent développer leurs initiatives.
Le rôle croissant des médias dans la vie publique, relayé aujourd’hui par ladiffusion de l’Internet, accroît cette exigence de lisibilité et d’efficacité de l’actionpublique. Il convient également de tenir compte du développement du rôle del’autorité judiciaire, y compris au niveau européen, dans la protection des droits etdes libertés individuelles et la régulation de la vie sociale.
1. «.L’État en France.», Paris, Le Seuil, 1990.
2. Cf. Chapitre II : «.Projet européen et mondialisation.».
3. Cf. Chapitre VI : «.Les territoires.».
Le contexte comme la teneur de l’action de l’État se sont donc profondé-ment renouvelés et la France a avant tout besoin aujourd’hui d’une stratégie partagéepour mieux insérer l’action des pouvoirs publics dans l’action collective. Mais il s’agitaussi pour le secteur public de savoir se réformer lui-même. La société a trop changépour pouvoir se satisfaire des modes actuels de la gestion administrative, qui se sonttrop peu transformés depuis quarante ans.
Un contexte profondément renouveléMalgré le poids toujours plus important de la dépense publique, la
demande de régulation publique se renforce et se renouvelle. L’impératif de trans-parence et d’efficacité de l’action publique n’en devient que plus pressant.
La place des services publics dans la sociétéet dans l’économie française
La place des services publics dans l’économie française a changé d’échelleau cours des trente dernières années : le poids des dépenses publiques a en effetaugmenté de 44 à 55 points du PIB, celui des prélèvements obligatoires a augmentéde 12 points, l’encours de la dette publique par rapport au PIB a augmenté de 40points (essentiellement, pour ce dernier aspect, au cours des années quatre-vingt-dix).Le chiffre de la dépense publique place la France à l’un des niveaux les plus élevésdes pays dont le développement est comparable.
Les effectifs des services publics représentent 25.% de la population active,contre une moyenne de 13,2.% dans les pays du G7. Il reste que les périmètres dedéfinition des emplois publics sont en France très différents, en raison notammentdu poids des fonctions publiques hospitalière et enseignante et des organismes nonpublics remplissant des missions publiques.1. L’analyse rétrospective des évolutionsde la dépense publique permet de comprendre, mieux que ces comparaisons tropglobales, les arbitrages collectifs auxquels correspondent ces évolutions.
Ce sont les dépenses des administrations sociales qui ont progressé le plusvite au cours des trente dernières années (+10 points du PIB) et, au sein de celles-ci,essentiellement les dépenses de la branche retraite et de la branche assurancemaladie. Les dépenses des collectivités locales ont augmenté, elles aussi, à un rythmesoutenu (+3 points du PIB), tandis que celles de l’État se sont accrues de 2 points. Autotal, en 1998, les dépenses de protection sociale représentaient environ 24.% du PIB,celles des collectivités locales 10.%, celles de l’État 24.%.2.
Les effectifs totaux des agents publics ont fortement augmenté : ils s’éta-blissaient à 5,37 millions en 1996 contre 4,60 millions d’agents en 1980.3. Sur cette
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1. Cf. document OCDE, «.La mesure de l’emploi public dans les pays de l’OCDE. Sources, méthodes etrésultats.», 1997, qui apporte des éléments méthodologiques utiles permettant d’apprécier les différentspérimètres de l’emploi public.
2. Source : «.Rapport économique et financier 2000.», INSEE. Il s’agit d’ordres de grandeur dans la mesureoù les chiffres proviennent de bases différentes de comptabilité nationale.
3. Ces chiffres incluent également les agents employés dans les établissements publics nationaux, les agentsde La Poste et de France Télécom et les enseignants des établissements privés d’enseignement sous contrat.Source : Commissariat général du Plan, «.Fonctions publiques : enjeux et stratégie pour le renouvellement.»,rapport du groupe présidé par Bernard Cieutat, La Documentation française, mars 2000.
période, les effectifs des ministères civils (hors PTT) ont augmenté de 200.000 agents(atteignant 1.839.000 agents en 1996), ceux de la fonction publique territoriale d’unpeu moins de 400.000.1 (1.462.000 personnes en 1996), ceux de la fonction publiquehospitalière de 140.000 (847.000 personnes en 1996).
Avec un peu plus d’1,1 million de fonctionnaires, dont 900.000 enseignants,l’Éducation nationale est le premier employeur de France. Elle a dû depuis trenteans relever un défi quantitatif et qualitatif sans précédent.2 : non seulement le nombred’élèves dans l’enseignement secondaire et supérieur s’est accru de façon considéra-ble mais en outre la dépense annuelle moyenne par élève a augmenté sur la période1975-1998 de 2,4.% par an en francs constants.3.
La croissance des effectifs hospitaliers, deuxième «.bataillon.» de la fonc-tion publique (+20.% sur la période), traduit des évolutions plus complexes : lenombre de journées d’hospitalisation et la durée moyenne d’hospitalisation ontbaissé, dans le public comme dans le privé, mais le nombre d’entrées a augmenté,tout comme le nombre et la technicité des actes, dans des proportions qui ne sonttoutefois pas précisément mesurées et sont variables selon les structures hospitalièreset les spécialités. Ces effectifs sont constitués de 12.% de médecins (y compris lesinternes), 38.% d’agents de catégorie B, 46.% d’agents de catégorie C.
L’analyse de la répartition des effectifs de la fonction publique territorialemontre qu’ils sont constitués notamment de 47.% d’emplois techniques, 21,5.%d’emplois administratifs et 20.% d’emplois sociaux ou médico-sociaux.4. Les emploistechniques des collectivités territoriales constituent donc, par leur nombre, le troi-sième groupe d’agents publics et représentent plus de 600.000 personnes, dont 26.%d’agents non titulaires.
L’essentiel des effectifs budgétaires titulaires de la fonction publiqued’État, hors enseignement, sont affectés en majeure partie à des fonctions «.régalien-nes.» et concentrés sur un petit nombre de ministères : effectifs militaires (420.000),effectifs du ministère de l’Économie et des Finances (180.000), effectifs du ministèrede l’Intérieur (163.000), effectifs judiciaires et pénitentiaires (62.000). Les effectifsdes autres ministères représentent 196.000 emplois budgétaires, dont 101.000 auministère de l’Équipement.5. Sur la période 1980-1999, à champ constant, les créa-tions d’emplois budgétaires ont concerné l’Éducation nationale (+141.000), l’Inté-rieur (+24.000), la Justice (+19.000). Les effectifs du ministère de la Défense (horsappelés) ont diminué de 26.000.
Ce rapide tableau ne serait pas complet sans le rappel du contenu et de lastructure des dépenses de l’État et de son évolution, retracés dans le tableau suivant :
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1. Les chiffres concernant la fonction publique territoriale doivent être pris avec précaution, notamment enraison de l’importance des emplois à temps partiel.
2. Cf. Chapitre Premier : «.La société française : éléments d’un diagnostic.».
3. Augmentation imputable au coût plus élevé des dépenses d’éducation dans le secondaire et le supérieur,à l’amélioration de l’encadrement dans le premier degré et à la revalorisation du statut des enseignants.
4. Source : «.Rapport sur les rémunérations de la fonction publique.», annexe au projet de loi de financespour 1999.
5. Source : projet de loi de finances pour 2000. Réponse au questionnaire du Sénat sur la fonction publiqueet la réforme de l’État.
Décomposition des dépenses du budget général
1980 1996
Fonctionnement et équipement des armées 10,7 % 7,5 %
Investissements civils 8,0 % 5,5 %
Interventions (titre IV) 31,4 % 29,1 %
Fonctionnement courant civil 5,3 % 6,1 %
Rémunérations et pensions civiles et militaires 40,0 % 37,1 %
Service de la dette 4,6 % 14,7 %
Source : Direction du Budget
Sur la période 1980-1996 ont été réduits dans des proportions significativesles dépenses militaires, les investissements civils et les interventions. Contrairementà une idée répandue, ce ne sont pas les dépenses de rémunérations et de pensions quiont augmenté le plus vite au sein du budget de l’État mais le service de la dette quia progressé de 4,3 à 14,7.% du budget, tandis que les dépenses de fonctionnementcourant civil représentaient une part modeste du budget et progressaient faiblement.
Vus sur la même échelle de temps, les contours de l’action publique directeet de l’action déléguée ont beaucoup évolué. Les services publics ouverts au marchéoffrent un exemple révélateur. Au début des années quatre-vingt-dix, deux exploi-tants, ceux des postes et des télécommunications, pesant plus de la moitié du secteurdes services publics en réseaux, étaient des administrations d’État, tandis que toutesles autres entreprises étaient sous contrôle direct et complet de l’État. Aujourd’hui,pratiquement plus aucun service public «.marchand.».1 n’est géré par une adminis-tration et le capital d’un des plus importants, France Télécom, est ouvert. Peu à peu,ce bloc, représentant, en 1999, 386 milliards de francs de valeur ajoutée – quelque4.% du PIB – et 115 milliards d’investissement -7.% de la formation brute de capitalfixe du pays –, cesse d’être géré directement par l’État et donne lieu à de nouveauxmodes de régulation.
La gestion des services publics est donc loin d’être l’apanage du seul État.La part prise par les entreprises publiques, les collectivités territoriales et les orga-nismes de sécurité sociale dans la fourniture des services publics n’a cessé de croître.En réalité, comme cela a déjà été souligné plus haut.2, il y a une étroite imbricationet une forte interdépendance des financements et des interventions des diversescollectivités publiques dans la fourniture des services quotidiens aux usagers.
Les agents de la fonction publique ne sont pas les seuls à concourir à laproduction des services publics : une grande partie des services délivrés aux usagerssont assurés par des entreprises privées délégataires (cliniques privées.; sociétésconcessionnaires en matière d’assainissement et d’eau, par exemple), par des mutuel-les et des associations (sociales, culturelles ou sportives) qui sont financées sur fondspublics mais dont le personnel est soumis au droit des conventions collectives, pardes professions libérales (notamment en matière de santé), voire par de simples
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1. Sous réserve de quelques exceptions : la Direction des constructions navales, La Documentation française,les Journaux Officiels, les Monnaies et Médailles...
2. Cf. Chapitre VI : «.Les territoires.».
particuliers à leur compte (assistantes maternelles par exemple) ou des «.bénévoles.»(sapeurs-pompiers volontaires).
Il y a donc, pour la délivrance des services publics, multiplicité d’acteurs etde statuts : le problème de la gestion publique ne se limite pas à celle de l’Étatemployeur et relève de régulations plus larges et partagées avec d’autres acteurs.
L’émergence de nouvelles attentes
La complexité croissante de l’action publique et l’alourdissement du poidsdes dépenses publiques renforcent l’exigence d’une plus grande transparence etd’une meilleure efficacité de la gestion. Cette exigence est portée, sur un terrain plusjuridique, par l’affirmation renouvelée des droits fondamentaux de la personne. Ils’agit également de donner suite à la demande plus large de protection contre lesrisques, qui s’exprime dans la société.
L’exigence croissante de transparence et d’efficacitéLa société connaît de profondes transformations et constate que l’adminis-
tration bouge peu. Le rapport des acteurs publics au temps, scandé par le rythmeélectoral, diffère de celui de la sphère privée. La lenteur des décisions et des processusadministratifs forme un saisissant contraste avec la rapidité des évolutions du mondeconcurrentiel.
Le secteur privé comprend et tolère de plus en plus mal que la loi puissedisposer pour lui et ne pas s’appliquer de la même manière au secteur public : laréforme des retraites et celle des trente-cinq heures se décident pour les salariés duprivé, mais difficilement pour les agents publics. Les effectifs du secteur bancaire seréduisent sous la pression de la concurrence, pas ceux des services financiers. Lasécurité de l’emploi dont bénéficient les agents publics apparaît un privilège de plusen plus grand, quand les formes du travail dans le secteur privé évoluent vers uneplus grande flexibilité. Le thème de l’alourdissement excessif des prélèvementsobligatoires, porté par les entreprises mais aussi par un nombre croissant de particu-liers, rencontre un écho croissant. Enfin, les citoyens, plus autonomes et mieuxéduqués, n’acceptent plus le même rapport à l’autorité publique.
Les rapports administratifs.1 et les travaux universitaires se succèdent etpointent régulièrement les mêmes difficultés de l’action publique : absence de trans-parence et de mise en perspective des projets, distance et opacité vis-à-vis des usagers,multiples rigidités de la gestion.
À lire ces multiples rapports, l’État se révèle un piètre employeur : mauvaisgestionnaire des ressources humaines et négociateur social, il ne sait pas suffisam-ment définir les objectifs, déléguer la gestion, utilise mal son patrimoine et ne sait paspiloter le changement de ses structures et de son organisation. Tout paraît souvent sepasser comme si les moyens et les structures déterminaient les objectifs, alors que
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1. Cf. notamment de Closets (F.), «.Le pari de la responsabilité.», rapport de la commission «.Efficacité del’État.» du Xe Plan, Paris, Payot, 1989.; Blanc (C.), «.Pour un État stratège, garant de l’intérêt général.»,rapport de la commission «.État, administration et services publics de l’an 2000.», préparation du XIe Plan,Paris, La Documentation française, 1993.; Picq (J.), «.L’État en France. Servir une nation ouverte sur lemonde.», rapport de la mission sur les responsabilités et l’organisation de l’État, La Documentation française,1994.
l’inverse serait pertinent. Mais cette critique n’épargne pas non plus les collectivitésterritoriales ni les organismes de gestion de la protection sociale, pour s’en tenir auxseuls constats établis par les rapports de la Cour des comptes, des chambres régionalesdes comptes ou des inspections générales ministérielles.
La capacité des acteurs publics de construire une information pertinenteet partagée est mise en cause. L’information délivrée est entachée de suspicion et lesentiment se développe d’une dissimulation de la réalité. Le soupçon de corruptionse développe et se vérifie parfois, à l’issue de procédures pénales fortement médiatisées.
La connaissance très imparfaite des résultats et même des moyens mis enœuvre par les acteurs administratifs reste l’une des principales lacunes de l’actionpublique. Le développement encore faible de l’évaluation par rapport à ce qui sepratique dans d’autres démocraties, l’échec des cercles de qualité et l’arrêt des projetsde service.1, la faiblesse de la connaissance de l’emploi public et de la gestionprévisionnelle des effectifs.2 et le développement insuffisant des indicateurs de résultatset de performance sont des réalités. L’étalonnage comparatif (benchmarking) est encorepeu pratiqué et le contrôle de gestion n’est pratiquement pas mis en œuvre.
Ces difficultés de gestion trouvent un écho important dans les récrimina-tions des usagers en ce qui concerne les services publics qui leur apparaissentprioritaires (école, santé et sécurité notamment). De fait, l’État n’a pas défini ni faitdiscuter les critères de qualité des services publics. Il peut dès lors combiner des zonesde sous-productivité et de sureffectifs et une dégradation des services publics danscertaines parties du territoire, notamment dans les villes qui concentrent de multiplesmaux sociaux. Des inégalités existent aussi dans l’accès, à un coût compatible avecles ressources des plus défavorisés, à certains services essentiels. La coordination estsouvent insuffisante : la prise en compte de la situation personnelle de l’usager n’estque trop rarement une réalité, alors que – la réforme australienne le montre.3 – elleest l’une des clés de la modernisation des administrations.
La multiplication des procédures contractuelles tous azimuts n’échappepas elle non plus à la critique, car elle ne permet pas toujours de faire apparaîtreclairement les priorités et affaiblit la lisibilité des projets et des responsabilités.Pourtant, dans une société où les divers échelons territoriaux doivent conjuguer leursefforts et les partenariats se multiplier, il faudrait donner à ces procédures la clartéet l’opposabilité nécessaires.
En face de ces acteurs multiples, la puissance publique ne paraît plus enmesure de définir de façon incontestée l’intérêt général et de le mettre en œuvre.Certains évoquent parfois une parole des usagers confisquée.4. Plus fondamentale-ment, les phénomènes de captation de l’information ont pour contrepartie l’incapa-cité de mettre en œuvre des incitations pertinentes.5. L’endogamie et l’uniformité des
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1. Cf. Commissariat général du Plan, «.L’État dans tous ses projets. Un bilan des projets de service dansl’administration.», rapport du groupe présidé par Hervé Serieyx, La Documentation française, 1995.
2. Cf. parmi beaucoup d’autres, le rapport du groupe «.Gérer l’emploi public.», présidé par Rigaudiat (J.),Commissariat général du Plan, La Documentation française, 1994.
3. Un fonctionnaire unique reçoit l’usager et détermine avec lui, sans cloisonnement entre les différentesadministrations, ce à quoi il a droit. Cette réforme a entraîné une réorganisation complète des structuresadministratives.
4. Cf. Lahire (B.), «.L’invention de l’illettrisme.», Paris, La Découverte, 1999.
5. Cf. Laffont (J.-J.), «.Étapes vers un État moderne. Une analyse économique.», document pour le Conseild’analyse économique, ronéotypé, 15 décembre 1999.
élites dirigeantes est souvent soulignée comme source et conséquence d’une faibleinformation et d’un exercice non partagé du pouvoir.
Les limites du contrôle parlementaire, de la capacité du Parlement à sedoter de moyens propres d’évaluation, à peser sur les choix budgétaires, à suivrel’application des lois et à se tenir continûment informé des négociations en matièreinternationale et européenne sont souvent relevées.
La judiciarisation et la pénalisation croissante de la vie publique découlentde cette situation : quand la règle devient plus instable, les procédures de décisionplus opaques, la responsabilité plus diffuse, le projet moins clair, le recours au jugepénal finit par apparaître comme l’un des moyens de faire apparaître une véritésupposée «.cachée.» et de sanctionner des responsabilités.
Pourtant, l’administration se réforme et se transforme constamment, toutspécialement depuis dix à quinze ans – certes sous la pression des faits – et elle faitdes efforts réels et parfois soutenus.; mais elle le fait trop souvent en conservant lesmêmes tropismes et méthodes de captation exclusive de la compétence, de directiondescendante, de non-responsabilisation de ses cadres et de ses agents, et elle manqueainsi, en ces multiples occasions, les véritables transformations dont elle a besoin.
Il est dans ce contexte particulièrement important que la puissance publi-que fasse apparaître plus clairement les objectifs qu’elle poursuit en regard de ceuxdes autres, et sur la base d’un diagnostic plus transparent : la construction de systèmesd’information partagés devient un enjeu majeur, tout comme la formulation plusclaire des principes et des représentations qui fondent la régulation publique. Mais,au-delà du débat et de l’affichage, il convient de trouver aussi le chemin de l’efficacitéet de l’application effective et plus rapide des décisions prises, du «.passage à l’acte.».
L’affirmation des droits fondamentauxL’accès à un logement décent, à l’alimentation et aux soins constitue le
socle des droits fondamentaux. La reconnaissance réelle de l’égale dignité des êtreshumains a pourtant mis longtemps à s’imposer dans les textes, victime du peud’intérêt de la société pour les situations de vie de toute une frange peu visible de lapopulation. Des mouvements de protestation collective, sociaux ou humanitaires, ontlutté pour cette reconnaissance. Parallèlement à leur rôle immédiat consistant àprendre en charge les situations de détresse, ils demandent que l’État inscrive leursrevendications dans des textes et considèrent que lui seul peut les mettre en œuvre.
Pour autant, l’affirmation de droits.1 n’est pas suffisante. La législationfrançaise utilise d’ailleurs de plus en plus la formule «.accès aux droits.». La rigueurd’élaboration de la loi en amont, l’importance donnée aux processus d’application etl’évaluation rapide des dispositifs doivent garantir l’effectivité de l’accès aux droits.L’individualisation des droits conduit aussi à adapter de plus en plus l’action desservices publics à des populations spécifiques et à moduler les règles de l’égalitéjuridique, voire du contrat. La loi d’orientation contre les exclusions de 1998 constituesur ces questions un progrès très net, notamment en ce qu’elle impose aux adminis-
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1. L’article 21 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1793 proclamait déjà que «.les secourspublics sont une dette sacrée.» et que «.la société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leurprocurant du travail soit en assurant les moyens d’exister à ceux qui sont hors d’état de travailler.». Il faudraitaussi citer le préambule de la Constitution de 1946 intégré dans celle de 1958.
trations de faire connaître aux citoyens, particulièrement aux plus pauvres, la natureet l’étendue de leurs droits, mais aussi en ce qu’elle réaffirme avec force la nécessitéde tenir compte, dans la répartition des moyens du service public.1, des «.différencesde situation objectives.».
C’est le même État qui doit intervenir pour garantir l’effectivité des droitset accepter de se soumettre à un contrôle accru en matière de libertés de la personne.Depuis les années soixante-dix, la thématique de l’État de droit est revenue en force,portée par des politologues et des philosophes, avant d’être reprise par les juristes àtravers l’importance donnée aux garanties constitutionnelles.2. L’État est simultané-ment appelé à accepter de se soumettre au droit et invité à intervenir pour garantirla personne contre des atteintes potentielles venant de tiers. La thématique des droitsde l’usager rejoint d’ailleurs souvent celle des droits de l’homme, notamment dansson rapport avec les organes de coercition : justice, police, services fiscaux. Lenon-respect des droits de la défense, les conditions dégradantes de garde à vue, dedétention ou de rétention administrative, l’abus de la détention provisoire et leslenteurs de la justice, la violation du secret ou du domaine privé, les excès permis parles possibilités de fichage informatique sont incompatibles avec les libertés essentiel-les constitutionnellement garanties.
La pluralité des sources de droit, et notamment l’intervention des jugeseuropéens, ont fait du droit et du contentieux un instrument aux mains des partiespour satisfaire leurs revendications. Le contentieux apparaît souvent pour le citoyen,à tort ou à raison, comme la seule manière de faire valoir ses droits ou d’obtenirréparation d’un outrage, voire accès à l’information.
La protestation civique ou juridictionnelle a de fait amené les pouvoirspublics à renforcer les protections juridiques existantes contre les abus de la forcepublique : création d’autorités indépendantes, réglementation des interceptions desécurité, des contrôles d’identité, diffusion des règles de déontologie policière, etc.Les débats font apparaître cependant combien certaines réformes sont difficiles àappliquer. Il importe de vérifier l’application de la loi et d’évaluer ses effets : le débatsur l’enregistrement des déclarations lors de la garde à vue l’atteste, comme d’ailleurscelui sur le rôle d’un médecin.
L’action des instances juridictionnelles européennes ne se limite pas à lacondamnation régulière des abus des autorités publiques dans le domaine de lajustice ou de la police.; elle s’intéresse également à la lutte contre des formes dediscrimination qui, parfois, semble dépasser la conception traditionnelle des principesde respect de la personne humaine et de ses libertés.3. C’est à partir des notions derespect de la vie privée et de respect de la vie familiale, qui recouvrent «.l’intégritéphysique et morale de la personne et comprennent la vie sexuelle.», que la Coureuropéenne des droits de l’Homme a ainsi condamné la France pour avoir refusé de
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1. En l’occurrence, du service public de l’éducation (article 142).
2. En 1971, l’arrêt «.Association des amis de la cause du peuple.» a consacré l’introduction dans lajurisprudence du Conseil constitutionnel de la notion de «.principes fondamentaux de la République.».L’extension du droit de saisine du Conseil constitutionnel par les parlementaires a conforté l’évolution durôle de la Constitution comme un texte définissant les droits fondamentaux et pas seulement comme unensemble de règles portant sur l’organisation des pouvoirs publics.
3. La Cour européenne des droits de l’Homme exige ainsi de l’État le respect d’obligations positives pourprotéger les droits des individus contre les atteintes commises par d’autres personnes privées. Le traitéd’Amsterdam introduit dans le traité sur la Communauté européenne un article 13 qui permet au Conseil deprendre des mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race oul’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle.
modifier l’état civil d’un transsexuel.1. La même Cour a condamné la France pour lesdiscriminations dont sont victimes les enfants adultérins en matière de succession.2.Mais, comme souvent en ces matières, le juge ne fait qu’appuyer une revendicationbeaucoup plus large.; la lutte contre les discriminations de toutes sortes est biendevenue une exigence croissante, dont les pouvoirs publics doivent prendre lamesure. Ainsi, l’égalité entre les femmes et les hommes est reconnue comme «.unprincipe fondamental de la démocratie et du respect de la personne humaine.». Ceprincipe doit être pris en compte dans l’ensemble des politiques et des actions et àtous les niveaux et pas seulement dans le cadre de mesures protectrices ou d’actionspositives.
Enfin, l’État est sollicité par l’opinion mais aussi par les instances euro-péennes pour protéger la vie privée et la dignité de la personne contre des menacesvenant de tiers. Le code pénal punit les atteintes à la dignité de la personne (discri-minations, proxénétisme, conditions de travail et d’hébergement contraires à ladignité de la personne, atteinte au respect dû aux morts). Le domaine médical est unexemple du rôle protecteur de la dignité et de la liberté des personnes que doiventjouer les pouvoirs publics. Garantir la protection de la dignité humaine contre lestentations marchandes ou le développement incontrôlé de la science reste uneprérogative peu contestée des pouvoirs publics en France. Même si le politiques’entoure d’avis d’experts (Comité consultatif national d’éthique, Office parlemen-taire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, Conseil d’État), il a laresponsabilité de faire vivre le débat sur ces questions (clonage, fin de vie, etc.).
L’adhésion aux textes communautaires et la prise en compte de leurinterprétation par la Cour de justice des Communautés européennes et la Coureuropéenne des droits de l’Homme obligent à intégrer la tradition juridique des paysde Common Law ou de certains États (notamment nordiques).3. Ceci aura desconséquences à la fois sur la rédaction et sur l’application des textes, mais aussi surl’ensemble de la gestion publique et des relations de l’administration et des citoyens.
La recherche d’une protection plus étenduecontre les risques
Qu’il s’agisse de se protéger contre toute une gamme de nouveaux risques(sanitaires, environnementaux, alimentaires), de faire jouer la solidarité nationaledevant une tempête sans pareille ou une marée noire, d’assurer sur le territoirel’unicité de certaines aides sociales compte tenu du caractère disparate d’une cou-verture décentralisée (couverture maladie pour les plus démunis ou prestationdépendance par exemple) ou de remettre en cause un accord conclu par uneorganisation syndicale minoritaire, l’État est sans cesse appelé à intervenir en France,y compris sur des sujets qui ne relèvent pas ou plus de sa compétence.
Le sens de la demande de protection adressée à l’État doit être interrogé.Il faut tout d’abord faire la part d’une demande de justice sous-jacente. La distribu-tion inégalitaire des risques économiques, professionnels, sanitaires, voire des risques
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1. Décision du 25 mars 1992.
2. Décision Mazureck du 1er février 2000.
3. Ces traditions n’intègrent pas toujours des principes auxquels le corps social français est attaché, commeceux, par exemple, qui régissent en France l’exercice des professions libérales.
d’atteinte aux biens et aux personnes, justifie en retour une demande d’interventionde l’État, garant de l’égalité des prestations et des biens collectifs distribués (enmatière éducative par exemple), garant aussi de la redistribution des bas risques versles hauts risques.
Pas plus aujourd’hui qu’hier, on ne saurait attendre néanmoins des pou-voirs publics une assurance absolue contre tous les risques. Certains relèvent dedémarches de protection individuelle, qui justifient cependant que les individussoient informés des dommages encourus.; d’autres sont acceptables pourvu qu’il yait indemnisation en cas d’accident.; pour d’autres risques enfin, la tolérance socialesemble très faible et les pouvoirs publics sont invités à pourvoir à une protectionmaximale.1.
La prise en charge de la demande de sécurité par l’État doit être discutéeau cas par cas. D’une part, une intervention intempestive peut conduire à dérespon-sabiliser certains acteurs, au détriment de l’intérêt collectif. D’autre part, les méca-nismes décentralisés peuvent y pourvoir dans bien des cas : ainsi les familles couvrentune part du risque de dépendance des personnes âgées et, s’il faut mieux organiserla mutualisation de ce risque, il n’y a pas de raison de décourager l’aide familiale parune prise en charge entièrement socialisée.2. Les sociétés d’assurance peuvent êtreappelées à intervenir plus largement : elles savent assurer une grande part des risquesnaturels ou industriels et seraient à même de couvrir, au moins pour partie, l’aléathérapeutique individuel.
Dans certains cas, cependant, les avantages de l’intervention publique parrapport au jeu spontané du marché sont réels : il peut s’avérer nécessaire d’user despouvoirs de police ou plus généralement des pouvoirs réglementaires (interdire ousurveiller des installations dangereuses, édicter des normes pour protéger de risquesmal connus, rendre obligatoire un dispositif d’assurance), de mettre en place desdispositifs de mutualisation qui organisent la solidarité, de contracter à long terme,ce qui permet de prendre en compte des problèmes dont l’horizon dépasse celui desagents économiques, parfois très largement.
La recherche de l’efficacité en matière de gestion des risques oblige à desrévisions particulièrement importantes dans les modalités de préparation et de miseen œuvre des réponses aux demandes de régulation qui s’expriment. Le rôle del’analyse économique dans la préparation de la décision et le choix des modesd’action ne peut que se renforcer.; mais il ne peut valoir comme seul critère : ladéfinition des objectifs et du bon niveau de régulation est un enjeu permanent quibouscule les logiques institutionnelles.; enfin, la construction commune de l’accepta-tion des risques et de leur prise en charge impose de porter une attention touteparticulière à la qualité du débat démocratique.
• • •
Pour répondre à ces nouvelles attentes, il convient d’inventer de nouvellesrégulations, c’est-à-dire des procédures, incorporant les remontées d’information duterrain, visant à piloter le système concerné vers un ou plusieurs objectifs déterminés,dans le respect de certaines règles, en assurant la stabilité globale du système.
232 CHAPITRE VIIRégulations publiques
1. Cf. Chapitre IV : «.Prévenir les risques.».
2. Cf. Chapitre V : «.Politiques de solidarité.».
Au-delà de leur responsabilité dans l’édiction des normes, les institutionspubliques, notamment l’État, ont une responsabilité éminente pour faciliter, organi-ser la coopération de tous les acteurs concernés et encourager l’initiative de nou-veaux acteurs. Elles y parviennent d’autant mieux qu’elles sont insérées dans l’actioncollective, sans abandonner le rôle privilégié que leur confère la légitimité démocra-tique. Les procédures choisies doivent permettre la réalisation des objectifs collectifs,tout en encourageant la liberté de choix individuelle, celle des particuliers commecelle des entreprises. Ceci suppose le recours plus fréquent à des instruments d’inci-tation et à une adaptation des réglementations rendant celles-ci plus responsabili-santes, plus ouvertes au développement de l’action collective, mais aussi, plus claireset plus fermes dans les conditions de leur applicabilité et, d’une façon générale, lerecours à l’intelligence collective plutôt qu’à la contrainte.
Un État mieux inséré dans l’action collectiveL’effort de réflexion à conduire sur les nouvelles formes de régulation
publique porte donc sur le contenu et les formes des «.mandats d’autorité.» que legouvernement (ou le Parlement) sont conduits à donner aux acteurs pour mettre enœuvre les politiques collectivement définies. Les modalités du débat qui président àla définition des objectifs assignés aux «.mandatés.» sont essentielles. La portée deces «.délégations de pouvoir.», la définition des «.cahiers des charges.» et des moda-lités de contrôle et d’évaluation des résultats peuvent être plus ou moins larges, plusou moins précises selon les domaines, en fonction de la nature des politiquesconsidérées, de leur importance pour la collectivité nationale et de l’aptitude desacteurs concernés à apporter la réponse la plus adaptée et la plus efficace.
Mieux organiser le débat public
L’unicité et l’impartialité de l’expertise, la fiabilité de l’information publi-que sont mises en cause. Les lieux de la contestation se déplacent et s’enchevêtrent,de nouveaux supports de débat apparaissent. Le développement du rôle des médiaset de la démocratie d’opinion, relayant l’action des organisations syndicales etprofessionnelles, des associations, des organisations non gouvernementales (ONG),des mouvements protestataires conduit à un face à face, non réglé, entre l’État, lecitoyen et des groupes sociaux à géométrie variable et perpétuellement recomposés,qui ajoute à la difficulté de dégager la conception de l’intérêt général que se forge lasociété.
La plupart des acteurs s’accordent à déplorer l’insuffisance de la concerta-tion et du débat public avant que les décisions ne soient prises, alors même que deplus en plus de commissions et de groupes de travail existent et que sont organisésde plus en plus de colloques, séminaires ou assises en amont et en aval des décisionspubliques. Sur le plan local, si le référendum d’initiative locale est peu utilisé, denombreuses procédures de consultation des citoyens et d’association des usagers sedéveloppent. De plus en plus de partis politiques, de syndicats et d’associations ontmis en place des procédures pour favoriser les débats internes et les remontéesd’information. Sur le modèle d’expériences étrangères, les pouvoirs publics françaisont eux-mêmes expérimenté de nouvelles formes de consultation, comme les confé-rences de citoyens (cf. supra). Les technologies de l’information y contribuent, sansque l’on puisse être complètement certain de pouvoir exploiter concrètement lesidées brassées par les forums.
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L’appétit de participation montré par les citoyens chaque fois qu’on leuren donne l’occasion plaide pour le développement de telles pratiques. Encore faut-ilque les procédures fassent surgir des idées utilisables et, si elles le font, que ces idéessoient vraiment reçues par les décideurs. Pour cela, il est indispensable que lesdécideurs publics définissent à chaque fois un cadre méthodologique qui éloigne lerisque de vaine mise en scène et distingue nettement la mise en débat des options etleur responsabilité.
Ces formes de consultation directe, qui contribuent à faire évoluer lesreprésentations et le débat politique, ne sauraient en effet se substituer aux formesplus institutionnelles de la concertation, du recours à l’expertise et de la démocratiereprésentative, mais elles en modifient l’alimentation. Sur chacun de ces points, lasociété française a des progrès à faire et les pouvoirs publics peuvent jouer un rôlemoteur dans la définition des procédures à mettre en place. La moindre de sesresponsabilités n’est pas en effet de concourir à la production d’un système ordonnéde concertation, mais aussi d’un système de décision effectif.
Une concertation réussie suppose que plusieurs conditions soient réunies.Il faut tout d’abord, pour éviter les simulacres, que l’espace pour la discussion et lanégociation soit véritablement ouvert, que les alternatives soient débattues, que lesconséquences attendues soient explicitées. Il importe aussi de promouvoir les formesd’expérimentation de l’innovation, de construire des dynamiques de régulation paressais et erreurs, de faire que chacun devienne un peu plus acteur et moins «.consom-mateur de régulation.» (J.-G. Padioleau).
La construction de systèmes d’informations partagées, entre les adminis-trations d’État et entre celles-ci et les autres acteurs (syndicats, collectivités locales,associations), apparaît comme un enjeu démocratique majeur.; les technologiesd’information peuvent y contribuer de façon déterminante. La définition des indica-teurs pertinents, l’exploitation de l’information sont aussi très importantes.; lesorganes de concertation doivent donc pouvoir recourir à des expertises plurielles etd’une égale qualité dans ce domaine.; il faut néanmoins que l’État, de son côté, veilleà la validation des informations publiques qu’il diffuse et qui ne sauraient être«.instrumentalisées.» comme le sont parfois les sources d’information privées.
La question de la représentativité des personnes associées à la concertationest assurément délicate.; elle ne se réduit pas à la construction de cahiers des chargesrigoureux dans des pratiques innovantes telles que les conférences de citoyens.Traditionnellement, c’est l’État en France qui confère la représentativité à travers lareconnaissance des organisations professionnelles ou les agréments donnés auxassociations. Sans doute faut-il réfléchir à la façon de renforcer encore la structura-tion de ces corps intermédiaires et leur assurer les moyens de remplir leur fonction.Il serait peut être temps de réformer les modalités de financement des organisationssyndicales, comme on a pu le faire pour les partis politiques. Il convient égalementde développer, comme la loi sur la réduction du temps de travail l’a organisé, denouvelles procédures pour renforcer la présence et la représentativité des organisa-tions syndicales dans l’entreprise, notamment dans les PME.
Reste que les nouvelles formes de débat demandées par de nouveauxacteurs, appellent aussi une réflexion : les intermédiaires traditionnels suffisent-ils àorganiser toutes les concertations attendues et à rendre compte de toutes les réali-tés.? Les organisations syndicales ont ainsi des mandats qui s’inscrivent dans deschamps de compétence limités et ne sauraient prendre position sur les problèmes quiconcernent les citoyens.
234 CHAPITRE VIIRégulations publiques
L’expérience de la conférence de Seattle est de ce point de vue intéres-sante.; elle a peut-être marqué la naissance d’une conscience nouvelle. Hors desenceintes diplomatiques, ce débat sur la mondialisation a rassemblé nombre deparlementaires et d’élus territoriaux, de représentants de groupes d’intérêts et deleaders d’opinion. Cette rencontre traduit une exigence nouvelle des opinions publi-ques, leur demande d’une régulation forte et transparente de la mondialisation. Aussil’action du gouvernement et de l’État doit-elle répondre aux attentes des ONG, desmilieux d’affaires et des membres de la société civile, demandeurs de plus detransparence. Il est fondamental que cette évolution soit prise en compte. L’expé-rience de l’OMC montre que la perte de confiance dans une institution peut com-promettre gravement les projets dont elle est porteuse, quel que soit leur intérêt.
La place et le rôle de l’expertise en France méritent également d’êtreredéfinis. Il importe de développer des expertises plurielles indépendantes, faisantappel à des contributions internationales, pour éclairer les conséquences des déci-sions qu’on envisage. La multiplication de ces expertises peut certes faire apparaîtrele caractère imparfait des décisions prises, contribuer à développer les contestationsmédiatiques et citoyennes, voire pénales. Elle n’en constitue pas moins une nécessité.
Il s’agit plus largement pour les collectivités publiques de parvenir à susciterles débats d’universitaires et d’experts nécessaires pour faire évoluer les représentationspolitiques de la société et la formulation des principales questions, qui se posent à elle.Des institutions existent pour cela : le Conseil économique et social, l’Office parlemen-taire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (à l’initiative de la conférencede citoyens sur les OGM), le Conseil d’analyse économique, le Commissariat général duPlan... À n’en pas douter, ce type de forum doit aujourd’hui se développer également àl’échelon international et singulièrement au niveau européen.
Il importe que la dimension de long terme soit mieux intégrée dans le débatcollectif et la décision : il ne s’agit certes pas de revenir à la planification d’autrefoismais de mieux prendre en compte non seulement la dimension intergénérationnelledes choix mais aussi la durée dans laquelle se construisent les consensus au niveauinternational, européen et territorial. Les orientations prises dans ces enceintes seconstruisent sur plusieurs années mais n’en sont pas moins profondément structu-rantes : la mécanique institutionnelle française, trop axée sur le court terme, a pu sevoir imposer des choix, sans véritablement peser sur eux, simplement parce qu’ellene les avait pas convenablement anticipés. Il convient donc que les fonctions deprospective soient plus largement développées et prises en compte par le débat publicet la sphère politique et administrative.
L’organisation des pouvoirs entre les assemblées politiques délibérantesélues et leurs exécutifs n’est pas une question moins importante pour le bon dérou-lement du débat public. Les pouvoirs d’intervention et de contrôle des assembléesdélibérantes territoriales par rapport à leurs exécutifs restent limités (questionparticulièrement importante si l’intercommunalité se développe) et la question de larévision de l’ordonnance organique sur la préparation des lois de finances estaujourd’hui posée.
Savoir reconnaître le rôle du marchédans la régulation économique
Les interventions publiques orientées vers les entreprises sont particuliè-rement révélatrices des changements en cours dans la manière dont l’État inscrit sonrôle dans l’action collective. Deux mutations profondes sont intervenues et vont se
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poursuivre. D’une part, l’action publique n’est plus guère dirigée vers les firmesconsidérées isolément, mais bien plutôt vers l’environnement des entreprises. Lamontée des politiques de concurrence marque à cet égard un tournant important.D’autre part, sans que soient disqualifiées les actions à caractère normatif, la part desoutils incitatifs tend à s’accroître.
Longtemps, la politique industrielle a reposé sur des grands plans sectoriels(textile, informatique, machine-outil) qui entendaient imprimer une restructurationà des branches entières. Elle a également privilégié, en termes de volume d’aides, unnombre limité de champions nationaux, dont la recherche et développement étaitsoutenu et les résultats améliorés par les subventions. Cette forme d’intervention apermis des succès, mais, dans une économie internationalisée, elle est perçue commeune distorsion du jeu normal du marché. C’est pourquoi désormais les interventionsindustrielles des États nationaux ont plutôt pour objet d’améliorer les chances desentreprises en jouant sur les conditions générales de leur environnement : créationde technopoles, mise en place de réseaux, incubateurs, etc. La fiabilité et la qualitédes services publics contribuent également à la création de cet environnement,notamment pour les investisseurs étrangers.
En revanche, il devient prioritaire de mettre en œuvre des politiques deconcurrence. D’une part, celles-ci préservent le fonctionnement équitable du marchéinternational et renforcent l’unité de l’espace économique européen. D’autre part,elles protègent l’intérêt des consommateurs en s’opposant aux abus de positiondominante et aux ententes. Dans le même ordre d’idées, de nouveaux organismesveillent à la transparence des transactions financières. Très avancée dans le domainedes entreprises privées, où la législation française a été amplement complétée en 1986(avec en particulier le renforcement du Conseil de la concurrence), la régulation dujeu concurrentiel s’étend aujourd’hui aux services en réseaux, principalement gérésen France par le secteur public.
De plus en plus, on considère que, à l’exception de quelques infrastructuresqui offrent d’importants gains d’échelle, le monopole ou la position dominante dansces services présentent les mêmes inconvénients que dans les autres secteurs. C’estpourquoi la concurrence est progressivement introduite dans les services publics enréseaux (énergie, transport, communications). Il en résulte un changement de naturedans l’intervention de l’État. Jadis tuteur de monopoles, celui-ci est chargé désormaisde concilier concurrence loyale et bonne exécution des missions de service public.Pour éviter les conflits d’intérêts qui pourraient surgir entre État régulateur et Étatactionnaire, la plupart des pays créent des entités d’un genre nouveau : des autoritésimpartiales, chargées de réguler les secteurs, au moins le temps que la concurrences’y soit installée.
La diffusion des nouvelles technologies est de nature à intensifier forte-ment la concurrence dans de multiples activités et appelle sans doute la promotionde nouvelles régulations, touchant le commerce électronique, les droits de propriétéintellectuelle et artistique, la protection des libertés individuelles.
Des problèmes de cette nature se posent en particulier dans le secteuraudiovisuel ou celui de la mise à disposition des données publiques, que des organis-mes publics collectent mais qui peuvent être transformées par d’autres.
La mise en place de nouvelles autorités ou le supplément d’autonomieaccordé aux anciennes, vont constituer un tournant dans l’histoire de l’interventionpublique : les administrations centrales devront céder une part de leurs prérogatives
236 CHAPITRE VIIRégulations publiques
à des organes plus distanciés. En même temps que la position de l’État par rapportau jeu des entreprises change, le choix des outils d’intervention évolue également.
La part des outils incitatifs tend à s’accroître. Le cas des actions de défensede l’environnement est emblématique. Souvent difficile à mettre en œuvre et moinsefficace, la réglementation est de plus en plus remplacée par des instruments écono-miques tels que taxes et quotas négociables. Cette tendance est observable dansd’autres domaines : des signaux économiques peuvent inciter les entreprises à deschoix de nature technologique ou sociale.
Cela ne signifie nullement que l’État ait cessé d’être normatif, bien aucontraire. D’une part, le champ de la réglementation se renouvelle, en particulier dansles domaines où les incitations économiques se développent. D’autre part et surtout,l’État est le garant de nombreuses règles du jeu économique. Il fait ainsi évoluer ledroit des sociétés. Il est appelé à moderniser le régime de la propriété artistique etindustrielle, et plus généralement à adapter la législation aux innovations suscitéespar les technologies de l’information. Le cadre qu’il crée devrait faciliter la moder-nisation du gouvernement d’entreprise, qu’il s’agisse de garantir l’élaboration d’unestratégie conforme aux attentes des actionnaires ou de régir les relations entre ceux-ciet les salariés. Des réformes en ce sens sont engagées et devront se poursuivre dansle secteur privé. Dans un futur proche, elles devront s’étendre au secteur public dontles entreprises, désormais concurrencées, se rapprochent rapidement du modèleindustriel.
Élargir la place du dialogue social
Enrichir le potentiel humain au travail et respecter les droits qui s’yrattachent devient un enjeu majeur de la période à venir, compte tenu de l’évolutiondu système productif. Que doivent devenir les rôles respectifs de l’État et despartenaires sociaux dans la définition des régulations à promouvoir.? Le débat lancépar le MEDEF sur la «.refondation sociale.», la construction de l’Europe sociale, lesperturbations des relations de l’État et des organismes de gestion paritaire à la foisrécentes (loi sur la réduction du temps de travail) et anciennes (financement del’UNEDIC ou des régimes de retraite complémentaire) obligent les pouvoirs publicsà une nouvelle réflexion dans ce domaine.
La place de la loi et de la négociation socialedans la définition des relations du travail
La Constitution française affirme le droit des salariés à participer à ladétermination de leurs conditions de travail.1, tandis que l’article 34 de cette mêmeConstitution définit les compétences du législateur.2. Cette architecture a abouti endroit du travail à une traditionnelle hiérarchie des normes qui faisait des dispositionslégislatives le socle d’un ordre public social que les accords ne pouvaient qu’améliorer.
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1. Alinéa 8 du préambule de la Constitution, «.Tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses déléguésà la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises.».
2. Art. 34 : «.La loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et de lasécurité sociale.».
Les ordonnances de 1982 ont néanmoins ouvert des possibilités de déro-gation à cette traditionnelle hiérarchie en matière de détermination de l’horaire detravail. Le développement d’accords sociaux fondés sur le «.donnant, donnant.» dansles années quatre-vingt et quatre-vingt-dix mais surtout «.la multiplication indistinctede dispositions dérogatoires sans jamais redéfinir les règles générales d’ordre public.»ont introduit «.une forme de déréglementation par la sur – réglementation qui évite deposer la question de la responsabilité du législateur sur la détermination des principesfondamentaux.».1. La situation ne s’est pas améliorée sur la période récente : lesaccords interprofessionnels d’octobre et novembre 1995 sur le temps de travail et sonorganisation contiennent, dans leur ineffectivité, les défauts prêtés aux lois sur laréduction du temps de travail dans leur minutie technicienne. Les excès du pouvoirréglementaire renvoient aux incapacités des partenaires sociaux dans une contradic-tion sans fin.
Une nouvelle articulation entre l’État et les partenaires sociaux apparaîtdonc nécessaire : le droit du travail, trop complexe, est devenu illisible, inapplicableet de fait facilement contournable, alors que la faiblesse syndicale ne permet pas delaisser un champ complètement libre à la négociation directe des partenaires sociaux,comme c’est le cas dans d’autres pays européens.
Il devrait être possible de laisser un plus grand champ à la négociation parrapport à la loi, s’il revenait au législateur «.gardien des promesses.» d’indiquer lesprincipes généraux et aux négociateurs sociaux de leur donner une vie concrète dansla diversité des situations qu’ils sont aptes à appréhender, sous réserve d’une évaluationindépendante de l’équivalence des garanties et des droits accordés par rapport à la loi.2.
Ainsi, par exemple, la négociation au niveau de la «.branche.» ou del’entreprise, privilégiée actuellement par le dialogue social, permet de moins en moinsde prendre en compte les mutations du travail et de l’organisation des entreprises.Le développement de la sous-traitance, l’externalisation de la flexibilité ont contri-bué à placer une fraction de plus en plus importante de la population active, la plusfaible, hors des lieux où elle peut exprimer ses revendications, quand elle n’a pas ététout simplement écartée de la négociation sociale. Un nombre important de salariésne sont ainsi pas couverts par des conventions collectives «.vivantes.» ou le sont mal.Ces nouvelles formes d’organisation du travail et des entreprises posent des problè-mes nouveaux aux organisations syndicales.
La question qui se pose aujourd’hui devient celle de l’organisation des transi-tions : transitions au sein des sociétés d’un même groupe, transition d’une entreprise àl’autre, transition entre plusieurs statuts (chômeur, salarié et indépendant), transitionentre les périodes d’activité professionnelle, d’inactivité et de formation...
Dans ce contexte, il revient à l’État d’affirmer un «.droit de la transition.»incorporé au droit du travail, de définir les outils permettant de concrétiser ces droitsà transition (appréciation des compétences, constitution de provisions de temps etde crédit formation, reconstitution des périodes d’ancienneté, etc.), de désigner lesinstances où pourront être mis en œuvre et négociés ces nouveaux droits (au niveaunational et local) et de préciser enfin les modalités d’évaluation des nouvelles règlesainsi définies.
238 CHAPITRE VIIRégulations publiques
1. Morin (M.-L.), «.La loi et la négociation collective : concurrence ou complémentarité.», «.Droit Social.»,mai 1998.
2. Évaluation peu développée en France mais d’un usage fréquent dans les pays du nord de l’Europe.
Cette approche devrait conduire à reconnaître l’importance de l’échelonterritorial dans la définition concrète de ces droits à transition. Cette perspective nesaurait intervenir sans prendre en compte l’égale participation des femmes à l’orga-nisation socio-productive et ce qui en découle, le caractère bi-actif des ménages, etdonc les aires de mobilité géographique tenables pour les familles. C’est au niveaulocal que ces contraintes peuvent être prises en compte. Or l’échelon territorial,même la région, est un lieu quasiment déserté par toute forme de représentationlégitime du monde du travail.1. On pourrait songer à étendre les procédures, encoretrès minoritaires, du dialogue local, telles que les OPCA-Reg.2 ou les nouvellesinterventions des ASSEDIC dans la gestion de la situation des chômeurs.
C’est aux partenaires sociaux de se rapprocher pour définir les contours deces «.droits à transition.» et la façon dont ils peuvent s’articuler avec les négociationsde branche. Mais il revient à la loi de définir les principes de ces droits à transition,de les rendre opposables aux entreprises et de déterminer les procédures pour yparvenir.
L’articulation de la négociation entre l’échelon européenet l’échelon national
Les procédures découlant du traité de Maastricht donnent une certainepriorité à la négociation entre partenaires sociaux qui doit obligatoirement précéder,dans le domaine social, l’adoption d’une directive. Certains, comme Alain Supiot, yvoient «.la loi dévorée par la négociation.», d’autres qui se revendiquent d’uneéconomie du paritarisme.3 peuvent s’en réjouir. Le pluralisme des ordres juridiquesdes programmes dans lequel s’inscrit cette procédure, reprend l’économie du dispo-sitif qui inspire les normes de la convention 1998 de l’OIT.
Cette évolution pose à la France des problèmes spécifiques, compte tenudu rôle prédominant de l’État dans l’élaboration du droit du travail. Pour de nom-breux auteurs.4, il convient d’établir en conséquence une coopération beaucoup plusétroite entre l’État et les partenaires sociaux dans le suivi des enjeux européens et laconstruction de l’Europe sociale. Un plus grand rôle pourrait être donné dans cedomaine à la Commission nationale de la négociation collective. Depuis quelquesmois, une concertation plus étroite avec les partenaires sociaux a d’ailleurs été établiepar le ministère de l’Emploi et de la Solidarité pour les informer de l’état d’avance-ment des négociations internationales en cours et de la position prise par le gouver-nement français sur l’OMC, l’élargissement et l’Europe sociale. Au-delà de cet effortd’information, il serait nécessaire d’élaborer de façon plus coordonnée et plusprécoce les positions prises par la France, tant sur la scène sociale que sur la scènepolitique, sur divers sujets (dont le droit à transition, mais aussi les places respectivesdes négociations de branche et d’entreprise).
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1. Cf. évaluation de la décentralisation faite par le Comité de coordination des programmes régionaux del’apprentissage et de la formation professionnelle continue.
2. Organismes paritaires collecteurs agréés régionaux, chargés de la collecte des fonds de la formationprofessionnelle des jeunes et de leur gestion.
3. Duclos (L.), Mériaux (O.), «.Pour une économie du paritarisme.», «.La Revue de l’IRES.», no 24, 1997.
4. Notamment Herzog (Ph.), «.Avec l’euro, construire les relations sociales européennes.», rapport demission, ronéo, ministère des Affaires étrangères, juin 1998.
Dialogue social et pacte socialSi la gestion paritaire, dans la variété de ses acceptions, a su conserver une
part de sa vivacité dans certains domaines (retraites complémentaires, formationprofessionnelle, gestion de l’UNEDIC), elle n’a jamais vraiment été mise en œuvredans les régimes de base de la sécurité sociale, dont les modalités de financement etla définition des prestations ont toujours été décidées par l’État. La remise en causepar le MEDEF de sa participation à ces organismes a été l’occasion de l’ouvertured’une discussion directe avec les organisations syndicales, hors la présence de l’État,sur la «.refondation sociale.» en France.
Cette discussion devrait, incontestablement, contribuer à faire évoluer lesfrontières de ce qui peut relever d’une négociation tripartite, d’une négociationparitaire ou d’une gestion directe par l’État, de ce qui doit continuer à relever de laloi et de ce qui peut être déterminé par les partenaires sociaux.
Ces discussions ne pourront cependant faire abstraction du rôle de l’Étatgarant du pacte social, qui ne doit pas se confondre avec celui de l’État employeur.Les opinions divergent sans doute sur l’étendue et la portée des garanties que l’Étatdoit donner et le degré souhaitable de son intervention. Mais il est peu imaginableque la négociation sur la «.refondation sociale.» se conclue sans qu’il ne soit appelépar l’une ou l’autre partie à faire valoir son arbitrage.
Peut-on en effet imaginer qu’un accord sur l’avenir des retraites complé-mentaires fasse abstraction des dispositifs relatifs aux retraites de base, y compriscelles des agents de la fonction publique, et sans qu’un minimum d’égalité entre lescitoyens ne soit respecté en matière de droits à retraite.? Une réforme de l’indemni-sation du chômage peut-elle se conclure, sans que les partenaires sociaux et surtoutles citoyens ne se préoccupent de l’avenir de ceux qui basculeront dans le régime desolidarité et sans que l’État ne veille à limiter les transferts de risques ou responsa-bilités sur les demandeurs d’emploi.? Peut-on laisser décider de l’avenir des fonds deformation professionnelle gérés paritairement sans que l’on ait tenté de faire préva-loir la notion d’un droit de tirage individuel et sans tenir compte des dispositifs publicsparallèles.?
L’idéal serait que l’État, le patronat et les organisations syndicales parvien-nent à dialoguer de façon constructive et réaliste sur les orientations générales quifondent le système de protection sociale, indissociable d’un développement écono-mique durable et à conclure des «.pactes sociaux stables.», comme il en existe dansd’autres pays européens (Pays-Bas ou pays scandinaves notamment). Ceci suppose-rait l’établissement de diagnostics partagés, pris en compte et validés par le gouver-nement, et une formulation des solutions alternatives, tenant davantage compte desréalités et des possibilités qui s’offrent au pays.
Organiser la régulation judiciaire
Le droit est au cœur des régulations publiques. Non seulement la sociétése judiciarise, comme en témoigne l’explosion des contentieux, mais le droit changeen partie de signification : il n’est plus seulement la règle d’en haut, qui contraint,oblige ou sanctionne, il est de plus en plus produit par les acteurs, sous la forme ducontrat.; il peut devenir aussi un élément d’incitation, de facilitation et doit être utiliséaussi par la puissance publique à cette fin. Il convient simultanément de rendre àl’ordre juridique, composé de droits divers, un caractère plus lisible et plus cohérent,de donner à l’administration la capacité d’être une meilleure productrice du droit et
240 CHAPITRE VIIRégulations publiques
une garante plus efficace des normes et de moderniser le fonctionnement de la justiceelle-même.
Rendre l’ordre juridique plus lisible et plus cohérentEn rappelant que «.notre pays a des lois trop nombreuses, trop peu norma-
tives et trop longues.».1, Laurent Fabius, alors président de l’Assemblée nationale,énonçait un constat largement reconnu et reprenait un thème de «.réprimande.»fréquemment invoqué par le Conseil d’État. Il affirmait dès lors : «.Il serait bon delégiférer un peu moins et de mieux vérifier l’application des lois.». Qu’il y ait trop delois inutiles, exprimant une pure intention, incantatoires et sans portée juridiqueconcrète, est certes une réalité. Que les lois se succèdent à un rythme trop rapide surles mêmes sujets, qu’elles soient souvent peu lisibles dans leur dispositif, trop com-plexes dans leur application est non moins avéré. De surcroît, on peut s’interrogersur la production réglementaire qui suit le vote de la loi – ou qui devrait le suivre –et de la réglementation «.innommée.» par voie de circulaire. Par modificationssubtiles et par glissements successifs, les juristes soulignent souvent les atteintesportées par cette voie à la volonté initiale du législateur.
Les pouvoirs législatif et réglementaire nationaux ne sont d’ailleurs pas lesseuls en cause : on a vu plus haut le rôle croissant joué par la législation de l’Unioneuropéenne et par la Cour européenne des droits de l’Homme dans l’élaboration desnormes applicables. Le rôle normatif des autorités indépendantes de régulations’accroît, tandis que le droit contractuel est de plus en plus utilisé dans les relationsentre collectivités publiques.
Le droit n’en devient pas plus lisible et n’est pas pour autant mieuxappliqué. Malgré la création d’un Office d’évaluation de la législation, les loisn’entrent pas toutes aussi rapidement en application que le souhaiteraient leurspromoteurs. Les directives européennes sont transposées avec trop de délais. Lescontrats de plan et les contrats de ville ne sont pas opposables et ne donnent pas lieuà une évaluation du respect des obligations réciproques des parties.
Le travail de codification, engagé sous la direction du président GuyBraibant, devrait conduire à brève échéance à la meilleure lisibilité de huit de nosgrands codes. L’effort du secrétariat général du gouvernement pour diffuser sur unebase électronique la législation et la réglementation applicables devrait être poursui-vi et améliorer aussi la lisibilité du droit produit.
Mais il convient, en amont, d’éviter l’inflation législative et réglementaire.À cette fin, différentes pistes de solution pourraient être retenues. La première, miseen œuvre par la circulaire du Premier ministre du 26 janvier 1998, réside dans ledéveloppement des études d’impact. Une deuxième solution, plus fondamentale,consisterait à ne pas élaborer de loi nouvelle sans une évaluation de l’état précédentde la législation. De ce point de vue, le développement de dispositifs d’évaluationprévus par les lois importantes (RMI, loi quinquennale sur l’emploi, loi contre lesexclusions, etc.) va dans le bon sens, mais il devrait être systématisé.
Ce travail d’évaluation devrait concerner également la production régle-mentaire des administrations : à l’occasion de la préparation des textes législatifs, un
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1. «.Pour une nouvelle donne institutionnelle.», «.Pouvoirs.», no 87, novembre 1998.
travail systématique de refonte des décrets, arrêtés et circulaires d’application dansle domaine concerné devrait être entrepris.
Plus encore, la faiblesse d’anticipation et d’intégration des évolutions dudroit communautaire doit être corrigée. Plutôt que de s’arc-bouter sur des positionsdéfensives, et souvent confidentielles, lors de l’examen des projets de directiveseuropéennes, il appartient au gouvernement à la fois de mieux associer les différentsacteurs quand les projets de directives se discutent mais aussi de les informer pluslargement et plus systématiquement des évolutions jurisprudentielles communautai-res. Il apparaît regrettable en effet d’attendre une condamnation judiciaire de laFrance, alors qu’elle était prévisible sur la base de contentieux relatifs à d’autres pays,pour adapter le droit interne. Il serait préférable d’intégrer plus rapidement l’évolu-tion du droit communautaire dans l’édiction des normes nationales.1. La sécuritéjuridique des transactions et des procédures en France y gagnerait.
Enfin et surtout, l’articulation des dispositions législatives et contractuellesmériterait d’être davantage précisée dans la loi elle-même sous le contrôle du jugeconstitutionnel : ceci vaut en matière de droit du travail, comme on l’a vu, maispourrait être étendu à beaucoup d’autres domaines, notamment en ce qui concerneles relations de l’État et des collectivités territoriales. Un droit plus large à l’expéri-mentation et à la mise en œuvre de dispositions dérogatoires devrait être défini, dansle cadre par exemple des politiques de lutte contre l’exclusion, du logement et de laville. Afin d’éviter de reporter sur les juges la seule responsabilité du contrôled’«.équivalence.» des droits, des dispositifs d’évaluation plus systématiques devraientêtre instaurés. Ils permettraient au demeurant de faire plus largement connaître etde diffuser les expérimentations réussies.
Développer l’expertise juridique des administrations
Le renforcement de cellules juridiques tant au niveau national qu’auniveau déconcentré est une priorité. Il doit permettre à la fois l’amélioration ducontrôle de légalité.2, une meilleure anticipation des risques et la création de modesde règlement des pré-contentieux. Il appelle sans doute la création de filières despécialités juridiques mieux individualisées dans l’administration.
La capacité de l’administration en matière d’expertises juridiques doit êtrerenforcée et sa connaissance des droits communautaires singulièrement développée.Ces services juridiques doivent être mis en mesure de mieux intégrer les diversesfacettes du droit (administratif, fiscal, civil, pénal, etc.) et de mieux anticiper lesévolutions concrètes sur le droit français des évolutions du droit international eteuropéen.
Le développement de telles cellules est de nature à prévenir l’accroisse-ment des contentieux et la sécurité juridique des acteurs administratifs quotidiens etde prévenir la montée de la pénalisation.
242 CHAPITRE VIIRégulations publiques
1. La réforme du Code des marchés publics ou la définition des procédures de la défense devant les autoritésindépendantes ou la Cour des comptes deviennent urgentes de ce point de vue.
2. La faiblesse du contrôle de légalité est en particulier préoccupante et peut conduire au développement dezones de non-droit. Cf. le rapport public du Conseil d’État, 1993, «.Décentralisation et ordre juridique.»,«.Études et Documents.», no 45, Paris, La Documentation française, 1994.
Moderniser le fonctionnement de la justiceLa pénalisation et, de manière générale, la judiciarisation ne vont pas toujours
dans le sens d’une amélioration de la justice pour le citoyen. Le corps social tente ainside pallier les déficiences des institutions et de surmonter l’indifférence de certainsgroupes au développement de la corruption, mais le juge ne peut pas toujours répondredans de bonnes conditions à ces demandes. La procédure pénale paraît souvent «.démo-cratique.» pour le citoyen : il est plus facile, plus rapide et moins coûteux de s’adresserau juge pénal. Pourtant, le nombre d’affaires classées sans suites montrent les difficultéset la limite de son rôle ainsi que celles de la police judiciaire. L’inadéquation fréquentede la sanction pénale est une source d’injustice d’autant plus forte que la surcharge dujuge pénal l’empêche parfois de mener à leur terme les affaires importantes.
La modernisation de la justice, entendue comme la capacité pour le juge àmieux remplir son office, passe par plusieurs dispositions.
Pour le citoyen, le fonctionnement de la justice rime souvent avec lenteur etcoût. L’encombrement des juridictions reste une réalité. Les statistiques moyennesdissimulent des écarts importants, qui justifient le processus de réforme de la cartejudiciaire. L’égalité d’accès au droit n’est pas non plus parfaitement assurée, malgrél’augmentation des crédits consacrés à l’aide juridictionnelle. Les plus défavorisés, quibénéficient de l’aide juridictionnelle, ne peuvent bénéficier des meilleurs avocats. Pourles classes moyennes, les coûts de justice ne sont pas pris en charge par l’aide juridiction-nelle. L’institution de Conseils départementaux d’accès au droit et la création de Maisonsdu droit et de la justice contribuent à une meilleure accessibilité de la justice, mais ils nesont peut-être pas à la mesure des difficultés des plus défavorisés.
La prévention des procès par des règlements à l’amiable peut constituer unesolution préférable en termes d’organisation de la justice. Certaines solutions ont déjàété mises en œuvre depuis peu : incitations à la transaction, réforme de la mise en état,meilleure collaboration entre les juges et les avocats. De telles solutions doivent êtredéveloppées pour les conflits qui ne posent pas des problèmes majeurs de droit.
Par ailleurs, un certain nombre de procédures peuvent être amélioréespour limiter les conflits d’intérêt et la confusion des responsabilités : la limitation ducumul des mandats, le développement des contrôles internes et externes de l’admi-nistration, le développement de l’évaluation, le renforcement de la capacité juridiquedes administrations, l’accroissement des pouvoirs d’enquête et d’évaluation du Par-lement, pourraient aller en ce sens et prévenir les causes d’intervention du juge.
Prévention et médiation, réforme de la carte judiciaire, allègement et simpli-fication des procédures, réforme de l’aide et de la protection judiciaire sont donc à l’ordredu jour, sans parler du renforcement souhaitable des moyens budgétaires dévolus à laChancellerie, dans une société dont la judiciarisation sera de toutes façons une tendancelourde et croissante. Le rôle de l’appareil judiciaire dans les régulations collectives mériteun large débat de société, qui ne fait que commencer en France.
• • •
Mieux insérer l’action de l’État dans l’action collective, définir une politi-que de subsidiarité active.1, ne dispense pas la collectivité nationale de faire prévaloirles choix collectifs, juridiques et financiers, qui fondent le pacte républicain. Encoreconvient-il que ces choix engagent les divers acteurs qui contribuent à la production
243
1. Cf. Chapitre VI : «.Les territoires.».
des régulations publiques et que l’État se mette en mesure de les traduire dans lesfaits. C’est tout l’enjeu de la réforme de la gestion publique.
La réforme de la gestion publiqueL’évolution des finances publiques depuis trente ans témoigne d’une cer-
taine incapacité collective à effectuer des arbitrages qui ne se traduisent pas par unrecours supplémentaire à l’impôt ou à l’endettement public. Le nouveau contexteéconomique et social, les perspectives démographiques et la création de l’eurorendent nécessaire une formulation plus claire et plus stable des choix de la collecti-vité. Mais la question essentielle est de parvenir à faire entrer ces choix dans les faitset de réformer la gestion publique.
Effectuer des arbitrages financiers plus clairs et plus stables
Les difficultés de la régulation des finances publiquesdepuis trente ansL’ajustement des besoins financiers des collectivités territoriales et des
administrations sociales s’est fait essentiellement par une hausse des prélèvementsobligatoires, qui leur sont affectés.; les marges de manœuvre de l’État pour financerses propres dépenses et augmenter éventuellement ses propres ressources se sonttrouvées obérées par l’évolution des charges des autres organismes publics. Il en estrésulté un fort accroissement du besoin d’endettement de l’État.
Les données rétrospectives relatives à l’évolution des dépenses publiqueset des prélèvements obligatoires ne sont pas aisément interprétables, car les basesdes comptes nationaux ont changé entre temps. D’après les informations figurantdans le rapport économique social et financier du projet de loi de finances pour 2000,les dépenses publiques passent de 43,7.% du PIB à 55.% de 1970 à 1997, le taux deprélèvement obligatoire a augmenté de 12 points de PIB, l’encours de la dettepublique passe de 20.% du PIB en 1970 à 60.% du PIB en 1997. De 1970 à 1998, lesdépenses des collectivités locales ont progressé de 3 points, celles de l’État de 2 points,celles de la sécurité sociale de près de 10 points.
Un travail effectué par la Direction du Budget pour le compte du Commissa-riat général du Plan, sur une base homogène, fait apparaître les évolutions suivantes :
Évolutions de 1970 à 1997 en points de PIB
Dépenses Prélèvementsobligatoires
Autres ressources Capacité / besoinde financement
État + 1,5 - 2 - 3,5
ODAC* + 0,5 + 0,5 /
Sécurité sociale + 10 + 8,5 - 1,5
Collectivités locales + 3,5 + 3,5 + 1 + 1
Union européenne + 1
TOTAL APU + 15,5 + 11,5 - 4
Source : Comptabilité nationale base 1980 ; calcul en tendances* Organismes divers d’administration centrale
244 CHAPITRE VIIRégulations publiques
Les enseignements retirés de ces évolutions se sont progressivement or-donnés autour de quelques idées nouvelles au regard du droit budgétaire et desinstitutions.
On ne peut plus conduire de politique à partir du seul budget de l’État.Une gestion portant sur l’ensemble des comptes s’impose. Le poids pris par la sécuritésociale et les collectivités locales dans les dépenses publiques et les prélèvementsobligatoires oblige à coordonner les orientations prises pour chaque secteur. L’inter-dépendance des trois secteurs s’est accrue dans des proportions considérables. Prèsd’un quart des ressources de l’État sont transférées aux deux autres secteurs et unepart très importante des dépenses propres de l’État intervient dans des domainespartagés. S’agissant des déficits, il est logique d’organiser une surveillance d’ensem-ble, que les marchés financiers opèrent en tout état de cause pour apprécier lasignature des émetteurs de la dette. La décision de l’Union européenne de coordon-ner l’évolution des finances de l’ensemble des administrations publiques des Étatsmembres est cohérente avec cette situation, qui n’est pas propre à la France.
La prévention des crises budgétaires nécessite par ailleurs un outil d’orien-tation pluriannuelle. L’inertie et les effets de moyen ou de long terme des postes dedépenses les plus lourds font que, sans programmation à 3 ou 5 ans, il n’est pluspossible d’éviter les à-coups et de garantir la maîtrise des grands équilibres.
La restauration d’une situation d’équilibre structurel conditionne enfin lacapacité de choix conjoncturels plus larges en matière de dépenses comme en matièrede niveau de prélèvements obligatoires.
Ces constatations ont conduit à la mise au point progressive d’instrumentsde coordination et de programmation pluriannuelle des finances publiques (conclu-sion d’un pacte de stabilité triennal avec les collectivités locales, adoption en 1996 deprincipe d’une loi annuelle de financement de la sécurité sociale). Enfin, conformé-ment aux accords d’Amsterdam en 1997, adoptant un «.pacte de stabilité et decroissance.» et précisant les conditions de coordination et de suivi des politiquesbudgétaires après l’adoption de la monnaie unique, la France a présenté en janvier1999 et janvier 2000 ses deux premiers programmes pluriannuels (2000-2002 et2001-2003) sur les finances publiques.
Ces programmes traduisent un changement assez radical de stratégiebudgétaire : un plafond global d’évolution de la dépense publique est fixé sur 3 ans,indépendamment de la conjoncture. Il est fait l’hypothèse que les marges de manœu-vre éventuellement offertes par la croissance seront utilisées en faveur du désendet-tement de l’État et d’une baisse complémentaire de l’impôt. Au demeurant, unobjectif initial de baisse de l’endettement et des prélèvements obligatoires est fixé.
Les résultats de l’exécution de la loi de finances 1999 et les nouvelleshypothèses de croissance pour l’année 2000 (3,5.% au lieu de 2,8.%) ont depuis lorsouvert le débat sur l’utilisation des ressources financières apparues et éveillé desinterrogations sur l’existence d’une capacité de financement éventuelle des adminis-trations sociales.; des pressions multiples et contradictoires en faveur de la baisse desimpôts et de l’accroissement des dépenses se sont développées, manifestant en celales difficultés d’un consensus national sur ces grandes options.
Dépassant 45.%, le taux des prélèvements obligatoires place la France trèsloin devant le Japon ou les États-Unis, en tête d’un grand nombre de pays européens.Seuls le Danemark et la Suède font «.mieux.» que nous. Mais en France, les impôtset les prélèvements obligatoires financent des dépenses d’éducation, de santé, deretraite, qui, faute d’une prise en charge collective, reposent sur le budget des
245
ménages ou sur les charges directes des entreprises, dans des pays où le rôle de l’Étatest plus délimité.1.
Ne convient-il pas, avant de programmer une baisse des prélèvementsobligatoires, de s’assurer de l’efficacité du service rendu par le système public dupoint de vue des objectifs que la société s’assigne.? La question porte moins sur leniveau des prélèvements obligatoires que sur l’usage qui en est fait, satisfaisant ounon pour la collectivité nationale. Débat beaucoup plus difficile à conduire que lethème de la baisse de l’impôt... La diminution programmée des prélèvements peutcertes obliger à une amélioration de la productivité des services rendus : encoreconvient-il de s’accorder sur quels postes doit porter cet effort de productivité etcomment conduire cet effort.
Des objectifs prioritaires pour les finances publiques
Le retour au plein emploi
Cet objectif fonde la cohésion sociale et l’inscription des individus dans lasociété. Le retour au plein emploi et la baisse du taux de chômage conditionnent enoutre le niveau global d’activité global du pays, qui permettra d’assurer plus aisémentle financement des charges futures liées au vieillissement de la population. Leretournement de la situation démographique de la population active et l’effort deformation déjà accompli en faveur des nouvelles générations devrait en faciliterl’accomplissement.
Pour cela, l’allégement des charges des entreprises sur les emplois nonqualifiés, devrait encore être maintenu sur les années à venir, sans nécessairementdevoir augmenter.2. Il serait périlleux de le remettre en cause, aussi longtemps quela population non qualifiée en «.stock.» représentera une proportion importante dela population active (6,5 millions de salariés actuellement). Sans doute les aides àl’emploi doivent-elles être mieux ciblées et permettre un meilleur suivi des trajec-toires des personnes en difficultés. Un bilan de l’efficacité des aides apportées auxentreprises sur la situation de l’emploi doit être régulièrement établi (comme leprévoit la loi sur la réduction du temps de travail). Il convient notamment d’éviterqu’elles n’encouragent artificiellement le maintien d’emplois précaires (contrats àdurée déterminée et temps partiel subi notamment).
L’effort fait en faveur du système de formation initiale et continue devraégalement se poursuivre, en relation avec l’importance accrue de l’économie dusavoir. Les évolutions attendues de la démographie scolaire.3 soulignent davantage
246 CHAPITRE VIIRégulations publiques
1. Le concept même de «.prélèvements obligatoires.» est variable d’un pays à l’autre : en France c’est la loiqui rend obligatoire l’affiliation aux régimes complémentaires de retraite, en Allemagne c’est la conventioncollective. Economiquement la charge est tout aussi contraignante pour les entreprises, statistiquement elleest qualifiée différemment. Un autre exemple de la difficulté d’interprétation de cette notion peut être donnéà travers l’exemple de la politique familiale : une baisse des prestations aux familles viendra en diminutiondes prélèvements alors que le plafonnement, des allocations familiales, qui a le même effet sur le revenudisponible des ménages, sera comptabilisé comme une hausse des prélèvements.
2. Cf. Chapitre III : «.Croissance, productivité et emploi.».
3. Les projections, établies à structures pédagogiques données, par la Direction de la programmation et dudéveloppement (DPD) du ministère de l’Éducation nationale, de la Recherche et de la Technologie font étatd’une baisse de 220.000 élèves dans les écoles de 1997 à 2007 (-3,3.%), de 390.000 élèves (-6,8.%) dans leslycées et collèges et de 70.000 étudiants dans le supérieur (-3,9.%). Ces projections accentuent les tendancesà la baisse retenues précédemment. (cf. «.Éducation et Formations.», no 54, décembre 1998).
la nécessité d’un pilotage plus précis de l’allocation des moyens qu’elles ne désignentun gisement d’économies potentielles. L’évolution démographique sur le territoireest en effet disparate, ce qui suscite des demandes nouvelles dans les zones encroissance, alors même que les zones de déclin démographique entendent conserverles moyens disponibles, renchérissant par là même le coût par élève.
C’est sans doute pour les dix ans à venir au niveau de la maîtrise des fluxde recrutement et de la mobilité du personnel (enseignant et non enseignant) que sejoueront quelques-uns des enjeux majeurs de la réforme du système éducatif. Dansle premier degré, les départs annuels sont estimés, sur la période 2000-2007 à 5.% del’effectif total chaque année. Le renouvellement attendu est également très impor-tant dans le second degré et est compliqué par les disparités existant entre lesdisciplines, pour ne pas parler des différences liées au statut et aux grades : 40.% del’effectif de 1997-1998 partirait d’ici à 2007. Dans l’enseignement supérieur, ce sontprès de 47.% de l’effectif des professeurs d’université qui devraient partir à la retraited’ici 2008 et près du quart des maîtres de conférences. Ces chiffres ne signifient pasun besoin de renouvellement équivalent, pas plus globalement qu’au niveau dechaque discipline ou de chaque corps ou de chaque académie. Ils doivent être ajustésen fonction des effectifs d’élèves et des objectifs assignés à la politique éducative.
Une priorité devra être accordée aux élèves qui sont en particulièredifficulté et sortent à l’heure actuelle de l’école non seulement sans diplôme maissans même disposer des acquis élémentaires de français et de calcul. S’il est importantd’atteindre les fameux 80.% de réussite au baccalauréat et d’accroître le taux deréussite à l’université, il apparaît non moins important d’assigner au système scolaireun nouvel objectif, à savoir que tous les élèves ne puissent sortir de la formationinitiale sans avoir appris à lire et compter et que des moyens spécifiques soientaffectés à cet objectif.
Au-delà de l’organisation de la formation initiale, l’égalité des chancesvoudrait en outre que ce qui n’a pas été acquis à l’école puisse l’être plus tard aucours d’une carrière professionnelle où les individus disposeraient d’un droit detirage social équivalent aux années d’études qu’ils n’ont pas accomplies. L’analysedes trajectoires professionnelles des jeunes comme celles des adultes faiblementdiplômés et confrontés à un épisode de chômage appelle à la fois une réforme del’assurance-chômage et du rôle de la formation professionnelle : celles-ci devraientêtre utilisées comme un instrument permanent d’évolution des compétences dans lesens souhaité par le Livre blanc européen appelant à la définition d’une formationtout au long de la vie.
La solidarité
Dans un régime de croissance où les inégalités s’accroissent, la collectiviténationale doit rendre plus lisible, plus simple et plus efficace son système d’aide auxplus démunis.
Si des marges de manœuvre financières se dégagent, il apparaît prioritairede les affecter à la réforme des transferts et prestations allouées aux personnes à basrevenus. Les travaux de la commission du Plan, présidée par Jean-Michel Belorgey,fournissent les schémas de réformes envisageables. Certains de ces schémas suppo-sent que des moyens supplémentaires puissent être dégagés, sous forme de créditsd’impôts ou de compléments de prestations en cas de reprise d’activité. L’enjeuapparaît d’importance : il doit permettre de stabiliser la situation financière et desimplifier les démarches des personnes qui sont dans les situations les plus précaires
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mais surtout de corriger les effets de seuil, les «.trappes à pauvreté.» de notre systèmede protection sociale et ses effets désincitatifs sur la reprise d’un travail.
L’allégement des charges financières transférées aux générations futures
La diminution de l’endettement public doit en premier lieu se poursuivre,non seulement en raison des contraintes européennes, mais aussi pour retrouver àterme les marges de manœuvre nécessaires pour faire face à d’éventuels chocsasymétriques, à un retournement de conjoncture ou à un durcissement de la politiquemonétaire européenne, et enfin alléger la charge de l’endettement sur les générationsfutures.
Des solutions doivent être dégagées suffisamment tôt pour répondre auxproblèmes nouveaux soulevés par le vieillissement démographique non seulementen matière de retraites, mais aussi de dépendance et d’assurance maladie. Plus lesévolutions pourront être anticipées, mieux elles seront maîtrisées et moins les mesuresd’ajustement ultérieures seront brutales. Si des solutions commencent à se dégagerpour le financement des retraites, elles restent à débattre pour la dépendance et sontà explorer en matière d’assurance maladie.
Enfin, l’État, mais aussi les collectivités territoriales et les hôpitaux doiventêtre particulièrement vigilants dans les recrutements qu’ils vont être amenés àdécider dans la période à venir et qui engageront les finances publiques sur quelquesdizaines d’années. Le renouvellement démographique constitue une opportunité, quine se représentera pas avec une telle ampleur avant une génération, de conduire unepolitique active d’adaptation des administrations aux nouveaux besoins de la société.Les travaux de la commission du Plan sur l’emploi public, présidée par BernardCieutat, ont permis de formuler de façon concertée de multiples recommandations.Les collectivités publiques doivent néanmoins pour cela faire preuve d’une capacitéambitieuse d’anticipation et de rénovation de leurs méthodes de gestion.1.
La difficile recherche des économiesLe financement de ces trois priorités – emploi et formation, minima sociaux
et encouragement à l’activité, équilibre intergénérationnel – dans la période à venirsuppose que, sur de nombreux postes de la dépense publique, des gains d’efficacitésoient activement recherchés.
L’ajustement des dépenses de protection sociale
Cette exigence concerne au premier chef le système d’assurance maladie.La priorité est à l’introduction d’outils de mesures de la performance et de régulationpar les prix, à côté des modes de régulation traditionnels par l’offre et la fixationd’enveloppes financières. Le système de gouvernance actuel place quotidiennementl’État dans la situation de devoir résister à une demande sociale et économiquecroissante. Une plus large déconcentration ou décentralisation des responsabilités degestion, la mise au point d’outils nouveaux d’incitation et d’évaluation permettront-elles une meilleure optimisation des moyens.? La réponse à cette question resteencore très incertaine. La maîtrise des dépenses d’une population vieillissante et plus
248 CHAPITRE VIIRégulations publiques
1. Cf. 3.2. infra.
sensible aux préoccupations de sécurité sanitaire et de qualité des soins ne paraîtguère évidente a priori, pas plus que la limitation de la croissance du secteuréconomique de la santé, en pleine phase d’expansion et d’innovation.
La situation démographique de la branche famille lui permet d’escompter unexcédent croissant de ressources à moyen terme, à règles inchangées. Cet excédentdevra-t-il être affecté au soutien de la démographie et à un accroissement des moyensconsacrés à la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle.? Peut-onenvisager qu’il contribue au financement de la couverture des avantages familiaux desretraités ou à l’amélioration de la situation des plus démunis.? Ces questions méritentd’être posées devant la collectivité nationale dans une perspective de moyen et long terme.
L’ajustement des dépenses de l’État
La diminution des dépenses régaliennes n’est pas nécessairement aussiaisée que pourraient le laisser penser certains détracteurs de la gestion publique,notamment sur les trois postes sensibles que représentent les dépenses militaires, lesdépenses de sécurité (police et gendarmerie) mais aussi les dépenses du ministère dela Justice. Le difficile redéploiement des effectifs de police et de gendarmerie deszones rurales vers les zones urbaines, la montée de la violence, l’engorgement destribunaux, l’état de surpopulation et de délabrement des prisons ne laissent pasnécessairement escompter de fortes économies sur ces différents budgets. Le refor-matage de nos armées est une question qui dépasse largement les seules considéra-tions budgétaires et financières (sans parler de leur impact économique sur desbranches entières de l’économie). Au demeurant les comparaisons internationalesétablies par l’OCDE font plutôt apparaître que la France dépense moins que d’autresdans ces domaines, sauf dans certains secteurs (services financiers, services diploma-tiques notamment).
Au-delà des discours, et quels que soient les progrès de la concurrence etde la «.dérégulation.», il sera difficile d’envisager une diminution massive des inter-ventions économiques de l’État, lorsque l’on sait qu’elles concernent essentiellementles entreprises publiques (SNCF notamment), les grands organismes de recherche,le soutien à l’innovation, les aides agricoles (en diminution au niveau européen) lesaides au logement (au fort contenu en emplois) et les aides au développement,notamment en Afrique et au Maghreb. Ceci ne veut pas dire que des réductionssubstantielles ne puissent être opérées : elles supposent néanmoins un débat préala-ble approfondi, un appui sans faille du Parlement et une forte volonté politique.
Devra-t-on effectuer les ajustements nécessaires, comme on l’a fait aucours des vingt dernières années sur les dépenses d’investissement civil de l’État.?La négociation récente des contrats de plan et l’élaboration des schémas de servicescollectifs, notamment en matière de transports et d’équipements universitaires, ledébat émergent sur l’équipement du territoire en réseaux à haut débit, le durcisse-ment des règles d’incendie et de sécurité pour la construction de bâtiments publics,l’état de délabrement de certains laissent augurer la difficulté d’un tel choix.
La responsabilisation des collectivités territoriales
Peut-on envisager une baisse des concours de l’État aux collectivitéslocales.? Le chapitre précédent a montré l’ampleur des réformes de structure àmettre en œuvre pour améliorer l’efficacité de la gestion territoriale et notammentla recomposition des territoires. Il est douteux que ces réformes puissent êtreconduites sans au minimum un maintien de l’effort de l’État en faveur de ces
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collectivités à moyen terme. Il convient toutefois que les collectivités territorialessoient également fortement incitées à limiter la progression de leurs dépenses. Ledéveloppement de l’intercommunalité devrait probablement faciliter un scénariovertueux et des économies d’échelle. La recentralisation des ressources financièresdes collectivités locales au niveau national pourrait apparaître aux yeux des «.jaco-bins.» une solution radicale au problème. Il faudra sans aucun doute trouver, dans lapériode à venir, une solution plus respectueuse de l’autonomie et de la responsabilitédes collectivités territoriales.
La nécessaire rénovation des procédures d’arbitrage
Cette énumération des principaux enjeux montre la difficulté d’arbitragesfermes dans l’état d’inorganisation d’un débat collectif sur les perspectives plurian-nuelles des finances publiques et les performances de la dépense publique. Faute dece débat et de cette mise en perspective, on arbitre au coup par coup ces diversespriorités, souvent sous la pression des événements et hors du cadre de la loi definances annuelle.
Ne faudrait-il pas songer à donner au Parlement plus de pouvoirs en cedomaine et lui permettre non pas seulement de se prononcer sur les grands équilibresbudgétaires et sur les recettes, mais aussi sur les choix qui sous-tendent les hypothèsesfaites en matière d’évolution de la dépense, par grande fonction collective et de façonpluriannuelle.? Il serait au demeurant logique que l’examen du PLF et du PLFSSpuisse être conduit simultanément.
Cette fonction d’évaluation parlementaire serait facilitée si les administra-tions elles-mêmes, tout comme les organismes de protection sociale et les collectivitésterritoriales, mettaient au point des indicateurs de performance et en assuraient lesuivi, ce qui suppose une révision substantielle de leur fonctionnement et de leursprocédures et une circulation beaucoup plus large de l’information.
Cet exercice serait également plus aisé pour le Parlement si des exercicesde réflexion collective plus systématiques, associant notamment les confédérationspatronales et syndicales mais aussi les collectivités territoriales, étaient organisés, tantau niveau national qu’au niveau territorial, pour analyser les performances écono-miques et sociales des services publics et les choix budgétaires effectués. Les débatssur la loi de finances, les rapports de la Cour des comptes, même relayés par la presse,sont loin, en effet, de permettre à l’opinion de se faire une idée, autre que parcellaire,de l’emploi des fonds publics. Ne conviendrait-il pas d’organiser plus systématique-ment à tous les niveaux des débats publics sur l’évaluation des politiques publiquesconduites et sur les arbitrages à effectuer.?
C’est en effet en s’appuyant sur une volonté législative claire et plurian-nuelle mais aussi sur des éléments de consensus social qu’il serait possible pour legouvernement de conduire une politique plus constante d’amélioration des perfor-mances de la dépense publique sur la durée et de nouer sur cette base les concerta-tions nécessaires avec les représentants de la société civile et les organisationsreprésentatives de la fonction publique.
Rénover les modalités de la gestion des services publics
Comment sortir de la situation de blocage, qui paraît empêcher la réformedes services publics en France.? La plupart des pays européens ont pu et su engagerdes réformes importantes, au cours de la période récente. La progression de la
250 CHAPITRE VIIRégulations publiques
construction européenne, le renforcement de la concurrence et l’harmonisationfiscale qui en découlera ne doivent-ils par nous conduire à considérer commeurgentes et majeures des réformes analogues en France.? L’incapacité de l’État àpromouvoir de telles réformes, attendues par le corps social, ne peut-elle êtresurmontée.?
Des leviers de changementLes exigences croissantes des usagers à l’égard des services publics, la
diffusion des nouvelles technologies, la qualité même de notre fonction publique etde ses traditions peuvent constituer, dans un contexte de renouvellement démogra-phique, de puissants facteurs de transformation de la gestion publique.
Le droit des usagers
On a vu plus haut l’importance prise par les droits fondamentaux sur leplan juridique et la façon dont de multiples associations s’en saisissaient pour faireavancer le droit des usagers dans la gestion quotidienne des administrations, deshôpitaux, des organismes de logement social et des détenteurs de la force publique.
Connaître la qualité des services rendus, savoir s’ils peuvent faire confianceà un prestataire deviennent des exigences croissantes des citoyens. Les exemples dela santé et de l’éducation apparaissent ici particulièrement évocateurs. Or, l’orienta-tion dans le système scolaire ou dans le système de soins ne donne pas lieu à l’heureactuelle à une information suffisante. L’accès à celle-ci reste très inégalitaire. Lesservices publics seront, de plus en plus, tenus de fournir une information fiable sur laqualité des services rendus et de veiller à un accès plus équitable des citoyens à cetteinformation.
La prise en compte de la situation individuelle de l’usager, à la fois danstoutes ses composantes (familiale, scolaire, professionnelle) et dans ce qu’elle a despécifique, oblige également les administrations et les établissements publics à mettreen œuvre des stratégies plus coopératives, moins verticales : la création progressivede guichets uniques entre les services de l’emploi et les ASSEDIC, entre les différentsoffreurs d’aide à la personne, entre les fournisseurs de formation professionnelle peutêtre un important facteur de transformation de l’action administrative. La prise encompte des besoins des entreprises devrait elle aussi inciter à simplifier encore lesprocédures et créer de nouvelles interfaces entre les divers guichets avec lesquelleselles sont en contact.
La construction d’un dialogue avec les usagers et d’une jurisprudencerelative au traitement réservé à leurs réclamations, développée de façon déconcen-trée, peut conduire à des changements concrets et tangibles. Elle peut aussi permettreun plus grand partage des responsabilités entre la sphère publique et privée, dans laprise en charge de certaines demandes, à l’image de ce qui a pu se faire dans des paysétrangers. L’action administrative peut ainsi trouver auprès des associations des relaisindispensables dans la lutte contre l’exclusion et l’animation des quartiers en diffi-culté. L’implication des associations de parents d’élèves dans le fonctionnement desétablissements scolaires peut conduire à aplanir des difficultés de relations entre lesélèves et les enseignants dont les causes sont parfois extérieures à l’école. De la mêmefaçon, la prise en charge globale des malades du SIDA a été facilitée par l’action desassociations. Les chambres professionnelles peuvent utilement relayer les servicesdéconcentrés de l’État dans l’information des entreprises. Encore convient-il que des
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cahiers des charges précisent au cas par cas le rôle des uns et des autres, les objectifspoursuivis et les modalités d’évaluation des actions conduites.
Il faut trouver en conséquence les moyens de développer et de mieuxformaliser le dialogue quotidien entre les services publics et leurs interlocuteurs,faciliter les expérimentations locales permettant, là où c’est possible et où desinitiatives existent, de faire évoluer les comportements et d’induire de nouvellesorganisations entre les services publics.
Les nouvelles technologies
Le développement de l’usage des technologies de l’information dans lasociété et l’activité économique s’est accompagnée d’un rattrapage de l’administra-tion, tant pour les équipements (PC connectés, réseaux internes, accès au «.web.»)que les usages.1. Les technologies de l’information font l’objet d’une appropriationimportante et rapide des agents publics qui reste toutefois inégale selon les généra-tions et les ministères. Le déploiement des technologies de l’information dansl’administration peut également jouer un rôle de catalyseur de changements impor-tants pour répondre en même temps à des exigences croissantes des utilisateurs(transparence, efficacité, accessibilité, etc.) et à des besoins de modernisation etd’efficacité internes. Les gains d’efficience obtenus dans les fonctions de back officede l’administration peuvent être utilisés au profit des fonctions de front office.
Les technologies de l’information offrent la possibilité d’une plus grandeinteractivité. Par exemple, la dématérialisation de la commande publique doit per-mettre une modernisation, une optimisation et une transparence accrue de sesmodalités. Poursuivant la publication numérisée de l’offre et adaptant les méthodesde standardisation d’échange de données informatisées, la mise en œuvre de télépro-cédures pour la dématérialisation de l’ensemble des étapes (appel d’offres ouvert ourestreint à la concurrence, envoi et diffusion des avis, préparation du marché, recueilet dépouillement des offres, conclusion, voire suivi de l’exécution, facturation, certi-fication et paiement) élargit l’accès des entreprises aux marchés publics tout enrationalisant les procédures et en conduisant à optimiser la dépense publique Enoutre, cette démarche peut concourir à accélérer l’utilisation des réseaux dans le tissuproductif, ainsi qu’ont cherché à le faire d’autres États.
Les technologies de l’information sont aussi un instrument de modernisa-tion. Révélatrices de dysfonctionnements administratifs (opacité, lenteur de traite-ment, cloisonnement, rétention d’information, etc.), elles peuvent être le ressort detransformation des organisations dès lors qu’elles sont utilisées pour accroître lesmodes d’accès des services publics à tous leurs utilisateurs. Elles peuvent notammentpermettre une plus grande transparence des modalités d’intervention et d’aide descollectivités publiques aux entreprises et aux associations. Tirer partie des technolo-gies de l’information pour réformer l’administration suppose la mise en œuvregénéralisée de projets d’organisation prenant notamment en compte la dimensionmanagériale et l’appropriation des technologies par les agents. La banalisation del’usage des outils (messagerie, intranet, extranet) doit notamment favoriser la coopé-ration et l’interconnexion des services, que ceux-ci relèvent des administrationscentrales et déconcentrées, des établissements publics ou des collectivités locales. De
252 CHAPITRE VIIRégulations publiques
1. Cf. Commissariat général du Plan, «.L’État et les technologies de l’information. Vers une administrationà accès pluriel.», rapport du groupe de travail présidé par Bruno Lasserre, La Documentation française,mars 2000.
nouveaux métiers (administration de site, documentation) devront se développer enconséquence.
La qualité de la fonction publique et les traditions de service public
Les fonctionnaires ne méritent ni excès d’honneur, ni excès d’indignitédans l’appréciation qui peut être portée sur eux : ce sont des Français comme lesautres, dont les valeurs et les comportements ont évolué avec ceux des autres Français.Ils traversent aussi une crise de repères, ils ne s’investissent ni plus, ni moins qued’autres dans leur travail, ont tout autant besoin d’autonomie, de considération et derespect que les autres.
La façon dont ils s’acquittent de leur métier fait généralement l’objet d’uneappréciation favorable de la part des Français : l’image des enseignants, des infirmiè-res, des travailleurs sociaux reste largement positive. On met davantage en causel’organisation, la machine administrative, éventuellement les cadres dirigeants de lafonction publique que le comportement individuel des agents publics. De fait, lafonction publique française apparaît de mieux en mieux formée, de plus en plus«.qualifiée.», au point que l’on observe une «.surqualification.» de certains agents decatégorie B ou C.1.
La qualité des services publics français est au demeurant mise en avantcomme un facteur d’attractivité de la France par les investisseurs internationaux : lefonctionnement des services d’éducation et de santé paraît à bien des égards plusefficace socialement que le fonctionnement des systèmes américain ou britannique.
On ne saurait pour autant sous-estimer la mauvaise utilisation des ressourceshumaines ainsi déployées et la démotivation des agents publics. Le discours ambiantsur l’inadaptation de l’action publique, son absence de transparence et les économiessouhaitables, n’est guère mobilisateur. Lorsque la définition de l’intérêt général etdes objectifs de la puissance publique devient plus incertaine et plus floue, lorsque lamise en œuvre de politiques volontaristes est battue en brèche par des interventionsmultiples, dont les lobbies ne sont pas absents, lorsque les efforts quotidiens accomplispour que la situation s’améliore ne sont jamais vraiment reconnus, il s’ensuit logique-ment un certain découragement, des crispations devant le changement et des replissur les «.avantages acquis.».
Mais la «.défense du service public.» traduit aussi la vision que les fonc-tionnaires ont de la spécificité de leur tâche, au service du public. Il revient auxpouvoirs publics de donner un sens moderne à cette notion. Il leur faut pour celaassigner des objectifs mobilisateurs aux fonctionnaires : la définition de ces objectifsne peut se faire sans eux, qui sont souvent mieux placés que quiconque pour repérerconcrètement les multiples dysfonctionnements du système.; elle ne peut néanmoinsse faire uniquement avec eux et doit associer, comme on l’a vu, d’autres partenaires,et d’abord, les «.usagers de l’administration.».
Plus importante encore apparaît la définition d’incitations au changementet aux bonnes pratiques : à l’heure actuelle, le gestionnaire, quel que soit son niveau,est enserré dans un corps de règles, qui reflètent davantage la méfiance à l’égard desinitiatives qu’il pourrait prendre qu’elles ne viennent reconnaître la réussite dansl’atteinte des objectifs fixés. L’avancement quasi général à l’ancienneté, l’opacité des
253
1. Cf. rapport Cieutat (B.), op. cit.
choix qui président à l’affectation des postes et des responsabilités, n’incitent guèrele fonctionnaire à prendre les risques que suppose tout changement d’organisationet de méthodes.
Le rajeunissement considérable des effectifs de la fonction publique qui vaintervenir dans les prochaines années devrait contribuer à accélérer les mutationssouhaitables. Les nouvelles générations sauront, mieux que les précédentes, tirer partiet utiliser les nouvelles technologies.; elles se satisferont plus mal de l’absenced’autonomie et de responsabilité qui caractérise pour l’instant la gestion administra-tive. Saura-t-on, avant que ces nouvelles générations ne soient recrutées, trouver lemoyen à la fois de les attirer vers les services publics mais aussi de pleinement utiliserleurs capacités et les mobiliser davantage au service du public.? Il faut pour cela queles outils de changement soient mis en place dès aujourd’hui.
Les conditions de mise en œuvre d’une réformeLa rénovation des modalités de la gestion de l’administration repose sur
plusieurs éléments qui ont leur cohérence : mettre en place un contrôle de gestion,gérer les ressources humaines, développer la déconcentration, développer et banali-ser l’évaluation forment les éléments indissociables de la construction d’une admi-nistration moderne.
Mettre en place un contrôle et des indicateurs de gestion
L’administration française ne dispose pas de contrôle de gestion, faute desystème comptable susceptible de mesurer ses coûts et sa production et d’analyse de«.productivité.». Aujourd’hui, le contrôle de gestion doit être conçu et mis en place àtous les niveaux de l’appareil administratif.
Au niveau déconcentré, le contrôle de gestion ne vise pas seulement àmesurer le coût-efficacité de chaque service, mais aussi à construire un cadre partagépar les agents et les usagers au sein duquel les résultats pourront être appréciés. Laconstruction des indicateurs de résultats doit se faire par une mise au point itérativepar la base et le sommet des informations pertinentes et facilement disponibles. Auniveau ministériel, ce contrôle permet d’apprécier les résultats de l’action de chaqueservice et de chaque direction, mais aussi de procéder à des réaffectations de moyens.Au niveau interministériel, il permettra d’analyser l’efficacité et l’efficience del’action administrative pour chaque grand domaine d’activité et d’éclairer les déci-sions sur les réorganisations et des redéploiements nécessaires. Ce contrôle de gestiondoit, pour éviter toute suspicion et devenir un outil opérationnel, être indépendant,à tous les niveaux, de la fonction budgétaire et intégrer des indicateurs de qualité etde satisfaction des usagers.
Il ne peut être exclusif d’exercices de plus grande ampleur, qui doivent lenourrir et auxquels il doit contribuer : «.revue de programmes.», c’est-à-dire examenrégulier de l’ensemble des composantes d’un programme, parfois interministériel,«.budget base zéro.» qui vise à apprécier au premier franc l’ensemble des dépensesd’un ministère ou d’un établissement et à en produire la justification, pratiquerégulière de l’évaluation, sous-développée en France.
Pour construire des indicateurs de gestion, il convient de rompre avec lespratiques de l’État en matière d’information. Ce travail d’information doit être conçude manière moins étroite qu’aujourd’hui. Au-delà du rôle, qui s’accroîtra encore dansles prochaines années, de diffusion de données publiques fiables en direction des
254 CHAPITRE VIIRégulations publiques
citoyens, des usagers et des acteurs économiques, auxquelles les technologies del’information et de la communication peuvent contribuer, l’administration devrainformer les citoyens, soit directement, soit par le biais de la représentation nationale,sur les résultats de son action.
Renforcer le pilotage et la déconcentration
Le développement de l’information et des indicateurs pertinents permet-tent d’envisager des réformes de structure et d’organisation et un autre mode defonctionnement administratif, plus réactif et expérimental. Il est aussi la base d’undialogue social renouvelé.
Indispensable à une gestion souple, efficace et proche de l’usager, ladéconcentration est aujourd’hui insuffisante et conçue de manière trop rigide. Elledoit se développer à la fois sur une base fonctionnelle pour certaines fonctionsspécifiques et sur une base territoriale.
La déconcentration territoriale n’a pas nécessairement à s’engager sur unebase uniforme pour tous les départements et toutes les régions. Elle doit conduire àune plus grande fongibilité des crédits de personnel et de fonctionnement entreministères, à la création de services de gestion des ressources humaines, à la régiona-lisation des concours de recrutement, au développement du dialogue social sur unebase territoriale. Il serait souhaitable à terme que le niveau déconcentré deviennel’échelon de droit commun de la gestion de la fonction publique (90.% des effectifsde la fonction publique se situent au niveau territorial). Lorsqu’existe encore unniveau régional et départemental d’administration de l’État, une autorité hiérarchi-que devrait être reconnue plus systématiquement à l’échelon régional pour desraisons de taille critique, de capacité plus grande d’arbitrage et de facilité de coordi-nation du niveau central. Enfin, il convient de développer dans les servicesdéconcentrés une fonction de conception et d’évaluation des politiques publiques.;on ne saurait en effet cantonner ces services au seul rôle d’exécutant et réserverl’étude, la prospective et l’imagination au sommet.
Cette orientation suppose d’assumer le choix d’une déconcentration hori-zontale pour certaines fonctions et requiert une coordination au niveau interminis-tériel central, afin notamment d’empêcher la profusion de circulaires contradictoires.Le préfet est le seul qui puisse mutualiser les moyens, les répartir en fonction desmissions et de leur évolution et réaliser des économies d’échelle. Mais il doit être plusqu’un coordonnateur ou qu’un organisateur de partenariats.
Ceci n’exclut pas que, pour certaines fonctions, comme celles assurées parles services judiciaires, les agences régionales d’hospitalisation, les services fiscauxpar exemple, soit conservé le principe d’un pilotage plus vertical des structures et desmoyens, permettant une optimisation de l’organisation selon une logique plus fonc-tionnelle et favorisant notamment l’émergence d’échelons de gestion interrégionaux.Il pourrait être envisagé, dans certains cas, éventuellement sur une base expérimen-tale, d’autonomiser davantage la gestion de services déconcentrés de l’État : onpourrait ainsi songer à transformer certains services régionaux en établissementspublics autonomes, dotés d’un conseil d’administration permettant d’associer lespartenaires territoriaux, les organisations syndicales, les usagers à la définition deleurs orientations.1. La création d’agences, regroupant des moyens actuellement
255
1. L’un de nos interlocuteurs a évoqué cette hypothèse pour les rectorats.
dispersés et permettant l’individualisation de tâches précises, sur la base de nouvellesrelations contractuelles avec l’État doit toutefois éviter le risque de la fragmentationet d’une disparition d’objectifs substantiels.
Mettre en place une gestion des ressources humaines
Les évolutions de l’organisation et des structures de l’État, de la gestion deses ressources humaines et de ses relations aux usagers du service public doiventapporter aux agents des perspectives de carrière plus ouvertes et des responsabilitésplus grandes. Les réformes conduites dans de nombreux pays européens montrent lanécessité d’un projet d’ensemble, d’un cadre stable offrant une sécurité juridique etpolitique sur les objectifs de l’État et d’un dialogue social conduit aux niveauxpertinents.
La gestion des ressources humaines sera ainsi une dimension sans cesseaccrue de la fonction publique de demain. Un fonctionnaire qui entre aujourd’huidans la fonction publique verra ses missions et, souvent, son lieu d’exercice évoluerplusieurs fois au cours de sa vie active. Pour maintenir ses compétences au mêmeposte, il devra être capable de se former et accepter de faire plusieurs mobilités,souvent fonctionnelles, parfois géographiques. Les carrières seront ainsi plus enri-chissantes et variées.
Le contexte actuel impose des décisions urgentes qui conditionnent lagestion des fonctions publiques pendant la prochaine décennie. Se montrera-t-oncapable de ne pas remplacer nombre pour nombre, service par service, les fonction-naires partants, de répartir différemment ceux-ci entre les missions et les territoires,de réviser les frontières entre les diverses fonctions publiques.? Cette tâche nécessiteque l’emploi public soit mieux connu, quantitativement et qualitativement, que lagestion prévisionnelle des emplois et des compétences dépasse une gestion par corpset par grades, que la formation continue soit mieux ciblée, prescrite en liaison avecles tâches actuelles ou futures, mieux certifiée et contrôlée, que la mobilité soitencouragée.
Enfin la mise au point d’indicateurs de gestion et de performance devraitpermettre plus systématiquement de tenir compte des mérites individuels ou collec-tifs dans la politique de rémunération et d’avancement. Ceci suppose que des margesde manœuvre puissent être laissées au niveau déconcentré dans la définition desrémunérations.
Intégrer l’évaluation dans les procédures normales de l’actionpublique
L’évaluation est encore trop peu développée en France. Des efforts signi-ficatifs ont certes été accomplis sur un plan interministériel dans le cadre du décretdu 22 janvier 1990 et une relance a eu lieu récemment, avec le décret du 18 novembre1998. Mais le milieu professionnel de l’évaluation en France, avec ses standards, sesrègles et sa déontologie, commence à peine à apparaître, même si le savoir-faire enmatière d’évaluation s’est déjà bien développé, notamment au niveau local. L’éva-luation reste excessivement assimilée au contrôle – dont le renforcement et larapidité sont plus que jamais nécessaires – et reste perçue, par les politiques et parles administrations, comme une procédure «.inquisitoire.» à la fois risquée et de peude portée opérationnelle. Pourtant, la spécificité française de l’évaluation, qui adoptemoins la perspective strictement value for money des pays anglo-saxons qu’uneapproche plus qualitative et «.complexe.», mérite d’être valorisée.
256 CHAPITRE VIIRégulations publiques
Il conviendrait, en premier lieu, que chaque ministère et chaque préfecturede région se dotent, lorsqu’il n’existe pas, d’un service chargé de l’évaluation. Cetteobligation, pour les ministères, a été énoncée dans la circulaire du Premier ministredu 28 décembre 1998.1, mais elle n’a pas encore été toujours mise en œuvre. L’éva-luation interministérielle peut encore être développée. Il existe encore trop deministères qui rechignent à se voir évalués, même de manière mixte. Sur ce point, ledéveloppement de l’évaluation peut, par sa dynamique, entraîner sa banalisation.
Enfin, la question du débat sur les résultats de l’évaluation se pose. L’idéalde «.l’évaluation démocratique.» – souvent opposée à «.l’évaluation managériale.».2– a failli devant la complexité de nombreux rapports d’évaluation, leur faible lisibilitéet leur caractère non conclusif et parfois tardif. Aujourd’hui, l’apport essentiel del’évaluation réside dans l’acculturation des fonctionnaires qui y participent ou deslecteurs administratifs pour lesquels l’évaluation est une source d’information parmid’autres. Il faudrait que les débats sur les performances de l’action publique parrapport aux objectifs assignés soient plus ouverts. Ceci suppose que ces objectifssoient effectivement assignés et débattus préalablement et que les assemblées déli-bérantes, au premier chef le Parlement, se dotent des moyens d’investigation néces-saires. C’est ce qui commence à s’amorcer avec la mission d’évaluation et de contrôleconstituée auprès de l’Assemblée nationale.
• • •
L’urgence gouverne les stratégies des principaux acteurs économiques. Elledoit être prise en compte par la puissance publique. Il y a urgence à ce que l’Étatmette en place un cadre stable pour répondre aux situations de précarité et d’injus-tice, à ce qu’il adapte son appareil de recherche et d’éducation, à ce que, par la créationd’un environnement favorable et l’organisation de stratégies convergentes, il fédèreet mobilise les énergies privées. L’État doit élaborer une stratégie devant le chocdémographique que va représenter le départ à la retraite de la moitié des fonction-naires d’ici quinze ans.; il lui faut aussi, dans un cadre budgétaire contraint, définirdes perspectives à moyen terme pour les finances publiques qui lui permettra dedégager des marges de manœuvre pour répondre aux priorités nouvelles. Il y anécessité enfin à ce qu’il satisfasse les exigences de transparence, de qualité et deresponsabilité que lui adressent les citoyens.
Cette évolution, l’État ne pourra pas la conduire seul.; responsable endernier ressort, il ne peut porter la responsabilité de l’ensemble des pratiqueséconomiques et sociales. Les partenaires sociaux sont en première ligne, d’une part,parce que l’évolution de l’État se fera dans le cadre d’un dialogue social dont ils sontco-responsables, d’autre part, parce que la charge de nombreuses actions de «.servicepublic.», au-delà même du paritarisme classique, est de fait partagée. On ne sauraitpas plus envisager l’évolution de l’État indépendamment de celle des entreprises etdes collectivités territoriales et d’un partage des rôles plus responsabilisant et cohé-rent.
De telles orientations invitent à des déplacements de perspectives : la«.culture du résultat.» doit remplacer la rhétorique de l’annonce, l’action répétitive
257
1. C’était déjà l’une des propositions du rapport du groupe présidé par Christian Blanc et du rapport de JeanPicq, op. cit.
2. Cf. Viveret (P.), «.L’évaluation des politiques et des actions publiques.», rapport au Premier ministre, LaDocumentation française, 1989.
de l’agent public soumis à une cascade de hiérarchies doit céder le pas à la respon-sabilité, à l’initiative et à la liberté de jugement, une organisation centrée sur l’usagerdoit remplacer des structures cloisonnées par tâche, voire par corps, la programma-tion à moyen terme l’action au fil de l’eau. L’État démocratique moderne doitpouvoir répondre de ses actes et savoir définir un projet partagé et collectivementdélibéré. C’est parce qu’il reste indispensable pour conduire le changement, garantirles libertés et promouvoir les droits qu’il doit réussir sa transformation.
258 CHAPITRE VIIRégulations publiques
ANNEXES
A N N E X E 1
Composition de la commissionde concertation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
A N N E X E 2
Personnalités consultées dans le cadrede la préparation du rapportsur les perspectives de la France . . . . . . . . . . . . 263
A N N E X E 3
Organisation du travail de la commission . . . 271
A N N E X E 4
Index des thèmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
A N N E X E 5
Glossaire des abréviations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
ANNEXE 1 ANNEXE 1Composition de la commission de concertation
Composition de la commissionde concertation
Président
Charpin (Jean-Michel), Commissaire au Plan
Rapporteur général
Hespel (Véronique), Commissaire-adjoint
Membres
Bailly (Jean-Paul), président-directeur général de la RATP
Billaut (Jean-Michel), directeur général, Atelier de veille technologiqueBNP-Paribas
Boissieu (de) (Christian), professeur à l’université de Paris-I
Bouchet (Paul), président d’ATD Quart-monde
Boyer (Robert), directeur de recherche au Centre national de la recherchescientifique
Cambus (Claude), vice-président de la CFE-CGC
Champsaur (Paul), directeur général de l’Institut national de la statistiqueet des études économiques
Clerc (Denis), fondateur, conseiller de la rédaction d’«.AlternativesÉconomiques.»
Cotis (Jean-Philippe), directeur de la Prévision au ministère de l’Économie,des Finances et de l’Industrie
Decerle (Christian), secrétaire adjoint de la FNSEA
Demazure (Michel), président du conseil d’administration de la Cité des Scienceset de l’Industrie
Dessus (Benjamin), directeur du programme ECODEV au Centre nationalde la recherche scientifique
Deygas (Gérard), directeur du bureau d’études de la CFTC
Elbaum (Mireille), directrice de la recherche, des études, de l’évaluationet des statistiques au ministère de l’Emploi et de la Solidarité
Gilson (Pierre), vice-président, chargé des affaires sociales de la CGPME
Godard (Olivier), directeur de recherche au CNRS, Laboratoire d’économétrie,École polytechnique
Guigou (Jean-Louis), délégué à l’Aménagement du territoire et à l’Actionrégionale
Lardin (Jean), trésorier, président de la commission sociale de l’UPA
Le Duigou (Jean-Christophe), secrétaire confédéral de la CGT
Lemaire (Gérard), délégué général de l’ARF
Liger (Dominique), directeur général de l’AMF
Perdriolle (Sylvie), directrice de la protection judiciaire de la jeunessedu ministère de la Justice
Pungier (Marie-Suzie), secrétaire confédérale de la CGT-FO
Rallet (Daniel), co-responsable du groupe de travail sur les questionséconomiques et sociales de la FSU
Salustro (Edouard), président de l’UNAPL
Scellier (François), président du conseil général du Val-d’Oise, vice-présidentdu bureau de l’Assemblée des départements de France
Schnapper (Dominique), directrice d’étude à l’École des hautes études en sciencessociales
Seibel (Claude), directeur de l’animation de la recherche, des étudeset des statistiques au ministère de l’Emploi et de la Solidarité (jusqu’au 5 avril 2000)
Steinberg (Henriette), secrétaire nationale du Secours populaire français
Tambourin (Pierre), directeur général au Genopole d’Evry
Théry (Irène), directrice d’étude à l’École des hautes études en sciences sociales
Trogrlic (Jean-François), secrétaire national de la CFDT
Yonnet (Jean-Pierre), secrétaire national de l’UNSA
262 ANNEXE 1Composition de la commission de concertation
ANNEXE 2 ANNEXE 2Personnalités consultées
Personnalités consultéesdans le cadre de la préparationdu rapport sur les perspectivesde la France
(les fonctions indiquées sont celles occupées au moment de l’entretien)
Adnot (Philippe), président du conseil général de l’Aube
Bardoux (Gilles), maître des requêtes au Conseil d’État, rapporteur généraladjoint de la Commission pour l’avenir de la décentralisation
Bass (Jacques), secrétaire confédéral au service analyse, recherche économiqueet sociale (ARES) en charge des questions économiques de la CFDT
Beffa (Jean-Louis), président-directeur général de Saint-Gobain
Blondel (Marc), secrétaire général de la CGT-FO
Boissonnat (Jean), éditorialiste à «.L’Expansion.»
Bouton (Daniel), président-directeur général de la Société Générale
Brunhes (Bernard), président de Bernard Brunhes Consultant
Caniard (Etienne), président de la Mutuelle des agents des Impôts (MAI),administrateur de la FNMF
Creyssel (Jacques), directeur délégué du MEDEF
Delevoye (Jean-Paul), président de l’Association des maires de France (AMF)
Delpoux (Michel) Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA)
Gibier (Henri), rédacteur en chef adjoint des «.Echos.»
Heurgon (Edith), responsable de la mission prospective du départementdu développement à la RATP
Jay (Olivier), rédacteur en chef d’«.Enjeux-Les Echos.»
Kessler (Denis), vice-président délégué du MEDEF
Landau (Jean-Pierre), directeur général de l’Association française des banques(AFB)
Laredo (Patrick), président de CSC Peat Marwick SA
Lebreton (Claudy), président du conseil général des Côtes-d’Armor
Liger (Dominique), directeur général de l’AMF
Mairé (Jacques), secrétaire général adjoint de l’UNSA
Mauroy (Pierre), ancien Premier ministre, sénateur-maire de Lille, présidentde la Commission pour l’avenir de la décentralisation
Mayret (Lisette), ancien président-directeur général de la Banque Hervet
Mercereau (François), directeur central en charge de la branche santé d’AXA
Notat (Nicole), secrétaire générale de la CFDT
Nowak (Maria), présidente de l’Association pour le droit d’initiative économique(ADIE)
Olive (Alain), secrétaire général de l’UNSA
Paget (Denis), co-secrétaire général du SNES, suppléant au bureau nationalde la FSU
Poignant (Bernard), député européen, maire de Quimper
Puech (Jean), président de l’Assemblée des départements de France (ADF)
Quintard (Laurent), secrétaire général adjoint du SNUIPP, membre du bureaude la FSU
Raffarin (Jean-Pierre), président de l’Association des régions de France (ARF)
Riché (Pascal), rédacteur en chef adjoint à «.Libération.»
Roux (Jean-Paul), secrétaire général de la FEN-UNSA, responsable UNSAfonctionnaires
Ruault (Jean-Pierre), directeur des affaires économiques et financières de la FFSA
Thiboumery (Antoine), rédacteur en chef de l’«.Atlas des régions.», «.Les Echos.»
Toulisse (Jean-Marie), secrétaire national de la CFDT
Valladon (Roger), secrétaire confédéral de la CGT-FO
Vernière (Laurent), chargé de mission à la Caisse des dépôts et consignations
Viguerie (de) (Paul), directeur général de l’ADF
Centres d’étude et de recherche – Universités
Aglietta (Michel), professeur à l’université de Paris-X Nanterre, conseillerscientifique au CEPII, membre du CAE
Bagnasco (Arnaldo), professeur de sociologie à l’université de Turin
Béhar (Daniel), géographe, directeur de la coopérative d’étude ACADIE,enseignant à l’Institut d’urbanisme de Paris (université de Paris-Val-de-Marne)
Berthelémy (Jean-Claude), directeur du CEPII
264 ANNEXE 2Personnalités consultées
Calame (Pierre), secrétaire général de la Fondation Charles-Léopold-Mayerpour le progrès de l’Homme
Caillé (Alain), professeur de sociologie à l’université de Paris-X Nanterre,directeur de la revue «.Mauss.»
Campo (del) (Salustiano), professeur de sociologie à l’université de Madrid
Caussat (Laurent), conseiller scientifique au Conseil d’analyse économique
Charle (Christophe), professeur d’histoire contemporaine à l’université de Paris I
Chauvel (Louis), sociologue, chercheur à l’OFCE et à l’OSC (FNSP)
Cohen (Elie), directeur de recherche au CEVIPOF (FNSP-CNRS), membredu CAE
Crouch (Colin), professeur d’institutions sociales comparées, à l’universitéd’Oxford et à l’université européenne de Florence
Dollé (Michel), rapporteur général du CSERC
Dubet (François), sociologue, professeur à l’université de Bordeaux-II, EHESS
Estèbe (Philippe), docteur en géographie et en sciences politiques, membrede la coopérative d’études ACADIE, enseignant à l’université de Toulouse-Le Mirail
Ewald (François), professeur au Conservatoire national des arts et métiers
Garapon (Antoine), secrétaire général de l’Institut des hautes études judiciaires
Gilbert (Guy), professeur d’économie à l’université de Paris-X Nanterre
Got (Claude), expert en santé publique (accidentologie)
Goux-Baudiment (Fabienne), responsable du bureau d’études, de rechercheet de conseil en prospective ProGective
Grémion (Catherine), directeur de recherche au CNRS
Grumbach (Antoine), architecte-urbaniste, professeur à l’École d’architecturede Paris-Belleville
Hayward (Jack), professeur honoraire à l’université d’Oxford
Hervieu-Léger (Danièle), directrice d’études à l’École des hautes étudesen sciences sociales
Hoffman (Stanley), professeur à l’université de Harvard
Iribarne (d’) (Philippe), directeur de recherche au CNRS
Jouen (Marjorie), chargée d’études au groupement d’études et de recherche«.Notre Europe.»
Jouvenel (de) (Hugues), délégué général de «.Futuribles International.», directeurde la revue «.Futuribles.»
Kahn (Axel), directeur de recherche à l’INSERM, généticien
Laïdi (Zaki), directeur de recherche au CNRS, professeur à l’IEP de Paris
Lallement (Michel), professeur de sociologie à l’université de Rouen
Gales (Patrick), chargé de recherche au CNRS
265
Lesourne (Jacques), président de «.Futuribles International.»
Lichtenberger (Yves), professeur à l’université de Marne-la-Vallée, chercheurau Laboratoire technique Territoire et Société (LATTS)
Loinger (Guy), secrétaire général de l’Observatoire international de prospectiverégionale (OIPR)
Martin (Claude), chargé de recherche au CNRS
Méjean (Philippe), maître de conférence à l’Institut d’aménagement régionalde l’université d’Aix-Marseille
Mendras (Henri), professeur à l’Institut d’études politiques de Paris
Mény (Yves), directeur du Centre Robert-Schuman
Oberti (Marco), maître de conférence à l’IEP de Paris
Padioleau (Jean-Gustave), professeur associé à l’université de Paris-Dauphine,chercheur au GEMAS-CNRS
Parant (Alain), directeur de recherche à l’INED
Paugam (Serge), directeur de recherche au CNRS
Perrineau (Pascal), professeur des universités, directeur du CEVIPOF
Rochefort (Robert), directeur du CREDOC
Rosanvallon (Pierre), directeur d’études à l’EHESS
Saraceno (Chiara), professeur de sociologie à l’université de Turin
Schultheis (Franz), professeur de sociologie à l’université de Neufchâtel
Spira (Alfred), directeur de recherche à l’INSERM, président du conseilscientifique de l’Institut de veille sanitaire
Talmant (André), inspecteur général honoraire de l’Équipement, membredu conseil de la Fondation Charles-Léopold-Mayer pour le progrès de l’Homme
Teinturier (Brice), directeur adjoint du département d’études politiquesà la SOFRES
Todd (Emmanuel), chercheur à l’INED
Tubiana (Maurice), expert en santé publique
Ultee (Wout), professeur de sociologie à l’université de Nimègue
Van Zanten (Agnès), chargée de recherche au CNRS
Viard (Jean), directeur de recherche au CNRS-CEVIPOF
Administration
Abadie (Marc), directeur de cabinet du ministère de la Fonction publique,de la Réforme de l’État et de la Décentralisation
Abate (Bernard), chargé de mission auprès du directeur du Budget
Abenhaïm (Lucien), directeur général de la Santé
266 ANNEXE 2Personnalités consultées
Collin (Jean-François), directeur de cabinet du ministère de l’Aménagementdu territoire et de l’Environnement
Cabane (Marc), chef de la mission fonctionnement, organisation etdéconcentration de l’État, Délégation interministérielle à la réforme de l’État(DIRE)
Cossé (Pierre-Yves), inspecteur général des Finances
Desforges (Nicolas), préfet du Cantal
Duneton (Philippe), directeur général de l’Agence française de sécurité sanitairedes produits de santé (AFSSPS)
Duport (Jean-Pierre), préfet de la région Île-de-France, préfet de Paris
Foucauld (de) (Jean-Baptiste), inspecteur général des Finances
Fragonard (Bertrand), conseiller-maître à la Cour des comptes
Frémont (Christian), directeur général de l’administration, ministère de l’Intérieur
Fulgéras (Anne-José), premier substitut au procureur de la République de Paris
Gauron (André), conseiller-maître à la Cour des comptes, membre du CAE
Glaude (Michel), directeur des statistiques démographiques et sociales de l’INSEE
Guillou (Marion), directrice générale de l’Alimentation, ministère de l’Agricultureet de la Pêche
Hirsch (Martin), directeur général de l’Agence française de sécurité sanitairedes aliments (AFSSA)
Huet (Philippe), mission d’inspection spécialisée environnement, ministèrede l’Aménagement du territoire et de l’Environnement
Idrac (Françis), préfet du Val-de-Marne
Johanet (Gilles), directeur général de la Caisse nationale d’assurance maladiedes travailleurs salariés (CNAM)
Lallement (Didier), directeur général des Collectivités locales
Landrieu (Josée), directeur d’études, mission économique, prospective et stratégie,ministère de l’Équipement, des Transports et du Logement
Lamy (Pascal), Commissaire européen chargé du commerce
Laroque (Guy), directeur des études et synthèses économiques de l’INSEE
Lesaffre (Benoît), chef du service de la recherche et des affaires économiques,ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement
Laville (Bettina), conseiller auprès du Premier ministre pour l’Aménagementdu territoire et l’Environnement
Mabit (René), directeur de cabinet de la ministre de la Jeunesse et des Sports
Mahieux (Sophie-Anne), directrice adjointe du Budget
Maurel (Françoise), chef du département des études économiques d’ensemblede l’INSEE
267
Marcel (Dominique), directeur de cabinet de la ministre de l’Emploiet de la Solidarité
Mignot (Gabriel), président de la 6e chambre de la Cour des comptes
Mistral (Jacques), conseiller auprès du ministère de l’Économie, des Financeset du Budget
Morelle (Aquilino), conseiller auprès du Premier ministre
Musso (Pierre), conseiller à la DATAR
Partenay (Dominique), conseiller à la DATAR
Pisani-Ferry (Jean), conseiller auprès du ministre de l’Économie, des Financeset de l’Industrie
Prieur (Denis), préfet de l’Essonne
Proust (Jean-Paul), directeur de cabinet du ministre de l’Intérieur
Rol-Tanguy (Francis), directeur de cabinet du ministre de l’Équipement,des Transports et du Logement
Reiller (Jacques), préfet, directeur du Centre d’études et de prévision, ministèrede l’Intérieur
Stasse (François), directeur général de la Bibliothèque nationale de France
Subremon (Patrick), directeur adjoint au directeur général des collectivités locales
Thénault (Michel), préfet de la région Champagne-Ardenne, préfet de la Marne
Tubiana (Laurence), conseillère pour l’environnement et le développementauprès du Premier ministre
Vichnievsky (Laurence), premier juge d’instruction au tribunal de grande instancede Paris
Vignolles (Denis), directeur de cabinet du ministre de la Fonction publique,de la Réforme de l’État et de la Décentralisation
Vignon (Jérôme), directeur de la stratégie à la DATAR
Villeroy de Galhau (François), directeur de cabinet du ministère de l’Économie,des Finances et de l’Industrie
Colloques et réunions
Assemblée permanente des présidents des Conseils économiques et sociauxrégionaux, Paris, 27 janvier 1999.
Rencontres sur les contrats de ville avec les acteurs urbains, Délégationinterministérielle à la ville (DIV), Paris, 6 mai 1999.
«.Aménagement et développement du territoire de la région Centre.», CESRCentre, Orléans, 17 mai 1999.
«.L’actionnariat salarié.», Altédia, Paris, 2 juin 1999.
«.Coopération inter-régionale et prospective.» Assemblée permanentedes Conseils économiques et sociaux régionaux, Rouen, 16 juin 1999.
268 ANNEXE 2Personnalités consultées
«.Vivre en Île-de-France.», CESR Île-de-France, Paris, 24 juin 1999.
«.Prospectives comparées des sociétés européennes.», Paris, 23-24 septembre 1999.
«.Dynamiques de projet économique.», CESR Provence-Côte d’Azur, Marseille,19 novembre 1999.
«.Les Entretiens de Chantilly.», CIES, Chantilly, 19-20 novembre.
81e Congrès des maires de France, «.Le maire et l’Innovation.», Paris,23-25 novembre 1999.
Colloque du CAE, «.État et gestion publique.», Paris, 16 décembre 1999
Infoplan, «.Les territoires.», Paris, 9 mars 2000.
Séminaire de l’Observatoire international de prospective régionale,«.Polycentrisme dans tous ses états.», Paris, 28 mars 2000.
269
ANNEXE 3 ANNEXE 3Organisation du travail de la commission
Organisation du travailde la commission
(Calendrier – Thèmes – Discutants)
Séance no 1 – 21 octobre 1999
Diagnostic de la société française
Introduction : Véronique Hespel, Commissaire-adjoint du Commissariat général duPlan, Henri Mendras, professeur à l’Institut d’études politiques de Paris et Jean Viard,directeur de recherche au CNRS, Centre d’étude de la vie politique française(CEVIPOF).
Documents : «.Éléments de diagnostic de la société française.» (septembre 1999)et annexes (21 octobre 1999).; Mendras (H.), «.La France dans l’Europe : essai deprospective sociale.», (octobre 1999).
Séance no 2 – 10 novembre 1999
Diagnostic de l’économie française
Introduction : Michèle Debonneuil, chef du Service économique, financier et inter-national du Commissariat général du Plan, Anton Brender, directeur des étudeséconomiques du Groupe CPR et Daniel Cohen, professeur à l’École normale supé-rieure, chercheur au CEPREMAP.
Documents : «.Éléments de diagnostic économique.» (novembre 1999).
Séance no 3 – 21 décembre 1999
Mondialisation et Europe
Introduction : Mario Dehove, chargé de mission auprès du Commissaire au Plan,Jean-Paul Fitoussi, président de l’OFCE et Michel Petite, conseiller du président dela Commission européenne.
Documents : «.Dans le cadre de la mondialisation, quel projet européen pour laFrance.?.» et annexes (décembre 1999).
Séance no 4 – 6 janvier 2000
Risques et développement durable
Introduction : Michel Matheu, chef du Service énergie, environnement, agriculture,tertiaire du Commissariat général du Plan, Pierre Lascoumes, directeur de rechercheau CNRS et Pierre-Henri Gouyon, professeur à l’université de Paris-XI Orsay.
Documents : «.Risques et développement durable.» et annexes (décembre 1999).
Séance no 5 – 20 janvier 2000
Croissance et emploi
Introduction : Michèle Debonneuil, chef du Service économique, financier et inter-national du Commissariat général du Plan et Alain Supiot, professeur des universités.
Documents : «.Croissance et emploi.» et annexes (janvier 2000).
Séance no 6 – 3 février 2000
Politiques de solidarité
Introduction : Pierre Vanlerenberghe, chef du Service des affaires sociales du Com-missariat général du Plan, Didier Blanchet, chef du département emploi et revenusd’activité à l’INSEE et Jean-Baptiste de Foucauld, inspecteur général des Finances,ancien Commissaire au Plan.
Documents : «.Politiques de solidarité.» (janvier 2000).; «.Prélèvementsobligatoires, transferts sociaux et réduction des inégalités.», CSERC 1999.; Caussat(L.) «.Allocation universelle et impôt négatif.», (janvier 2000).
Séance no 7 – 25 février 2000
Territoires
Introduction : Véronique Hespel, Commissaire-adjoint du Commissariat général duPlan, Jean-Louis Guigou, délégué à l’Aménagement du territoire et à l’Action régionale.
Documents : «.Territoires.» (14 février 2000) et annexes (février 2000).;«.Aménagement du territoire et recensement de la population en 1999.» DATAR.
Séance no 8 – 23 mars 2000
Les régulations publiques
Introduction : Véronique Hespel, Commissaire-adjoint du Commissariat général duPlan, Jean-Gustave Padioleau, professeur des universités et François Stasse,conseiller d’État, directeur général de la Bibliothèque nationale de France.
Documents : «.Régulations publiques.» et annexes (mars 2000).
Séance no 9 – 11 mai 2000
Discussion du projet de rapport sur les perspectives de la France
Documents : «.Projet de rapport sur les perspectives de la France.» (2 mai 2000).
272 ANNEXE 3Organisation du travail de la commission
ANNEXE 4 ANNEXE 4Index des thèmes
Index des thèmes
Aactionnariat salarié 45, 136-138, 144, 216
activités et pratiques culturelles 19, 23,31, 41, 58, 60, 82-83, 86, 96, 111, 128, 176, 197,199-200, 226
âges de la vie 15, 51, 53, 57, 59, 174
agglomérations 46, 68-69, 76, 196-197, 208,211-214, 216
agriculture / ruralité 13, 24-27, 42, 45-46,64, 68-69, 74, 76-77, 81-82, 87, 91, 94-95, 110,127, 134, 142, 162, 195-196, 198, 201-206, 210,214, 217, 249
allocation compensatrice de revenu 39, 188
aménagement du territoire 25-26, 46, 81,144, 183, 199, 209-214, 249
assurance chômage 40, 42, 63, 100, 135,139, 143, 170-171, 187, 189-190, 237, 239-240,251
Bbudget 24, 34, 46-48, 99-103, 110, 137, 189,207, 219, 225-226, 229, 243-245, 249-250, 254,257
Cchômage 15, 17-18, 26-31, 38, 40, 50, 54-55,57, 59, 62, 64-66, 72, 75-76, 78, 85, 87, 118, 123,125-127, 134, 144, 162, 165, 170-172, 174, 178,189-190, 201-202, 247
collectivités territoriales 31-32, 38, 41-42,44-47, 50, 63, 87, 89, 99, 142, 157, 193, 203-204,206-213, 216-221, 223-226, 228, 234, 242, 244-245, 248-250, 252, 257
commerce international 22-25, 33-34, 67,91-99, 101-102, 107, 109, 116, 142, 158-159,195-198, 235
communes 26, 45-46, 68-69, 81, 85, 165,197, 201, 203, 207-208, 213-216, 220, 235, 250
compétences / qualifications 15-16, 19-22,25, 29, 36, 40, 42, 49, 61, 63, 65, 68, 83, 92-93,117, 120, 123, 129, 133-136, 138-140, 172, 175,195, 199, 201, 206, 208, 218, 238, 247, 256
compétitivité 19, 36, 45, 83, 96, 117, 135,142, 205-206
concentration d’entreprises 37, 68, 131,203, 205
concurrence 22, 24, 28, 34, 36-37, 41, 53, 59,65, 88, 93, 95-96, 103-104, 106, 109, 117, 126,129, 162, 165, 172, 181, 183, 199, 205, 210, 227,236, 249, 251
croissance économique 14-15, 20, 23, 29-34, 38, 40, 48, 50-51, 53, 59-60, 68, 71, 74-75,78, 80, 92, 99-101, 104, 106, 110, 117-123, 125,127, 134-135, 138, 140, 159, 165, 188, 195, 201,205-206, 209, 213, 216-217, 245, 247
Ddécentralisation 32, 43-44, 50, 185, 193,198, 206, 208, 211, 217-220, 223, 231-232, 248
déconcentration 42-43, 49, 186, 202, 207,215, 248, 251-252, 254-255
délinquance 24, 32, 42, 78-79, 88, 107
démographie 14-18, 26, 39, 49-50, 54-55,57-58, 61, 68, 73, 77, 141, 165-166, 172, 180-181, 191, 195, 199-200, 211, 244, 248-249, 251,257
départements 45, 69, 122, 165, 173, 193,197, 204, 207, 211, 214-215, 217-218, 243, 255
dépendance des personnes âgées 15, 41-43, 58, 165, 173-174, 179-180, 182, 192-193,210, 217, 219, 231-232, 248
dépenses publiques 15, 41, 46, 100, 166-167, 224, 227, 244-245
développement durable 46, 50, 81, 89, 196,205, 212, 217
dialogue social 32, 34-35, 44-45, 86, 102,104, 106, 110, 135, 203, 216, 237-240, 255-257
différenciation 19, 22, 30, 53, 70, 76, 81, 117,130, 181, 197
dignité 33, 38, 41, 51, 65, 175, 177, 189, 218,229, 231
dispositifs d’aide à l’emploi 28, 40, 42, 63,110, 123, 126, 134, 136, 170, 175-176, 183,189-190, 208, 217, 238-240
droit 23, 27, 31, 35, 40, 85, 88-89, 93, 98,107-108, 110, 134, 143, 152-153, 190, 226, 230-231, 237-243
droits fondamentaux 17, 23, 35, 41, 51, 87,105, 107-108, 116, 174, 176, 227, 229, 251
durée du travail 17-18, 27, 29-30, 39, 44,54-57, 64, 66, 72, 82, 123, 125, 130, 134, 138-140, 169, 179, 188-189, 234, 237-238, 246
Eéconomie du savoir 20-22, 36, 50, 60, 117-118, 246
éducation 15-21, 26-27, 31, 36, 40-43, 47,50-51, 53-54, 60-64, 70, 75, 77, 79, 81, 84, 86,89, 119, 127, 139, 176, 178, 198, 200-201, 211,215-216, 218, 225, 245-247, 251, 253, 257
effet de serre 37, 46, 151-152, 159, 161-162
égalité hommes-femmes 14-18, 21, 27-28,39, 50-51, 53-60, 64-65, 70, 75, 82, 84, 98, 126,134, 166, 174, 177-180, 188, 231, 239
élargissement européen 24, 34-35, 50, 91,104, 109-112, 198, 239
endettement public 41, 46-47, 102, 224,226, 244-245, 248
énergie 13, 46, 143, 147, 149-150, 152, 156,161-162, 236
environnement 23, 26, 33, 37-38, 78-80, 89,91, 95-97, 145, 158-159, 162, 196, 201, 204-205,208, 210, 216-217, 237
épargne 20, 73, 105, 130-131, 137, 144
euro 24-25, 30, 34, 48, 50-51, 67, 99-106,116, 118, 196, 210, 244
Europe sociale 25, 45, 86, 91, 104-106, 116,237, 239
évaluation des politiques publiques 3 6 ,44, 47, 121, 184, 209, 218, 220-221, 228-229,233, 238, 241-243, 250, 252, 254-257
évolution des formes d’emploi 17, 20, 22-23, 27-28, 30, 40, 63-66, 78, 82, 93, 99, 106, 123,125, 128-129, 132-139, 143, 169, 171-173, 188-191, 216, 227, 237-238, 249
exclusion 18, 21, 30, 38, 41-42, 51, 57, 70,74-75, 78, 89, 165, 168, 174-176, 178, 191, 198,208-209, 217-218, 242, 251
expertise 16, 37-38, 45, 145-155, 157-158,160, 163, 213, 231, 233-235, 242
F
fiscalité 13, 25, 37, 41, 45, 73, 86, 97, 103,127, 134, 136, 143, 162, 170, 177, 181, 187, 193,201, 205, 208, 214-215, 219-220, 230, 237, 242,245, 247, 251, 255
fonction publique 16, 45, 48-49, 78, 135,215, 222, 224-226, 228, 240, 248, 250-251, 253-257
formation continue 21, 36, 40, 42-43, 47,49, 63, 140, 203, 216, 240, 247, 251, 256
I
immigration 13, 26, 31, 62, 76-77, 87, 107-108
inégalités de patrimoine 14, 30, 59, 72-74
inégalités de revenus 15, 23, 30, 41, 59, 63,69-74, 93, 99, 109, 123, 128, 132-134, 137, 169,172, 174, 178, 182, 187-188, 192, 247
inégalités de santé 74, 166-168, 176, 183-184, 187
inégalités intergénérationnelles 14-16, 30,50, 59-60, 70, 83, 161, 172, 180-181, 252
inégalités scolaires 21, 60-63, 76, 176, 251
insertion 14, 29, 31, 36, 39, 42, 50, 65, 83, 87,136, 139, 170, 175, 177, 179, 191, 218
institutions européennes 23, 34-35, 47,102-106, 108, 111-114, 178, 231
J
justice (appareil judiciaire) 24, 31, 41, 47-48, 88-89, 99, 105, 107-108, 116, 153, 215, 218,223, 225, 230, 240-243, 255
274 ANNEXE 4Index des thèmes
Llogement 15, 26, 31, 39, 41-42, 70, 75-76, 80,89, 165, 169, 174-176, 187, 197-198, 207-208,229, 242, 249loisirs 18, 50, 57, 77, 80, 82, 84, 204, 223
Mmarché du travail 16, 22, 25, 27-29, 39, 54,58-59, 62, 64, 75, 78, 83, 93, 99, 105, 119, 123,125-127, 134, 136, 165, 169-170, 172, 178-179,188-189, 201minima sociaux 38-39, 71, 74, 105, 169-171,175, 177, 187-189, 241, 248mutations familiales 15-18, 22, 26, 39, 51,53-58, 75-76, 83-84, 87-88, 107, 165, 170, 174-180, 192
Nnouvelles technologies 19-21, 37, 42, 48,50, 60, 67, 69-70, 87, 93-94, 117-118, 120-122,127-129, 197, 204, 211-212, 221, 223, 233, 236-237, 251-252, 254-255
OOMC 23, 33, 46, 88, 91, 93-97, 158-159, 235,239organisation de l’entreprise 23, 28, 31, 65,118-119, 121, 127, 129-133, 135-136, 141, 143,207, 217, 227, 236-238
PParlement 16, 32, 43-44, 46-47, 49, 51, 102-103, 114, 184, 198, 209, 218, 229, 231, 233, 235,237, 241-243, 249-250, 257partenaires sociaux 22, 25, 32, 42, 44-45,47, 50, 85, 102-104, 116, 138, 140, 165, 182, 189,202-203, 216, 223, 233-234, 237-240, 255, 257pauvreté 18, 30, 50-51, 54, 57, 69, 71, 74-75,77-78, 98, 174-178, 187, 189, 230, 248pays en développement 23, 33, 92, 94-98pénalisation 38, 88-89, 108, 151, 153, 208,216, 228-229, 235, 242-243plein emploi 29-31, 50, 122, 126, 136, 181,189, 246PME – PMI 21, 27, 36, 45, 74, 85, 118, 132,134-135, 137-138, 140-141, 143-144, 204, 206,216, 234
politique de concurrence 23, 37, 96-97,105, 132, 140, 142-144, 210, 236, 252
politique familiale 18, 22, 40, 56, 73, 169,174, 177-179, 187, 249
politique monétaire 34, 99-105, 245, 248
polycentrisme 25-26, 46, 199-200, 210-211
précarité 18, 26-28, 38-40, 50, 55, 62, 64, 66,85, 89, 128, 134-135, 140, 175-176, 189, 246-247, 257
prélèvements obligatoires 41, 46-47, 73,90, 174, 224, 227, 244-246
prévention 37-38, 43, 145-147, 150-152,157-158, 162, 166, 168, 177-178, 184, 187
principe de précaution 38, 50, 91, 95, 150-151, 153-154, 159, 162
productivité 20-21, 23, 30, 92, 117-118, 122-123, 125, 127-129, 136-138, 140, 186, 195, 202,246, 254
R
recherche et développement 16, 25, 36, 48,70, 79-80, 117-122, 140-142, 146, 199, 201, 216,236, 249, 257
régions 25-26, 42, 45-46, 67-70, 85, 110, 137,144, 158, 166, 184, 186-187, 195-197, 199-202,204-208, 210-212, 214-218, 221, 228, 239, 255,257
rentabilité 23, 118, 129-131, 144
réseaux 19, 21, 37, 40, 42, 48, 76, 88, 107,118, 122, 129, 131-132, 135, 141-143, 186, 197,200-202, 206, 210-211, 213, 217, 221, 226, 236,249, 252
retraites 15-16, 28-30, 39-41, 47-49, 69, 71-73, 82, 105, 123, 127, 141, 165, 170-173, 180-181, 183, 191, 224, 227, 237, 240, 245, 247-249,257
risques alimentaires 37, 79, 89, 145-148,150-151, 215
risques économiques 39-40, 45, 78, 170,216, 231, 247
risques environnementaux 37, 50, 79, 145-149, 151, 154-156, 158-161, 196, 235
risques naturels 147, 150, 157, 160, 231-232
risques professionnels 146-149, 155
risques thérapeutiques 38, 73, 79, 147, 149-152, 160, 249
275
Ssanté 15, 27, 30-31, 37-38, 40-43, 47, 58, 64,73, 78, 80-81, 89, 95, 100, 105, 127, 150, 154,165-168, 173-176, 182-187, 198, 200-201, 215-217, 224-225, 229, 245, 248, 251, 253
services publics 29, 37, 40-41, 43-44, 48-49,76, 81, 103, 122, 143, 204, 207, 209, 214-217,219, 224, 226-229, 236, 250-254, 256-257
système financier international 23, 33
Ttaux d’emploi / taux d’activité 27-28, 38-40, 54, 58, 122-127, 170-172
taux de chômage 26, 28-30, 65, 110, 125-126, 202, 246
télécommunications 37, 70, 94, 118, 121,127, 143, 226
transports 26, 38, 43, 46, 76, 80-81, 86, 118,142-143, 146-149, 151, 159, 161-162, 197-200,202, 211, 215-216, 218, 236, 249
Uusagers 19, 41-42, 47-50, 62, 81, 86, 144, 165,173, 186, 193, 205, 209, 215, 217-218, 223,226-228, 230, 233-234, 251-256, 258
Vvaleurs 17-18, 23-24, 35, 56-57, 65, 77, 80,83-84, 108, 111, 115, 253vieillissement 15-16, 22, 43, 47, 58, 63, 65,69, 75-77, 100, 125-126, 138, 141, 166, 171-173,183, 185, 191, 246, 248ville 20, 25-26, 42-43, 45-46, 68-70, 75-77,79, 81, 85, 147, 180, 195-201, 205-214, 216-217,228, 241-242, 249, 251
276 ANNEXE 4Index des thèmes
ANNEXE 5 ANNEXE 5Glossaire des abréviations
Glossaire des abréviations
ACR Allocation compensatrice de revenu
ACTP Allocation compensatrice tierce personne
ADEME Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
AdER Administration en réseaux
ADF Assemblée des départements de France
AFD Agence française de développement
AFSSA Agence française de sécurité sanitaire des aliments
AFSSAPS Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé
AGGIR Autonomie, gérontologie, groupes iso-ressources (grille)
AMF Association des maires de France
ANPE Agence nationale pour l’emploi
APA Aide personnalisée à l’autonomie
APCE Agence pour la création d’entreprises
APE Allocation parentale d’éducation
API Allocation de parent isolé
APU Administrations publiques
ARF Association des régions de France
ARH Agence régionale de l’hospitalisation
ASS Allocation de solidarité spécifique
ASSEDIC Association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce
ATD-Quartmonde Aide à toute détresse-Quart monde
AUD Allocation unique dégressive
BEP Brevet d’études professionnelles
BIT Bureau international du travail
BSCPE Bons de souscription de parts de créateurs d’entreprise
BTP Bâtiment et travaux publics
CAC 40 Cotation assistée en continu (indice de 40 valeurs françaises)
CAE Conseil d’analyse économique
CAP Certificat d’aptitude professionnelle
CDD Contrat à durée déterminée
CDI Contrat à durée indéterminée
CEA Commissariat à l’énergie atomique
CEI Communauté des États indépendants
CEPII Centre d’études prospectives et d’informations internationales
CEPREMAP Centre d’études prospectives d’économie mathématique appliquéesà la planification
CERC Centre d’études des revenus et des coûts
CERI-OCDE Centre d’études pour la recherche et l’innovationdans l’enseignement
CES Conseil économique et social
CES Contrat emploi solidarité
CESR Conseil économique et social régional
CEVIPOF Centre d’études de la vie politique française
CFDT Confédération française démocratique du travail
CFE-CGC Confédération française de l’encadrement – Confédération généraledes cadres
CFTC Confédération française des travailleurs chrétiens
CGT Confédération générale du travail
CGT-FO Confédération générale du travail-Force ouvrière
CGP Commissariat général du Plan
CGPME Confédération générale des petites et moyennes entreprises
CHU Centre hospitalier et universitaire
CIE Contrat initiative emploi
CJCE Cour de justice des Communautés européennes
CMU Couverture maladie universelle
CNAMTS Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés
CNRS Centre national de la recherche scientifique
CNUCED Conférence des Nations Unies pour la coopérationet le développement
CRADDT Conférence régionale d’aménagement et de développement durabledu territoire
CRAM Caisse régionale d’assurance maladie
278 ANNEXE 5Glossaire des abréviations
CRDS Contribution au remboursement de la dette sociale
CRE Contrat retour à l’emploi
CREDES Centre de recherche, d’étude et de documentation en économiede la santé
CREDOC Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie
CREST Centre de recherche en économie et statistique
CSERC Conseil supérieur de l’emploi, des revenus et des coûts
CSG Contribution sociale généralisée
DARES Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques
DATAR Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale
DELTA Département et laboratoire d’économie théorique appliquée
DGB Deutscher Gewerkschaftsbund
DOM Département d’Outre-mer
DP Direction de la prévision
DPD Direction de la programmation et du développement
DREES Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques
DRIRE Direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement
EHESS École des hautes études en sciences sociales
EMU Economic and Monetary Union
ESB Encéphalopathie spongiforme bovine
FAO Food and Agriculture Organization
FCPE Fonds commun de placement d’entreprise
FCPI Fonds commun de placement innovation
FCPR Fonds commun de placements à risques
FEN Fédération de l’Éducation nationale
FFSA Fédération française des sociétés d’assurance
FM Fréquence de modulation
FNMF Fédération nationale de la mutualité française
FNSEA Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles
FNSP Fondation nationale des sciences politiques
FSU Fédération syndicale unitaire
G7 Groupe des sept pays les plus industrialisés
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
GEIE Groupement européen d’intérêt économique
HIV/VIH Virus de l’immunodéficience humaine (cf. SIDA)
279
HLM Habitation à loyer modéré
IEP Institut d’études politiques
IGAS Inspection générale des affaires sociales
IGF Inspection générale des finances
INED Institut national d’études démographiques
INRA Institut national de la recherche agronomique
INSEE Institut national de la statistique et des études économiques
INSERM Institut national de la santé et de la recherche médicale
INTERREG III Initiative communautaire concernant la coopérationtranseuropéenne et destinée à favoriser un développement harmonieuxet équilibré du territoire européen
IVS Institut de veille sanitaire
JAI Justice et affaires intérieures
LFSS Loi de financement de la sécurité sociale
LOADDT Loi d’orientation sur l’aménagement et le développement durabledu territoire
MEDEF Mouvement des entreprises de France
MENRT Ministère de l’Éducation nationale, de la Recherche et de la Technologie
NAF Nomenclature des activités française
NAIRU Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment
NBER National Bureau of Economic Research
OCDE-OECD Organisation pour la coopération et le développement économique
ODAC Organismes divers d’administration centrale
OFCE Observatoire français des conjonctures économiques
OGM Organisme génétiquement modifié
OIT Organisation internationale du travail
OMC Organisation mondiale du commerce
OMS Organisation mondiale de la santé
ONDAM Objectif national des dépenses de l’assurance maladie
ONG Organisation non gouvernementale
OPCVM Organisme de placement collectif en valeurs mobilières
OPECA-Reg Organisme paritaire collecteur agréé-régional
ORD Organe de règlement des différends
ORS Observatoire régional de la santé
OSC Observatoire sociologique du changement
PAC Politique agricole commune
280 ANNEXE 5Glossaire des abréviations
PACA Provence-Alpes-Côte d’Azur
PACS Pacte civil de solidarité
PAGSI Programme d’action gouvernemental pour la société de l’information
PASS Permanence d’accès aux soins de santé
PC Personal Computer
PECO Pays d’Europe centrale et orientale
PEE Plan d’épargne entreprise
PEELT Pan d’épargne entreprise long terme
PEIR Plan d’épargne inter-entreprises régional
PESC Politique étrangère et de sécurité commune
PIB Produit intérieur brut
PLF Projet de loi de finances
PLFSS Projet de loi de financement de la sécurité sociale
PME Petites et moyennes entreprises
PMI Petites et moyennes industries
PMSI Programme de médicalisation des systèmes d’information
PNB Produit national brut
POA Plan d’options sur actions
PSD Prestation spécifique dépendance
PTT Postes, télégraphes et télécommunications
PUF Presses universitaires de France
R & D Recherche et Développement
RDB Revenu disponible brut
RMI Revenu minimum d’insertion
SAIC Service des activités industrielles et commerciales
SCR Société de capital-risque
SESSI Service des études et des statistiques industrielles
SIDA Syndrome d’immunodéficience acquise (cf. HIV)
SIG Service d’information du gouvernement
SIT Système d’information territoriale
SJTI Service juridique et technique de l’information et de la communication
SME Système monétaire européen
SMIC Salaire minimum de croissance
SNES Syndicat national des enseignements de second degré
SNCF Société nationale des chemins de fer français
281
SPS Accord sanitaire et phytosanitaire
TBT Accord sur les obstacles techniques aux échanges
TGV Train à grande vitesse
TIC Technologies de l’information et de la communication
TPE Très petites entreprises
TUC Travaux d’utilité collective
UEM Union économique et monétaire
UNAPL Union nationale des professions libérales
UNEDIC Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrieet le commerce
UNSA Union nationale des syndicats autonomes
UPA Union professionnelle artisanale
ZEP Zone d’éducation prioritaire
282 ANNEXE 5Glossaire des abréviations
AVIS DES MEMBRESDE LA COMMISSIONAVIS DES MEMBRES DE LACOMMISSION
Assemblée des départements de France (ADF) . . . . . 285
Association des régions de France (ARF)le président, Jean-Pierre Raffarin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
Confédération française démocratique du travail(CFDT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
Confédération française des travailleurs chrétiens(CFTC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
Confédération française de l’encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) . . . . . 300
Confédération générale du travail (CGT) . . . . . . . . . . . 302
Confédération générale du travail-Force ouvrière(CGT-FO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
Fédération syndicale unitaire (FSU) . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Union nationale des professions libérales (UNAPL) . 311
Union nationale des syndicats autonomes (UNSA) . . 315
Denis Clerc, conseiller de la rédactiond’«.Alternatives Économiques.» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Olivier Godard, directeur de recherche au CNRS . . . . 321
Henriette Steinberg, secrétaire nationaledu Secours populaire français . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
Irène Théry, directrice d’étude à l’École des hautesétudes en sciences sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
Assemblée des départements de France (ADF)
I – Politiques de solidaritéLe dispositif de protection sociale français est depuis la fin des années
quatre-vingt en pleine instabilité pour des raisons fondamentales qui tiennent à saconception d’origine et à sa construction historique. On constate aujourd’hui uneadaptabilité insuffisante aux évolutions socio-économiques que ce soit dans la bran-che chômage, dans la branche maladie, ou dans la branche retraite une lourdeur degestion (CMU), une multiplication des réglementations liées à la diversité desprestations sans recherche d’une cohérence d’ensemble, nuisible à la lisibilité et àl’évaluation.
La coexistence de système d’assurance et de système d’assistance ou desolidarité sont aussi régulièrement remis en cause dans leurs équilibres (chômage delongue durée/RMI).
Sur des points particuliers :
– Les divers dispositifs de fin de chômage et de RMI sont insuffisammentcoordonnés pour pouvoir éviter les effets pervers par rapport à l’incitation au travail.
– Le RMI est un revenu minimum parmi d’autres (ASS, API) sans assurerpour autant les mêmes niveaux de revenus ou les mêmes droits connexes. Sur ce point,les débats sur l’allocation universelle présentent aujourd’hui un intérêt.
– Les développements du rapport sur l’adaptation des politiques nationa-les aux réalités locales sont intéressants, mais supposent un approfondissement de ladécentralisation permettant une véritable responsabilité des acteurs locaux (endépenses comme en recettes), y compris une implication voire une responsabilisationcontractuelle des acteurs économiques qui aujourd’hui fait défaut.
– Sur la régulation des dépenses de santé : ce chapitre ne met pas assez enavant l’insuffisance des politiques de prévention et d’éducation sanitaire. L’ouvertured’un droit à l’assurance maladie ne peut pas réduire l’assuré social au seul rôle deconsommateur de soins. D’autre part, l’assurance maladie reste aujourd’hui beau-coup enfermée dans la prise en charge et dans le curatif et ne facilite pas assez laprévention. Enfin, l’État ne joue pas suffisamment son rôle dans l’élaboration depolitique de santé publique ambitieuse à l’égard de publics importants (enfantsscolarisés), les adolescents, les personnes âgées et l’éducation sanitaire reste trèsinsuffisante.
– La partie consacrée au rôle des prix dans la régulation de la santé et del’assurance maladie est très intéressante. Mais, on peut donc à juste titre s’interrogersur les coûts de fonctionnement, les modes de régulation et le rôle dévolu à chacun,organismes paritaires, État, Parlement pour aboutir en définitive à un état sanitaired’ensemble équivalent à celui d’autres pays où les dépenses sont moindres.
– Ne serait-il pas important de poursuivre ces réformes des systèmes derégulation déjà mis en place, pour éviter que ne se renforcent les coupures entreambulatoire et hospitalisation et entre soins et prévention, sanitaire «.pur.» etmédico-social.?
– Le paragraphe sur les jeunes et la protection sociale est sans douteinsuffisamment développé dans la mesure où aujourd’hui, c’est un maillon très faibledu dispositif général. Il s’agit bien d’un dossier prioritaire.
285
– Sur la prise en charge de la dépendance ou du «.risque dépendance.», lerapport reste flou sur la question de fond et n’éclaire sans doute pas les vrais choix àfaire. La question demeure, la dépendance doit-elle être analysée comme un risqueet à partir de là tous les développements de l’ADF restent d’actualité sur la réparti-tion ou non de la prise en charge de la dépendance entre les usagers et leur famille,la solidarité nationale, ou la subsidiarité locale ou la protection sociale.
– Enfin, sur paritarisme et protection sociale, le rapport manque sansaucun doute de développements.!
II – Territoires
Un certain nombre de diagnostics portés dans ce document sont bienconnus et partagés par de nombreux acteurs : centralisation excessive, uniformité despolitiques, persistance du «.verticalisme.» de l’administration.; difficultés de l’État,des élus locaux, des acteurs socio-économiques à s’abstraire d’une culture «.napoléo-nienne.».; système législatif à caractère très normatif.; difficultés d’adaptation faceaux enjeux territoriaux des évolutions économiques, sociales, des exigences de for-mation, de la démographie. La spécificité du modèle français est soulignée tout enreconnaissant enfin ce que dit l’ADF depuis plusieurs années, c’est qu’elle est dueautant au nombre des collectivités de base (communes) qu’à la cohabitation à chaqueniveau des échelons de l’État et des collectivités.
À partir de là, trois questions paraissent centrales à travers ce texte mêmesi l’une d’entre elles ne paraît pas traitée. Que veut l’État et quelle évolution conçoit-ilpour lui-même.? La question récurrente est à nouveau posée du «.décalage.» perçucomme s’accroissant entre le «.pays réel.» et le «.pays institutionnel.». Quels sont lesmodes de «.gouvernance.» à promouvoir pour assurer à la fois efficacité, identité,démocratie.?
Par rapport à ces constats ou ces interrogations auxquels il convient sansdoute de ne pas apporter une réponse dogmatique, plusieurs observations de cerapport permettent de s’accorder sur quelques préalables. La réforme «.territoriale.»de l’État selon le même principe de subsidiarité ne peut être dissociée de la recom-position de la carte des échelons locaux. Faire évoluer un échelon territorial revientà induire une évolution des autres, de l’État comme des collectivités territoriales.Dans de nombreux passages, est évoquée la nécessité d’une subsidiarité plus active,de la diversification des politiques selon les territoires, d’une certaine généralisationdes politiques de partenariat et donc de la contractualisation, de l’expérimentation.
1. Trois interrogations pour l’État
a) Quelle «.philosophie.» pour la loi.?
La question du rôle et du contenu de la loi dans ses rapports avec ladécentralisation est clairement posée : le rapport parle d’une véritable évolutionculturelle rejoignant ainsi le diagnostic des responsables élus locaux demandantdepuis longtemps que la loi s’assigne des objectifs de résultat plutôt que des objectifsde moyens. Il est clair que l’on n’en prend absolument pas le chemin puisque la dériveatteint, bien sûr, le domaine législatif, mais également et surtout le domaine régle-mentaire.
286 AVIS DES MEMBRES DE LA COMMISSION
b) La maîtrise financière
Ce dernier élément constitue le second paradoxe : l’État est de plus en plusune source de normes et d’obligations de moyens sur des secteurs entiers dont il n’aplus la maîtrise financière ou ne peut plus l’assurer.
Ce fait biaise entièrement tout raisonnement serein sur l’évolution de ladécentralisation et rend quelque peu théoriques les constructions schématiques surles notions de territoires pertinents.
c) L’évolution des structures déconcentrées
Enfin, le rapport prend vis-à-vis de l’évolution des échelons déconcentrésde l’État une orientation paradoxalement très précise, puisqu’il semble privilégierl’échelon régional, ce qui peut parfaitement se concevoir mais semble contredirecertaines orientations avancées dans d’autres enceintes.
2. Pays «.réel.» et pays «.institutionnel.»
Le rapport ne précise peut-être pas assez la difficulté inhérente à laquestion : si elle était simple, elle serait résolue sans doute depuis longtemps, nonobs-tant les résistances «.culturelles.» des acteurs responsables... En effet, qu’appelle-t-onpays réel.? Est-ce le pays de la vie économique ou celui de la réalité de la viequotidienne des citoyens, c’est-à-dire celui de la proximité des services et des activi-tés.? Ou les deux.? Toute la difficulté de la réponse réside dans la façon de poser laquestion.
Par ailleurs, il faut sans doute être conscient que le pays «.institutionnel.»ne pourra jamais se calquer de façon quasi parfaite avec le pays réel dont l’évolutionest constante. Le pays «.institutionnel.» doit permettre avant tout l’exercice desfonctions de régulation à tous les niveaux. La question de la définition des territoirespertinents se pose ainsi sous cet angle, plus sans doute que sous celui de l’adéquationstricte à la localisation des activités, que l’on s’évertue à suivre depuis trente ans.
À travers quelques-uns des dossiers essentiels qui sont évoqués, à titred’illustration, trois questions peuvent être posées. Quel est le niveau de compétencesle mieux adapté.? Quel est le type de coopération le mieux adapté.? Quelle est ouquelles sont les logiques internes qui doivent guider l’accès au service public.? Cestrois questions se posent à tous les acteurs du «.gouvernement local.». Ceci conduità énoncer trois orientations de «.management.» qui pourraient être les suivantes :
La notion de «.chef de file.» doit être maintenant formalisée juridiquement,tant dans le domaine du fonctionnement que de l’investissement.
– Pourquoi faudrait-il abandonner la notion de «.coopération.» sur desprojets entre collectivités territoriales au profit exclusif d’une coopération de terri-toires qui fige, a priori, institutions et procédures techniques et financières.?
– Enfin, l’évolution de la fiscalité locale sera de plus en plus au cœur detout «.management.». Compte tenu de son opacité et de sa complexité, le systèmeactuel est à bout de souffle. Mais une autre question doit être évoquée, dont on parlepeu : celle de la tendance à la multiplication de la parafiscalité. Il conviendrait sansdoute préalablement de savoir à quelle(s) logique(s) interne(s) doit répondre lafiscalité locale, celle d’une logique de service et /ou d’une logique redistributive.
287
3. Quelle démocratie.?Tout le monde s’accorde pour reconnaître la tension de plus en plus grande
qui se développe entre les évolutions économiques (globalisation, mondialisation...)qui tirent les structures institutionnelles vers le haut et le souhait de retrouver repèreset identité locale.
Or, sur cette question, plus la réflexion avance, plus il est opportun des’efforcer de sortir de quelques schémas de pensée trop simples. Trois interrogationsémergent :– démocratie directe, démocratie représentative ou démocratie d’opinion.?– rôle et place du corps social, par quelles instances, avec quelle légitimité.?– niveaux pertinents des circonscriptions électorales et modes de scrutin.?
Ces trois aspects sont indissociables. Ils posent la question de l’existencedes corps intermédiaires, de leur rôle respectif et donc de leur légitimité spécifique.;ceci est vrai tant pour la représentation territoriale des partenaires sociaux, del’entreprise, que des élus locaux... Des réponses apportées dépend la force même dela régulation politique et sociale qui doit être le propre de toute démocratie locale.Ces réponses, loin d’être évidentes, peuvent être éclairées par les quelques considé-ration suivantes.
Au cœur de cette régulation, doit être pris en compte le resserrement desliens entre les milieux économiques et sociaux et les élus responsables de la gestionpublique. L’association des partenaires économiques et sociaux est à structurer defaçon plus systématique.; cela nécessite un effort conjoint des élus comme de leursinterlocuteurs. À cet égard, la multiplication des instances de toutes sortes fondéessur une sorte de «.parité.» entre élus et responsables «.professionnels.» n’est sansdoute pas la panacée universelle car elle biaise un dialogue dans lequel la distinctiondes responsabilités de décision et d’exécution n’est pas clairement établie entre lespartenaires. Enfin, se rapprocher autant que faire se peut de circonscriptions électo-rales pertinentes et de modes de scrutin répondant à l’exigence de proximité entrel’élu et le citoyen est une nécessité.
Ainsi, il est légitime d’envisager le suffrage universel pour les structuresintercommunales notamment d’agglomération. Cette évolution, envisagée par lebiais d’un scrutin de liste, est-elle, dans ce cas, de nature à assurer le lien de proximitéévoqué.? Comment concilier ainsi une logique de quartiers avec un pouvoir de plusen plus personnalisé et «.politique.» à la tête de ces métropoles.?
Cette conception nous oriente plutôt vers un système fédéraliste ou versune recentralisation encore plus affirmée selon le choix de société effectué. En toutétat de cause, il est clairement perceptible qu’une telle évolution ne peut se réduireà un débat strict sur l’avenir de l’institution départementale.
Selon les choix effectués, le paysage institutionnel français poursuivra unerecentralisation déjà largement amorcée ou versera dans un système fédéralisteadoptant certains modèles européens.
Dans ces deux cas, une grande part de la richesse de la démocratie localefrançaise risque d’être perdue.
En conséquence, il serait souhaitable que dans ce chapitre soit clairementposée la place des collectivités territoriales. On peut même aller jusqu’à s’interrogerpour savoir si l’article 72 de la Constitution est, dans l’état actuel des tensions qui sefont jour, suffisant pour installer ou définir ce rôle dans le paysage institutionnelfrançais.
288 AVIS DES MEMBRES DE LA COMMISSION
Association des régions de France (ARF)le président, Jean-Pierre RaffarinJ’ai été particulièrement intéressé par les débats organisés dans le cadre
du rapport sur les perspectives de la France.
Toutefois, le devenir du monde rural et agricole me semble insuffisammenttraité et l’analyse critique des dispositifs de formation professionnelle sans référenceexplicite aux politiques régionales méconnaît la réalité du terrain.
Plus généralement des décisions gouvernementales récentes et d’impor-tance me conduisent à témoigner des défis posés à la décentralisation régionale.Successivement, le gouvernement a décidé de la réforme des aides économiques descollectivités locales, du transfert aux régions des transports d’intérêt régional et de lasuppression de la part régionale de la taxe d’habitation. Le gouvernement modifiesubstantiellement le paysage institutionnel de notre pays sans le dire et rompt sonéquilibre sans concerter.
Les régions sont donc, légitimement, inquiètes lorsque le gouvernementprocède à des réformes touchant au cœur de la décentralisation sans les avoirpréalablement consultées et, partant, manque à toute concertation élémentaire avecles responsables élus directement intéressés.
C’est pourquoi, je crois utile de confirmer les règles de bonne gouvernancequi me semblent, personnellement, devoir être les nôtres dans les domaines aussiessentiels que celui des libertés locales, de l’aménagement du territoire et de laréforme de l’État, tous domaines qui fondent, pour l’essentiel, la réalité vécue de ladécentralisation.
La prise en compte de ces réflexions me paraît nécessaire à la crédibilitéd’une démarche pluraliste de concertation.
I – Les libertés localesIl est, pour le moins, paradoxal de supprimer la liberté de vote des taux de
la taxe d’habitation des régions alors qu’elles viennent de voter leur contrat de plansur des postulats fiscaux désormais dépassés et qu’elles seront confrontées auxcharges des transports d’intérêt régional sans juste compensation.
C’est un lieu commun de dire que la fiscalité directe locale issue des«.quatre vieilles.» a vécu : les dotations budgétaires de l’État de compensation y ontmis fin et créent les conditions d’une nouvelle tutelle financière de l’État, moyenpernicieux de recentralisation. Le droit fondamental des collectivités publiques àvoter le taux d’impositions locales doit être constitutionnellement garanti.
Les pouvoirs publics doivent prendre en compte dans leurs hypothèses detravail l’affectation et la spécialisation, par niveau de collectivités, d’impôts modernes.La région pourrait être affectataire d’une partie de la taxe intérieure sur les produitspétroliers ou de la taxe sur la valeur ajoutée.
Les récentes évolutions technologiques n’ont pas reçu de traduction dansla réalité institutionnelle de tous les jours. Alors que l’économie mondialisée del’Internet se met quotidiennement en place et que n’importe quel réseau de person-nes peut librement communiquer dans le monde entier, un président de conseilrégional ne peut pas, légalement, consulter la population sur des questions d’intérêt
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régional. La législation encadrant l’expression de la démocratie directe doit êtrenécessairement renouvelée.
II – L’aménagement du territoireIl n’y a pas d’action régionale sans aménagement du territoire. Or, le
mouvement de correction des déséquilibres régionaux s’est estompé et avec lui, leconcept d’inégalités d’avantages, tombé en désuétude.
Quelle est, bien au-delà des financements des contrats de plan, la répartitionrégionale des investissements de l’État.? Quels sont les moyens de fonctionnement del’État dans chaque région.? Quelle est l’évaluation des effets correcteurs de lagénération des Fonds structurels européens 1994-1999.? Telles sont les questions quenous nous posons.
Dès lors, le débat de la répartition nationale de la valeur ajoutée sesubstitue naturellement à celui de la taille des régions qui posé abstraitement, a peude signification. Que l’État ne s’épuise pas dans de virtuels découpages régionaux.!Les régions françaises ne sont pas, en moyenne, plus petites que les autres régionseuropéennes mais elles sont victimes d’une centralisation qui contrarie leur essor :ainsi, la compensation de la suppression de la part de la taxe d’habitation privera lesrégions des fruits de la croissance retrouvée.
Le dernier recensement de la population n’a pas été suffisamment analysé.Il en est communément retenu le triomphe de la ville dont j’entends ici et là qu’elleest «.l’avenir de la France.». Si l’agglomération doit mieux se structurer, principeauquel j’acquiesce totalement, quelle politique réservons-nous au fait urbain.? Cher-che-t-on à ne renforcer que les métropoles régionales.? Dans ce cas, quels moyensréservons-nous aux banlieues.? Comment doit s’organiser le réseau des villes moyen-nes.?
Et surtout, quel avenir pour l’immense «.hinterland.» que représentent nosterritoires ruraux.? La loi du 12 juillet 1999 facilite l’organisation des communautésde pays mais cette réforme institutionnelle n’est pas relayée par une répartitioncorrectrice de la richesse sur l’ensemble du territoire.
Dès lors, le projet de loi dit «.Zuccarelli.» de réorganisation des interven-tions économiques ne peut que contredire l’aménagement volontaire du territoirerégional. Permettre à tous les niveaux de collectivités – région, département, com-mune, structures intercommunales – d’intervenir en tous domaines, contredit le rôlenaturellement fédérateur de la région. Le schéma régional d’aménagement duterritoire et surtout, le contrat État-région fondent la cohérence de l’action écono-mique de l’État en région, de la collectivité régionale et des autres collectivitéslocales.
Le projet de loi «.solidarité et renouvellement urbains.» pose des questionsd’une redoutable ampleur car, pour la première fois, est transféré un service publicau-delà d’une compétence. Le financement de la charge du transfert est doublementdéfectueux : à la fois, l’assiette des dépenses est incomplète – tarifs sociaux, finance-ment des gares, matériels... ne sont pas justement comptabilisés – et l’évolution de laressource ne correspond pas au renouvellement de l’offre ferroviaire en France. Ladotation générale de décentralisation ne permet pas un financement réaliste desresponsabilités qui seront transférées aux régions. Son indexation sur l’évolution desprix et sur l’évolution de la totalité de la production intérieure brute ainsi quel’affectation à un fonds national de développement des transports collectifs régio-
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naux, départementaux et locaux d’une part de l’évolution de la taxe intérieure surles produits pétroliers sont particulièrement indispensables alors même que le déve-loppement du fret, non traité dans le projet de loi, est une voie d’avenir dont chacuns’accorde à reconnaître le bien-fondé. Laisser aux régions la responsabilité de fermerles lignes ferroviaires non rentables sans lui donner les moyens de recomposerl’organisation des transports sur son territoire ne semble pas de bonne politique.
III – La réforme de l’ÉtatL’approfondissement de la décentralisation doit être concomitant à la
réforme volontaire de l’État. Si l’État est légitime quand il agit par acte unilatéralpour ses attributions régaliennes, il doit se considérer comme partenaire dans lesconventions qu’il signe et honorer ses engagements financiers. Des exemples tropfréquents démontrent que l’État ne programme pas rigoureusement les crédits pourlesquels il s’est engagé dans le cadre des contrats État-région. Il faut aller plus loinen donnant force de loi, au sens du code civil, aux contrats signés entre l’État et lescollectivités publiques.
Comme l’exemple en a été donné par la loi quinquennale du 20 décembre1993 pour l’insertion des jeunes, les élus sont prêts à assumer, pour le compte de l’Étatrépublicain, de véritables délégations de pouvoir à titre temporaire ou expérimentalsous bénéfice d’une évaluation contradictoire et, comme l’a proposé le chef de l’État,pourraient prêter serment de bonne fin.
La répartition des compétences entre collectivités doit être clarifiéenotamment pour les domaines des actions 2économiques, du tourisme, de la cultureet de la gestion du patrimoine ainsi que de l’environnement : ces différents domainesdoivent faire l’objet d’une avancée nouvelle de la régionalisation. Par ailleurs, lesrégions sont très attachées à leur compétence sur les lycées et elles souhaitentl’élargissement de leurs responsabilités au sein d’un pôle de compétences «.éduca-tion, formation et insertion.».
Lorsqu’il y a pluralité de financeurs publics pour un projet, l’instaurationde la notion de «.chef de filat.» permettant à une collectivité identifiée d’êtreresponsable devant l’opinion et les usagers est une mesure de transparence quis’impose. Dès lors, le contrat entre collectivités publiques pour réaliser un projet estune réponse adaptée. Aux collectivités territoriales de répondre aux projets de terrainpar des contrats volontaires, à l’État d’être, en plus de ses pouvoirs régaliens, lestratège et le régulateur de la vie publique.
L’État crée des dysfonctionnements graves dans la gestion des fondsstructurels : trop souvent, le transit des crédits européens par Paris retarde inutile-ment la programmation des projets sur le terrain ce qui a pour effet d’exaspérer lesélus locaux et créer un ressentiment injuste envers l’Union européenne et sa«.bureaucratie.». L’État doit accepter, en outre, de territorialiser la gestion des fondscommunautaires du FSE et du FEOGA comme il a commencé à le faire pour leFEDER.
La réforme de ses services déconcentrés doit être engagée : DDE et DDAFainsi que DRE et DRAF doivent fusionner et les services «.formation profession-nelle et apprentissage.» des rectorats et des DRTFP placés sous une responsabilitéunique, celle du préfet de région. Enfin, la commission sur l’évaluation des chargesdoit être transformée en autorité indépendante rendant des décisions opposables àl’Administration.
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Voilà près de 25 ans que le fait régional s’est affirmé dans le paysage de laRépublique française. Voilà près de 15 ans que le suffrage universel a renforcé lalégitimité régionale. Depuis, régulièrement, la région devient solution. Pour les lycées,les universités, les routes nationales, le développement des entreprises, les transportspublics, l’aménagement rural, la politique de la ville..., l’État a su faire appel auxsolutions régionales. Le moment est venu pour renforcer la régionalisation, réformecentrale pour une meilleure gouvernance de la République.
Tels sont quelques sujets de réflexion que les régions aimeraient voirengager et que je soumets au débat.
292 AVIS DES MEMBRES DE LA COMMISSION
Confédération française démocratiquedu travail (CFDT)L’ampleur de ce rapport sur les perspectives de la France pouvait faire
craindre qu’en voulant aborder trop de questions, il ne les traite que trop rapidement.Cela n’est pas le cas. On peut bien sûr regretter que certains thèmes n’aient pas puêtre traités et intégrés dans ce rapport, notamment la fiscalité, l’immigration, lapolitique énergétique ou encore la vie démocratique ou que certains sujets commel’épargne salariale, la gouvernance d’entreprise, et l’entreprise elle-même en tantqu’acteur, fassent l’objet d’un traitement trop sommaire. Cependant tout en brossantun panorama large de la société française, il constitue un diagnostic solide, nuancé,de la situation actuelle. Il permet un éclairage sur les évolutions sociétales, économi-ques et sociales à moyen terme, pointe clairement des dysfonctionnements et ouvreainsi de nouvelles perspectives sur les orientations possibles des politiques publiques.
Pour l’essentiel, la CFDT partage les orientations de ce rapport tant sur lediagnostic que sur les principaux défis de notre société : la reconstruction de lacohésion sociale, les problèmes de l’emploi, la précarité, l’éclatement et la diversitéde la notion de travail, l’incertitude sur l’avenir de notre système de retraite. Enmatière de performances économiques, si le début de l’année 2000 reste marqué parl’optimisme ambiant, trois questions restent cependant en suspens : l’intensité de lacroissance, son caractère durable et l’enrichissement de la croissance en emplois.
Si la France et l’Europe peuvent entrer dans un nouveau cycle de crois-sance entraîné notamment par les nouvelles technologies, créatrices de nouvellesactivités, il faudra pour cela encourager l’innovation, la création d’entreprises, inciterà un niveau d’investissement plus élevé que celui que l’on connaît. Par ailleurs, ladurabilité de la croissance n’est pas garantie du fait d’un environnement économiquemondial incertain avec une lente reprise des pays émergents et du Japon, des risquesinflationnistes dans l’économie américaine et une volatilité accrue des marchésboursiers.
Enfin, les questions relatives à la réduction du noyau dur du chômagerestent posées et les obstacles sont encore nombreux. Les résultats obtenus enmatière d’emplois tiennent à une croissance retrouvée mais aussi au dispositif deRTT qui enrichit la croissance en emploi. Le bilan quantitatif a malgré tout unedimension qualitative moins brillante que ce soit en termes de rémunérations – lesinégalités salariales comme de revenus s’accentuent – ou en termes d’emplois pré-caires. De plus, on ne peut exclure qu’apparaissent des insuffisances sectorielles demain-d’œuvre qualifiée, alors même que subsisterait un fort chômage de travailleursfaiblement qualifiés. Restent donc posées les questions de politique de l’emploi et deréinsertion dans l’emploi pour les moins qualifiés et les exclus de l’emploi.
Aujourd’hui, les NTIC représentent un secteur important en termes decompétitivité, d’innovation et de dynamique de croissance de nos économies euro-péennes. Cependant, si la nouvelle économie crée un dynamisme nouveau, elle nepeut être à elle seule la solution enfin trouvée au problème de l’emploi et à un retourà plus de cohésion sociale. Avec les transformations du travail en cours, le plein emploià venir sera différent de celui que nous avons connu pendant les Trente Glorieuses.
Les entreprises se transforment sous l’effet de la mondialisation des mar-chés, des NTIC, du développement de la sous-traitance et les transformations dutravail conduisent à une diversification croissante des situations de travail. Le contenudu travail change et devient plus abstrait, plus interactif, plus polyvalent, le rapportde subordination entre salarié et employeur évolue, une zone floue entre le travail
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dépendant et le travail indépendant se développe. D’autres transformations sontégalement à l’œuvre comme la diversification des types de contrats de travail, deslieux de travail qui ne sont plus circonscrits aux limites physiques des entreprises,la flexibilisation des temps productifs ou encore la désynchronisation des tempssociaux.
La population salariée elle-même se modifie. Elle vieillit en lien avecl’évolution démographique, elle est plus qualifiée et plus féminisée. L’analyse de laféminisation du salariat offre cependant un bilan contrasté sur la présence desfemmes dans la sphère du travail. Des inégalités entre hommes et femmes persistentet d’énormes progrès doivent être réalisés pour passer de l’égalité de droit à l’égalitéde fait. De même, certaines inégalités se creusent entre les moins qualifiés et lesautres. D’autres questions sociétales trouvent une acuité nouvelle, comme par exem-ple l’évolution de la cellule familiale. Cela donne un autre visage à une populationsalariée qui par conséquent n’exprime pas et n’aspire pas aux mêmes objectifs qu’ily a trente ans, et laisse penser que des transformations majeures sont encore devantnous.
Les évolutions du travail peuvent représenter une chance de répondre auxaspirations nées de l’individualisation des modes de vie. Mais elles nécessitent deréfléchir aux moyens d’assurer la continuité d’un statut social au-delà de la diversitédes expériences de travail. Le retour de la croissance et l’objectif affiché du pleinemploi ne rendent pas moins urgente une réflexion sur les évolutions nécessaires dudroit du travail, du droit à la formation, et plus globalement, de notre système derelations professionnelles. Alors que les mobilités deviennent plus intenses et fré-quentes, l’objectif de la CFDT est d’assurer à tous les salariés une garantie de sécuritédans leurs trajectoires professionnelles tout au long de la vie. Cette mobilité doit êtrenégociée et nécessite de trouver des lieux de négociation appropriés.
Cette logique doit tenir compte des travailleurs qui ne pourront pasprendre le train des évolutions du travail sans la mise en place d’incitations positivesà la mobilité vers le travail et l’emploi. De même, le droit du travail doit s’adapter àces évolutions. La proposition de «.droits de tirages sociaux.», attachée à l’individuet dont l’alimentation serait mutualisée, doit être étudiée dans ses modalités techni-ques. Dans ce dispositif, la mise en place d’un droit individuel à la formation continuetout au long de la vie est un élément essentiel pour garantir à l’individu le maintienet le développement de ses qualifications et compétences. Cela suppose ainsi quesoient mises en œuvre des formules de validation des acquis professionnels pourcertifier les qualifications et les compétences acquises.
Une nouvelle gestion des âges dans la sphère productive doit aussi semettre en place. Les entreprises doivent revoir leur politique de sortie profession-nelle de la main-d’œuvre. Notre système de protection sociale doit également gagneren efficacité pour répondre à de nouveaux défis comme la montée de la dépendance.Ainsi, la nécessaire réforme des retraites doit être une réforme globale et nécessiteun abondement rapide du fonds de réserve.
En ce qui concerne le niveau européen, le développement de nouvellespolitiques communes et le renforcement des coordinations des politiques économi-ques dans le cadre de la monnaie unique apparaît plus que jamais utile. Sur le plansocial, le renforcement de la capacité et de la volonté de contractualisation despartenaires sociaux doivent également se renforcer. La présidence française del’Union européenne qui surviendra en juillet prochain sera un moment déterminantautour de plusieurs points : la réussite de la CIG et le développement de coopérationsrenforcées entre les États, l’adoption d’un agenda social, l’adoption de la charte des
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droits fondamentaux qui donne une base sociale commune à l’ensemble des pays del’Union européenne peut constituer le point d’ancrage d’une citoyenneté euro-péenne.
Au niveau mondial, et plus particulièrement en ce qui concerne l’OMC, laCFDT entend que des principes soient réaffirmés : consolider un cadre multilatéralde négociation et adopter de nouvelles règles commerciales.; préserver le modèleéconomique, social et culturel de l’Europe par la valorisation de sa conception desservices publics universels, du respect de la sécurité alimentaire et de la notion dediversité culturelle.; rendre accessible la libéralisation des échanges aux pays lesmoins avancés.; enfin, coupler les normes sociales avec les mouvements de libérali-sation des échanges et intégrer les exigences croissantes de transparence et desolidarité en faveur des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, de la protectiondes consommateurs et du respect de l’environnement. L’analyse des risques doit aussise faire à un niveau supranational et conduire à une plus grande coopération entreles pays mais aussi entre les communautés scientifiques, politiques et la société civile.
L’ensemble de ces éléments interroge bien évidemment le rôle de l’État entant qu’acteur institutionnel. Cependant, la diversité des situations à traiter, leurcomplexité nouvelle ne rend pas l’État l’acteur le plus pertinent en toute occasion.On ne saurait tout attendre de l’État et des pouvoirs publics. Le rapport traited’ailleurs peu des régulations nécessaires, reposant sur les corps intermédiaires alorsque par ailleurs, il place, dans son dernier chapitre, les partenaires sociaux «.enpremière ligne.» des acteurs devant porter responsabilité des pratiques économiqueset sociales. L’État a sa part de responsabilité dans la constitution et la définition del’espace propre à ces nouvelles régulations.
Ainsi, le nouveau contrat social à naître, basé sur un échange entre mobilitéet sécurité, implique une nouvelle répartition des risques, des rôles, des responsabi-lités entre les différents acteurs (État, employeurs, organisations syndicales, collecti-vités locales, individus) et à différents niveaux territoriaux. Ce nouveau contrat socialest l’un des enjeux majeurs des discussions engagées entre les partenaires sociauxdans le cadre de la refondation sociale.
De nouvelles attentes vers un État régulateur émergent. Le rapport pointefort justement que des opportunités à venir sont à saisir en termes de modernisationde l’État. Des occasions ont déjà été manquées et sont autant de retards qui pèsentsur l’adaptation, l’efficacité et la qualité des services publics. Parallèlement, le prin-cipe d’évaluation des résultats de l’action publique doit être promu. La définitiond’objectifs clairs pour l’administration, d’une évaluation indépendante et d’un con-trôle démocratique des résultats restent à construire et sont au cœur des attentescitoyennes.
Le rapport sur les perspectives de la France s’est attelé à déterminer degrandes orientations, de grands principes pouvant guider l’action publique, souli-gnant les opportunités à venir. C’est un rapport utile qui sera d’autant plus apprécia-ble si ses analyses et ses orientations servent à alimenter la réflexion dugouvernement, mais aussi à construire un large débat public et social.
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Confédération française des travailleurschrétiens (CFTC)Le rapport du Commissaire au Plan représente sans conteste un apport
précieux à la réflexion sur les perspectives de la France, et nombre des éléments qu’ilcomporte méritent assurément d’être pris en compte avec une grande attention.
On peut toutefois regretter que certains domaines, quoique très importantspour une appréciation exacte des réalités, aient été volontairement écartés. Parexemple, entre autres, l’immigration et la fiscalité. En effet, ils font partie des donnéesfondamentales de la situation française future.
Par ailleurs, dans un travail qui répond à un besoin évident de réflexionsprospectives, on était en droit d’attendre que fussent au moins ébauchés plusieursscénarios possibles dont les variantes auraient ainsi permis de mieux expliciter lesimpacts des choix qui devraient être faits, ainsi que les perspectives qui se trouve-raient ainsi offertes. Cette démarche qui aurait, en outre, permis d’avoir une vue plusdynamique de la situation aurait pu jouer un rôle pédagogique essentiel dans le cadremême qui est souhaité par l’auteur.
Enfin le rapport suscite quelques réflexion rapportées ci-dessous.
Les perspectives de la France dépendent essentiellement de deux facteurs :l’impact des évolutions de son environnement national et international et la qualitéet l’opportunité des orientations et des choix faits par les responsables dans lesdomaines politique, économique et social.
Toutefois, il faut insister sur la multiplicité et la variété des innovations quiviennent, à tous les niveaux, bouleverser les cadres et les mentalités anciennes à unrythme particulièrement accéléré. Cette situation nouvelle rend plus difficile leschangements et les adaptations tout en aggravant le sentiment d’insécurité despopulations.
La construction européenne est, sans conteste possible, un des élémentsfondamentaux des évolutions du futur français. Or, celle-ci est arrivée à un stade oùles grands chantiers qui ont permis d’asseoir son existence sont quasi achevés et oùles objectifs poursuivis sont quelque peu brouillés. Sans sous-estimer la prudenceindispensable, force est de constater que des orientations décisives et des choix clairssont à prendre rapidement, qu’il s’agisse des institutions, de l’équilibre des pouvoirs,des limites de la Communauté et de l’organisation du jeu démocratique interne àl’Union européenne.
Il faut constamment se rappeler que si les mesures techniques sont néces-saires à son fonctionnement, bien plus indispensable encore est l’adhésion auxobjectifs et aux valeurs de l’Europe. Il serait donc intolérable que la poursuite decette construction, dont le bilan est positif pour le moment, ne prenne pas vigoureu-sement en compte la réalisation de l’Europe sociale jusque-là négligée alors que toutel’attention était portée sur les secteurs économiques et monétaires.
Cette volonté nouvelle doit se concrétiser par :– la définition claire d’objectifs collectifs et crédibles de progrès social, ainsi que desmoyens et du calendrier retenus pour les atteindre.;– la mise en œuvre des règles de fonctionnement de la subsidiarité entre les institu-tions communautaires et les pouvoirs nationaux.;– la coordination des règles juridiques entre les pays membres, notamment enmatière de droit du travail.;
296 AVIS DES MEMBRES DE LA COMMISSION
– le rejet absolu de l’alignement systématique des situations sociales sur les moinsfavorables au sein de l’Union, en particulier à l’occasion des décisions d’élargisse-ment.;– l’harmonisation réelle de la protection sociale afin d’éviter toute tentative dedumping social entre des pays qui ont accepté la libre circulation des personnes etdes biens.
Il est du rôle des pouvoirs politiques français, en liaison avec les organisa-tions syndicales représentatives, d’œuvrer pour que ces orientations soient retenuesau niveau européen.
Si une croissance économique soutenue ne saurait être une fin en soi, elleest absolument indispensable pour dégager les plus-values nécessaires au progrèssocial individuel et collectif. C’est pourquoi il revient aux pouvoirs publics de prendretoutes les mesures nécessaires pour la favoriser et en assurer la pérennité. Dans cebut, il importe que le jeu du marché, où ont été démantelés les régulateurs tradition-nels, n’aboutisse pas à des dérèglements, sources de crise et, pour cela, que soientreconstruits des dispositifs adaptés à la nouvelle donne. À cet égard, il est regrettableque la coordination des politiques économiques et budgétaires soit encore à un stadequasi expérimental, que la Banque centrale européenne n’ait pour seul objectif quela surveillance de l’inflation et du niveau des prix et que le rôle de l’OMC et del’Organisme de règlement des différends ne soit pas plus affirmé.
Sans doute, la modernisation constante de l’appareil économique, commela recherche d’une meilleure productivité sont nécessaires mais cela ne peut pas seréaliser au détriment des salariés devenus, en pratique, des variables d’ajustement.Dans la même perspective, il faut reconnaître que le blocage systématique dessalaires est devenu une règle de gestion aboutissant à une généralisation de l’indivi-dualisation systématique de ceux-ci. C’est pourquoi, sans être hostile à des diffé-rences raisonnables dans les rémunérations, les tentatives actuelles de modifier lestatut salarial doivent être regardées avec la plus grande circonspection car ellespourraient aboutir à la banalisation du «.salarié jetable.» et condamner une largepartie des personnels à des carrières sans espoir, situation qui n’est satisfaisante nipour les intéressés, ni à terme pour les entreprises. Au demeurant, il faut réaffirmerqu’à travers le salaire chacun doit recevoir sa juste part des richesses créées, juste partqui ne peut être confondue avec les dispositifs légaux de participation et d’intéres-sement. En outre, dans le même ordre d’idée, on ne peut accepter la précarité desemplois, l’usage systématique des contrats à durée déterminée et la multiplicationdes intérimaires occupant des postes permanents, l’ensemble de ces dérives nepouvant qu’aboutir à un démantèlement de la collectivité nationale.
La croissance a pour but également de faciliter la solidarité et la luttecontre les inégalités, objectifs pour lesquels des efforts continus sont nécessaires :– la réduction du chômage qui, malgré l’embellie actuelle, reste soumise aux aléasde la conjoncture alors qu’il faudrait en abaisser encore largement le niveau par unepolitique plus structurelle.;– la lutte contre la précarité qui doit être un des axes prioritaires de la politique del’emploi.;– le RMI qui, malgré son rôle nécessaire, ne peut pas être considéré comme unesituation normale alors que la possession d’un emploi est bien le véritable objectif àpoursuivre.;– la réinsertion des victimes de la vie, de plus en plus nombreuses, qui exige unengagement collectif prioritaire.
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La globalisation de l’économie induit nécessairement une interrogationidentitaire dans la mesure où elle est source d’inquiétudes et engendre un sentimentd’insécurité devant l’avenir. Ces sentiments ne peuvent que s’aggraver sous l’effetdes données démographiques particulièrement défavorables et préoccupantes puisquel’Europe ne renouvelle plus sa population et qu’en France le taux de fécondité est à1,8, c’est-à-dire encore en dessous de ce qui serait nécessaire pour un équilibre. Cetteréalité d’un pays riche, mais à la démographie vieillissante ne peut qu’être explosivedans un monde surpeuplé, très diversifié et globalement pauvre. C’est pourquoi onne peut écarter la nécessité de regarder en face les problèmes que cela pose et aucœur desquels se trouve la famille dont, au fil des ans, la situation n’a cessé de sedégrader.
Un regard lucide conduit à prendre conscience de l’urgence d’une politiquefamiliale dynamique et cohérente. Plusieurs volets sont à prendre en compte :– celui des revenus familiaux qui, depuis des dizaines d’années, se sont érodés aupoint de précipiter dans le besoin et la précarité un nombre de plus en plus élevé defamilles, notamment lorsqu’il n’y a qu’un seul salaire, par exemple dans le cas desfamilles monoparentales.;– celui de l’environnement familial qu’il s’agisse de l’accueil, du logement, de laconciliation de la vie professionnelle et familiale, de la qualité de la scolarisation etdes formations fondamentales et de la politique de la ville. Tous ces sujets sur lesquelson trouve beaucoup de discours, mais beaucoup moins de réalisations concrètes.;– celui enfin de la réhabilitation des valeurs familiales considérées aujourd’huicomme «.ringardes.» alors qu’elles sont à la base même de la cohésion de toutesociété et de l’intégration réussie des éléments extérieurs qu’elle accueille.
Tout ceci pose, de façon directe, le rôle de l’État. Dans une nation qui a fait,de longue date, le choix de la liberté et de l’initiative des citoyens, celui-ci ne peutêtre omniprésent et responsable de tout. Un équilibre judicieux doit donc être trouvépour permettre aux pouvoirs publics d’exercer leurs fonctions normales d’orientationglobale, d’impulsion des énergies, de protection des populations et d’arbitrage desconflits, et aux citoyens d’exercer leur responsabilité au plus près de leurs préoccu-pations.
C’est la raison pour laquelle l’organisation de l’État doit tenir compte dela nécessaire décentralisation des décisions et des moyens, permise par l’évolutiondes techniques et la maturité des populations, en s’appliquant à lui-même le principede subsidiarité. Décentraliser signifie que soient clairement définis le rôle et lesresponsabilités, y compris financiers, à chaque niveau pour éviter les conflits decompétence et les doubles emplois. Bien entendu, le contrôle démocratique desniveaux décentralisés est une priorité.
Décentraliser c’est aussi faciliter le dialogue social qui passe à la fois parle débat public, donc par l’accès à une information objective, et par la libre négocia-tion collective, en particulier avec les organisations syndicales. Dans tous les cas, il vade soi que l’État, au nom du bien commun, peut être amené à fixer les règles du jeuglobal afin d’éviter les injustices et les anomalies, sources d’incohérence. Ceci estparticulièrement net en matière sociale où le débat mené au niveau le plus bas peutdéboucher sur des situations où l’égalité des chances dans la négociation n’est pasrespectée et les droits des plus faibles bafoués. A contrario, la détermination desobjectifs à atteindre et des limites à respecter ne peut avoir pour résultat uneuniformisation étrangère à la spécificité des situations.
Enfin dans le cadre de la construction européenne le rôle de l’État estprimordial pour des raisons évidentes.
298 AVIS DES MEMBRES DE LA COMMISSION
Il ne peut faire de doute que les années qui viennent ne seront pas de toutrepos car les problèmes qui sont posés sont complexes, difficiles et impliquentl’ensemble du corps social. Les affronter exige de la part des composantes de la nationde la lucidité et de la part des responsables, à commencer par ceux de l’État, des choixsans doute difficiles.
Pour une organisation comme la CFTC, il est évident que ces choix nepeuvent être faits sans une très large et constante concertation et une participationdes salariés que l’on a trop souvent tendance à négliger.
Obtenir l’adhésion à des objectifs débattus et clairement exprimés est unedes conditions indispensables à une entrée positive dans les années qui viennent. Maisceci exige un accord collectif sur les valeurs au nom desquelles on fixe ces objectifs.Ces valeurs dont on parle trop peu auraient pu être plus nettement précisées etaffirmées dans le rapport.
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Confédération française de l’encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC)Le rapport est intéressant tant par sa densité intellectuelle que par sa clarté
et ses idées et propositions. La richesse de l’information, le choix des thèmes mis àl’étude, offrent à la fois une base solide de réflexion et l’occasion de se projeter dansl’avenir. N’est-ce pas d’ailleurs là tout l’intérêt du rôle du Commissariat général duPlan.?
C’est donc avec plaisir que, pour l’ensemble, nous approuvons ce texte.Pour l’ensemble, mais pas pour autant dans le détail.
Pour résumer les quelques critiques que nous pourrions formuler, nouschoisirons le terme générique «.d’angélisme.».
Ceci conviendrait à notre sens aux orientations de ce rapport en ce quiconcerne le rôle de l’État. Certes, celui-ci n’a pas à régir toute la vie économique, maisencore faut-il qu’il en fixe les règles du jeu et les fasse respecter, sauf à laisser le champlibre aux prédateurs les plus divers.
L’État doit inciter, mais il ne peut se contenter d’inciter. Se refuser à réguler,c’est laisser les choix s’opérer essentiellement aux seuls niveaux financiers et les faires’imposer ensuite à l’ensemble de la collectivité. Si toute l’organisation humaine étaitfoncièrement tournée vers l’altruisme et l’intérêt général, on pourrait en prendre lerisque. À l’évidence, ce n’est pas le cas et la nécessité de règles du jeu accompagnéesde moyens de les faire respecter s’impose à notre sens.
Une part non négligeable semble, tout en faisant preuve d’une certaineprudence il est vrai, largement sous-tendue par la philosophie du «.laisser faire.», touten se demandant comment l’on pourrait ensuite panser les plaies. Ne conviendrait-ilpas plutôt de faire de la prévention.? Sommes-nous réellement condamnés à regarderles dégâts sociaux et à essayer de les adoucir.? Nous ne le pensons pas.
N’oublions pas que ce sont certaines des mesures préconisées dans cerapport qui ont créé les «.working-poors.» en Grande-Bretagne. L’approche passantpar une allocation compensatrice des revenus, par exemple, mériterait d’être criti-quée quant à ses effets pervers avant d’être fournie comme solution possible.
C’est la même logique très proche des pures lois du marché qui amène,dans le texte, à imaginer des formes de travail fragmenté, dispersé entre diversesentreprises. C’est aussi cette logique qui accroîtrait drastiquement la précarité dessalariés, qui les mettrait sans protection en situation de négociation individuelle deleur sort avec les entreprises.
S’il faut innover, décentraliser, cela ne doit sans doute pas aller aussi loinet, de la même façon, la marge d’appréciation pouvant être laissée aux acteurs publicspar rapport aux normes collectives a nécessairement des limites. Le droit à l’expéri-mentation, s’il est fécond, ne doit pas aller jusqu’à ce qu’il existe autant de façons detraiter un problème qu’il existe de structures territoriales.
Au moment où chacun ressent le besoin d’une harmonisation des règleseuropéennes, il ne serait sans doute pas judicieux de faire éclater les règles nationalesaux six coins de l’hexagone. Suffit-il de déterminer le contenu et les formes desmandats d’autorité pour donner la lisibilité nécessaire à l’exercice de la citoyenneté.?Sûrement pas.
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Quant au discours sur la représentativité et sur la refondation sociale, il nenous semblait pas avoir sa place dans ce rapport, tant il comporte de relents idéolo-giques.
Enfin, nous réfutons l’analyse qui est faite de la redistribution en Francequi se base sur des travaux tels que le rapport du Conseil d’analyse économique«.Fiscalité et redistribution.» de F. Bourguignon et D. Bureau (1998) qui ne prennenten compte qu’une partie du phénomène de redistribution et qui aboutissent, dès lors,logiquement à des conclusions erronées.
Le problème de l’inégalité existe et, justement, il est trop grave pour êtretraité sans le minimum de sérieux nécessaire. Ceci ne pourrait conduire qu’à defausses conclusions ou à de mauvaises mesures. C’est sans doute sur ces points qu’ilarrive au rapport de pécher. Prenons-en un ultime exemple avec les préconisationsconcernant les allocations familiales qui démontrent une certaine légèreté d’analyse.
Mais il n’est pas pour autant question de refuser au rapport son utilité etla qualité d’une grande partie des réflexions qu’il contient.
Disons simplement que la CFE-CGC aurait apprécié de ne pas y trouveraussi présent le chant des sirènes du modèle anglo-saxon.
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Confédération générale du travail (CGT)Le rapport est une contribution éclairée au débat qui doit se développer
sur la définition d’une nouvelle stratégie de développement social et économiquepour la France. Plusieurs idées fortes que met en avant la CGT s’y trouvent reprises :l’objectif de plein emploi, l’importance de la mutation technologique qui s’amorce,le besoin urgent de répondre à la montée des inégalités, les exigences nouvelles liéesà la révolution de la parité homme-femme, la priorité à l’éducation, à la formation etau développement des capacités humaines, l’accent mis sur la prévention des risques,la place des services publics et collectifs, l’enjeu d’un nouvel aménagement duterritoire, le besoin de construction d’une Europe sociale...
La France et l’Europe ont des atouts sur lesquels nous pouvons nousappuyer pour tracer les voies d’un projet de développement qui permette à notresociété de reconstruire une perspective de progrès social. On est concrètement sortid’une approche qui semblait condamner notre pays à la seule adaptation auxcontraintes extérieures sur lesquelles nous n’étions plus en état de peser. Ce rapportmarque incontestablement une rupture positive.
Cela dit, il met en lumière le travail qui reste collectivement à accomplirpour définir les moyens concrets de cette ambition.
Trois débats que ne fait qu’amorcer le rapport sont à poursuivre.
Le premier a trait à l’entreprise et à ses choix de gestion. Le cadre de lacompétitivité dans lequel évoluent les entreprises ne peut bien sûr être ignoré. Maison peut y répondre de manière différente aujourd’hui. La pression sur les coûtssalariaux, sur l’emploi, les salaires et la protection sociale a été ces quinze dernièresannées massive. Elle est pour la CGT socialement inacceptable et économiquementdangereuse. Il faut la faire reculer à un moment où l’atout principal des économiesest de plus en plus la qualification, le savoir-faire, les capacités humaines. Ce débatdoit être mené pour déboucher sur des changements concrets dans la gestion desentreprises et les régulations publiques si l’on veut rendre crédible l’objectif de pleinemploi.
Le second concerne l’Europe. «.coordination des politiques.» ou «.coopé-rations renforcées.» entre les États ne sont que des méthodes, essentiellement desommet. «.Coordonner.» ou «.coopérer.» suppose d’expliciter les objectifs et deconstruire les choix avec les citoyens et les salariés. Alors que le mouvement socialaffirme sa volonté de peser positivement sur le contenu de la mondialisation,comment ne pas poser le problème de construction de véritables solidarités entreEuropéens.? C’est tout l’inverse des «.disciplines.» aujourd’hui imposées (pacte destabilité...) et de la «.concurrence.» qui règne en maître, poussant au dumping socialet fiscal et à la privatisation. En plus de la reconnaissance de droits sociaux, la CGTsouhaite de véritables politiques publiques européennes en matière de recherche, deformation, de commerce extérieur, de coopération internationale.
Le troisième touche aux fondements de l’intervention publique. Le méritedu rapport est de rappeler, face aux idéologies libérales, le besoin de définir «.unintérêt général.» qui ne résulte pas du seul jeu des acteurs économiques et sociaux,ainsi que des outils et des procédures à la fois pour élaborer cet objectif commun,puis pour assurer sa mise en œuvre. La confrontation sur le contenu de «.l’actioncollective.» ne s’en trouve pas pour autant close. L’opposition incitation/règlements’agissant des modes d’intervention publique n’est pas pertinente. On ne réglera pasles questions de la vache folle, des naufrages de pétroliers ou de l’utilisation del’amiante par des mesures incitatives. Il faut aussi des règlements. La place des
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services publics, leur mode de gestion, le statut des personnels sont pour la CGT desquestions essentielles qui ont désormais plus à voir avec les besoins des populationsqu’avec une toute-puissance de l’État. Il y a là une transformation insuffisammentprise en compte jusqu’à présent qui pourrait conforter la place et le rôle de «.nou-veaux services publics.».
La CGT partage plusieurs propositions concrètes formulées dans ce rap-port. Avancer vers la définition de «.droits sociaux communs.» à tous les salariésquelle que soit la nature de leur contrat de travail, est une piste majeure. De mêmel’idée de «.droits de tirage sociaux.» notamment en matière de formation, à conditionqu’ils soient organisés collectivement, est intéressante. L’idée de «.responsabiliserl’entreprise vis-à-vis de l’assurance chômage.» en pénalisant les entreprises quirecourent systématiquement au travail précaire et qui utilisent le licenciementcomme mode de gestion, est importante. La proposition de renforcer l’évaluation despolitiques publiques est elle-même potentiellement intéressante dans la mesure oùelle permettrait de sortir d’une logique aveugle de rationnement budgétaire.
La CGT conteste par contre le bien-fondé d’autres mesures avancées dansle rapport.
Tel est le cas en matière de retraite. Les évolutions démographiques sontréelles mais n’ont qu’une influence limitée sur l’équilibre des régimes à côté de cellequ’exercent les données économiques et de l’emploi. Nous récusons la prioritédonnée à l’allongement de la durée de cotisation.
Nous n’adhérons pas plus à l’appréciation portée sur les effets des allége-ments massifs de charges sociales consentis aux entreprises. Les dizaines de milliardsde francs en cause trouveraient mieux à se mobiliser dans la formation et l’élévationdes qualifications.
Nous sommes hostiles à la mise en place d’une allocation compensatoirede revenu pérenne qui ne ferait en fait que prolonger le subventionnement desentreprises sous prétexte d’aider les salariés les plus pauvres à reprendre un emploi.Le risque est grand d’enfermer ces salariés, à vie, dans des emplois sous-rémunérés,de favoriser le temps partiel contraint, et de mettre à bas le rôle du SMIC.
En fait, c’est toute idée de remplacer des dispositifs collectifs par desmécanismes individualisés d’assistance qui est contestable et très dangereuse à termepour la dignité de la personne et la cohérence d’un projet collectif de développement.De nouvelles perspectives de croissance permettent d’envisager tout à la fois unmeilleur partage de la richesse et une participation de tous à sa création. C’est unetelle vision d’une société de plein emploi qui doit être au cœur d’une stratégie dedéveloppement social et économique.
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Confédération générale du travail-Forceouvrière (CGT-FO)Entre la fascination des élites pour le modèle libéral et l’attachement des
Français au système de valeurs incarnées par la République, le rapport sur lesperspectives de la France rédigé par le Commissariat général du Plan ne postule paspour un choix de société.
Néanmoins, après un diagnostic pertinent sur la raison d’être de l’ÉtatProvidence, caractérisé par la réduction significative des inégalités, sa pérennité estsujette à caution du fait du poids croissant du libéralisme économique tiré par les loisde la concurrence. L’idée générale qui se dégage du rapport pourrait être ainsirésumée : «.parce que le monde change, la France doit faire preuve d’adaptabilité auxévolutions technologiques et aux mutations sociales. À l’échelle européenne, sesatouts sont un frein, dans le contexte de la mondialisation ses forces deviennent desfaiblesses.».
Si Force Ouvrière ne conteste pas la logique d’évolution permanente detoute société, elle ne saurait renoncer aux acquis sociaux qui symbolisent la France,pays des droits de l’Homme et du Citoyen et lui confère une responsabilité particulièreau plan international.
Comme le démontre le rapport, qu’il s’agisse de bien-être, d’emplois, derevenus, de patrimoine ou d’accès au savoir et à la culture, les inégalités ont regagnédu terrain depuis le marasme économique des années quatre-vingt. La montée duchômage et la peur de l’avenir ont joué un rôle prépondérant dans le développementde la précarité et la chute de la natalité. Dans une France bien classée au palmarèsdes pays les plus riches, l’individualisme a conquis des adeptes alors qu’une fractioncroissante de la société tombait sous le coup de l’insécurité et de la pauvreté,favorisant le retour des discriminations et des réactions xénophobes. Si le RMI areprésenté un garde-fou contre la misère, il n’a pas sorti l’exclu de sa condition pasplus qu’il n’a évité la rupture du lien familial. De même la définition d’un seuil depauvreté dénote une gestion à peine laïcisée d’assistanat contraint par des choixéconomiques impliquant la substitution de l’équité au principe républicain d’égalité.Si le rapport a justement traduit le débat sur la nécessaire suppression des «.trappesà pauvreté.», la création d’un revenu d’existence, ou allocation compensatrice derevenu, s’apparente davantage à une démarche de type remise au travail plutôt qu’autraitement en profondeur de la pauvreté laborieuse. Qui plus est au moment où àl’effritement des droits constitutionnels (travail, santé, logement) s’ajoute une mon-tée des risques multiformes, alimentaires, sanitaires et écologiques et qu’à défaut depolitique de prévention des risques, dûment pensée pour être anticipée, l’intrusionde l’expertise et du judiciaire accentuera les écarts entre les forts et les faibles.
C’est toute la question du devenir de la solidarité nationale et du renfor-cement des droits collectifs dont nous refusons la banalisation, au prétexte d’uneapproche concurrentielle exigeant l’adéquation des besoins aux moyens budgétaires.L’«.euro-compatibilité.» des critères comptables est une chose. S’entêter à les durcirrelève de l’inconscience au regard de l’investissement nécessaire à la cohésion socialequi garantit la démocratie.
Or, si l’on peut saluer la construction de l’Union européenne, son édifica-tion à marche forcée privilégiant la libéralisation des mouvements de capitaux et desmarchés, force est de reconnaître qu’en passant sous l’influence du modèle anglo-saxon, elle a participé au développement des zones de non-droit pour les plusdéfavorisés localisés dans les cités-dortoirs.; à l’inverse, elle a créé des niches dans les
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paradis fiscaux qui profitent aux nantis. L’Europe sociale reste à faire. Dans cetteperspective, Force Ouvrière a toujours plaidé pour une harmonisation vers le haut.Mais, entre une procédure d’élargissement, qui ne dit pas ses limites, et la prédomi-nance d’une culture libérale, quel espace reste-t-il pour doter l’Union européenned’un socle social d’un niveau consistant qui réponde à l’aspiration légitime descitoyens.? Et comment s’étonner de leur désintérêt pour la sphère européenne quiles a contraints aux sacrifices imposés par l’avènement de la monnaie unique, etpromet de les rendre plus flexibles, plus mobiles au gré d’un marché du travail basésur la concurrence et la compétitivité.?
Force Ouvrière n’accepte pas le bouleversement économique et social quise prépare sous la férule des marchés financiers, en particulier celui des fonds depension, qui favorisent le rendement spéculatif, ouvrent les vannes de la déréglemen-tation et cèdent en bout de course la place à une société inégalitaire, mettant en périlla cohésion sociale. Vu sous cet angle, la mondialisation élargit le pouvoir financieren réduisant le pouvoir politique, elle place les firmes multinationales en situationoligopolistique portant atteinte à la souveraineté des États et à leurs prérogatives enterme de politique sociale. La recherche du profit optimal sur la base d’une économievirtuelle qui accroît l’instabilité économique mondiale s’exerce au détriment dessalaires, de l’emploi et des garanties sociales.
Au moment où la croissance conforte la reprise économique, la relancedurable de la consommation par l’augmentation des salaires et allocations, doit êtresérieusement envisagée. En aucun cas, l’actionnariat salarié ne corrigera les inégali-tés, bien au contraire il ne peut que les amplifier en opposant les salariés les mieuxrémunérés à ceux du bas de l’échelle, lesquels devront se soumettre aux exigences derendement des actionnaires. Dans ce cadre, le défi que nous lance la nouvelleéconomie et auquel le rapport consacre un développement important est susceptiblede distendre encore le tissu social en créant, d’une part des emplois à haute valeurajoutée, de l’autre des emplois non qualifiés ouverts à toutes les formes d’exploitationauxquelles le chômage donne libre cours en toute impunité. Plus largement laprécarité et la flexibilité qui découlent des nouveaux modèles d’organisation dutravail, y compris le dispositif légal relatif à la RTT, exigent une correction descontraintes axées sur la recherche des gains de productivité remettant en cause lesconditions de travail élémentaires, le salaire décent et le contrat de travail à duréeindéterminée. De fait, la promotion du rapport Suppiot proposant de niveler par lebas les conditions sociales des actifs, chômeurs et retraités, ne peut nous convenir. Ils’inscrit en effet dans la tendance de l’individualisation des droits, de la mêmemanière que le CARE initié par le MEDEF s’oppose au maintien de la solidarité etabrogerait la notion d’assurance, élément déterminant de l’indemnisation du chô-mage.
Alors que les entreprises américaines se penchent sur le rétablissement del’emploi à vie, Force Ouvrière ne peut souscrire au laminage du modèle social françaisqui ne manque pas d’atout si l’on en juge par l’attraction qu’il procure aux investis-sements étrangers. Ainsi la crainte du dumping fiscal et social n’est pas justifiée. Ellerelève davantage d’une pression idéologique plus sensible aux performances comp-tables des États qu’à la condition humaine, et vouée sans retenue à l’orthodoxiemonétariste pilotée par la Banque centrale européenne dont la pratique du terro-risme inflationniste ne peut que nuire à la croissance et donc à l’emploi.
La recherche de la cohésion sociale passe inévitablement par une politiqued’aménagement du territoire structurée autour du principe d’égalité. La reconfigu-ration territoriale sous-tendue par les «.lois Voynet/Chevènement.» ne peut avoirpour objectif que d’affaiblir le caractère d’unité et d’indivisibilité de la République.
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À ce stade, se pose la question de l’intérêt général. Qu’en restera-t-il si l’Europeabsorbe avant toute clarification les pays de l’ex-Europe de l’Est livrés au libéralismesauvage.? Il faut impérativement conforter les services publics comme les fonctionspubliques qui, sous l’emprise du capitalisme libéral n’ont cessé d’être attaqués etremis en question au nom des bienfaits supposés de la concurrence et de la compé-titivité. Ce n’est ni un État régulateur au service du marché ni les autorités derégulation échappant à tout contrôle hiérarchique, qui permettront de garantir àchaque citoyen une égalité de droits devant le service public.
L’éventualité d’un retour au plein emploi, qui pour Force Ouvrière corres-pond à l’emploi de toute la population active, s’inscrit dans la société du savoir et dela formation. Cette perspective met au premier plan le nécessaire financement desservices publics et des politiques de solidarité indispensables à l’objectif d’égalité desdroits. Il appartient aux décideurs de rompre avec le désengagement des politiquessuivies et de rendre aux services publics leur efficacité économique et sociale ce quiserait conforme à l’intérêt de la société européenne.
Comment ne pas faire le lien avec la montée des violences, le recul de lacitoyenneté, l’abstentionnisme électoral, la remise en cause des institutions et cettecapitulation du politique qui doit rester l’outil indispensable à la démocratie.? Lechoix de la société du 21e siècle dépendra des marges de manœuvre que se donneral’État. C’est toute la question de la redistribution des richesses défendue par ForceOuvrière qui traduira dans les faits la fin des reculs sociaux, et légitimera la deviserépublicaine, en renforçant la base des droits sociaux collectifs solidaires et égalitairesau bénéfice des générations futures.
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Fédération syndicale unitaire (FSU)La FSU se félicite de la publication d’un rapport qui a le mérite de poser
les problèmes de la société française dans leur ensemble et leur cohérence. Lesquestions sociales ne sont pas étroitement enfermées dans des contraintes économi-ques, et la nécessité du débat public dans les choix de société est bien soulignée. Cerapport constitue un outil intéressant pour éclairer ce débat, notamment pour ce quiconcerne l’action des pouvoirs publics : la réflexion sur les «.régulations publiques.»en est un élément important.
Certaines questions mériteraient d’être approfondies en tenant mieuxcompte d’aspects ou de points de vue contradictoires.
Si le rapport concède parfois une certaine indétermination quant aux effetsdes nouvelles technologies, attire l’attention sur les risques sociaux dont elles peuventêtre porteuses et insiste sur l’exigence d’en garantir un accès égalitaire, il reste troptrouvent empreint d’un déterminisme technologique. Il nous semble important aucontraire de se démarquer d’une conception dans laquelle les nouvelles technologiesentraîneraient mécaniquement de nouvelles compétences, de nouvelles formes derémunérations et de partage de la valeur ajoutée, de nouvelles formes d’organisationsociale et de pouvoirs. Tel qu’il est présenté, le concept de la «.nouvelle économie.»tend à masquer qu’une technologie peut faire l’objet d’usages sociaux différents, queson impact dépend de l’organisation sociale dans laquelle elle s’insère, et risqued’occulter les débats nécessaires. La question de la nature des emplois dits deproximité en est une illustration : savoir si les besoins sociaux qu’ils révèlent doiventêtre satisfaits par des services privés, inégalitaires, avec un personnel bon marché etpeu qualifié, ou par des services de qualité dont le financement est partiellement oucomplètement mutualisé pour en permettre l’accès au plus grand nombre, est unchoix de société qui doit être discuté.
Le rapport se démarque de ceux qui s’accommodent d’un retour au pleinemploi caractérisé par un «.chômage structurel.» élevé. Il n’est pas acceptable en effetqu’une partie de la population soit écartée de la reprise de l’emploi, et le rapport notejustement qu’un abaissement significatif du taux de chômage contribuerait au finan-cement des retraites. Il indique également que les pénuries d’emploi dans certainssecteurs sont largement dues à des rémunérations trop basses au regard de lapénibilité des tâches et qu’il faut des politiques appropriées de formation et devalorisation des métiers.
Cette politique devrait être affirmée avec plus de force, d’autant plus quel’allocation compensatrice de revenus peut être interprétée comme une propositioncontribuant à maintenir une partie des salariés dans une position de second rang surle marché du travail. L’inemployabilité supposée d’une partie de la population estinacceptable dans une société démocratique, elle est en grande partie due à un effetde stigmatisation qui doit être combattu par des politiques de formation et d’inser-tion. Il faut une politique plus ferme contre les discriminations sur le marché dutravail. Le rapport aurait gagné en cohérence en incluant dans l’analyse de laprévention des risques celle des accidents du travail, ainsi que des nouvelles maladiesprofessionnelles liées aux situations de stress. Cette reconnaissance des effets de laprécarité et de l’intensification du travail serait le signe d’une volonté de progrèssocial indispensable pour accompagner la reprise économique.
Pour la même raison, il faut développer la piste suggérée dans le rapportsur «.l’état professionnel des personnes.», comme un moyen d’assurer une plusgrande sécurité aux salariés et de prendre en compte l’ensemble de l’organisation
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sociale, notamment la recherche de l’égalité entre les femmes et les hommes et lamaîtrise des différents temps de la vie. Cette perspective s’oppose à celle qui, fondantles droits des individus sur une accumulation patrimoniale, consacrerait une sociétéinégalitaire.
Le rapport insiste justement sur le rôle du débat public et sur celui desacteurs sociaux pour promouvoir les choix collectifs. La FSU ne peut qu’être enaccord avec le principe de représentativité des partenaires sociaux que cette orien-tation implique et qui est affirmé dans le rapport. La FSU partage également leprincipe qui pose l’État en garant du pacte social, et souligne les risques d’unecontractualisation des rapports sociaux qui, en affaiblissant les principes fondamen-taux affirmés par la loi, assurerait la subordination du faible au fort et autoriseraitdes inégalités préjudiciables à la justice et à la cohésion sociales.
Le rapport affirme que l’achèvement de l’UEM doit permettre de redon-ner une pleine efficacité à la politique macro-économique, de retrouver des margesde manœuvre pour mieux exploiter le potentiel de croissance de l’Union européenne.Les effets de la policy mix trop restrictive du début des années quatre-vingt-dix surla montée du chômage et de la dette publique sont bien analysés. Cependant, lerapport ne met pas suffisamment en cause le dispositif institutionnel actuel. Les règlesinscrites dans le traité de Maastricht ne sont pas intangibles. Quelle est la légitimitéd’une Banque centrale européenne décidant de la politique monétaire en fonctiond’un seul objectif, fixé a priori.? Faut-il accepter la règle du pacte de stabilitécontraignant chaque pays membre à une règle stricte sur le déficit public, alors quedes économistes sont intervenus en commission pour dire que cette règle empêche-rait la nécessaire solidarité entre pays membres d’une même zone monétaire.? Faut-ilaccepter que l’orientation de la politique macro de l’Union européenne résulte dechoix non coordonnés et échappant pour l’essentiel à tout contrôle parlementaire.?
Ainsi, le gouvernement français présente le programme pluriannuel definances publiques 2001-2003, communiqué en janvier 2000 à la Commission euro-péenne, comme contraignant la discussion budgétaire au Parlement national. Pour-tant, programmer une hausse des dépenses de l’État de 0,3.% l’an alors que lacroissance économique dépasse 3.%, c’est un choix politique qui doit être débattu, iln’y a là aucune «.contrainte.» économique ou européenne.
Dans le rapport, il y a une certaine contradiction entre l’affirmation selonlaquelle le niveau des prélèvements obligatoires, indicateur par ailleurs discutable,serait l’expression de choix de société, et l’exigence présentée comme une évidenced’aller vers une baisse de ce niveau. Ou c’est un choix politique et il doit être débattucomme tel, ou c’est une contrainte économique qui s’impose sans discussion. Mais cene peut être une contrainte imposée par un choix non discuté.
De ce choix précisément découle une «.contrainte.», celle de gérer lanécessaire réforme de l’État et des services publics avec des moyens décroissantsrelativement au PIB. La rationalisation des dépenses, le redéploiement des moyens,deviennent alors le seul moyen pour réformer les services publics et il est à craindreque le moyen ne devienne la véritable fin, au détriment de l’amélioration du servicepublic pour l’usager. Certes, on peut faire mieux avec moins de moyens dans certainssecteurs, mais ce serait tromper l’usager que de lui faire croire que dans des servicesqui, pour l’essentiel sont relationnels, on puisse faire mieux en économisant dupersonnel.
À force d’ignorer cette réalité, on provoque le mécontentement des usa-gers, comme on l’a vu récemment dans certains services sociaux d’accueil ou dans
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l’éducation nationale, et on génère une montée de la précarité dans la fonctionpublique, le recours aux précaires devenant le moyen de faire face au réel tout enrespectant le dogme du gel de l’emploi public.
Opposer, comme le fait le rapport, la fonction publique, bastion de titulairesprotégés à vie, à évolution lente, et le secteur privé, évoluant rapidement sous lapression concurrentielle, c’est ignorer que la fonction publique a été particulièrementinventive dans le domaine de la précarité, et que des évolutions considérables se sontproduites depuis quinze ans dans le domaine de l’éducation.
Il est clair qu’il faut avoir une réflexion sur les services publics, leur modede gestion, l’évolution des domaines et des besoins sociaux qu’ils couvrent, améliorerla satisfaction de l’usager tout en respectant l’égalité entre les citoyens. Maiscomment peut-on prétendre réformer la fonction publique en se représentant lesfonctionnaires comme des conservateurs bornés, accrochés à leurs «.privilèges.» etindifférents à l’intérêt général.? Ce fantasme d’une fonction publique qui n’auraitpas les hommes et les femmes qu’elle mérite est contre-productif : on n’a jamais vude réforme positive sans la mobilisation des ressources humaines, sans le recours àl’expertise des professionnels sur leur métier, sans respecter le statut de la fonctionpublique.
S’agissant de la formation des jeunes, il faut trouver des solutions auxdifficultés scolaires et à l’échec que subissent des milliers de jeunes dans l’enseigne-ment scolaire et universitaire, particulièrement ceux qui sortent du système éducatifsans qualification.
Le système éducatif a permis un développement de la scolarité d’une partieimportante des générations mais il est aujourd’hui grippé tant du point de vue de sacapacité à réduire les inégalités sociales et culturelles que du point de vue de sacapacité à faire face aux incidences de plusieurs années d’exclusion sociale pour desmillions de familles et pour leurs enfants aujourd’hui scolarisés
Il s’agit de relancer par la prévention, l’aide, la diversification des enseigne-ments une démocratisation qui permette de réduire les effets des inégalités socialeset culturelles, qui nécessite aussi la mise en œuvre de politiques sociales, culturelles,de logement, d’urbanisme et d’emploi. La mixité sociale doit être opposée auxlogiques ségrégatives.
Il faut atteindre l’objectif de 100.% de jeunes sortant avec des qualifica-tions, dont 80.% au baccalauréat, relancer la progression du taux d’accès à l’ensei-gnement supérieur et atteindre les trois millions d’étudiants diplômés. Les raisons :importants besoins en salariés aux qualifications élevées avec l’économie du savoir.;la nouvelle donne économique avec les effets de la croissance sur l’emploi, leremplacement des générations de l’après-guerre dans la fonction publique et dans leprivé, les besoins en personnels qualifiés dans l’éducation nationale et la recherche,le déficit déjà sensible des qualifications délivrées par l’enseignement supérieur,l’élargissement de l’accès à la connaissance, les bouleversements que créent lesnouvelles technologies nouvelles. Il faut aussi mieux intégrer la nécessité de dévelop-per la formation des adultes (formation tout au long de la vie, validation des acquisprofessionnels), la recherche dans tous les domaines.
Si le rapport reconnaît la nécessité de certaines de ces évolutions, il manqued’ambition et projette dans l’avenir les régressions de scolarisation constatées depuisle milieu des années quatre-vingt-dix.
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La politique de la recherche aurait mérité des développements plusconséquents, quant à l’organisation de la recherche publique, au développement decoopérations entre structures de recherche publiques, et la révision nécessaire dusystème d’aides aux entreprises.
Le rapport s’interroge sur la pertinence de l’allongement des études qua-lifié d’exagéré et propose un droit à la formation continue individuel et collective-ment garanti. La création de celui-ci serait une avancée incontestable, mais l’exercicede ce droit suppose une formation initiale de qualité. La FSU estime que si lesévolutions souhaitables doivent s’appuyer sur le rôle des acteurs locaux, ce quiimplique de leur donner davantage de responsabilité et d’autonomie, il importe degarantir un cadre national cohérent qui assure à tous les jeunes où qu’ils résident uneégale formation et des qualifications reconnues nationalement.
L’amélioration du fonctionnement du service public de l’éducation exigeune répartition équitable des personnels sur tout le territoire et un équilibre entreles possibilités d’initiatives locales et des références nationales fortes. C’est dans cetesprit que la FSU demande qu’un bilan contradictoire de la déconcentration desfonctions d’affectation et de gestion du personnel enseignant et non-enseignant soitétabli.
La FSU souhaite que le plan pluriannuel qui a été annoncé par le gouver-nement pour l’éducation donne effectivement les moyens de résorber l’échecscolaire, amorcer sérieusement une politique de prévention et de lutte contrel’exclusion, et préparer les recrutements en personnels qualifiés nécessaires à tousles niveaux.
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Union nationale des professions libérales(UNAPL)L’UNAPL tient d’abord à souligner la qualité des travaux de l’équipe du
Plan et du dialogue instauré pendant de longues semaines. Elle remercie le Commis-saire au Plan, pour le travail considérable qui a été réalisé. Nous disposons aujour-d’hui d’un diagnostic de la France très élaboré et de pistes de réflexion pertinentessur ses perspectives.
Mais l’UNAPL estime ne pas avoir trouvé d’écho à certaines de sesinterrogations fondamentales pour l’avenir des professions libérales. Elle se doit deles mettre en évidence afin que le Premier ministre en ait connaissance. Pour elle, sessuggestions et positions exprimées tout au long des travaux, sont légitimes.
1) Projet européen et mondialisationLa France ne peut agir seule. L’intégration au sein de l’Union européenne
constitue pour elle un levier décisif. Lucides, mais résolument optimistes, les auteursdu rapport n’abordent pas explicitement les risques qu’encourent certaines profes-sions à l’occasion de l’ouverture du marché mondial. Même si c’est une chance qu’ilfaut savoir saisir, elle n’est pas exempte de dangers. Des structures géantes multina-tionales et multiservices de professionnels risquent d’opposer une rude concurrenceà l’exercice libéral de proximité en petites unités économiquement fragiles. Il fautdonc redéfinir les règles du jeu.!
Que dire à propos de la reconnaissance des diplômes et de la qualité de laprestation.? Où se situe la frontière entre le droit d’établissement et la liberté deprestations de services.? Comment nos ordres professionnels vont-ils garder leursprérogatives.? Quelle déontologie pour les professions libérales.? Qu’en est-il del’authenticité des documents, de l’assurance de la confidentialité, du secret profes-sionnel, de la responsabilité individuelle.?
Les professionnels libéraux partagent des valeurs qu’ils veulent défendre,au niveau européen et au niveau mondial telles que l’indépendance morale etfinancière, un haut niveau de formation, une déontologie professionnelle, une rela-tion de confiance avec le client ou le patient.
Comment les défendre.? La mondialisation des services est inéluctable, ilfaut préparer les générations futures de professions libérales. Dans ce marché mon-dialisé, il y a place pour de petites unités émergentes qui apportent des expertisestrès pointues. Les professions libérales peuvent constituer des réseaux efficaces.L’évolution de notre société se fera avec elles, et seuls ceux qui sauront adapter leurindividualité et anticiper leurs conditions d’exercice, sauront répondre à la demandede prestations. Le rapport sur «.les réseaux pluridisciplinaires et les professions dudroit.» établi par Henri Nallet en 1999 a bien analysé la situation. Toutefois, l’UNAPLpeut regretter que ses recommandations n’aient pas été suivies d’effets.
2) Prévenir les risquesÀ propos du principe de précaution traité dans le rapport, l’UNAPL
regrette que «.l’inversion de la charge de la preuve.» ne soit évoquée qu’en quelquesmots alors qu’il constitue pour elle un véritable cheval de bataille pour les mois àvenir.! En effet, les professions libérales doivent être vigilantes afin que l’application
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aux professions de santé du principe de précaution ne voie pas la généralisation durenversement de la charge de la preuve qui entraînerait pour ces professions (et parextension aux autres) l’obligation de résultat, avec pénalisation et conséquencesjuridiques et judiciaires.
Ce n’est pas en renversant la charge de la preuve que l’on va restaurer laconfiance de l’opinion... alors que cet objectif est prioritaire.! Une économie sansrisque ne produit rien, une médecine sans risque ne guérit personne... Mais gardons-nous d’une dérive vers un principe d’abstention.!
3) Les solidarités
Notre pays, comme la plupart des pays d’Europe, doit faire face actuelle-ment à une situation paradoxale où une société qui développe une économie auxperformances élevées voit s’installer dans la misère et le dénuement des laissés pourcompte. Les professionnels libéraux qui sont chaque jour au contact de la populationdans l’exercice de leurs services de proximité sont particulièrement bien placés pourrepérer les détresses.
Sachant que le vecteur essentiel de l’intégration sociale reste le travail,l’État doit renforcer les dispositifs spécifiques existants en faveur des populationstrès défavorisées. Avec le RMI et la CMU, des progrès substantiels ont été réalisésdans la lutte contre certaines formes de pauvreté, mais l’État doit plus que jamaisveiller à l’égalité d’accès des individus aux droits fondamentaux, dont il est le garant.
a – Droit au conseil : la proclamation des droits de l’Homme ne peut êtreeffective que si l’accès à la justice est effectif pour tous et même les plus démunis. Orle rapport ne traite pas de ce droit, à nos yeux, fondamental.! L’évaluation despolitiques publiques de lutte contre la grande pauvreté devrait faire une large partaux possibilités d’accès à la justice des personnes en grande difficulté.
Les personnes sans ressources, celles menacées d’expulsion ou les chefsd’entreprises individuelles en difficulté doivent pouvoir trouver conseils et aidesjuridictionnelles. Le droit au conseil apparaît aujourd’hui comme un droit fonda-mental.
b – Droit à la retraite : l’UNAPL, consciente que le système actuel parrépartition est un gage de solidarité entre les générations, est favorable à sonmaintien. Les auteurs du rapport se penchent à juste titre sur la solidarité inter-générationnelle, mais occultent un problème que l’UNAPL a soulevé à savoir lasolidarité intra-générationnelle : en effet, si certains régimes de retraite ont pris desdispositions pour assurer au mieux leur équilibre financier, d’autres ne l’ont pas fait.Les professions libérales ayant une démographie suffisamment dynamique partici-pent depuis 1974 à la compensation nationale, mais dans des proportions beaucoupplus importantes que certains autres secteurs d’activité.
Or, aujourd’hui, les conditions économiques des exercices libéraux ontchangé. Les professions libérales jugent leur participation à la compensation natio-nale trop excessive, car elles versent «.per capita.» plus de 3 fois la charge qui incombeaux salariés. Solidarité oui... mais le maximum de contribution de la part des profes-sions libérales est atteint, sauf à risquer de déséquilibrer leurs propres régimes.
312 AVIS DES MEMBRES DE LA COMMISSION
4) Les territoiresa – Le rôle de l’État : que l’État ne soit plus la seule autorité qui encadre
toute décision est une réalité, mais l’État doit demeurer le régulateur des activités. Ildoit préserver la cohésion nationale, potentialiser les initiatives, favoriser les activités,aider à rassembler les moyens, jouer son rôle d’arbitre entre les régions. L’UNAPLregrette que le rapport ne se limite qu’à un constat de points faibles et à un panel desolutions retenues et qu’il ne s’appuie pas assez sur les acteurs de la vie économiqueet leurs expérimentations. Aménager le territoire, c’est d’abord créer des synergies,c’est raisonner en termes d’initiatives plus qu’en termes de mesures contraignantes.
b – La clarification des compétences : les professions libérales regrettent lacomplexité des procédures et la multiplicité des contrats qui finissent par nuire àl’efficacité du développement économique et social local.; elles approuvent touteproposition qui clarifie les compétences et améliore les procédures, qui renforce ladémocratie locale et qui donne une réelle place aux forces socio-économiques.
c – L’importance de l’aménagement du territoire : les professions libéralesapprouvent les objectifs de mailler l’ensemble du territoire en «.pays.», afin de mieuxstructurer l’espace rural à partir des villes moyennes et de mieux définir la fiscalitéqui s’y rattache. Cette notion de proximité est primordiale. Il faut assurer la pérennitédes entreprises libérales qui apportent une contribution aux besoins essentiels de lapopulation et à la cohésion sociale du pays. Elles regrettent toutefois que souvent lesprojets impliquant aussi bien les acteurs économiques et sociaux, les élus ou mouve-ments associatifs ne mentionnent que très rarement les activités des professionslibérales.
d – La dimension européenne : les professions libérales approuvent l’intro-duction de la dimension européenne dans la politique d’aménagement du territoire.En effet, elles considèrent important de replacer la politique française dans cet espacegéographique. La réduction des inégalités territoriales ne relève pas exclusivementde l’État, le rôle des Fonds structurels européens à cet égard ne pouvant être ignoré.
5) Les régulations publiquesNous sommes convaincus comme les auteurs du rapport de la nécessité de
donner à notre pays des règles du jeu qui laissent une place à tous et favorisentl’initiative de chacun. À l’échelle nationale, personne ne conteste le fait que l’excèsde réglementation tue l’initiative... mais qu’a contrario, les seules forces du marchépeuvent produire l’exclusion des plus faibles.
Il faut donc trouver un juste milieu entre une déréglementation préconiséepar les États-Unis et un excès de réglementations comme il en existe en France, danscertains secteurs d’activités. Devant certains excès des marchés, il faut réinventer denouvelles régulations.! À cet égard, l’UNAPL retient trois exemples qui illustrent ledélicat dilemme entre le plus d’État et le moins d’État, et qui n’ont pas été reprisdans le rapport :
a – La politique de concurrence : de trop nombreuses administrationspubliques et parapubliques assurent elles-mêmes des prestations incombant habi-tuellement à des professionnels libéraux.
Ainsi, en est-il de La Poste, qui concurrence les agents généraux en propo-sant des produits d’assurance, des ingénieurs des Ponts et Chaussées qui se muent enarchitectes DPLG, des ingénieurs des Eaux et Forêts qui conseillent les propriétaires
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forestiers privés, etc. L’UNAPL estime que cette concurrence directe des fonction-naires est d’autant moins admissible que les agents de l’État n’ont pas à assumer lesmêmes contraintes fiscales et sociales – pas plus que les responsabilités civiles etpénales – que les professionnels libéraux. L’UNAPL considère cela comme uneconcurrence déloyale de l’État.!
b – Les relations avec les partenaires sociaux : la négociation engagée envue d’une refondation du système social, qui ne dépendrait plus seulement d’exigenceslégales mais du dialogue social et d’accords librement négociés, emporte notreadhésion. Il est temps que les rôles respectifs de la loi, de la négociation et desdifférents niveaux (interprofession, branche, entreprise) soient clairement définis,que chacun des acteurs assume ses propres responsabilités et qu’il respecte leterritoire dévolu à l’autre. Ce débat oblige les pouvoirs publics à une nouvelleréflexion, ce dont l’UNAPL se félicite.!
c – L’environnement mondialisé et extrêmement concurrentiel favorisé parl’arrivée des nouvelles technologies change la donne. Le développement des techno-logies de l’information doit plus que jamais conduire les pouvoirs publics à élaborerl’environnement juridique nécessaire au commerce électronique, voire à adapter lesdroits de propriété industrielle et intellectuelle, ainsi que le droit relatif aux bases dedonnées.
Parmi ces quelques observations, l’UNAPL porte-parole des 500.000entreprises occupant 1.350.000 personnes a apporté sa contribution aux travaux duCommissariat général du Plan... observations qui, nous l’espérons, continueront àsusciter un débat entre tous les acteurs de la société française.
314 AVIS DES MEMBRES DE LA COMMISSION
Union nationale des syndicats autonomes(UNSA)L’UNSA apprécie la qualité du rapport sur les perspectives de la France et
se félicite de le voir adopter une approche sociétale globale. Les quatre axes définispar le Premier ministre sont traités de manière détaillée et font l’objet de proposi-tions souvent novatrices. Pour autant, c’est le rôle d’une contribution, nous propose-rons d’enrichir ce rapport, en partant du thème général de la démocratie sociale puisen développant, à partir de ce point central pour l’UNSA, un certain nombre depropositions en matière d’emploi et de cohésion sociale.
1) La démocratie socialeLes conclusions du rapport soulignent trois grands enjeux, dont la nécessité
de «.redéfinir les relations de l’État avec les partenaires sociaux et les collectivitéslocales.».
De notre point de vue, les relations sociales doivent obéir aux règlesgénérales de la démocratie. Une organisation syndicale ne peut prétendre représenterles salariés que si elle est légitimée par l’élection. Ce n’est qu’après le jugement desélecteurs que le législateur peut déterminer, en fonction de ce critère objectif, quellesorganisations sont représentatives au niveau d’une branche, d’un secteur d’activitéou des négociations interprofessionnelles. Pour conclure une négociation la règle dela majorité doit s’appliquer. Un accord n’est pleinement légitime que s’il est signépar des partenaires sociaux représentant la majorité des électeurs. La règle qui vautaujourd’hui dans la loi Aubry. Il doit donc devenir le droit commun.
Les résultats électoraux doivent également devenir le principal critèred’attribution des aides publiques aux syndicats. Si l’élection redevient la pierred’angle de la représentativité syndicale, les syndicats auront tout intérêt à rassemblerle plus grand nombre d’adhérents et d’électeurs. Les organisations syndicales fran-çaises pourront alors acquérir la même légitimité que leurs homologues d’autres pays,en particulier d’Europe du Nord. Cette question conditionne donc la capacité despartenaires sociaux à négocier à tous les niveaux.
Au sein de l’Union européenne, un tissu complexe de chaînes de subsidia-rité, de délégations de souveraineté et d’application pragmatique du principed’exacte adéquation régit, souvent de manière empirique, le fonctionnement etl’interaction des différents échelons territoriaux et des acteurs tant politiques que dela société civile. Nul ne peut plus prétendre être l’ordonnateur de ce fonctionnement.
Le traité de Maastricht a institutionnalisé un mode de dialogue socialoriginal qui porte progressivement ses fruits, mais exige une grande cohérence ausein des partenaires sociaux. Le mouvement syndical est en ce domaine beaucoupplus avancé que la représentation patronale, et au sein des organisations françaisesla coopération progresse, impulsée par l’accord de partenariat européen conclu entrela CFDT et l’UNSA.
Ceci illustre la nécessité, soulignée par le rapport, de renforcer et structurerle rôle des corps intermédiaires.
Mais le dialogue social européen ne suffit pas à construire un modèle social.Le rapport met en relief le fait que l’inaction des États membres conduirait à uneharmonisation sociale européenne par le marché. Il est donc indispensable de nourrirle dialogue social européen par des initiatives politiques et législatives, de mieux
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coordonner les politiques sociales nationales, de fixer des objectifs volontaristes enmatière notamment d’emploi et de lutte contre les exclusions, ainsi que cela a été faitpour atteindre l’Union monétaire ou résorber les retards de développement régio-naux. Une Charte des droits sociaux fondamentaux constituera un socle indispensa-ble à ce modèle social européen.
L’État, comme d’ailleurs les appareils nationaux des partenaires sociaux, avocation à intervenir au niveau de la nation. Cet échelon doit, dans le cadre du modèlesocial défini au sein de l’Union européenne, fournir des points de repère, mettre encohérence et impulser les politiques publiques et fixer une hiérarchie des normes. Laplace respective de la loi et du contrat doit être définie à ce niveau. Il appartient à laloi de définir un socle de droits et de normes. Pour l’UNSA, les partenaires sociauxdoivent ensuite pouvoir bénéficier de la plus large autonomie, dans un cadre législatifdéfinissant les règles d’acquisition – et de perte – de la légitimité à contracter.
Au niveau local, la faiblesse du dialogue social est patente. Le système denégociation collective au niveau national et des branches s’est progressivementétiolé. Le dialogue social reste faible dans l’entreprise malgré les effets d’annonce duMEDEF et la réelle impulsion donnée par la loi d’ARTT. De plus, la négociationd’entreprise ne suffit pas. Un espace demeure pour la négociation collective nationalede branche. Celle-ci peut être déclinée au niveau des régions et des districts indus-triels. Des négociations sont aussi indispensables au niveau interprofessionnel desbassins d’emploi. L’État et les collectivités territoriales ont aussi un rôle à jouer dansce dialogue social qui touchera souvent des domaines qui concernent autant lespouvoirs publics que les partenaires sociaux, comme la politique de formation et larecherche de l’excellence territoriale. Pour réussir ce maillage, il faut là aussi despartenaires sociaux représentatifs au niveau des entreprises, des régions, des bran-ches. Il faut également des structures publiques suffisamment légitimes et disposantd’une culture de dialogue. L’empilement des structures territoriales, la juxtapositionde structures institutionnelles de décision et de structures d’organisation spatiale,l’absence d’élection au suffrage universel des organes exécutifs des agglomérationsconstituent des obstacles majeurs au bon fonctionnement de la démocratie locale.Ces faiblesses freinent la constitution d’un tissu de relations sociales impliquant lepolitique, les partenaires sociaux et les réseaux associatifs.
La déconcentration doit être poursuivie avec cette approche pragmatiquede travail au plus près du terrain. La commission Mauroy doit être l’occasion d’unbilan de la décentralisation, nécessaire avant d’entamer une seconde étape.1.
2) Les politiques d’emploi et de cohésion socialeNous nous garderons de faire un pronostic sur le plein emploi, d’autant que
cette notion est difficile à définir. Plutôt que de nous focaliser sur le seul pourcentagedes chômeurs, nous préférons définir cinq objectifs :
– Résorber le noyau dur de chômeurs de longue durée et de jeunes sortantsans qualification du système éducatif.
– Augmenter le volume d’emplois, en particulier en poursuivant la politi-que d’aménagement et de réduction du temps de travail.
316 AVIS DES MEMBRES DE LA COMMISSION
1. À ce propos, nous rappelons que les missions des personnels IATOSS de l’Éducation nationale doiventêtre exercées par des personnels de l’État
– Améliorer la formation tout au long de la vie de l’ensemble des salariés.;beaucoup de possibilités existent déjà mais elles sont insuffisamment utilisées etinsuffisamment dotées budgétairement.
– Favoriser l’accès ou le retour à l’emploi de personnes aujourd’hui sansactivité professionnelle telles que les femmes au foyer ou les chômeurs âgés. Lespréretraites progressives constituent une solution encore insuffisamment mise enœuvre.
– Assurer à tous les salariés, quelle que soit la nature et la durée de leurcontrat de travail, des droits équivalents à la formation et à la protection sociale (ycompris la retraite), ainsi que l’accès à des prestations aujourd’hui réservées auxsalariés stables, comme les œuvres sociales des comités d’entreprise ou l’épargnesalariale. Les ruptures professionnelles ne doivent pas se traduire par des rupturesde droits.
C’est à ce prix que le taux d’activité pourra augmenter sensiblement,desserrant la contrainte démographique qui pèse sur le prochain demi-siècle.
Pour parvenir à cet objectif, le rapport souligne l’importance de l’économiedu savoir et de l’investissement dans la «.nouvelle économie.». Nous partageons cetteanalyse, mais il convient de veiller à ce que le développement de nouveaux secteurssans conventions collectives ni dialogue social n’accroisse pas le morcellement dumarché du travail et l’isolement des salariés les plus fragiles. Les PME de la nouvelleéconomie subissent en général de fortes contraintes liées à leur statut d’entreprisesous-traitante ou externalisée. Ces contraintes sont directement répercutées sur lessalariés sous forme de précarité.
En outre, nous pensons que le développement des emplois de servicerelationnels à la personne doit être considéré qualitativement comme quantitative-ment avec autant d’attention que l’émergence de la «.net économie.». En effet, cesservices conditionnent l’égal accès des hommes et des femmes à l’emploi. Ils consti-tuent une nécessité pour faire face au vieillissement de la population et pourrenforcer le lien social, tant dans les quartiers difficiles, que dans les centres ville, maisaussi dans les zones rurales en partie désertifiées. Ces emplois couvrent toute lagamme des qualifications.; leur création peut être facilitée par l’initiative locale. Lesemplois jeunes ont ouvert des pistes fécondes et il importe qu’elles soient poursuivieset approfondies.
Les nouveaux emplois et les nouveaux métiers ainsi créés devront trouverun statut social qui ne soit pas celui de «.petits boulots.». Des négociations devrontaussi se développer entre des syndicats qui devront rénover leur pratique pours’adapter à ces nouveaux publics et des employeurs qui s’imaginent souvent que lefait d’avoir une fonction sociétale les dispense de la nécessité du dialogue social.
Le soutien de la croissance et de l’emploi réclame naturellement un cadremacro-économique et administratif adapté.
Le niveau européen joue ici aussi un rôle clé. L’Organe de règlement desdifférends représente un pas non négligeable dans la régulation du commercemondial, mais elle est entravée par des règles de majorité trop contraignantes. Pourlutter contre les mouvements spéculatifs de capitaux et le blanchiment d’argent, uneétape plus pragmatique que l’instauration hypothétique d’une taxe Tobin pourraitêtre franchie en faisant disparaître les paradis fiscaux au sein de l’Europe puis horsde l’Europe.
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Il n’est pas non plus possible de faire en permanence l’impasse sur le niveaudu budget européen. Toutes les astuces de présentation comptable ne peuventdissimuler le fait que l’élargissement, surtout dans sa deuxième phase, ne pourra sefaire à coût nul. Il ne doit pas se faire à coût nul si on veut préserver l’objectif decohésion sociale et régionale dans ce cadre élargi. En outre si on veut éviter qu’encas de récession ou de choc asymétrique l’ajustement ne se fasse par les salaires, ilimporte qu’un budget social et structurel européen puisse jouer le rôle de stabilisa-teur.
En ce qui concerne l’État, nous avons déjà souligné la nécessité de mieuxarticuler les différents niveaux de pouvoir et d’administration. La règle de l’annualitébudgétaire constitue à l’évidence un obstacle à la gestion de moyen terme. L’évalua-tion des politiques publiques constitue une nécessité, notamment l’évaluation del’impact des aides publiques.
Le rapport sur les perspectives de la France se révèle ainsi riche enpropositions susceptibles d’améliorer le fonctionnement de l’action publique, duniveau européen au niveau régional. Il contient également de nombreuses pistes quiméritent d’être approfondies, notamment dans le domaine de la protection socialeet des minima sociaux. Le débat qui aura lieu tant dans les Assemblées parlemen-taires qu’au Conseil économique et social sera l’occasion de porter ces débatsessentiels devant l’opinion publique. L’UNSA prendra toute sa place pour faireavancer à cette occasion les questions qui nous paraissent les plus urgentes d’un pointde vue syndical.
318 AVIS DES MEMBRES DE LA COMMISSION
Denis Clerc, conseiller de la rédactiond’«.Alternatives Économiques.»
Le rapport présente, sur la plupart des points abordés, des analyses nuan-cées et des propositions intéressantes qui reflètent bien l’état actuel de la réflexionde tous ceux qui pensent qu’une société solidaire et juste ne résulte pas du hasard nide la seule «.main invisible.» du marché, mais que, à l’inverse, on ne peut faire commesi ce dernier n’existait pas ou n’avait pas d’importance. Il pose donc la questioncentrale de ce que nous pouvons faire, dans le contexte actuel, pour se rapprocher decet objectif d’une société plus solidaire et plus juste, sans pour autant compromettreou freiner sa vitalité économique.
Toutefois, il semble que, sur la question des politiques d’emploi et despolitiques sociales, il ne met pas suffisamment en valeur le fait que les politiquesd’emploi et les politiques sociales sont toujours des compromis, élaborés à unmoment donné pour tenter d’atteindre certains objectifs, jugés prioritaires à cemoment-là, au détriment d’autres objectifs jugés seconds. Par exemple, la politiquede l’emploi des années quatre-vingt-dix a privilégié la création d’emplois, sans guèrese préoccuper de leur «.qualité.» : il s’agissait alors de lutter contre la montée duchômage de masse, et la multiplication des emplois précaires, ou à temps partielcontraint, paraissait un moindre mal par rapport à la multiplication du nombre dechômeurs. Mais – effet imprévu – les contrats emploi-solidarité à mi-temps payés auSMIC ou les allégements de cotisations sociales patronales pour emplois à tempspartiel ont engendré un phénomène de «.pauvreté laborieuse.» considérable et,surtout, ont bloqué l’évolution à la hausse des minima sociaux versés aux personnespotentiellement actives, puisque ces minima, pour ne pas se transformer en «.trappesà inactivité.» devaient rester inférieurs à un demi-SMIC net, devenu la normesalariale de facto pour le retour à l’emploi des personnes en situation difficile. Aussi,le rapport, fort légitimement, s’interroge sur la meilleure manière de réduire cettepauvreté laborieuse et d’améliorer le sort des allocataires de minima sociaux sans lesenfermer pour autant dans une trappe à inactivité.
Il n’est pas sûr, cependant, que cette problématique soit la meilleure. Eneffet, le contexte de l’emploi en France est en train de changer, de façon durablesemble-t-il, comme le souligne d’ailleurs le rapport. L’objectif de la politique d’em-ploi à l’avenir ne devra donc plus prioritairement consister à pallier les déficiencesdu marché du travail, mais surtout à veiller à ce que les emplois soient désormais demeilleure «.qualité.», c’est-à-dire moins précaires, moins fréquemment à temps par-tiel contraint et générateurs d’une compétence valorisable ensuite sous forme decarrière salariale. De ce point de vue, la proposition d’allocation compensatrice derevenu (ARC), évoquée par le rapport, mais seulement sous forme d’hypothèseaujourd’hui controversée, risque fort d’aller en sens inverse, puisqu’elle revient à fairesubventionner par la collectivité des emplois de mauvaise qualité : un peu commelors de la «.loi sur les pauvres.», dans l’Angleterre du début du XIXe siècle, lesemployeurs se verraient alors incités à traiter la force de travail comme une marchan-dise comme les autres, puisque la collectivité, bonne âme, viendrait compléter, sanslimite dans le temps, les horaires variables ou réduits qui risqueraient alors de devenirle lot commun de toute la main-d’œuvre banalisée. C’est exactement ce qu’ontproduit l’EITC aux États-Unis et le Family Credit (complété en 1996 par l’EarningTop-Up) au Royaume-Uni. Notre priorité du moment, au contraire, doit être non depallier les effets du travail à temps réduit, mais de réduire le nombre des emploisconcernés, ainsi que celui des emplois précaires : en élevant le niveau des revenus dutravail pour ceux qui sont en bas de l’échelle, il devient possible, sans effet pervers,
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de relever aussi le niveau des minima sociaux. D’autant que la preuve de l’enferme-ment dans des «.trappes à inactivité.» pour des raisons strictement financières,demeure largement à faire : le rapport, même s’il nuance le propos, n’en retient pasmoins que cet enfermement peut exister. Or l’expérience des structures d’insertionmontre que, si des personnes s’enferment dans de telles trappes, c’est bien davantagepar difficulté personnelle que par calcul rationnel, par incapacité que par volonté :dès lors qu’elles se voient offrir la possibilité de revenir à l’emploi avec un accompa-gnement et une formation adaptés, la plupart de ces personnes jouent le jeu.
Enfin, de façon plus globale, le rapport n’insiste peut-être pas assez sur latransformation profonde que nous en sommes en train de vivre, et qui nous amène àpasser d’un capitalisme de type fordiste à un capitalisme de type patrimonial : à lanorme collective se substitue le contrat, plus ou moins individualisé, tandis que lesrelations de marché l’emportent de plus en plus sur les règles publiques ou corpora-tistes et que la finance tend à devenir l’agent dominant du système productif. L’accentest mis sur la montée de nouveaux types d’inégalités dont cette transformation estgrosse, ce qui est vrai. Mais peut-être aurait-il été intéressant d’approfondir quelquepeu la façon dont de nouvelles normes collectives peuvent être construites dans cepaysage en voie de transformation, et les conditions d’apparition de ces «.pactessociaux stables.» que le rapport appelle, à juste titre, de ses vœux. Car c’est par cetype de contre-feux que l’on peut empêcher la société de se désintéresser de sespauvres, à la force de travail dévalorisée et au poids social déclinant, et, à terme, dese fragmenter en groupes sociaux au sort et aux destins aussi étrangers les uns auxautres que s’ils vivaient sur des planètes différentes.
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Olivier Godard, directeur de rechercheau CNRSLe rapport formule avec justesse des orientations de grande portée éthique
et politique : le devoir de se préoccuper sans relâche de la lutte contre l’exclusion etles inégalités qui portent atteinte au lien social et à la dignité des personnes.;l’obligation de vigilance concernant les conditions, notamment environnementales,de la croissance afin qu’elle n’obère pas les capacités de développement des généra-tions futures.; la réaffirmation forte du principe d’égale dignité des personnes dontla validité doit s’étendre à toutes les populations du monde.; la confirmation du rôleessentiel de l’État, notamment pour porter les arbitrages en faveur du long terme etrechercher la meilleure articulation entre le niveau international et celui de l’actiondécentralisée des collectivités territoriales et des agents économiques, qui doiventpouvoir jouir d’une liberté opérationnelle plus grande.; le besoin de recourir davan-tage à des instruments économiques et à des incitations et pas seulement à laréglementation afin d’atteindre de manière plus effective et plus efficace les objectifsfixés par la puissance publique.; l’adoption de nouvelles procédures pour l’organisa-tion d’une expertise non seulement compétente, mais pluraliste du point de vue deses origines et des disciplines convoquées, et ouverte sur les préoccupations descitoyens et le débat public en matière de prévention des risques collectifs, de façon àrenouer les fils rompus de la confiance dans la gestion publique.
Sur la base d’une analyse fort riche, mais néanmoins sélective dans le choixdes questions abordées, le rapport identifie trois enjeux à relever pour progresservers un développement durable et solidaire : la révolution de l’information et l’entréedans l’économie du savoir.; les arbitrages intergénérationnels, notamment sous laforme de l’application du principe de précaution face aux risques environnementauxet sanitaires.; les réformes institutionnelles à promouvoir tant au niveau européenque national.
J’approuve ces formulations mais veux néanmoins souligner avec plus deforce l’importance des problèmes attachés à ce qu’on peut appeler la composantematérielle du développement durable : consommation d’énergie et de matièrespremières, rejets polluants ou toxiques, production de déchets à éliminer, contractionou dégradation des espaces naturels qui sont les supports du fonctionnement desécosystèmes les plus essentiels. Les néologismes qui ont fleuri depuis les annéessoixante-dix, comme l’éco-développement ou le développement durable, manifes-tent d’abord la reconnaissance de la nécessité de rechercher de nouvelles modalitéséconomiques et technologiques pour assurer la viabilité matérielle du mode decroissance durant le XXIe siècle. Or cette question n’est qu’affleurée dans le rapport,si l’on excepte le chapitre très bien venu sur la prévention des risques, qui en soulignesurtout les aspects sociaux et institutionnels.
Dans un monde qui découvre chaque jour l’héritage négatif caché despremiers âges de l’ère industrielle (contamination chimique des différents écosys-tèmes de la planète, pollution des sols, atteintes aux ressources en eau) en mêmetemps qu’il commence à discerner des limites physiques planétaires, par exempleclimatiques, l’enjeu à moyen et long terme pour la France n’est pas seulement deretrouver une croissance forte pour résoudre un problème de chômage qu’elle n’apas voulu traiter de façon précoce en procédant à des réformes économiques etsociales de structures, mais de réorienter le contenu de cette croissance. Il s’agitd’infléchir à la fois les façons de produire et celles de consommer, les façons d’habiterle territoire et celles de se déplacer : sobriété énergétique, bouclage des cycles de lamatière, neutralisation de la charge polluante des rejets résiduels, orientation de
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l’activité économique vers une économie de services, ces directions ne reposent passeulement sur de nouvelles solutions techniques. Ces dernières ne verront pas le jourou demeureront très largement impuissantes si de nouvelles régulations économi-ques et de nouveaux contrôles sociaux n’assurent pas le relais.
Tout cela demande une stratégie cohérente et une organisation de l’actionpublique qui dépassent les compétences de tel ou tel département ministériel. Il fauten faire l’une des principales priorités politiques, que des orientations claires et undiscours public charpenté viendront soutenir, tant les énergies à mobiliser sontdiverses et enclines à s’investir dans des directions opposées. Il serait bien irrespon-sable de mesurer l’importance de cette question au seul poids politique de la frangeécologiste de l’opinion publique, qu’elle soit d’un bord politique ou de l’autre.L’exigence environnementale est d’abord une exigence éthique : elle engage laresponsabilité morale des citoyens et des dirigeants envers ceux qui sont éloignés denous par l’espace et le temps.
Prenons l’exemple de la politique de lutte contre le changement climatiqueet considérons plus particulièrement ses implications pour les transports. La conven-tion de Rio (1992) et le protocole de Kyoto (1997), ratifiés de façon très large par leParlement français, ont amorcé la prise en compte mondiale de ce problème. Elledemeure néanmoins timide et difficile. Elle n’en demande pas moins déjà un effortconsidérable au regard des évolutions tendancielles. L’engagement pris par la Francedevant ses partenaires européens pour l’horizon 2010 est une stabilisation au niveaude 1990 de ses émissions de 6 gaz à effet de serre, dont le principal est le gazcarbonique. D’après les travaux du groupe «.Énergie 2010-2020.» du Commissariatgénéral du Plan, le secteur des transports représentera de façon directe ou indirecte45.% du total des émissions de gaz carbonique d’origine énergétique à cet horizon.C’est aussi le secteur qui est tendanciellement responsable de l’essentiel des augmen-tations anticipées.
Le programme national de lutte contre le changement climatique, adoptéau printemps 2000, n’ambitionne pas une stabilisation des émissions des transportsmais une modération de leur croissance. Cela signifie que les autres secteurs, enparticulier l’industrie, devront être mis davantage à contribution puisque le carboneest un jeu à somme physique nulle. Ce programme propose qu’on plafonne dès 2010et jusqu’en 2020 à 40 millions de tonnes de carbone (MtC) les émissions destransports qui se situaient à 33 MtC en 1990.; cela fait un potentiel d’augmentationde 21.% sur trois décennies. Or ces émissions sont déjà parvenues à 38 MtC en 1998 :en huit ans, le pays a consommé 75.% de la marge d’augmentation dont il disposaitpour trois décennies... Comment imagine-t-on pouvoir tenir les objectifs fixés.?
L’engagement volontaire des constructeurs automobiles de réduire de25.% les émissions de CO2 des voitures neuves à partir de 2008 est déjà pris encompte dans les perspectives tendancielles à corriger.! Il faut donc envisager uneaction de grande ampleur qui aille bien au-delà des actions portant sur les consom-mations unitaires des véhicules. Les documents d’urbanisme, les plans de déplace-ment urbain et autres schémas de services pourront certainement y contribuer maisils n’ont pas à eux seuls la puissance incitative requise pour orienter à la fois l’offreet la demande, et ils n’offrent pas de garanties concernant les financements. Le paysa besoin d’un mécanisme économique aussi puissant que ceux qui sous-tendent lesévolutions qu’on veut enrayer. Janos Kornaï avait montré comment, sur le terrain del’organisation économique, le socialisme réel à l’Est était mort de la généralisationdu principe de la contrainte budgétaire élastique et de défaillances graves desincitations. La soutenabilité environnementale de l’économie française serait ruinéepar la persistance de la tolérance d’une contrainte physique élastique et de l’absence
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d’incitations économiques à la sobriété. Mais comment concilier le respect decontraintes globales strictes et la responsabilité des acteurs décentralisés, prônée àjuste titre par le rapport sur les perspectives de la France.?
La solution qui paraît le mieux à même d’y parvenir serait celle d’unsystème de quotas d’émission transférables. S’agissant des transports terrestres, l’idéeserait de répartir entre les 22 régions françaises un sous-quota annuel et transférabled’émissions en rapport avec les objectifs du pays. Cette procédure responsabiliseraitdirectement les régions en leur confiant le soin de contenir les émissions de leurterritoire à l’intérieur d’un plafond qui pourrait néanmoins être modifié par desopérations de transferts réalisées auprès d’autres régions et, le cas échéant, d’autresdétenteurs de tels permis en France et en Europe. Les régions sobres trouveraientdans la valorisation des permis non utilisés une source complémentaire de finance-ment pour leurs investissements ou pour les contrats qu’elles passeraient avec lesautorités organisatrices des transports à l’échelle locale.
Aucune architecture de ce type n’est envisagée pour l’instant et le pro-blème du changement climatique n’a pas réellement été pris en compte dans lanégociation des contrats de plan État-région. La France dispose ici du moyen derattraper son retard et d’être à la pointe de l’innovation institutionnelle en matièrede politiques publiques. Faute de relever ce défi de l’effet de serre en conformité avecnos engagements internationaux, quelle pourrait bien être encore la crédibilité desdiscours sur le long terme et sur notre responsabilité vis-à-vis des générationsfutures.?
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Henriette Steinberg, secrétaire nationaledu Secours populaire françaisLe rapport tient compte de certaines de nos remarques, mais nous nous
permettons d’insister de nouveau sur un certain nombre de questions qui noustiennent profondément à cœur.
1) La situation des personnes en difficultésSi nous nous réjouissons de ce que le plein emploi soit de nouveau en
perspective, il nous semble qu’il faudrait insister plus encore sur le fait que cela nerésoudra pas d’un coup l’ensemble des problèmes auxquels ces personnes sontconfrontées. Cet aspect nous semble devoir être d’autant plus approfondi que la miseen œuvre de l’euro s’approche et que le porte-monnaie est encore plus vide quandla valeur de l’argent paraît plus élevée. Pour être plus explicite encore, il nous sembleque le RMI et les minima sociaux en euros paraîtront encore plus bas et plus difficilesà vivre que cela ne l’est aujourd’hui. Ceci nous conduit à dire qu’il faudrait consacrerplus de pages, ou au moins de lignes à examiner concrètement les conditions de viede parties importantes de la population pour décider des mesures à prendre de sorteque la France à deux vitesses ne passe pas le millénaire. Y œuvrer, c’est contribuerdirectement à la construction d’une citoyenneté plus solidaire, c’est rendre l’espoiret permettre à chacun d’agir, c’est placer l’homme et la femme au cœur de ladémarche, à la fois fin et moyen. La société d’aujourd’hui et de demain s’honoreraità fonder ses critères d’évaluation sur l’efficacité à placer le développement de l’êtrehumain comme indicateur premier, en partant des besoins des plus fragiles des siens.
2) La situation des jeunesNous sommes sensibles aux développements portant sur la formation et
sur la nécessité de ne pas laisser s’installer de nouvelles exclusions au travers de lamaîtrise des nouvelles technologies par certains seulement. Nous sommes bienconvaincus de ce que la formation devra bénéficier d’une place essentielle dans lavie de chacun et nous pensons aussi que si les jeunes retrouvent la possibilitéd’exercer un emploi sans l’angoisse du lendemain, la situation s’améliorera. Cepen-dant aujourd’hui l’expectative n’est plus possible. Nous avons apprécié à sa justevaleur l’ampleur du plan emplois-jeunes et le Secours populaire a recruté dans cecadre ceux parmi lesquels il espère voir se dégager ses dirigeants de demain. Pourautant, la jeunesse vit mal, nous recevons les jeunes dans nos permanences, leur santéest fragilisée alors qu’ils sont dans la période de leur plus grande force. Le SIDA estun fléau, mais les toxicomanies aussi. Il nous semble qu’il conviendrait d’affronterces deux sujets avec encore plus de détermination. Ceci suppose que des moyensimportants soient consacrés à ces questions, sans tabous et sans idées toutes faites,sur une durée suffisante pour que les mesures puissent produire leurs effets. Il noussemble enfin qu’il conviendrait d’oser affronter la deuxième cause de mortalité chezles jeunes après les accidents, c’est-à-dire le suicide. Le silence sur ce propos est denotre responsabilité commune. Nous entendons le rompre.
3) L’accès à la cultureIl nous semble qu’il conviendrait de consacrer une place plus importante
à la culture, pour les enfants comme pour les jeunes. Plus largement, il nous semble
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que l’accès à la culture permet aux personnes en difficultés de reprendre place plusrapidement dans la collectivité dont leurs problèmes tendent à les isoler. L’ouvertureofferte par cette dimension, propre à l’être humain participe de la prévention, du liensocial et du recouvrement de la dignité. La culture favorise la connaissance de l’autre,quelle que soit la partie du globe ou du quartier où il réside, elle permet l’espritcritique, elle rend disponible à l’acceptation de la différence. La diffusion de dizainesde milliers de cahiers «.Le dire pour agir.» nous a permis de vérifier à quel point lespersonnes à qui le SPF a donné la possibilité de s’exprimer sous toutes les formes sesaisissaient de cette possibilité par l’écriture, le dessin, le théâtre et y affirmaient leurdignité. Nous avons pu vérifier que cette exigence de dignité dépassait largement nosfrontières puisque ces cahiers sont actuellement remplis dans les autres pays de lacommunauté. Ce que nous pouvons réaliser avec de petits moyens pourrait prendreune tout autre ampleur s’il était considéré que le développement de la culture pourtous participe des perspectives de la France.
4) La place du mouvement citoyenIl nous semble enfin qu’il conviendrait de travailler plus en profondeur les
relations que les pouvoirs publics entretiennent avec le mouvement citoyen engénéral et les associations en particulier. Certes, comme le note le rapport, les formesd’action en France sont différentes de ce qui est relevé dans d’autres pays. Ceci étant,la puissance du mouvement associatif n’est pas pour rien dans le fait que les années«.RMI.» aient pu se succéder sans bouleversement majeur. Dans le même temps, lesassociations sont chroniquement l’objet de tentatives d’instrumentalisation par lespouvoirs publics, lesquels auraient pourtant tout à gagner à consacrer la mêmedétermination à l’auto-examen. Ces tentatives s’accompagnent au contraire d’exi-gences de conformité des associations au mode de fonctionnement de l’administra-tion, sans tenir compte de ce qu’elles fonctionnent sur la base du bénévolat, lequelpar nature ne dispose pas des moyens de l’administration.
Nous pensons que le temps est venu d’ouvrir une discussion de fond, dansdes conditions de partenariat et de pérennité, sur ce que les pouvoirs publicsattendent des associations qui œuvrent dans des champs qui les intéressent. Le proposdevrait notamment porter sur les engagements financiers qu’exige ce partenariat. Ledéveloppement de la citoyenneté en dépend. Ce débat, conduit dans la transparence,nous paraît une des clés de perspectives plus harmonieuses pour notre pays, dans lerespect des engagements et des obligations des uns et des autres. Il trouve toutnaturellement sa place dès 2001, année du centenaire de la loi de 1901 sur lesassociations.
Certains aspects abordés par le rapport ne se situent toutefois pas dansnotre champ et nous ne pouvons pas nous prononcer. Il en est ainsi, pour ce qui atrait à une armée européenne, aux modalités de fonctionnement envisagées pour laCommunauté à 15 et au-delà, ou aux choix globaux en termes d’endettement et deprélèvement.
En conclusion, l’ensemble de ces observations n’est pas de nature à noussituer en désaccord avec le rapport et nous souhaitons avoir contribué à la réflexioncommune à mener sur l’action solidaire.
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Irène Théry, directrice d’étude à l’Écoledes hautes études en sciences sociales
Les transformations spectaculaires de la famille depuis la fin des annéessoixante sont indissociables des progrès des valeurs de liberté individuelle et d’égalitéentre les sexes, d’égalité entre les enfants et du prix attaché aux soins et à l’éducationde l’enfant, des transformations du cycle biographique liées à l’accroissement del’espérance de vie.
La baisse de la fécondité (1,8 enfant par femme) résulte d’abord de lararéfaction des familles nombreuses. Le souhait d’une famille de taille moyenne(autour de deux enfants), est désormais majoritaire, et la diffusion de la contraceptionpermet de choisir le nombre et le moment des naissances. Le mariage a changé designification : il n’est plus l’institution fondatrice de la seule famille reconnue. Semarier ou vivre en union libre est désormais perçu comme une question de consciencepersonnelle, renvoyant au choix d’un pacte privé ou d’un lien institué de couple, etla distinction entre enfants légitimes et illégitimes, autrefois centrale, est effacée.
Ces changements, qui se sont traduits par une baisse importante de lanuptialité, et une forte augmentation des naissances hors mariage (40.%) et desfamilles naturelles, ne signifient ni une moindre valeur du couple durable, quidemeure le mode de vie le plus souhaité, ni une fracture entre les familles : les modesde vie, les valeurs, les comportements familiaux ne diffèrent pas significativementselon que les adultes sont ou non mariés. L’institution matrimoniale, contrairementà une idée répandue, est loin d’en être inéluctablement dévaluée : libre, égalitaire,dissoluble de la commune volonté des parties, le mariage est souvent choisi après lanaissance du premier enfant, voire autour de la cinquantaine, et on note un renouveaude la nuptialité dans les années récentes.
Le changement majeur est désormais que toutes les familles sont exposéesà un risque accru de ruptures et de recompositions. Plus d’un mariage sur trois estsusceptible de se terminer par un divorce et un quart des adolescents de 15-17 ans nevivent pas avec leurs deux parents. Si la précarité des couples suscite une forteinquiétude sociale, on note aussi que personne ne suggère désormais de limiter laliberté individuelle par des mesures autoritaires, par exemple en réduisant la facultédu divorce. L’attention s’est davantage tournée vers l’accompagnement de cetteliberté, dans le souci de la justice et de la régulation d’intérêts potentiellementdivergents. En effet, ces changements de la structure familiale apparaissent d’autantplus insécurisants pour les enfants qu’ils réintroduisent paradoxalement de nouveauxfacteurs d’inégalité entre les sexes : 85.% des enfants de parents séparés vivent auquotidien avec leur mère, qui assume souvent seule la charge de leur éducation,surtout dans les catégories sociales les plus modestes, au risque d’une détériorationsignificative de leur niveau de vie.
Cependant, si aujourd’hui un quart des pères séparés perdent tout contactavec l’enfant, on note que la fragilisation de la paternité a suscité aussi des contre-tendances. Parce que la filiation demeure perçue comme un lien idéalement indisso-luble, l’exigence d’une sécurité et d’une égalité de la double filiation ne cesse decroître, que les parents soient mariés ou non mariés, unis ou séparés. Parce que lafamille demeure perçue, au-delà de la diversité des parcours biographiques, commel’institution qui inscrit chacun dans la transmission générationnelle, la recherche denouvelles formes de responsabilité et d’autorité parentale sécurisantes accompagnela remise en cause des formes anciennes d’autoritarisme à l’égard des jeunes. En cas
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de séparation, le principe d’une co-parentalité maintenue entre le père et la mères’affirme, dans le droit comme dans les faits.
Ce constat, néanmoins, ne doit pas cacher le désarroi qui accompagne lapériode actuelle de redéfinition des liens familiaux, et le risque accru de dépendancedu plus faible à l’égard du plus fort qui accompagne les nouveaux champs d’exercicede la liberté personnelle. Les nouvelles technologies de la reproduction posent laquestion du statut du corps humain et de la notion de personne. Les nouveauxparcours biographiques et familiaux amènent à s’interroger sur le «.risque solitude.»,sur les moyens de réguler les intérêts potentiellement divergents des adultes et desenfants, et sur la capacité de la société d’assurer l’égale implication des hommes etdes femmes dans la parentalité. Les nouvelles configurations de la famille (adoption,recomposition) posent la question des places respectives de chacun des acteurs dulien familial.
Ces changements ne sont pas réductibles à des transformations des mœursprivées, relevant d’une psychologie de la relation interpersonnelle, ou d’une moraleindividualiste. Les mutations familiales sont inséparables de celles de la société toutentière. Elles traduisent à leur manière la façon dont notre société redéfinit sonrapport au temps, en substituant au temps fixé des statuts et des statu quo, le tempsmobile des trajectoires biographiques. C’est pourquoi, dans la famille comme dansla société, l’inégalité sociale se déploie désormais selon des voies inédites. Le rapportau temps, la capacité d’anticiper en situation d’incertitude, de mobiliser des ressour-ces face à des situations nouvelles, de capitaliser l’expérience passée, de maintenirdes liens, deviennent des enjeux majeurs de construction de soi et d’intégrationsociale.
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