« MUTUALISATIONS, ENTRE VRAIES REUSSITES ET ESPOIRS …...réforme des collectivités territoriales : guide pratique", in : Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des collectivités

DOSSIER DOCUMENTAIRE

« MUTUALISATIONS, ENTRE VRAIES REUSSITES ET ESPOIRS DEÇUS ?» >Marseille, 01 octobre 2014

Dossier réalisé par les centres de ressources documentaires des Délégations régionales du CNFPT Première Couronne, et Provence-Alpes-Côte d’Azur

CNFPT – Délégation de la Première Couronne - Centre de Ressources Documentaires – 03/2014

Introduction

Si la mutualisation, sous différentes formes, existe de longue date, elle s'est souvent heurtée

au droit européen et aux règles de la commande publique (cf "Développer la coopération

"public-public"", in : Gazette des communes, des départements, des régions (La), n° 2156,

14/01/2013, p. 48-50). Les avancées jurisprudentielles ont permis l'évolution de la législation

nationale et l'adoption, dans la loi de réforme des collectivités territoriales, dite loi RCT, du 16

décembre 2010, de mesures assouplissant ses conditions de mise en œuvre (cf "Loi de

réforme des collectivités territoriales : guide pratique", in : Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-

mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, 07/2011, p. 65-69). La loi de

modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi

MAPAM, du 27 janvier 2014 modifie les articles L. 5211-4-1 et L. 5211-4-2 du CGCT. Elle

élargit notamment les services communs aux services fonctionnels et opérationnels. Leur

gestion est encouragée et facilitée mais très encadrée (cf "Les services communs : une

optimisation… complexe !", in : Semaine juridique (La) – Administrations et collectivités

territoriales, n° 8, 24/02/2014, p. 54-59).

La loi RCT instaure le schéma de mutualisation, élaboré par l'EPCI dans l'année qui suit le

renouvellement des conseils municipaux, qui devra être mis en œuvre au cours du mandat

qui commence. Par ailleurs, la loi MAPAM crée un coefficient de mutualisation qui servira de

critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement. Dans un contexte de

raréfaction des ressources, la question devient centrale, et sont évoquées d'autres pistes

comme la fusion de communes (cf "Dépenses locales, l'incitation financière aux fusions ne

suffira pas", in : Gazette des communes, des départements, des régions (La), n° 2206,

27/01/2014, p. 8-9) ou d'EPCI (cf "Communautés interdépartementales : le bassin de vie

avant les frontières administratives", in : Courrier des maires (Le), n° 276, 02/2014, p. 16). Le

sujet mérite donc toute l'attention des communes (cf "Préparer et piloter les schémas de

mutualisation", in : Courrier des maires (Le), n° 275, 01/2014, p. 50-51).

La question du projet de territoire doit guider les réflexions pour réussir la démarche de

mutualisation (cf "Quand la mutualisation fertilise le projet de territoire",

in : Intercommunalités, n° 156, 05/2011, p. 9-17). La tentation est grande de ne voir, dans la

CNFPT – Délégation de la Première Couronne - Centre de Ressources Documentaires – 03/2014

mutualisation, qu'un instrument de rationalisation des dépenses (cf "La mutualisation des

services, un outil face à la crise ?", in : Maires de France, n° 309, 01/2014, p. 36-41).

La gestion des ressources humaines, et la mutualisation des personnels, sont également

des préoccupations centrales (cf "Enjeux et limites de la mutualisation des personnels au

sein du bloc communal", in : Pouvoirs locaux, n° 89, 06/2011, p. 69-73 et : "cf

L'intercommunalité, territoire stratégique pour la gestion prévisionnelle de l'emploi et des

compétences", in : Intercommunalités, n° 167, 05/2012, p. 12-19).

Certaines collectivités se sont déjà lancées dans la démarche (cf "Un schéma de

mutualisation anticipé et coconstruit", in : Gazette des communes, des départements, des

régions (La), n° 2209, 17/02/2014, p. 32-33). La mutualisation trouve à s'appliquer à des

secteurs divers, de la police municipale (cf "Les évolutions des polices municipales :

mutualisation et territorialisation", in : Actualité juridique – Droit administratif, n° 34/2013,

14/10/2013, p. 1961-1968), à l'action sociale (cf "Utopia. Mutualisation sauce mosellane", in :

Journal de l'action sociale (Le), n° 182, 15/12/2013, p. 32-33), en passant par l'habitat (cf

"Opah : 67 communes mutualisent le diagnostic préalable", in : Mairieconseils.net,

16/09/2013, 1 p.) ou l'action culturelle (cf "La mutualisation de l'emploi et des compétences

dans le secteur artistique et culturel", in : La Nacre, 01/2014, 4 p.).

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Sommaire du dossier :

- Intercos et communes : les outils de mutualisation / La Gazette des communes 16/06/2014

- Mutualisation : une nouvelle alchimie / Lettre du cadre territorial 05/2014

- Enjeux et limites de la mutualisation des personnels au sein du bloc communal / Pouvoirs locaux n° 89 /

2011

- L’intercommunalité, territoire stratégique pour la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences /

extrait « Dossier Ressources humaines » Intercommunalités 05/2012

- L’intercommunalisation de la police municipale / AJCT 07/2014

- Performance : l’intérêt de mutualiser (aussi) les services financiers / La Gazette des communes

02/06/2014

- La mutualisation en 2012 : état des lieux et résultats. Métropole Nice Côte d’Azur

- CC de la région de Pouancé-Combrée… Un schéma de mutualisation anticipé et coconstruit / La

Gazette des communes

- Mairie-conseils.net : expériences :

Montrevault (49) mutualise : de la rationalisation des services au projet de territoire

Val de Fensh (57) : premier bilan à mi-chemin d’une démarche de mutualisation

Vitré Communauté (35) : les enjeux de la phase d’élaboration du schéma de mutualisation

22 La Lettre du cadre territorial • mai 2014

À LA UNE

Mutualisation mode d’emploi

À chacun son dosage ! Le secret d’une mutualisation réussie, c’est de ne pas se contenter de vouloir

faire des économies d’échelle. Il est de donner naissance à un dispositif ambitieux, avec une

administration solide et un vrai projet de territoire.

Des économies d’échelle… sous conditions

Jusqu’à présent, les économies d’échelle ont rarement été au

rendez-vous des mutualisations. Mais on peut réussir ce chantier, à condition de faire preuve de méthode et de détermination.

Une « communauté de destins »

La construction d’une administra-tion commune ne va pas de soi.

Elle suppose une réelle ambition managériale. On tirera pour cela toutes les fi celles d’un « manage-

ment intelligent ».

DOSSIER RÉALISÉ PAR ÉRIC LANDOT, AKIM CHELKAB, JEAN-PIERRE COBLENTZ

UNE NOUVELLE ALCHIMIE

MUTUALISATION

S i l’on s’inscrit dans le temps long et dans une vision d’ensemble de la construction communautaire, quatre

tendances lourdes caractérisent le mouvement.Tout d’abord, un processus qui impacte désormais plus de 85 % de la population française et un choix majeur pour une structure à fi scalité propre. En second lieu, une carte intercommunale inaboutie marquée

par la dynamique antérieure du territoire (discontinuité territoriale, inégalité démogra-phique, logique cantonale). En troisième lieu, une gouvernance marquée par un consensus autour des compétences obligatoires qui masque la diffi culté à bien imaginer la subsidiarité ou complémentarité. En dernier lieu, une stratégie fi nancière et fi scale qui ne se distingue pas réellement d’un effet de redistribution.

« Des marges organisationnelles existent »« Les mutualisations sont une chance de pouvoir, en toute autonomie, déterminer les conditions de réalisation des politiques publiques inscrites dans un projet de territoire. En choisissant l’affectation des ressources humaines, aux services locaux voulus, les élus investissent pleinement leur responsabilité de décideurs. Dans un environnement juridique et fi nancier contraint, les marges organisationnelles existent. La multiplication et l’atomisation de services génèrent doublons et fausses polyvalences. Celles-ci sup-

poseraient l’exercice plein de plusieurs compétences, alors que le plus souvent les agents en compensent l’absence, avec courage, et sans pouvoir répondre aux attentes de proximité. Les schémas de mutualisation, en permettant de sortir des zones d’incertitudes, autorisent un rapport gagnant entre les habitants-contribuables, élus et agents publics. Il est toutefois nécessaire de sortir des prismes institutionnels seg-mentés, pour une vision globale et partagée. »

Yves Maugey, communauté de communes de Nozay (Loire-Atlantique)

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Une « grille de lecture » partagéeLa démarche du schéma de mutualisation peut permettre aux territoires de construire une « grille de lecture » partagée des enjeux pour impulser une dynamique face aux contraintes actuelles et à venir.Tout d’abord, il s’agit de clarifi er ce qui « fait territoire » pour y intégrer toutes les dyna-miques : économie, démographie, social, en pensant les liens entre besoins, nouveaux usages et pratiques. Ceci revient à interroger les formes de centralités des territoires. On peut ainsi mieux avancer en organisant davantage les complémentarités.Ensuite, on peut penser l’action publique de manière intégrée en mettant en dialogue priorités, moyens et compétences au sein du bloc local. On peut identifi er des mises en commun d’expertise, de redéploiement, pour parer à la diminution de moyens program-més. On doit ainsi enrichir et élargir le dialogue stratégique pour dépasser l’opposi-tion liée aux transferts.

Évaluation et leadership partagéEn outre, une démarche partagée autour de pratiques renouvelées d’évaluation de l’action publique peut enrichir et renforcer le dialogue avec les citoyens. Il s’agit d’assurer une forme de pédagogie liée aux enjeux et au temps long de l’action publique, pour permettre au citoyen de bien comprendre les nouvelles dynamiques. Enfi n, la mutualisation et la construction du schéma sont une opportunité de construire une ambition collective autour d’un « leadership partagé » entre équipes de dirigeants, déjà en partie mutualisées. On peut ainsi accompagner des formes de mobilité et de parcours enrichi pour les agents et en espérer des bénéfi ces à terme autour des enjeux de qualité du service public dans un contexte contraint.

Il s’agit d’assurer une forme de pédagogie liée aux enjeux et au temps long de l’action publique, pour permettre au citoyen de bien comprendre les nouvelles dynamiques.

• Mobiliser sans démobiliser. Un projet managérial global pour offrir une réponse aux contraintes et bien mobi-liser toutes les ressources

internes.

• Faire table rase du passé. Ne pas éva-cuer la vision à l’origine du rappro-chement. On doit distinguer une position défensive ou passive d’un collectif soudé autour d’un projet.

À FAIRE

À ÉVITER

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À LA UNE

DÉPENSES PUBLIQUES

VOUS AVEZ DIT ÉCONOMIES ?Jusqu’à présent, les économies d’échelle ont rarement été au rendez-vous des mutualisations. Mais on peut réussir ce chantier, à condition de faire preuve de méthode et de rigueur.

L’ incitation à la mutualisation s’inscrit dans un double contexte :- la maturation de l’intercommunalité

(périmètres, transferts de charges) souvent organisée sur la base d’un étage administratif supplémentaire à l’issue d’une dizaine d’années, caractérisé par une augmentation des dépenses de fonctionnement générale-ment liée au développement des services ;- l’intensifi cation de la contrainte fi nancière

(décrue, puis stabilisation et désormais décrue des concours fi nanciers de l’État).

La « non-dépense » et ses limitesIl paraît logique que l’objectif d’économie soit assigné de manière centrale aux démarches engagées. Les expériences passées ne sont guère éclairantes à ce sujet. Elles ont le plus souvent été assorties d’objectifs d’amélioration

du service public (ingénierie au service des petites communes, utilisation des agents en surnombre au développement d’autres services…). Si bien que, lorsqu’il a été tenté d’apprécier les effets budgétaires de la mutua-lisation, le concept de « non-dépense » s’est imposé a posteriori. Il permet de répondre à la question suivante : quelles dépenses supplé-mentaires faudrait-il supporter pour obtenir le service tel qu’il est rendu actuellement dans l’hypothèse d’une démutualisation ?Cette approche convenait dans le cadre d’une croissance des ressources. Or, celles-ci seront dans bien des cas stagnantes, voire en baisse en euros courants. L’amplifi cation de l’effet de ciseau largement amorcé à la fi n du mandat écoulé requiert des démarches jusqu’alors inexplorées. Elles auront pour objectif de limiter la croissance, voire de réduire les dépenses courantes.

Les conditions d’une démarche réussieLa mutualisation en constituera un aspect, mais un aspect seulement. Elle ne pourra s’inscrire dans le cadre d’une recherche résolue d’économies que si elle est assortie de

mesures assez rigoureuses et relativement complexes compte tenu des freins politico-administratifs de nature à entraver une telle démarche.La première pierre à l’édifi ce consiste dans une priorisation très précise des

actions et des services à l’échelle du territoire (communauté et communes), assortie de choix de développement mais aussi d’aban-don ou de modulation des prestations.


Croiser les « cultures »managériales.

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Dans ce cas c’est bien le niveau et la qualité du service public qui sont concernés.La deuxième consiste à travailler sur les mesures organisationnelles au sein des-quelles s’inscrit la mutualisation. Les pièges y sont nombreux et conduisent tous à la pente naturelle vers l’augmentation des dépenses. Le nivellement vers le haut du régime indemnitaire constitue un écueil « de nature technique » qui provoque une hausse quasi-automatique dès le démarrage du processus. En sus, une tendance naturelle tient à la diffi culté de « vendre » la mutuali-sation en interne et conduit à limiter les dégâts sociaux en proposant un organi-gramme permettant de recaser l’ensemble des agents… ce qui amène à relever le niveau ou développer des services et ainsi fi ger dura-blement la structure conduisant à une augmentation durable des dépenses en raison du GVT.

Une limite managérialeLa mutualisation trouve sa limite principale-ment managériale dans la diffi culté à faire des économies à partir de l’existant. Il faut donc profi ter de toutes les opportunités qui résultent des fl ux naturels – départs en retraite, mutations, fi ns de contrat – dans le cadre d’une gestion des emplois au sein de l’ensemble intercommunal (communauté et communes) qui peut permettre d’allier recherche d’économies et gestion des carrières.Ces principes sont plus aisés à énoncer qu’à mettre en œuvre, mais les ignorer totalement garantira des impasses à très court terme avec d’autres leviers d’ajustement : une réduction plus franche du niveau des services et des investissements et le risque de départs d’agents les plus qualifi és.

• Clarifi er les règles du jeu. Une charte des valeurs et de manage-ment peut aider chacun à bien identi-fi er sa place et assurer une reconnais-sance autour d’enjeux partagés.

• Annoncer des gains fi nanciers. On doit s’ac-corder sur le périmètre, le champ et les prestations à étudier avant toute annonce d’objectifs.

À FAIRE

À ÉVITER


« L’ambition d’une mutualisa-tion de politiques publiques »

« La mutualisation de deux structures publiques (par exemple une commune et un EPCI) cherche à mettre en commun leurs moyens. Elle concerne en premier lieu le management en réduisant le nombre de membres de la direction générale par rap-

port à la situation antérieure. Un niveau plus poussé suppose que les services fonctionnels mais aussi opérationnels de l’une des structures peuvent être mis à disposition de l’autre. Est alors mis en place un système de refacturation. Plus ambi-tieux, une « mutualisation de politiques publiques », passe par l’harmonisation de ces dernières. L’exercice est limité par les textes. Les points de recoupement entre les politiques publiques menées entre une commune et un EPCI n’existent pas en principe puisque ce dernier a une compétence spéciali-sée, contrairement aux communes qui bénéfi cient de la clause générale de compétence. Finalement, cette mutualisation n’est véritablement possible qu’entre collectivités disposant de cette clause pour les actions facultatives ou entre celles de même niveau (par exemple des régions) au titre de leurs com-pétences obligatoires. À son tour, elle renforce la mutualisation des moyens. »

Éric Portal, président d’honneur de L’Afi gese

« Travailler ensemble sur les solutions »

« La réponse aux besoins des territoires en matière de mutualisation s’effectue de ma-nière concertée et à la carte en fonction des questions à traiter. La démarche est prag-matique : il s’agit de travailler ensemble sur une solution, de l’expérimenter à l’échelle

de plusieurs communes ou d’un territoire puis de la déployer si c’est opportun. La valeur ajoutée de Lille Métropole ? Animer la démarche, identifi er l’échelon d’expertise le plus pertinent, le mobiliser au bénéfi ce de tous et ainsi promouvoir un principe de solidarité. La réalisation des plans de prévention du bruit dans l’environnement est un exemple parlant. Soixante com-munes étaient concernées par la directive européenne. Avec Lille Métropole, elles ont décidé de passer un marché commun. Lille Métropole et quelques communes ont apporté un appui technique pour le pilotage de la prestation. Une participation forfaitaire a été demandée aux communes en fonction de leur strate démographique. Au fi nal, l’économie globale réalisée a été de 65 %. Les communes de plus de 50 000 habitants ont payé 8 750 euros, tandis que les communes de moins de mille habitants n’ont déboursé que 350 euros. ».

Anne-Michèle Huyghe, chargée de mission développement territorial, Lille Métropole communauté urbaine

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À LA UNE

PROJET DE TERRITOIRE

À CHACUN SON DOSAGELe secret d’une mutualisation réussie, c’est de ne pas se contenter de vouloir faire des économies d’échelle. Il est de donner naissance à un dispositif ambitieux, avec une administration solide et un vrai projet de territoire.

La mutualisation n’est pas qu’un objectif fi nancier, avec ses éventuelles économies d’échelle et, surtout, ses effets sur le

futur coeffi cient de mutualisation. Elle est surtout la construction d’une administration, la formation d’une synergie : bref, un outil inséparable de la construction politique du territoire.

Un outil inséparable du projetÀ ce titre, les bons outils d’un territoire ne sont pas ceux d’un autre territoire, selon les rapports avec la ville-centre, selon les besoins des autres communes, selon l’existence de centres administratifs ventilés, ou non, sur le territoire, selon les choix des élus, selon les enjeux portés par ceux-ci… Dans ces condi-tions, c’est peu de dire qu’un bon projet de mutualisation implique du sur-mesure.Prenons trois cas de mutualisation intégrale avec administration unique : Reims, Strasbourg et Haguenau. Même dans ces trois cas, avec des résultats qui peuvent sembler comparables (une administration unique avec la ville-centre), ce sont trois solutions juri-diques très différentes qui ont été choisies avec, notamment, des relations différentes avec les autres communes de la communauté.Tout doit donc partir des besoins de la communauté, et c’est ensuite que peut intervenir le juriste. Il faut alors être imaginatif.

Vices et vertus du sur-mesureLa base juridique, tout le monde la connaît désormais : fausse mutualisation ascendante désormais limitée ; mutualisation par mise à disposition des services communautaires ; services communs dont le régime a, fort

heureusement été simplifi é par la loi Maptam de janvier dernier. Reste :- qu’il y a diverses manières de jouer avec ces

dispositifs juridiques ;- que ces solutions gagnent très souvent à être

complétées par d’autres outils (groupements de commandes et/ou centrales d’achats ; usage des outils du droit de la fonction publique ; diverses conventions prévues par le droit de l’intercommunalité ; parfois ententes ou SPL)… afi n d’aboutir à un vrai sur-mesure mais aussi d’intégrer des demandes spécifi ques qui, souvent, sont formulées par les communes ;

- que ces dispositifs peuvent se révéler bloquants ou non selon l’organigramme choisi, selon la culture des agents, selon qu’apparaissent ou non des diffi cultés en termes de statuts et de régimes indemni-taires (pour lesquels les questions s’avèrent souvent plus multiples qu’il ne le semble de prime abord), selon le degré d’esprit communautaire qui unit ou désunit les élus, etc.

En pareil domaine, trop de simplicité conduit en général au simplisme et à la frustration de nombreuses communes, surtout périphériques… Mais attention : trop de complexité conduit à des usines à gaz qui fi nissent par « plomber » le projet ! Tout est dans le dosage.

• Associer tous les partenaires. Associations, institutions doivent bien comprendre et adhérer aux évo-lutions du périmètre et des niveaux de presta-tions assurées à l’avenir.

• Bien rythmer. Tenir compte tout à la fois du quotidien des services et agents directement impactés et des effets indirects sur les prestations des autres services.

• Oublier d’asso-cier les agents au diagnostic. Penser en mode projet et intégrer toutes les parties prenantes à la mise en œuvre des rapproche-ments et du schéma pour ne pas susciter résistances et incompré-hensions.

À FAIRE

À ÉVITER

Tout doit partir des besoins de la commu-nauté, et c’est ensuite que peut intervenir le juriste. Il faut alors être imaginatif.


La valse à trois tempsDès lors, usuellement, se danse une valse à trois temps. Dans un premier temps, chacun demande des solutions simples et opération-nelles. Logique.Puis il est usuel qu’à chaque diffi culté, ce soient les élus et les cadres qui s’engouffrent dans les solutions sur mesure, un outil spécifi que répondant à chaque nouveau problème.Puis vient le dernier temps de la valse. Celui où il faut élaguer. Simplifi er. Rationaliser. Pour ne garder dans le « mix » retenu des outils spécifi ques que lorsque cela s’avère réellement nécessaire et opérationnel,

afi n que la mutualisation soit réellement à la fois sur mesure et opérationnelle. En attendant que cet outil soit à adapter, quelques années après…

« Une trilogie stratégique »« La mutualisation est transversale à la trilogie stratégique composée :- du projet de territoire qui porte les défi s

des politiques publiques sur le bassin de vie ;

- du pacte de solidarité fi nancière et fi scale qui détermine le niveau d’allocation de ressources fi nancières et de fi scalité acceptable pour tous les contri-buables ;- du projet d’administration, qui est le cadre de référence

stratégique de l’organisation structurelle des directions à mettre en place.

La mutualisation est avant tout un état d’esprit et une composante managériale à considérer en permanence, pour faire muter dans le temps les ressources et l’organi-sation aux besoins du territoire, pour solidifi er le couple communes-intercommunalité en recherche constante d’effi cience accrue des politiques publiques, pour satisfaire aux exigences croissantes de valeur ajoutée de la part des administrés. »

André Pietrucci, DGS de Saint-Brieuc agglomération

« Une charte de mutualisation »« D’une réfl exion commune engagée en 2011 entre élus et DGS des communes et de l’inter-communalité est ressortie une évidence : la nécessité de s’engager dans la mutualisation en cohérence avec le projet de territoire visant la construction d’un espace de solidarité sur

la base d’une démarche prospective intégrant la dimension RH. L’ambition : passer d’une intercommunalité de substitution (« faire à la place » des communes à travers les seuls transferts de compétences) à une logique – non exclusive mais complémentaire de la première et visant le « faire ensemble » – de coopération et de partenariat. À l’issue du mandat, a été conclue une charte de mutualisation afi n de permettre aux nouveaux élus de s’engager dans un projet politique sur la base d’objectifs et de principes fondamentaux (effi cacité et proximité du service à l’usager, équité et solidarité territoriales…) qui guideront l’action publique en matière de mutualisation. Cette charte prévoit également une méthode en démarche projet pour tout chantier de mutualisa-tion, pour garantir la cohérence entre les choix stratégiques et la conduite opérationnelle des projets, et leur portage politique.

Françoise Hottin, DGA de la communauté de communes d’Erdre et Gesvres

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À LA UNE

La mutualisation suppose-t-elle un change-ment de culture managériale ?Mutualiser, c’est mettre en commun. Mais

il y a deux manières de le faire. L’une qui ne change rien à la culture managériale, l’autre qui change tout. La première s’apparente à une relation client-fournisseur ou à une prestation de service. Elle s’épuise dans sa réalisation. Ce n’est pas le cas de l’autre, parce qu’elle poursuit sans fi n… l’intérêt commun. C’est celle qui caractérise les EPCI, mais aussi les SDIS, les parcs naturels nationaux, les grands ports maritimes ou les EPLE… En clair, les établisse-ments institués par l’État et qui imposent un espace commun à leurs membres : communes, départements, services déconcentrés de l’État, CAF… Là, il faut pratiquer le management interculturel ! Ces structures « marient » en effet des organisations aux cultures différentes avec lesquelles il faut forger une culture commune, elle-même différente. La devise de l’Union européenne pourrait s’appliquer à chacune d’elles : l’unité dans la diversité…Or, ce n’est pas la culture des collectivités territoriales, souvent marquées par une histoire spécifi que, ni celle de l’État ou des hôpitaux. Les trois fonctions publiques ont une culture particulière qui se singularise encore dans chaque organisation. Dès lors, il s’agit bien de les articuler plutôt que de les faire disparaître et de créer entre elles un espace commun par l’intermédiaire d’une mise à disposition fonctionnelle, d’autant plus en matière d’intercommunalité, quand il y a une commune-centre qui ne doit pas donner le sentiment d’annexer la périphérie.

Dans quelle mesure ce chantier nécessite-t-il que les élus dépassent leurs étiquettes partisanes ?Cela ne peut fonctionner que s’ils sont eux-mêmes capables de pratiquer le management

interculturel au niveau politique. En d’autres termes s’ils soutiennent la démarche et sont capables de compromis, y compris et surtout quand ils sont en position de force. L’intercommunalité a souvent été le lieu de cet apprentissage, « à l’abri » du suffrage universel. Dans certains cas, elle continue à l’être dans le cadre du nouveau scrutin de listes communau-taires et municipales. Le cas de la CU de Bordeaux est intéressant, puisqu’un accord de coopération y a été conclu entre son nouveau président, Alain Juppé, et l’opposition. On a pu le constater aussi à Lyon et à Lille. Cela ne signifi e pas qu’il n’y a plus de clivages poli-tiques, mais que l’intérêt communautaire déplace le débat et produit un espace commun propice à la mutualisation. Cela dit, elle n’a rien de fatal pour ce qui concerne les services fonctionnels ou « prestataires » parce qu’elle n’est pas obligatoire pour eux. Il arrive que les communes décident de démutualiser, si le soutien des élus et celui du management disparaissent… et que les collectivités se le permettent fi nancièrement.

La mutualisation parviendra-t-elle à tenir ses promesses d’économies d’échelle ?Les économies d’échelle sont tout autant internes qu’externes. Si les communes mutualisent les services fonctionnels, elles n’auront plus besoin d’adhérer au CDG. Des économies sont possibles à moyen et long terme, à condition de bien persuader les agents que rationaliser n’est pas nécessaire-ment rationner. La mutualisation engendre même des surcoûts à court terme, auxquels il faut consentir, pour ensuite allouer de manière optimale les ressources disponibles. Ce qui peut vouloir dire redéployer si on ne fait pas le choix de diminuer la dépense. C’est la défi ni-tion même de la notion d’économie.

PRATIQUEZ LE MANAGEMENT INTERCULTUREL

L’ŒIL DE L’EXPERT

Toutes sortes d’économies sont possibles à moyen et long terme, à condition de bien persuader les agents que ratio-naliser n’est pas nécessairement rationner.

Vincent de Briant,[email protected] à l’université Paris-Est Créteil (UPEC), spécialiste de l’action commune et de la gouvernance locale

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Dossier Ressources humaines

N° 167 - Mai 2012 • AdCF • Intercommunalités

L’intercommunalité, territoire stratégique pour la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétencesLe chapitre du rapport annuel 2012 de la Cour des comptes consacré à la gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les collectivités locales regrette que « cette démarche anticipatrice (soit) très peu mise en œuvre ». « Le recrutement se fait souvent au fil de l’eau alors qu’il devrait répondre à une analyse des besoins et ainsi contribuer à une meilleure adéquation entre postes et agents », souligne le rapport.

GPEEC, GPRH… Késako ?La gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH) « permet à une collectivité ter-ritoriale d’anticiper les évolutions de ses ressources humaines et de rechercher la meilleure adéqua-tion possible avec ses besoins »1.La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) en est sa principale composante. Elle vise à permettre à la collectivité « d’anticiper les évolutions futures de son orga-nisation et de ses métiers, et de professionnaliser les ressources de la collectivité en vue d’une meil-leure qualité du service rendu aux usagers ». La GPEEC est un « processus » qui consiste à « conce-voir, mettre en œuvre, suivre et évaluer des plans d’actions en fonction d’objectifs déterminés ». Elle concerne aussi bien les besoins quantitatifs (effec-tifs) que qualitatifs (adaptation des compétences des agents aux missions de la collectivité ainsi qu’à ses moyens)2.

Pourquoi ?Face à un contexte institutionnel et démogra-phique mouvant et à un contexte financier contraint, la GPRH peut contribuer, selon la Cour des comptes, « à la reconquête ou à la préserva-tion de marges de manœuvre par les collectivités, en adaptant la gestion de leur principal poste de dépenses de fonctionnement ».La Cour cite ainsi l’augmentation des dépenses de personnel (27,8 milliards d’euros en 1998 ; 51,7 mil-liards d’euros en 2010), mais aussi le vieillissement et le déficit de qualifications du personnel territo-rial, les transferts de personnel, les déficiences de l’organisation et de la présence au travail…

Pour qui ?La Cour recommande la GPRH principalement aux collectivités « d’une certaine importance, d’environ 15 000 à 20 000 habitants, ou à partir de 500 agents ». Est-ce à dire que 97 % des com-munes (soit le pourcentage de communes comp-tant moins de 15 000 habitants) se passeraient de gestion prévisionnelle de leurs ressources humaines ? Pour elles, la solution est évidemment intercommunale…

Pourquoi l’échelle intercommunale ?Selon le CNFPT et la DGCL3, les communes (et leurs établissements publics) de moins de 10 000 habitants comptent, en moyenne, 14 agents (541 pour celles situées entre 10 000 et 50 000 habi-tants ; 2 320 pour celles de plus de 50 000). Une analyse des ressources humaines ne pourrait naturellement pas être réalisée à cette échelle.

L’échelle du bassin de vie offre une vision plus large de l’état des compétences et la possibilité de le mettre en corrélation avec l’évolution des besoins en matière de services publics. Cette prise de recul est d’autant plus urgente que 84 % des effectifs du bloc communal se situent dans les communes et leurs établissements publics (CCAS et caisses des écoles). Plus précisément, les communes et leurs établissements publics de moins de 50 000 habitants regroupent la majo-rité des effectifs municipaux avec 930 362 agents, selon le CNFPT.

Quelles sont les grandes étapes du process ?Selon la Cour des comptes, la mise en place d’une gestion prévisionnelle des ressources humaines dépend d’abord de la volonté des exécutifs locaux. La démarche prévisionnelle passe par l’analyse de la structure existante de la popula-tion d’agents. À cette population sont appliqués des flux naturels ou contraints, pour déterminer les ressources futures. Les objectifs stratégiques doivent ensuite être appréciés en effectifs, en métiers et en compé-tences, afin de déterminer les besoins futurs. La mise en regard des ressources et des besoins permet un diagnostic d’écart débouchant sur des plans d’action.

Comment s'y prendre ?La Cour des comptes formule 11 recommanda-tions aux collectivités.1 - Intégrer les ressources humaines et leur gestion prévisionnelle dans la stratégie globale de la collectivité :

- exploiter les bilans sociaux de manière dyna-mique et prospective ;

- intégrer la dimension des RH dans les études d’impact préalables ;

- définir les besoins sur le moyen terme et évaluer les écarts à résorber ;

- éclairer et orienter la prise en compte de la

« Une meilleure articulation entre les moyens dont disposent les communes et ceux dont disposent les structures intercommunales pourrait être recherchée. »

Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, lors de

la présentation à la presse du rapport public annuel 2012, le 8 février 2012.

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Hier, Stéphane surveillait les chantiers de ravalement des équipements de sa commune…

… aujourd’hui, il est maître d’ouvrage d’une opération de réhabilitation de 200 logements sociaux.

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Intercommunalités • AdCF • N° 167 - Mai 2012

contrainte budgétaire pour l’optimiser et cher-cher à maîtriser la masse salariale ;

- mettre en œuvre une approche pluriannuelle à l’occasion des débats d’orientation budgétaire.

2 - Adopter une approche fondée sur les métiers et les compétences :

- répertorier et gérer les postes par métier et compétence ;

- adapter le recrutement à cette architecture en métiers ;

- définir des parcours individualisés de carrière en fonction des métiers ;

- organiser l’évaluation des agents sur la base des compétences requises ;

- mieux utiliser les outils de carrière et de rému-nération ;

- retenir des formations davantage orientées vers les métiers.

En Île-de-France, le Centre interdépartemental de gestion petite couronne formule cinq recomman-

dations pour réaliser une gestion prévisionnelle des ressources humaines :

- mieux organiser le recrutement au travers de la définition d’indicateurs de performance ou de la définition d’une place privilégiée du DRH ;

- mieux utiliser le levier de la formation via un plan de formation et une gestion individuali-sée permettant, par exemple, de développer les validations des acquis de l’expérience (VAE) ;

- améliorer le dispositif d’appréciation et d’éva-luation du travail en simplifiant notamment l’architecture du régime indemnitaire ;

- améliorer l’information sur la situation des ressources humaines en développant des tableaux de bord ou des indicateurs permet-tant un suivi et une comparaison avec des objectifs fixés ;

- faire évoluer le mode de gestion des ressources humaines.

Avec quels outils ?La Cour des comptes a mis en exergue plusieurs exemples de communautés d’agglomération rela-tivement avancées dans ce domaine. Mulhouse Alsace Agglomération a ainsi développé un système d’information lui permettant de réaliser des « simulations prospectives de la masse sala-riale, avec l’évolution des avancements potentiels, les créations de postes, l’évolution du point d’indice, les départs et le recrutement du personnel ». Cette démarche financière s’accompagne d’une « clas-sification des postes de “maîtrise” afin de mettre en place des évolutions de carrière et des régimes indemnitaires différenciés en fonction des niveaux d’expertise et de responsabilité d’encadrement ». Si elles disposent généralement de moins de moyens, les communautés de communes ne sont pas en reste. L’expérience menée par celle de Pouancé-Combrée (cf. article p.14) révèle bien les enjeux des schémas de mutualisation rendus obligatoires, à partir de 2015, dans toutes les communautés. Toutefois, « dans certains cas, si on veut aller jusqu’au bout de la démarche de la mutualisation, il faudra adopter de nou-velles compétences, ce qui évitera des refactura-tions lourdes sur le long terme », souligne Rolland

Répartition des effectifs par tranche d’âge (en %)Source : Synthèse des bilans sociaux 2009, CNFPT

En moyenne, les communautés disposent d'une proportion d’agents de moins de 30 ans plus importante que les autres catégories de collectivités : 14 % dans les communautés de communes, 13 % dans les syndicats, 12 % dans les communautés d’agglomération et SAN, contre 10 % dans les communes. Ces mêmes groupements disposent d’une part d’agents de 50 ans et plus, plus faible que les autres collectivités (respectivement 25 %, 27 % et 26 % contre 33 % dans les communes). Toutefois, comme pour les autres catégories de collectivités, la majeure partie des agents des intercommunalités ont entre 30 et 49 ans.

Communes et établissementscommunaux

Syndicats intercommunaux

Départements

Régions

CU

CA / SAN

CC

Moins de 30 ans

De 30 à 49 ans

50 ans et plus

0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 %

100 %

Répartition des effectifs intercommunaux par domaine d'affectationSource : Études régionales CNFPT

Les intercommunalités (communautés et syndicats) traditionnellement compétentes dans des domaines techniques (déchets, etc.) voient leurs effectifs se concentrer dans ce champ (40 % en moyenne dans chaque région). Ces activités nécessitent beaucoup de personnel, tout comme les services à la personne qui sont de plus en plus souvent transférés. À l’inverse, d'autres compé-tences qui caractérisent les communautés, à savoir le développement et l’aménagement, ne se voient affecter, en moyenne, que 9 % des agents. Si les écarts régionaux sont faibles, ces taux peuvent sensiblement varier à l’échelle des intercommunalités, notamment en fonction du degré d’externalisation retenu par la collectivité. Pour administrer les intercommunalités, les services supports représentent, en moyenne, 18 % des effectifs (contre 14 % dans les communes).

Aquitaine

Auvergne

Champagne-Ardenne

Lorraine

Nord-Pas de Calais

Basse-Normandie

Pays de la Loire

PicardiePACA

Rhône-Alpes

Éducation, enfance,jeunessejeunesse

Autres

Prestations socialeset culturellesInterventions techniquesAménagementet développementDirection et gestiondes ressources

Répartition des e�ectifs intercommunaux par domaine d'a�ectationSource : études régionales CNFPT

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20

40

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100

Aquitaine

Auvergne

Champagne-Ardenne

Lorraine

Nord-Pas de Calais

Basse-Normandie

Pays de la Loire

PicardiePACA

Rhône-Alpes

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70

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30

10

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A vec 14 communes et plus de 10 500 habi-tants, le bloc local composé autour de la communauté de communes de Pouancé-

Combrée regroupe au total 110 agents, dont 12 travaillent pour la communauté. Lors de l’élabo-ration du projet de territoire, les élus ont souhaité consacrer une thématique à la vie des collectivi-

tés, incluant un schéma de mutualisation des ser-vices. La réflexion sur le projet a amené les élus à s’interroger sur les moyens à disposition pour le mettre en place. La volonté était de mettre tous les acteurs au même niveau d’information : selon un élu communautaire, « les élus connaissent quel projet ils veulent mettre en place, les agents savent comment faire ». Les élus du bureau communautaire ont donc suivi une formation sur la mutualisation. Les agents ont été réunis dès le début du processus en assistant au témoignage d’une communauté qui avait procédé à une telle réorganisation. Les conseillers munici-paux ont également pu assister à leur tour à une réunion d’information. Selon la présidente de la communauté, Marie-Josèphe Hamard, « prendre le temps d’informer, c’est autant de temps de gagné plus tard ».

Sur cette base, les maires ont joué le rôle d’inter-face avec leurs agents, les invitant à remplir un questionnaire destiné à dessiner un « arbre des compétences ». Cette étape a permis de dresser un bilan des compétences et des souhaits d’évo-lution de carrière de chacun, mais également d’offrir un panorama fin de l’état de l’emploi à

l’échelle communautaire (départs à la retraite à anticiper...). Afin de formaliser ces différentes étapes, une charte a été réalisée. Adoptée par délibération en conseil communautaire, elle fixe les raisons qui ont conduit à ce processus de mutualisation et les modalités de mise en œuvre du schéma. FB

Après avoir défini son projet de territoire, la communauté de communes de Pouancé-Combrée, en Maine-et-Loire, procéde aujourd'hui à la réalisation d’un schéma de mutualisation des services. Une occasion de pratiquer la gestion prévisionnelle des ressources humaines, sans en avoir l’air…

Prévoir sans le savoir, avec un schéma de mutualisation des services

Le bloc local composé autour de la communauté de communes de Pouancé-Combrée a dessiné l’« arbre des compétences » de ses 110 agents.

Castells, président de la communauté de communes de Haute Bigorre, dans les Hautes-Pyrénées, qui est en cours de réorganisation de ses services. Si la mutualisation peut être un moyen de procéder à une GPEEC, cette dernière ne s’y cantonne pas.

Floriane Boulay et Valérie Liquet

1- Sources : Rapport public annuel 2012 de la Cour des comptes, chapitre « Gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les collectivités locales », février 2012.

2- Les communautés d’agglomération en petite couronne. Mise en œuvre de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences : des concepts à la pratique. Centre interdépartemental de gestion (CIG) petite couronne, décembre 2011.

3- Données issues des bilans sociaux 2009 (CNFPT) et de l’étude Les collectivités locales en chiffres (DGCL, 2012).

« Prendre le temps d’informer, c’est autant de temps de gagné plus tard. »

Marie-Josèphe Hamard, présidente de la communauté

de communes de Pouancé-Combrée

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L’anticipation des effets du volet intercommunal de la réforme territoriale est indis-

pensable pour préserver le dialogue social, garantir les droits des agents, donner un sens nouveau à leurs mis-sions, et ainsi maintenir et dévelop-per la qualité du service public. Le législateur semble l’avoir oublié. Aux élus employeurs de prendre la mesure de l’enjeu.On sait que la situation des agents est partiellement sécurisée au cours des transformations comme celles induites par la loi RCT. Ainsi, l’en-semble des mouvements d’agents entre différents employeurs locaux est régi par deux dispositifs juri-diques, la mise à disposition de service (à distinguer de la mise à disposition statutaire classique) et le

transfert de service. Dans le cadre de ces mouvements, un certain nombre de garanties bien connues sont données aux agents.

Maintenir et développer la qualité du dialogue social devrait être égale-ment un enjeu majeur de la réforme, pourtant oublié. Trois difficultés principales émergent, auxquelles seront confrontées les organisations syndicales dans ce mouvement de recomposition territoriale : - le bouleversement des équilibres de

représentation du personnel sur la base de nouveaux rapports de force entre les instances de représenta-tion anciennes et les plus récentes ;

- la tension au sein des services, notamment en cas de mutualisa-tion partielle ;

- les interrogations sur le maintien ou non des droits syndicaux en termes d’autorisation d’absence et de décharge syndicale, à la suite du transfert de représentants syn-dicaux.

En outre, les évolutions dans les effectifs induites par les mutuali-sations ont des effets sur les pers-pectives de carrière des agents, notamment sur leurs possibilités d’avancement de grade et de pro-motion interne. En provoquant des hausses ou des baisses parfois subs-tantielles des effectifs sur lesquels sont basés les ratios règlementaires, les mutualisations ont un impact direct sur les carrières des agents. À l’occasion des mutualisations, le maintien du régime indemni-taire suscite de fortes inquiétudes. Cependant, il est difficile pour les communautés d’offrir un régime indemnitaire attractif dans un contexte de contrainte budgétaire élevée et de recherche d’écono-mies d’échelle. Les récentes juris-prudences concernant le régime

indemnitaire témoignent d’ailleurs de la complexité du cadre réglemen-taire applicable, qui pourrait encore évoluer.

Les incertitudes, sources d’inquiétudesLes impacts sur l’environnement de travail peuvent par ailleurs être anxiogènes : les aménagements du temps de travail, les temps et le coût des trajets, la mobilité fonctionnelle des agents exerçant des fonctions d’encadrement et qui peuvent, à la suite de transferts, exercer des res-ponsabilités moindres... Comme souvent, moins que le chan-gement lui-même, ce sont les incer-titudes liées à une situation nouvelle qui sont souvent sources d’inquié-tudes. C’est pourquoi les élus ont un rôle déterminant pour expliquer et porter le véritable sens des modifi-cations de la carte intercommunale, non seulement auprès des habitants mais aussi auprès des agents. Il leur faut plus systématiquement inclure, en cas par exemple de modification

du mode de gestion des services, non seulement la dimension finan-cière ou institutionnelle, mais aussi la dimension « ressource humaine ». La dimension temporelle est alors essentielle pour bien anticiper les évolutions et organiser l’infor-mation, la concertation et l’adhé-sion. Les directions des ressources humaines jouent un rôle détermi-nant d’accompagnement individuel et collectif. Les cadres intermé-diaires en contact direct avec les agents constituent également un maillon essentiel des processus de conduite du changement.

Moderniser la gestion du personnelL’intercommunalité a pour objec-tif de rendre un meilleur service à l’usager ou de prendre en charge des besoins nouveaux. Elle peut avoir aussi pour ambition de moderniser et renforcer la qualité de la gestion du personnel. Fusionner, mutualiser, partager des pôles de compétences ou plus simplement renforcer les liens entres des services de struc-tures d’un territoire sont des moyens divers d’y parvenir. Pour les agents isolés dans des petites collectivités, le rattachement à une structure plus importante peut être bénéfique en termes de formation, de mobilité, de déroulement de car-rière, de prévention des inaptitudes et d’accès à des prestations sociales. Cela peut également permettre d’accéder à un temps complet et de cotiser pour bénéficier d’une retraite décente*. * Le rapport du CSFPT sur la Précarité dans la fonction publique territoriale, adopté le 16 mars 2011, a souligné combien les carrières incomplètes étaient pénalisantes au moment de la retraite. Une situation qui concerne surtout les femmes.

Un rapport Inet/CSFPT sur les impacts de la RCT sur les agentsInstance paritaire de consultation nationale de la fonc-tion publique territoriale, le CSFPT a interpellé l’État, dès mai 2010, sur les conséquences pour les agents territoriaux de l’éventuelle mise en œuvre du projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, tout spécialement sur le volet intercommunal. Les questions semblaient nombreuses concernant le maintien des avantages acquis, le régime indemnitaire, la protection sociale, le système d'action sociale, les mécanismes de mise à disposition, le déroulement de la carrière, l'exercice des droits syndicaux et le fonctionnement des instances représentatives... L’État s’est contenté de répondre que les inci-dences sur les agents seraient traitées dans le cadre

règlementaire existant. Le CSFPT a donc commandé une étude auprès de huit élèves administrateurs de l’Inet, à l’issue de laquelle deux interrogations prin-cipales sont apparues : • Comment anticiper et limiter les difficultés finan-

cières et de gestion du personnel qui résulteront de la mise en œuvre de la loi ?

• Comment créer la mobilisation autour d’un projet qui fasse sens ?

Réf. : Impacts de la réforme territoriale sur les agents, rapport établi par huit élèves administrateurs territoriaux de l’Inet, Simon Bonnaure, Jean-Philippe Chauvin, Olivia Codaccioni, Émilie Laudren, Aude Moriou, Héloïse Peroys, Jonathan Sapène et Yvanne Thobie, sous l’égide du CSFPT, décembre 2011, en ligne sur www.csfpt.org.

Anticiper la recomposition de la carte intercommunale Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, maire de Sceaux

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Les élus ont un rôle déterminant pour expliquer et porter le sens des modifications de la carte intercommunale, non seulement auprès des habitants mais aussi auprès des agents.

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« Fusionner, mutualiser, partager des pôles de compétences, ou plus simplement renforcer les liens entre des services de structures d’un territoire sont des moyens de parvenir à la modernisation et au renforcement de la qualité de la gestion du personnel. »

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Modification de la carte intercommunale : quel rôle de l’équipe de direction dans la préparation des agents ?L’implication des agents dans le projet de fusion ou d’extension de périmètre est très souvent reconnue comme indispensable, sous peine de risquer de bloquer le projet ou, a minima, d’être source d’un mal-être des agents. Pour ce faire, les équipes de direction ont un rôle d’intermédiaire à jouer entre ces derniers et les élus, tout en pensant à leur propre évolution. Les méthodes retenues sont souvent différentes et adaptées aux réalités locales.

L es modalités d’exercice des compétences, les conditions financières et fiscales, mais éga-lement la définition d’une nouvelle gouver-

nance occupent souvent la première place dans les priorités des élus et des directions en cas de redéfi-nition d’un périmètre communautaire. Toutefois, la question du devenir des agents doit être étudiée bien en amont, à l’instar de la méthode usitée par cinq communautés de communes iséroises qui réfléchissent à fusionner au 1er janvier 2014 et qui ont réuni leurs services une première fois en avril dernier*. La question qui se pose, dans ce cas, est de savoir comment anticiper les rumeurs et leurs effets anxiogènes, tout en étant dans l’incapacité de répondre à la majeure partie des questions, notamment, dans les premiers temps, en ce qui concerne la définition exacte du futur périmètre ou l’harmonisation des régimes indemnitaires. Le DGS d’une communauté de Rhône-Alpes sou-ligne ainsi que « l’exercice le plus complexe est de motiver les équipes dans un avenir incertain et dont les contours ne sont pas connus ». Dans ce cadre, « l’équipe de direction doit être rassemblée sur ce travail, le DGS étant bien entendu chef de projet, interface avec les élus. Il s’agit surtout d’une aventure collective », témoigne Hervé Heiz, DGS de la communauté du Pays de Thann (Haut-Rhin).

Réunions individuelles ou collectivesLes rencontres entre agents des structures vouées à se rapprocher peuvent avoir deux objectifs principaux. Il peut s’agir, d’une part, de réunions d’information qui peuvent prendre une forme collective, par service ou bien individuelle. Sur ce point, les différents directeurs interrogés n’uti-lisent pas les mêmes méthodes. Certains préfére-ront les réunions collectives du début à la fin, afin de préserver l’intérêt général du projet, alors que

d’autres souhaitent que chaque agent concerné par la redéfinition de périmètre rencontre, indivi-duellement, un élu, le DGS et/ou le DRH. Les deux méthodes sont également souvent combinées. À titre d’exemple, la communauté de Rhône-Alpes interrogée a opté pour une information collective différenciée en fonction des missions de chacun de ses collaborateurs. Les responsables de pôle ont régulièrement été tenus au courant de l’état d’avancement du dossier via les points de direc-tion et leur participation au groupe de travail préparatoire. Même si l’information était moins précise, les responsables de service ont été associés lors des réunions de service. Enfin, l’ensemble des agents a pu assister à des réunions « plénières ». Le moment de ces rencontres mobilisant l’ensemble des agents peut également varier : au début, afin de couper court aux rumeurs qui pourraient être véhiculées, notamment par la presse, ou bien uniquement lorsque l’équipe de direction sera en mesure de répondre à la majeure partie des questions des agents, pour éviter toute frustra-tion. Dominique Garnier, DGS de la communauté d’Erdre et Gesvres (Loire-Atlantique) et vice-pré-sident de l’AdGCF, analyse ces divergences de point de vue par l’obligation faite au DGS de « pré-ciser les contraintes mais aussi les opportunités ouvertes. Il se doit vraiment d’objectiver les choses pour inviter les agents à relever le défi qui se trouve devant eux. » Pour ce faire, il propose, en com-plément des réunions d’information, des « lieux d’écoute où chacun pourra expliquer sa situation et être conseillé ». Les agents peuvent, d’autre part, se rencontrer afin de mieux se connaître et travailler au rap-prochement progressif des équipes. Hervé Heiz observe que les réunions thématiques entre les services des communautés (développement éco-

nomique, culture, sport, services fonctionnels, etc.) sont « nécessaires pour une connaissance mutuelle approfondie, esquisser le projet commun et repérer toutes les convergences à opérer ». Ce type de rencontre fut également « indispensable » lorsque la communauté des 4B Sud Charente (CC4B) a pris la compétence scolaire et dissous six Sivos (50 communes étaient concernées), faisant passer les effectifs de la communauté de 30 à près de 130 agents. Un comité de pilotage regroupant 15 secrétaires de mairie qui travaillaient aupara-vant pour cette compétence et une dizaine d’élus, maires ou présidents de Sivos. Un travail théma-tique compartimentant la compétence scolaire (tarification, transports scolaires, régimes indem-nitaires, etc.) a été mené grâce à la constitution de binômes de deux secrétaires de mairie et d’un élu.

Concertation sur l’avenirChacun de ces binômes était chargé de collecter les données sur une thématique et de les faire partager par le groupe de travail lors des trois voire quatre réunions mensuelles. Selon Arnaud Latour, directeur général des services, « même si cette méthode était chronophage, elle a permis de mobiliser les secrétaires et de faire en sorte que les décisions viennent d’elles, assez naturellement ». En outre, la communauté et les communes ont décidé de ne réunir l’ensemble des agents concer-nés qu’à la quasi-fin des travaux du groupe de travail. Cela a été rendu possible grâce aux relais permanents qu’ont constitués les élus munici-paux – qui recevaient les comptes-rendus des réunions du groupe de travail – et secrétaires de mairie tout au long de cette année 2011. Ce type de réunions thématiques peut également permettre de commencer à travailler sur les conditions de travail des agents. Une modifica-tion de périmètre peut être l’occasion de mener une démarche de gestion prévisionnelle des effec-tifs, des emplois et des compétences (GPEEC). Arnaud Latour constate que, dans le cas de la CC4B, la comparaison des méthodes de travail entre les différents Sivos a conduit les membres du groupe de travail à s’interroger sur leur amélioration et harmonisation (troubles mus-culo-squelettiques, plan de formation, constitu-tion d’équipes de remplacement en projet afin d’anticiper les problèmes de dernière minute et pérenniser des agents à temps non complet...). Une photographie des compétences sera réa-lisée par le nouveau responsable des affaires scolaires, afin de mener « une réflexion de fond sur la réorganisation des services, anticiper les départs à la retraite... ». Des améliorations sont nécessaires, selon Arnaud Latour, « tout comme les arbitrages. Nous sommes dans une structure qui dispose de peu de moyens et les agents n’ont pas d’attentes délirantes. Ils connaissent nos pro-blématiques financières et il nous incombe donc de dire les choses clairement. »

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Les syndicats de salariés ne sont pas hostiles à l’intercoAu nom de l’amélioration des services publics, les organisations syndicales ne sont a priori hostiles ni à l’intercommunalité, ni aux principes de transfert de personnel et de mutualisation. Pour autant, elles craignent que ces démarches ne participent à une baisse des effectifs. Elles anticipent également les négociations sur des questions très concrètes : régimes indemnitaires, avancement et gestion de carrière, avantages acquis, action sociale, nouvel environnement de travail…

«La conduite d’une politique publique efficace, cohérente et de proximité au service des usagers doit reposer sur

l’échelon intercommunal », pouvait-on entendre, en juin 2009, au congrès de la Fédération Interco-CFDT qui anticipait dans la foulée « un redé-ploiement des moyens y compris humains, pour assurer des niveaux de mission de service public égalitaires sur l’ensemble du territoire concerné ». Si toutes les organisations syndicales ne sont pas aussi optimistes, aucune ne remet en cause l’échelon intercommunal dans sa capacité à amé-liorer la qualité des services publics locaux. Pour la Fédération CGT des services publics, « les ennemis du service public se focalisent sur l’augmentation des effectifs liée au développe-ment de l’intercommunalité et agitent la thèse des services en doublon, voire en triplon. La réalité actuelle n’est pas celle-là. Pour remplir les missions d’une communauté en plein essor, et répondre ainsi à des besoins nouveaux, il a bien fallu créer les emplois nécessaires. » Afin de maintenir ce niveau de services et le dévelop-per (« notamment pour la petite enfance et pour l’aide à la personne »), la CGT suggère d’engager une réforme fiscale « d’ampleur » qui permettrait « un financement solidaire et pérenne des mis-

sions de service public et de l’emploi public sta-tutaire, dans le cadre d’une conception axée sur la complémentarité entre échelons d’exercice des missions et la solidarité des territoires ».Évitant toute naïveté, la CFDT entend bien veiller à ce que « le développement des mutuali-sations s’opère au bénéfice des services publics et non dans la seule logique de réduction des coûts ».

La menace d’externalisationPrévoyant que les collectivités se lanceront dans la recherche de « gisements d’économies », la CGT craint pour l’avenir des emplois publics locaux, « les économies budgétaires ne pouvant être réali-sées par les communautés que par l’externalisation de prestations de ces derniers vers les entreprises privées ». Elle souligne que « les différentes struc-tures intercommunales constituent un enjeu éco-nomique important pour les entreprises privées avec un budget agrégé de 16 milliards d’euros ». Et d’agiter le spectre d’un « plan social auquel les agents des collectivités seront soumis par le gouver-nement et les élus locaux ». Un plan qui toucherait en premier lieu les agents non titulaires.Pour y faire face, la confédération suggère, « au plan national, une loi-cadre permettant de sécu-riser les services publics en les excluant du champ

concurrentiel ». Sur la question des agents non titulaires, elle propose de « renforcer le principe selon lequel à un emploi permanent correspond un emploi de fonctionnaire », de « procéder à un vaste plan de titularisation », mais aussi de « renforcer et homogénéiser les droits des véritables contrac-tuels nécessaires à l’accomplissement de missions ponctuelles ou spécifiques ».

Avantages acquisL’intercommunalité trouve grâce également aux yeux de Force ouvrière. FO Services publics et santé observe que « les avantages collectifs des grandes intercommunalités sont souvent supé-rieurs à ceux d’une partie des communes qui les composent ». Elle s’engage toutefois à conserver

Pour la CGT, « les économies budgétaires ne pourront être réalisées par les communautés que par l’externalisation de prestations vers les entreprises privées ».

La recomposition de l’organigramme est égale-ment une question sensible. Pour Hervé Heiz, il revient au DGS d’affirmer « le principe général que 2 + 2 n’est pas forcément égal à 4 ».

Rôle pilier du DGSCette situation peut être source de stress pour les agents, mais elle peut également être présentée comme l’opportunité d’être affecté « à de nou-velles missions : nouvelles compétences des com-munautés, nouveaux services aux communes... ». Pour les fonctions de directeurs, certains pro-fitent d’un départ à la retraite. Toutefois, cette solution n’est pas toujours possible. Emmanuel Chambard fait état d’une « concertation entre les DGS des trois communautés qui a abouti au recours à d’autres agents, soit issus des communes membres, soit en fin de carrière, afin de laisser de la place pour les cadres actuels, dans l’attente de la future organisation ». En dépit de ces difficultés individuelles, Dominique Garnier constate que « tout le monde s’entend pour dire que le DGS a un rôle pivot de chef de projet, un rôle central de facilitateur ». Sa mobilisation est donc indispen-sable à la concrétisation du projet. Toutefois, les textes législatifs et réglementaires peuvent ne pas leur être favorables et certains nécessiteront pro-bablement d’être modifiés, notamment en ce qui concerne les emplois fonctionnels. Un change-ment de strate démographique suite à une fusion peut faire perdre cette possibilité de détachement à un directeur général. Dominique Garnier rap-pelle néanmoins que même si cela ne concerne

que les communautés de plus de 20 000 habitants, « la création de poste d’emploi fonctionnel de DGA peut, dans les communautés où cela est possible, être un moyen de limiter les effets négatifs, voire représenter une opportunité, d’autant qu’une prime de responsabilité est désormais possible pour les DGA ». Philosophe, le DGS de la communauté de Rhône-Alpes reconnaît que « le positionnement personnel de demain reste une vraie interrogation.

Soit une place est trouvée au sein de la nouvelle organisation et celle-ci correspond à mes attentes, soit d’autres orientations seront nécessaires, dans d’autres collectivités ou sous d’autres horizons. »

Floriane Boulay

* Les communautés de la Chaîne des Tisserands, de la Vallée de l’Hien, des Vallons de La Tour, des Vallons du Guiers, de Virieu Vallée de la Bourbre et la commune de Saint-Ondras, soit 38 communes représentant 55 000 habitants.

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Principaux motifs d'arrivée des agents en 2009Source : Synthèse des bilans sociaux 2009, CNFPT

En dehors des communautés urbaines, dans lesquelles plus de 42 % des agents arrivés en 2009 proviennent d’un transfert de compétence des communes membres (principalement dus à la transformation des communautés d'agglomération de Nice et de Toulouse en communautés urbaines) ou, dans une moindre mesure, de l’État, dans les autres catégories de communautés, cette part est beaucoup plus faible (11 % dans les communautés d’agglomération et 8 % dans les communautés de communes). À l’inverse, la part des recrutements de non titulaires sur des emplois permanents est beaucoup plus forte dans ces dernières (respectivement 43 % et 46 %, contre 21 % dans les communautés urbaines). Il convient, enfin, de noter la part des recrutements directs qui comprennent notamment les agents de catégorie C immédiatement titularisés : plus de 27 % dans les syndicats, 25 % dans les communes et 23 % dans les communautés de communes.

Régions

Départements

Syndicats

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communaux

Non titulaire sur emploi permanentRéintégration

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Détachement de la FPE

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Concours

Recrutement direct

Transfert de compétence

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Communes et

Principaux motifs d'arrivée des agents Source : Synthèse des bilans sociaux 2009, CNFPT

Organisée autour de quatre thématiques, l’étude CNFPT/AdCF s’intéresse tout d’abord aux conditions d’intégration des agents com-munautaires à l’occasion de transferts de compétences ou de fusions. Au-delà des craintes initiales, les personnes interviewées témoignent d’un nécessaire accompagnement, tant de la collectivité d’origine que de celle d’accueil. Certains ont pu se sentir « lâchés par [leur] ville ». À noter toutefois que l’image de l’intercommunalité est en général positive, voire très positive dès cette étape (structure d’avenir, experte, etc.). Ces transferts sont très fréquemment l’occasion d’une évolution en profondeur des processus de travail. Les services techniques ont jusqu’à présent souvent bénéficié d’une amélioration de leurs conditions de travail (nouveaux équipe-ments, etc.) et sont les premiers à constater que « les limites territoriales de chaque commune n’ont pas de sens en matière de collecte par exemple ».

La structuration de l’encadrement est également l’un des effets du passage à l’intercommunalité, ce qui permet d’avoir un interlocuteur en cas de problème mais peut également être source d’une plus grande lourdeur.

Une autre relation à l’éluLes habitudes de travail sont également modifiées par rapport à l’extérieur. Si les agents observent que leur communauté est de plus en plus connue des usagers pour ses compétences techniques, l’un d’entre eux souligne que « sur l’administra-tion de projet, le citoyen n’a pas de visibilité ». Pour les agents travaillant dans des équipe-ments publics et non au siège, le passage à la communauté change peu leurs relations avec l’extérieur. La plupart soulignent en revanche une redéfinition de la relation à l’élu. « Le fait de ne plus voir l’élu, c’est à la fois bon et mauvais, témoigne un agent. Avant, l’échange avec l’élu permettait de savoir si on pouvait se positionner ou non sur un événement avec une

bonne réactivité. Par contre, il pouvait y avoir des demandes personnelles des élus, ce qui est moins le cas maintenant. » Au final, l’attachement à la commune s’estompe avec le temps mais la constitution d’une identité intercommunale demande du temps, sauf pour les agents qui ont créé l’intercommunalité et qui se perçoivent comme des « pionniers ». Pour le futur, une distinction est souvent à faire entre les agents des petites et moyennes structures qui s’interrogent sur les impacts de la recomposition de la carte intercommunale, et ceux qui travaillent dans les plus grandes communautés. Ces derniers considèrent que « les évolutions les plus importantes ne se feront pas sur les limites territoriales mais sur les compétences et les modes de gestion des compé-tences ». FB

* Les communautés de communes Arc Sud Bretagne, de Fécamp et de Saint-Seine-l’Abbaye, les communautés d’agglomération Europ’ Essonne, de Montpellier et Tour(s)plus, ainsi que la com-munauté urbaine de Nantes.

Une étude sur la perception qu'ont les agents des changements suscités par le passage en communauté, conduite par le Centre national de la fonction publique territoriale en partenariat avec l’AdCF, paraîtra en juin. Elle s’appuie sur 70 entretiens réalisés dans sept communautés*, auprès d’agents exerçant dans tous les domaines de compétences intercommunales, ainsi qu’auprès d’élus communautaires.

Une étude CNFPT/AdCF sur les conditions d’intégration des agents au sein des intercommunalités

sa vigilance en veillant à ce que « le personnel transféré ou mutualisé ne voit pas ses conditions de travail se détériorer. » D’une manière géné-rale, elle tendra, dans le cadre des négociations locales, vers un « alignement positif des avantages collectifs », la « compensation d’éventuels désagré-ments » (dûs, par exemple, au rallongement du temps domicile-travail), la « garantie des déroule-ments de carrière » et le maintien des droits syn-dicaux à titre transitoire.« Y aura-t-il un alignement des avantages acquis au niveau le plus favorable ? », s’inquiète éga-lement la Fédération autonome de la fonction publique territoriale (FA-FPT), posant également la question de l’attribution du régime indem-nitaire à l’ensemble des agents de la nouvelle structure. La Fédération Interco-CFDT se veut positive. Pour elle, « l’intercommunalité ouvre la possibilité pour le personnel d’aller à la reconquête d’une harmonisation par le haut des conditions de travail, des déroulements de carrière, des régimes indemnitaires et de l’action sociale ». Encore faut-il, « renforcer la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) », pour « permettre aux agents de s’adapter à de nouveaux environ-nements, de profiter des mobilités d’un métier vers un autre et d’une collectivité à une autre », propose l’Union nationale des syndicats autonomes terri-toriaux. La formation devrait également consti-tuer, selon elle, « l’outil d’accompagnement de la mutation ». Et d’ajouter : « L’inconnu a toujours fait peur, il faut donc expliquer que nous n’allons pas complètement vers l’inconnu. »

Valérie Liquet

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LA MUTUALISATION EN 2012 : ETAT DES LIEUX ET RESULTATS METROPOLE NICE COTE D’AZUR

Historique : Une mutualisation dont le périmètre est évolutif La Ville de Nice et les communes voisines se sont engagées depuis 2002 dans un processus de coopération. Ce processus a vu d’abord la création d’une communauté d’agglomération suivie par sa transformation en communauté urbaine à la fin de l’année 2008. La dernière communauté urbaine de France est devenue (après avoir été rejointe par les communautés de communes de la Vésubie, de la Tinée, des stations du Mercantour et la commune de la Tour sur Tinée) la première métropole de France le 1er janvier 2012. Cette métropole réunit aujourd’hui 46 communes, 550 000 habitants, sur un territoire de 1400 km², comptant 220 000 emplois. Pour exercer ses compétences, elle dispose d’un budget global de 945 M€ (dont 627,5 M€ en fonctionnement et 317,5 M€ en investissement). Parallèlement à ce mouvement, une démarche de mutualisation par création de services communs a été initiée. L’objectif a été de créer des services communs progressivement pour l’ensemble des services supports. Depuis janvier 2010, des vagues successives de mutualisation ont conduit à doter les services communs de 1218 agents en intégrant lors de la dernière phase les agents du CCAS de la Ville de Nice oeuvrant au sein des fonctions supports. Ce nombre d’agents correspond à 12 % des effectifs cumulés de la Métropole, de la Ville centre et du CCAS de la ville centre. La mutualisation : une aventure humaine Issue d'une décision politique, la mutualisation est venue accompagner la démarche de création d'une nouvelle structure de coopération entre 46 communes. Le choix de créer des services communs vise à poursuivre la réalisation de quatre objectifs :

rationaliser l'organisation administrative de ce territoire favoriser la mise en commun des meilleures pratiques de chaque collectivité

contribuant à la mutualisation et s'efforcer de créer une culture administrative commune,

mettre en place des outils opérationnels communs (informatiques, procédures, …)

rechercher des économies de gestion.

La poursuite de ces quatre objectifs n'a jamais fait perdre de vue que la mutualisation pouvait conduire à destabiliser des agents au plan de leur dans leurs conditions de travail et qu'il convenait de veiller avec un soin particulier à l'accompagnement humain de cette mutation.

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L’équipe en charge du management a donc été invitée, avec l'aide et l'appui efficace de la Direction des Ressources Humaines, à être attentive à accompagner les agents destinés à être mutualisés. Sans entrer dans le détail, parmi les mesures d'accompagnement mises en place, la lumière sera mise sur certains exemples :

les deux collectivités ayant des régimes indemnitaires différents, des simulations salariales ont été fournies aux agents pour les rassurer sur le gain réel de leur intégration au sein des services communs,

la valeur faciale des tickets-restaurants a été alignée sur la valeur la plus

importante,

lorsque des regroupements géographiques ont été réalisés, un accompagnement portant tant sur les modifications éventuelles des conditions de travail que des déplacements des agents a été mis en place. Certains regroupements, fonctionnellement utiles, mais mal vécus par les agents ont été abandonnés et d’autres opportunités ont été étudiées.

l'organigramme a été examiné et établi à la fois pour répondre aux besoins

de la collectivité dans le respect des équilibres entre les collectivités concernés.

Les conséquences budgétaires de la mutualisation La mutualisation devait conduire à réaliser des économies au plan budgétaire, Concrètement la mutualisation se traduit, au plan budgétaire, de la manière suivante :

En fonctionnement, les services communs sont portés par la seule Métropole qui enregistre donc l'ensemble des charges. Dans le même temps, elle constate en recettes la participation des collectivités participant à la sphère mutualisée (sur la base des dépenses effectivement réalisées par chacune des collectivité, l’année précédant la mise en commun du service).

En investissement, chacune des collectivités continue à porter, sur son

budget, les investissements qui la concerne seule (même si le suivi opérationnel de ces investissements est assuré par des services communs). Les investissements communs, à caractère de projets, sont arbitrés et financés avec une clé de répartition propre (45% Métropole, 45% Ville de Nice, 10% CCAS Ville de Nice).

Ces principes posés, il convenait de définir la méthode de mesure des économies éventuelles nées de la création des services communs, en particulier pour le seul budget de fonctionnement). Les conventions conclues entre les entités participant à la création des services communs, prévoient que les budgets des services communs sont figés à leur montant au sein des différentes entités l'exercice précédent la création des services communs (données issues des comptes administratifs). Par ce choix, les participants

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aux services communs ont acquis l'assurance que ces montants seraient stables en valeur absolue. Au delà de ce gel (qui sera réexaminé en 2014) portant sur les crédits budgétaires inscrits aux budgets primitifs, les services communs font l'objet d'un examen de leurs résultats au moment de l'établissement du compte administratif. Les économies constatées sont de l'ordre de 1,2 M€ en 2010 et 2,4 M€ en 2011 (soit en % des charges de la sphère mutualisée 2,71 % en 2010 et 3,79 % en 2011). Les instruments de suivi de la mutualisation et les difficultés rencontrées Le suivi de la mutualisation suppose la mise en place d'instances de contrôle, de validation et d’élaboration de documents de restitution des informations permettant aux assemblées délibérantes de s'assurer de la pertinence de ce choix d'organisation. A été mis en place un Comité de validation de la mutualisation où siègent des représentants de chacune des entités participant aux services communs qui se prononce, à la fois, sur le rapport annuel de suivi de la mutualisation et sur les investissements. Les Assemblées délibérantes de chacune des entités se prononcent sur le rapport annuel de la mutualisation. La création de services communs est un processus long et pouvant remettre en cause des habitudes de management anciennes. Malgré le recul limité dont dispose la Métropole sur cette démarche et les indéniables succès observés, l'achèvement de ce projet suppose de régler encore les questions suivantes :

- la poursuite de l'harmonisation des modes de gestion et des outils informatiques,

- la poursuite des regroupements sur des sites uniques de certaines directions aujourd'hui encore dispersées.

L'accomplissement de ces dernières étapes permettra de consolider l'existence d'une culture commune au sein des services communs permettant de répondre de manière indifférenciée aux besoins de la Ville de Nice, de la Métropole Nice Côte d'Azur et du Centre Communal d'Action Sociale de la Ville de Nice tout en assurant une maîtrise des effectifs et une qualité optimum de service public.

Montrevault communauté regroupe onzecommunes. Elles ont entrepris une démarchede mutualisation qui les a conduits, enrationalisant l'offre de services, à construireun projet de territoire. Si cette démarche,entamée dès 2006, a donné des résultats, lesplus beaux fruits restent peut-être à venir.

En 2010, quand Montrevault communauté (Maine-et Loire, 15.154 habitants) met en place des services communs aux onze communes qui la composent, l'intercommunalité a déjà beaucoup mutua-lisé.

Constat : des communautés de vie qui ontbesoin de s’organiser

Dès 2006, les élus mènent une réflexion sur la façon de répartir les subventions régionales. Au sau-poudrage, les élus préfèrent la rationalisation. Siune commune a besoin d'une salle de sport, ellecommence par voir si les équipements sportifsd'autres communes de l'intercommunalité peuventrépondre à ses besoins. Des communautés deservices s'organisent. On commence à entendreparler de mutualisation et de projet de territoire.Parallèlement, les communes transfèrent de nombreuses compétences à l’intercommunalité. Aupremier janvier 2008, la communauté de communes est dotée de la compétence "enfance, jeunesse", suivront les compétences "urbanisme","voirie" puis "droit des sols". Avec l'aide d'un prestataire, les élus réfléchissent au devenir de l'inter-communalité et tirent les enseignements de leurspratiques mutualistes. Des "bassins de vie" se sontconstitués, et les communes qui les composentinstitutionnalisent leurs liens. "Nous les appelons

des 'quartiers', précise le directeur de la commu-nauté de commune, Benoît Batardière. Les communes se sont regroupées en trois quartiers detrois communes et un quartier qui regroupe lesdeux villes centre : Saint-Pierre-Montlimart (3.391habitants) et Montrevault (1.300 habitants)."

Services mutualisés entre l’intercommunalitéet les communes

Le premier janvier 2010, chaque "quartier" deMontrevault communauté se dote d'un secrétairecommun, agent intercommunal, cadre de catégorieA. Il a vocation à accompagner les élus sur la défi-nition de leur politique et la gestion des dossierslourds, notamment, le budget communal. Il est lelien entre l’EPCI et les communes. Il s’appuie, danschaque commune, sur un "référent local" qui est làpour gérer les problématiques quotidiennes. Lamutualisation ne s'arrête pas là. Une direction desRelations humaines gère tous les agents - commu-naux et intercommunaux - qui travaillent sur le territoire, le service Finances-Comptabilité assure lacomptabilité de toutes les communes, et en sonsein un agent spécialiste en finances et fiscalitéassiste les communes sur ces thématiques, tandisqu’un service Achats permet les groupements etl’assistance aux communes. En outre, un service Urbanisme gère le PLU inter-communal et l’instruction du droit des sols. Selonleurs compétences et leurs aspirations, les secré-taires de mairie en place se sont répartis les rôlesentre les fonctions liées à divers services centrali-sés et celles de secrétaire de quartier. Les agentsqui ont intégrés les services centralisés étaienttous préalablement en poste soit à la communautéou soit dans les mairies, ce qui a évité de générer

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Perspectives territoriales

Montrevault mutualise : de la rationalisation des services au projet deterritoire (49)

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des emplois supplémentaires. Cette nouvelle struc-turation a été préparée de longue date par lesélus. Montrevault communauté aurait souhaité êtrel'employeur unique de tous les agents, mais la législation ne le permettait pas encore.

Réflexion en fin de mandat qui ouvre despistes pour les nouveaux élus

L'étape suivante consiste à forger le projet de territoire. En 2011, les élus commencent à en définirles orientations. Dans le même temps, forte de sacompétence urbanisme, Montrevault communautéélabore le plan local d'urbanisme intercommunal(PLUi). "Le travail avançait bien, explique le direc-teur de la communauté de communes, mais, àl'usage, on a senti une difficulté. Si les maires seréunissaient très souvent - en comité des maires,au conseil communautaire ou en commission -, lesconseillers municipaux voyaient les choses de plusloin, et n'avançaient pas du même pas." Pour mobiliser un plus grand nombre d’élus, l'intercommu-nalité a organisé le 6 décembre 2013 une rencontre d'un nouveau genre : une réunion réunissant tous les conseillers municipaux, et pas seulement les maires. Après une matinée présentant lessujets d'actualité - le PLUi, les finances et lesrythmes scolaires-, l'après-midi a été consacré àune réflexion de fond en groupes de travail, autourde deux questions : "Quelle vision du territoire àl'horizon 2030 ?" ; "Quels sont les atouts et les actions prioritaires pour y parvenir ?"

Dès le printemps 2014, les nouveaux élus poursui-vront cette réflexion collective amorcée en fin demandat qui a permis d’ouvrir de nouvelles pistes etde faire des hypothèses. Est évoquée l’organisa-

Luc Blanchard, Studio Graph, pour la rubriqueExpériences des sites

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tion institutionnelle de l’intercommunalité, parexemple, la création d'une ou de plusieurs communes nouvelles. Un appel d'offres a été lancé afinde choisir un prestataire susceptible d’accompa-gner les élus dans cette réflexion pour préparerl’avenir plutôt que de le subir.

Montrevault communauté

2 rue Arthur Gibouin, BP 10024 Montrevault49117 Saint-Pierre-Montlimart Cedex

Tél. : 02 41 30 02 [email protected] de communes : 11Nombre d'habitants : 15 154Nom de la commune la plus peuplée : Saint-Pierre-Montlimart (3 391 hab.)

Alain Vincent Président

Benoit Batardière [email protected]

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Projet de territoireStatuts des sécrétaires et référents

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Mairie-conseils informe les élus des communes etdes intercommunalités et les accompagne dans lesévolutions territoriales et les projets de développe-ment. Abonnez-vous gratuitement à la newsletter de Mairie-conseils. Si cette expérience vous inspire, n'hésitez pas ànous faire part des vôtres en écrivant àmairieconseils@caissedesdepots. fr

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La communauté d’agglomération du Val deFensch et ses communes membres se sontlancées dès 2010 dans une démarched’élaboration d’un schéma de mutualisationde leurs services fonctionnels basée sur levolontariat. La collectivité tire déjà despremiers enseignements de cette expérience: au-delà du développement d’outilscommuns, il est avant tout indispensable des’appuyer sur un projet collectif et desobjectifs partagés.

Ce n’est pas parce que la mutualisation est unebonne idée que les collectivités territorialespeuvent la mettre en place d’un claquement dedoigts. Tout au contraire, il faut du temps et de lapersévérance pour déterminer les services qu’il estpertinent de mutualiser, en tirer profit tant sur leplan budgétaire que sur celui de la qualité de service, et convaincre élus et agents qui trouvent cha-cun des raisons de s’y opposer. La communauté d’agglomération du Val de Fenscha pu en faire l’expérience. Elle a initié sa réflexionsur la mutualisation des services juste après la parution de la loi de réforme des collectivités territo-riales de 2010. Et ce dans un contexte a priori propice : sur les dix communes qui la composent, lamoitié compte moins de 5.000 habitants. Aux yeuxde son directeur général adjoint (DGA) en chargede l’administration générale, Lionel Knoll, "notam-ment dans les plus petites communes, certainesexpertises n’existent pas, ou sont peu présentes,car les agents travaillent le plus souvent à tempspartagé pour couvrir plusieurs fonctions, plus parti-culièrement dans le champ des services dits fonctionnels".

Démarche en trois étapes basée sur levolontariat

La démarche de matérialisation du schéma de mutualisation des services de la communauté d’agglo-mération s’est déroulée en trois étapes. Le diagnostic effectué avec un bureau d’études a demandé une année de travail entre 2011 et 2012.Réalisé sous la forme d’entretiens avec les maireset/ou les DGS des communes, il a permis de définirles services ‘mutualisables’. Le 20 septembre2012, en conseil de communauté, les élus ont votéle principe de créer le schéma de mutualisation decinq services fonctionnels et d’élaborer une méthode.La deuxième étape a ensuite consisté à réunir ungroupe de travail pour chaque projet de service àmutualiser. Ces différents groupes, constituésd’agents des communes, animés par un DGSd’une commune et un DGA de la communautéd’agglomération, ont permis d’impliquer les person-nels communaux et intercommunaux, de préciserles pistes de mutualisation issues du diagnostic, etde mesurer les appétences des agents capablesd’encadrer les futurs services mutualisés.La troisième étape, celle des conventionnements,est toujours en cours. Elle consiste à établir pourchaque service mutualisé une convention à laquelle les communes adhèrent sur la base du volontariat.

Partage d’outils communs : un levier pourpromouvoir la mutualisation

"Nous essayons de promouvoir la mutualisationpar le partage d’outils communs, souligne le DGAde la communauté d’agglomération. Plus nous utili-

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Val de Fensh : premier bilan à mi-chemin d’une démarche demutualisation (57)


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serons des outils similaires plus nous serons prêtsà travailler ensemble et donc à mutualiser nos services." La convention sur la mutualisation des services encharge de la commande publique a tout d’abordpris la forme d’une convention de mise à disposi-tion d’un progiciel de gestion des marchés. Elleréunit désormais 8 communes sur 10 qui ontconvenu de travailler avec le même logiciel de sécurisation des procédures. Celle sur la créationd’un bureau d’études commun en voirie et réseauxdivers est en voie d’achèvement. La conventionsur l’informatique a suscité beaucoup de résis-tances, mais elle a permis de déployer un outilcommun de circulation de l’information -échangesde mails, de fichiers et de synchronisation desagendas- dans quatre collectivités. Elle devraitaussi aboutir à la création d’un réseau de fibre optique (environ 2,3 M€ d’investissement) qui bénéfi-ciera à l’ensemble des collectivités.

Enfin, la convention relative aux ressources humaines a permis à sept communes de s’entendresur l’expérimentation de formations intra et internes pour développer les compétences desagents et des élus.

Ces quatre conventionnements s’inspirent de lapremière convention qui a été expérimentée envue réunir deux services de communication, et encours de test jusqu’en juin 2014. Cependant, "encas de création d’un service commun, la loi Maptam du 27 janvier 2014 impose désormais le transfert des agents communaux à la communauté (article 67). Dès lors, l’autorité de gestion se révèleêtre déterminante puisque les agents affectés entotalité à un service commun lui seront automati-

quement transférés et non plus mis à disposition,comme c’était le cas pour notre première convention de mutualisation des services communication",constate le DGA.

Grâce à un tiers neutre, les arguments sontmieux entendus

La démarche de mutualisation n’a pas empêchél’expression de réticences. D’abord parce que lapeur du changement et la défiance vis-à-vis del’échelon supra-communal, en l’occurrence la communauté d’agglomération, sont des sentiments largement partagés."Chacun a une raison de redouter la mutualisation,observe le DGA. L'élu craint une perte de son pou-voir de décision, par exemple en perdant la mainsur la gestion de la commande publique. Les DGSdes plus grandes collectivités ont peur de voir partir leurs meilleurs éléments, tandis que ceux despetites communes qui ne disposent pas de moyenshumains à mutualiser, craignent que la mutualisa-tion coûte chère en refacturation. Enfin, lesagents, qui travaillent le plus souvent en tempspartagé, ne souhaitent pas forcément se spéciali-ser et redoutent de se retrouver dans une nouvelleéquipe avec un cadre qu'ils ne connaissent pas.Pour lever ces freins, il faut rappeler sans cesse lavaleur ajoutée qu’apporte la mutualisation et, danscette perspective, se faire aider d'un conseil exté-rieur s’avère fort utile."

Coûts et économies : un équilibre entre lecourt, moyen et long termes

Ces réticences sont renforcées par les coûts àcourt et moyen termes qu’engendre une démarche

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de mutualisation. Rassembler les agents dans lesmêmes locaux, harmoniser les rémunérations etles régimes indemnitaires par le haut, se doterd’outils et d’équipements communs représententdes investissements parfois conséquents.

"La mutualisation devrait davantages’appuyer sur un projet commun"

Les avantages que procure à terme la mutualisa-tion n’en font pas un chemin constellé de fleurs.Après quatre années d’efforts, le bilan peut paraître mitigé. Cependant, une fois les accords trouvés avec les communes, chacun s’en félicite. Mais,si c’était à refaire, le DGA de la communauté d’agglomération s’y prendrait autrement : "Je pensequ’il faut d’abord s’appuyer sur un projet et desobjectifs communs, puis évaluer les moyens humains et budgétaires nécessaires et, ensuite, mon-trer dans quelle mesure la mutualisation est indis-pensable à la mise en œuvre du projet."

Communauté d'agglomération du Valde Fensch

Hôtel de Communauté 1, rue de Wendel BP 2017657705 Hayange Cedex

http://www.agglo-valdefensch.fr

Nombre de communes : 10Nombre d'habitants : 70 000Nom de la commune la plus peuplée : Hayange(15 700 hab.)

Michel Liebgott Président

Lionel Knoll DGA Tél. : 03 82 86 81 [email protected]

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Bouquet : Schémas de mutualisation et pactesfinanciers


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Val de Fensh : premier bilan à mi-chemin d’une démarche de mutualisation (57)


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Le conseil communautaire de VitréCommunauté a décidé, en janvier 2014, demettre à profit le temps pré-électoral pours’engager dans l’élaboration d’un schéma demutualisation. Une démarche qui nécessitede trouver un accord entre les villes les plusstructurées sur le plan des services et cellesqui le sont moins, et qui illustre toutes lesquestions qui doivent être débattues au seindu comité d’élus qui pilote la démarche.

Conscients de la maîtrise des charges et des économies d’échelle que produit la mutualisation, lesélus de Vitré Communauté (Ille-et Vilaine, 46 communes, 77.800 habitants) y ont vu un moyen depréserver les capacités redistributives et lesmarges de manœuvres de l’agglomération. "Cettevolonté politique, premier préalable à la mise enœuvre de la démarche, s’exprimera aussi à traversla refonte du projet de territoire rendu encore plusnécessaire depuis l’élargissement récent du péri-mètre de l’agglomération, qui a intégré 10 nouvelles communes au 1er janvier 2014", précisePierre Lory-Forêt, directeur général des services(DGS). Un nouveau pacte organisationnel et finan-cier complétera le dispositif en décrivant le schémadirecteur de la mutualisation. Autre préalable incontournable, la nécessité de trouver un accordentre les villes les plus structurées sur le plan desservices, essentiellement la ville centre (Vitré,18.000 habitants), et celles qui le sont moins.

Bousculer les certitudes et identifier lesvraies interrogations

En février 2014, un appel d’offres a été lancé parVitré Communauté pour identifier un bureau

d’étude pour l’aider à réfléchir et faire les premières propositions. Comme le souligne le DGS,"la mutualisation compte des partisans, mais aussides opposants, et chacun porte sa propre vision.Le regard d’un tiers doit aider chacun à rompre lescertitudes dans lequel il risque de s’enfermer et às’interroger sur les nombreuses questions quepose une telle démarche". Avec l’aide du bureaud’études, un comité de pilotage sera formé pourpasser au crible l’ensemble des services mutuali-sables et définir le niveau optimal d’intégration.

Répondre à de nombreuses questions

Dès le printemps, l’agglomération va étudier diffé-rentes hypothèses de mutualisation des "services-supports" et des services opérationnels puis définirle niveau d’intégration souhaitable. Ce travail exigede répondre à de nombreuses questions : est-ilpertinent d’étendre la mutualisation aux servicesopérationnels ou faut-il se cantonner aux servicessupports ? Faut-il mutualiser l’autorisation du droitdes sols pour compenser le désengagement del’État ? Est-il nécessaire de créer un poste de directeur des ressources humaines ? Est-ce labonne solution d’avoir un seul directeur de l’actionsociale, qui pourrait gérer le RSA sur délégationdu département ? Doit-on s’en tenir à un seul directeur général des services ou faut-il penser àdes adjoints par grands domaines de compétences? "Les réponses peuvent varier d’une communautéà l’autre en fonction de leur histoire, des circons-tances et de leur organisation, observe le DGS.Reste un constat commun : une fonction commel’informatique demeure centrale pour réussir unprojet de mutualisation, car la sécurisation desdonnées et des échanges entre les communes ne

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Vitré Communauté : les enjeux de la phase d’élaboration du schémade mutualisation (35)


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peut se faire que de manière coordonnée et àgrande échelle".

Objectif : mettre en œuvre de schéma àl’automne 2014

Différents scénarios de mutualisation seront étudiés avant l’été de manière à mettre en œuvre leschéma à l’automne 2014 afin qu’il produise sespremiers effets en 2015. "Presque tous les grandsprojets du territoire sont déjà réalisés au niveau del’EPCI, indique le DGS. Le développement écono-mique, la construction d’une maison de l’emploi etde la formation professionnelle, la constitution d’unréseau de transport urbain ou la restructuration dela piscine sont tous menés par l’agglomération."De son point de vue, "la mutualisation est une véri-table opportunité pour les communes".

Vitré Communauté

16 bis Bd des Rochers35500 Vitré

Tél. : 02.99.74.52.61http://www.vitrecommunaute.org/index.htmlNombre de communes : 46Nombre d'habitants : 77 800Nom de la commune la plus peuplée : Vitré(18 000 hab.)

Pierre Lory-Forêt Directeur général desservices Tél. : [email protected]


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Vitré Communauté : les enjeux de la phase d’élaboration du schéma de mutualisation(35)


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http://www.vitrecommunaute.org/index.html






CNFPT – Délégation de la Première Couronne et Provence – Alpes – Côte d’Azur - Centres de Ressources Documentaires – 10/2014

Éléments bibliographiques

Une bibliographie complémentaire est disponible sur notre site internet Rubrique « Se former » puis « Supports pédagogiques » Code Stage : 20RCMUT001 Code Secret : k6f3d4

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« MUTUALISATIONS, ENTRE VRAIES REUSSITES ET ESPOIRS …...réforme des collectivités territoriales : guide pratique", in : Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des collectivités