1. Introduction: Les fonctions de lEtat et la taille du secteur public MAP - Finances Publiques Yves Flückiger

1. Introduction:

Les fonctions de l’Etat et la

taille du secteur public

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Yves Flückiger

1.1. Définition du secteur public

A. Définition

• Le secteur public est constitué de toutes les organisations régies par un mode de décision (politique) collectif

• Il s’oppose au mode de décision marchand qui régit le secteur privé

• Le secteur public est formé des organisations suivantes :

A. Définition du secteur public1 Les administrations publiques Les administrations publiques

2 Les organisations de sécurité socialeLes organisations de sécurité sociale Pour déterminer si un système d’assurance doit être rangé dans le secteur public, il faut examiner s’il existe :

- une obligation d’assurer

- une obligation de s’assurer

- une absence de modulation des cotisations

A. Définition du secteur public

3 Les entreprises publiquesLes entreprises publiques

De ce point de vue, il faut distinguer deux types d’entreprises :

- Entreprises de droit privéEntreprises de droit privé dont le capital est en mains de l’Etat. Elles sont assimilables à des entreprises privées si elles produisent des biens privés écoulés sur un marché

A. Définition du secteur public

- Entreprises produisant des biens et des Entreprises produisant des biens et des services collectifs pursservices collectifs purs dont le capital est détenu par l’Etat. Elles font partie du secteur public car l’Etat leur impose de prendre en considération d’autres objectifs que ceux de la rentabilité (redistribution, développement régional, respect de certaines normes..)

B. Caractéristiques du processus de décision

1 Mode de décision marchandMode de décision marchand

• Processus décentralisédécentralisé et impersonnelimpersonnel

• Les choix choix de consommation et de production sont effectués de manière indépendantemanière indépendante

• La demande dépenddépend de variables telles que le prix du bien/service, le revenu des consommateurs et leurs préférences

• L’offre dépend de la technologie, du prix des inputs et du prix du bien lui-même


1 Mode de décision marchandMode de décision marchand• Pour prendre leurs décisions, les

consommateurs cherchent à maximiser leur satisfaction et les producteurs leurs profits

• Le marché réconcilie ensuite ces décisions individuelles par le biais du mécanisme des prix qui permet de résorber des situations de pénurie ou de pléthore


2 Mode de décision du secteur publicMode de décision du secteur public• Processus plus centralisé centralisé • La demande de politiques publiques émane des

citoyenscitoyens qui expriment leurs préférences par le biais d’élections, d’initiatives, de référendums, de pétitions, de grèves …

• Ce mode d’expression ne permet pas de capter l’intensité exacte des préférencesl’intensité exacte des préférences


2 Mode de décision du secteur publicMode de décision du secteur public• L’offreL’offre de politiques publiques émane des exécutifs,

du parlement et de l’administration qui conçoivent et engagent les politiques souhaitées par la collectivité

• La confrontation entre l’offre et la demande dégage un équilibre mais ce mécanisme comporte des lacuneslacunes::

- absence de prix expliciteabsence de prix explicite


- difficulté à déterminerdifficulté à déterminer la la quantité à produirequantité à produire

- pouvoir coercitifpouvoir coercitif

Définition du secteur publicDéfinition du secteur public

Le secteur public est un organisme multiforme formé d’institutions diverses censées permettre la formation et l’exécution de décisions collectives qui, lorsqu’elles sont prises, peuvent être ensuite imposées à toute la collectivité (pouvoir coercitif)

1.2. Fonctions du secteur public• Pour l’instant, le secteur public a été défini sous

l’angle institutionnel. Il faut le définir du point de vue économique en analysant ses fonctions

• Elles sont au nombre de trois :L’existence du secteur public se justifie tout

d’abord en raison des lacunes de marchélacunes de marché• Par ses interventions, le secteur public cherche à

pallier les échecs du marché

C. Fonctions du secteur public• Le secteur public commence là où le marché s’arrête,

lorsque le marché ne parvient pas à fonctionner ou lorsque son fonctionnement est impossible ou défaillant

• On distingue trois types de lacunes qui sont l’objet des chapitres 1, 2 et 3 :

Biens et services collectifs pursBiens et services collectifs pursConcurrence imparfaiteConcurrence imparfaiteExternalités négatives ou positivesExternalités négatives ou positives

C. Fonctions du secteur publicLe marché aboutit à une distribution des revenus

qui ne correspond pas nécessairement à ce que la société juge comme équitable. Le secteur public va donc intervenir pour modifier/corriger modifier/corriger cette distributioncette distribution afin de la rendre plus équitable

• Pour assumer ce rôle redistributif, l’Etat utilise la fiscalité, les assurances sociales ou les dépenses publiques

C. Fonctions du secteur publicFonction stabilisatriceFonction stabilisatrice: l’activité macro-

économique connaît des fluctuations que le secteur public peut chercher à atténuer ou à infléchir par le biais d’une politique active ou en laissant jouer les stabilisateurs automatiques

• Ces stabilisateurs sont liés aux variations des dépenses (ou des recettes publiques) qui varient en fonction de la conjoncture économique

1.3. Mesures de la taille du secteur public

• La comptabilité nationale permet de mesurer la taille du secteur public sous trois angles différents:

1 Compte de productionCompte de production: il est assimilable à une notion de chiffre d’affaire d’une entreprise privée

• Compte tenu de l’absence de marché, la production publique est mesurée sous l’angle des coûts

Compte de Production

Achat de biens/servicesAchat de biens/services

Rémunération duRémunération dupersonnelpersonnel

Consommation deConsommation decapital fixecapital fixe

Consommation finale (G)Consommation finale (G)

Ventes à d’autres Ventes à d’autres secteurs secteurs

Valeur de la production bruteValeur de la production brute


• Dans cette optique, la consommation finale de l’Etat est égale à la valeur de la production brute à laquelle on soustrait le montant des ventes réalisées par l’Etat

• La consommation finale du secteur public correspond à la demande finale (en biens et services collectifs purs) adressée aux collectivités publiques


• Pour mesurer la taille du secteur public, on peut utiliser le ratio entre la consommation finale et le PIB

• Dans ce cas, on ne s’intéresse qu’à la production de biens non marchands par le secteur public

• La satisfaction de ces besoins collectifs est mesurée par le biais des coûts nécessaires à la production de ces biens/services


2 Le secteur public ne se contente pas de produire des biens/services collectifs mais il mène aussi une politique redistributive

• Pour appréhender cette fonction exercée par le secteur public et déterminer comment il finance cette politique, il faut examiner le compte de Revenu et de Dépensescompte de Revenu et de Dépenses du secteur public

Compte de Revenu et de Dépenses

Consommation finaleConsommation finale

Transferts à d’autres Transferts à d’autres secteurs et à l’étrangersecteurs et à l’étranger

Intérêts de laIntérêts de ladette publiquedette publique

Impôts directs et Impôts directs et indirectsindirects

Transferts provenant Transferts provenant d’autres secteursd’autres secteurs

Recettes courantesRecettes courantes

Solde : épargneSolde : épargnepubliquepublique

Versement des entreprisesVersement des entreprisespubliquespubliques

Intérêts, dividendes reçusIntérêts, dividendes reçuspar le secteur publicpar le secteur public

Dépenses courantesDépenses courantes


• Si les recettes courantes dépassent les dépenses courantes, le secteur public parvient à autofinancer une partie de ses investissements

3 Le 3ème optique consiste à examiner le compte de capitalcompte de capital qui mesure les investissement consentis par le secteur public et ses sources de financement

• Ce compte met l’accent sur la fonction stabilisatrice de l’activité publique

Compte de Capital

Investissement deInvestissement deconstructionconstruction

Investissement en biensInvestissement en biensd’équipementd’équipement

Achats nets d’actifsAchats nets d’actifs

Consommation deConsommation decapital fixe: amortissementcapital fixe: amortissement

Epargne Epargne publiquepublique

Accroissement brut du capital :Accroissement brut du capital :formation brute de capital par formation brute de capital par

le secteur publicle secteur public

Besoin de financementBesoin de financement


• Pour mesurer l’importance de l’intervention publique dans une économie de marché, on peut utiliser également la part des dépenses courantes par rapport aux PIB

• Cette mesure suppose cependant (à tort) que les dépenses constituent la seule forme d’intervention du secteur public

• Or, il intervient également par des mesures normatives ou par des exonérations fiscales

1.4. Les déterminants de la croissance du secteur public

• Pour expliquer la croissance tendancielle de la part du secteur public, en Suisse et comme dans la plupart des pays de l’OCDE, on peut évoquer six principaux facteurs explicatifs

• Ils se réfèrent en particulier aux fonctions de correction des lacunes du marché et de redistribution des revenus

1. Les déterminants démographiques et socio-économique

Le processus d’urbanisationprocessus d’urbanisation et la croissance croissance démographiquedémographique sont à l’origine d ’une demande accrue d’infrastructures (transport, communications, distribution d’eau, de gaz..)

• Cette demande doit être satisfaite par une production publique en raison des caractéristiques de coûts de ces productions (monopole naturel) qui sont à l’origine d’une lacune de marché


L’industrialisation est également à l’origine d’une intervention de l’Etat visant à protéger l’environnement (station d’épuration, normes de pollution….)

• Cette intervention du secteur public a pour objectif de corriger une autre lacune du marché liée aux externalités et, notamment, à la pollution


Le progrès technique entraîne l’apparition de nouveaux produits qui nécessitent la production de biens complémentaires dont la fourniture a été assurée par le secteur public (exemple: l’automobile)

Ce premier argument est sans doute valable pour la Suisse dans les années 60, période durant laquelle de nombreuses infrastructures ont été construites


• La « loi » de Wagner« loi » de Wagner formalise ce lien entre croissance et taille du secteur public en observant que la croissance de la consommation finale du secteur public (G) est supérieure à la croissance du PIB

• En d’autres termes,

PIBPIB

GGPIBGe

/

/)/(

2. Effet de déplacement

• La croissance du secteur public se fait souvent par à-coup.

• Ces « sauts » se manifestent notamment en période de crisepériode de crise (guerre, catastrophe naturelle ou dépression économique)

• Dans ces périodes, l’action publique est accrue et pour financer ces nouvelles tâches, la ponction fiscale augmente


• Cette hausse des prélèvements fiscaux sera plus facilement acceptée par les acceptée par les contribuablescontribuables en raison des circonstances exceptionnelles

Temps

G/PIB

Effet de déplacement


• Ce phénomène a été observé en Suisse pendant la 2ème guerre mondiale avec l’introduction en 1941 de :

l’IDN (impôt de défense nationale) rebaptisé depuis lors (en 1982) IFD (impôt fédéral direct)

l’ICHA remplacé depuis lors par la TVA

3. Progression automatique des recettes fiscales

• En période «normale», les recettes fiscales peuvent s’accroître automatiquements’accroître automatiquement sans que les contribuables ne soient amenés à se prononcer sur cette hausse

C’est le cas notamment en période de croissance économique (hausse réelle des revenus), où les recettes fiscales augmentent plus que proportionnellement à la croissance du revenu national


• Cela provient de la progressivité des progressivité des impôtsimpôts directs

• Dans ce cas, Y

T

ΔY

ΔTsoit 1

ΔY/Y

ΔT/T


Progression à froidProgression à froid se manifeste en période d’inflation, sans augmentation des revenus réels des ménages

• Elle provient de la progressivité de l’impôt direct lorsque les barèmes (et les déductions autorisées) sont définis en termes nominaux

• Si le revenu de l’individu est indexé, son revenu réel avant impôt reste constant, mais son revenu disponible diminue et les recettes fiscales réelles augmente


• La progression à froid provoque donc un transfert réel de ressources du secteur privé vers le secteur public comme le montre l’exemple suivant :

Année Revenunominal

Taux moyend’imposition

Recettefiscale

nominale

Revenudisponible

Revenuréel

disponible

Recettefiscaleréelle

T0 100 10% 10 90 90 10T1 110 15% 16,5 93,5 93,5/1,1=8

516,5/1,1=

15


• En Suisse, la progression à froid a constitué un facteur important de hausse des ressources réelles du secteur public dans les années 70

• Cet effet a été corrigé depuis lors tant au niveau de la Confédération que du canton de Genève (1988)

• A Genève, cette correction est en partie à l’origine du déficit public qui s’est fortement creusé depuis cette date

4. Effet d ’entraînement

• Les déterminants 2 et 3 laissent supposer que les dépenses publiques sont fonction des dépenses publiques sont fonction des recettes fiscalesrecettes fiscales

• Dans ce cas, la hausse des dépenses ne correspond pas nécessairement à une hausse des besoins mais à un effet d’entraînement joué par les recettes fiscales

• Cet effet semble avoir joué dans le passé au niveau des cantons et des communes mais pas de la Confédération

5. Ecart de productivité

• Cet argument est basé sur le fait que la productivité augmenterait plus vite dans le secteur privé que dans le secteur public en raison du type de biens ou de services produits

• Dans le même temps, les salaires dans le privé suivent, à long terme, l’évolution de la productivité du travail de telle manière à ce que les coûts unitaires de production restent constants dans le secteur privé


• Le secteur public se trouvant en concurrence avec le secteur privé sur le marché du travail, les salaires dans le public suivent peu ou prou le rythme d’évolution des salaires du privé

• Comme la productivité du secteur public augmente moins vite que la croissance des salaires, cela provoque une hausse du coût unitaire de la production publique


• Dès lors, la part du secteur public dans le PIB augmente

• Cette hypothèse semble vérifiée indirectement en Suisse si l’on compare l’évolution de l’indice des prix des biens non-marchands produits par le secteur public à l’évolution de l’indice implicite des prix de la production intérieure (PIB)

6. Politiques redistributives

• En période de croissance économique, les comportements altruistescomportements altruistes sont plus fréquents ce qui peut pousser les contribuables à accepter des mesures de redistribution des revenus

• En Suisse, la part des transferts dans le PIB a fortement augmenté depuis 1945 avec l’adoption de l’AVS en 1948

• En particulier, la 8ème révision de l’AVS en 1973 a contribué à doubler la rente minimum

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