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Politique Agricole Commune de l’Union Européenne

17 avril 2010

Pieter Verhelst

Département d’études Boerenbond

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• Pourquoi avoir une politique agricole?

• Quels sont les instruments nécessaires?

• PAC: fondations

• PAC: évolutions critiques

• PAC: aujourd’hui

• PAC: défis après 2013

Résumé

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Pourquoi avoir une politique agricole?

3

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Singularité du secteur agricole

Prix de consommation raisonnable

Revenus équitables

Sécurité alimentaire conformément aux exigences sociétales

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Pourquoi la politique agricole est-elle nécessaire?

• Afin d’assurer la sécurité alimentaire tout le temps

• en répondant aux exigences et attentes sociétales

• à un prix raisonnable pour les consommateurs

Cela n’est que possible quand:

• On reconnait la singularité du secteur agricole

• Les agriculteurs peuvent avoir des revenus équitables

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6

Garantir la sécurité alimentaire…

• Vulnérable à cause des décisions externes politiques, économiques et stratégiques au-delà de notre contrôle

• Sécurité alimentaire absolue ne peut qu’être garantie en construisant ou en maintenant un niveau élevé d’autosuffisance

• Cela est difficile dans un environnement de marché mondial libre quand la région n’a pas d’avantage comparatif

• Le gouvernement doit intervenir afin de compenser cette absence d’avantage comparatif

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7

• Le secteur agricole ne fait pas que produire des aliments, mais aussi une série de biens et services complémentaires

• Avec la production de ces biens et services, tant de nature privé que publique, le secteur répond aux exigences et attentes sociétales

• Les exigences sociétales sont des normes d’engagement legal Ligne de base codifiée dans les normes internationaux: les

dépenses sont intériorisées Les normes européens vont au-delà des normes internationaux:

bien public Les gouvernements doivent intervenir afin d’assurer la production

de ces biens publics

• Les attentes sociales vont au-delà des normes légaux Poussé par le marché: la volonté de payer Les gouvernements peuvent faciliter et inciter

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…en répondant aux exigences et attentes sociétales

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La singularité du secteur agricole• Continuité des fermes – et par conséquent la sécurité

alimentaire – est menacée parUn niveau de prix insuffisant

o Une position faible du secteur agricole dans la chaîne agro-alimentaireo L’environnement naturel a une grande influence sur le type de

production et la productivité (agriculture dans des zones urbanisées)

Fluctuation de prix augmentéeo Absence d’élasticité du marché agricole cause de fortes fluctuations de

prixo Conditions climatologiques, maladies et pestes peuvent compromettre la

productiono Un rendement faible sur les investissements n’est que viable dans un

environnement de marché stable

• Pour cela, des actions de redressement sont nécessaires27

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Quels sont les instruments nécessaires?

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Quels sont les instruments nécessaires?• Des mesures qui corrigent la défaillance du marché

pourque le marché compense les frais complémentaires

• Intervention gouvernementale directe pour la partie des frais complémentaires ne pas couverts par le marché

• Des politiques qui stabilisent l’instabilité inhérente au marché agricole

• Une politique qui facilite que les agriculteurs continuent d’invertir dans des améliorations et réalisant les attentes sociétales

Un mélange de ces instruments est nécessaire afin de faire face aux objectifs de la politique agricole

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11

• Mesures de correction de marché Côté offre

o Droits à l’importation– Assurer un degrée suffisant d’autosuffisance

o Quota– Pas effective pour la plupart des secteurs dans le cadre actuel OMC

o Organisations de producteurs renforcent leurs positions dans la chaîne d’offre alimentaire

– En combinant l’offre et en gardant plus de valeur ajoutée dans le secteur agricole

– Doivent être un moyen et non une fin

o Accords inter commerciaux accords dans la chaîne d’offre alimentaire

– Respect pour la singularité du secteur agricole dans toute la chaîne d’offre alimentaire

Niveau de prix suffisant

31

12

Côté demandeo Une politique de qualité et de promotion

– Uniquement comme politique complémentaire, cela ne suffit pas comme politique de fond

Niveau de prix suffisant

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• Intervention gouvernementale directe Compense pour les frais complémentaires qui ne sont pas couverts

par le marché à cause deo La situation naturelle spécifiqueo Les normes spécifiques de produit et de procès

• Revenus équitables = prix du marché + intervention gouvernementale directe

Niveau de prix suffisant

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Stabilité des prix• Stabilisation de l’exportation

La protection des positions d’exportation, établies de manière compétitive, contre les fluctuations du taux d’échange

• Une gestion stratégique du stockage des produits agricoles de base Absorber les culminations et baisses des prix maléfiques

o Tempérer la vente pendant les fortes augmentations des prixo Achats de soutien pendant les fortes baisses des prix

Sans bloquer le signal fondamental de prixo Quantités limitéeso Progressivité

• Systèmes d’assurance Couvrir les risques de production comme les maladies, pestes et conditions

climatiques est faisable et abordable Réciprocité et une contribution considérable du gouvernement sont

nécessaires afin de maintenir bas les primes: association publique-privée34

15

Politique habilitante• Le fonds d’investissement agricole

Afin d’assurer la sécurité alimentaire des consommateurs de la plus efficace façon

Et afin de promouvoir des investissements socialement désirables dans l’intérêt des citoyens

• Des mesures agro-écologiques Les attentes sociales doivent être inclues comme des mesures agro-

écologiques via une politique habilitante qui incite l’investissement, en évitant la traduction directe dans des exigences sociales (= réglementation supplémentaire)

• Crédits d’exportation, garantis d’exportation, promotion et prospection d’exportation Afin de stimuler et de garantir l’exportation compétitive

35

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De combien d’argent a-t-on besoin?• Le budget européen actuel comprend la plupart des

instruments mentionnés ci-dessus Mais ils sont souvent réduits et doivent être re-orientés et/ou renforcés Ou ils ont été ajoutés au PAC récemment et doivent être plus développés et

renforcés financièrement dans l’avenir

• Un renforcement du budget agricole actuel est vital

• Cela implique aussi que le budget est indexé afin de garder la force de la politique dans l’avenir

36

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PAC: fondations

Base:

Traité de Rome (1958)

Traité de Lisbonne (2009)

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PAC = politiques de marchés (prix, revenus)

19

PAC = politiques de marchés (prix, revenus) + politique structurelle

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• Un seul marché pour des produits agricoles

• Préférance de la communauté D’abord fournir l’alimentation provenant de l’Europe, les marchés

en dehors de l’Europe en dernier recours

• Solidarité financière Financement commun du PAC

Fondations du PAC

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PAC: Evolutions critiques

22

23

• Jusqu’à 1992: politique de deux prix, entre et dehors de l’UE Politique de marchés et de prix + politique d’investissement = soutien de revenus indirecte

• A partir des années ‘80: restriction de la production Mesures par exemple les quota, stabilisants…

• A partir de 1992: évolution progressive d’une politique de deux prix à un système d’un seul prix Compensation partielle

o Au début le soutien est toujours lié à la productiono A partir de 2005 cette liaison s’élimine graduellemento = soutien de revenus directeo + politique de développement rurale = ainsi une compensation

Evolutions dans le PAC

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• Pression de l’intérieur de l’agriculture OMC Budget Elargissement

• Pression de l’extérieur Surplus Grand et petit (effet Matthew) Biodiversité – zones rurales

Raisons pour ces évolutions

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PAC: aujourd’hui

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PAC: aujourd’hui

1ier pillier: politique agricole•Soutien du marché

Subventions d’exportationInterventionSoutien de stockage privéAide de traitementAide alimentairePromotionLait, fruit et légumes pour les écolesOrganisations de producteurs

•Soutien directSPS – UE 15SAPS – UE 12Paiements liés

2ième pillier: développement rural•Axe 1: augmenter la competition du secteur agricole

•Axe 2: améliorer l’environnement et la campagne à travers de soutien pour la gestion de terre

•Axe 3: Améliorer la qualité de vie dans les zones rurales et promouvoir la diversification des activités économiques

•Axe 4: Leader

27

Cadre financier 2007-2013

LandbouwPlattelandsontwikkelin

gVisserijMilieu

Bron: EU COM, DG Budget

EU budget1,03% of

GNI

28

UE budget 2010

Agriculture:43,8 billion euro

Développement rural:14,4 billion euro

43 % of the budget

Bron: EU COM, DG Budget

29

2008

30

31

PAC: défis après 2013

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Pourquoi discuter le PAC après 2013?• Cadre financier multi annuel 2007-2013

• Quelques états membres ont demandé et reçu un révision à mi-parcours du budget et un débat sur le PAC

• 2008: consultation publique sur le budget et la politique

• Novembre 2009: non-paper de la Commission sur le budget et la politique

• Automne 2010: communication de la Commission sur le PAC et le cadre financier 2014-2020

• 2011: propositions législatives sur le CAP et le cadre financier 2014-2020

• 2011-2013: débat politique entre la Commission – Conseil – Parlement Européen

• 1ier janvier 2014: PAC réformé

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Contexte général

• Le contexte institutionnel Nouveaux Parlement et Commission Européens Traité de Lisbonne Prospections OMC Nouvelles perspectives financières

• Le contexte général du débat PAC La question du “C” dans le PAC Le débat sur la structure de deux pilliers du PAC

• Le débat Post-examen de Santé du PAC Volatilité de la production et des prix agricoles L’impacte de la crise économique sur l’agriculture La sécurité alimentaire dans le contexte du changement

climatique et des ressources limitées

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5 évolutions vers l’année 20131. Pression sur le budget UE en entier

2. Pression sur le budget agricole en particulier

3. Pression des nouveaux états membres

4. Pression sur le premier pilier

5. Pression sur l’axe 1 du second pilier

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• Les payeurs net ne veulent pas empirer leur position

• Les destinataires net ne peuvent pas contribuer plus

• Tous les gouvernements ont fortement investi afin de surmonter la crise financière-économique

• Discipline budgétaire sous contrôle de l’UE en pesant plus sur le budget avec un contribution plus grande à l’UE?

• Nouvelles compétences et défis, mais pas plus de moyens financiers

• Discussion sur des ressources financières propres de l’Europe?

• Préférences politiques pour avoir des politiques nationales

1. Pression sur le budget UE

36

Bron: EU COM, DG Budget – eigen berekeningen

37Bron: EU COM, DG Budget

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Financer le budget européen

Bron: EU COM, DG Budget, EU begroting 2010, bijdrage BE 2008

BE4,6 bio

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• Nouvelles compétences et défis, mais pas plus de moyens financiers

• Comme conséquence la redistribution et réorientation du budget disponible

• Le budget PAC prend une grande partie du budget total

• La part du PAC dans le budget de l’UE est tombée de ca. 70% à un moyen de 43% dans le cadre financier actuel

2. Pression sur le budget PAC

40Bron: EU COM, DG Budget

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• Le PAC est une politique commune des 27 états membres

• Sauf pour les paiements directs UE 12: paiement d’une seule zone, SAPS UE 15: paiement basé sur les droits historiques, SPS

• UE 12 veut aussi une politique commune dans cet aspect

• Pour cela UE 12 veut un taux fixe européen pour tous les hectares agricoles européens

• Cela causerait un transfer d’argent considérable du UE 15 au UE 12

• D’autres facteurs doivent être prise en compte: structure des coûts, la monnaie, poids de l’agriculture dans l’économie…

3. Pression des nouveaux Etats Membres

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Paiement moyenne par hectare par Etat Membre

0

100

200

300

400

500

600L

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Bron: EU COM, DG Agri

43

EU15: 44,6 billion euroEU12: 6,4 billion euro

As % GNIEU15: 0,39 %EU12: 0,68 %

As % of agricultural share in GNIEU15: 34%EU12: 26%

Bron: EU COM, DG Budget – eigen berekeningen – 2008

Weight of total CAP budget for the agricultural sector

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• Nouvelles compétences et défis, mais pas plus de moyens financiers Nouveaux défis intégrés dans le PAC: climat, énergie, biodiversité, eau,

environnement, nature, bien-être des animaux… Surtout dans le second pilier, développement rural Financement: modulation du premier pilier = réduction des paiements directs

• Nouveaux instruments de gestion de marché Pas de budget supplémentaire => modulation des paiements directs Par exemple des systèmes d’assurance Après 2013 organisations de producteurs et autres moyens de coopération?

• Redistribution des paiements directs D’une référence historique à un autre mécanisme de distribution: plus simple,

plus transparent et socialement acceptable

4. Pression sur le premier pilier

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• La politique Européenne du Développement Rural offre une série de mesures centrées autour de 4 objectifs: “4 axes du programme RD”

• Les régions européennes choisissent entre ces options dans leur plan rural régional selon leurs besoins spécifiques

• La région flamande se concentre maximalement sur axe 1: soutien d’investissement

• L’accent principal du UE 27 se trouve sur axe 2: améliorer l’environnement et la campagne

• Axe 3, améliorer la qualité de vie dans les zones rurales et la promouvoir diversification des activités économiques: dans la PAC ou politique de cohésion?

5. Pression sur axe 1 du 2ième pilier

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Programma voor Plattelandsontwikkeling Vlaanderen (2007 – 2013)

Goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 27 oktober 2006.

430 p.

EU Vlaanderen

Axis 1 33 % 67 %

Axis 2 46 % 17 %

Axis 3 17 % 9 %

Axis 4 4 % 6 %

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Weight of axes in regional RD plans

Bron: EU COM, DG Agri

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Agriculture dansl’Organisation Mondiale du

Commerce (OMC)

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Vue d’ensemble• Qu’est-ce l’ OMC?• Sutr quels sujets négocie-t-on?• Comment négocie-t-on?• Le cycle Doha• Agriculture dans le cycle de Doha• Impacte sur l’agriculture• Arguments contre les propositions actuelles de

l’OMC

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Organisation Mondial du Commerce

• Bretton Woods 1944– FMI, Banque Mondial et OMC comme 3 piliers d’une économie

mondiale stable – Seulement FMI et Banque Mondiale ont commencé

• Précurseur: GATT47 • OMC a commencé comme institution en 1995• 153 états membres• Objectifs:

– Préparer un système de commerce mondial plus libre• Produits agricoles, biens industriels, services…

– Contrôle d’accords précédents– Imposer conformité: obligation de conformité

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Sujets négociés• Soutien intérieur

– CMO, paiements directs, soutien d’investissement, développement rural

• Accès au marché– Tarif d’importation, quota d’importation

• Compétition d’exportation– Subventions d’exportation, crédits

d’exportation, aide alimentaire, entreprises commerciales publiques

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Mesures sanitaires et phytosanitaires• Mesures SPS

– Codex Alimentarius: sécurité alimentaire• Discussion on hormones, MRL’s, qualité, hygiène ,…

– Organisation Mondiale pour la Santé des Animaux: santé et bien-être des animaux

– Convention Internationale de Protection des Plantes

• Performance minimum internationale doit être couverte si on veut faire du commerce

• Les pays peuvent avoir des normes plus hautes mais ne peuvent pas les appliquer sur les importations– Sauf s’il existe évidence scientifique pour la mesure

• Deux opinions différentes:– UE: produit sûr garanti à travers un processus de production sûr– Etats-Unis et ROW: produit final sûr

• UE: se concentre sur des inquiétudes non-commerciales

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Processus de négociation• Cycles de négociation: 1947-…

– …, Dillon, Kennedy, Tokyo, Uruguay, Doha,…– Agriculture à partir du Cycle Uruguay: 1995

• Fixer les plafonds• Réductions progressives

– Les tarifs plus hauts se réduisent plus fortement– Exonérations: produits sensibles

• D’abord dans les groupes verticaux: seulement l’agriculture

• Après horizontalement: tout ensemble, 1 accord, in seul projet

• Finalement une conférence ministérielle: accord final

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Cycle de Doha• Débute en 2001• Echecs:

– Cancun: 2003– Hong Kong: 2005– Genève: 2008

• Le processus vertical est toujours en vigueur– Agriculture: Falconer draft– NAMA: Stephenson draft– services: presque rien– …: rien du tout

• Négociations horizontales?– Quand les Etats-Unis seront-ils prêts?

• Approche à double voie comme demandé par les Etats-Unis:– Continuation du processus multilatéral: négociations sur les

modalités– Parallèlement des négociations au niveau bilatéral sur

l’implémentation spécifique des modalités

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Agriculture dans le cycle de Doha • Soutien intérieur

– Boîte ambre, soutien considéré de déformer la production et le commerce: -70 %

• Intervention, aide privé de stockage,…• Pas de problème après MTR et Health Check

– Boîte bleue, soutien commercial perturbateur, mais avec des contraintes sur la production ou d’autres conditions conçues afin de réduire la déformation: -50 %

• Paiement liés• Pas de problème après MTR

– Boîte verte, pas déformant le commerce: pas limité• R&D, soutien d’investissement, développement rural, mais

aussi des paiements directs déliés

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Agriculture dans le cycle de Doha • Compétition d’exportation

– Subventions d’exportation • A être éliminées vers fin 2013• UE: 90 % pour laiterie et sucre• Impacte limitée

– Sujets parallèles: crédits d’exportation, aide alimentaire, entreprises de commerces publiques• Provisions révisées

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Agriculture dans le cycle de Doha• Accès au marché

– Réductions des tarifs– Réductions plus fortes des tarifs plus hauts: formule de réduction de

tarif• 0-20 % : - 50 %• 20-50 % : - 57 %• 50-75 % : - 64 %• > 75 % : - 70 %

– flexibilités:• Produits sensibles: réductions plus légères

Limitées à 4 % des lignes de tarif• Quota de tarif: quantités dans les quota sont moins chargées ou pas de taxe

3-4% de la consumation intérieure• Protection supplémentaire:

SSG: réduction à 1% des produits et élimination après 7 ans SSM: capacité pour pays en voie de développement de protéger

temporairement leurs producteurs• Produits tropicaux: accélérer libéralisation• Préférences de longue date: une retard de 10 ans pour commencer la

réductions des tarifs

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Impacte sur l’agriculture

• Augmentation d’importations• Possibilités d’exportations baissent, surtout les

exportations préférentielles à cause d’érosion de préférence

• Les prix baissent• Le volume de production baisse• La valeur de production baisse• Perte d’emplois• Baisse des revenus agricoles

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Viande de boeuf

60

Importation de viande de bœuf• Réduction: 70 %

Prix UE 13,0 13,0

Prix du marché mondial

5,1 5,1

Tarif fixe 3,7 1,1

Prix d’importation 8,8 6,2

Protection 68 % 48 %

Fob + freight cost, euro/kg, april 2008

61

Importation de viande de bœuf• Viande de bœuf comme produit sensible• Réduction: 23 % au lieu de 70 %• Quota de tarif: 207.000-403.000 tonnes• Importation supplémentaires à plein tarif: 380.000

tonnes

Prix UE 13,0 13,0

Prix du marché mondial

5,1 5,1

Tarif fixe 3,7 2,8

Prix d’importation 8,8 7,9

Protection 68 % 61 %Fob + freight cost, euro/kg, april 2008

62

Secteur volaille

63

Importation de volaille• Impacte du taux d’échange dollar-euro

EU-price 1,70 1,70 1,70

Dollar-euro exchange rate 0,64 0,8 1,0

World market price 1,00 1,25 1,55

Fixed tariff 0,33 0,33 0,33

Import price 1,33 1,58 1,88

Protection 78 % 93 % 111 %

Fob + freight cost, euro/kg, april 2008

64

Arguments contre OMC• Ce n’est pas un accord équilibré• Le secteur agricole paie cher dans la plupart des pays• Pourquoi sacrifier la capacité de la production propre

pour les importations• Les demandes sociales ne sont pas couvertes• On ne peut pas faire face au modèle européen

d’agriculture: production agricole dans l’Europe entier• Cela mérite à peine le nom d’un cycle de

développement: que faire avec l’agriculture comme moteur du développement économique