23 Prise en Compte Demande Asile

8/3/2019 23 Prise en Compte Demande Asile

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La prise en compte de la demandedasile : des amliorations poursuivre

_____________________ PRESENTATION____________________

La demande dasile qui avait flchi depuis 2004 est repartie lahausse en 2008. En 2007, la France tait, aprs la Sude, le deuximepays sollicit en Europe, avec 28 209 demandes nouvelles enregistres,sans compter les rouvertures dinstruction. Le nombre des admissions,au terme de longues procdures administratives et juridictionnelles, nereprsente quune faible part de ces demandes. Ainsi, 8781 personnes ont

obtenu en 2007 le statut dont 130 926 rfugis rsidant bnficiaient lafin de cette mme anne. La France sengage faciliter lintgration deces rfugis statutaires. En revanche, trois perspectives souvrent auxdbouts : repartir avec ventuellement une aide au retour, rechercherune rgularisation ou venir grossir la population des rsidents irrguliersdans notre pays.

Tout en prenant en compte cette importante contribution desdbouts de lasile au dveloppement de limmigration irrgulire dansson rapport public de 2004 sur laccueil des immigrants et lintgrationdes populations issues de limmigration , la Cour navait pas traitspcifiquement de la politique de lasile, quelle avait dj analyse demanire approfondie dans une observation son rapport public de 2000.

La lgislation, lorganisation administrative et le dispositifdaction sociale ont fortement volu tout au long des dernires annes,en sinspirant largement des recommandations faites prcdemment parla Cour. La cration, en 2007, dun ministre de limmigration, delintgration, de lidentit nationale et du co-dveloppement (aujourdhuidveloppement solidaire), au sein duquel un service unifi de lasile a torganis, nest pas la moindre de ces volutions. Elle a fait notammentapparatre que les dpenses dordre social pour lasile mobilisent lamoiti (soit 262 millions deuros en 2008) de lensemble des crdits du


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LA PRISE EN COMPTE DE LA DEMANDE DASILE 605

nouveau ministre. La Cour tait ainsi dautant plus justifie revenirsur la politique de lasile huit ans aprs sa dernire publication, que lesamliorations intervenues, en cours ou attendues, laissent subsisterdimportants problmes, notamment en matire de dlais de traitementdes dossiers et de disponibilit des places dhbergement que la rcenteremonte de la demande dasile risque daggraver nouveau.

I - Un cadre administratif largement rnov

Le cadre national dans lequel sinscrit la prise en charge desdemandeurs dasile a t dfini par une loi du 10 dcembre 2003,

modifiant celle du 25 juillet 1952 qui faisait elle-mme suite laConvention de Genve (28 juillet 1951). Il a galement intgr la

transposition des directives dune politique qui sest fortementcommunautarise au cours de la dernire priode

Le parcours du demandeur dasile

Dans les pays de lUnion europenne, les conditions daccueil et les

procdures relatives aux demandeurs dasile font dsormais lobjet de normes

communes. Elles imposent lhbergement systmatique des demandeurs

dasile ou, dfaut, une prise en charge. De mme, en vertu des accords de

Dublin , le premier pays qui enregistre la demande dasile a comptencepour la traiter. Pour autant, certains pays sont des plus rticents accepter les

dpts de demandes. Dautres appliquent des rgles restrictives quant au

choix de la rsidence dans le pays daccueil pendant linstruction de la

demande. La France, qui noriente pas de manire autoritaire et contraignante

lhbergement est, cet gard, plus librale.

Ltranger, entr rgulirement ou irrgulirement sur le territoire,

sadresse un service de premier accueil, le plus souvent associatif, qui le

conduit la prfecture pour dposer sa demande dasile. Pourvu dun titre de

sjour provisoire, la question lui est pose de savoir sil dsire un

hbergement en centre daccueil des demandeurs dasile (CADA). En cas de

refus, il perd ses droits lallocation temporaire dattente (ATA). Sil en a

accept le principe, il doit sengager accepter aussi lune des propositions

qui lui seront faites. Sil nest pas possible de lui accorder un hbergement, il

recevra lATA pendant toute la dure de linstruction de sa demande.

Le demandeur dasile est en effet en position dattente, et ne peut ni

travailler, sauf drogation, ni en principe accder des formations, pendant la

priode dinstruction. Celle-ci, assure par lOffice franais de protection des

rfugis et apatrides (OFPRA), est fonde principalement sur un entretien

avec un officier de protection. La dcision de refus prise par le directeur

gnral de lOFPRA est porte par lintress, dans prs de 90 % des cas,


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606 COUR DES COMPTES

devant une juridiction, la Cour administrative du droit dasile (CNDA) qui a

remplac en 2007 la Commission des recours des rfugis (CRR) et qui

statue en premier et dernier ressort (hors cassation devant le Conseil dEtat).A lissue de la procdure, le demandeur dasile devient rfugi statutaire (ou

bnficie de la protection subsidiaire246) et entre dans le processus

dintgration avec notamment le contrat daccueil et dintgration (CAI) et

ses difficults (langue, emploi, logement) comme tout primo-immigrant. Sil

est dbout, souvent au terme dune priode de plusieurs mois ou annes, il

doit rechercher une voie de rgularisation ou solliciter une aide au retour, sil

veut viter la clandestinit.

A - La mise en place dune administration nouvelle

1 - La cration dun service de lasile

La Cour avait recommand lunification des services chargs de

dfinir et mettre en uvre la politique de lasile, de limmigration, delaide au retour et de la naturalisation. Cest chose faite maintenant avec

la cration, en 2007, dun ministre de limmigration, de lintgration, delidentit nationale et du dveloppement solidaire.

Au sein de ce nouveau ministre un service unifi, composessentiellement dagents provenant, dune part, de la direction des liberts

publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), dautre part, de la directionde la population et des migrations (DPM) 247, est charg de la

rglementation relative au droit dasile et aux rfugis et de la prise encharge sociale des personnes concernes.

Les dotations dordre social pour lasile en loi de finances pour 2008

Les centres dhbergement des demandeurs dasile (CADA 192, 9 M

Les dispositifs dhbergement durgence 35, 5 M

Lallocation temporaire dattente (ATA) 28, 0 M

Les plateformes daccueil 5, 3 M

Total 261, 7 MEnsemble des crdits du ministre 632 M

246) La protection subsidiaire est accorde aux personnes qui ne remplissent pas les

conditions doctroi du statut de rfugi mais qui sont sous le coup de menaces graves

(peine de mort, torture.).

247) La DLPAJ conserve toutes ses autres attributions au ministre de lintrieur, de

loutre-mer et des collectivits territoriales, alors que la DPM, auparavant au ministre

charg des affaires sociales, a t dans sa totalit reprise par le nouveau ministre

charg de limmigration et clate dans ses directions et services.


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Ce premier budget sest trouv sous-dot du fait de la reprise dela demande dasile en 2008 et de ltablissement des prvisions sur desdonnes non actualises de dpense 2007.

Les synergies rsultant de cette cration sont cependant limitespar limprcision qui subsiste sur les relations de lEtat avec les servicesdconcentrs et avec les oprateurs. Aucun texte ne traite en effet des

relations entre le nouveau ministre et les services dconcentrs de lEtat,

quil sagisse des agents des services des trangers des prfectures et deceux de la police aux frontires qui concernent plus directement le service

de lasile, ou encore de ceux des services des visas ou des services de lamain duvre trangre du ministre charg du travail.

2 - La sparation de lorganisme instructeur et de linstancejuridictionnelle

La demande dasile est traite en premier lieu par lOffice franais

pour la protection des rfugis et apatrides (OFPRA), tablissementpublic administratif et, ensuite, le cas chant, par la Cour nationale dudroit dasile (CNDA).

Dpenses de lOFPRA, intgrant les dpenses de la CNDA :

42, 7 M pour 2007

- 28, 4 M, 67 % pour les services communs, essentiellement larmunration des personnels (26, 4) et linformatique (0,9)

- 7, 3 M, soit 17 % pour lOFPRA, dont 4,3 de locations immobilires et

1,2 dinterprtariat

- 7 M, soit 16 % pour la CNDA, dont 3,5 de locations immobilires et 1,2

dinterprtariat

Sur 655 agents en poste au 31 dcembre 2007, 215 travaillent la CNDA

Source : OFPRA et CNDA ; le budget est commun jusqu lexercice 2008inclus.

La Cour des comptes avait attir lattention sur la situation de cette juridiction. Place administrativement auprs dun tablissement public

(lOFPRA) qui grait les moyens humains et financiers ncessaires sonfonctionnement, elle dpendait ainsi entirement, en termes de moyens,

de lorganisme dont elle devait juger les dcisions. Le rattachement de la juridiction administrative du droit dasile au ministre de la justice par

lintermdiaire du Conseil dEtat et son insertion partir de 2009 ausein du programme Conseil dEtat et autres juridictions

administratives de la mission conseil et contrle de lEtat qui relvede la responsabilit du Premier ministre, rpond donc la

recommandation de la Cour de lui donner un statut indpendant.


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Un rcent rapport de la CRR la CNDA 248 comporte une sriede propositions visant prparer cette sparation qui est intervenue au

1er

janvier 2009. A cet gard, la Cour des comptes estimait que la rupturedu lien statutaire avec lOFPRA ne devrait pas se traduire par des charges

supplmentaires de gestion qui rsulteraient de la mise en place deservices redondants. Elle renouvelle cette recommandation. La

comparaison sera cependant difficile si la CNDA, comme elle parat syengager, soriente vers un fonctionnement diffrent, et notamment si les

prsidents de formation de jugement deviennent progressivement des

magistrats plein temps.

Le nouveau ministre est dsormais le tuteur de lOFPRA. Le

contrat dobjectifs et de moyens, en cours dtablissement avec lEtat,devra clarifier les modalits de pilotage et fixer les allocations de

ressources. La rsorption du stock de demandes doit demeurer prioritaireet surtout, ainsi que le recommandait la Cour en 2007, ltablissement

doit savoir faire preuve dune plus grande ractivit aux variations delactivit.

3 - Le pilotage de loprateur en charge du dispositif daccueil

La Cour, puis les rapporteurs parlementaires du premier budget du

nouveau ministre, ont soulign limportance dun pilotage fort desstructures intervenant en matire dasile. Ils visaient notamment lagence

nationale pour laccueil des trangers et les migrations (ANAEM249) qui apris, en 2006, la suite de lOMI (Office des migrations internationales) et

coordonne seule la gestion de lhbergement dans les centres daccueilpour demandeurs dasile.

Le nouveau service de lasile considre en effet que le pilotage du

dispositif daccueil relve dsormais de sa comptence, le rle delANAEM devant se limiter la mise en place dun systmeinformatique de gestion des places de centres daccueil des demandeursdasile (CADA) qui lui avait t assign lorigine.

248) Remis au Premier ministre par M. Jacky Richard, conseiller dEtat, au printemps

2008.

249) LANAEM a succd lOffice des migrations internationales (OMI).


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Lexploitation du logiciel DN@, achev lautomne 2008 aprs troisans de dveloppement sous la responsabilit de lANAEM, qui permet le

recensement et la gestion du dispositif dhbergement, implique, pour leministre, la communication au service de lasile de tout lment

d'observation, d'analyse, de diagnostic et d'apprciation disponiblepermettant de connatre et de suivre l'offre et la demande d'hbergement,

aux niveaux national, rgional et dpartemental, ainsi que la situation despersonnes hberges dans le DNA. Dans ces conditions, le rle de

lANAEM se limite dsormais celui dun prestataire de services.

Toutefois, les cartes seront encore rebattues loccasion du projet de fusion

entre lANAEM et les services de lACS250 qui grent les formationslinguistiques dans un Office franais de limmigration et de lintgration

(OFII) qui devrait tre mis en place en 2009. Cette perspective rpond auxrecommandations de la Cour qui avait soulign, en 2004, la complexit du

paysage administratif et demand une simplification des structuresexistantes.

B - Une plus grande cohrence dans le traitement et dupremier accueil et de ladmission au sjour

1 - La rationalisation du premier accueil

En fin danne 2007, dans un contexte de baisse de la demandedasile et de rduction des crdits ddis au financement des plates-formesde premier accueil, la dcision a t prise de supprimer les plates-formes

associatives de 37 dpartements faible flux (nombre moyen dedemandeurs dasile infrieur 10 par mois) aprs une priode intermdiaire

de trois mois. Les demandeurs dasile y seront pris en charge par desstructures gnralistes accueillant lensemble des personnes en difficult.

Par ailleurs, lANAEM doit dvelopper son activit daccueil des

demandeurs dasile lorsquelle en a les moyens. Son rseau ne lui permetpas de remplacer partout les structures associatives fermes, mais elle

interviendra dsormais dans 25 dpartements. Dans 8 dentre eux o lesflux sont importants, elle sera en outre charge de la demande

dhbergement en articulant son activit avec celle de la plate-formeassociative existante, qui ne sera maintenue quavec des missions redfinies

et un budget rduit. Lagence estime pouvoir assurer toutes les tchesrelevant du premier accueil des demandeurs d'asile, l'exception de la

domiciliation, de l'aide la rdaction des demandes d'asile, de la gestion del'hbergement d'urgence et enfin, de l'aide la rdaction des demandes de

rgularisation pour les dbouts.

250) Agence nationale pour la cohsion sociale et lgalit des chances.


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Cette volution sinscrit, pour le ministre, dans une perspective derforme globale permettant de renforcer le rle des services rgionaux de

lEtat dans la gestion du premier accueil. A terme, ne subsisterait ainsiquune plate-forme par rgion, dans le cadre dune convention avec

lEtat. Les moyens mis au service de cette mission par lANAEM (futurOFII) devront tre valus prcisment.

2 - La rgionalisation de ladmission au sjour

La rgionalisation de la gestion des procdures dadmission au

sjour des demandeurs dasile a commenc en juin 2006 avec deuxrgions, puis trois autres en 2007. Six nouvelles rgions sont entres en

2008 dans lexprimentation, sans que lon enregistre pour autant une

concentration des nouvelles demandes dans les dpartements chefs-lieuxde rgion251.

Le regroupement du traitement des demandes au chef-lieu dergion garantit une meilleure qualit et une meilleure scurit juridique. Il

concourt galement rduire la dpense en nombre de bornes Eurodac252.Enfin, en rassemblant le pilotage du dispositif daccueil et ladmission au

sjour sous la responsabilit du prfet de rgion, cette rforme devraitavoir un effet positif sur le cot de laccompagnement social.

La gnralisation de lexprience de rgionalisation des nouvellesdemandes est prvue en 2009. Mais les capacits des prfectures dergion assurer efficacement laccueil des demandeurs dasile devraient

tre plus prcisment values.

II - La difficile matrise des dlais de traitementdes demandes

Le demandeur dasile doit, sil y a droit, bnficier de la protection

au plus tt. En outre, une procdure trop longue a un cot social videntet encourage le dpt de demandes ayant pour unique but de prolonger le

sjour sur le territoire national : plus linstruction est lente, et plus lareconduite la frontire est difficile.

251) la rgionalisation de ladmission au sjour des demandeurs dasile est

actuellement effective dans 11 rgions : Haute Normandie et Bretagne (depuis 2006),

Champagne-Ardenne, Basse-Normandie et Aquitaine (depuis 2007), Poitou-

Charentes, Franche-Comt, Auvergne, Picardie, Limousin et Lorraine (depuis 2008).

Une exprimentation est prvue en 2009 dans 5 nouvelles rgions (Bourgogne,

Centre, Languedoc-Roussillon, Nord-Pas de Calais, Pays de Loire).

252) Dispositif permettant lchange dinformations entre Etats bas sur la prise

dempreintes des demandeurs dasile (accords de Dublin).


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A - Les efforts de rduction encore insuffisants

Limpratif de rduction, dclar prioritaire ds le 14 juillet 2002par le Prsident de la Rpublique, a t rappel en 2006. Il est inscrit dansle plan de performance de son ministre de tutelle en 2007.

1 - Une priode de rattrapage

La rduction, que le ministre qualifie de spectaculaire, de la dure

du traitement (instruction et recours) de la demande dasile a t atteintepar diffrents moyens, et notamment par les modifications de textesintervenues en 2003 et 2004. Par ailleurs, laugmentation des moyens en

personnels, locaux et crdits, a permis de rsorber les stocks de dossiers,tant lOFPRA qu la CNDA. Il nen reste pas moins que le dlai actuelest de 17 mois.

Plusieurs propositions parlementaires qui visaient la rduction des

dlais nont pas abouti en raison dune forte opposition des associations.

La diminution de la demande nouvelle (jusquau premier semestre2008) et la rsorption des dossiers anciens ont contribu faire diminuer

fortement la dure de traitement des dossiers. Mais les perspectivesdvolution des dlais doivent tre traces avec prudence. Cest ainsi

quen 2006 et 2007 la poursuite de la rsorption du stock de dossiers eninstance la CNDA se traduit par un allongement mcanique, maismodr, des dlais d la prise en compte des dossiers anciens.

LOFPRA entend adapter la formation professionnelle de sesagents, renforcer le rle de la documentation dans la phase dinstruction,accrotre la reprsentation devant la juridiction, et assurer de nouvelles

missions dans les pays dorigine. Il prvoit laboutissement du projet de

numrisation des documents avec la mise en uvre en 2008 duneapplication pilote, et des tudes de faisabilit de logiciels de

reconnaissance vocale et de traitement informatis du courrier, mais ilserait utopique dattendre de ces mesures damlioration de laproductivit des volutions majeures.


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2 - Le recours des procdures spcifiques

a)La procdure prioritaireLe prfet peut demander lOFPRA de statuer en procdure

prioritaire253, dans un dlai de 15 jours, lorsque lautorisation provisoireou son renouvellement est refuse. Ces dlais sont difficiles tenir,notamment par lorganisation des entretiens. Pour 64 %, les procdures

prioritaires appliques des premires demandes sont traites dans un

dlai de 15 jours en 2006. Le dlai mdian est de 14 jours.

Par ailleurs, le classement en procdure prioritaire des demandesde rexamen, considres souvent comme un mode de recours abusif dslors quaucun lment nouveau nest intervenu, explique une

augmentation du recours cette procdure.

Il est difficile dvaluer limpact de la rduction des dlaisdinstruction dans la mesure o la part des procdures prioritaires tend

diminuer par rapport la demande dasile globale (moins 21 % en 2007).En 2007, le nombre de dossiers traits en procdure prioritaire

lOFPRA a t de 8 376 soit 28 % de la demande dasile hors mineursaccompagnants. Sur le total, 3 448 demandes examines en procdure

prioritaire taient des premires demandes.La procdure prioritaire est utilise pour 30 % des dossiers instruits

par lOFPRA, dont 16 % en raison de leur provenance des pays doriginesrs.

b)Les pays dorigine srsLa notion de pays dorigine srs est europenne : les

demandeurs dasile, ressortissants de ces pays, peuvent, depuis larrt du

Conseil dEtat du 16 juin 2008, bnficier de lATA ; leur recoursventuel devant la CNDA nest pas suspensif.

Les dsaccords persistants entre les Etats membres ont conduit

plusieurs dentre eux tablir des listes nationales. Cest le cas de laFrance qui a introduit cette procdure par la loi du 10 dcembre 2003. Le

conseil dadministration de lOFPRA a, en liaison avec les ministresintresss, labor successivement deux listes de douze pays en 2005 et

253) Procdure dexamen acclr concernant les personnes ressortissants des pays

dorigine srs, ou dont la prsence en France est une menace grave pour lordre

public, ou dont la demande dasile est considre comme dilatoire, abusive ou

frauduleuse.


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cinq autres pays en 2006. Toutefois, la seconde a t partiellement miseen cause par le Conseil dEtat le 13 fvrier 2008 pour les demandeurs

provenant dAlbanie et du Niger.

Par circulaire du 7 mars 2008, le ministre a invit les prfets placer les demandeurs dasile provenant de ces pays en procdure

normale. Mais il a admis que les listes pourront tre compltes etmodifies par le conseil dadministration de lOFPRA. Une rvision

priodicit rgulire de la liste par cette instance permettrait dactualiserla situation des dits pays, dans lattente de la liste europenne.

La demande en provenance de ces pays srs a fortement baiss,pratiquement dans tous les pays concerns, puisquelle ne dpasse pas5 % du total des demandes en 2007 avec 1 519 dossiers (rexamens

compris) : elle tait de 6 % en 2006.

Les procdures prioritaires et le dispositif des pays dorigine srscontribuent ainsi rduire les dlais. Leur mise en uvre doit tre suivie

avec attention.

3 - Le dveloppement des missions et audiences foraines

LOFPRA a renonc la dconcentration partielle de sesservices, notamment en raison de la difficult dassurer partout

linterprtariat dans les diverses langues concernes. Il a cependantinstall en Guadeloupe une antenne pour les trois dpartements franais

dAmrique. Par ailleurs, lOffice nexclut pas la possibilit de se rendretemporairement sur place en cas dafflux massif de rfugis. Cest ainsi

quau premier semestre, il a trait directement des demandes Mayotte et la Runion, suite aux vnements dAnjouan. De mme, ces dernires

annes, la CNDA a tenu en Guadeloupe, en Guyane et Mayotte, des

audiences foraines dont les rsultats ont t positifs

B - Les incidences de lvolution des procduresjuridictionnelles

1 - Laugmentation du nombre de renvois

Le taux moyen de renvoi daffaires lors des audiences par lesformations de jugement de la CNDA, 23 % en 2005 et 24,4 % en 2006,

atteint 28,5 % en 2007. La tendance laccroissement se confirme, aupoint que le retour au taux de 2002 (30 %) pourrait intervenir ds cette

anne. De plus, ltablissement des audiences, deux mois lavance,reporte au minimum de quatre mois une affaire renvoye.


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Cette volution est due principalement la qualit croissante desdossiers, du fait de lintervention des travailleurs sociaux en CADA, de

laction de nombreuses associations ainsi que de celle des avocats.

Sur 2 737 dossiers enrls aux 182 audiences de mars-avril 2008,755, soit 27,6 %, ont fait lobjet dun renvoi. Le problme na pas chapp

au prsident de la CNDA, qui a alert les prsidents de section et tent deposer des rgles susceptibles de limiter les renvois.

2 - Les incidences des rouvertures

Les rouvertures en raison dlments nouveaux postrieurs la

dcision dorigine de refus, dont le nombre nest pas ngligeable (6 088 en2007), sont parfois utilises comme un moyen de demeurer en France en

faisant obstacle lautorit de la chose juge. Indpendamment de cetaspect, elles peuvent constituer un facteur de charges supplmentaires pour

lEtat.

Lorsque lOFPRA est saisi, soit le dbout peut nouveau

bnficier du dispositif social du demandeur dasile sil dispose dunenouvelle autorisation provisoire de sjour dlivre par le prfet ; soit leplus frquemment, il statue en procdure prioritaire, ce qui interdit, ds

lors, lhbergement en CADA ou le versement de lATA.

En pratique la ralit est diffrente : le dbout, qui a pu rester

hberg en CADA, peut faire valoir les difficults de trouver un logementpendant la priode de linstruction de sa demande de rouverture. Si lapression pour les entres dans le CADA nest pas trop forte, il aura toutes

chances dy demeurer.

Plus le dossier dun demandeur dasile sera trait rapidement aprsson entre sur le territoire national, moins la demande de rouverture, sauf

moyen dilatoire, interviendra.

3 - Des audiences de plus en plus lourdes

Le taux de recours un avocat continue daugmenter : 61,4 % desdossiers enrls en 2007 en ont bnfici contre 53,9 % en 2006.

La mme progression se retrouve dans le taux de constitution davocatpour les affaires juges (61,4 % en 2007 contre 46,2 % en 2006, et autour

de 70 % en 2008). Alors que sur une audience traitant actuellement15 demandes, 7 au plus taient appuyes par un avocat en 2006, la norme

est aujourdhui de 11, ce qui influe sur les taux de renvoi et sur la duredes audiences.


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Les variations du nombre de demandes daide juridictionnelle nonteu jusqualors que peu deffet ; la CNDA avait entrepris, depuis trois ans,

un travail important de mise jour qui a port ses fruits, malgr le fait quele projet dune informatisation intgre de la chane de traitement nait pas

encore abouti. La situation se complique toutefois avec laugmentationprvisible de la demande suite labandon au 1

erdcembre 2008 de

lexigence de lentre rgulire sur le territoire national pour en bnficier.Les incidences de cette modification, due la transposition dune directive

europenne, sont multiples : rpercussions en nombre de demandes daidejuridictionnelle traiter par le bureau concern de la CNDA, consquences

sur le traitement des recours, le nombre daffaires plaides devant la juridiction augmentant fortement, entranant au moins dans un premier

temps, un allongement des dlais la CNDA.

En dfinitive, la dure de traitement des dossiers va invitablementaugmenter. Il est illusoire de penser obtenir une rduction du dlai global

de traitement OFPRA/CNDA, sauf rduire les dlais de procdure pardes textes, ce qui nest pas actuellement envisag.

III - Loptimisation de loccupation des capacits

dhbergement

A - La persistance des problmes dhbergement

1 - Un effort incontestable daugmentation des capacits

Afin de respecter au mieux les rgles europennes imposant

lhbergement des demandeurs, le nombre des centres est pass de 151 en2002 274 en 2008 et celui des places de 10 317 20 410. Tous les

dpartements mtropolitains, sauf la Corse, disposent aujourdhui deCADA.

Cette sensible augmentation des capacits daccueil sest

accompagne dun ensemble de dcisions destines amliorer la gestiondu dispositif : pilotage du dispositif par les prfets de rgion, gestion

informatique des capacits dhbergement, et rforme de lallocationdinsertion (AI) devenue allocation temporaire dattente (ATA) qui nest

dsormais plus verse en cas de refus de l hbergement propos.

Quatre organismes, ADOMA (anciennement SONACOTRA),lAssociation franaise pour les travailleurs africains et malgaches

(AFTAM), France terre dasile (FTDA) et lassociations Forum rfugis(FR) grent plus de la moiti des places de CADA. ADOMA, qui assume


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en outre la gestion du dispositif durgence dans des accueils durgence desdemandeurs dasile (AUDA), est devenu un oprateur majeur du dispositif

dhbergement en matire dasile.254

2 - La rduction de la demande nouvelle

Dans le mme temps, la rduction des dlais de traitement desdemandes par lOFPRA et la CNDA, se conjuguait avec une rduction du

nombre de primo-demandeurs dasile qui passait de 52 204 en 2003,

compte non tenu de lasile territorial dans les prfectures, abandonn

depuis, 28 209 en 2007 (mineurs accompagnants compris). Cette baissedu flux des demandeurs dasile (- 15 % en 2005 et - 38 % en 2006) sest

poursuivie en 2007 quoiqu un rythme moins soutenu (- 4 %).

3 - Linsuffisance des rsultats

En dpit de cette conjonction daugmentation des capacits et de

rduction de la demande, seuls 11 507 demandeurs dasile ont t admis enCADA au cours de lanne 2007 sur 20 410 places. Ainsi laugmentation

des capacits et la baisse du flux global de demandes dasile ontsimplement permis le maintien du taux daccs au dispositif au niveau

atteint en 2006 soit 38 % (admission en CADA rapportes au flux des

premires demandes mineurs compris). La situation risque en consquencede se dtriorer avec la nouvelle hausse prvisible des arrives.

Au demeurant, le taux daccs lhbergement est suprieur la

moyenne dans 15 rgions totalisant 48 % du flux global de lasile et

dpasse mme 50 % dans 11 rgions totalisant 37 % de ce flux ; linverse, il est infrieur dans 6 rgions.

Cette situation tient certaines rigidits dans les conditionsdoccupation :

a) Environ 1 920 places de CADA, soit 9,4 %, taient occupesindment fin mars 2008, alors que seule une bonne rotation des occupantsen CADA peut permettre laccueil des nouveaux arrivants.

b) Des centres sont sous-occups, notamment dans les dpartements

trs faible flux de demandeurs dasile. Cette sous-occupation est dautant

plus critiquable quelle oblige au maintien des demandeurs dasile quipourraient y accder dans les dispositifs daccueil durgence desdpartements sous tension.

254) ADOMA : 4 308 places et 1 500 places daccueil durgence, AFTAM 2 748,

FTDA 2 306 et FR 440.


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c) Lvolution frquente des configurations familiales desdemandeurs (familles avec enfants ou personnes isoles) rend parfois

difficile loccupation optimale des CADA. Le fait que le ministre nedispose pas de crdits dinvestissement et quil ne puisse financer les

CADA que par des crdits de fonctionnement inscrits dans leur dotationglobale, nuit sans aucun doute la rapidit de lexcution de travaux qui

permettraient une plus grande souplesse dadaptation ces volutions.

Lamlioration de la situation due laugmentation des capacitsdes CADA risque donc dtre partiellement ou totalement annule par les

effets mal anticips de la garantie dhbergement prvu par la loi du 10dcembre 2003 et la nouvelle hausse de la demande. Il est peu probable

que la dcision de crer de nouveau 500 places de CADA en 2010 puis nouveau en 2011 suffira rpondre cette conjonction.

4 - Une consquence financire : le cot de lallocation temporairedattente (ATA)

Une allocation spcifique est accorde aux demandeurs dasile quine peuvent bnficier dun hbergement. Loctroi de lATA, par lUndic,

doit tre accompagn de lacceptation par le demandeur dun hbergement

en CADA, ds lors quune disponibilit se prsente et quelle quen soit lalocalisation sur le territoire. Elle est verse tant que lhbergement dans un

centre nest pas assur.

Il arrive cependant que le versement de la prestation soit prolongde quelques mois aprs lentre des demandeurs dasile dans les CADA

alors que le bnfice de lhbergement est exclusif de lallocation, aurisque de la cration dindus que lUndic a le plus grand mal recouvrer.

Le ministre a indiqu prendre la mesure de ces divers phnomnes,

alors que la demande dasile recommence crotre et que le financementde lallocation risque de salourdir. Le budget est dailleurs

vraisemblablement sous-dot : le programme 303 prvoit 28 M ce titreen 2008, alors que les crdits consomms en 2007 ont atteint 47,1 M pour

38 M prvus en loi de finances initiale.

Le circuit de transmission des donnes lUndic devrait galementtre revu et modifi de faon amliorer la gestion de lATA, notammentaprs lentre en CADA.

Enfin, un dcret en prparation devrait traiter de la rcupration desindus. Toutefois, il ne semble pas envisag de lier la rcupration de ces

indus au circuit financier de versement de lallocation mensuelle desubsistance (AMS) aux demandeurs dasile en CADA, alors quil sagit


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des mmes personnes. Il est vrai que ce financement ne dpend pas delUndic, mais de la dotation globale attribue aux centres.

LATA tant conue comme une alternative lhbergement en

CADA, il reste ncessaire de prsenter rapidement des propositionsdhbergement tous les bnficiaires.

B - Les amliorations ncessaires

1 - La coordination des dmarches daccompagnement

administratif, social et mdical

La rforme en cours de la procdure du premier accueil pouvait

laisser subsister diverses formes de doublons dans laccompagnement,financ la fois au titre de laccompagnement social du premier accueil

par le ministre et des dpenses gnrales des CADA en faveur desdemandeurs dasile ayant obtenu leur autorisation provisoire de sjour ; ce

point devait tre clarifi.

La circulaire du 24 juillet 2008 relative la prise en charge desdemandeurs dasile dans les CADA apporte quelques correctifs celle du

29 mars 2000. Par ailleurs, la rationalisation et lharmonisation de la

gestion des plates-formes, notamment leur gestion par lANAEM, devrait

contribuer sparer encore davantage les deux tapes delaccompagnement social et administratif. Cest en tout cas un objectif

atteindre, notamment dans un contexte daccroissement prvisible de lademande dasile, afin dviter les doubles financements.

En matire daccompagnement mdical, les rflexions sont moinsavances. Une mme personne peut ainsi devoir passer plusieurs visitesmdicales obligatoires, dont les financeurs sont diffrents, en lespace de

quelques mois. Le ministre, qui a lanc des travaux, convient que ces

diverses obligations sont la fois difficilement respectes et redondantes ;il devrait avant tout viser mieux les articuler.

2 - Une meilleure gestion des sorties

Un dcret du 23 mars 2007 relatif aux CADA insiste ainsi sur lancessit de veiller ce que les rfugis et dbouts sortent des centres

dans des dlais assez courts (trois mois renouvelables une fois aprslobtention du statut, ou un mois pour les dbouts sauf demande de retour

volontaire. Toutefois la sortie dfinitive ncessite laccord du prfet, quipeut ne pas laccorder, et dpend de conditions telles que laccs des

rfugis au logement ou des dbouts laide au retour volontaire.


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a)La sortie des rfugis statutairesPour sortir des CADA, les rfugis doivent pouvoir disposer dun

logement. Or laccs au logement, dans un contexte national djdifficile, est encore compliqu par lentre en vigueur du droit au

logement opposable.

Une premire solution pourrait tre de recourir aux places des

centres provisoires dhbergement (CPH), mais lentre et la sortie y sont

de plus en plus restreintes, dautant que le ratio de places de CPH par

rapport aux places de CADA sest dgrad avec le dveloppement de cesdernires. De 5,8 en 2005, il est passe 5,2 en 2006, puis 5 en 2007.

Rtablir lquilibre de ce ratio viterait lengorgement en amont

des CADA, notamment si le nombre des places prvues doit encore

crotre de 1 000 units. Toutefois, les perspectives budgtaires pour lapriode 2009-201l ne permettent pas d'anticiper l'augmentation de lacapacit des CPH dans des proportions comparables celles que le parc

de CADA a connues au cours des dernires annes.

Une autre voie consisterait recourir davantage larticle 30 de laloi du 20 novembre 2007, qui prvoit un accompagnement personnalis

pour laccs lemploi et au logement des rfugis ayant sign un contrat

daccueil et dintgration (CAI). Cette possibilit daccompagnementindividuel nest pas suffisamment utilise. Dvelopper davantage laccsaux droits des rfugis ncessite des mesures concrtes, au-del de

laffirmation de la ncessaire mobilisation des outils de droit commun etde la conclusion de conventions entre lensemble des parties prenantes.

Dans ces conditions, en matire de logement, le service de lasilecompte beaucoup plus sur les actions dj finances par lEtat, innovantesmais moins coteuses pour lui, telles que les projets Accelair de

Forum Rfugis ou RELOREF dvelopp par FDTA. Il privilgie

galement la conclusion de partenariats entre acteurs concerns (bailleurspublics et privs, collectivits locales, etc.) : le dispositif mis en place enIlle-et-Vilaine pour laccs au logement des rfugis statutaires lui semble

pouvoir servir de rfrence, ainsi que les dispositifs d'hbergement etd'accompagnement des rfugis et bnficiaires de la protectionsubsidiaire en Ile-de-France (DPHRS) et en Rhne-Alpes (CADA-IR).

Mais rien nassure que la mise en uvre de ces actions alternatives soitsusceptible de pallier le trop faible recours aux solutions prcdentes.


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b)La sortie des dboutsPlus de 50 % des dbouts ne reoivent aucun titre de sjour.

Mme si certains russissent au cas par cas obtenir une rgularisation ouune admission exceptionnelle au sjour, la plupart nont aucun droit au

maintien sur le territoire. Dans ces conditions, leur retour dans le paysdorigine devrait tre organis dune faon beaucoup plus systmatique etrapide que par le pass, afin dviter leur glissement vers la clandestinit

et le renforcement de limmigration illgale.

Le ministre semble vouloir confier au futur oprateurANAEM/OFII la mission d'augmenter substantiellement le nombre de

retours volontaires pour les dbouts, particulirement ceux hbergs en

CADA. L'oprateur pourrait notamment garantir de proposersystmatiquement l'aide au retour l'ensemble des dbouts. Des visites

d'information frquentes, assures par l'oprateur, seraient organisesdans les CADA et une convocation crite des dbouts non hbergs leur

serait adresse par les directions territoriales. En outre, en coordinationavec les prfectures, la notification d'une obligation de quitter le territoire

serait lie la proposition d'une aide au retour volontaire. L'oprateurpourrait amliorer son systme d'information et tre en mesure deproduire des donnes statistiques rgulires relatives ce dispositif.

3 - Le suivi du financement des CADA

Le systme de financement des centres incite peu la fluidit de

loccupation. Les CADA fonctionnent en effet avec une dotation globalede fonctionnement, comme le prvoit larticle R.314-105 du code de

laction sociale et des familles (CASF) qui continue aligner leur rgimefinancier sur ceux des centres dhbergement et de rinsertion sociale

(CHRS). Une fois la dotation attribue, les gestionnaires nont pasdintrt particulier modifier la structure de la population quilsaccueillent, puisquelle est totalement neutre financirement.

Tout en maintenant le financement sous dotation globale de

financement, le ministre sattache cependant renforcer le pilotage duprfet de dpartement. Lors de l'examen des comptes administratifs desCADA relatifs l'anne n, le prfet peut ainsi minorer la dotationbudgtaire de l'anne n+2 concurrence des dpenses de prise en charge

au cours de l'anne n de personnes indment maintenues dans la structure.

Cette disposition n'a pas ou trs peu t utilise jusqu' prsent. Lacirculaire du 24 juillet 2008 relative aux missions des CADA et auxmodalits de pilotage du DNA appelle son application immdiate afin

de rduire, ds les dotations globales 2009, les prsences indues. Sinon, et


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bien que le ministre ny soit pas favorable, le passage un financementau prix de journe risque de simposer terme.

__________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________

La Cour constate de nombreuses amliorations dans la prise encompte des demandes dasile. La dfinition dun nouveau cadreadministratif permettant un service unique de piloter lensemble dusystme ainsi que lamlioration de certaines procdures sont de nature simplifier la prise en compte des dossiers. Elle souligne cependant queleffort entrepris pour clarifier les rles respectifs des divers intervenantsdoit tre poursuivi, alors mme que la cration dun nouvel oprateur(OFII) est envisage. Le traitement des dossiers dans des dlais aussibrefs que possible conditionne largement le bon fonctionnement dusystme, et doit faire lobjet dune vigilance constante : une adaptationdes moyens en cas de tension doit tre possible. Leffort entrepris pouramliorer les conditions dhbergement doit galement tre poursuivi. Lindispensable fluidit des entres/sorties en CADA doit trerecherche.

Sur lensemble du sujet, la Cour formule les recommandationssuivantes :

Pour le ministre, les services dconcentrs et les oprateurs

1) malgr la difficult des prvisions en matire de flux dedemandeurs dasile, sattacher prsenter un budget sur des basesrelles : dure de sjour en CADA, dlai dinstruction des dossiers parOFPRA/CNDA ;

2) prciser les relations du ministre avec les servicesdconcentrs de lEtat et avec les oprateurs, notamment clarifier larpartition des rles entre le ministre et lANAEM ;

3) dfinir avec prcision les missions de lANAEM/OFII enmatire dasile, valuer prcisment les moyens qui devraient tre mis au

service de la mission de premier accueil et prciser le rle de loprateuren matire daide au retour volontaire ;

4) analyser de manire systmatique la qualit de laccueil desdemandeurs dasile dans les prfectures de rgion ;


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Pour lOFPRA et la CNDA

5) poursuivre la rsorption du stock de demandes et surtout permettre lOFPRA et la CNDA davoir une grande ractivit auxvariations de leur activit ;

6) suivre attentivement lvolution de la dure de traitement desdossiers, en veillant galement ce que la sparation des deuxorganismes nait pas dimpact sur ce point ;

7) veiller ce que la rupture du lien statutaire de la CNDA avec

lOFPRA ne se traduise pas par des charges supplmentaires ;8) rviser priodicit rgulire la liste des pays dorigine srs

dans lattente dune liste europenne et suivre avec attention la mise enuvre des procdures prioritaires ;

Pour lentre, lhbergement et la sortie des CADA

9) prsenter rapidement des propositions dhbergement tous lesbnficiaires de lATA, celle-ci ntant conue que comme une alternative lhbergement en CADA ;

10) mettre fin la sous-occupation des CADA de quelquesdpartements, et rechercher la meilleure adaptation possible des CADAaux configurations familiales volutives (familles avec enfants, personnesisoles) ;

11) appliquer, ds les dotations globales 2009, la rgle dediminution des budgets de lanne n+2 pour rduire les prsences induesen CADA ; A dfaut, envisager un autre mode de financement,ventuellement sur prix de journe ;

12) sparer davantage les deux tapes de laccompagnementsocial et administratif, afin dviter les doubles financements au titre des plates-formes de premier accueil et des CADA, et mener bien lacoordination des visites mdicales ;

13) rtablir lquilibre du ratio places de CPH sur places de

CADA pour viter lengorgement en amont des CADA ;14) recourir davantage larticle 30 de la loi du 20 novembre

2007, qui prvoit un accompagnement personnalis pour laccs lemploi et au logement des rfugis ayant sign un contrat daccueil etdintgration.


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RPONSE DU MINISTRE DE LIMMIGRATION, DELINTGRATION, DE LIDENTIT NATIONALE ET DU

DVELOPPEMENT SOLIDAIRE

L insertion de la Cour des comptes La prise en charge de lademande dasile : des amliorations poursuivre appelle un certainnombre de remarques de la part du ministre de limmigration, delintgration, de lidentit nationale et du dveloppement solidaire.

Le contexte dans lequel sexerce la mission daccueil et de prise encharge sociale des demandeurs dasile est extrmement changeant. Aprs

une baisse importante de la demande constate entre 2005 et 2007, onconstate une hausse sensible des flux depuis le dbut de lanne 2008, deprs de 15 %.

En dpit de ces volutions, le ministre charg de limmigration, qui, pour la premire fois, regroupe lensemble des comptences en matiredasile auparavant disperses entre trois ministres, poursuit avecconstance le double objectif :

- de garantir lexercice du droit dasile en mettant en uvre des procdures dinstruction impartiales et approfondies des demandesdans des dlais matriss ;

- damliorer les conditions de prise en charge des demandeurs dasile.

Plusieurs axes de travail importants peuvent tre mentionns au titrede lamlioration des procdures :

- la prochaine conclusion du contrat dobjectifs et de moyens aveclOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA) quimettra laccent sur la ncessaire ractivit de ltablissement face aux fluctuations, par hypothse difficilement prvisibles, de la demandedasile ;

- la rforme, en cours, de la Cour nationale du droit dasile (CNDA)constituera galement un volet important de la politique dasile danslanne qui vient : le ministre accordera ainsi une attention particulire cette rforme mene par le Conseil dEtat, le

fonctionnement de cette juridiction ayant des consquences directessur le budget quil gre ; cet gard, les mesures de rorganisation prconises par M. Jacky Richard et notamment la professionnalisation dune partie des prsidents de formations de jugement devraient permettre une rduction sensible des dlais deprocdure ;

- lextension de nouvelles rgions de la rgionalisation de ladmissionau sjour, aprs une priode dexprimentation permettant deffectuerun bilan de la rforme ;


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- la rvision chances rgulires, et sous le contrle du juge, de laliste des pays dorigine srs (le rexamen de la situation de lensembledes 15 pays figurant actuellement sur la liste est en cours).

Dans ce cadre, la modernisation des procdures daccueil repose surlacclration des procdures dadmission dans les centres daccueil pourdemandeurs dasile et sur un pilotage renforc du dispositif nationaldaccueil.

1. Les relations entre lEtat et lAgence nationale de laccueil destrangers et des migrations (ANAEM) : le pilotage par lEtat, la coordination

par lANAEM Les relations entre lEtat et lAgence nationale de laccueil des

trangers et des migrations (ANAEM) en matire de prise en charge desdemandeurs dasile sont clairement tablies : en effet, depuis 2004, leministre charg de limmigration assure le pilotage du dispositif nationaldaccueil des demandeurs dasile, tandis que lANAEM en assure lacoordination et la gestion.

Cette mission de coordination et de gestion, confie loprateur envertu des articles L. 5223-1 du code du travail et L. 348-3 du code de lactionsociale et des familles dpasse la simple mission de mettre en place unsystme dinformation, et requiert une technicit et une connaissance duterrain trs fines quun oprateur de lEtat dot de structures territoriales est

le mieux mme de possder. La gestion et la coordination du DNA ainsiorganises sont satisfaisantes et le ministre entend confirmer le futur Officefranais de limmigration et de lintgration (OFII), qui succdera au dbutde 2009 lANAEM dans cette mission.

La mise en uvre du systme dinformation, de gestion et de pilotagedu dispositif national daccueil des demandeurs dasile (DN@), permet deconforter le rle de lANAEM, lAgence bnficiant dsormais dune visionexhaustive de lactivit des centres daccueil pour demandeurs dasile(CADA) lui permettant daffiner sa gestion et son suivi des centres.

2. Le premier accueil des demandeurs dasile : la rationalisation encours des missions et du rseau

Les plates-formes daccueil, tout comme les CADA, assurent unemission daccompagnement administratif et social des demandeursdasile ; il est essentiel de rappeler que ces interventions sontcomplmentaires et en aucun cas redondantes, lintervention des plates-formes et des CADA se situant diffrents moments de la procdure.

En effet, les plates-formes accueillent les demandeurs dasile aupremier stade de la procdure et les dlais dadmission en CADA peuventdpasser le dlai laiss aux demandeurs dasile pour dposer leur dossierauprs de lOFPRA ; il est donc indispensable de prvoir un soutienadministratif avant ladmission en centre.


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En outre, certains demandeurs dasile (personnes en procdureprioritaire ou sous convocation Dublin) ne peuvent prtendre un accs enCADA et ne peuvent par consquent bnficier que des prestations socialesadministratives proposes par les plates-formes. Ds lentre en CADA, la plate-forme perd bien entendu sa comptence daccompagnementadministratif et social au profit du centre.

De manire gnrale, la rforme engage des modalits daccueil etdaccompagnement des demandeurs dasile poursuit un double objectifdconomies budgtaires et de rationalisation dun rseau de structuresassociatives daccueil trs htrognes.

3. Le pilotage renforc du dispositif national daccueil : des rsultatssignificatifs

La directive europenne 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003relative des normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dansles Etats membres prvoit que les conditions daccueil matrielles peuventtre fournies en nature ou sous la forme dallocations financires ou de bonsou en combinant ces deux formules. (article 13-5). La France a retenu cettetroisime option, en organisant lhbergement des demandeurs dasile enCADA et en prvoyant, au bnfice des demandeurs dasile qui ne peuvent pas tre hbergs en centres, le versement de lallocation temporairedattente (ATA).

Laccs aux CADA et la rotation des personnes hberges dans les centres samliorent sensiblement danne en anne.En effet, le tauxdhbergement en CADA des demandeurs dasile en cours de procdureremplissant les conditions daccs ce type dhbergement est de 55 % au30 septembre 2008, contre 50 % au 31 dcembre 2007, 46 % au 31 dcembre2006 et 27 % au 31 dcembre 2005. De mme, le pourcentage desdemandeurs dasile hbergs en CADA sur la totalit des personnes en coursde procdure hberges dans un dispositif pour demandeurs dasile financpar lEtat slve 74 % au 30 septembre 2008, contre 68 % au 31 dcembre2007, 58 % au 31 dcembre 2006 et 48 % au 31 dcembre 2005.

En outre, les efforts raliss permettent de prendre en charge enCADA une part plus importante des demandeurs dasile : au 30 septembre2008, 19 769 places de CADA taient occupes, alors quun stock de 28 436dossiers tait en attente lOFPRA ou la CNDA cette mme date, ce quireprsente un rapport de 69 % (62 % au 31 dcembre 2007). Ces chiffres peuvent tre compars ceux du 31 dcembre 2005 : 16 148 places deCADA occupes sur un total de 41 000 dossiers en cours de procdure, soitun rapport de 39 %.

Enfin, les rsultats globaux de loccupation des CADA au 30 septembre 2008 traduisent une nouvelle volution positive par rapport ceux du trimestre prcdent. En effet, alors que le taux doccupation avaitconnu une baisse importante au cours du dernier trimestre 2007, lissue


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duquel il stablissait 94,7 %, celui-ci a de nouveau dpass le niveauoptimal de 95 % en atteignant 95,8 % au 30 juin 2008, puis 96,9 % au 30septembre dernier.

Le taux de dbouts en prsence indue connat quant lui unenouvelle diminution : il est en effet de 5,4 % au 30 septembre 2008, contre6,2 % au 30 juin 2008 et 7,2 % au 31 dcembre 2007. Cette volution est trspositive, mme si lindicateur reste trop lev par rapport au taux cible de4 %. Le taux national de prsence indue des rfugis, de 4 % au31 dcembre 2007, se maintient 3 % au 30 septembre 2008, valeur laquelle il stait tabli au 30 juin dernier, et respecte trs largement

lobjectif fix 8 %.

Afin de poursuivre dans cette voie positive, le ministre delimmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du dveloppementsolidaire encourage les solutions de sortie des personnes arrives en fin de procdure, et assure notamment la promotion des mesures daccs aulogement et lemploi des rfugis. A cet gard, dans le cadre delapplication de larticle L. 711-2 du code de lentre et du sjour destrangers et du droit dasile (article 30 de la loi n 2007-1631 du20 novembre 2007 relative la matrise de limmigration, lintgration et lasile), le ministre sappuie sur les initiatives existantes et soutient desdmarches innovantes visant amliorer et acclrer lintgration desrfugis.

Ainsi, outre la capitalisation des projets Accelair ou RELOREF, dontune articulation avec le dispositif national daccueil est recherche, leministre a lanc, le 22 octobre dernier, un appel projet dun montantglobal de 750 000 visant soutenir des actions daide laccs aulogement et lemploi des rfugis. Les crdits du Fonds europen pour lesrfugis (FER) soutiennent galement ce type dactions.

Enfin, laugmentation de laide au retour volontaire des personneshberges en CADA dont la demande dasile a fait lobjet dune dcisiondfinitive de rejet est un axe de travail important avec lANAEM et seramaintenu avec le nouvel oprateur.

4. Lallocation temporaire dattente (ATA)

Par un arrt du 16 juin 2008, le Conseil dEtat a annul partiellementle dcret n 2006-1380 relatif lallocation temporaire dattente sur trois points : lexclusion du bnfice de lallocation des ressortissants de paysconsidrs comme des pays dorigine srs (article L. 5423-9 1 du code dutravail), lexclusion des demandeurs dasile en rexamen (article R. 5423-22)et la limitation 12 mois de la dure de versement de lATA auxbnficiaires de la protection subsidiaire (article R. 5423-19). Si un articledu projet de loi de finances pour 2009 permet dexclure du bnfice delallocation les demandeurs dasile en rexamen, en revanche lesressortissants de pays dorigine srs peuvent dornavant percevoir lATA. En


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outre, les bnficiaires de la protection subsidiaire peuvent bnficier delallocation pendant toute la dure de leur protection.

Par ailleurs, le circuit de transmission des donnes lUndic est encours de rvision avec, dune part, la rdaction dun nouvel arrtfixantlorganisation du systme de transmission des donnes nonces aux articlesR. 5423-31 R. 5423-34 du code du travail et, dautre part, la conclusiondune convention de gestion relative aux modalits de transmissiondinformations ncessaires la gestion de lallocation temporaire dattente(ministre, OFPRA, ANAEM, Undic). Ces textes sont en cours dlaborationet donnent lieu une mise plat des procdures afin den rationaliser lagestion. En particulier, lentre en CADA doit entraner une interruptionsinon immdiate, du moins trs rapide, du versement de lATA.

5. Les modalits de gestion des crdits

La consommation prvisionnelle des crdits relatifs laction 2 Garantie de lexercice du droit dasile du programme 303 Immigrationet asile pour lexercice 2008 (hors OFPRA) fait apparatre un montant de302 M, dont 192 M pour les CADA, 52,6 M pour lhbergementdurgence et 51 M pour lATA.

Si dimportants efforts sont consentis par le ministre pourrationaliser la gestion des crdits dhbergement durgence et dATA, lesdpenses lies laccueil et lhbergement des demandeurs dasile sont

largement fonction des fluctuations de la demande, qui peuvent difficilementtre anticipes. La demande dasile a ainsi augment de 15,1 % entre le30 octobre 2007 et le 30 octobre 2008.

En ce qui concerne la tarification des CADA, le ministre a souhaitmettre en application larticle R. 314-52 du code de laction sociale et des familles prvoyant la minoration de la dotation budgtaire en fonction desrsultats obtenus par les tablissements. A cet effet, la circulaire du 24 juillet2008 relative aux missions des CADA et aux modalits de pilotage dudispositif national daccueil invite les prfets mettre en uvre cettedisposition lgard des centres hbergeant de faon durable un nombreexcessif de personnes en prsence indue. De plus, le ministre a rcemmentdonn instruction plusieurs prfets dappliquer cette mesure certains

centres spcifiquement dsigns se trouvant dans cette situation. Lextensionde cette procdure dautres CADA du territoire est envisage, selon desmodalits visant retenir un taux de minoration raliste, adapt au contextelocal et ne mettant pas en pril la prennit du centre.

Une tarification fonde sur un prix de journe a t carte pourlinstant par le ministre dans lattente des rsultats obtenus par la mise enuvre des mesures de minoration budgtaire.


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RPONSE DU PRSIDENT DE LA COUR NATIONALEDU DROIT DASILE

Linsertion au rapport public annuel de la Cour des comptes sur Laprise en compte des demandes dasile appelle de ma part les observationssuivantes.

La Cour nationale du droit dasile (CNDA), nouvelle appellationdepuis 2007 de la Commission des recours des rfugis (CRR), statue sur lesrecours forms contre le dcision du directeur gnral de lOffice franais de protection des rfugis et apatrides (OFPRA) refusant ou retirant au

requrant le bnfice de lasile. Statuant en premier et dernier ressort sous lecontrle du Conseil dtat, juge de cassation, la Cour soit rejette le recours,soit annule la dcision du directeur gnral de lOFPRA en reconnaissant aurequrant la qualit de rfugi au titre des dispositions de la Convention deGenve du 28 juillet 1951 ou lui accordant la protection subsidiaire prvue larticle 712-1 du Code de lentre et du sjour des trangers et du droitdasile.

Sur 27 242 dcisions rendues en 2007, 21 827 (80,12 %) ont concluau rejet du recours et 5 415 (19,9%) la reconnaissance de la qualit derfugi ou loctroi de la protection subsidiaire. Lissue de la procdure estdonc loin davoir le caractre certain que la rdaction du projet dinsertion(page 3) semble lui confrer.

Inscrit dans la loi de finances pour 2008, le rattachementadministratif de la CNDA au Conseil dtat sera effectif au 1er janvier 2009.

Depuis sa cration en 1953, la CRR devenue la CNDA dpendait pourson fonctionnement, ainsi quil est rappel dans le projet dinsertion (page4), des moyens humains et matriels mis sa disposition par lOFPRA. Si laCour souligne juste titre le caractre anormal de cette situation qui rendaitla juridiction tributaire de lune des parties linstance, il conviendrait ausside prciser quelle naltrait en rien lindpendance des formations de jugement dont les prsidents sont nomms, selon le corps auquel ilsappartiennent, par le Vice-prsident du Conseil dtat, le Premier prsidentde la Cour des comptes ou le ministre de la Justice, et les deux assesseursrespectivement par le Vice-prsident du Conseil dtat et le Haut-

commissaire des Nations-Unies pour les rfugis. Cette indpendance nadailleurs jamais t srieusement conteste.

La cour estime que la rupture du lien fonctionnel avec lOFPRA nedevrait pas se traduire par des charges supplmentaires qui rsulteraient dela mise en place de services redondants.

En ce qui concerne le systme informatique, il a t dcid,conformment aux conclusions du rapport tabli par Monsieur Richard lademande du Premier ministre, de dissocier la CNDA de lOFPRA et delintgrer dans le dispositif mis en place par le Conseil dtat pour


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lensemble des juridictions administratives. Cette intgration, actuellementen cours, permettra la CNDA de bnficier dapplications plusperformantes et, notamment pour le suivi des dossiers, mieux adaptes auxbesoins dune juridiction.

En ce qui concerne la documentation, lOFPRA et la CNDA onttoujours eu leurs propres services dinformation juridique et gopolitique, lemaintien de la distinction entre le juge et le dfendeur interdisant dans cesdomaines touchant au cur de leurs comptences respectives, la mise encommun des moyens. Sur ce point, la sparation avec lOFPRA ne changeradonc rien la situation antrieure qui nempchait pas, pour autant,

lexistence de relations entre les services et lchange des productionsdocumentaires. Cette coopration se poursuivra dans un cadre actuellementen cours de dfinition. En outre, le raccordement au rseau informatique desjuridictions administratives donnera dsormais la CNDA le plein accs auxbases de donnes jurisprudentielles du Conseil dtat, de mme que lesjuridictions administratives, dont le contentieux des trangers reprsente une part importante de lactivit, auront le plein accs aux ressourcesdocumentaires de la CNDA.

La partition de lOFPRA et de la CNDA a t opre budgetconstant, compte tenu du transfert de quatre emplois de soutien deltablissement public la juridiction dont le prsident deviendraordonnateur secondaire des crdits qui lui seront dlgus par le Vice-

prsident du Conseil dtat.Pour 2009, les crdits transfrs sur le programme Conseil dtat et

autres juridictions administratives se sont levs :

- sur le titre 2 personnel 12 619063 pour un effectif de 273EPTP, y compris les dix magistrats affects la CNDA, sur des emplois crer en 2009, pour exercer titre permanent, en plus des prsidentsvacataires, la fonction de prsident de formation de jugement ;

- sur les autres titres, 7 135245 en autorisations dengagement eten crdits de paiement.

Dans le projet de budget 2009, tabli avec le Conseil dtat, lescrdits du titre 2 sont finalement de 12 769 063 , la majoration de 150 000

par rapport au montant des crdits transfrs correspondant des mesuresindemnitaires.

En ce qui concerne les autres titres, les autorisations dengagementstablissent 11 800 000 et les crdits de paiement 7 935245 . La forteaugmentation des autorisations dengagement (+ 4,6 millions ) sexplique pour lessentiel par la programmation des dpenses dinvestissementncessaires la mise niveau des locaux de la CNDA et par la prise encompte du renouvellement des marchs dinterprtariat pour la priode2009-2010. La rvaluation des crdits de paiement (+800 000 ) tient


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principalement au dpenses de travaux prvues pour 2009, dont linscriptiondemande au budget 2008 de lOFPRA navait pu tre ralise.

La deuxime partie de linsertion est consacre la matrise desdlais de traitement des demandes dasile. Sur cette question, qui est pourelle dautant plus importante que le dlai de jugement constitue pour toutesles juridictions le principal indicateur de performance, la CNDA souscrit auxobservations de la Cour auxquelles, cependant, elle souhaite ajouterquelques prcisions.

Les efforts accomplis et la baisse du nombre des recours aprs le pic

de la priode 2000-2004 ont permis de ramener le stock des dossiers eninstances, qui dpassait 50 000 fin cette dernire, 20 692 en novembre2008. Il est noter que, dans ce total, il ne restait plus que 5 749 dossiers(28%) ayant une anciennet suprieure un an. Comme lobserve la Cour, lapriorit donne au traitement des dossiers les plus anciens sest traduite parune augmentation du dlai moyen de jugement, qui est pass de 10 mois en2006 13 mois en 2008 au 31 octobre.

Il faut noter que ces chiffres, qui mesurent le nombre moyen de jourscouls entre le dpt dun recours et la dcision le concernant, ne sont pasdirectement comparables lobjectif de 10 mois fix dans le projet annuel de performances annex au projet de loi de finances, lequel est calcul, paranalogie avec le Conseil dtat et les juridictions administratives, partir dunombre de dossiers en stocks divis par la capacit de jugement.

La Cour se proccupe avec raison de la progression du nombre desrenvois, qui sont un facteur important dallongement des dlais et dont letaux pourrait effectivement atteindre 30% en 2008.

Ainsi quelle le relve, il existe une corrlation entre progression dunombre des renvois et celle du nombre des affaires plaides dont la part dansle total des affaires juges, qui tait dj de 61,4% en 2007 (et non 55,4%comme indiqu page 11), pourrait approcher 70% en 2008 et continuer decrotre en 2009 du fait de lextension de laide juridictionnelle auxrequrants entrs irrgulirement sur le territoire franais. Par ailleurs,cette extension devrait avoir des consquences sur lorganisation desaudiences dans la mesure o lun des traits spcifiques de la CNDA,compare dautres juridictions administratives, est la place essentielle deloralit du dbat devant les formations de jugement.

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23 Prise en Compte Demande Asile