Agglomérations et gouvernance multi-niveaux: aspects théoriques et enjeux politiques · 2011. 9. 4. · 1 Agglomérations et gouvernance multi-niveaux: aspects théoriques et enjeux

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Agglomérations et gouvernance multi-niveaux: aspects théoriques

et enjeux politiques

Prof. Dr. Daniel KüblerInstitut de science politique &

Centre d'études sur la démocratie

Université de Zurich

17 mars 2011 IHDEAP 2

Plan1. Les agglomérations en Suisse:

– territoires fonctionnels– territoires institutionnels

2. Les "enjeux d'agglomération"3. Gouverner les agglomérations:

trois modèles théoriques4. Evaluation empirique5. Conclusion


1. Agglomérations: esp.fonctionnels• Définition des agglomérations de l'OFS (1980 - )

1. 20'000 habitants au moins; territoire formé de communes adjacentes;

2. Toute aggl. possède une zone centrale3. Rattachement d'une commune à l'agglo si au moins

1/6 des émigrants pendulaires sur zone centrale ET trois des conditions suivantes:

• lien de continuité du bâti (< 200m agr. ou forêt)• densité combinée habitants/emplois (> 10/ha)• croissance démogr. sup. à la moyenne• émigrants pendulaires sur zone centrale 1/3• faible présence de l'agriculture

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(c) INFOPLAN-ARE; Quellen: GEOSTAT-BFS

Agglomerations, villes isolées 2000Agglomerations, villes isolées 1990Agglomerations, villes isolées 1980Agglomerations, villes isolées 1970Agglomerations, villes isolées 1960

Agglomérations RF 1960









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1. Agglomérations: esp.fonctionnels

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1910 1920 1930 1941 1950 1960 1970 1980 1990 2000

0

10

20

30

40

50

60

70

Degré d'urbanisation (% populationdans comm. urbaines)

% de personnes ne travaillant pasdans communes de résidence

RF 2000: 50 agglos, 5 v.i., 979 communes urb.; 73.3% pop.

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1. Agglos: territoires fonctionnels• Aires métropolitaines RF 2000:

• Zürich: 1.64 mio., 11 agglos, 217 communes• Lémanique: 1.05 mio., 4 agglos, 168 communes• Bâle: 0.69 mio., 1 agglo, 118 communes• Berne: 0.56 mio., 6 agglos, 101 commuens• ‚Ticino urbano‘: 0.46 mio., 4 agglos, 174 comm.


1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

Zürich Luzern Lausanne Lugano

Ville-centreCommunes suburbainesCommunes richesCommunes périurbainesTotal agglo

"Dans quelle mesure vous sentez-vous attaché à votreagglomération?" (1=pas du tout 4= beaucoup)

Source: Kübler (2005)

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1. Agglomérations: esp.fonctionnels• Espace vécu

– Frontières communales peu visibles– Attachement émotionnel à l'agglomération

augmente avec la pratique de l'espace– Les agglomérations ne sont pas uniquement une

réalité sociologique mais aussi une réalité sociale


1. Agglos: territoires institutionnels

Table 3: The Ten Largest Swiss Agglomerations

Agglomeration Population Number of Municipalities

Cantons / foreign territories

Zurich 1'080'728 132 Zurich, Aargau, Schwyz Basle 731'167 127 Basel-Stadt, Basel-Land, Solothurn, Aar-

gau, Baden-Wuerttemberg (D), Alsace (F) Geneva 645'608 131 Geneva, Vaud, Ain (F), Haute Savoie (F) Berne 349'096 43 Berne, Fribourg Lausanne 311'441 70 Vaud Como-Chiasso 273'801 70 Ticino, Como (I) Lucerne 196'550 17 Lucerne, Nidwalden, Schwyz St. Gallen 146'385 11 St. Gallen, Appenzell I.Rh., Appenzell

A.Rh. Lugano 136'032 77 Ticino, Varese (I), Como (I) Winterthur 123'416 12 Zürich

Source: Kübler 2006


1. Agglos: territoires institutionnelsFragmentation gouvernementale élevée

Table 1: Institutional Fragmentation of Agglomerations over 200'000 Inhabitants, international comparison (data for the Year 2000 or near)

Country Portion of the Core City- to the Agglom-eration Population (Average of all Ag-

glomerations)

Number of Munici-palities for 100’000 Inhabitants (Average

of all Agglomera-tions)

Fragmentation Index according to Zeigler and Brunn (1980)

Sweden 58% 2 0.03 Canada 66% 1 0.04 The Netherlands 50% 2 0.05 Spain 64% 3 0.05 Poland 59% 3 0.06 Norway 54% 4 0.08 Hungary 75% 3 0.17 Czech Republic 70% 21 0.3 Germany 31% 18 0.63 USA 34% 15 0.71 Switzerland 30% 21 0.73 France 36% 32 1.06

Source: Hoffmann-Martinot und Sellers (2005)

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2. Enjeux d'agglomérationDissociation espace fonctionnel et terr. institutionnel• Effets territoriaux externes (spillover)

– charges de centre

• Enchevêtrement politique– Autonomie communale réduite– Déficit démocratique

• Conflits politiques– "Ségrégation politique"


2. Enjeux d'agglomérationEffets territoriaux externes (spillover)• Concept théorique:

Equivalence fiscale (M. Olson 1969)• Charges de centre

– Police– Culture et loisir– Services de santé– Aide sociale

Cercle vicieux de la fiscalité (R. Frey)


2. Enjeux d'agglomération

Cercle vicieux de la fiscalité (R. Frey)

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2. Enjeux d'agglomération

Table 2: Centrality charges of core cities in Swiss agglomera-tions in 2002, indexed (mean of all suburban munici-palities = 100)

Large agglomerations Zurich, Bern, Lausanne, Geneva

Middle agglomerations (50'000 – 250'000 inhabitants)

Core city Suburbs Core city Suburbs

Police* 542 100 602 100

Culture and leisure* 379 100 361 100

Health 143 100 142 100

Transport* 166 100 164 100

Welfare* 216 100 140 100

Tax charge on an income of 60'000 Fr. **

112 100 106 100

Tax charge on an income of 100'000 Fr **

114 100 104 100

* Net charges per capita (i.e. current expenditures that are not covered by purpose-oriented incomes).

** Mean of taxes of single-earner households with 2 children with a gross yearly income of 60'000 respectively 100'000 Fr. (communal, cantonal and church taxes).

Source: Kuster und Meier (2005)


Canton de Zurich:Taux d'imposition communale pour l'année fiscale 2009


2. Enjeux d'agglomérationEnchevêtrement politique• Etude Arn et Friederich (1994):

– 444 associations intercommunales dans 16 agglomérations

– culture et loisir, services industriels, déchêts, aidesociale, police et justice, transports

– Diversité des formes juridiques– Sans instruments participatifs

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2. Enjeux d'agglomérationEnchevêtrement politique

• "Joint-decision trap"– p.ex. Lausanne: transports public

• Déficit démocratique– Eléction indirecte des décideurs


2. Enjeux d'agglomération"Ségrégation politique"

– Villes-centre: rouge-vert– Zone suburbaine: droite conservatrice (nationaliste)– Zone périurbaine: droite libérale

Source: Kübler (2005)


3. Gouverner les agglomérationsTrois approches théoriquesA) Réformateurs métropolitains:

– Réduire fragmentation par réformes territoriales (fusions, gouvernements métropolitains)

B) Approche du choix rationnel:– Désenchevêtrer pour rétablir l'équivalence fiscale

C) Nouveau régionalisme (gouvernance):– Améliorer la collaboration à tous les niveaux

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A) Réformes territoriales dans les agglomérations en Suisse


3. Gouverner les agglomérationsA) Consolidation institutionnelle

1. Agglomération de Fribourg (depuis juin 2008)• Dix communes aux alentours de Fribourg

• Législatif et exécutif d'agglomération

• Compétences:• Aménagement du territoire, transport, environnement,

développement économiquie, tourisme, culture régionale

• Financement: • Contribution des communes


3. Gouverner les agglomérationsA) Consolidation institutionnelle

1. Conférences régionales du canton de Berne (2008)• Possibilité de créer six conférences régionales

• p.ex. CR Bern Mittelland (101 communes)

• Compétences obligatoires:• Aménagement du territoire, transport, culture,

développement économique

• Conseil d'agglomération: syndics des communes

• Démocratie directe (double majorité)

• Financement: contributions communales

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3. Gouverner les agglomérationsB) Rétablir l'équivalence fiscale

– Réformes de la compensation financière cantonale:• ZH: Révision 1999. Compensation des charges de

centre de la ville de Zurich.

• VD: Révision 2000 (Etacom). Décharge des villes-centre.

• LU: Révision 2002. Compensation socio-démographique pour la ville de Lucerne.

• TI: Révision 2002. Décharge des villes-centre.


3. Gouverner les agglomérationsB) Rétablir l'équivalence fiscale:

– Désenchevêtrement: transfert de tâches au canton• VD: Révision 2000 (Etacom)

• ZH: Années 1990:– Opéra

– Transports publics

Idéaltype: FOCJ (Frey & Eichenberger 1997)• Functional

• Overlapping

• Competing

• Jurisdictions


3. Gouverner les agglomérationsC) Amélioration de la collaboration

– Verticale (Confédération, cantons et communes)• Article 50 CF (1999)

• Politique des agglomérations de la Confédération

• Conférence tripartite sur les agglos (CTA-TAK): 1999

– Horizontale (villes-centres et banlieue)• Projets modèle de la Confédération (depuis 2001)

• Projets d'agglomération (fonds d'infrastructure): projets urgents autorisés, env. 30 projets soumis

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4. Que penser de ces approches?• Recherche au LaSUR/EPFL (2000 – 2003)

– D. Kübler (2005) La métropole et le citoyen, Lausanne: PPUR

• Observation: mélange des trois approches– Présence de différents types de régionalisme

• Etude des conséquences pour la populationA) Relations autorités-citoyens (démocratie)

B) Qualité des services (efficacité)


4. Que penser de ces approches?• Démarche

– Qualitative: 20 études de cas• 5 agglos (Berne, Lausanne, Lugano, Lucerne, Zurich)

• 4 domaines politiques (Eau, TP, drogues, culture)

– Quantitative: enquête téléphonique• 2010 citoyens

• 4 agglomérations (sans Bern – trop cher...)


4. Que penser de ces approches? – Eau potable:

– supra-local depuis années1970– Services industriels communaux ou privatisés

– Transports publics d'agglomération: – supra-local depuis années 1990– Implication du canton

– Services pour toxicomanes:– supra-local depuis milieu des annnées 1990– Présence d'ONGs

– Culture:– supra-local depuis fin des années 1990– stt. compensation financière

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Règles

Acteurs

Niveaux

Négociéescontractuellesou ad hoc

Négociéescontractuelles

Interactionsformalisées par des lois

Interactionsformalisées par des lois

Étatiques et non-étatiques

Étatiques et non-étatiques

ÉtatiquesÉtatiques

Local et supra-local

LocalLocal et supra-local

Unique

Réseauxcomplexes

Coopération àbut unique

Gouvernement à deux niveaux

Autorité locale(consolidée)

régionalismeNouveauRégionalismeAncien

Types de régionalisme (Savitch/Vogel 2000)

Go

uve

rne

me

nt

Go

uve

rna

nce


V.indép. 1: Classement des cas étudiés (n=20)

Lausanne, BerneZurich, LucerneLuganoCulture

Zurich, LuganoLausanneBerne, LucerneDrogues

Total

TP

Eau

Domaine

3683

LausanneLucerneBerne, Lugano, Zurich

Berne, Lugano,

Lucerne

Lausanne,

Zurich

Réseauxcomplexes



Autorité locale (consolidée)

régionalismenouveauRégionalismeAncien


TPCulture, Toxicomanie

EauLausanne

(=11)

ToxicomanieEauTPCultureLugano(=10)

Eau, cultureTP, toxicomanieBerne(=10)

Eau, TPCulture, toxicomanie

Lucerne(=10)

Zurich

(=9)

ToxicomanieTP, cultureEau

Réseauxcomplexes(4)

Coopération àbut unique(3)

Gouvernement à deux(2)

Autoritélocale (con-solidée) (1)


V.indép. 1: Indice de régionalisme

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0.0663580137.389Lugano

0.1474617196.550Lucerne

0.1760467309.120Lausanne

0.119321331.084.027Zurich

indiceCommunesHabitantsAgglo

– indice de concentration HerfindahlV. de contrôle: fragmentation gouvernementale


Hyp.: Nouv. régionalisme réduit "accountability" (qualitatif)

sans

indirecte

Directe

Elect. Réseauxcomplexes





A) Régionalisme et démocratie


Lausanne TPsans

indirecte

Directe

Elect.

Lugano eau, Berne eau,Lu eau, Lu TP

Zurich tox, Lugano tox

Lausanne tox, Lausanne culture

Zh TP, Bern TP, Lug. TP, Bernetox, Lu tox, Lu culture, Zhculture

Zurich eau, Lausanne eau, Lugano culture

Réseauxcomplexes






Hyp.: Nouv. régionalisme réduit "accountability" (qualitatif)

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0.0000.0010.000

4.025-0.223-0.285

Indice de consolidationIndice de régionalismeRégion linguistique (além.)

Agglo

N=1937 adj. R2=24.8%

0.0840.2940.121

-0.002-0.0000.063

Taux d'impositionTaille de la communeVille-centre

Commune

0.8020.0280.2440.0000.000

0.0000.0610.0050.0970.293

âgesexe (masculin)Niveau de formationSatisfaction avec servicesConfiance aux autorités

Individ.

Sig.Coeff. (B)VariableNiveau

Hyp.: Nouv. régionalisme réduit légitimité (résultats quanti.)



0.0160.2050.000

2.888-0.1290.404

Indice de consolidationIndice de régionalismeRégion linguistique (além.)

Agglo.

N=1993 adj. R2=14.6%

0.0030.0210.001

-0.0060.0000.211

Taux d'impositionTaille de la communeVille-centre

Commune

0.0000.3750.653

0.0100.0370.003

agesexe (masculin)Niveau de formation

Individ.

Sig.Coeff. (B)VariableNiveau

Hyp.: Nouv. régionalisme augmente satisfact. avec services

B) Régionalisme et efficacité des services


4. Que penser de ces approches? • Conclusion

– A) NR et démocratie• NR réduit accountability: partiellement corroborée• NR réduit légitimité: oui

– B) NR et efficacité• NR augmente efficacité des services: non

– consolidation gouvernementale est plus importante

Il faut miser sur l'ancien régionalisme!

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