AM925 GRAND PARIS ET LOI MAPTAM - Profession Banlieue · 1 L’ ag rém en ts obl i p u construction, reconstruction, réhabilitation ou extension de locaux à usage industriel, professionnel,

Brigitte Guigouest sociologue, Gérard Lacostegéographe et économiste. Ils travaillent tous deux à l’Institut d’aménagement et d’urbanisme d’Île-de-France (Iau-Îdf). Brigitte Guigou y est chargée d’études et Gérard Lacoste directeur général adjoint.

POUR mieux saisir les enjeuxactuels, il n’est pas ininté-ressant de faire un bref

retour sur les cinquante ans dedébat qu’a suscités la gouver-nance francilienne: on a d’abordparlé de l’« Agglomération »parisienne, avec un grand A, àl’époque de Paul Delouvrier, puisdes temps forts de la décentrali-sation et du mouvement derégionalisation ; aujourd’huiémerge ce mot de métropole,qui emporte tout dans le débatinstitutionnel.

Le Grand ParisLa loi Maptam et ses conséquences sur la politique de la ville

B R I G I T T E G U I G O U • G É R A R D L A C O S T E

Les après-midi

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J A N V I E R

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Après l’adoption définitive par le Parlement du projet de loi demodernisation de l’action publique territoriale et d’affirmationdes métropoles (Maptam), le 19 décembre 2013, les questionsrestent nombreuses :

1) Quelle sera la configuration institutionnelle de la métropoleparisienne ? Quelles sont les conséquences de cette réforme ?

2) Comment fabriquer un projet métropolitain qui s’ancre dansles réalités locales ? Quelle place accorder aux quartiers degrands ensembles et à leurs habitants dans la stratégie globale ?Quelles garanties prendre pour que l’organisation de la métro-pole apporte un mieux vivre aux habitants ?

3) Comment les professionnels de la politique de la ville peu-vent-ils se saisir de ces transformations institutionnelles pourredynamiser les quartiers prio ritaires ? Comment inscrire lesterritoires du département, notamment ceux qui sont les plusen difficulté, dans la dynamique régionale ?

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Cinq grands moments ont ani mé

depuis un demi-siècle le débat

public autour de la capitale

de l’Hexagone, débat marqué

par des représentations mentales

perdurant au fil du temps,

et des affrontements.

À L’ÉPOQUE de la reconstruc-tion, après la seconde guerremondiale, le rythme importantde croissance de l’Île-de-Franceest perçu comme dévorant lesforces vives du pays, au détri-ment de la province, et celamême si, paradoxalement, c’està cette période que la crois-sance relative de la région fran-cilienne se stabilise.

Cette idée, encore présenteaujourd’hui dans les esprits,notamment dans ceux des par-lementaires provinciaux, majo-ritaires au Parlement, pèse dansles choix opérés pour l’avenirde l’Île-de-France.

TRADUCTIONS LÉGISLATIVES :

• Création du district.L’ordonnance du 4 février 1959crée le district de la région de Paris dans lequel l’exécutifest confié au préfet de la Seine,soulevant l’opposition des collectivités concernées, de la majorité comme de l’opposition. Après un débat houleux, le district est finalement créépar la loi du 2 août 1961 ;

• Éclatement du département de la Seine.La loi, promulguée le 10 juillet1964 et suivie le 1er janvier1968 d’un décret d’application,supprime les départements de la Seine (remplacé par ceuxde Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis

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(CINQUANTE ANS DE DÉBAT

AUTOUR DE LA MÉTROPOLE PARISIENNE

N ° 2 5 – B R I G I T T E G U I G O U , G É R A R D L A C O S T E – 2 8 J A N V I E R 2 0 1 4

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Pourcentage de la population française vivant en Île-de-France

Source : Insee, recensements de la population.

LA VILLE TENTACULAIRE, QUI CROÎT AU DÉTRIMENT DE LA PROVINCE (1960)

et du Val-de-Marne) et de la Seine-et-Oise (remplacé par ceux de l’Essonne, des Yvelines et du Val-d’Oise). La Seine-et-Marne n’est pasconcernée par ce redécoupage ;

• Politique des métropolesd’équilibre et aménagement du territoire. Le terme de métropoled’équilibre désigne dans les années 1960 à 1970 une ville (ou un réseau de villes) dont l’importancerégionale est destinée à jouer un rôle dans l’aménagement du territoire en faisantcontrepoids économiquement et démographiquement à l’hypercentralisationparisienne. La politique des métropoles d’équilibre est mise en sommeil en 1974 ;

• Agrément.Cette autorisationadministrative instaurée en 1955 et spécifique à l’Île-de-France est délivrée par l’État dans le cadre de sa politiqued’aménagement du territoire1.

PAUL DELOUVRIER est nommégouverneur du district de larégion parisienne par le généralde Gaulle en 1961 pour remé-dier aux déséquilibres entreParis et ses alentours. C’est unepériode d’industrialisation dupays (création des grandsensembles pour loger la popu-lation ouvrière, de l’usineRenault de construction auto-mobile sur l’île Seguin, etc.) etde règne des ingénieurs. L’idéeprédominante est que la résolu-tion des problèmes de la métro-pole est une affaire de perti-nence des techniques mises enœuvre.


• Loi d’orientation foncière.Adoptée le 30 décembre 1967,la loi dite d’orientation foncière(Lof) établit en France les principaux documentsd’urbanisme servant à l’aménagement local : plan d’occupation des sols(Pos), schéma directeurd’aménagement et d’urbanisme(Sdau), taxe locale

d’équipement, coefficientd’occupation des sols (Cos) et zone d’aménagementconcerté (Zac) ;

• Villes nouvelles. La politique des villes nouvellesfrançaises est une politiqued’aménagement du territoiremise en œuvre en France àpartir de la fin des années1960 jusqu’à nos jours. Elle aeu pour application pratique la réa lisation de neuf villesnouvelles : Lille-Est, Évry,Cergy-Pontoise, Saint-Quentin- en-Yvelines, L’Isle-d’Abeau,Le Vaudreuil, Marne-la-Vallée,Étang de Berre, Melun-Sénart(devenue Sénart) ;

• Création du Rer entre 1962et 1977, de Roissy et de La Défense. En septembre 1958,l’Établissement public pour l’aménagement de La Défense (Epad) est créépar l’État pour construire, gérer et animer le quartier de La Défense qui commence à prendre forme.

LE RAPPORT DUBEDOUT2, paru en1983, permet la prise deconscience que l’édification desgrands ensembles a certes per-mis à certaines populations dene plus vivre dans l’insalubritéet d’avoir des conditions de vieplus décentes, mais qu’elle aaussi généré d’autres problè -mes, notamment celui de la spé -cialisation sociale de certainsquar tiers.


• Lois de décentralisation. La loi Defferre du 2 mars 1982,sous le gouvernement de Pierre Mauroy, est considérée comme l’acte I de la décentralisation:suppression de la tutelleadministrative a priori exercée par le préfet,remplacée par un contrôle de légalité a posteriori exercé

(Les après-midide Profession Banlieue

1 L’agrément est obligatoire pour touteconstruction, reconstruction, réhabilitationou extension de locaux à usage industriel,professionnel, administratif, technique,scientifique ou d’enseignement. Il condi-tionne la recevabilité de la demande de per-mis de construire.2 Hubert Dubedout, Ensemble, refaire la ville,La Documentation française, 1983.

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L E G R A N D P A R I S . L A L O I M A P T A M E T S E S C O N S É Q U E N C E S S U R L A P O L I T I Q U E D E L A V I L L E

LA GRANDE MÉTROPOLE INDUSTRIELLE, QU’IL FAUT ORGANISER (1970)

LE LIEU DES PLUS GRANDS ÉCARTS, ENTRE RICHESSE ET EXCLUSION (1980)


par le tribunal administratif et la chambre régionale des comptes; transfert de l’exécutif départemental du préfet au président du conseilgénéral ; élection de la région en une collectivité territoriale de plein exercice. Les lois des 7 janvier 1983

et 22 juillet 1983 répartissent les compétences entre l’État et les collectivités territoriales et instaurent le transfert de ressources ;

• Naissance de la politique de la ville en tant qu’approcheglobale – à la fois sociale,

économique et urbanistique –des problèmes spécifiques de quartiers urbains dits sensibles ;

• Loi du 13 juillet 1991d’orientation pour la ville (Lov)3,ancêtre de la loi Sru4.

LA FRANCE prend conscience denouvelles nécessités politiques.On parle dorénavant des troispiliers du développement du -rable: l’environnement, le socialet l’économique.


• Loi Grenelle 17.Il faudra donc attendre seize ans après le Sommet de la Terre de 1992pour que la loi soit adoptée ;

• Nombreuses implications légis latives, qui peinentcependant à être durablementconcrétisées : renforcement,dans un premier temps, des normes et des incitationsfiscales en matière d’isolation des logements, de productiond’énergies renouvelables… mais réduction de ces aidesavec les difficultés budgétaireset surtout échec, concernant les transports, de l’instaurationde la taxe carbone, puis de l’écotaxe.

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3 www.senat.fr/rap/l02-401/l02-4011.html4 Loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000 rela-tive à la solidarité et au renouvellement urbains.5 Ce Sommet de la Terre s’est tenu à Rio deJaneiro du 3 juin au 14 juin 1992, sous l’égidede l’Organisation des Nations unies. Réunis-sant cent quatre-vingt-deux États venusdébattre de l’avenir de la planète, il a définiti-vement fixé la notion de développementdurable, jusqu’alors très vague, et a donnénaissance à de nouveaux types d’accords mul-tilatéraux sur l’environnement.6 Le protocole de Kyoto est un traité internatio-nal visant à la réduction des émissions de gaz àeffet de serre. Il vient s’ajouter à la convention-cadre des Nations unies sur les changementsclimatiques dont les pays participants se ren-contrent une fois par an depuis 1995.7 La loi de programme relatif à la mise enœuvre du Grenelle de l’environnement, diteGrenelle 1, a été adoptée le 21 octobre 2008 àl’Assemblée nationale et le 10 février 2009 auSénat. Concernant les plans climat, l’article 7du chapitre II stipule : « Le rôle des collectivitéspubliques dans la conception et la mise en œuvrede programmes d’aménagement durable doit êtrerenforcé. À cet effet, l’État incitera les régions, lesdépartements et les communes et leurs groupe-ments de plus de 50 000 habitants à établir, encohérence avec les documents d’urbanisme, desplans climat-énergie territoriaux avant 2012. »

Les revenus* des Franciliens (revenus médians), 2008.

Revenus déclarés des ménages fiscaux par unité de consommation.Sources : Insee, revenus fiscaux localisés des ménages. © Atlas des Franciliens, Iau-Îdf 2013.

LE DÉFI DU DÉVELOPPEMENT DURABLE (SOMMET DE LA TERRE, À RIO, EN 19925,

PROTOCOLE DE KYOTO, EN 19976…)

Médiane Île-de-France 21 234 !.

À LA FIN DES ANNÉES 1990, l’Étatprend conscience que lesmétropoles sont des acteursessentiels de la compétitioninternationale qui sévit entreles grandes métropoles mon-diales que sont Londres, NewYork, Tokyo, Shanghai, etc., etqu’il faut donc qu’elles soientmieux organisées et gouver-nées.


• Loi du Grand Paris. La loi du 3 juin 2010 relativeau Grand Paris crée un établissement public, la Société du Grand Paris,chargé de la mise en œuvred’un réseau de transports – le Grand Paris Express, qui résultera de la fusion

de deux projets, le Grand Pariset Arc Express, porté par la région Île-de-France – et des contrats dedéveloppement territorial (Cdt). Le 24 août 2011, le décret relatif aux Cdt, outil essentiel pour les différents pôles du Grand Paris, est publié ;

• Loi de modernisation de l’action publique territorialeet d’affirmation des métropoles(Maptam). La loi est définitivementadoptée le 19 décembre 2013.

PLUSIEURS CAUSES ont favorisél’émergence du débat sur lagouvernance de la métropoleparisienne et contribué à modi-fier les représentations :

a) Les crises internationalesayant pour enjeu le change-ment climatique et la crise éner-gétique, mais aussi les crisesfinancières, qui ont redonné unrôle important à l’action de l’État, réinterrogeant par làmême la décentralisation ;

b) Les nombreux débats autourde l’aménagement de l’Île-de-

France – avec un rôle assumétardivement par la Région àl’occasion de l’élaboration duschéma directeur de 2004, alorsque c’est une compétencequ’elle avait depuis la loi Pas-qua de 1995 – et les enjeuxélectoraux successifs (électionsmunicipales et régionales) ;

c) Un brouillage des repères insti-tutionnels, conséquence devingt-cinq ans de décentrali -sation, avec une multiplicationdes acteurs et un effacement par-tiel de l’État, qui contraste avecl’époque de Paul Delouvrier quidonnait le sentiment d’avoir unelecture claire de l’aménagement(peut-être souvent brutale maisen tout cas intelligible). Le deu -xi ème acte de la décentralisationn’ayant pas clarifié les choses,tous les ingrédients sont aujour-d’hui réunis pour que l’on s’inter-roge. La France a-t-elle la bonneorganisation pour gérer les pro-blèmes qu’elle a à résoudre?

Depuis 2000 jusqu’à aujour-d’hui, plusieurs temps dans ledébat public attestent de la

volonté de voir émerger un lea-dership politique dans l’aména-gement et le pilotage de l’Île-de-France (l’État, la Région oula Ville de Paris ?) :– l’État s’est éloigné du jeu au

moment de la décentralisa-tion, ses outils se sont ané-miés, mais il reste maître dujeu – c’est lui qui définit lesnormes, les règlements et lesrègles fiscales – et la tentationde réintervenir sur la gestiond’une métropole comme l’Île-de-France reste présente ;

– la Région est responsable del’élaboration du schéma direc-teur. Cela induit des inter -rogations sur la façon demettre en œuvre ses grandesstratégies et de dialoguer avecses partenaires des orienta-tions nouvelles ;

– la Ville de Paris, depuis l’élec-tion de Bertrand Delanoë, enmars 2001, a ouvert le dia-logue avec les communeslimitrophes en mettant enplace une administrationchargée de ce dialogue, laConférence métropolitaine8,puis Paris Métropole en 20099.


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8 La Conférence métropolitaine de l’agglomé-ration parisienne a été mise en place enjuillet 2006 et a été remplacée en juin 2009par le syndicat mixte Paris Métropole. LaConférence s’est réunie une première fois àpropos des déplacements urbains enoctobre 2006, puis cinq fois ensuite pourdébattre principalement des questions d’habi-tat et de transport. Elle regroupait 63 com-munes de la zone dense de l’agglomération.9 Créé en juin 2009, le syndicat mixte d’étudesParis Métropole est une structure destinée àpoursuivre les travaux d’échange et d’étudeengagés auparavant par la Conférence métropo-litaine. Le syndicat repose sur une démarche decoopération entre plus d’une centaine de collec-tivités de l’Île-de-France, de différents échelons:communes, intercommunalités, départements,Région. L’adhésion est ouverte aux collectivitésde l’agglomération parisienne qui le souhaitent.

LA QUESTION DU « LEADERSHIP » ET DE LA GOUVERNANCE


LA VILLE-MONDE, MOTEUR DE LA MONDIALISATION

ET DE LA COMPÉTITIVITÉ (ANNÉES 2000)


Ces trois institutions pèsent,entrent en concurrence etnourrissent ce débat de façonplus ou moins volontaire.

Ainsi, lors du quinquennat pré-cédent, le projet d’aménage-ment de la région Île-de-Francepar le gouvernement se voulaitun projet concurrent du projetde la Région elle-même. En2004, quand la Région pose lepremier acte de mise en révi-sion du schéma directeur, legouvernement annonce, dès lelendemain, la création d’uncertain nombre d’opérationsd’intérêt national (Oin), ce quisouligne son engagement dansl’aménagement de la région. Lesecrétariat d’État à la régioncapitale et le projet du GrandParis de Christian Blanc10 voientle jour très peu de temps après.On assiste bien à une compéti-tion pour le leadership, avecdeux projets concurrents, àlaquelle s’ajoute la stratégie dela Ville de Paris et sa main ten-due aux communes situées del’autre côté du périphérique.

NICOLAS SARKOZY n’a pas voulutoucher à la gouvernance et alaissé ce sujet à ses successeurs. En2012, le nouveau gouvernementpropose un projet de loi pour unnouvel acte de la décentralisa-tion, qu’il scinde en trois parties.La première est le projet de loiMaptam. Ce projet propose danssa rédaction initiale des orienta-tions assez proches du Livre vertde Paris Métropole11: les com-munes de l’Île-de-France doiventachever la mise en œuvre de la loide 1999 sur l’intercommunalité,en se regroupant dans les der-nières enclaves qui subsistent surle périmètre de l’agglomération;ces intercommunalités doiventatteindre une taille significative(300000 habitants pour les terri-toires de la métropole du GrandParis, 200000 pour les établisse-ments publics de coopérationintercommunale (Epci) dont lesiège se situe dans l’unité urbainede Paris). Un dialogue est orga-nisé entre ces collectivités pourgérer collectivement un certainnombre d’objectifs majeurs (loge-ment, solidarités). Les articles 10et 12 du texte de loi proposentdonc respectivement d’acheverles intercommunalités et de créerla métropole. Déposé au Sénatpar Marylise Lebranchu, ministrede la réforme de l’État, de ladécentralisation et de la fonctionpublique, au début de l’année2013, ce texte est rejeté par lesélus Pc et Ump, en désaccordavec la notion de seuil proposéepour la création des intercommu-nalités. Du fait de cette opposi-tion au principe du « bouclage »de l’inter commu nalité, c’est l’en-semble du texte qui est rejeté,puisqu’il est conçu de telle façonque la création de la métropoledécoule de ce premier volet.

Le Sénat ayant adopté une loiMaptam profondément modi-fiée mais supprimant les articlessur la loi du Grand Paris12, legouvernement renonce à pré-senter de nouveau cette versioninitiale à l’Assemblée nationale.Quel ques députés proposentalors des amendements réins-taurant ces articles, mais chan-geant complètement la philoso-phie du texte. À la surprise detous, comme une sorte de défiau rejet du Sénat, le gouverne-ment se saisit de cette option,c’est-à-dire celle d’une métro-pole totalement intégrée, avecpour corollaire la disparition desEpci. L’idée qui prévalait quandle texte est passé en premièrelecture à l’Assemblée nationaleétait qu’il y aurait une négocia-tion entre la première et laseconde lecture pour finalementrevenir vers le premier texte. Orcela ne se passe pas ainsi et letexte finalement adopté restetrès proche du schéma proposépar l’Assemblée nationale. Cetexte est voté et entériné par leConseil constitutionnel.

Si le premier texte déposé par legouvernement n’était pas par-fait, il avait cependant fait l’ob-jet d’un travail en amont sur saviabilité, dont un exercice obli-gatoire d’élaboration d’uneétude d’impact consistant àétudier ses conséquences juri-diques et financières. Ledeuxième texte, radicalementmodifié par voie d’amende-ment, « à chaud », pendant unesession parlementaire, n’a paspu bénéficier de cette étuded’impact ; beaucoup de travailreste donc encore à faire pouraller au bout de la constructionde cette nouvelle institution.

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10 Secrétaire d’Êtat chargé du développementde la région capitale (de mars 2008 à juillet2010), en charge du projet de loi sur le GrandParis votée en mai 2010.11 L’une des principales missions du syndicatmixte Paris Métropole a été son travail colla-boratif pour imaginer une nouvelle gouver-nance métropolitaine. À l’occasion d’une ren-contre avec la presse le 20 juin 2012, lesyndicat a rendu public le « Livre (ou) vert surla gouvernance », fruit d’une année de travaildes élus.12 Articles 10 à 12.

LA LOI MAPTAM ET LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS : DU PROJET

GOUVERNEMENTAL AU PROJET ADOPTÉ


L’ARTICLE 12 de la loi qui crée lamétropole du Grand Paris endéfinit le statut et le périmètre,les compétences, la fiscalité etles finances, ainsi que le calen-drier de mise en œuvre.

La métropole du Grand Paris estun Epci à fiscalité propre à sta-tut particulier. Les ressources,issues à l’origine de la taxe pro-fessionnelle et perçues par lescommunes ou transférées auxcommunautés d’agglomération,remontent dorénavant à lamétropole du Grand Paris. Parailleurs, la Constitution interdi-sant qu’une commune puisseappartenir à deux Epci à fisca-lité propre, ceux-ci disparais-sent – il a été envisagé de leurlaisser certaines compétences,mais, à ce stade, aucune solu-tion juridique n’a été trouvéepour aller dans cette direction.

Le statut particulier de la métro-pole du Grand Paris est définipar de grands objectifs : amélio-rer le cadre de vie des habitants,réduire les inégalités entre lesterritoires, développer un mo -dèle urbain, social et écono-mique durable, soit les grandesidées qui ont jalonné les cin-quante dernières années dedébat public en Île-de-France.

La définition du périmètre de lamétropole du Grand Paris a,elle aussi, donné lieu à d’in-tenses débats. Dans la versioninitiale proposée par le gouver-nement (une métropole assise

sur des intercommunalités puis-santes et élargies), le périmètreenvisagé était l’unité urbaine,c’est-à-dire l’agglomération pari-sienne au sens de l’Insee. Cepérimètre a considérablementévolué à la suite des débats quiont eu lieu à l’Assemblée natio-nale.

Le rapport de Philippe Dallier13,puis celui du comité Balladur14

sur la réorganisation de l’Île-de-France proposaient de se recen-trer sur le cœur de l’aggloméra-tion et de fusionner Paris et lesdépartements de la petite cou-ronne (Hauts-de-Seine, Val-de-Marne, Seine-Saint-Denis). Aprèsde longues discussions, le législa-teur valide ce découpage maisaccepte d’élargir le périmètre auxcommunes limitrophes dans lamesure où celles-ci en font lademande. Dans le cas où cescom munes sont en intercom-munalité, il faut au préalable queces intercommunalités accep-tent le départ d’un de leur mem -bre pour rejoindre la mé tropoledu Grand Paris.

À ce jour, la métropole duGrand Paris compte donc6,6 millions d’habitants,123 communes plus Paris,sachant que 47 communes ontla possibilité, sous conditions,d’intégrer dans le futur ce péri-mètre. On peut également direque, la métropole fonctionnellecomptant 12 millions d’habi-tants, 5 millions d’entre eux,venant pour une grande majo-rité travailler quotidiennementdans la métropole, sont exclusde ce périmètre (carte ci-dessous).

Pour faciliter l’organisation de cegrand périmètre – la loi est pourl’instant très floue sur ce sujet –,il est prévu de le diviser en « ter-ritoires » d’un minimum de300000 habitants ; ce qui im -plique des négociations quant àla façon d’opérer cette divisionet à ses objectifs. Un premierenjeu est l’administration descompétences aujourd’hui assu-mées par les Epci. Le législateur aentendu la de mande de pé -rennité du service public qu’ilsexercent aujourd’hui et a doncconsidéré que les communes etles Epci auxquels elles appartien-nent consti tuaient des entitésnon fractionnables lors de la


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13 Philippe Dallier, « Le Grand Paris : un vraiprojet pour un enjeu capital », Rapport d’infor-mation, n° 262 (2007-2008), Observatoire dela décentralisation, avril 2008.14 Comité pour la réforme des collectivitéslocales, Édouard Balladur, « Il est temps de dé -cider », rapport au président de la République,La Documentation française, mars 2009.

LE STATUT ET LE PÉRIMÈTRE

Le périmètre de la métropole du Grand Paris

Source : Iau-Îdf.


constitution des territoires, afinqu’ils puissent continuer à tra-vailler ensemble. Les 19 Epciexistants sont donc autant deblocs qui guideront le dessin des

futurs territoires de la métropoledu Grand Paris.

La gouvernance de ces terri-toires sera représentée par des

élus qui seront l’émanation descommunes. Mais les règles dujeu et les modalités de fonc-tionnement entre communeset territoires et territoires etmétropole ne sont pas claire-ment définies (carte ci-contre).

Paris étant considéré comme unterritoire en soi, les 4,4 millionsd’habitants restant devront êtrerépartis dans des territoires d’aumoins 300000 habitants. Est-Ensemble, Plaine Commune ouGrand-Paris-Seine-Ouest (Gpso)15

seront probablement des terri-toires, puisqu’ils dépassent ceseuil. Restera néanmoins à réglerle problème des commu nes quine sont pas encore en inter -communalité et qui de vronts’agréger à des Epci existants.

Le travail politique, techniqueet de négociation commencemaintenant.

L’ARTICLE 12 de la loi Maptamprécise encore que la métropoledoit élaborer un projet métro-politain. Ce n’est pas un exer-cice facile, car deux logiquesdoivent cohabiter : la construc-tion d’un projet, pour répondreaux défis d’une métropole de6,6 millions d’habitants, etl’exigence de mutualiser cer -tains services de proximité

comme le font actuellement lesEpci. Le projet devra donc tracerles grandes lignes des politiquesportées demain par la métro-pole, mais aussi participer à lamise en œuvre du schéma direc-teur de la région Île-de-France,tout en prenant en compte lesdélicats équilibres débattusdans chaque territoire.

Au-delà de l’élaboration de cegrand projet métropolitain, lamétropole sera porteuse decinq grands blocs de compé-tences :

a) L’aménagement de l’espacemétropolitain

Le contenu de cette compé-tence s’est clarifié au fil du

temps, notamment avec le pro-jet de loi Alur16 qui prévoit quele plan local d’urbanisme (Plu)soit désormais porté par lesintercommunalités ; cela inter-roge, si ces dernières sont àterme supprimées, sur l’échelled’élaboration du droit des sols ;sera-t-il voté par la métropoledu Grand Paris ou par les terri-toires ? Cette question du pou-voir qu’auront les territoiresn’est pas encore réglée à ce jour.

Autre sujet très important enmatière d’aménagement, celuide la gestion des opérationsd’intérêt métropolitain d’ur -banisme opérationnel, quiconcernent la restructurationurbaine, la valorisation du pa -trimoine naturel et paysager etla constitution de réserves fon-cières. Actuellement, les com-munautés d’agglomération dé -finissent des critères pour leszones d’aménagement concerté(Zac) qui seront d’intérêt com-

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Les territoires de la métropole du Grand Paris

15 Née en 2010 de la fusion des anciennescommunautés d’agglomération Val-de-Seineet Arc-de-Seine, la communauté d’aggloméra-tion Grand-Paris-Seine-Ouest est située à che-val sur les départements des Hauts-de-Seine(92) et des Yvelines (78). Lors de sa création,Gpso se présente comme la seconde commu-nauté d’agglomération de l’Île-de-France parson nombre d’habitants, après Plaine Com-mune (93), et la neuvième rapportée à l’en-semble de la France. Elle devrait être dissoutele 31 décembre 2015 compte tenu de la créa-tion de la métropole du Grand Paris le 1er jan-vier 2016.16 Depuis cette intervention, la loi a été votée :loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accèsau logement et un urbanisme rénové.

LES COMPÉTENCES


munautaire, les autres restantl’affaire des communes. Il fau-dra demain ce même type denégociation entre les 123 com-munes de la métropole pourdéfinir l’intérêt métropolitainen matière d’urbanisme opéra-tionnel, ce qui impliquera untemps de dialogue et de négo-ciation.

La métropole du Grand Paris aégalement en charge les infra-structures et les réseaux de télé-communications.

b) La politique locale de l’habitat

La crise du logement et l’insuffi-sance de la construction figu-rent au premier rang des motifsinvoqués pour la création de lamétropole du Grand Paris. La loidit clairement que la métropoleexerce en lieu et place des com-munes l’aménagement, l’ur -banisme réglementaire et l’habi-tat dans sa globalité. Celasignifie l’élaboration d’un planmétropolitain de l’habitat et del’hébergement (Pmhh) – unesorte de plan local de l’habitat(Plh) à l’échelle de l’ensemble duterritoire –, pour la conduite dela politique du loge ment socialou intermédiaire, l’améliorationdu parc immobilier bâti, la réha-bilitation et la résorption de l’ha-bitat insalubre, la localisation etla gestion d’aires d’accueil pourles gens du voyage.

Toutes les déclinaisons en ma -tière d’aménagement et de loge-ment dans les Zac sont égale-ment précisées dans la loi et lepourcentage de logements so -

ciaux fera l’objet d’une régle-mentation métropolitaine. Ledroit au logement opposable(Dalo)17 sera également déléguépar l’État à la métropole. Lesorganismes Hlm seront gérés àson niveau, mais via les terri-toires. On peut en attendre deschangements ma jeurs.

c) La politique de la ville

Cette politique est dorénavantdu registre de la métropole,mais sa mise en œuvre est ren-voyée au niveau des territoires.Lors de la demi-journée deconcertation sur la politique dela ville en Île-de-France organi-sée par le ministre délégué à laville François Lamy en jan-vier 2014, chacun a reconnuque les périmètres des Epci dysfonctionnaient en matièrede solidarité. Claude Dilain,ancien maire de Clichy-sous-Bois, a alors souligné qu’il fai-sait plus confiance au préfet derégion qu’à la solidarité descommunes voisines, qui nesouhaitent pas s’associer à unecommune pauvre. Paris Métro-pole s’est saisie de la questionde la politique de la ville sansparvenir à trouver un consen-sus sur cette question avec l’en-semble des collectivités franci-liennes – c’est donc aussi parceque le système antérieur peinaità fonctionner que ce passage àl’acte de la loi Maptam est aussibrutal.

d) Le développementéconomique et l’aménagementéconomique social et culturel

Ce sujet, introduit en deuxièmelecture à l’Assemblée nationale,a fait l’objet de nombreux dé -bats car c’est aujourd’hui undomaine de compétences de la

région. Le Sénat préconisaitque le développement écono-mique reste exclusivement dudomaine de la région ; or lescommunautés d’agglomérationont également cette compé-tence. Leur suppression étantproposée par la loi, il est pro-bable que les politiques dedéveloppement économiqueremontent au niveau de lamétropole. Mais la situationrestera complexe, porteuse deconflits, et devrait être clarifiéepar un nouveau texte mis endébat à l’Assemblée nationalesur le rôle des régions.

Un débat est donc engagé surl’articulation des compétencesentre la région et la métropoledu Grand Paris concernant lesactions de développement éco-nomique, mais aussi sur l’amé-nagement et la gestion deszones d’activité, la gestion desgrands équipements d’intérêtmétropolitain (culturels, éduca-tifs, sportifs) et la candidatureaux grands événements.

e) La protection de l’environnement et la politique du cadre de vie

Les compétences en la matièrequi seront exercées demain parla métropole du Grand Parisont été définies. Il reste néan-moins à inventorier précisé-ment l’action des communesen ce domaine, dont ellesseront dessaisies au profit de lamétropole. Beaucoup de cesactions relèvent de l’éla bo -ration de documents-cadres(lutte contre la pollution del’air et les nuisances sonores,soutien aux actions de maîtrisede la demande d’énergie, élabo-ration du plan climat énergieterritorial (Pcet), gestion desmilieux aquatiques et préven-tion des inondations). Un pro-


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17 Loi du 5 mars 2007 qui permet aux per-sonnes mal logées, ou ayant attendu en vainun logement social pendant un délai anorma-lement long, de faire valoir leur droit à unlogement décent ou à un hébergement (selonles cas) si elles ne peuvent l’obtenir par leurspropres moyens.


blème d’articulation se posera àcourt terme. Actuellement,toute collectivité de plus de100000 habitants est par exem -ple tenue d’élaborer un Pcet. Orce texte s’applique à la métro-pole, au département, à larégion, qui auront aussi leurPcet…

La métropole du Grand Parisdevra également formuler despropositions sur le plan de larationalisation des outils d’amé -nagement et des syndicats tech-niques de son ressort territorial,ainsi que sur des mesures favo-risant la transition énergétique.

Précisons enfin que les terri-toires auront un rôle consulta-tif pour la plupart de leurs fonc-tions, excepté dans deuxdomaines obligatoires : la poli-tique de la ville et l’administra-tion des Oph. Ils peuventcependant recevoir des compé-tences déléguées par la métro-pole, hormis celles relevant dela planification, de l’aména -gement et de l’intérêt métro -politain. Mais ils auront sur -tout à reprendre, de 2016 à2018, les compétences exercéesjusqu’alors par les Epci.

Les territoires seront des es -paces administratifs qui rece-vront des dotations de lamétropole. Ils auront à élaborerun « état spécial de territoire »qu’ils négocieront avec lamétropole pour obtenir les res-sources leur permettant defonctionner.

LA MISSION DE PRÉFIGURATION dela métropole du Grand Parisdoit préparer un pacte financieret fiscal permettant de régler lesrelations entre la métropole etles Epci ou les communes pré-existants18.

Le budget de la métropole seracomposé de recettes provenantpour l’essentiel du transfert desressources des anciens Epci (fis-calité professionnelle unique,dotation générale de fonction-nement [Dgf]) et de la fiscalitééconomique des communes iso-lées (fiscalité professionnelleuni que [Fpu]). Reste à définir cequ’il adviendra de l’anciennetaxe d’habitation qui a été trans-férée aux communautés d’agglo-mération. La métropole recevra-t-elle demain cette res source etdevra-t-elle voter un taux d’im-position sur les ménages? Cepoint devra être éclairé lors de lamission de préfiguration.

La somme de ces ressourcesreprésente 4,2 milliards d’eu-ros. Elle servira à couvrir lesdépenses liées aux cinq blocs de

compétences, mais, l’équilibreentre les recettes perçues par lamétropole et les dépensesqu’elle aura à assumer ne pou-vant être atteint, des transfertsfinanciers s’opéreront entre lamétropole et les territoires. Lamétropole versera aux com-munes-membres une attribu-tion de compensation pourcouvrir le trop-perçu puis met-tra en œuvre une péréquationentre les territoires aux res-sources différentes en versantdes dotations territorialesmétropolitaines. Elle devra éga-lement renvoyer vers les terri-toires les sommes leur permet-tant de continuer à assumer lescompétences assurées hier parles Epci.

La question à venir est celle dela dynamique des ressourcesdisponibles. Les Epci perce-vaient une « carotte », la dota-tion globale de fonctionne-ment, apportée par l’État – lamétropole du Grand Paris tou-chera 200 millions d’euros à cetitre. Ils avaient également uneressource supplémentaire liée à

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18 « Une mission de préfiguration de la métropoledu Grand Paris est créée. Elle est chargée de pré-parer les conditions juridiques et budgétaires de lacréation de l’établissement public de coopérationintercommunale à fiscalité propre de la métropoledu Grand Paris. Elle élabore un rapport remis augouvernement au plus tard le 31 décembre 2014[…]. Elle est chargée de la préparation du dia-gnostic général, social, économique et environne-mental du territoire métropolitain, faisant partiedu futur projet métropolitain élaboré par lamétropole du Grand Paris et mentionné à l’articleL. 5219-1 du même code » (extrait de la loiMaptam).

LA FISCALITÉ ET LES FINANCES. VERS PLUS DE SOLIDARITÉ INTRA-MÉTROPOLITAINE ?

Les ressources de la métropole du Grand Paris

Ifer = imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux ;Tafnb = taxe additionnelle au foncier non bâti ;Tascom = taxe sur les surfaces commerciales.


la croissance des entreprisesdéjà installées sur leur territoireou à l’implantation de nou-veaux établissements. Mais,dans le même temps, ilsdevaient assumer des dépensesliées à leurs nouvelles compé-tences (et notamment l’aug-mentation en conséquence dunombre de fonctionnaires) etune dotation de solidarité com-munautaire à reverser aux com-munes. Ce sera la même chosepour la métropole.

C’est dans ce jeu complexe quese définira à terme l’équilibreentre les gagnants et les per-dants. Certaines communeslimitrophes de Paris, totale-ment urbanisées, ne redoutentpas grand-chose, leurs terrainssont totalement bâtis, elles onttrès peu de perspectives dedéveloppement économique etse situeront donc dans la pre-mière partie du développement(en beige dans le tableau relatifaux Epci ci-dessus). En revan -che, les communes engagéesdans des opérations de déve-loppement économique impor-tantes, mais qui s’achèverontaprès 2016, n’en tireront pas lebénéfice escompté, car ces futu -res ressources seront versées à lamétropole.

Toutefois, il existe potentielle-ment un élément positif dansla création de la métropole duGrand Paris : la situation sur leterritoire francilien en termesde ressources financières esttrès inégalitaire. Quand onobserve la différence des ni -veaux de ressources entre lesconseils généraux, y comprisdans les modalités d’allocationdes aides sociales, on peut ima-giner et espérer que la loi Map-tam ouvrira des voies de pro-grès pour les territoires les plus

déshérités. Les ressources quiremonteront à la métropolepourront progressivement êtreredistribuées sous la forme dedotations de solidarité quidevraient permettre une plusgrande équité.

Cependant, la question dudevenir des départements aouvert une nouvelle séquencede débats.

L’amendement déposé à l’As-semblée nationale par le députésocialiste des Hauts-de-SeineAlexis Bacheley proposait quela loi Maptam supprime lesdépartements et fusionne leursfonctions avec celles de lamétropole. Cet amendement,d’abord rejeté par la ministre dela réforme de l’État, de ladécentralisation et de la fonc-tion publique Marylise Lebran-chu, puis repris par le présidentFrançois Hollande, fera l’objetd’un débat au Parlement. Cetteperspective est un traumatismepour les institutions concer-nées, mais elle ouvre l’espoird’une plus grande équité surcertains sujets, la solidaritéétant posée dans le texte de la

loi comme étant l’un de sesobjectifs.

La loi aura ainsi un effet méca-nique sur certains aspects trèspeu commentés et même vo -lon tairement occultés en ma -tière de fiscalité :– ainsi par exemple, le taux de

la contribution foncière desentreprises (Cfe)19 est diffé-rent dans les Hauts-de-Seine,en Seine-Saint-Denis, dans leVal-de-Marne et à Paris. Uneconséquence mécanique de laloi sera de faire converger cestaux pour aller vers uneforme d’équité fiscale ;

– concernant la taxe d’habita-tion, la part départementaleapportée aux communautésd’agglomération pour com-penser la perte de la taxe pro-fessionnelle sera transférée àla métropole du Grand Pariset générera là aussi uneconver gence des taux – ce quidéplaira sans doute aux Pari-siens mais profitera auxSéquano-Dionysiens…

Il y a donc dans la loi des en -jeux de solidarité, à travers lafiscalité, mais aussi quant à l’al-location des aides sociales.


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19 La cotisation foncière des entreprises estassise sur la valeur locative des biens soumis àla taxe foncière.

FONCTIONNEMENT DE LA COMPENSATION DANS UN EPCI

Les ressources de la métropole du Grand Paris (Mgp) et les communes

À sa création, l’Epci recevait l’ensemble du produit de la fiscalité professionnelle unique(Fpu) de ses communes ainsi qu’une recette correspondant à la compensation de la sup-pression de la part salaires de la taxe professionnelle. Il recevait par ailleurs, au nom descommunes membres de l’Epci, un certain nombre de compétences à exercer. Le trop-perçu des sommes reçues était reversé aux communes sous la forme d’une attribution decompensation. C’est ce même processus qui s’appliquera à la métropole du Grand Paris.

Compétences transférées,dépenses nettes

Attributions de compensation

versées aux communes

Compensation Tp,suppression part salaires

Produit de la fiscalitéprofessionnelle

unique

MGP COMMUNES

ANNÉE DE CRÉATION DE L’EPCI(RESSOURCES PRÉEXISTANTES)

RESSOURCES NOUVELLES(N+1)

Dotation globale de fonctionnement (Dgf)

Fpu (nouveauxétablissements)

Nouvelles compétencesexercées

Fonctionnement de l’Epci

Dotation de solidaritécommunautaire


Certes insuffisants, les méca-nismes de péréquation existantspermettent déjà en grande par-tie à certaines villes (Sarcelles,Villiers-le-Bel…) d’être alimen-tées par la richesse de Paris oudes Hauts-de-Seine. La nouvelleloi pose notamment la questiondu devenir du Fonds de solida-rité de la région Île-de-France et,par là même, des territoires enpolitique de la ville de ces com-munes de grande couronne.

Cependant, la création de lamétropole risque de priver deleur liberté fiscale les territoiresengagés dans des projets dedéveloppement, et qui ontbesoin de faire évoluer leursressources au rythme de l’évo-lution des dépenses (finance-ment des équipements, nou-veaux services…).

D’autre part, le cadre d’organi-sation juridique créé par lesEpci disparaissant, il va falloirtrouver dans les deux ans unesolution de substitution quipermette d’assurer la continuitéde la gestion des compétencesorphelines. Or celles-ci repré-sentent entre 90 % et 95 % desdépenses des Epci – d’où uneinterrogation légitime sur lapérennité du service public.

La métropole exercera sescompé tences soit directementen lieu et place des anciensEpci, soit en les transférant auxterritoires. Le périmètre deceux-ci ne correspondant pasnécessairement avec celui desanciens Epci, il faudra envisa-ger des fusions de communesou d’Epci, alors que ceux-cin’avaient souvent pas lesmêmes règles de fonctionne-ment. La métropole peut égale-ment décider de tout renvoyeraux communes. Mais, à quellecommune décider de renvoyerla gestion d’une ligne de bus oud’une cuisine centrale dont la

création a été décidée en com-mun par plusieurs communes?Autant de difficultés à résoudredemain.

La dernière question concerneles priorités que la métropole sefixera dans ses cinq domaines decompétence. Mettra-t-elle enavant la question de la solidaritéet de la réparation dans les terri-toires de la politique de la villeou privilégiera-t-elle l’excel-lence, la compétition internatio-nale et son attractivité pro pre?

Cette réforme institutionnellemajeure prend par ailleursplace dans un contexte de forteréduction du budget nationalet de raréfaction des ressourcesà destination des collectivitéslocales. Y aura-t-il un débatpolitique porteur de choixforts, dans un sens ou dans unautre ? Ou au contraire uneabsence de choix et une négo-ciation en coulisses sur la façonde répartir la manne financièrerécoltée au niveau de la métro-pole ?

LA MISSION DE PRÉFIGURATION dela métropole du Grand Parissera présidée par le préfet derégion et le président de ParisMétropole, Daniel Guiraud,maire des Lilas. Elle doitremettre au gouvernement unrapport pour que soient élaborésles ordonnances et les décretssur les questions financières etla composition des territoires. Àla fin 2015, les Epci existantsdoivent théoriquement sefondre dans la métropole duGrand Paris, créée le 1er janvier2016. Les an nées 2017 et 2018constitueront une phase transi-

toire lors de laquelle devra serégler le devenir des compé-tences exercées aujourd’hui parles Epci existants.

C’est une mécanique complexequ’il va falloir élaborer : lesanciens Epci disparaissent, lamétropole du Grand Paris estcréée et les communes subsis-tent. Dans un premier temps,les compétences des Epciremonteront à la métropole(ramassage des ordures ména-gères, gestion des espaces verts,etc.). Dans un deuxième temps,ce sera le tour des compétences

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LE CALENDRIER

Principales étapes du transfert de compétences


métropolitaines exercées par lescommunes isolées (Saint-Maur,Noisy-le-Grand, etc.).

Pendant les deux ans de lapériode de préfiguration, lamétropole du Grand Parispourra déléguer aux territoires(ou aux communes, si les terri-toires ne le souhaitent pas) lescompétences orphelines, cellesqui ne relèvent pas de ses com-pétences obligatoires. Les com-

munes seront alors libres de seréorganiser différemment (parexemple en créant un syndicatintercommunal) pour gérer lescompétences qu’elles souhaitentcontinuer à gérer collectivement.Ce sera une période de reconstitu-tion de lieux de gestion de com-pétences non métropolitainesmais d’ores et déjà mutualisées.

Un deuxième volet de la dé cen -tralisation doit venir en débat.

Mais la première version dutexte sur les régions qui devaitêtre débattu au mois d’avril 2014a été écartée par le président dela République. Un nouveau texteest en préparation. Que vontdevenir les départements situésau cœur de l’agglomération,dont on projette la suppression?Que de viennent leurs compé-tences?

Elles seront soit exercées dansle cadre d’un nouveau départe-ment reprenant grosso modo lepérimètre du département dela Seine d’hier, soit transféréesà la métropole, soit redécou-pées et une partie d’entre ellesrenvoyées vers la Région.Quelle sera l’articulation entreles compétences économiquesde la région et celles de la mé -tropole du Grand Paris ? Ledébat n’est pas clos et ce nou-veau texte de loi devraitpermet tre de mettre en débatl’ensemble de ces questions dé - li cates.

LE DÉBAT sur la réforme de lagouvernance métropolitaine etsur la place de la politique de laville dans la métropole s’estfocalisé sur les aspects tech-niques et institutionnels, sans

s’interroger sur la valeur ajou-tée de la nouvelle loi pour ledevenir des quartiers et de leurshabitants. Il est pourtant im -portant de poser la questionsous cet angle.

Le pilotage de la politique de laville par les intercommunalitésn’est pas un sujet nouveau. En1999-2000, les lois Chevène-ment20, Voynet21 et Sru22 privi-légiaient déjà le niveau inter-communal. Le 1er août 2003, laloi Borloo marque un change-ment d’orientation en plaçantle maire au centre du projet derénovation urbaine. Les circu-

laires de 2006-2007 précisentque les contrats urbains decohésion sociale (Cucs) sontconstruits à l’initiative dumaire, et réservent un rôle plusmarginal au président de l’Epci.En 2009, le rapport Hamel-André sur la révision de la géo-graphie prioritaire et la contrac-tualisation de la politique de laville23 propose de généraliser lacontractualisation entre le pré-fet et le maire et de supprimerle zonage. En 2014, le projet deloi de programmation pour laville et la cohésion urbaine24

place les Epci comme pilotes dela politique de la ville… en


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20 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative aurenforcement et à la simplification de la coopé-ration intercommunale, dite loi Chevènement.21 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientationpour l’aménagement et le développementdurable du territoire, dite loi Voynet ou Loadt.22 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000relative à la solidarité et au renouvellementurbains, couramment dénommée loi Sru ouloi Gayssot.23 Gérard Hamel et Pierre André, « Uneconception rénovée de la politique de la ville :d’une logique de zonage à une logique decontractualisation », La Documentation fran-çaise, septembre 2009.24 Votée le 21 février 2014.

Transferts et délégations de compétences

LES CONSÉQUENCES DE LA RÉFORME SUR LA POLITIQUE DE LA VILLE


même temps que la loi Maptamredistribue les cartes pour l’Île-de-France en les faisant dispa-raître !

L’Île-de-France compte 113 grou -pements à fiscalité propre(43 communautés d’agglomé-ration, 67 communautés decommunes, 3 syndicats d’ag-glomération nouvelle). 97 %des communes franciliennes et85 % des Franciliens, hors Paris,sont dans le périmètre d’uneintercommunalité. Depuis le1er janvier 2014, toutes les com-munes de grande couronnesont couvertes par une inter-communalité. Dans la petitecouronne demeurent 41 com-munes (sur 123, soit 34 %) nonintégrées dans une intercom-munalité. Or la politique de laville concerne le cœur de l’ag-glomération francilienne, doncla future métropole du GrandParis, plus quelques secteurs engrande couronne.

EN 2012, le rapport de la Courdes comptes25 indique que lepilotage de la politique de laville à l’échelle de la France estessentiellement communal etdénonce un court-circuitage del’échelon intercommunal, quipeine à trouver sa place : seule-ment 40 % des Cucs associentun Epci. Il fait également re -marquer que l’intérêt commu-nautaire politique de la ville,portant le plus souvent sur desdomaines limités, ap paraît sou-vent comme une co quille vide.

Une étude de l’Iau parue en201026 met en évidence unemontée en charge inachevée desintercommunalités dans le do -maine de la politique de la ville.Elle note une grande diversitédans l’appropriation de cettecompétence en Île-de-Franceavec, récemment, une montéeen charge volontariste de cer-tains Epci, des transferts de com-pétences partiels, une tendanceà la superposition des interven-

tions, un portage politique quin’est pas toujours assuré et desinterventions de la politique dela ville assez fragiles.

Cette étude montre que lesintercommunalités impliquéesdans la politique de la ville s’in-vestissent en priorité – ce qui estlogique – dans les thématiquesdu Cucs dont la mise en œuvreest liée à certaines de leurs com-pétences historiques (dévelop-pement économique, aménage-ment). En revanche, elles onttendance à ne s’investir que defaçon ponctuelle voire margi-nale (quand elles le font) dansdeux thématiques essentielles,l’éducation et la santé, qui res-tent au niveau communal.

Pour l’habitat et le cadre de vie,les intercommunalités ont unecompétence de planification viale Plh, mais les outils straté-giques, notamment le Plu et lepermis de construire, restent dudomaine des communes.

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Territoires concernés

Source : Div, Drihl, Iau-Îdf.

BILAN DU PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA VILLEAVANT LA RÉFORME DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

ET L’ACTE III DE LA DÉCENTRALISATION

25 « La politique de la ville, une décennie deréformes », juillet 2012.26 Brigitte Guigou et Agnès Parnaix, Intercom-munalités et politique de la ville en Île-de-France.Tome I : synthèse régionale, juin 2010.


a) Les intercommunalitésfranciliennes et la compétencepolitique de la ville

Quelle est aujourd’hui la valeurajoutée de la montée en chargedes intercommunalités franci-liennes sur la compétence poli-tique de la ville ?

Cette question reste politique-ment conflictuelle. En témoi-gnent, par exemple, les quatorzepropositions27 de l’as sociationdes maires de France Ville etBanlieue28, qui vont dans le sensd’un pilotage par le maire de lapolitique de la ville, alors que legouvernement prône, lui, l’é -che lon intercommunal. Il estégalement difficile d’y répondrede manière objective. En effet, iln’existe malheureusement pasd’é lé ments de bilan chiffrés surla valeur ajoutée de cette nou-velle gouvernance.

La loi de programmation pour laville et la cohésion urbaine29 etla loi Maptam s’élaborent paral-lèlement entre l’été 2013 et l’hi-ver 2014… et se télescopent. Laconcertation nationale a posé

d’emblée, dans le cadre de lapréfiguration de la première, laquestion de la spécificité ducontexte francilien. Les Epciseront les chefs de file de la poli-tique de la ville ; mais à quellesconditions? Une des versionsdu projet de loi politique de laville prévoyait la possibilité designer les contrats de ville à uneéchelle différente de celle del’intercommunalité, éventuelle-ment celle des contrats de déve-loppement territorial (Cdt), quiincluraient un volet politique dela ville. Cette idée a été aban-donnée au profit d’un aligne-ment sur le modèle de la métro-pole du Grand Lyon, souventcité comme référence pour l’éla-boration de la loi métropole,mais aussi pour la façon dontelle conduit la politique de laville.

Dans la loi Maptam, l’objectifgénéral assigné à la politique dela ville est la réduction desinégalités entre les territoiresqui composent la métropole.De par la loi, la métropoleexerce de plein droit cette com-pétence en lieu et place de sescommunes membres, compé-tence définie de façon trèsgénérique – le développementurbain, le développement local,l’insertion économique et so -ciale, la prévention de la délin-quance. Or, dans le respect desobjectifs du projet métropoli-tain à construire, cette compé-tence devrait revenir auxconseils de territoire, par dé -légation de la Métropole. Cefonctionnement a été défendupar Claude Dilain, ancien mairede Clichy-sous-Bois et rap -porteur du projet de loi,arguant du fait que ce sujet nepouvait être traité à l’échelled’une métropole de plus de6 millions d’habitants. La mis-sion de préfiguration aura unrôle important à jouer sur cettequestion.

La loi de programmation pour laville et la cohésion urbaine défi-nit une nouvelle géographiecomposée de 1300 territoirescibles. Elle établit que le pilotagepolitique et technique de lapolitique de la ville sera pris encharge par l’intercommunalitéet que le partage des rôles entreles communes et les Epci sera àétablir localement en fonctiondes contextes géographiques,socio- économiques et politi -ques. Le législateur laisse ainsides marges de manœuvre aubloc communal qui pourranégocier, en fonction des rap-ports de force géopolitiques, lesmodalités de répartition decompétences avec les Epci. EnÎle-de-France, ces incertitudesdans le partage des rôles entreconseils de territoire et com-munes sont renforcées par lecontexte institutionnel.

Les futurs contrats de villereprésenteront le volet territo-rial du contrat de plan État-Région qui devra se caler sur lecalendrier des contrats de ville(2015-2020). Ils comportentdeux volets : le développementurbain, qui inclut les projets derénovation urbaine ; la cohé-sion sociale et certaines actionsconnexes (gestion urbaine deproximité, tranquillité publi -que, insertion par l’activité éco-nomique, maîtrise d’œuvreurbaine et sociale [Mous] relo-gement, etc.), avec des engage-ments précis et chiffrés despolitiques de droit commun etune mobilisation renforcée desacteurs de la politique de laville et des habitants.

Il est prévu que les solidaritésfinancières soient renforcées. Ladotation de développementurbain (Ddu)30 devient dotationde la politique de la ville (Dpv).Accordée à certaines inter -communalités et libre d’em ploi,ses modalités de constitution


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27 Municipales 2014. Contribution de Ville etBanlieue : www.ville-et-banlieue.org/nos-propositions/14-propositions-pour-2014/28 Créée en 1983, l’association Ville et Ban-lieue regroupe les communes périphériquesdes principales agglomérations françaises, lesvilles de première couronne urbaine et cellesde grande banlieue. www.ville-et-banlieue.org/29 La loi n° 2014-173 sera adoptée le 21 fé -vrier 2014 en procédure accélérée. Elle paraîtau JO n° 45 le 22 février 2014.30 Créée par l’article 172 de la loi de financespour 2009, la dotation de développementurbain (Ddu) est attribuée par les préfecturessous forme de subventions. Celles-ci sont des-tinées à soutenir les projets des 100 com-munes les plus en difficulté – de 5 000 habi-tants au moins (en population Dgf) – parmicelles éligibles à la dotation de solidaritéurbaine et ayant conclu une convention avecl’Agence nationale pour la rénovationurbaine (Anru). Cette dotation vise à complé-ter la logique de péréquation poursuivie dansle cadre de la Dsu. Elle permet de financer desprojets d’investissement ou des actions dansle domaine économique et social en lien avecles objectifs poursuivis par la politique de laville.


seront précisées dans un rap-port gouvernemental publiéd’ici à l’automne 2014. Desconventions interministériellespour les quartiers et deuxconventions-cadres, l’une entrel’État et l’Assemblée des régions,l’autre entre l’État et l’As -semblée des départements, de -vraient aboutir à la signature ducontrat de ville par ces institu-tions. L’enjeu est de créer lesconditions d’une mobilisationeffective des politiques de droitcommun au bénéfice des quar-tiers prioritaires de la politiquede la ville.

b) Le périmètre des conseils de territoire

Quel sera le périmètre affectépar la loi Maptam aux conseilsde territoire ? Cette question estessentielle pour garantir lesconditions de la solidarité. Laloi Maptam cible un seuil de300000 habitants pour le terri-toire et ajoute que les péri-mètres des anciens Epci serontinsécables (ils peuvent s’élargirmais non se réduire). Un amen-dement sénatorial dans la loi deprogrammation pour la ville etla cohésion urbaine donneraitla possibilité aux préfets derégion, notamment en Île-de-France, de proposer des péri-mètres différents de ceux desEpci existants – cela bénéficie-rait aux Epci pauvres – enattendant que les conseils deterritoire soient établis, au1er janvier 2016. La loi devantpasser en commission mixteparitaire au début février 2014,elle peut donc évoluer.

À partir de 2016, quelles pour-raient être les configurations ter-ritoriales? En petite couronnefrancilienne, les configurationssont extrêmement diversifiées.Un certain nombre de commu-nautés d’agglomération ou d’as-sociations (Plaine Commune etEst-Ensemble en Seine-Saint-Denis, Gpso, Actep31) dont lepoids démographique est suffi-sant pourraient constituer unconseil de territoire. Certainessont riches – et une majoritéd’entre elles n’ont pas de quar-tiers en politique de la ville –,alors que d’autres sont pauvresdu point de vue des revenus deleurs habitants, bien que bénéfi-ciant d’un indéniable dyna-misme économique.

Des intercommunalités pluspetites devront pour leur parts’agréger, mais à qui ?

À titre d’exemple, la commu-nauté d’agglomération du Mont-Valérien (200 000 habitants)regroupe Nanterre – une com-mune pauvre du point de vuedu revenu de ses habitants maisavec des ressources fiscalesimportantes, située dans uneintercommunalité dont les habi-tants ont en moyenne des reve-nus élevés –, Rueil-Malmaison etSuresnes. En Seine-Saint-Denis,la communauté d’aggloméra-tion de l’aéroport du Bourget(92000 habitants) regroupe lesvilles de Drancy, de Dugny et duBourget, la communauté d’ag-glomération Terres de France(120000 habitants), les villes deSevran, Tremblay-en-France etVillepinte (trois villes égalementpauvres du point de vie durevenu de leurs habitants). Dansle Val-de-Marne, la configura-tion est intermédiaire : la com-munauté d’agglomération deSeine-Amont (184 000 habi-tants) ou la communauté d’ag-glomération du Val-de-Bièvre(203000 habitants) comportent

des commu nes ou des quartierspauvres, mais on y constate unedynamique économique et unmouvement général d’embour-geoisement résidentiel.

Il reste enfin des communautésd’agglomération à constituer au tour des communes isoléesde petite couronne (34 %) aux pro fils socio-économiques trèsdi vers : Gennevilliers ou Vil le -neuve-la-Garenne dans les Hauts- de-Seine, Aulnay-sous-Bois enSeine-Saint-Denis ou Villeneuve-Saint-Georges et Orly dans le Val- de-Marne.

c) Le calendrier de la réforme et les échéances de la politique de la ville

La loi de programmation pourla ville et la cohésion urbainesera publiée au Journal officielaprès son examen devant lacommission mixte paritaire enfévrier. Au 1er janvier 2015 et auplus tard au mois de mars 2015,les nouveaux contrats de ville2015-2020 seront signés par lesEpci actuels ou par des terri-toires (définis par le préfet derégion en lien avec un groupede travail parlementaire dont lamise en place est annoncéedans les textes).

Une fois la loi Maptam et la loide programmation pour la villeet la cohésion urbaine votées etpubliées au Journal officiel, unephase intense de négociationsdevrait démarrer pour gérer lespassages d’un système à unautre.

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31 L’Association des collectivités territorialesde l’Est parisien (Actep) a été créée en 2000pour combattre ce qu’elle considère être uneinsuffisante prise en compte de la banlieue estdans les schémas directeurs de la région Île-de-France (Sdrif) et dans les contrats de plan.


ENTRE L’ÉCHELON du Grand Pariset l’échelon du conseil de terri-toire se posent un certainnombre de questions aux-quelles il est difficile derépondre en l’état actuel desconnaissances et en raison ducaractère elliptique des projetsde loi. Des réponses serontapportées par les différentesinstances de travail en cours.

a) Les enjeux financierspour la politique de la ville ?

Le projet de loi Maptam fait dudroit commun une compétencemétropolitaine et le considèrecomme un levier à mobiliser enpriorité au profit des quartiersen difficulté. La compétencepolitique de la ville, qui d’aprèsles textes est exercée par lamétropole du Grand Paris, doitobligatoirement être confiée parla métropole aux conseils deterritoire. Les crédits spécifiquesde la politique de la ville quirelèveraient donc de la compé-tence des territoires, sont enrevanche conçus comme unplus. Sous quelle forme la mé -tropole jouera-t-elle sa fonctionredistributrice? Comment arti-culer le droit commun avec cequi se mettra en place au tra-vers des actions menées via lescrédits spécifiques ville sur levolet politique de la ville, quiest de la compétence desconseils de territoire ? Il existeun certain nombre de pistes,mais elles posent plus de ques-tions qu’elles n’apportent deré ponses. Par exemple, le projetde texte de loi dit que les objec-

tifs de la politique de la villesont à intégrer dans les plans etles schémas de planification enaménagement, habitat et cohé-sion de la métropole. Maiscomment? Il dit aussi, ce quipeut sembler contradictoire,qu’il peut y avoir une saisine,pour avis uniquement, desconseils de territoire sur les rap-ports de présentation et les pro-jets de délibération qui s’exer-cent, pour tout ou partie, sur lepérimètre du conseil de terri-toire et qui concernent la poli-tique de la ville.

b) Le conseil de territoireet le pilotage du contrat de ville

Le président du territoire seradélégataire au nom de la métro-pole de l’exercice des compé-tences dévolues au territoire. Ilappartiendra à la mission depréfiguration de faire des pro-positions sur le plan juridiquepour savoir comment fairevivre ces conseils de territoires,qui ont des compétences nonnégligeables. La question sepose notamment pour lapériode de transition (2016-2018), période de dissolution etde transformation des Epci.

c) Les évolutions, en termes de répartition des crédits, entre les communes et les conseils de territoire

Quel sera le partage des rôlesentre conseils de territoire etcommunes? Comment s’orga-nisera et s’opérera la mutualisa-tion des moyens, par exemple

pour les associations ? Com-ment garantir une proximitéavec les associations, les habi-tants et le terrain? Autant dequestions qui sont aujourd’huien suspens32.

•••

Reste la question de la grandecouronne et des intercommu-nalités qui souhaitent rejoindrela métropole du Grand Paris etvont devoir s’agréger pour arri-ver au seuil des 200000 habi-tants défini par le législateurpour les Epci. Les configura-tions sont très variées entre lescommunautés d’agglomérationet les communautés de com-munes. La loi dit par ailleursque les communautés de com-munes se voient ouverte la pos-sibilité d’avoir la compétencepolitique de la ville qu’ellesn’avaient pas jusqu’à présent. Ilfaudra également travailler surl’articulation entre petite etgrande couronnes ; parce queles Franciliens ont des pra-tiques qui dépassent les fron-tières et que la solidarité doits’exercer à une échelle plusvaste que celle du cœur de lamé tro pole. "


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32 Pour en savoir plus : Iau-Îdf, Note rapide,« La politique de la ville dans la métropole duGrand Paris : quelle gouvernance? », à paraî -tre en octobre 2014.

LES INTERROGATIONS QUI DEMEURENT…

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ANNEXE 1. LE NOUVEAU SCHÉMA DIRECTEUR RÉGIONAL DE L’ÎLE-DE-FRANCE (SDRIF)

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ANNEXE 2. LES CONTRATS DE DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL EN COURS EN ÎLE-DE-FRANCE

ÉLÉMENTS BIBLIOGRAPHIQUES DISPONIBLES À PROFESSION BANLIEUE

BÉCARD Laurent, BOISSELEAU Jean-Yves, FARZA Nathalie, GUIGOU Brigitte, LÉONHARDT Frédéric etLIOTARD Martine, Les territoires : entre aménagement et politique de la ville, Profession Banlieue,coll. Les Cahiers, 2014.

BRETT-VISSET Flora, La métropole du Grand Paris : décryptage(s), Note rapide Territoires – IAU IDF,n° 644, mars 2014.

DUGUET Anca, Les Cdt à l’heure du Grand Paris : une dynamiqueen marche, Note rapide Territoires – IAU IDF, n° 650, mars 2014.

GALLEZ Caroline et THÉBERT Marianne, Le Grand Paris. Les enjeuxdes contrats de développement territorial, Profession Banlieue,coll. Les Après-midi, n° 26, septem bre 2014.

GRÉMONT Valérie, Le Grand Paris. Les conseils de développementet la construction des métropoles, Profession Banlieue, coll. LesAprès-midi, n° 27, septembre 2014.

ORFEUIL Jean-Pierre et WIEL Marc, Grand Paris. Sortir des illusions,approfondir les ambitions, Scrineo, 2012.

Décret n° 2011-724 du 24 juin 2011 relatif aux contrats dedéveloppement territorial prévus par l’article 21 de la loin° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, mi nistère dela Ville, 2011.

Les gares du Grand Paris Express, Urbanisme, n° 82, février 2012.Premier Avis sur le Grand Paris et la politique de la ville, Conseil

national des villes, 2012. "

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C E N T R E D E R E S S O U R C E S

15, rue Catulienne93200 Saint-DenisTél. : 01 48 09 26 36Fax : 01 48 20 73 [email protected]

www.professionbanlieue.orgA V E C L E S O U T I E N D E

• La Préfecture de l’Île-de-France

• L’Acsé

• Le Conseil général de la Seine-Saint-Denis

• Les villes et Epci de la Seine-Saint-Denis

• La Caisse des dépôts

Comment politique d’aménagement du ter-ritoire et politique de la ville, qui seconstruisent en parallèle, peuvent-elles

s’articuler au bénéfice du développement del’ensemble des territoires ? Com ment la politiquede renouvellement urbain et la planification despolitiques d’habitat et de transport peuvent-ellespermettre de réinscrire certains quartiers dans ladynamique territoriale ? "

AU SOMMAIRE :

• Aménagement du territoire et politique de laville en Île-de-France: une articulation difficile –BRIGITTE GUIGOU, Iau-Îdf

• Transport et intégration sociale et urbaine – FRÉ-DÉRIC LÉONHARDT, Anru

• Le rôle de l’habitat social dans le développe-ment du territoire – JEAN-YVES BOISSELEAU ET NATHALIE

FARZA, Aorif - Union sociale pour l’habitat d’Île-de-France

• La politique de la ville au défi de l’aménage-ment durable – MARTINE LIOTARD, Iau-Îdf

• Rénovation urbaine: un rendez-vous manquéavec la ville durable – LAURENT BÉCARD, Bécard etPalay

LES TERRITOIRES : ENTRE AMÉNAGEMENT

ET POLITIQUE DE LA VILLE

152 pages, 61 cartes et/ou illustrations

en couleurs, 15 !.

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Les Cahiers de Profession Banlieue

CLes ahiersseptembre 2014

Documents

AM925 GRAND PARIS ET LOI MAPTAM - Profession Banlieue · 1 L’ ag rém en ts obl i p u construction, reconstruction, réhabilitation ou extension de locaux à usage industriel, professionnel,