Améliorer la gestion de trésorerie grâce à une

Améliorer la gestion de trésorerie grâce à une coordination efficace

L’expérience mauricienne

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Table des matières

Acronymes et abréviations 3

1. Introduction 5

2. Gestion des finances publiques à Maurice 7

3. Cadre juridique et réglementaire de GFP 8

4. Cadre institutionnel 10

5. Le processus budgétaire 11

5.1 Préparation du budget 11

5.2 Prévisions des flux de trésorerie 12

6. Échange d’informations et coordination au service d’une meilleure gestion de trésorerie 13

7. Le compte unique du Trésor 15

8. Utilisation des réserves pour imprévus et des coussins de liquidité et instruments utilisés à des fins de gestion de trésorerie 16

9. Conclusion 17

Références 19

Figures

Figure 1 : Interaction de la gestion de trésorerie avec les autres domaines de politique 6

Figure 2 : Processus de préparation du budget 11

2 Améliorer la gestion de trésorerie grâce à une coordination efficace

Acronymes et abréviations

ASD Analysedesoutenabilitédeladette

BCG Bureau du Comptable général

BOM Bank of Mauritius ou Banque de Maurice (Banque centrale de Maurice)

CABRI Initiativeafricaineconcertéesurlaréformebudgétaire

CDMCC Comitédecoordinationpourlagestiondelatrésorerieetdeladette(Cash and Debt Management Coordination Committee)

CDMT Cadre de dépenses à moyen terme

CSBRG Comitédesbesoinsd’empruntàcourttermedel’État(Committee on Short-Term Borrowing Requirements of the Government)

CST SystèmecomptableduTrésor

CUT CompteuniqueduTrésor

GdM GouvernementdeMaurice

GDP Gestiondeladettepublique

GFP Gestiondesfinancespubliques

GT Gestionde(la)trésorerie

MACCS SystèmedecompensationetderèglementautomatisédeMaurice(Mauritius Automated Clearing and Settlement System)

MDA Ministères,départementsetagences

MdFDE MinistèredesFinancesetduDéveloppementéconomique

MRA Administrationfiscalemauricienne(Mauritius Revenue Authority)

OCDE Organisationdecoopérationetdedéveloppementéconomiques

PEFA Cadrededépensespubliquesetresponsabilitéfinancière

PIB Produit intérieur brut

PTD Principaltauxdirecteur(outauxrepooutauxderefinancement)

SIGIF SystèmeIntégrédeGestiondel’Informationfinancière

UGDP Unitédegestiondeladettepublique

UGT Unitédegestiondelatrésorerie

L’expérience mauricienne 3


Cetteétudedecasmetl’accentsurlesystèmeetlespratiquesdegestiondelatrésorerie(GT)dugouvernementdeMaurice(GdM)etviseàdécrirecommentcettepetitenationinsulaireaétéenmesure,aufildesans,d’améliorersaGTgrâceàunecoordinationefficaceentrelesfonctionsbudgétaires,deGTetdegestiondeladette.1

LaGTest souventdéfinie comme«Avoir labonne sommed’argent,aubonendroit,aubonmomentpourrépondreauxobligations du gouvernement de la manière la plus rentable»(Storkey&CoLimited,2001).L’undesprincipauxobjectifsdelaGTestdefournirentempsopportundesfondspour financer les dépenses publiques. Cependant la GTmodernevaau-delàdecetobjectifprincipaletcomprenddesobjectifsdepolitiquesetstratégiquestelsque:

• réaliser le rapport coût-efficacité, enminimisantlescoûtsdefinancementetenmaximisantlesrendementsdes soldes de trésorerie. Cet objectif est réalisé ensupprimant les soldes de trésorerie importants et inactifs, de sorte que le gouvernement n’ait besoind’emprunter qu’en cas d’absolue nécessité et eninvestissantlessoldesexcédentaires.

• gérer les risques, particulièrement le risque derefinancement,lecréditetlesrisquesdemarché;et,

• agir en coordination avec les autres politiques et les soutenir,commecellesayanttraitaudéveloppementdumarchémonétaireàcourtterme;àlaréductiondel’impact des déficits/excédents budgétaires sur lesliquidités;àlafacilitationdelapolitiquemonétaireetàl’améliorationde la transparencedesfluxfinancierspublics.

LaGTmodernenécessitedoncuneparticipationplusactiveduTrésor,ycomprisunecoordinationétroiteavecungrandnombre de parties prenantes telles que les ministères,

1 CetteétudedecasaétérédigéeparM.JoséMaurel,consultantengestiondeladettepublique(Maurice)pourl’Initiativeafricaineconcertéesurlaréforme budgétaire (CABRI). Le consultant tient à remercier Messieurs Johan Krynauw (CABRI) et V. Mohajur (ministère des Finances et duDéveloppementéconomiquedeMaurice)deleursoutienainsiquelesfonctionnairesmauriciensquiontétéinterviewéset/ouontapportéleurscontributionsetcommentaires.Laresponsabilitédesopinionsexpriméesdansl’étudedecasetdetouteerreurincombeauconsultant.

L’économie de Maurice en bref

Depuisson indépendanceen1968,Mauricea réaliséunetransformationéconomiqueremarquable,passantdustatutdepaysàfaiblerevenu,largementtributairedes exportations de sucre, à celui de pays à revenuintermédiaire, de la tranche supérieure, avec uneéconomieassezdiversifiéequireposeégalementsurletourisme,lestextiles,lesservicesbancaires/financierset l’externalisation des processus d’affaires. Cettetransformation a considérablement amélioré larésiliencedupaysauxchocsextérieurs.Mauriceaspiredésormaisàatteindrelestatutdepaysàrevenuélevéd’icilafindelaprochainedécennie,voireavant.

Au cours des trois dernières années, l’économie aconnu une croissance constante d’environ 3,8 pourcentparan.Surleplanextérieur,bienquelabalancedes paiements courants affiche un déficit en 2018(estiméà-6,2pourcentduPIB)enraisond’unebalancedesbiensetdesservicesnégative, labalanceglobaledes paiements a enregistré un excédent de 2,5 pourcentduPIBlamêmeannée.

Environ83pourcentdeladettedusecteurpublicdupays est intérieure et le reste correspond à la detteextérieure.Àlafindécembre2018,ladettedusecteurpublics’estélevéeà64,9pourcentduPIB,imputableàun plan d’investissement ambitieux dans lesinfrastructures. Dans le budget 2019/20, legouvernement a annoncé son intention de prépayerunepartiedesadetteextérieurepourramenerladettedusecteurpublicà60pourcentduPIBd’icilafinjuin2021,conformémentauxdispositionsdelaloi.

1. Introduction


départements et agences (MDA) ainsi qu’avec l’entitéresponsable de la gestion de la dette publique (GDP). Demeilleures compétences analytiques et l’accès à des

plateformes technologiques plus avancées sont égalementindispensables.

La Figure 1 ci-dessous illustre le lien entre la gestionde latrésorerieetdiversespolitiquesmacroéconomiques.

Figure 1 : Interaction de la gestion de trésorerie avec les autres domaines de politique

Soldes de ciblagePrévisions des flux de trésorerie

Solde de trésorerie (CUT)

Exécution du budget

Entrées

Sorties Émission de titres de créance

Amortissement de la dettemoins les recettes en capital

Politique monétaire

Développement du marché

Gestion des flux de trésorerie sur le marché

monétaire

Politique de gestion de la dette (et bilan de l’État)

2

1 4

3

5

6

Source:Williams(2010)

L’étudedecasanalyse laGTàMauricedans le cadrede lagestiondesfinancespubliques(GFP).EllepasseenrevuelecadrejuridiqueetréglementaireainsiqueceluiinstitutionneldelaGFP,enmettantl’accentsurlaGT;discutedelafaçondontlesprévisionsdetrésoreriesontréalisées;et,décritlemécanismede coordinationqui existe entre les principales

partiesprenantes.Bienquechaquepaysait inévitablementsesproprescaractéristiquesetdéfisencequiconcernelaGT,certainsdesenseignementsquipeuventêtretirésdeMauricepourraient s’avérer utiles pour d’autres économies endéveloppementetémergentes.

Maurice a réalisé une transformation économique remarquable, passant du statut de pays à faible revenu, largement tributaire des exportations de sucre, à celui de pays à revenu intermédiaire, de la tranche supérieure, avec une économie assez diversifiée


À la suite des chocs macroéconomiques du milieu des années2000, leGdMaentreprisunensemblederéformesvisant à assainir les finances publiques, en améliorant lacompétitivitécommercialeetleclimatd’investissementainsique l’efficience du secteur public. Le gouvernement aprogressivementmodernisésescompétencesenGFP,et,en2004/2005, a introduit l’approche du cadre de dépenses àmoyen terme (CDMT) à titre de projet pilote pour deuxsecteurs.Lecadreaétéprogressivementétenduàd’autressecteurs au cours des années suivantes, et en 2007/2008,tous les ministères et départements préparaient leur budget enutilisant leCDMT. Aumêmemoment, legouvernementadoptaitégalementl’élaborationd’unbudget-programme.

Le gouvernement a également investi dans un systèmeintégré de gestion de l’information financière (SIGIF)moderne. Depuis 1999, toute la comptabilité publique esteffectuéeauseindusystèmecomptableduTrésor(SCT)quireposesurlelogicielOracle Financials.LeSCTrelieleTrésorà

touslesMDAimportants,ycomprisàl’administrationfiscalemauricienne(MRA).Enoutre,leSCTestconnectéaucompteuniqueduTrésor(CUT)quiestgéréparlaBanquecentraledeMaurice (BankofMauritiusouBOMouencoreBanquedeMaurice).C’estgrâceàcettearchitecturequeleTrésorpeutexercer un contrôle absolu des mouvements de fonds eteffectuer quotidiennement le suivi des recettes et desdépenses.LeTrésorveilleégalementàcequ’iln’yaitpasdesoldes de trésorerie inactifs sur les comptes bancaires eneffectuantdesnivelagesréguliersversleCUT.

Dansledomainedelapolitiquemonétaire,laBOMaintroduiten2006unnouveaucadre,remplaçantletauxLombardparle principal taux directeur (PTD) en tant queprincipal tauxd’intérêtàdesfinsdesignalisation,cequipermetàlaBOMd’augmenteroudediminuerlesliquiditésafindefixerletauxinterbancaireaujourlejourdansunecertainefourchetteoubande.

2. Gestion des finances publiques à Maurice

Le gouvernement a progressivement modernisé ses compétences en gestion des finances publiques, et, en 2004/2005, a introduit l’approche du cadre de dépenses à moyen terme


UncadrejuridiqueetréglementairesolideenmatièredeGFPest un préalable à l’efficacité de la GT. Le cadre définit lesobjectifsdesdiversesfonctionsdeGFP,ycompris laGT,et,fournit la structure de gouvernance et l’autorité et laredevabilitérespectivesdesdiversesinstitutionsconcernées,évitantainsileschevauchements.Aucoursdesdixdernièresannées, et conformément à l’évolution de la GFP, denombreuxpaysontrevuleurcadrejuridiqueetréglementaireafin de mieux s’aligner sur les meilleures pratiques etd’améliorerl’efficacité,laresponsabilitéetlatransparence.2

Maurice a mis en place un solide cadre juridique etréglementairedeGFP.Alorsquecertainspaysontoptépourune loi sur la GFP consolidée, Maurice s’appuie sur unehiérarchiedelois«encascade»etbienarticuléesqui,dansle domaine des finances, comprennent : (i) la Constitution(Articles103à110), ii) la Loi sur lesfinanceset l’audit (de1982,tellequemodifiéeet,(iii)laLoisurlagestiondeladettepublique(de2008,tellequ’amendée).3

LesopérationsquotidiennesdelaGFPsontdétailléesdansledroitdérivé–laréglementationetlesinstructionsfinancièresenvertudelaLoisurlesfinancesetl’audit,ainsiquediversmanuelsopérationnelsquiénoncentlesresponsabilitésetlesprocéduresquotidiennesdemanièreplusdétaillée.Enoutre,des instructions et des directives sont émises de temps àautrepourlesministèresetdépartementsdépensiersafindemettre à jour la réglementation ou pour faire face à denouvellescirconstances.

L’undesavantagesdececadrejuridique«encouches»estqu’il permet d’affiner les processus et les opérations deniveau inférieur, compte tenude l’expérienceacquise, touten tenant compte des dispositions et de l’esprit du droitprimaire, mais sans avoir à modifier ce dernier, ce quinécessiterait un processus plus long et plus compliqué. Ilexiste un comité dédié (le Comité d’examen de la gestion

2 Selon ledossier (Kit)degestionfinancièreduGdM, la responsabilité (ouresponsabilisation/obligationderendrecompte/redevabilité)dans lesecteurpublicsignifieque lesresponsablesde lamiseenœuvrede lapolitiquesonttenusderendrecomptede leursactionsà lanation,parl’entremisedel’Assembléelégislativeetplusparticulièrementparl’examenqu’effectueleComitédescomptespublics.Danslapratique,lecadrederesponsabilisationdugouvernementcomportedeuxaspectsprincipaux.Lepremierconcernelesméthodesdemiseàdispositiondesfondspublicsetlesecondconcernelamanièredontlecontrôleestexercésurl’utilisationdecesfonds.

3 ParmilesautresloisrelativesàlaGFP,figurelaLoisurlapassationdesmarchéspublics(de2006),tellequemodifiée.Iln’existepasdeloiconsolidéetraitantdesrecettes,maisplutôtdestexteslégislatifsdistinctstraitantdeladouane,delataxesurlavaleurajoutée,del’impôtsurlerevenu,etc.

financière) qui se réunit chaque semaine pour examiner,mettreàjouretconsoliderlemanueldegestionfinancièreetdiversesinstructionsfinancièresquisontémisespourtraiterdescasparticuliers.

Le Chapitre X de la Constitution mauricienne traite desfinances. Aux termes de l’Article 103, il établit un fondsconsolidéuniquedans lequel « Tous les revenusou autressommes perçus ou reçus pour le Gouvernement […] sontversés dans et constituent un Fonds consolidé ». LaConstitutiondéfinitégalement:

• les conditions dans lesquelles le retrait peut êtreeffectuéduFondsconsolidé;et,

• comment les dépenses du Fonds consolidé sontautorisées(affectées)

En ce qui concerne la dette publique, l’Article 109 de laConstitutionstipuleque:

(1) « Toutes les charges afférentes aux dettes dont Maurice est responsable sont imputables au Fonds consolidé ;

(2) « Pour les besoins du présent article « les charges afférentes aux dettes » comprennent les intérêts, les charges d’amortissement, le remboursement ou l’amortissement de la dette et toutes les dépenses relatives aux emprunts garantis par les revenus de Maurice ou le Fonds consolidé, et le service et le remboursement de la dette ainsi créée. »

LaLoisurlesfinancesetl’auditde1982,élargitlesdispositionsdelaConstitutionencequiconcernelesopérationsduFondsconsolidé,ycompris lespouvoirsduministredesFinances,lesavancesautoriséesduFondsconsolidé,etc.

3. Cadre juridique et réglementaire de GFP


Lesdispositionsspécifiquesrelativesàlagestiondetrésoreriesont détaillées au Chapitre 20.6 du Manuel de gestionfinancière et du Dossier (ou KIT) de gestion financière(VolumeI).LesobligationsetresponsabilitésspécifiquesduComptablegénéralenmatièredeGT,tellesqueprévuesdansleDossier,sontlessuivantes:

• déterminer les besoins de trésorerie de l’État ets’assurerqu’ilyasuffisammentdefondsdisponiblespour respecter les obligations de paiement dugouvernementàmesurequ’ellesarriventàéchéance;

• veilleràcequedessystèmesdeGTappropriéssoienten place dans tous les départements pour uneutilisation efficiente et efficace des ressources enespèces;

• conserver le compte bancaire principal dugouvernement(Comptegénéral001)auprèsdelaBOMetsurveillerlessoldesbancairesdesdépartements;

• autoriser l’ouverture de comptes bancaires par lesdépartements;et,

• effectuerlesuividufonctionnementdesbureauxdetrésoreriededistrict.

L’adoptionparMauriceen2008delaLoisurlagestiondeladette publique a permis de consolider efficacement denombreux textes législatifs tout en modernisantsimultanémentleursdispositions.L’Article3delaLoidonneauministredesFinanceslepouvoird’emprunteraunometpourlecomptedugouvernementainsiqued’approuverdesgaranties.LaLoipermetégalementauministrededéléguerces fonctions à sa discrétion. La nécessité d’avoir unestratégieopérationnelledegestiondeladetteestégalementinscritedanslaloi.

Un cadre juridique et réglementaire solide en matière de gestion des finances publiques est un préalable à l’efficacité de la gestion de trésorerie


LesmeilleurespratiquesenGTpréconisentl’intégrationdelagestiondelatrésorerieetdeladette,cequiconduitparfoisàlafusiondesunitésdegestiondelatrésorerieetdeladetteafin de maximiser l’efficience et la coordination. Cettetendance prévaut prévaut dans les pays développés,notammentdansceuxdel’Organisationdecoopérationetdedéveloppementéconomiques(OCDE).Untelsystèmeprévoitl’existence d’un front office unique pour interagir avec lesopérateurs du marché et exécuter des transactions tandisquel’analyseet ladéterminationdesbesoinsd’empruntdel’Étatsonteffectuéesparlemiddle office.

Toutefois, dans la plupart des pays émergents et endéveloppement, la fonction de GT implique de solidesrelationsdetravailentreleTrésoretl’entitédegestiondeladette (qui sont tous deux situés au sein du ministère desFinances)4,laBanquecentralejouantquantàelle,unrôledefront officepourl’émissiondetitresàdesfinsdegestiondetrésorerieetconseillantaussisurlesaspectsdeliquidité.

Ils’agitlàdusystèmequiacoursàMaurice.Commedécritci-dessus,laresponsabilitédelagestiondelatrésorerieetdela dette incombe au ministère des Finances et duDéveloppement économique (MdFDE), le Bureau duComptablegénéral(BCG)étantresponsabledelaGT,tandisqueladetteestgéréeparl’UGDPquifaitpartiedelaDirectiondesfinancespubliquesetdelagestionbudgétaireauseinduMdFDE. Les deux principales raisons qui sous-tendent lechoixdeconserverdesunitésdistinctespourlaGTetlaGDPsontlessuivantes:(i)lastructurefonctionnebienetiln’yadoncaucuneraisonimpérieusedelamodifier,et,(ii)leBCGest chargé d’effectuer les paiements, ce qui garantit despaiementsetdestransfertsdefondsrapides.

AuseinduBCG,l’Unitédegestiondelatrésorerie(UGT)estchargée:5

• depréparerlesprévisionsdesfluxdetrésoreriepourlegouvernement;

4 LarelationentrelaGTetl’UGDPestimportanteparceque(i)ladetteestsouventleplusgrandportefeuilledepassifsfinanciersdansunpaysetquelespaiementsdoiventêtreeffectuésàtemps,et,(ii)unemauvaisegestiondelatrésoreriepeutentraînerlanécessitéd’emprunter.

5 Treasury: Annual Report on Performance for the fiscal year 2016/17(Trésor:Rapportannuelsurlaperformancedel’exercice2016/17).

• d’effectuerlesuividelasituationdesfluxdetrésoreriedel’État;

• d’aiderleMdFDEàdéterminerlesbesoinsd’empruntdel’État;

• de fournir des fonds aux ministères/départementsdotésd’unecomptabilitéautonome;et,

• d’exercerunesupervisiongénéraledesrecettes,desdépensesetautresdécaissementspublics.

GérerladettedusecteurpublicetélaborerdesstratégiesdegestionactivedeladettesontdesfonctionsessentiellesduMdFDE,qui sontassignéesà l’UGDP. L’Unitéaétémiseenplaceen2002danslecadred’unedécisionderéformedelagestiondeladettepublique.Elleassurelacoordinationentreles différentes parties prenantes et gère les processus decontraction(restriction)desprêtsetdegestiondeladette.Dans le cadre de ses fonctions de back office, l’UGDPmaintient une base de données centralisée de la dette dupays (tant extérieure qu’intérieure), qui sert à produire lesprévisionsduservicedeladetteenvued’assurerleservicedeladetteetlagestiondelatrésorerie(ainsiquedeproduireet de diffuser les statistiques de la dette). L’UGDP estégalementresponsabledel’élaborationetdelamiseàjourrégulièredelastratégiedegestiondeladetteàmoyenterme.

En tant que Banque centrale du pays, la BOM estprincipalementresponsabledelaformulationet l’exécutiond’unepolitiquemonétaireconformeàdesconditionsdeprixstables. Ce faisant, la BOM surveille de près le niveau deliquidité du secteur financier et intervient chaque fois quecela est nécessaire pour le maintenir au niveau souhaité,principalement en émettant ses propres titres. En ce quiconcerne la GT, la BOM participe aux deux comités quis’occupentdelacoordinationdelatrésorerieetdelagestionde la dette (voir ci-dessous). En outre, en sa qualité debanquièrede l’État, laBOM joueun rôlede front office au nomdugouvernementpourl’émissiondetitres.

4. Cadre institutionnel


Toute analyse du système de GT d’un pays devrait tenircompteduprocessusbudgétaire.LaGTn’intervientpasdemanière isolée ; elle fait partie intégrante de la fonctionbudgétaire.Souvent,lesdifficultésrencontréesconcernantlaGTpeuventêtreéventuellementattribuablesàdesfaiblessesduprocessusbudgétaire,notammentdelapréparationetdel’exécutiondubudget.Par conséquent,uneGTefficaceestimpossiblesilebudgetn’estpascrédible.

Cependant,ilestimportantdenoter,qu’unegestionefficacede la trésorerie est un processus évolutif, car la crédibilitébudgétaire se construit habituellement au fil des ans. Lesétapesvisantàintroduireuneplusgrandeefficiencen’ontnul

6 L’exercicebudgétairedeMauricesedérouledu1erjuilletau30juin.

besoind’êtredifféréesjusqu’àcequelebudgetsoitcrédible.Œuvrer à une gestion de trésorerie plus efficace est unprocessus qui contribue à un budget plus crédible et viceversa. Dans lapratique, si lebudgetapprouvén’estpas lebudget dépensé, alors une GT efficace s’avèreraproblématique.

5.1 Préparation du budget

LeprocessusdepréparationdubudgetàMauricecommenceen février et peut durer jusqu’en juin.6 Le processus, quireposesurl’approcheduCDMT,estrésuméàlaFigure2:

Figure 2 : Processus de préparation du budget

Prévisions macroéconomiques pour déterminer l’enveloppe

des ressources

Le MdFDE communique une circulaire aux

ministères indiquant les plafonds budgétaires

Les ministères soumettent leur proposition au

MdFDE

Le MdFDE examine les propositions soumises.

Les comités des RH et des estimations financières.

Dialogue en tête-à-tête sur la politique avec les

ministères

Estimations soumises au processus d’approbation

par le conseil des ministres/ le Parlement

1 2 3

456

5. Le processus budgétaire


LeprocessusdepréparationdubudgetàMauriceestefficace,bien documenté et suit un calendrier bien établi. Parconséquent, des budgets crédibles sont produits. Lacrédibilité budgétaire est un attribut (ou une dimension)évaluéparleCadrededépensespubliquesetderesponsabilitéfinancière (PEFA).Cetteévaluations’effectueencomparantles recettes totales exécutées avec le budget initialementapprouvé ou le stock et le suivi d’arriérés de paiement.Commeindiquédansl’évaluationPEFA2015deMaurice:

« La discipline budgétaire globale (c’est-à-dire la mesure dans laquelle le gouvernement dépense selon ses moyens) est la plus rigoureuse lorsque les budgets sont exécutés comme prévu, les contrôles internes des dépenses sont solides et qu’il existe une surveillance externe effective. Dans le cas de Maurice, les dépenses réelles totales sont dans l’ensemble relativement proches des budgets prévus Dans certains pays, les faiblesses de la crédibilité budgétaire risquent de compromettre la discipline budgétaire globale en dépassant les objectifs (ou cibles) de déficit ou en augmentant le niveau des arriérés, mais ces risques ne semblent pas s’appliquer de façon marquée à la GFP mauricienne. Plus précisément, il n’y a pas de problèmes de flux de trésorerie, et il ne semble pas y avoir d’arriérés importants de paiement des dépenses au-delà d’un horizon de 12 mois ». (PEFA, 2015, p. xi)

Lacoordinationd’unebonneGTestrequisenonseulementlors de la détermination des besoins d’emprunt de l’État,maisaussidèslapréparationdubudget.Pourentreprendreunebonneplanificationdetrésorerie, leTrésordoitagirenétroitecoordinationavecd’autresinstitutions,tellesquelesministèresdépensiersetlaMRA,quifournissenttoutesdesdonnéesàtitredecontributionsà l’analysedelaGTetà laprisededécisionss’yrapportant.

5.2 Prévisions des flux de trésorerie

Après l’approbation du budget, une circulaire est émise àtous les MDA, leur demandant la ventilation, par postebudgétaire,desprévisionsannuellesenprévisionsmensuellespoursoumissionauTrésor.

Les prévisionsmensuelles sont de surcroît ventilées par leTrésor,d’abord,enprévisionshebdomadairespourlapériodedes six mois suivants et saisies dans le SCT en prévisionsquotidiennesafind’êtreenmesuredeplanifier lesbesoinsd’empruntdel’Étatavecencoreplusdeprécision.

Enrèglegénérale,lesdépensessontplusdifficilesàprévoir,saufdanslecasdespostesbudgétairesstandardscommelessalaires qui peuvent être produits à partir du SCT. Laventilation des prévisions de trésorerie en analysesmensuellesetquotidiennesdesbesoinsesteffectuéeàl’aidedefeuillesdecalcul(outableurs)etreposesurl’examendestendancespassées.Ducôtédesrecettes,l’unedesprincipalescontributionsestcelleapportéepar laMRAqui fournitdesdonnéessurlesrecettesfiscales(dontl’impôtsurlerevenu,lataxesurlavaleurajoutée,lesdroitsdedouane,etc.),cequipeut représenter entre 70 et 80 pour cent des recettestotales. Les recettes peuvent également présenter desvariationssaisonnièresduesàdiversfacteurstelsquelaTVAet lesdatesd’échéancedu recouvrementde l’impôt sur lerevenu.

Les prévisions quotidiennes sont fournies au Comité desbesoinsd’empruntàcourttermedel’État(CSBRG)àdesfinsdeGT,commeledécritlapartiesuivante.


Ilfautassurer,pouraméliorerlaGT,unecoordinationentreles gestionnaires de trésorerie et plusieurs autres partiesprenantes,àsavoir:

• l’entitédegestionde ladette, compte tenudu lienétroitentrelagestiondelatrésorerieetdeladette;

• lesagenceschargéesdel’encaissementdesrecettestellesquel’administrationfiscalenationale;

• lesministèreslesministèresencequiconcerneleursdépenses;et,

• laBanquecentrale,comptetenudel’impactquelaGTpeutavoirsurlapolitiquemonétaire.

L’échange d’informations sur l’évolution des financespubliques a lieu normalement tous les jours entre le personnel techniqueduMdFDE.Lesdécisionsclésrelativesàlagestionde la trésorerieetde ladette, tellesquecellesausujetdufinancementdesbesoinsd’empruntdel’État,sontprisespardescomitéscomposésdehautsfonctionnairesduMdFDE,duTrésoretdelaBanquecentrale,quiapportenthabituellementunsoutiendeFrontOffice.

LacoordinationdelagestiondelatrésorerieetdeladetteàMauriceestassuréepardeuxcomitésimportants:

• le Comité de coordination pour la gestion de latrésorerieetdeladette(leCDMCC);et,

• leComitédesbesoinsd’empruntàcourttermedel’État(leCSBRG).

Le CDMCC est le principal forum de coordination despolitiquespourlagestiondeladetteetdelatrésoreriequifacilitel’échanged’informationssurlesbesoinsd’empruntdel’État.IlrelèveduSecrétairefinancieret/ouduministredesFinances.

7 LestermesderéférenceduComitédesbesoinsd’empruntàcourttermedel’État.

Ce Comité se réunit tous les trimestres et compte huitmembres:

• quatrereprésentantsduMdFDE,àsavoirleconseillerfinancier (qui officie en tant que président), unreprésentantdel’UGDP,unreprésentantdel’UnitédegestiondesfinancespubliquesetunreprésentantduServicedelamobilisationdesrecettes;

• deuxreprésentantsduTrésor(leComptablegénéraletunfonctionnairedel’UGT);et,

• deuxreprésentantsdelaBOM(Divisiond’analysedesmarchésfinanciersetDivisiondesopérationsmarchésfinanciers.

Les termes de référence (ou attributions) du CDMCCcomprennent:

• larecommandationducalendrierd’émissiondestitresd’Étataudébutdel’exerciceentenantcomptedelastratégiedegestiondeladette;

• larevuetrimestrielledupland’émission,comptetenudel’évolutionréelle;

• lafacilitationdel’échanged’informationssurl’évolutiondesfinancespubliquesetlesbesoinsd’empruntàcourttermedel’État;et,

• lacomparaisondesbesoinsd’emprunttrimestrielsréelsaveclesprévisionspourcettepériodeetl’examendesprincipalescausesdevariations.

Le CSBRG, qui est un comité technique, se réunit chaquesemaine(lemercredi)«envuededéterminerlesbesoinsdel’Étatenliquiditésderoupieàcourttermeetleurfinancementparl’émissiondebonsduTrésormauricien».7 Ce Comité est présidé par un représentant du MdFDE qui lui apporteégalementsonsoutienadministratif.

6. Échange d’informations et coordination au service d’une meilleure gestion de

trésorerie


LeCSBRGcomprendseptmembres:

1. deuxhautsfonctionnairesduMdFDE(dontleprésident)-l’undesfonctionnairesduMdFDEestdel’UGDP;

2. deuxhautsfonctionnairesduBCG;et,

3. troishautsfonctionnairesdelaBOM

Ilalaresponsabilitédesquatretâchesprincipalessuivantes:

• l’examen des prévisions continues des besoinsquotidiensenliquiditésderoupiedel’Étatàtroismoisouplus,quisontfournieschaquesemaineparleBCG;

• la détermination du montant, de la durée deremboursementdescréditsetdesdatesdel’émissiondesbonsduTrésormauricienpourlasemaineoulessemaines à venir, afin de répondre aux besoinsd’empruntdel’État;

• la détermination, à la fin de chaque mois, de lafourchetted’émissiondesbonsduTrésorpour le(s)moisàveniràcommuniqueraumarché;et,

• la prise en compte de la situation quotidienne deliquiditédanslesystèmebancairequiestdéterminéeparlaBOMafinquelemontantatteintvialatâche2ci-dessuspuisseêtreajustépar lemontantproposéàémettreparlaBOMàdesfinsdegestiondeliquidité.

Lecomitédécidedumontant,deladuréederemboursementdes crédits et des dates de l’émission des bons du Trésor(tâche2 ci-dessus)deux semainesà l’avance.À ceteffet, ilfaut procéder aux estimations continues des besoinsd’empruntquotidiens.Toutefois,d’autresfacteursentrentenjeu,dont:laquestiondesavoirsid’autressourcespeuventrépondreàcesbesoinsd’emprunt (parex.,par laventededevises) ; lepland’émissiondestitresd’État àmoyenet àlongtermesfourniparleCDMCC;lastratégiedegestiondeladettedupays;lastructurederemboursement(rachat)desbonsduTrésor ; l’évolutiondumarchédestitresd’État ; lanécessité de lisser lesmontants d’émission afin de ne pascréerd’énormesfluctuationsdemontantsàsoumissionner;et, toute autre décision politique stipulée par legouvernement.

Ilexisteuntroisièmecomité(leComitéd’adjudication)quiseréunitchaquefoisqu’ilyauneadjudicationdetitrespublics.CecomitéaunecompositionsimilaireàcelleduCSBRGetapour but d’évaluer les offres reçues et de décider del’adjudicationdestitresd’État.

Le Comité de coordination pour la gestion de la trésorerie et de la dette facilite l’échange d’informations sur les besoins d’emprunt de l’État


Toutes les recettes (y compris les recettes fiscales, lesdécaissementsprovenantdeprêtsétrangersetlesventesdetitres intérieurs publics) et toutes les dépenses sontcompenséesdirectementparl’intermédiaireduCUTquiestconservépar laBOM.Un soldede trésorerieminimumestdétenuparlesministèresdépensiersdotésd’unecomptabilitéautonome.

Le CUT comprend les comptes opérationnels de l’État enmonnaielocale(laroupiemauricienneouMUR)etendevises,àsavoirendollarsdesÉtats-Unis(USD),eneuros(EUR),enlivres sterling (GBP), en yens japonais (JPY), en rands sud-africains (ZAR)eten francs suisses (CHF), àpartirdesquelstoutes les recettes publiques sont créditées et toutes lesdépenses et obligations publiques sont couvertes. Cescomptesbancairessonttenuspar laBOMoùdesnivelagesquotidiensdesoldessonteffectués.Ilexisteégalementdesmécanismes de nivellement quotidiens des soldes des

comptes bancaires de l’administration fiscale mauricienne(MRA) vers le CUT pour tous les recouvrements d’impôts.TouslescomptesduCUTsontliésausystèmeautomatisédecompensation et de règlement deMaurice (MACSS) de labanque centrale, qui permet au MdFDE et au BCG dedétermineravecprécisionlesoldetotalduCUTetd’effectueretdesuivreenlignelespaiementsetlesrecouvrements.

L’unedesexigencesduCUTestquelacouverturesoitaussicomplète que possible. Cependant, dans la pratique, il y asouventdesexceptions.ÀMaurice, parexemple, quelquesfondsnefontpaspartieduCUT.Ils’agitnotammentdesfondsspéciaux,desfondsdeprojetsetdescomptesspéciauxquisontmisenplaceàdesfinsspécifiques.

Des rapprochements réguliers et opportuns des comptesbancaires et autres sont entrepris, qui aboutissent à unreportdesoldesrelativementlimités(envaleur).

7. Le compte unique du Trésor

Toutes les recettes (y compris les recettes fiscales, les décaissements provenant de prêts étrangers et les ventes de titres intérieurs publics) et toutes les dépenses sont compensées directement par l’intermédiaire du compte unique du Trésor


Lesdispositionsd’urgencesontprisesdedeuxfaçons:

L’Article 5 de la Loi sur les finances et l’audit prévoit des’occuperdesdépenses imprévuesencequiconcernetantlesbudgetsordinairesquelesbudgetsd’investissement.Cemontantestplafonnéà2pourcentdesdépensesordinairestotalesestimées.

Enoutre, laLoirelativeàlaBOMprévoitégalementl’octroid’avances par la BOM au gouvernement pour couvrir lesdéficitsdefluxnetsdeliquidités(voiesetmoyens).Cechiffreest plafonné à 10 pour cent des recettes publiques (àl’exclusiondesdonsetdesrecettesencapitalpourl’exerciceencours).Toutefois,cettelignedecréditn’apasétéutiliséeaucoursdesdernièresannées.

Étantdonnélesdispositionssusmentionnéesetlefaitquelegouvernement peut lever facilement le financementnécessairesurlemarchémonétaire,Mauricenemetpasenœuvreunsystèmederéserves(oucoussins)detrésorerie.

Àl’heureactuelle,Maurices’appuieentièrementsurlesbonsduTrésorpublicàdesfinsdegestiondetrésorerie.Ceux-cisont offerts lors des adjudications hebdomadaires en troiséchéances,àsavoir,à91,182et364jours.LaBOMémetunavispublicdeuxsemainesàl’avance,quiindiquelesdates,lamaturitéetlemontantquiseraoffertlorsdel’adjudication.DeplusamplesinformationssontpubliéessurlesiteWebdelaBOMunjouravantladatedelatenuedel’adjudication.

8. Utilisation des réserves pour imprévus et des coussins de

liquidité et instruments utilisés à des fins de gestion de trésorerie

Parce que le gouvernement peut lever facilement le financement nécessaire sur le marché monétaire, Maurice ne met pas en oeuvre un système de réserves de trésorerie


Cette étude de cas sur Maurice illustre certainesobservations généralement relatées dans les ouvragesconsacrésà laGTpublique.Elle faitégalement ressortircertaines considérations moins courantes qui peuventintéresserlespaysàfaiblerevenuouàrevenuintermédiairequimettentenœuvredesréformesdelaGFPetdelaGT.Enparticulier:

1. Lecadrejuridique(dont ledroitprimaireet ledroitdérivé)esttrèsimportantcarildéfinitclairementlerôleetlesresponsabilitésdesprincipauxacteursainsiqueles processus à suivre. Toutefois, outre le cadrejuridique,lesdispositionsdeGFPetdeGTdeMauriceontdeuxpointsforts:

• les MDA se conforment pleinement auxdispositionsexistantes;et,

• toutes les procédures sont clairementdocumentéesetsontdisponiblessurlesiteWebduMdFDE.Enoutre,ilexisteuncomitéspécialisé,responsable de la tenue à jour de la documentation.Commel’amentionnél’évaluationPEFA2015:«Lessystèmesdegestiondesfinancespubliques de Maurice reposent sur un cadrelégislatifraisonnablementsolide,quiestsoutenupar une multitude de manuels, d’instructionsfinancières et de circulaires. Quoique certainsd’entreeuxsoientassezsurannés(avecdesmisesà jourpubliéespériodiquementsous formedecirculaires), les procédures semblent bienintégrées,etsontrespectées».

2. Unpréalableàl’efficacitédelaGTestunprocessusbudgétairesolide.CommelesouligneDanielTommasi(dansShah,2007),«unbudgetbienformulépeutêtremalmisenœuvre,maisunbudgetmalformulénepeutpasêtrebienmisenœuvre.Unebonnepréparationbudgétaire passe avant tout ». De nombreuxproblèmesconsidéréscommedudomainede laGTsontsouventlerésultatdelafaiblessedesprocéduresdepréparationdubudgetenamont.Cetteétudedecas

illustrecepointpourcequiestde l’importanceduprocessusbudgétaire.

3. L’étudedecasfaitpartégalementd’idéesintéressantessur les dispositions institutionnelles relatives à lacoordinationdelagestiondelatrésorerieetdeladette.Bienquelesmeilleurespratiquespuissentfavoriserlafusion des deux fonctions, l’exemple mauriciendémontrequ’iln’yapasde«solutionunique».Unniveaud’efficiencesatisfaisantpeutencoreêtreatteintàconditionqu’ilyaitunefortecollaborationentrelesprincipalespartiesprenantes,àsavoir,leTrésor,l’entitéde gestion de la dette et la Banque centrale. Unestructureintégréerestel’objectifultime,maisunetelledispositionnepeutfonctionnerquedanslespaysplusavancés où lesmarchés financiers locaux sont biendéveloppésetoùuneapprochedelaGTplusactivepeutêtremiseenœuvre.

4. Toutaussiimportanteestlacoordinationélargiequidoit exister entre le Trésor et l’UGT avec lesMDA,notamment ceux qui ont de l’importance, commel’administrationfiscalecentrale,quifournissenttouteslesdonnéesauxfinsdeGT.

5. L’architecturetechnologiquedisponibleestunexcellentcatalyseurdeGTefficace, facilitant lestransfertsdefonds, le reporting et l’analyse. Il ne s’agit passeulementdessystèmesinformatiquesgérésparl’État,telsquelessystèmesduTrésoretdecomptabilité,leCUT,etc.maisaussidesplateformesbancairesprivéesaveclesquelleslessystèmesdetoutel’administrationpubliquedoiventinteragir.

BienquelaperformancedeMauriceparrapportàlaGTsoittrèslouable,quelquesdomainespourraientàl’avenirêtreencoreaméliorés.Parexemple:

• À mesure que le marché monétaire mauricien sedéveloppeetdevientplusliquide,ilestraisonnabledes’attendreàcequeleMdFDEs’engagedansuneGTplusactiveetutilisedesinstrumentssupplémentairespour

9. Conclusion


atténuer les fluctuations du CUT, comme lesopérationsdemiseenpensionetdepriseenpension.

• À l’heure actuelle, l’investissement des soldesexcédentairesnesemblepasêtreuneprioritépourlegouvernement.Parconséquent,lescomptesdétenusà la BOM ne sont pas rémunérés. D’autres payspratiquentunestratégied’investissementplusactiveencequiconcernelesexcédents,notammentleurinvestissement auprès des banques commercialessousformededépôtsgarantisàcourtterme.

• Les dépenses de projets s’avèrent également unecomposantedifficileàintégrerdanslecadredelaGTetàprévoirpourn’importequelpays.Ils’agitd’undomaine importantpourMauriceétantdonné lesinvestissements massifs du secteur publicactuellementencours.DesaméliorationspourraientêtreréaliséesgrâceàunecoordinationplusétroiteentreleMdFDEetlesagenceschargéesdelamiseenoeuvredesprojets.


Références

Cangiano,A.,Curristine,T.&Lazare,M.(2013).Public Financial Management and Its Emerging Architecture.Fondsmonétaireinternational.

Guptar,K.(Financialadviser)(n.d.).Présentationsurlagestiondetrésorerie.

MdFDE(MinistèredesFinancesetduDéveloppementéconomique).(n.d).7.Législation,lignesdirectricesetmanuelssurlagestiondesfinancespubliques.

PEFA(2015).Évaluation des dépenses publiques et responsabilité financière à Maurice, Rapport final.Rotterdam:ECORYSPFMConsortium.

Shah,A.(ed.)(2007).Budgeting and Budgetary Institutions.WashingtonDC:laBanquemondiale.

Storkey&CoLimited(2001)International Government Cash Management Practices. Wellington:Storkey&Co.

Williams,M.(2010).Government Cash Management: Its Interaction with Other Financial Policies. FMI,DépartementdesFinances publiques,2010.

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CorrectionparLaurieRose-Innes ProductionparSimonChislettetLeithDavis

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