ANALYSE DU PRINCIPE DE SINCERITE DANS LE PROCESSUS

3333333

UNIVERSITE D’ANTANANARIVO

DOMAINE : SCIENCES DE LA SOCIETE

MENTION : ECONOMIE GRADE : MASTER PROFESSIONNEL

Mémoire de fin d’Etudes pour l’obtention du

Diplôme de Master Professionnel

PARCOURS : FINANCES

ANALYSE DU PRINCIPE DE SINCERITE DANS LE PROCESSUS BUDGETAIRE A

MADAGASCAR : 2009-2013

Par : RATOVOSON Fanjaniaina Lalanirina Dorys Soutenu publiquement le 07 février 2018

Président : Monsieur RAMAROMANANA ANDRIAMAHEFAZAFY Fanomezantsoa, Maître de Conférences Examinateur : Docteur RAMIANDRISOA Olivier Encadreur Pédagogique : Monsieur RAVELOSON Harimisa

Maître de Conférences à l’Université d’Antananarivo

UNIVERSITE D’ANTANANARIVO

DOMAINE : SCIENCES DE LA SOCIETE

MENTION : ECONOMIE GRADE : MASTER PROFESSIONNEL

Mémoire de fin d’Etudes pour l’obtention du

Diplôme de Master Professionnel

PARCOURS : FINANCES

ANALYSE DU PRINCIPE DE SINCERITE DANS LE PROCESSUS BUDGETAIRE A

MADAGASCAR : 2009-2013

Par : RATOVOSON Fanjaniaina Lalanirina Dorys Soutenu publiquement le 07 février 2018

Président : Monsieur RAMAROMANANA ANDRIAMAHEFAZAFY Fanomezantsoa, Maître de Conférences Examinateur : Docteur RAMIANDRISOA Olivier Encadreur Pédagogique : Monsieur RAVELOSON Harimisa


I

REMERCIEMENTS

Nous rendons grâce à notre Dieu Tout Puissant, qui nous a béni et a permis la réalisation

de ce mémoire. Honneur et gloire lui soit rendu aujourd’hui et à jamais !

Mes chaleureux remerciements vont ensuite à l’endroit de tous les Enseignants

permanents et vacataires de l’Université d’Antananarivo, spécialement à ceux de la

Faculté DEGS, ainsi qu’à tout le personnel administratif. Sans vous, nos études n’ont pas

la possibilité d’arriver à ce stade.

Le présent mémoire n’aurait pas pu réaliser sans l’aide et la collaboration de nos

encadreurs ainsi que les membres du jury qui ont bien voulu apporter leurs

connaissances et savoirs dans l’examen et l’amélioration de ce Mémoire. Nous

remercions particulièrement Monsieur RAVELOSON Harimisa, en tant qu’encadreur

pédagogique, pour ces précieux conseils afin d’améliorer ce travail de recherche.

Mes sincères reconnaissances s’adressent également à ma famille, spécialement à ma

Mère et à mes frères qui ont accepté tous sacrifices et m’ont soutenue pendant mes

études et particulièrement durant la réalisation de ce travail. Veuillez trouver ici le fruit

de vos sacrifices! Que Dieu vous bénisse !

Enfin, je tiens à vous remercier vous tous qui êtes mes amis, mes collègues pour tous les

échanges et partages, pour tous les moments précieux que nous avons passés ensemble

durant nos études et nos travaux. Vos encouragements m’ont été très utiles !

A vous tous qui m’avez soutenu, de près ou de loin, par mille manières, je vous remercie

infiniment.

II

LISTE DES ABREVIATIONS

CDMT: Cadre de Dépenses à Moyen Terme

CdP: Coordonnateur de Programmes

CHED: Contrôle Hiérarchisé des Engagements des Dépenses

CT : Congrès de la Transition

CTD: Collectivité Territoriale Décentralisée

CST : Conseil Supérieur de la Transition

CRCM: Caisse de Retraite Civile et Militaire

DBM : Direction en Charge du Budget auprès des Ministères et Institution

DGB : Direction Générale du budget

DSRP : Document Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté

DTI : Droits et Taxes à l’Importation

EPA: Etablissement Public à Caractère Administratif

FCV : Fonds de Contre-valeur

FDL : Fonds de Développement Local

FFOM : Force, Faiblesse, Opportunité, Menace

FMI : Fonds Monétaire International

GAC: Gestionnaire d’Activités

HCC : Haute Cour Constitutionnelle

INSTAT: Institut National des Statistiques

IPPTE : Initiative des Pays Pauvres Très Endettés

LOLF : Loi Organique sur les Lois de Finances

M Art : Ministère de l’Artisanat

MAE : Ministère des Affaires Etrangères

MAEP : Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche

III

MAP: Madagascar Action Plan

MAT Ministère de l’Aménagement du Territoire

MATD : Ministère de l’Aménagement du Territoire de la Décentralisation

MC : Ministère de la Communication

MCC : Ministère du Commerce et de la Communication

MCP : Ministère de la Culture et du Patrimoine

MDN : Ministère de la Défense Nationale

ME : Ministère de l’Elevage

MECI : Ministère de l'Economie, du Commerce et de l’Industrie

MEEFT : Ministère de l’Environnement, de l’Eau, des Forêts et du Tourisme

MEF : Ministère de l’Environnement de l’Ecologie et des Forêts

MEI : Ministère de l’Economie et de l’Industrie

MEM : Ministère de l'Energie et des Mines

MEN : Ministère de l'Education Nationale

MEP : Ministère de l’Economie et de la Planification

MES : Ministère de l’Enseignement Supérieur

MESRS : Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique

MET : Ministère de l’Enseignement Technique

MFA : Ministère des Forces Armés

MFB : Ministère des Finances et du Budget

MFPTLS : Ministère de la Fonction Publique, du Travail Social et des Lois Sociales

MIN INTER : Ministère de l’Intérieur

MINFOP : Ministère de la Fonction Publique

MID : Ministère de l'Intérieur et de la Décentralisation

MINJUSTICE : Ministère de la Justice

MJS : Ministère de la Jeunesse et du Sport

MJL Ministère de la Jeunesse et Loisirs

IV

MMH : Ministère des Mines et des Hydrocarbures

MPAS : Ministère de la Population et des Affaires Sociales

MPRH : Ministère des Ressources Halieutiques et de la Pêche

MRI : Ministère des Relations avec les Institutions

MIN SAN : Ministère de la Santé

MS : Ministère du Sport

MSP : Ministère de la Santé Publique

MSCL : Ministère des Sports, de la Culture et du Loisir

MSI : Ministère de la Sécurité Intérieure

MSP : Ministère du Secteur Public

MSPF : Ministère de la Santé et du Planning Familial

MT : Ministère des Transports

M TOUR : Ministère du Tourisme

MTA : Ministère du Tourisme et de l’Artisanat

MTPC : Ministère de la Télécommunication, des Postes et de la Communication

MTPM : Ministère des Travaux Publics et de la Météorologie

MTPNT : Ministère des Postes, des Télécommunications et des Nouvelles Technologies

NTIC: Nouvelle Technologie de l’Information et de la Communication

OCDE: Organisation de Coopération et de Développement Economique

OMB: Office of Management and Budget

ORDSEC: Ordonnateur Secondaire

PCOP : Plan Comptable des Opérations Publiques

PGE : Programme Général de l’Etat

PIB : Produit Intérieur Brut

PIP : Programme d’Investissement Public

PMO: Plan de Mise en Œuvre

PND: Plan National pour le Développement

V

PND2 : Programme National de Décentralisation et de Déconcentration

RdP: Responsable de Programmes

RPI : Ressources Propres Internes

RGCEBOP : Règlement Général sur la Comptabilité de l’Exécution Budgétaire des

Organismes Publics

SIIGFP : Système Intégré Informatisé de Gestion des Finances Publiques

SNRP: Stratégie Nationale pour la Réduction de la Pauvreté

SNISE : Système National Intégré de Suivi et Evaluation

SOA : Service Opérationnel d’Activités

SECETFP : Secrétariat d’Etat Chargé de l’Enseignement Technique et de la Formation

Professionnelle

SECG : Secrétaire d’Etat Chargé de la Gendarmerie

TVA : Taxe sur les Valeurs Ajoutées

VPDAT : Vice Primature chargée du Développement et de l’Aménagement du Territoire

VPEI : Vice Primature chargée de l’Economie et de l’Industrie

VI

LISTE DES TABLEAUX

Tableau n° 1 : La sincérité budgétaire .................................................................................... 12

Tableau n° 2 : Calendrier et Processus du budget .................................................................. 23

Tableau n° 3 : Instruments juridiques associés aux différentes étapes du cycle budgétaire .. 28

Tableau n° 4 : Equilibre général de la Loi portant Loi de Finances pour 2009-2013

(En milliers d’Ariary) ....................................................................................... 51

Tableau n° 5 : Ecart entre les recettes et les dépenses (En milliers d’Ariary) ....................... 53

Tableau n° 6 : Taux de modification budgétaire .................................................................... 57

Tableau n° 7 : Taux d’exécution ............................................................................................ 60

VII

LISTE DES SCHEMAS

Schéma n° 1 : Organigramme général du MFB suivi de l’organigramme de la Direction

Générale du Budget .................................................................................................................. 17

Schéma n° 2 : Cycle budgétaire ............................................................................................. 20

Schéma n° 3 : Rôles du Parlement et de l’Exécutif dans le cycle budgétaire ........................ 29

Schéma n° 4 : Les différents modèles d’organisation du cadre juridique des systèmes

budgétaires ........................................................................................................................ 30

Schéma n° 5 : Budget de programme .................................................................................... 36

Schéma n° 6 : Organigramme à travers l’activité .................................................................. 44

VIII

LISTE DES FIGURES

Figure n° 1 : Evolution des dépenses et des recettes (En milliers d’Ariary) ....................... 54

Figure n° 2 : Equilibre du budget de fonctionnement (En milliers d’Ariary) ..................... 55

Figure n° 3 : Equilibre du budget d’investissement (En milliers d’Ariary) ........................ 56

IX

SOMMAIRE

REMERCIEMENTS ................................................................................................................... I

LISTE DES ABREVIATIONS ................................................................................................. II

LISTE DES TABLEAUX ........................................................................................................ VI

LISTE DES SCHEMAS .......................................................................................................... VII

LISTE DES FIGURES .......................................................................................................... VIII

INTRODUCTION ...................................................................................................................... 1

PARTIE I : LA PROCEDURE BUDGETAIRE ........................................................................ 3

CHAPITRE I : LES PRINCIPES BUDGETAIRES ......................................................................................... 4

Section 1 : LES QUATRE PRINCIPES BUDGETAIRES ....................................................................... 4

Section 2: PRINCIPE DE SINCERITE BUDGETAIRE ............................................................................ 9

Section 3 : CONTRAINTES D’APPLICATION DES PRINCIPES ......................................................... 12

CHAPITRE II : PROCESSUS BUDGETAIRE ............................................................................................ 16

Section 1 : PREPARATION ET ELABORATION DU BUDGET ............................................................. 18

Section 2 : EXECUTION, SUIVI ET MODIFICATION BUDGETAIRE ................................................... 24

Section 3 : PROCEDURES DE BUDGET DES PAYS DANS L’OCDE ..................................................... 27

CONCLUSION PARTIELLE .................................................................................................. 33

PARTIE II : ANALYSE DU PRINCIPE DE SINCERITE ..................................................... 34

CHAPITRE III : SYSTEME DE GESTION BUDGETAIRE ........................................................................... 35

SECTION 1 : APPROCHE DU BUDGET ............................................................................................. 35

SECTION 2 : ACCOMPLISSEMENT .................................................................................................. 37

SECTION 3 : BUDGET GENERAL ..................................................................................................... 40

CHAPITRE IV : MODE D’EXECUTION .................................................................................................. 48

SECTION 1 : STRUCTURE DU BUDGET GENERAL ........................................................................... 48

SECTION 2 : APPRECIATION DE LA SINCERITE ............................................................................... 50

SECTION 3 : RECOMMANDATIONS ................................................................................................ 65

CONCLUSION ........................................................................................................................ 67

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................... 69

1

INTRODUCTION

Historiquement, la première notion de Loi de Finances est initiée dans la déclaration

des Droits de l’Homme et du citoyen du 26 aout 1789. Son article 13 stipule que : « Pour

l’entretien de la force publique et pour la dépense d’administration, une contribution

commune est indispensable ; elle doit être également repartie entre les citoyens, en raison de

leur faculté »1. En revanche, les citoyens ont le droit de constater, de suivre l’emploi et de

déterminer les modalités de fixation de cette contribution librement consentie.

A Madagascar, la réforme budgétaire est marquée par la nouvelle Loi Organique de

2004 .Cependant, cette Loi Organique ne bouleverse par les notions de budget et de Lois de

finances. Ainsi, « Les Lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et

l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et

financier qui en résulte compte tenu des contraintes d’ordre macroéconomique2 ».

Si, auparavant, le principe de gestion financière publique était axé sur le principe de « budget

des moyens », celui-ci cède la place actuellement à ce qu’on appelle « budget de

programme ». Ainsi, l’objectif visé par l’Etat n’est autre que la meilleure exécution budgétaire

des deniers publics. Alors, le budget national est un plan d’action qui agit comme instrument

de la politique fiscale et économique du Gouvernement pour atteindre certains objectifs à

court et à long termes. Il convient de remarquer que la gestion des dépenses publiques

rencontre des complexités, des contraintes ainsi que des pertinences. Ce fut la raison pour

laquelle, nous avons choisi comme thème de mémoire « ANALYSE DU PRINCIPE DE

SINCERITE DANS LE PROCESSUS BUDGETAIRE A MADAGASCAR, 2009-2013».

L’exécution du budget est une opération particulièrement délicate. Divers Lois et règlements

prévoient les risques de détournement et de gaspillage des deniers publics, ainsi que la

mauvaise gestion des Finances Publiques, l’objet est de bien maitriser et de faciliter le

contrôle du Parlement sur le budget de l’état. Ces principes budgétaires ont été dégagés au

XIX siècle, lors de la mise en place des grands principes du régime Parlementaire. Ils sont au

nombre de quatre (4), et ont été confirmés lors de l’institution de la LOLF qui ajoute le

principe de la sincérité budgétaire. Alors la question qui nous occupe est de savoir « EST-IL

POSSIBLE DE CONFECTIONNER UN BUDGET SINCERE ? ». Il est à signaler que l’objet de

cette étude est d’étudier si le processus budgétaire respecte le principe de sincérité.

La présente étude concerne le budget général de l’Etat qui tient compte des hypothèses que

l’évaluation du budget dépende des décisions et programmes présentés par chaque

département ministériel mais elle peut être également à la base des volumes de crédits des

années précédentes et que l’octroi d’un montant de l’enveloppe financière dépende de la

prérogative et décision du MFB, selon la disponibilité financière de l’Etat.

1 Loi de Finances du 26 Aout 1789

2 Loi Organique 2004

2

Puisque le budget reflète la philosophie économique et sociale du Gouvernement, donc on

attend comme résultats l’amélioration de l’élaboration du budget et l’analyse de la pertinence

et de la conformité du budget.

Pour ce faire, nous avons passé en revue différents travaux nous ayant précédé afin de mieux

orienter l’étude. Avec l’évolution de la Nouvelle Technologie de l’Information et de la

Communication (NTIC), la documentation sur internet s’avère plus accessible et facile. La

recherche bibliographique et notamment la documentation sur internet ont permis d’acquérir

des informations et des données théoriques. Des documentations dans les sites de la Direction

de la Finance et du Budget, de l’Institut National d la Statistique (INSTAT), des Lois de

Finances (LOLF), des Règlements sur la Comptabilité de l’Exécution Budgétaire des

Organismes Publics (RGCEBOP) sont consultés. La consultation de diverses bibliothèques

(bibliothèque universitaire, bibliothèque nationale) nous a permis de collecter un certain

nombre d’informations qualitatives et quantitatives et des données théoriques sur les thèmes

étudiés. Concernant l’approche empirique, c’était l’entretien avec le personnel du

Département du Budget.

Pour mieux cerner la problématique, le présent mémoire est divisé en deux grandes parties

complémentaires. Dans la première partie de l’étude, il y a une présentation théorique de la

procédure budgétaire répartit en deux chapitres, respectivement les principes budgétaires et le

processus budgétaire. La deuxième partie sera consacrée à l’analyse du principe de sincérité

avec des chapitres qui analysent ce principe de sincérité dans la gestion budgétaire et le mode

d’exécution budgétaire.

PARTIE I PROCEDURE BUDGETAIRE

3

PARTIE I : LA PROCEDURE BUDGETAIRE

Les principes budgétaires tiennent une place importante dans toute l’histoire du

processus d’exécution et de contrôle budgétaire de l’Etat, ainsi que leur portée et leur origine.

Pour mieux comprendre cette importance, il est nécessaire de cerner les questions sur le

processus budgétaire. En effet, les principes budgétaires sont liés à la préparation et à

l’adoption de la Loi de Finances, ainsi qu’à ceux relatifs à l’exécution et au contrôle

budgétaires. Ils concourent indirectement à l’application de l’étendue des principes

budgétaires.

Dans cette première partie, nous allons voir les cinq principes budgétaires et en particulier le

principe de sincérité objet de l’étude, afin de pouvoir constater la possibilité ou non, d’un

budget sincère. En effet, ces cinq principes sont tous obligatoires dans la procédure

budgétaire.

Pour entrer dans la première partie, nous allons traiter deux chapitres, le premier est consacré

aux principes budgétaires et le second au processus budgétaire.

4

CHAPITRE I : LES PRINCIPES BUDGETAIRES

L’exécution du budget, en matière de dépenses ou en matière de recettes se soumet à

cinq (5) grands principes. Une bonne gestion et un contrôle efficace dépendent de

l’élaboration du budget et des comptes de l’Etat. Et l’élaboration doit respecter certaines

règles. Généralement, les principes budgétaires ont pour objet de faciliter le contrôle du

Parlement sur le budget de l’Etat.

Ces règles sont :

- Le principe de l’unité ;

- Le principe de l’annualité ;

- Le principe de l’universalité ;

- Le principe de la spécialité et

- Le principe de sincérité.

Il y a lieu de noter que ces principes répondent au souci de contrôle de l’Exécutif par le

Parlement, en limitant la portée des autorisations budgétaires. L’objectif est d’arriver à assurer

un principe de sincérité dans la confection budgétaire. Quoiqu’il en soit, le principe de

sincérité ne peut pas se séparer totalement des quatre (4) autres principes. A tel point qu’il

s’avère normal de faire un bref aperçu sur les autres principes.

Section 1 : LES QUATRE PRINCIPES BUDGETAIRES

1.1. LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Il s’agit d’un principe d’information. En effet, ce principe apparut au moment du

balbutiement du Parlement qui demande d’avoir des informations sur la situation et conditions

budgétaires. Aussi, est-il nécessaire de passer à la définition du principe.

1.1.1. Définition

Le principe de l’unité est basé sur la présentation du budget complet sur un document

facile à lire. Aussi, l’ensemble des recettes et des dépenses du budget doit être présenté dans

un document unique. Le principe d’unité impose l’obligation de n’établir qu’un seul budget :

regrouper dans un même document les recettes et les dépenses ; présenter simultanément au

vote parlementaire toutes les recettes et toutes les dépenses dans le budget de l’Etat.

Quel en est l’objectif ?

5

1.1.2. Objectif

L’objectif est de permettre une vue d’ensemble du projet financier du Gouvernement

et de faire apparaitre un solde général des opérations de l’Etat. Ce principe renferme des

objectifs techniques et politiques.

A. Objectif politique

Ce principe doit permettre à l’organe délibérant de se prononcer en connaissance de

cause. Il s’agit donc d’une volonté de contrôler les opérations financières le plus précisément

possible. Cela donne le sens politique à ce principe.

B. Objectif technique

Ce principe a une signification matérielle, des documents de charges et de ressources.

a. Signification matérielle

La règle de l’unité implique que la Loi de Finance contient des dispositions relatives

aux flux financiers de l’Etat et l’ensemble de ces flux figure dans la Loi de Finance annuelle.

Il y a lieu de noter que l’organe délibérant examine le budget concernant l’ensemble des

opérations financières de la collectivité territoriale, pour donner un sens à l’autorisation.

b. Documents de charges et de ressources

Toutes les charges et les ressources de l’Etat doivent figurer dans un document unique

pour être réduites en un seul acte, sans quoi, la vision des décideurs risque d’être déformée.

Notons que ce principe possède des atouts. Ses principaux avantages sont les suivants :

- Il permet de voir facilement si le budget est en équilibre. En effet, il n’est pas

nécessaire d’examiner des documents multiples pour procéder à une telle vérification ;

- La règle de l’unité budgétaire permet à l’autorité législative d’apprécier l’utilité et

l’urgence relative des différentes dépenses ;

- La règle de l’unité budgétaire met en valeur le volume des dépenses de l’Etat, ce qui

est important lorsqu’on veut les comparer par rapport au montant du Produit Intérieur

Brut (PIB) ou par rapport aux dépenses publiques de l’Etat.

En réalité, le principe d’unité budgétaire n’est pas appliqué quand il y a une division en

plusieurs composantes ou si les actes budgétaires ont tendances à se multiplier.

6

1.2. LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE BUDGETAIRE

Le principe de l’annualité signifie que le budget de l’Etat doit être voté chaque année

(annualité de vote budgétaire et de l’autorisation de perception d’impôts) et par une année

civile. Ainsi, le budget de l’Etat doit être exécuté dans l’année par le Gouvernement. Les

crédits ouverts une année ne peuvent être utilisés que pour les dépenses de cette année-là. Le

budget ne contient que des crédits se rapportant à une année budgétaire déterminée. Ce

principe d’annualité, comme le principe d’unité budgétaire, possède des valeurs techniques et

des intérêts politiques.

1.2.1. Les valeurs techniques

La technique financière a perfectionné la règle de l’annualité budgétaire car, si le

budget s’établit sur une période supérieure à une année, cela rendrait les prévisions de recettes

et de dépenses plus vagues et moins précises. Ainsi, le budget doit être voté chaque année

pour un an.

C. Conditions de vote du budget

Le budget des Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD) est voté chaque année.

L’année d’exercice budgétaire coïncide avec l’année civile. Les budgets locaux sont votés,

comme le budget de l’Etat, avant le 1er

janvier.

D. Exécution annuelle du budget

Les autorisations budgétaires sont valables pour un an seulement. Une fois le 31

décembre est passé, les crédits deviennent caducs.

Il est important d’énumérer ces raisons techniques de l’annualité budgétaire pour pouvoir

affirmer une sincérité du principe budgétaire. Toutefois, l’intérêt politique du principe doit

être mis en exergue.

1.2.2. Intérêt politique

L’organe délibérant peut exercer un véritable contrôle parlementaire sur l’Exécutif

grâce à l’autorisation annuelle. Chaque année, les Représentants du peuple contrôlent,

évaluent et discutent les prévisions budgétaires du Gouvernement en matière de recettes et de

dépenses.

Il convient de signaler qu’à l’origine, l’annualité a été choisie pour des raisons politiques. La

raison est claire : une fois l’autorisation de recettes et de dépenses s’étalent sur une période

7

longue, le contrôle parlementaire sur la gestion financière du Gouvernement ne sera pas

efficace.

Dans la réalité, l’application du principe de l’annualité budgétaire pose un peu de problème,

susceptible d’être remarqué dans plusieurs cas.

1.3. LE PRINCIPE D’UNIVERSALITE

Le principe d’universalité budgétaire est l’un des cinq principes budgétaires des

Finances Publiques. Il se rapproche du principe d’unité. Il s’agit d’une règle fondamentale du

droit budgétaire. Il implique le rassemblement dans un document unique, l’ensemble des

recettes brutes lequel doit s’imputer à l’ensemble des dépenses brutes.

1.3.1. Définition

Le principe de l’universalité se définit comme l’inscription de toutes les dépenses et

recettes dans le budget sans aucune compensation entre elles, qui ne ferait apparaitre que leur

solde. Le principe d’universalité oblige à inscrire toutes les recettes et toutes les dépenses

dans leur totalité.

1.3.2. Objectif du principe

Comme tous les autres principes budgétaires, le principe de l’universalité a comme

objectif de faciliter le contrôle du Législatif sur l’Exécutif, et il complète plus

particulièrement le principe de l’unité budgétaire. De par sa définition et son objectif, le

principe d’universalité budgétaire a deux (2) règles à suivre :

- La règle de non-affectation

- La règle de non contraction ou de non-compensation

E. La règle de non-affectation

Elle signifie que l’ensemble des recettes doit couvrir l’ensemble des dépenses. Ainsi, il

est interdit d’affecter les recettes. Et le Gouvernement est alors obligé d’établir une prévision

de l’ensemble des recettes et répartir ces recettes selon les priorités fixées, en les affectant

dans l’ensemble des dépenses. Et les dépenses aussi s’opèrent par ordre de priorité.

La règle interdit l’affectation d’une recette particulière à une dépense particulière ; une

dépense n’est pas subordonnée à une recette.

8

F. La règle de non-contraction

Elle signifie que les dépenses et les recettes figurent dans le budget pour leur totalité :

dépenses et recettes ne sont pas compensées pour empêcher la dissimulation de certaines

charges.

1.4. PRINCIPE DE SPECIALITE BUDGETAIRE

1.4.1. Définition

C’est la spécialisation des crédits en fonction de la volonté de l’Etat. Les crédits

ouverts par les Lois de Finance sont regroupés par missions relevant d’un ou plusieurs

services, d’un ou plusieurs Ministères.

Les crédits sont classés dans une nomenclature bien définie. Ils ne peuvent être employés que

dans la subdivision où ils sont inscrits. Les crédits sont suivis par chapitre ou par nature de

dépense. Ils sont spécialisés par programme, donc par destination.

1.4.2. Objectif

L’objectif du principe est de présenter les recettes et les dépenses de l’Etat de façon à

ce que l’organe législatif connaisse l’origine de chaque recette et la destination de chaque

dépense. La prévision des recettes et des dépenses mérite d’être présentée de façon à ce que

les Députés puissent faire un vote détaillé, au lieu d’un vote global. C’est à cette condition

que les votes confirment le consentement du peuple à l’impôt. Ainsi, le vote tient toute sa

signification. Et plus la spécification des crédits est étroite, plus le contrôle est réel et strict.

Toutes dépenses autorisées doivent porter sur un objet spécialisé. Ce qui confirme la

signification technique du principe de spécialité budgétaire.

1.4.3. Signification du principe

Le principe de spécialité budgétaire a deux (2) significations :

Signification technique et

Signification politique

G. Signification technique

Comme au niveau de l’Etat, l’autorisation de dépense est toujours précise : elle porte

sur un objet spécialisé. C’est telle dépense et non telle autre qui est autorisée. Les Ministères

ne peuvent faire aucune dépense au-delà des crédits ouverts à chacun d’eux.

9

H. Signification politique

Le principe permet à l’organe délibérant de contrôler la politique de l’Exécutif

puisque celui-ci ne peut dépenser et agir que dans le cadre de l’autorisation donnée. Ce

principe devient alors un principe de communication politique parce que :

- Les crédits (des dépenses) attribués sont détaillés suivant les types de dépenses ; ils

ne sont pas globalement mis à la disposition du Gouvernement et des Ministres.

- Les dépenses sont bien définies et approuvées par le Parlement, l’autorisation n’est

valable que pour un montant déterminé pour chaque catégorie de dépense.

De façon concrète, le principe de spécialité budgétaire implique une présentation détaillée des

recettes et des dépenses ; il implique aussi un vote spécial du Parlement pour en assurer la

précision et l’effectivité. En effet, la spécialisation du vote parlementaire complète la

spécialisation de la présentation du budget ; et le Parlement ne vote pas en bloc le budget,

mais il faut qu’il s’exprime sur chaque article de Loi de Finance.

La Loi Organique sur la Loi de Finance (LOLF) prévoit que :

- « Les prévisions de dépenses font l’objet d’un vote par partie et par chapitre…. »

C‘est-à-dire par Ministère et par nature ;

- « Les prévisions de recette font l’objet d’un vote pour chaque titre » c’est-à-dire par

type de recette (ordinaire et non ordinaire). Comme tous les autres principes

budgétaires, le principe de la spécialité présente des assouplissements.

Section 2: PRINCIPE DE SINCERITE BUDGETAIRE

La Loi Organique sur la Loi de Finance (LOLF) consacre un nouveau principe

budgétaire : le principe de sincérité budgétaire. La Loi de Finance présente de façon sincère

l’ensemble des ressources et des charges d’Etat3. Ce principe de sincérité budgétaire est

inspiré du droit comptable privé. Il implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des

informations financières fournies par l’Etat. Cependant, il est appliqué de façon limité par la

nature prévisionnelle de la Loi de Finance : leur sincérité s’apprécie compte tenu des

informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler de façon raisonnable.

2.1. DEFINITION

Le principe de sincérité budgétaire est l’une des cinq (5) règles techniques

fondamentales régissant le fonctionnement du budget de l’Etat. Il se définit comme le souci

éthique de garantie de l’exactitude des informations dans la Loi de Finance et la fiabilité de

l’équilibre budgétaire annoncé. Alors, les évaluations doivent être réalistes, sans négliger les

3 Loi Organique sur la Loi de Finance (LOLF), Art 42

10

charges et sans anticiper les produits, sans sous-estimer les dépenses et sans surestimer les

recettes, ou encore l’inverse.

Ce principe est incorporé à la Constitution financière de l’Etat par l’intermédiaire de la Loi

Organique sur la Loi de Finance (LOLF). Il est une codification de la jurisprudence déjà

dégagée par le Conseil Constitutionnel.

Il appartient au Conseil Constitutionnel de faire respecter ce principe. Même s’il souligne que

le Gouvernement a le devoir de soumettre au Parlement un projet de Loi de Finance

Rectificative (LFR), il s’avère que les grandes lignes d’équilibre de la Loi de Finances Initiale

(LFI) s’écartent sensiblement des prévisions au cours de l’exercice.

2.2. SINCERITE DES LOIS DE FINANCES

Le mot « sincérité » est emprunté du Droit des Sociétés qui conduit à apprécier la

sincérité des comptes, sanctionnée au plan pénal. Il appartient à la Cour des Comptes de

statuer sur la régularité et la sincérité des comptes des entreprises publiques, ainsi que sur

l’image fidèle du patrimoine et de la situation financière et du résultat de ces entreprises. A

noter que le terme même provient de l’univers des sociétés et il est apparu récemment au

Droit budgétaire4.

L’Etat est la seule entité publique à pouvoir fonctionner avec un budget en déséquilibre

chaque année, c’est pour cela que « La sincérité des Lois de finances concerne la sincérité

dans son sens budgétaire5 »

2.2.1. Sincérité budgétaire

La Loi Organique sur la Loi de Finances (LOLF) met en évidence que les Lois de

finances présentent sincèrement l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Autrement

dit, les moyens pour lesquels une autorisation parlementaire est sollicitée, doivent

correspondre aux charges prévisibles. Ils doivent être suffisants afin que l’Etat puisse honorer

ses dettes et calculer ces besoins, de manière à ne pas laisser inemployés les crédits votés,

dont dépend par ailleurs du niveau de recette soumis au vote.

Cette sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui

peuvent de façon raisonnable en découler. L’obligation de sincérité impose au Gouvernement

de transmettre au Parlement toutes les informations nouvelles, susceptibles de remettre en

cause les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, et ce, même en cours d’examen de la Loi

de Finance6.

4Camby, « La réforme budgétaire », Art 32, Paris, LGDJ, 2004. 5 Loi Organique sur la Loi de Finances française, Art 32

6 NICOLAS ROUILLOT, www.le-politiste.com

http://www.le-politiste.com/

11

Le principe de sincérité est progressivement reconnu, par la jurisprudence puis par les textes :

la sincérité des Lois de Finances et la sincérité des comptes.

Dans l’actualité de la fonction publique, l’équilibre du budget voté se traduit par le respect de

plusieurs conditions comme :

- L’équilibre par section : équivalence des dépenses et des recettes tant en

investissement qu’en fonctionnement.

- Respect de la date de vote et de transmission du budget, la date d’adoption du budget

primitif et compte administratif, le délai séparant l’adoption primitive et le débat

d’orientation budgétaire.

Il y a lieu de signaler que le principe de sincérité n’a pas la même portée s’agissant des Lois

de Règlement et des autres Lois de Finances. Par exemple, pour la Loi de Finances de l’année,

les Lois de Finances Rectificatives et les Lois particulières prises selon les procédures

d’urgence, la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de

l’équilibre déterminé par la Loi de Finances. Aussi, est-il nécessaire de procéder à l’utilité du

terme.

2.3. UTILITES DU PRINCIPE DE SINCERITE

Il y a lieu de noter que le principe de sincérité porte à la fois sur :

Les comptes de l’Etat :

«Les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de

son patrimoine et de sa situation financière7 »

Les Lois de finances :

«Les Lois de finances présentent l’ensemble des ressources et des charges de

l’Etat. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions

qui peuvent raisonnablement en découler8 ».

Par ailleurs, il est important de distinguer:

La sincérité budgétaire :

Elle recouvre la sincérité des Lois de Finances, de la Loi de Finances Rectificative ou

de la Loi particulière prise selon des procédures d’urgence. « La sincérité des Lois de finances

concerne la sincérité dans son sens budgétaire9 ».

7 Loi Organique sur la Loi de Finances (LOLF), Art 38

8 Loi Organique sur la Loi de Finances (LOLF), Art42

9 Loi Organique sur la Loi de Finances française, Art 32

12

La sincérité comptable :

Elle recouvre la sincérité de la Loi de Règlement, qui est plus stricte, car à entendre à

propos de l’exactitude des comptes : La sincérité des comptes de l’Etat doit aussi se

comprendre dans le sens traditionnel donné par la doctrine comptable d’exactitude des

comptes.

La Loi de Règlement (LR) constitue l’un des trois types de Loi de Finance avec les Lois de

Finances Initiales (LFI) et Rectificative (LFR). Elle constitue un document comptable soumis

à l’approbation du Parlement. Avec la Loi Organique sur la Loi de Finances (LOLF), elle

retrouve une relative importance car elle comprend :

- Un tableau de financement montrant la manière dont l’Etat finance son activité au

cours de l’année,

- Un compte de résultat,

- Un bilan de l’Etat,

- Une évaluation des engagements de l’Etat hors bilan.

Tableau n° 1 : La sincérité budgétaire

DOMAINE SINCERITE DES

COMPTES

SINCERITE DES LOIS DE

FINANCE

ANALYSE -Tableau de financement

-Compte de résultat

-Bilan de l’Etat

-Engagement hors bilan

-Equivalence des Dépenses et

Recettes

-Pas de crédits votés inemployés

-Prévision = Réalisation

-Aspect temporel

INDICATEUR DE

VERIFICATION

Pièce comptable Ministère -Grands équilibres

-Taux de modification

-Taux d’absorption

Source : Loi Organique sur la Loi de Finances française

Après les principes budgétaires et surtout les conditions de sincérité, nous allons

maintenant identifier les problèmes d’applications des principes budgétaires.

Section 3 : CONTRAINTES D’APPLICATION DES PRINCIPES

Du principe de l’unité jusqu’au principe de spécialité, il existe toujours des

contraintes. Ainsi, nous allons essayer de voir respectivement les problèmes y afférents.

13

3.1. AU NIVEAU DU PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE

Le principe, en réalité, n’est pas vraiment appliqué dans la mesure où l’on assiste à une

division du budget en plusieurs composantes et où les actes budgétaires ont tendances à se

multiplier. Il y a donc lieu de tenir compte des assouplissements que sont les dérogations au

principe de l’unité.

Des exceptions au principe apparaissent, d’où la constitution obligatoire des budgets annexes

pour les services publics industriels et commerciaux, les services à caractère administratif

sans personnalité juridique que la collectivité locale a souhaité individualiser.

Il en est de même pour les services à caractère social gérés par les collectivités elles-mêmes et

les activités de lotissement et d’aménagement de zone.

Exemple : Lorsqu’une collectivité territoriale aménage des terrains en vue de les vendre

comme terrain à bâtir (lotissement à usage d’habitation ou zones d’activités),

cette activité doit être gérée dans un budget annexe de lotissement avec

comptabilité de stock de terrains viabilisés et assujettie à la Taxe sur les

Valeurs Ajoutées (TVA).

Si telle est la caractéristique du principe de l’unité budgétaire, passons maintenant aux

problèmes dans l’application du principe de l’annualité budgétaire.

3.2. AU NIVEAU DU PRINCIPE DE L’ANNUALITE

En réalité, l’application du principe de l’annualité budgétaire pose des problèmes qui

se présentent dans plusieurs cas .Une fois la validité de l’autorisation budgétaire est limitée à

un an, cela rend difficile la prévision des grands investissements et parfois la gestion de ceux-

ci. De ce fait, l’application du principe devient de plus en plus délicate. Donc, l’Etat ne

pourrait pas engager des dépenses. Il ne peut pas également passer des commandes ni

exécuter des marchés que dans les limites de crédits disponibles au cours de l’année

budgétaire. Or, certaines dépenses ne peuvent pas être réalisées sur une durée d’un an.

Le strict respect de l’annualité provoque une dépense importante en fin d’année, engageant

tous les crédits résiduels pour ne pas les perdre. C’est le cas de la gestion des Finances

Publiques axée sur les moyens ou de l’application du « zéro budgeting » à chaque fin d’année.

Le champ d’application de ce principe se réduit parfois, surtout que son application elle-

même est assouplie, en vue d’éviter les inconvénients évoqués. De telle situation budgétaire

nécessite des dérogations pour prouver cet assouplissement. Dans la pratique, le principe

d’annualité est donc soumis à des aménagements, destinés à concilier la continuité budgétaire

et la souplesse de fonctionnement de l’Etat.

La politique budgétaire ne peut pas, pour autant, se concevoir à court terme.

14

Certaines dépenses, particulièrement les investissements, sont par nature, pluriannuelles.

Aussi, l’application du principe d’annualité n’est-elle pas tellement assouplie par divers

aménagements, comme la possibilité de reporter les autorisations d’engagement disponible (et

dans certains cas précis, les crédits de paiement) ou la modification des dotations par décret

d’avance, en cas d’urgence.

3.2.1. Anomalie du principe

Dans la pratique, le principe d’annualité est soumis à des aménagements destinés à

concilier la continuité budgétaire et la souplesse de fonctionnement de l’Etat :

- En cours d’année, il est possible de voter des Lois de Finances Rectificatives qui

modifient la Loi de Finance Initiale,

- Dans certaine mesure, le principe de continuité des exercices budgétaires permet aussi

le report des crédits non consommés à l’exercice suivant.

Le principe d’annualité budgétaire repose donc sur la base temporelle qui nécessite plusieurs

dérogations. Nous allons passer au principe de l’universalité budgétaire.

3.3. AU NIVEAU DU PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE BUDGETAIRE

Dans la pratique, il est nécessaire d’adapter la règle de l’universalité aux exigences de

l’action administrative. Et sa mise en œuvre concrète a progressivement été assortie d’une

série d’aménagements visant à la rendre conforme aux besoins des Finances Publiques

contemporaines.

Comme tous les autres grands principes budgétaires, le principe de l’universalité n’est pas

parfait. Dans certains cas, des exceptions dépassent ce principe. Alors, on parle de dérogations

spéciales à savoir :

- Les dérogations sur la règle de non-affectation qui subit des assouplissements

importants dans les budgets annexes et les Comptes Spéciaux du Trésor.

- Les dérogations sur la règle de non compensation et de non contraction dans les

Comptes Spéciaux du Trésor et dans le budget général de l’Etat ; Comptes

Spéciaux du Trésor destinés à opérer des affectations : les comptes d’affectation

spéciale.

- Dans le budget général, certaines administrations peuvent utiliser deux (2)

procédures qui ont pour effet de compenser quelques dettes sur les marchés : de

transformation et de conversion.

Pour les marchés de transformation, le service commande un matériel et donne en vue de sa

fabrication des matières premières dont le coût sera bien sûr soustrait dans la facture finale.

15

Et sur les marchés de conversion, il s’agit de vieux matériaux qui sont livrés aux fabricants en

vue de la fourniture de nouveaux matériels.

3.4. AU NIVEAU DU PRINCIPE DE SPECIALITE BUDGETAIRE

La spécialité budgétaire implique une présentation détaillée des recettes et des

dépenses, puis une spécialisation du vote parlementaire afin d’en assurer la précision et par

conséquent, l’effectivité.

A noter que l’organe législatif ne va pas voter le budget en bloc. Il faut qu’il s’exprime sur

chaque article de la Loi de Finance et ensuite sur chaque ressource et sur chaque dépense

inscrite dans le budget de l’Etat qui l’accompagne.

En réalité, il est quand même matériellement impossible d’autoriser individuellement chaque

recette et chaque dépense. La Loi Organique sur la Loi de Finance prévoit que :

- « Les prévisions de dépenses font l’objet d’un vote par partie et par

chapitre ….. ». C’est à dire par Ministère et par nature ;

- « Les prévisions de recettes font l’objet d’un vote pour chaque titre ». C’est-à-

dire par type de recette (ordinaire et non ordinaire).

Des dérogations au principe de spécialité de crédits sont alors effectuées par des mouvements

de crédits, à savoir :

- Virements de crédits ;

- Transferts de crédits ;

- Crédits évaluatifs ;

- Crédits complémentaires et

- Décret d’avance

Ces quatre (4) principes budgétaires sont strictement nécessaires pour pouvoir exécuter une

bonne gestion de la Finance Publique. Mais, notons-le, par la crainte de non-sincérité

budgétaire, le principe de sincérité fut nouvellement créé, par suite des innovations de la

nouvelle Loi Organique.

Face aux péripéties d’opération préparatoire du budget jusqu’à la phase d’exécution

budgétaire, la conception d’une sincérité du principe s’avère un peu pessimiste.

16

CHAPITRE II : PROCESSUS BUDGETAIRE

Historiquement, le budget de l’Etat, sous l’Ancien régime (régime royal) était

confondu avec les dépenses du Roi. On parlait du « trésor royal ». A ce temps, le budget de

l’Etat et son financement étaient encore loin d’être uniformément répartis sur le territoire.

Sur le plan comptable, jusqu’en 1789, aucun compte n’était tenu de façon officielle, pour

permettre d’évaluer les recettes et les dépenses de l’Etat. Il y avait quelques tentatives, mais

aucun n’avait débouché. On réalisait à ce temps ce qu’on appelle « dépense à l’œil » et les

revenus n’étaient pas réguliers. Il fallait attendre la révolution française pour qu’il y ait de

grands changements dans les recettes de l’Etat français. C’est la déclaration des Droits de

l’Homme et de Citoyen qui a affirmé le principe du consentement de la Nation à

l’impôt : « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs

représentants, la nécessite de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre

l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée10

».

Il convient de signaler que le présent mémoire veut mettre l’accent sur la sincérité du principe

budgétaire, concernant le budget général de l’Etat. Aussi, est-il important et nécessaire

d’identifier le Ministère responsable. Quand on parle du budget de l’Etat, le Ministère des

Finances et du Budget constitue le premier responsable en matière d’exécution budgétaire.

Conformément au décret n°2014-1102, le Ministère des Finances et du Budget, dans le cadre

de la Politique Générale de l’Etat, élabore et met en œuvre la politique financière, fiscale et

budgétaire de l’Etat. Cette politique financière et budgétaire comprend :

- L’élaboration des projets de Loi de Finances

- Le contrôle et la synthèse de l’exécution de Loi de Finances ;

- Les travaux d’assiette, de contrôle, de recouvrement des ressources fiscales et

douanières ;

- La gestion et le contrôle du patrimoine de l’Etat et des collectivités locales ;

- La gestion de la trésorerie et des dettes intérieures et extérieures de l’Etat ; et

- La coordination de la politique du Gouvernement en matière de micro finance.

A travers ces attributions ministérielles, nous allons présenter l’organigramme général du

Ministère des Finances et du Budget :

10

Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, Art 14

17

Schéma n° 1 : Organigramme général du MFB suivi de l’organigramme de la

Direction Générale du Budget

Direction de la

programmation

et du Cadrage

Budgétaire

Ministre des finances et du

Budget

Direction de la tutelle et du Contrôle des Etablissements publics Nationaux

Direction du

Patrimoine de

l’Etat

Direction de

l’Exécution

Budgétaire

Directions

Régionales du

Budget

Bureau d’Appui à l’Ordonnateur National

Direction de la

Coordination

des Services

Déconcentrés

Direction de la

Gestion des

Effectifs des

Agents de l’Etat

Direction des

Pensions

Direction de la

Solde

Direction

Technique de la

Législation et

des Etudes

Direction des Affaire Juridiques et de la Lutte contre la Fraude

Direction des

Ressources et de la

Formation

Direction de la Législation de la Valeur

Direction des Statistiques et de la Comptabilité

Direction des

Services Extérieurs

Service Administratif et

Financier

Servie du personnel

Service des Etudes et

Réglementation

Service d’Administration de

l’Informatique du Budget

Service des Relations Interrégionales

Service de la Coordination et du

Contrôle

Service des Affaires

Administratives et Financières

Service du Personnel

Service du personnel extérieur

Service de Communication

Service de Coordination des

Actions Douanières et de la

Programmation

Service de l’Inspection

Service de Pilotage et de la

Communication

Service d’Analyse Économique

et Fiscale

Service de la Brigade

d’Inspection

Service du Système

d’Information Fiscale

Direction Générale

du Budget


du Trésor


des Impôts


des Douanes

Direction Générale de la

Gestion Financière du

Personnel de l’Etat

Service Administratif et

Financier

Service de la communication,

des Ressources Publiques et d

Partenariat

Service de la Stratégie et du

développement

Direction de la Brigade d’Investigation Financière et de l’Audit

Direction des Etudes

Direction de la

Dette Publique

Direction de la

comptabilité

Publique

Direction des

Opérations

Financières

Direction de la

Législation Fiscale et

du Contentieux

Direction Technique

Direction de la Programmation des Ressoures

Direction de la Recherche et du Contrôle Fiscal

Direction de la

Formation

Professionnelle

Direction des

Grandes Entreprises

Directions Régionales des Impôts

Direction de

l’Imprimerie

Conseil

Supérieur de la

Comptabilité

Direction

du

Renforcem

ent de la

Gouvernan

ce

Direction

des

Systèmes

d’Informat

ion

Direction

des

Affaires

Administra

tives et

Financière

Direction

des

Ressources

Humaines

et de

l’Appui

Direction

de la

Promotion

du

Partenariat

Public Privé

MINISTRE DES FINANCES ET DU BUDGET

CABINET

Cellule de Coordination des

Projets de Relance

Economique et d’Action

Sociale

Direction

Générale de

l’Audit Interne


de l’Autorité de

Régulation des

Marchés Publics

Direction

Générale du

Contrôle

Financier

Service

Communication

Bureau d’Appui

SECRETARIAT GENERAL

18

Section 1 : PREPARATION ET ELABORATION DU BUDGET

L`élaboration du budget se reflète par l`évaluation des dépenses et des ressources avec

les différentes procédures de lÈtat. Dans ce premier chapitre, nous allons traiter la phase

préparatoire du budget, conformément à la procédure d’exécution du budget et selon les Lois

de Finances. A noter que la préparation et l’élaboration du projet seront suivies du vote

parlementaire. Cette phase préparatoire se divise en deux grandes étapes successives : la

procédure administrative qui concerne le recueil des informations nécessaires à l’élaboration

du budget et le cadrage macroéconomique. Mais tout d’abord, il s’avère intéressant de savoir

ce qu’est le budget. Qu’est-ce que le budget ?

1.1- DEFINITION DU BUDGET

Le mot « BUDGET » vient de l’anglais « budget », dérivé de l’ancien français

« BOUGE » ou « BOUGETTE ». Ce terme désignait, au XIIIème

siècle, le sac du roi qui

renferme l’argent nécessaire aux dépenses du royaume.

« Le budget est un document retraçant la nature, le montant et l’affectation des ressources et

charges de l’Etat, des collectivités ou établissements publics pour un exercice budgétaire

annuel (1er

janvier jusqu’au 31 décembre pour Madagascar)».

« Le budget est la planification financière des activités de l’Etat et la traduction financière des

politiques et stratégies gouvernementales : politiques fiscale, économique, monétaire,

stratégie de développement...»11

1.2- PREPARATION DU BUDGET

Le budget de l’année suivante est préparé dès le mois de janvier de l’année en cours.

Pour guider la mise en œuvre des politiques macroéconomiques et sectorielles à travers les

programmes d’actions prioritaires, il est procédé une analyse des implications chiffrées des

politiques à retenir. Ladite analyse est basée sur le cadrage que nous allons expliquer dans ce

qui suit.

1.2.1- Le cadrage

A partir du mois de février n-1, c'est-à-dire, l’année en cours, il faut commencer par

faire un cadrage. Il s’agit en fait de définir les hypothèses macroéconomiques, de déterminer

les politiques et les moyens d’intervention du Gouvernement, et de déterminer les enveloppes

budgétaires globales. Chaque Ministère est donc tenu d’élaborer leurs propres prévisions

budgétaires. Celles-ci seront discutées lors des conférences budgétaires avant de mettre sur

pied un projet de Loi de Finance. Cette procédure doit se terminer avant le mois d’octobre de

l’année en cours.

11

MFB, GTZ « Guide Pratique du Budget » Edition 2007

19

a. Cadrage budgétaire

Le cadrage budgétaire donne le profil de la dépense publique résultant de làllocation

des ressources budgétaires aux secteurs par Ministère pour financer les programmes

prioritaires. Apres la déclaration officielle de la Politique Générale de lÈtat et les bilans du

Gouvernement sur les plans « opération » et « financier », les sous-commissions de cadrage

doivent collecter les données nécessaires à la détermination du cadrage macroéconomique, les

perspectives et contraintes budgétaires devant guider l`élaboration du budget du prochain

exercice fiscal , analyser les informations obtenues, réaliser les prévisions relatives au

comportement des différentes branches dàctivité économique, formuler des objectifs sur les

principaux indicateurs macroéconomiques et financiers tels le taux de pression fiscale, le taux

d’inflation, le taux de croissance de l`économie .….

b. Cadrage macroéconomique

Le cadrage macroéconomique présente le profil de croissance globale ainsi que les

contributions sectorielles et le financement (Etat et ensemble de l’économie).

Pour bien documenter le cadrage budgétaire et macroéconomique, la commission doit rédiger

le rapport technique intérimaire sur la base de compte-rendu de réunions, des études et des

analyses comportant :

- Un explicatif de la méthodologie de cadrage macroéconomique employée

- Une section décrivant la conjoncture ou la situation économique de lèxercice fiscal en

cours (n-1), entre autres : secteur monétaire (taux de change….), secteur externe

(réserves nettes de change), secteur réel (PIB nominal, inflation, PIB réel….),

Finances Publiques (taux de pression fiscale, dépenses, déficit ou excédent budgétaire,

tableau des opérations financiers de lÈtat….)

- Une section traitant les perspectives économiques de lèxercice de lànnée étudiée (n)

sur les différents secteurs : monétaire, réel, Finances Publiques

c. Rapport technique de cadrage

Ce rapport technique, après ajustement des prévisions et révision des objectifs, est

acheminé à la commission d’élaboration du budget.

La commission d`élaboration discute et révise ce rapport technique, puis formule, le cas

échéant, des modifications que la Direction Générale du Budget transmet à la Commission de

Cadrage. Ce dernier révise le rapport technique de cadrage, retourne éventuellement le rapport

pour correction, transmet ce rapport technique corrigé et présente au Président de la

Commission d`élaboration du budget pour validation macroéconomique.

20

Ce processus se déroule avec plusieurs itérations pour favoriser la cohérence et la

convergence. Grâce à des exercices de simulation à l’aide d’un modèle de cadrage

macroéconomique, les estimations précédentes sont conjuguées avec l’analyse statistique des

performances sectorielles pour projeter le profil de la croissance à moyen terme. Ces

simulations ont ainsi permis de réviser le cadrage de base (Gouvernement, Fonds Monétaires

International) sur le moyen terme de façon à mieux tenir compte des effets de croissance, de

la mise en œuvre des programmes prioritaires budgétisés. Aussi, les hypothèses sur les

objectifs de mobilisation des ressources fiscales ont-elles permis de projeter les recettes de

l’Etat ainsi que les soldes budgétaires sur la base de la progression des dépenses publiques (en

fonctionnement et investissement) requises pour financer les programmes prioritaires. Les

informations sur les financements extérieurs déjà identifiés ont ensuite permis d’équilibrer les

Finances Publiques en faisant apparaitre des besoins de financement résiduel, qui doivent être

raisonnables et mobilisables à moyen terme.

1.2.2- La lettre de cadrage

Pour l’année suivante, la lettre de cadrage décrit les conditions de stabilité

macroéconomique correspondant au futur budget : taux de croissance souhaité, taux

d’inflation attendu, les évolutions probables des recettes et des dépenses publiques, ainsi que

le niveau de déficit estimé. Une fois la procédure administrative terminée, la formation du

projet de Loi de Finance est entamée.

Schéma n° 2 : Cycle budgétaire

Source : Equipe de la Direction Générale du Budget dirigée par M. RAZAFINDRAVONONA

Jean, composée de M. RANDIMBIARISOA Oliva Emmanuella, M. RAZANAJATO Mialy

Lanto, Melle RAMAHATAFANDRY Onintsoa et de Mme RAOILISOA Onintsoa Arilala :

« Le budget : Guide pratique MFB, Edition 2008 »

21

1.3- PROJET DE LOI DE FINANCE

Avant la publication du projet de la Loi de Finance, les prévisions de chaque Ministère

sont recueillies lors de la conférence budgétaire. LÈxécutif établit un projet de Loi de

Finance quìl soumet au Législateur. La Constitution pose les règles essentielles de la

procédure budgétaire annuelle et prévoit que les Finances Publiques soient régies par la Loi.

Le Ministère des Finances et de Budget prépare un projet qui reprend les orientations

exprimées par le Gouvernement. Ce texte est ensuite approuvé par les personnes habilitées de

cette Loi. Puis, le Ministre présente ce dernier et dépose à lÀssemblée Nationale, après

renvoie à lèxamen de la commission des finances de lÀssemblée Nationale12

.

1.3.1- Loi de Finance

Dans le Règlement Général sur la Comptabilité de l’Exécution Budgétaire des

Organismes Publics (RGCEBOP): « La Loi de Finances, ou le budget, est làcte par lequel

sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses des organismes publics…13

»

La Loi Organique n° 2004-007 du 26 juillet 2004 sur les Lois de Finances résulte de la

volonté unanime des Parlementaires de voter le budget de l’État en toute connaissance de

cause. Selon le document de présentation réalisé par la Direction du Budget, la Loi Organique

sur les Loi de Finance (LOLF) vise à satisfaire deux objectifs principaux :

- Réformer le cadre de la gestion publique pour l’orienter vers les résultats et la

recherche de l’efficacité.

- Renforcer la transparence des informations budgétaires afin d’informer davantage le

Parlement sur la gestion budgétaire.

De ce fait, la LOLF est fondée sur le principe d’une budgétisation non plus par nature de la

dépense, mais orientée vers les résultats à partir d’objectifs définis. Elle fait passer la dépense

d’une logique de procédure (conformité de la dépense) à une logique de performance

(efficacité de la dépense, pertinence des choix).

1.3.2- Vote de la Loi de Finance

Le vote du budget des pays se différencie aussi par la date et calendrier des débats

parlementaires et làdoption de la Loi de Finance annuelle. Le déroulement de lèxamen

parlementaire dépend en partie des obligations légales relatives mais, tout se fait avant que

commence le nouvel exercice. Le temps consacré par le Parlement à la discussion du projet

12

Suivant la Loi Organique n° 2004-007 du 26 juillet 2004 sur les Lois de Finances Art : 45,

46, 47 13

Règlement Général sur la Comptabilité de l’Exécution Budgétaire des Organismes Publics

(RGCEBOP), Art 5

22

budgétaire annuel peut être limité par la Loi ou les Règlements parlementaires ; il arrive aussi

qu’il soit illimité.

Mais une fois le projet de Loi de Finance est examiné et analysé; le Sénat produit et

accompagne le rapport dànalyse après leur adoption, le Parlement vote le budget. Il faut

transmettre les modifications des rapports dànalyse apportées par le Parlement et le Sénat

pour prendre en compte leurs modifications. Le Président promulgue le projet de Loi de

Finance et la présidence le publie14

.

La finalisation du projet de Loi de Finance se fait au début octobre et la présentation se

déroule à la mi-octobre. Le dépôt au Parlement se fait en fin dòctobre et va finir avec la

publication le 31 décembre.

14

Loi Organique n° 2004-007 du 26 juillet 2004 sur les Lois de Finances, Art : 48

23

Tableau n° 2 : Calendrier et Processus du budget

Source : RAZAFIMAHARO Hajaniaina « Abrégée d’analyse des budgets à Madagascar »

Février 2005

Après la préparation et l’élaboration du budget, parlons de l’exécution budgétaire avec le

suivi et le contrôle pour apprécier la sincérité du processus budgétaire. En fait, le processus

budgétaire commence par la préparation et l’élaboration budgétaire, en passant par

l’exécution, le suivi et le contrôle jusqu’à la modification.

24

Section 2 : EXECUTION, SUIVI ET MODIFICATION BUDGETAIRE

Le conseil du Gouvernement répartit les crédits aux divers Ministères conformément à

un décret de répartition. En effet, tous les Ministères et toutes les Institutions vont exécuter le

budget voté au cours de l’année budgétaire.

A noter que ce budget initial peut être modifié par des mouvements de crédits : aménagement

de crédits au sein d’un programme d’un Ministère, virement de crédit entre les programmes

d’un même Ministère ou transfert de crédits entre des programmes de Ministères distincts.

Seule la Loi de Finance Rectificative est autorisée en cours d’année, de modifier les

dispositions de la Loi de Finance Initiale.

Conformément au décret n°2005-003 du 04 janvier 2005, portant règlement général sur la

comptabilité de l’exécution budgétaire des organismes publics, l’Ordonnateur Principal du

budget est le Premier Ministre. Mais il peut déléguer ce pouvoir à des Ordonnateurs

Délégués : Chefs d’institutions et membres du Gouvernement. Ceux-ci peuvent déléguer à

leur tour, leur pouvoir à des Ordonnateurs Secondaires. Le comptable est chargé du

maniement des fonds et des mouvements de compte dont il est responsable.

2.1- RECOUVREMENT DES RECETTES

Concernant le recouvrement des recettes, l’ordonnateur est habilité à constater les

droits des organismes publics. Il a aussi le droit de constater la liquidation et

l’ordonnancement. Il émet, selon le cas, un avis de recouvrement ou un titre de perception

(ordre de recette) afin que le comptable mette en recouvrement les recettes.

Le comptable s’occupe de l’encaissement régulier des recettes et de la conservation des fonds

et valeur sous sa responsabilité. Il effectue un contrôle de régularité des autorisations de

perception et une vérification des calculs. Le paiement peut se faire, soit par versement

d’espèces ayant cours à Madagascar, soit par remise de chèque (ou d’autres effets bancaires),

soit par virement (pour un montant supérieur 100 000 Ar)15

. Cependant, il existe deux types

de procédures dérogatoires, à savoir :

- La perception sans ordonnancement : elle concerne les recettes fiscales et douanières.

En effet, le contribuable liquide lui-même l’impôt dû et le paie à l’administration

fiscale. Celle-ci arrête le montant à payer et constate le paiement.

- La perception avant ordonnancement : le régisseur de recette (ou agent du service

administratif) perçoit les recettes après constatation et liquidation.

- Après recouvrement, il y a lieu de faire deux régulations :

o Versement de la somme perçue au comptable de rattachement ;

o Procédure d’ordonnancement de régulation.

15

Décret n°2005-003 portant Règlement Général sur la Comptabilité de l’Exécution Budgétaire des Organismes Publics (RGCEBOP), et Décision n°2013-003 MFB/SG/DGI portant modification des dispositions de la décision n°007-MFB/SG/DGI du 30 Avril 2009.

25

Il importe de signaler que les opérations de recettes se séparent de celles des dépenses : les

recettes ne sont pas imputables directement aux dépenses ; les opérations de dépenses sont des

engagements de leur paiement.

2.2- EXECUTION DES DEPENSES

En ce qui concerne les dépenses, l’Ordonnateur est habilité à engager, à liquider et à

ordonnancer les dépenses de son Institution. Il peut attribuer des contrats selon la procédure

de passation de marchés publics. Il ordonne également le paiement des dépenses engagées

après « services faits »16

, après certification des Gestionnaires d’Activités.

En plus, l’Ordonnateur s’assure de la régularité des dépenses avant tout paiement. Ce contrôle

porte sur la qualité de l’Ordonnateur et aussi sur la régularité des dépenses considérées, sur la

validité de la créance17

et de la quittance et sur la disponibilité des fonds ou des crédits18

.

Enfin, il impute les dépenses au chapitre correspondant selon sa nature ou son objet.

Toutefois, quelques dérogations existent concernant ce principe :

- Le comptable peut accorder des avances de fonds à un régisseur d’avance pour payer

le fournisseur19

qui a renvoyé la facture certifié par le Gestionnaire d’Activités. La

régie d’avance peut être renouvelable : cantine des EPA (Etablissements Publics à

caractère Administratif), électricité et eau payés par carte, ou unique : des dépenses de

faible montant urgentes et imprévues.

- Les avances de démarrage sont accordées, à cause des préparatifs à l’exécution des

travaux ou aux fournisseurs, des services ayant l’objet d’un marché20

.

- Le remboursement se fait par retenue sur les sommes dues au titulaire du marché.

- Les règles de spécialités de crédits sont dérogées par le principe de fongibilité des

crédits. En effet, pour une gestion axée sur les résultats, l’Ordonnateur peut

« interchanger » les crédits entre les activités dans un même programme.

L’exécution des dépenses est entièrement liée aux procédures de passation de marchés

publics, malgré la délicatesse des opérations de recettes et dépenses. C’est pourquoi, elles se

font, de façon procédurale, pour faciliter le contrôle budgétaire.

2.3- CONTROLE BUDGETAIRE

A la fin de l’exercice budgétaire, le Parlement est tenu de contrôler l’exécution de la

Loi de Finance des années passées.

16

Certifié par les gestionnaires d’activités 17

Règlement Général sur la Comptabilité de l’Exécution Budgétaire des Organismes Publics (RGCEBOP), Art 5 18

Décret n°2005-003, Art 13, alinéas b, Portant RGCEBOP 19

Décret n°2004-319 20

Code marché publics, Art 46

26

Il appartient à la Loi de Règlement de constater les résultats financiers de l’année budgétaire.

Elle approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la Loi de Finance de

l’année, complétée le cas échéant, par les Lois de Finances Rectificatives.

Le processus budgétaire est un processus délicat. Le contrôle s’effectue selon trois modalités :

avant, pendant et après l’exécution budgétaire.

2.3.1- Contrôle à priori et en cours d’exécution

Le contrôle effectué par le comptable est exposé dans la procédure d’exécution des

dépenses. Il s’agit d’un contrôle à priori, automatique et administratif. En plus, le comptable

s’assure que le Bon de Caisse qui n’est pas présenté pendant quatre (04) ans est déchu : il n’y

a pas donc lieu de payer autre ce délai.

Le système de Contrôle Hiérarchisé des Engagements des Dépenses (CHED) est tenu de

soumettre un visa préalable de contrôle financier. Cependant, il existe des engagements qui ne

sont pas soumis au visa préalable21

:

- Engagement de toute nature, inférieur ou égal à sept cent mille (700 000) Ar ;

- Toute dépense, quel que soit leur montant, relative au loyer déjà visé par le contrôle

financier, aux contributions internationales, aux redevances téléphoniques, aux frais de

carburants et lubrifiants, aux frais de transport aériens (faisant l’objet d’un facture pro

forma) et aux soldes de la catégorie II, ayant déjà reçu le visa de contrôle financier.

Le Parlement exerce aussi un contrôle politique pendant l’exécution budgétaire22

. En ce sens,

l’Exécutif est tenu de communiquer les informations disponibles sur l’avancement de

l’exécution budgétaire. La modalité de contrôle ici exposée est liée aux opérations de

dépenses pour arriver au contrôle à postériori.

2.3.2- Contrôle à postériori

La Cour des Comptes et le Tribunal Financier assurent les contrôles juridictionnels en

tant que contrôles externes et à postériori. La Cour des Comptes est tenue d’examiner la

gestion des ordonnateurs du budget, et de contrôler les comptes et la gestion des entreprises

publiques. Il y a lieu de rappeler que la Cour des Comptes (LOLF, Art 61) est chargée de :

- Juger les comptes des comptables publics de l’Etat, en vérifiant la régularité des

recettes et des dépenses qui y sont décrites ;

- Contrôler l’exécution des Lois de Finances.

21

Décret n°2008-1247 du 19 décembre 2008, Art 3 22

Loi Organique sur les Lois de Finance, Art 57

27

Pour les CTD, les Tribunaux Financiers contrôlent l’exécution des budgets et en examinent la

gestion. Ils assistent aussi les autorités locales ou décentralisées, concernant les textes d’ordre

budgétaire, financier ou comptable relatif aux CTD.

Il appartient enfin au Parlement, d’exercer une seconde fois un contrôle à l’occasion du vote

de la Loi de Règlement définitif du budget. Le contrôle à posteriori est de type juridictionnel

pouvant saisir des litiges ou plaintes des acteurs du budget.

2.3.3- Contrôle permanent

Les organes permanents de contrôle des Finances Publiques sont désignés23

. Il s’agit

de l’Inspection Générale de l’Etat et du Contrôle Financier. Les organes de contrôle

permanent sont rattachés à la Présidence, en vertu du pouvoir de contrôle général que la

Constitution confère au Président de la République.

« L’exécution de ces inspections et contrôles ne fait pas obstacle à celle exercée par ou sur les

Ordonnateurs et les Comptables Publics et les autres corps ou organismes d’inspection24

».

Ce contrôle permanent renforce davantage les deux autres types de contrôle. Il est

l’aboutissement d’un processus budgétaire. La présentation de ces différentes procédures

budgétaires nous conduit à parler des procédures de budget des autres pays.

Section 3 : PROCEDURES DE BUDGET DES PAYS DANS L’OCDE

Le processus budgétaire des pays dans l’Organisation de Coopération et de

Développement Economique se passe selon cinq (5) étapes:

- L’Exécutif établit un projet de Loi de Finances qu’il soumet aux Législateurs : le

Ministère des Finances prépare un projet qui reprend les orientations exprimées par le

Gouvernement. Puis la Loi de Finances est soumise aux Législateurs pour qu’ils

l’amendent éventuellement et la votent.

- L’examen parlementaire : la Loi de Finances est généralement débattue au sein de

Commissions Parlementaires. Après leur adoption en séance plénière, le Parlement vote

le budget.

- L’application de l’Exécutif par les agences administratives.

- Au quatrième stade, le Parlement contrôle l’exécution de la Loi de Finances pendant

qu’elle a lieu et surtout après la clôture de l’exercice. Et il en fait des rapports.

- La dernière étape est la vérification des comptes financiers par un organe indépendant

de contrôle externe.

23

Loi Organique sur les Lois de Finance, Art 58 et 59 24

Loi Organique sur les Lois de Finance, Art 5 a

28

Tableau n° 3 : Instruments juridiques associés aux différentes étapes du cycle

budgétaire

FONCTION LEGISLATION PRIMAIRE

(Constitution, Lois)

LEGISLATION

SECONDAIRE

(Décrets, Arrêtés, etc.………)

Préparation du

budget

L’Exécutif édicte des décrets ou

des directives générales.

Adoption du budget Le Parlement vote une Loi

budgétaire qui précise le

contenu, la date de présentation

et la procédure de vote de la Loi

de Finance annuelle.

Exécution du budget L’Exécutif prend des décrets

portant sur le contrôle financier,

l’audit interne, la comptabilité,

etc……..

Diffusion

d’informations

budgétaires

Le Parlement vote une Loi qui

précise le contenu, la périodicité

et la date de parution des

rapports rétrospectifs sur

l’exécution du budget

Contrôle du budget Le Parlement adopte une Loi qui

précise les attributions de

l’autorité de contrôle

indépendante et ses obligations

d’information.

Sources : LIENERT Ian, MOO-KYUNG Jung, « Revue de l’OCDE sur la gestion

budgétaire - Numéro spécial : Le cadre juridique des systèmes budgétaires Une

Comparaison Internationale » volume 4, n°3

29

Schéma n° 3 : Rôles du Parlement et de l’Exécutif dans le cycle budgétaire




3.1- DIFFERENTS CADRES JURIDIQUES DU SYSTEME BUDGETAIRE

ENTRE LES PAYS DE L’OCDE

Même s’ils sont réunis dans l’Organisation de Coopération et de Développement

Economique, ces pays ont différents cadres légaux et règlementaires de leur Finance

Publique.

Il y a des pays qui ont une Constitution écrite et il y a ceux qui n’en ont pas. Comme en

France, il existe une Loi Organique pour le seul budget de l’Etat dont l’importance est la

qualification de « Constitution Financière ». Par contre, l’Espagne ne dispose pas un texte

budgétaire « Organique ». Pour lui, la procédure budgétaire est réglée par une Loi budgétaire

générale et par une Loi de stabilité budgétaire.

Les Etats-Unis adoptent leur propre Loi budgétaire, qualifiée de code sur la base de la Loi

cadre. La Constitution vise le budget fédéral et est complétée par un certain nombre de

règlements du Congrès ainsi que par des règles de large portée édictées par l’Office of

Management and Budget (OMB). Contrairement, en Allemagne, aucune Loi fédérale n’exige

l’uniformisation des procédures budgétaires.

30

En Corée, Japon et Suède, les procédures sont régies par quelques Lois mais le principal texte

est complété par une Loi relative au Parlement dont les dispositions visent surtout le vote du

budget par les élus.

D’autres part, le Danemark et la Norvège ont des Constitutions écrites. Au Danemark, le

Ministère des Finances définit des « principes directeurs » applicables au budget et

pratiquement, toute modification est soumise à l’examen de la Commission des Finances du

Parlement. En Norvège, c’est le Parlement qui prend les règlements en matière budgétaire et

en pratique, ils sont le plus souvent amendés à l’initiative du Ministère des Finances. Donc

pour les deux, le Ministère des Finances joue un rôle essentiel dans l’élaboration

des «règlements budgétaires », comme dans la plupart des pays, mais leur différence réside

dans la nature de l’institution qui édicte les règlements : le Ministère des Finances ou le

Parlement.

Pour les pays de l’Organisation de Coopération et de Développement Economique, la

procédure budgétaire est écrite dans la Constitution. Seuls quelques pays ne disposent pas de

cette procédure dans leur Constitution : Nouvelle- Zélande, Royaume-Unis. En général, la

procédure budgétaire est régie par différents textes.

Schéma n° 4 : Les différents modèles d’organisation du cadre juridique des systèmes

budgétaires




31

3.2- LES PRINCIPES QUI FONDENT LE CADRE JURIDIQUE DES SYSTEMES

BUDGETAIRES

Il y a dix (10) principes qui peuvent servir la Loi et règlements budgétaires pour les

pays de l’Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE). Et ces

principes se classent en deux (2) :

- Principes classiques : pour les pays d’Europe continentale qui concernent les phases de

préparation et d’adoption du budget ;

- Principes modernes : qui ont privilégié le rapport budgétaire et les résultats du budget

3.2.1- Les dix principes de Loi budgétaire

1. L’autorité : à chaque stade de la procédure budgétaire, on précise à qui appartient le

pouvoir de décision. La suprématie du Législateur en matière de Finances Publiques fait

partie intégrante de ce principe.

Principes classiques

2. L’annualité : l’autorité budgétaire est mandatée pour une période de 12 mois. La

Loi de Finance annuelle est votée pour l’exercice auquel elle se réfère. Toutes les transactions

sont estimées sur une base annuelle.

3. L’universalité : toutes les ressources et charges sont inscrites dans le budget pour

leur montant brut. Les ressources ne sont pas affectées. Les charges ne sont pas compensées

par des recettes.

4. L’unité : la Loi de Finance présente, et éventuellement approuve, l’ensemble des

recettes et des paiements en même temps et généralement dans le même document.

5. La spécialité : les estimations budgétaires indiquent les ressources et les charges

avec un certain degré de détail. Les dotations, qui indiquent le montant maximum de fonds

alloués à des fins particulières, sont légalement contraignantes.

6. L’équilibre : les engagements sont équilibrés par les recettes et par les emprunts.

L’équilibre est alors bien défini.

Principes modernes

7. La responsabilité : l’Exécutif rend compte au Législateur de la manière dont il

s’acquitte de ses responsabilités. En son sein, la responsabilité des gestionnaires de budget est

bien précisée. Une instance externe indépendante établit, au moins une fois par an, un rapport

sur l’exécution du budget destiné au Législateur.

8. La transparence : Les fonctions des différents organes de l’État sont clairement

établies. Des informations budgétaires à caractère financier et non financier sont

publiquement disponibles en temps utile. La terminologie budgétaire est bien expliquée.

32

9. La stabilité : On assigne au budget et à la dette publique des objectifs qui

s’inscrivent dans un cadre financier à moyen terme, périodiquement mis à jour. Le taux et

l’assiette des impôts et des autres prélèvements restent relativement stables.

10. La performance : la Loi de Finances indique les résultats attendus des programmes

budgétaires et ceux qui ont été constatés récemment. La performance est appréciée à l’un des

principes d’efficience, d’économie et d’efficacité.25

Donc pour les pays de l’Organisation de Coopération et de Développement Economique

(OCDE), ils préfèrent utiliser comme sixième principe, le principe de l’équilibre au lieu de

pratiquer le principe de sincérité parce que l’équilibre des engagements des recettes et des

emprunts est très important pour l’adoption du budget. C’est- à-dire qu’il faut faire une

distinction entre les rentrées de fonds et les recettes inscrites ainsi qu’entre les règlements

effectués et les autorisations de dépenser. Mais la France énonce la nouvelle Loi Organique

relative aux Lois de Finances de 2001, un principe inédit, celui de la Sincérité Budgétaire.

Pour eux, il faut aussi distinguer le rôle du Législatif et celui de l’Exécutif pour bien

accomplir leurs tâches aux services publics.

Bref, au début, le budget est considéré comme un simple sac plein d’argent utilisé aux

dépenses du Royaume. Mais après quelques années, l’autorité et les citoyens voient

l’importance du budget sur le plan d’action de l’Etat. Donc, il faut bien préparer, exécuter et

contrôler le budget de l’année pour atteindre certains objectifs à court et à moyen termes de

l’Etat. Les principes budgétaires sont aussi une mesure pour améliorer la gestion publique.

Madagascar pratique des principes pas loin de ceux des autres pays comme les principes

budgétaires de la France. Alors, les différentes étapes de la procédure permettent d’améliorer

la performance et l’équilibre budgétaires.

25Sources : LIENERT Ian, MOO-KYUNG Jung, « Revue de l’OCDE sur la gestion

budgétaire - Numéro spécial : Le cadre juridique des systèmes budgétaires Une Comparaison

Internationale » volume 4, n°3

33

CONCLUSION PARTIELLE

D’une manière générale, cette première partie présente une étude descriptive et

théorique du processus budgétaire, étant donnée la délicatesse de l’exécution budgétaire. En

effet, il existe des Lois et Règlements qui prévoient les risques de détournement et le

gaspillage du budget public.

De par son histoire, le processus budgétaire a subi des réformes après avoir traversé des

périodes historiques et politiques, aussi bien au niveau des pays développés qu’au niveau des

pays en voie de développement comme Madagascar, qui a opté pour l’application de la

politique du budget de programmes depuis 2005.

En un mot, la sincérité budgétaire n’est pas toujours respectée à chaque étape du processus. Il

y a d’abord toutes ces dérogations autorisées et nécessaires pour l’assouplissement de la

procédure budgétaire. Il y a aussi le non respect du calendrier de vote ou d’étude du budget

avant le vote, qui compromet le principe de sincérité.

Le système de gestion budgétaire doit correspondre aux impératifs de la stratégie nationale

pour la réduction de la pauvreté (SNRP). Dans cette deuxième partie, notre analyse touchera

le « cadre budgétaire » (ou cadre des dépenses à moyens termes, CDMT), résultant de

l’allocation des ressources budgétaires aux secteurs par Ministère pour financer les

programmes prioritaires. En effet, il y a lieu d’analyser plus en détail la sincérité budgétaire

dans la gestion et le mode d’exécution budgétaire.

PARTIE II ANALYSE DU PRINCIPE DE SINCERITE

34

Après avoir vu la procédure budgétaire, nous entrons maintenant à l’analyse du principe de

sincérité dans la gestion et le mode d’exécution budgétaire.

PARTIE II : ANALYSE DU PRINCIPE DE SINCERITE

Une bonne fonction administrative dépend d’un système de prévision. Elle demeure

aussi une fonction d’organisation, de commandement, ainsi que de système de coordination et

de contrôle. L’exigence d’une bonne maitrise de la gestion convient cependant de remarquer

dans la pratique de tous les jours que la gestion budgétaire des deniers publics n’est pas

tellement décrite dans son raisonnement.

Alors cette deuxième partie s’organise aussi en deux chapitres. Dans un premier temps, nous

allons voir le système de gestion budgétaire et puis dans le deuxième chapitre, nous passons

par l’analyse du principe de sincérité dans l’exécution budgétaire.

35

CHAPITRE III : SYSTEME DE GESTION BUDGETAIRE

La Loi Organique sur les Lois de Finances constitue le premier texte de base qui

traduit la volonté de mettre en œuvre le développement du pays. Grâce à une politique

budgétaire, celle-ci constitue un instrument d’orientation et de promotion des activités

financières et économiques. La gestion budgétaire fait partie du processus budgétaire, et

même si les préparatifs et l’élaboration du budget se passent dans un maximum de sincérité, la

gestion budgétaire doit aussi refléter ce principe de sincérité, d’où l’analyse des structures et

élément de gestion qui s’ensuit.

SECTION 1 : APPROCHE DU BUDGET

Le budget le plus court s’étale trimestriellement. En général, tous les pays du monde

adoptent leur budget annuellement mais cette élaboration dépend de leur processus

budgétaire. Comme le budget est le principal instrument de la politique des finances, les

responsables politiques qui souhaitent doter leur système budgétaire national d’une bonne

législation devraient s’inspirer de principe à la fois classique et nouveau. Cette situation

pousse les responsables politiques à changer le budget de moyen au budget de programme.

Qu’est-ce qu’on entend par budget de moyen et par budget de programme ?

1.1 BUDGET DE MOYEN

Le budget de moyen est une allocation de crédit à une organisation afin d’effectuer des

activités. Il ne prend pas en compte les objectifs préétablis car il n’y a pas une relation

évidente et directe entre les crédits alloués et les résultats attendus. La faille de ce type de

gestion publique est que l’articulation entre le budget et les priorités du pays est faible, et que

la considération des besoins de la population à la base est insuffisante26

.

Pour le budget de moyens, l’allocation budgétaire est globale car il n’y a pas de répartition

selon les programmes donnés mais les crédits sont destinés globalement pour le secteur tout

entier. Dans ces conditions, il est impossible d’évaluer les performances par programme. En

plus, la mesure de ces performances dans le système de budget de moyen n’existe pas mais ce

qui est pris en compte c’est le taux d’absorption de crédit. Plus le taux d’absorption de crédit

est fort, plus élevé sera le degré de considération qu’on a bien travaillé, ce qui n’est pas du

tout convaincant. En effet, la visibilité sur les objectifs d’exécution budgétaire est absente.

Dans ce type de gestion, même les acteurs budgétaires sont confondus en un responsable

unique, c’est-à-dire seul un ordonnateur prend en charge toute la comptabilité publique d’un

26

Marie Julie MONKAN, « Améliorer les capacités des dirigeants des Parlements africains pour une législation plus judicieux », Mai 2013

36

pays. Ainsi, la conférence budgétaire se focalise non sur les résultats attendus mais sur

l’allocation des moyens.

Pour le cas de Madagascar, ce système de gestion publique traditionnelle par routine est

appliqué avant l’année 2005. Mais pour améliorer la gestion, une réforme a été effectuée et à

partir de cette année, après l’adoption de la Loi Organique sur les Lois de Finances, le

Gouvernement malagasy a décidé de prendre une nouvelle approche de gestion qui est basée

sur les résultats, ainsi le Budget de Programme. C’est le mode de Gestion Axée sur les

Résultats, appliqué par les pays développés. Ce qui implique une allocation budgétaire par

programme, dans le cadre de la mission dévolue ou assignée à chaque Ministère, sur la base

de résultats ou objectifs préétablis.

1.2 BUDGET DE PROGRAMME

A la différence du budget de moyen, le budget de programme connait avec précision la

destination des fonds alloués au secteur selon les programmes de chaque département.

Schéma n° 5 : Budget de programme

Source : Equipe de la Direction Générale du Budget dirigée par M.

RAZAFINDRAVONONA Jean, composée de M. RANDIMBIARISOA Oliva Emmanuella,

M. RAZANAJATO Mialy Lanto, Melle RAMAHATAFANDRY Onintsoa et de Mme

RAOILISOA Onintsoa Arilala : « Le budget : Guide pratique MFB, Edition 2008 »

1.3 CADRAGE DU BUDGET DE PROGRAMME

a. Mission

C’est l’ensemble de Programmes concourant à une politique publique définie.

b. Programme

Il s’agit d’une action ou ensemble cohérent d’actions associées à des objectifs

précis, des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation.

37

Un code « programme » est attribué à chaque programme, et il est défini par le code

« mission » plus numéro d’ordre séquentiel (0 à 9) à l’intérieur de la mission.

c. Objectif

L’objectif est le résultat final à atteindre d’un programme.

Le code « objectif » serait défini par le code « programme » plus numéro d’ordre séquentiel (0

à 9) à l’intérieur du programme.

d. Indicateur d’objectif

L’indicateur d’objectif est la variable qui sert à mesurer les changements

intervenus dans une situation donnée résultant de la mise en œuvre d’un programme. Il sert à

quantifier les objectifs à atteindre sur une période limitée, par exemple : trois ans.

Code indicateur d’objectif = code objectif + numéro d’ordre séquentiel (0 à 9) à l’intérieur du

programme.

e. Résultat

Un ensemble de résultats attendus contribue à la réalisation d’un objectif.

Code résultat = code objectif + numéro d’ordre séquentiel (0 à 9) à l’intérieur de l’objectif.

f. Exemple

23 : Mission "Budget"

23.0 : Programme "organisation administrative"

23.0.0 : Objectif "consolider les capacités administratives"

23.0.0.0 : Résultat attendu "environnement de travail amélioré"

23.0.0.0.0 : Activité "Rénover l'infrastructure"

00.01.12.01.1 : Indicateur d'activité "Surfaces bâties"

SECTION 2 : ACCOMPLISSEMENT

Avant 2005, le système de gestion des Finances Publiques était axé sur les

moyens. C’est à partir de 2005, que fut mis en place le processus de gestion budgétaire axée

sur la performance.

38

Comment alors passer de la gestion de Finances Publiques axées sur les moyens à la gestion

budgétaire axée sur la performance à Madagascar ? Avant tout, il convient de cerner la

situation budgétaire avant 2005.

2.1- SITUATION AVANT 2005

La gestion des Finances Publiques était axée sur les moyens. Il s’agit tout simplement

d’un système d’allocation budgétaire globale donnant priorité à la programmation

des « inputs ». Et le taux de consommation de crédit constitue l’indicateur de performance,

mais non les indicateurs sectoriels.

Ainsi, l’acteur budgétaire est unique et n’explique que les besoins tout simplement. Ce

système de gestion a pour inconvénient le manque de visibilité sur les objectifs de l’exécution

budgétaire, c’est-à-dire que le budget a une structure purement comptable. La volonté

politique de changement demeure sous condition des Bailleurs de Fonds : Document

Stratégique pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) et Initiative des Pays Pauvres Très

Endettés (IPPTE).

2.2- A PARTIR DE 2005

La Loi Organique sur les Lois de Finances institue l’abandon du budget des moyens

au profit du budget de programme. Le budget programme relie les missions, les programmes,

les activités, les objectifs, les indicateurs de résultats et le budget lui-même. Aussi, est-il

intéressant de déterminer le contexte qui a favorisé l’application du budget programme.

Il y a lieu de noter que le contexte sociopolitique et économique au niveau

international est à l’origine de la naissance du budget de programmes. Il s’agit d’une réforme

budgétaire qui se soucie de toute insécurité dans le processus budgétaire. Ce contexte est

déterminé par la mondialisation, l’évolution démographique, la place de la nouvelle

technologie de l’information, ainsi que la démocratie qui a le souci de la qualité de services

publics. Par ailleurs, cet axe de la nouvelle gestion publique favorise le passage progressif de

la gestion des Finances Publiques axée sur les moyens à la gestion budgétaire axée sur la

performance à partir de 2005.

2.3- APPLICATION DU BUDGET DE PROGRAMME

A partir de 2005, le processus du budget programme se base sur :

- L’adoption de la Loi Organique sur les Lois de Finances en 2004 et

l’application à partir de 2005

- La primauté de la performance dans le pilotage de la politique publique

39

- L’application de l’esprit de budget de programme et d’un cadre de

dépenses à moyen terme (CDMT)

- La mise en place d’un système et d’outils de suivi-évaluation pour la

conduite des reformes

- La formation des acteurs de la chaîne de la dépense.

Les grands principes de la Loi Organique sur les Lois de Finances 2004 sont dictés par une

volonté politique de :

- Gestion basée sur la performance : obligation de résultats

- Diversification et responsabilisation des acteurs : Coordonnateur des Programmes

(CdP), Responsable des Programmes (RdP), Ordonnateurs, Gestionnaires d’Activités,

Personnes Responsable des Marchés Publics,...

- Renforcement du contrôle, notamment du Parlement

- Culture de redevabilité

- Liaison entre le budget et les indicateurs de performance.

La mise en œuvre du budget programme n’est pas du tout facile ni épargnée de toute

contrainte. Il s’agit d’un long travail et en perpétuelle évolution. Pour le cas malgache, le

processus a débuté en 2004, et depuis, il y a :

- La mise en place des acteurs budgétaire : CdP, RdP, Ordonnateur, Gestionnaire

d’Activité,….

- La gestion budgétaire et la responsabilisation ;

- La priorisation des obligations des ressources suivant la stratégie de pilotage des

politiques publiques et

- L’analyse comparative «coût-efficacité», « coût-avantage économique et social», en

matière d’investissement public.

En réalité, la mise en œuvre du budget programme inflige dans le cadre budgétaire, une

nouvelle structure budgétaire vers une logique de performance et deux documents de Loi de

Finances : un document de performance et un document budgétaire.

A travers le budget de programmes, l’on enregistre une cinquantaine de missions qui

dessinent les grands domaines de la politique de l’Etat. Ainsi, le budget est voté par le

Parlement au niveau de chaque mission, ce qui permet de mettre l’accent sur les finalités des

politiques publiques poursuivies. Et la mission, unité de vote de crédits, regroupe des

programmes, relevant le cas échéant, de Ministères distincts. Elle ne peut être créée que par

une Loi de Finances.

40

SECTION 3 : BUDGET GENERAL

Le budget général de l’Etat est l’ensemble des recettes et des dépenses des opérations

de fonctionnement et des opérations d’investissement de chaque Ministère.

3.1- LES ACTEURS BUDGETAIRES ET LEURS CONTRIBUTIONS :

RESPONSABILITES

Il y a plusieurs acteurs budgétaires pour l’exécution du budget et leurs tâches sont

reliées. Il faut bien séparer la gestion de crédit et la gestion d’activité mais le Gestionnaire

d’Activité prend les deux tâches : à la fois activité et crédit.

3.1.1- Les intervenants de la gestion de crédit

A. L’ordonnateur

Ordonnateur désigne l'autorité qui gère le crédit, procède à l'établissement de la

demande d'engagement et passe la commande ou établit l'ordre de service de commencer

l'exécution d'un marché. A l’étape suivante, il liquide les dépenses et procède à leur

ordonnancement.

A cet effet, l'ordonnateur tient la comptabilité des engagements, des liquidations et des

ordonnancements des crédits correspondants aux activités gérées par un ou par des

gestionnaires d'activités placés auprès de lui.

La qualité des ordonnateurs sont :

- Ordonnateur principal : assume la direction administrative et financière d’un

organisme public.

- Ordonnateurs délégués : effectuent leur propre responsabilité dans la limite des crédits

qui leur ont été délégués.

- Ordonnateurs secondaires : peuvent suppléer en cas d’absence ou d’empêchement des

ordonnateurs principaux ou délégués.

Les Ordonnateurs Délégués et les Ordonnateurs Secondaires ainsi que leurs suppléants sont

identifiés par le Code délivré par la Direction du Budget, après leur nomination.

Pour le traitement du dossier, l’ordonnateur gère :

- Le rassemblement de dossier de mandat constitué par : les pièces justificatives; le

projet de mandat, le Bon de Caisse ou Avis de Crédit

- L’apposition de son cachet et de sa signature sur le Bordereau des Pièces

- La vérification des mandats, Avis de Crédit ou Bons de Caisse sur les points suivants :

o désignation du service;

41

o objet de la dépense;

o numéro de compte concerné selon le Plan Comptable des Opérations Publics,

o nom du créancier;

o éventuellement le numéro de compte bancaire ou postal du créancier avec son

intitulé.

Il procède aux vérifications suivantes:

- Du Bon de Commande:

o numéro et date d'engagement;

o numéro du compte selon le Plan Comptable des Opérations Publics (PCOP)

o signature,

o certification du service fait,

- De la facture ou autres pièces de dépenses:

o date identique ou postérieure à celle du bon de commande;

o vérification arithmétique;

o signature du fournisseur;

Après vérification des pièces justificatives et du projet de mandat, l'ordonnateur:

- certifie sur le mandat :

o le compte PCOP ou paragraphe concerné par les dépenses;

o la référence mentionnée sur le Titre d'Engagement ;

o le montant de l'engagement, le montant cumulé des liquidations déjà effectuées

sur l'engagement (marchés);

o le montant disponible sur engagement (marchés);

o le montant de la liquidation correspondante;

- arrête le mandat en portant en lettres le montant de la liquidation;

- appose son nom, son cachet, son code et sa signature avec la même formule de

liquidation portée sur le bordereau des pièces

Et enfin, après vérification des pièces justificatives et du projet de mandat, l'ordonnateur fait

la certification de la liquidation :

- porte sur le mandat :

o le compte PCOP ou paragraphe concerné par les dépenses;

o la référence mentionnée sur le Titre d'Engagement ;

o le montant de l'engagement,

o le montant cumulé des liquidations déjà effectuées sur l'engagement (marchés);

o le montant disponible sur engagement (marchés);

o le montant de la liquidation correspondante;

- arrête le mandat en portant en lettre le montant de la liquidation;

- appose son nom, son cachet, son code et sa signature avec la même formule de

liquidation portée sur le bordereau des pièces

42

B. Le comptable public

Ce sont les comptables du trésor (PGA, TP….). Ils sont identifiés par le Code délivré

par la Direction Générale. Il peut être :

- comptable assignataire : comptable auprès de qui sera ordonnancée la dépense ou la

recette ;

- comptable mandataire : celui qui effectue une opération de dépense ou de recette pour

le compte du comptable assignataire.

Par ailleurs, les comptables ont aussi la qualité de :

- comptables principaux : ceux qui rendent directement leur compte au juge de comptes;

- comptables secondaires : ceux dont les opérations sont centralisées par un comptable

principal.

C. Les gestionnaires d’activité (GAC)

Les gestionnaires d'activités sont les responsables des certifications qu’ils délivrent. Ils

sont désignés pour suivre l’exécution des activités effectuées par les Services Opérationnels

d’Activités (SOA) et sont identifiés par le code délivré par la Direction du Budget après leur

nomination. Outre, la conduite des travaux et le suivi des matériels et fournitures, l’attribution

des Gestionnaires d’Activités est de veiller sur les indicateurs qui sont des repères dont ils ont,

eux-mêmes, inscrit comme objectif lors de l’élaboration du programme de travail annuel,

trimestriel ou mensuel.

En raison de leurs attributions, les Gestionnaires d’Activités sont considérés comme étant le

moteur qui fait fonctionner le budget de programme parce que les informations sur les

activités seront centralisées au niveau d’eux. Par la suite, ils devront les faire remonter au

niveau du Responsable du Programme et de son chef hiérarchique (Directeur Général,

Secrétaire Générale…) sur une fiche récapitulée dans un tableau Conformément aux

dispositions des articles 416,417, 418, 419, 420 et 421 du décret n° 2005-003 du 04 janvier

2005 portant Règlement Général sur la Comptabilité de l’Exécution Budgétaire des

Organismes Publics (RGCEBOP). Cette fiche doit retracer la vie de chaque activité

notamment la phase de la réalisation, les problèmes rencontrés sur la concrétisation des

actions. Ces informations seront acheminées aux Responsables de programme qui se chargent

du suivi au niveau de ce programme. Alors les Gestionnaires d’Activités gèrent tout, en

coordonnant les activités effectuées avec les Services Opérationnels d’Activités.

43

3.1.2- Les intervenants de la gestion des activités

D. Services Opérationnels d’Activités (SOA)

Les Services Opérationnels d’Activités sont les cellules (Services, Directions,

Directions Générales, Secrétariat Général,….) chargées de la réalisation des activités dont

l’Administration a confié l’activité.

Chaque SOA a une obligation de rendre compte, par écrit aux Gestionnaires d’Activités, de

l’explication des écarts constatés sur les prévisions et les réalisations et ils doivent transmettre

périodiquement les informations concernant l’évolution des activités dont ils ont en charge.

Le niveau des activités le plus fin est réalisé par les Services Opérationnels d’Activités. A cet

effet, pour permettre l’analyse d’un programme, seul l’accès aux rapports ou aux comptes-

rendus établis par les Services Opérationnels d’Activités rend les tâches faciles.

E. Les responsables de programme (RdP)

Son rôle est d’analyser la cohérence, d’une part de l’effectivité des activités par

rapport à la consommation des crédits et d’autre part, des arguments fournis par les

Gestionnaires d’Activités sur le niveau de réalisation des activités par rapport à leurs objectifs

inscrits.

Une fois son attribution accompli, le Responsable du Programme dépose au Coordonnateur

des Programmes les informations sur les réalisations budgétaires et sur les activités. Se

référant au Décret n° 2005-003 du 04 janvier 2005, portant RGCEBOP, notamment en ses

articles 422, 423, et 424, toutes les activités dans un programme sont coordonnées par un

Responsable de Programme qui se charge du suivi et de l’évaluation du programme. Les

informations émanant des Gestionnaires d’Activités au niveau central et des Responsables

Provinciaux de Programme seront adressées au Coordonnateur des Programmes, après

analyse des rapports et comptes-rendus expliquant les écarts constatés pour chaque niveau de

responsable.

F. Le coordonnateur des programmes (CdP)

Le Coordonnateur des Programmes est le destinataire final de toutes les informations

émanant de tous les Responsables du Programme. Il procède à une analyse fine de ces

informations et se charge d’analyser les données budgétaires aux fins d’élaborer le budget de

l’Institution ou du Ministère et de la relation entre la Direction Générale Chargée du Budget et

l’Institution ou le Ministère. En collaboration avec chaque Responsable du Programme, le

Coordonnateur des Programmes devient l’interlocuteur de l’Institution ou du Ministère avec

le Ministère chargé du Budget, particulièrement en matière d’élaboration du budget.

44

Après un bref rappel sur le contenu de la politique du Ministère et de chaque programme, il

doit illuminer le Ministre des Finances et du Budget sur la décision qu’on doit prendre pour

réaliser la mission que le Gouvernement a confié au Ministère.

Sur la base du décret n° 2005-003 du 04 janvier 2005, portant Règlement Général sur la

Comptabilité de l’Exécution Budgétaire des Organismes Publics (RGCEBOP) art

425 ,426 ,427 ,428 ,429 : le Coordonnateur des Programmes est le responsable de l’ensemble

des programmes du Ministère auquel il appartient. Il a pour charge de coordonner les

programmes, d’assurer leur suivi et leur évaluation en collaboration, avec tous les

responsables de programme de l’Institution ou du Ministère. Le Coordonnateur des

Programmes doit se procurer des informations relatives à tous les indicateurs auprès de tous

les Responsables de Programme qui relèvent de lui. Alors, l’élaboration du budget du

Ministère relève de sa responsabilité.

Schéma n° 6 : Organigramme à travers l’activité

CdP

Rdp1 Rdp 2 Rdp n

GAG1 GAG2 GAGn

Missio

n

SOA1 SOA2

CdP : Mission

RdP : Programme

GAG : Activité

3.2- CADRE BUDGETAIRE

Les opérations des Lois de finances se répartissent dans cinq (5) cadres distincts27

:

Cadre I : Le budget général de l’Etat

Cadre II : Les budgets annexes

Cadre III : Les opérations sur comptes particuliers du trésor

Cadre IV : Les opérations sur fonds de contre-valeur

Cadre V : Les opérations en capital de la dette publique.

27

Loi Organique sur les Lois de Finances, Art 4

45

Notons que les ressources et les charges de l’Etat comprennent les opérations budgétaires des

recettes et des dépenses de la trésorerie. Elles seront alors retracées chaque année, dans le

budget général. Il appartient aussi, à la Loi de Finances de l’année et aux Lois Rectificatives

d’évaluer les différentes ressources attendues au cours de l’année civile.

Toutefois, certaines recettes ne sont pas affectées directement à certaines dépenses sous forme

de budgets annexes. Et l’affectation totale ou partielle à une autre personne morale de droit

public d’une ressource établie au profit de l’Etat résulte d’une disposition de Loi de Finance.

L’application des Lois de Finances peut attester alors une possibilité de sincérité du principe

budgétaire en matière de gestion et exécution budgétaire.

3.3- CATEGORIES D’OPERATIONS

Selon la nomenclature budgétaire, l’article 8 du chapitre II de la Loi Organique N°

2004-007 du 26/07/04 sur les Lois de Finances (LOLF), les charges budgétaires de l’Etat

comprennent :

|_1_| Intérêts de la dette publique

|_2_|Dépenses courantes de solde

|_3_|Dépenses courantes hors solde

|_4_|Dépenses courantes structurelles

|_5_|Dépenses d’investissement

|_6_|Dépenses courantes exceptionnelles

|_7_|Dépenses d’opérations financières

3.3.1- Ressources

Les ressources contiennent donc :

- Les recettes fiscales et douanières

- Les recettes des Ministères

- Les revenus du domaine de l’Etat

- Les produits des exploitations de tous les services de l’Etat

- Les intérêts de prêts et avances

- Les fonds de concours, dons et legs intérieurs

- Les recettes en capital provenant des cessions d’immobilisation et transferts en capital

- Les aides financières directes et non remboursables

- Les subventions extérieures affectées aux investissements

- Les fonds de contre-valeur des dons et aides en nature

- Les remboursements des prêts et avances

- Les produits de participations financières ainsi que des autres actifs

- Les produits divers et non classés

46

3.3.2- Dépenses

Les dépenses sont constituées par :

a. Dépenses courantes de solde :

Les rémunérations d’activité des fonctionnaires civils et militaires, composées

essentiellement du traitement, du supplément familial de traitement ainsi que de diverses

indemnités liées à la fonction ou à la solde ;

- les cotisations et contributions sociales ;

- les prestations sociales et allocations de solde

b. Dépenses courantes hors solde :

- Les achats de biens et services

- Les charges permanentes

- Les impôts, droits et taxes

- Les transferts et subventions

- Les charges financières

c. Dépenses courantes structurelles :

Elles sont les dépenses limitées dans le temps, destinées à la réalisation d’objectifs

majeurs de redressement ou d’ajustement structurel. Elles comprennent:

- Les dépenses d’intervention sociale

- Les dépenses d’intervention économique

- Les dépenses diverses et imprévues

- Les autres dépenses d’intervention

d. Dépenses d’investissement :

- Les dépenses pour immobilisation corporelle de l’Etat

- Les dépenses pour immobilisation incorporelle de l’Etat

- Les dépenses d’investissement comprennent les dépenses d’investissement direct de

l’Etat ainsi que celles réalisées avec l’aide de l’Etat.

e. Dépenses courantes exceptionnelles

Ce sont des dépenses imprévues dans leur montant, mais aussi dans leur principe. Par

exemple, les dépenses occasionnées par des calamités naturelles : cyclones, sécheresse,

tremblement de terre etc… ou des événements imprévus de nature diverse : naufrage de

bateaux, pollution de l’environnement, etc…..

47

f. Dépenses d’opérations financières :

- Les prêts et avances

- Les dépenses de participations financières

g. Intérêt de la dette publique

C’est le prix de l’argent prêté à l’Etat par le souscripteur de l’emprunt.

Bref, dans ce chapitre, nous avons vu que le système de gestion budgétaire s’attache à

l’application de la réforme budgétaire en 2005, le budget de moyen en budget de programme.

En effet, il faut comprendre ce qu’on attend du budget de programme, ses éléments et leur

application. Pour que notre analyse soit fondée sur l’étude de la confection du budget général,

nous sommes obligés de voir le budget général avec sa structure pour bien analyser la

sincérité dans le mode d’exécution budgétaire.

Donc, ce chapitre analyse l’exécution budgétaire, sa sincérité, les problèmes rencontrés ainsi

que les recommandations.

48

CHAPITRE IV : MODE D’EXECUTION

En principe, le Ministère des Finances et du Budget envoie une Note Circulaire de

l’exécution au titre de l’exercice de l’année par Ministère et Institution pour la structure du

budget, le processus d’exécution des dépenses et les dispositions concernant l’exécution du

budget.

La construction du budget est avant tout un exercice de prévision. Ce rappel est nécessaire

pour inciter chacun des acteurs à construire, à son niveau, un projet de budget réaliste, fondé

sur une estimation de l’activité et non sur la reconduction automatique des recettes et des

dépenses de l’année précédente et le report systématique des crédits non consommés.

Particulièrement, c’est ce qui justifie l’intérêt qui est basé sur l’analyse de la sincérité

budgétaire de l’Etat.

SECTION 1 : STRUCTURE DU BUDGET GENERAL

La codification du budget général s’organise comme suit :

1.1 RECETTES

00 Budget général

3 Opérations courantes hors solde

Financement Intérieur

10 RPI

Recettes fiscales

Recettes non fiscales

Financement Extérieur

60 SUB


5 Opérations d'investissements (PIP)


60 SUB

Recettes PIP

6 Opérations courantes exceptionnelles


10 RPI


49

1.2 DEPENSES

00 Budget Général

1 Opérations courantes - dettes publiques


10 RPI

Biens et Services

2 Opérations courantes - solde


10 RPI

Indemnités

3 Opérations courantes hors solde


10 RPI

Biens et Services

Indemnités

Transferts

4 Opérations courantes structurelles


10 RPI

Biens et Services

Transferts

5 Opérations d'investissements (PIP)


10 RPI

Biens et Services

Transferts


20 DTI

Biens et Services


30 TTL

Biens et Services

Transferts


50

40 FCV

Biens et Services


60 SUB

Biens et Services

Transferts


70 EE-

Biens et Services

Transferts

Pour entrer de plus en plus dans le vif de l’analyse, nous allons voir si l’exécution budgétaire

est vraiment sans problème ou en toute sincérité, conformément aux Lois de finances.

SECTION 2 : APPRECIATION DE LA SINCERITE

Il y avait le « Madagascar Action Plan - MAP » qui est un plan d’action stratégique

prévu pour cinq ans (2007-2012). La réalisation du budget de l’Etat est fixée par le MAP. Le

Gouvernement malagasy a déterminé un plan de mise en œuvre à moyen terme.

Après la crise de 2009, la situation dépendait de la politique budgétaire du

Gouvernement de transition qui est basée sur la politique d’austérité :

- diminution de la dépense publique : exécuter la poursuite des programmes sectoriels

avec une priorité aux secteurs porteurs

- bonne gestion des dépenses en comptant sur les recettes de l’Etat

- gestion axée sur les résultats de développement

- bonne gouvernance

Le Plan National de Développement (PND), quant à lui, est traduit en chiffre par le

Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) qui est décomposé annuellement en Politique

Générale de l’Etat (PGE), base de préparation et de réalisation des budgets de programmes. Et

la PGE sera ensuite répartie entre les Ministères et les Institutions qui vont établir leur propre

Plan du Travail Annuel (PTA).

Après cette identification du passage de la gestion du budget des moyens à la gestion du

budget de programme de Madagascar, nous allons procéder aux cadrages budgétaires. Il y a

lieu de vérifier, si, à travers les activités d’élaboration budgétaire jusqu’à l’exécution

budgétaire, le principe de sincérité tient débout. Donc notre analyse se concentre sur la

sincérité budgétaire : Loi de Finance, la modification, le taux d’exécution.

51

2.1- LOI DE FINANCE

La Loi de Finance détermine la proportion de recettes publiques devant revenir à l’Etat

et aux provinces autonomes. Après la réforme budgétaire, nous utilisons une nouvelle

nomenclature budgétaire qui facilitera la lecture et l’exploitation du budget.

2.1.1- Analyse de la recette et de la dépense

Normalement, le budget de l’Etat doit être équilibré par secteur, tant en

fonctionnement qu’investissement.

Tableau n° 4 : Equilibre général de la Loi portant Loi de Finances pour 2009-

2013 (En milliers d’Ariary)

C A D R E I

BUDGET GENERAL DE L'ETAT

NOMENC

LATURE

Opérations de

fonctionnement

Opérations

d'investissement

TOTAL

BUDGET

GENERAL

SOLDE

CADRE I

2009

DEPENSES 1 887 863 159 1 943 020 841 3 830 884 000

-663 379 548 RECETTES 2 511 098 452 656 406 000 3 167 504 452

2010

DEPENSES 1 925 299 467 1 329 851 605 3 255 151 072

-468 435 413 RECETTES 2 256 449 659 530 266 000 2 786 715 659

2011

DEPENSES 2 025 900 018 1 251 871 062 3 277 771 080

-388 694 498 RECETTES 2 472 176 582 416 900 000 2 889 076 582

2012

DEPENSES 2 125 905 818 696 967 677 2 822 873 495

-144 422 682 RECETTES 2 494 519 513 183 931 300 2 678 450 813

2013

DEPENSES 2 378 022 382 744 026 570 3 122 048 952

75 618 192 RECETTES 2 896 380 374 301 286 770 3 197 667 144

Source : Lois de Finance (2009-2010- 2011- 2012- 2013)

52

Le tableau d’équilibre général portant Loi de Finance de la période 2009-2013 montre

que le budget général est toujours soldé en débiteur sauf la dernière année 2013.

a. Niveau de dépense minimum

Dans l’opération de fonctionnement qui se multiplie d’année en année, nous avons vu

que les dépenses en 2009 sont au plus bas durant la période étudiée parce que c’est le début de

la crise politique à Madagascar. Le Gouvernement de Transition a pratiqué la politique

budgétaire d’austérité qui se traduit par une diminution de la dépense publique. En pratique, il

s’agissait des programmes sectoriels avec une priorité aux secteurs porteurs et une bonne

gestion des dépenses en tenant compte des recettes de l’Etat.

b. Niveau de recette minimum

De l’autre côté, en 2010, on enregistre les recettes les plus basses de la période. Suite à

la crise politique, il y a une baisse importante des recettes fiscales à cause de la réduction des

activités économiques internes. Avec l’arrêt des financements extérieurs, plusieurs projets ont

étés suspendus. Ensuite, l’on a assisté à la mise à jour de nouvelles dispositions qui a pour but

de relancer l’économie malagasy comme l’adaptation du code de douanes aux nouvelles

exigences du commerce international, la suppression de quelques articles et mesures prises

par l’alignement aux tarifs extérieurs et la rationalisation du taux de droit de douane sur

certains intrants : matière premières, matériels et équipements.

c. Niveau de dépense maximum

Par contre, le plus haut niveau des dépenses et des recettes est atteint en 2013. Pour les

dépenses, on y enregistre les dépenses relatives aux élections permettant le passage vers

l’IVème République qui a besoin de 60 milliards d’Ariary. Il y a aussi les dépenses relatives

aux ressources humaines : les avancements, l’installation à la retraite, la régularisation des

différentes indemnités aux enseignants-chercheurs et aux enseignants du Ministère de

l’Education Nationale (indemnité de recherche et indemnité d’éloignement). Y figurent

également les besoins prioritaires des Ministères de la Santé pour les hôpitaux « Manara-

penitra ». La régularisation des arriérées de la caisse de Retraite Civile et Militaire (CRCM)

atteignaient 1351,5 milliards d’Ariary, plus les dépenses en biens et servies et transferts qui

s’élèvaient à 733,7 milliards d’Ariary.

d. Niveau de recette maximum

Pour les recettes, il y a une reprise graduelle des financements extérieurs jusqu’en

2013 où les équilibres macroéconomiques ont été renforcés par la meilleure visibilité de

l’environnement macroéconomique, le retour vers la stabilité politique et la prise en compte

53

du bon fonctionnement de l’administration. En effet, le taux de croissance économique est

positif, l’inflation reste sous contrôle et la valeur de l’ariary devient stable. Ce qui fait que la

situation budgétaire s’avère relativement soutenable, les soldes budgétaires se présentent

créditeurs.

e. Tendance générale

En effet, en 2009, les recettes et des dépenses d’investissement sont à leur plus haut

niveau pour la période, pour arriver au plus bas en 2012. Les grandes orientations sont basées

sur la priorisation et les choix des Ministères sur les projets gouvernementaux en matière de

nutrition, de développement local, de développement rural, eau et assainissement. Ensuite au

niveau des régions, ce sont la mise en œuvre de la politique de déconcentration et

décentralisation (PND2) et le Fonds pour le Développement Local (FDL), les diverses

infrastructures de transport comme la construction, la réhabilitation nécessaire aux secteurs

d’activités et surtout les infrastructures pour accueillir la tenue du Sommet de l’Union

Africaine à Madagascar. En 2012, les investissements sont fortement réduits de 697,0

Milliards d’Ariary parce que les priorités du Gouvernement visent essentiellement les secteurs

productifs, infrastructures, sociaux et administratifs.

On peut résumer que, les dépenses de fonctionnement se multiplient d’année en année

par rapport aux dépenses d’investissement. Le budget général est toujours débiteur sauf en

2013. Par conséquent, le budget n’est pas en équilibre tant en investissement qu’en

fonctionnement. Sa sincérité se trouve donc remise en cause. Mais en général, on peut dire

qu’il est quand même sincère parce que l’Etat équilibre le budget dans d’autre cadre

budgétaire tel que la disponibilité mobilisable.

2.1.2- Analyse des écarts

Tableau n° 5 : Ecart entre les recettes et les dépenses (En milliers d’Ariary)

2009 2010 2011 2012 2013

Ecart -663 379 548 -468 435 413 -388 694 498 -144 422 682 75 618 192

% Ecart -20,94 - 16,81 -13,45 - 5,39 2,36

Source : Lois de Finance 2009-2010-2011-2012-2013

54

a. Analyse des soldes budgétaires pendant la période 2009-2013

D’après le tableau n°5 ci-dessus, les recettes de l’Etat sont insuffisantes pour couvrir

les dépenses. L’Etat enregistre un manque à gagner de l’ordre de 20,94%, 16,81%, 13,45% et

5,39% des recettes obtenues en 2009, 2010, 2011et 2012. Par contre, en 2013, les recettes ont

permis de financer les dépenses avec un excédent de 2,36% des recettes.

De ce fait, le budget général de l’Etat n’était pas en équilibre. Normalement, le solde

du budget doit être nul. Dans ce cas de déficit budgétaire, l’Administration n’est pas efficace.

On peut alors avancer que le budget n’était pas sincère. Par conséquent, certains programmes

ou activités ne seront pas financés du fait de défaut de financement. Nous avons vu aussi qu’il

y a une tendance dans l’écart entre recette et dépense. En effet, l’écart diminue d’année en

année et le budget général approche de plus en plus l’équilibre budgétaire d’où la sincérité

budgétaire.

Concernant les opérations de fonctionnement, les recettes pour financer les dépenses de

fonctionnement sont excédentaires. En fait, c’est une obligation afin de faire fonctionner

normalement l’Administration Publique.

2.1.3- Analyse des équilibres

a. Evolution des recettes et dépenses

Figure n° 1 : Evolution des dépenses et des recettes (En milliers

d’Ariary)


55

D’après ce graphique (fig. 1), les dépenses et les recettes ont évolué au même rythme

en 2009-2012, si les recettes diminuent les dépenses diminuent aussi. Pourtant ces recettes ne

couvrent plus les dépenses donc il n’y a plus de sincérité parce qu’il n’y a plus d’équilibre tant

en fonctionnement qu’en investissement. Par contre en 2013 les recettes sont supérieures aux

dépenses. Ce qui implique qu’afin d’augmenter les dépenses, il faut d’abord trouver un

financement qui permet de les financer. Mais pour sauver l’équilibre de la Loi de Finance

c’est toujours la disponibilité mobilisable qui couvre l’écart. C’est le reflet de l’équilibre

budgétaire.

b. Equilibre du budget de fonctionnement

Figure n° 2 : Equilibre du budget de fonctionnement (En milliers

d’Ariary)


D’après cette figure (fig. 2), nous avons vu que les recettes sont supérieures aux dépenses

c’est-à-dire que les ressources propres sont destinés à financier les dépenses de

fonctionnement pour faire marcher les services publics. Les charges augmentent de plus en

plus alors que les recettes ont tendance à fluctuer.

56

c. Equilibre du budget d’investissement

Figure n° 3 : Equilibre du budget d’investissement (En milliers

d’Ariary)


En revanche, le budget d’investissement est déficitaire surtout en 2009 (fig.3). C’est

que l’Etat a prévu plus d’investissement face au financement qui demeure insuffisant. Par

ailleurs, l’investissement de l’Etat dépend du financement extérieur qui faisait défaut à

l’époque. C’est pourquoi, les ressources d’investissement prévues en 2009 étaient

insuffisantes à cause du blocage du financement extérieur durant la crise de 2009. Ce qui

accentue le déséquilibre du budget. Finalement, ce sont les excédents des ressources du

budget de fonctionnement qui ont comblé une partie du déficit.

On résume que, la Loi de Finance pendant cette période n’est plus sincère parce que

les ressources ne couvrent plus les dépenses de fonctionnement et d’investissement (R<D).

Cela peut être dû à la surestimation des dépenses, en espérant la disponibilité du financement

extérieur. D’un autre côté, on peut dire que le budget revêt la sincérité parce que les autres

cadres budgétaires comme l’opération en capital de la dette publique et la disponibilité

mobilisable ont sauvé l’équilibre budgétaire, qui peut être interprétée comme l’exactitude de

l’estimation par rapport à l’exécution budgétaire.

2.2- MODIFICATION BUDGETAIRE

Le Budget Voté et le Budget d'exécution peuvent être modifiés en cours d'exercice budgétaire.

Une ou plusieurs Lois de finances rectificatives peuvent être votées dans l'année durant les

sessions Parlementaires. En dehors de celles-ci, la Loi de Finances pourra être modifiée par

procédure exceptionnelle prévue par la Constitution.

57

2.2.1- Portée des modifications

De ces modifications, on peut apprécier leur sincérité par :

- des prévisions qui peuvent en découler de façon raisonnable

- le fait de ne pas laisser inemployés les crédits votés,

Tableau n° 6 : Taux de modification budgétaire

2009 2010 2011 2012 2013

TUTELLE

% % % % %

01 PRESIDENCE - 0,35 0,20 0,92 - 3,82 - 6,17

02 SENAT 10,65 - 8,35

11,93 6,64

03

ASSEMBLEE

NATIONALE

- 67,60 3,03 9,08 4,95

04 HCC

- 11,53 26,74

05 PRIMATURE 0,30

4,11 - 2,83 - 11,66

10 MRI

100,00 - 8,33 - 8,02

11 MAE - 14,54 1,19 - 214,75 - 2,51 - 24,21

12 MFA - 2,06 0,22 1,94

0,29

13 SECG 3,98

0,89 - 1,49 4,68

14 MININTER 28,64 1,85 9,61 8,78 4,40

15 MSI 11,05 0,10 1,86 - 1,62 - 5,23

16 MINJUS 0,45 - 2,60 1,49 0,26 0,68

17 MIN DECENTRALISATION

- 1,49 - 29,84

21 MFB 26,21 4,92 - 0,51 12,92 4,02

25 MEI - 12,90

- 12,42 - 39,79 - 12,93

32 MFPTLS 2,96

- 10,68 - 19,62 - 1,17

58

35 MTA 1,58

- 84,52 1,73 2,40

36 MC

- 5,65 - 12,95 - 25,71

37 MINCOM

1,86 7,86 - 5,72

38 MINI 'ARTISANAT

- 7,76 - 40,08

41 MAEP - 0,31

- 0,73 - 2,87 - 3,46

42 ME

- 7,84 - 5,29 - 10,78

43 MPRH

- 0,23 - 9,64 - 20,35

44 MEF - 0,04

- 0,08 - 2,81 - 0,60

51

MIN

ENERGIE 1,29 - 8,93 4,29 3,70 0,45

52 MIN EAU

94,07 6,14 - 5,37 - 1,40

53 MMH

- 23,00 - 66,62 - 83,26

54 MINISTERE HYDROC

- 1,17 - 45,31

61 MTPM 0,16 - 2,69 - 0,71 - 1,67 - 4,48

62 MATD - 6,86 - 4,25 - 1,10 - 7,78 - 16,24

63 MIN TRANS 0,40

2,90 - 15,30 -0,52

66 MTPNT

-180,06 - 2,09

71 MSPF - 0,33 0,42 - 0,82 - 1,74 4,57

75 MJL

- 4,18 - 77,09 - 63,26

76 MPAS 10,25

3,23 5,11 - 3,42

78 MJS 4,36 2,95 2,99 - 9,99 - 7,82

81 MEN 0,40 - 0,27 - 3,52 - 7,65 3,45

83 SEETFP

- 12,19 - 0,42 -21,83

59

84 MESRS

- 162,10 13,88 15,85 9,42

86 MCC 3,25

- 1,99

88 SEET 5,81

Source: Rapport et suivi de l’exécution budgétaire 2009-2010- 2011- 2012- 2013

En général, d’après ce tableau, pendant le période 2009-2013, c’est la modification à

la baisse qui est la plus fréquente en application de la politique budgétaire d’austérité. En fait,

presque toutes les institutions et tous les Ministères ont faits la modification d’augmentation

ou de diminution du budget initial. Mais, les Ministères n’arrivent jamais à absorber 100%

de leur budget modifié. Par exemple, en 2009 : le MEF a fait une modification de -0,04%

mais son taux d’exécution est de 21,33%. De son côté, la Primature a enregistré une

modification de 0,30% et son taux d’exécution est de 69,64% pour la période. Toujours dans

la même année de 2009, le MAE a révisé son budget à la baisse, jusqu’à 14,54% de sa valeur

initiale et son taux d’exécution est de 40,37%, n’arrivant même pas absorbé la moitié.

En 2010, l’Etat a fait preuve de prudence: les Institutions et les Ministères n’ont plus

fait de modification sur leur budget sauf le Ministère de la Justice qui a fait une modification à

la baisse de 2,60% avec un progrès de taux d’exécution de 77,54%. Le MSI qui a fait une

légère modification de -0,10% a obtenu un taux record d’exécution de 99,45% en 2010.

En pratique, tous les Ministères ont procédé à la révision de leur budget initial. On

peut dire que le budget initial n’était pas sincère parce que leur prévision n’était pas

raisonnable, et parce qu’il reste des crédits inemployés. Par contre, les révisions permettent de

s’ajuster vers la sincérité avec la régularisation par la Loi de Finance Rectificative et aussi par

l’effectivité de la continuité du programme.

60

2.2.2- Taux d’exécution budgétaire de la période 2009-2013

Tableau n° 7 : Taux d’exécution

2009 2010 2011 2012 2013

TUTELLE % % % % %

01 PRESIDENCE 40,08 93,48 50,92 56,61 73,24

02 SENAT 74,95 91,36 88,76 99,67 96,76

03

ASSEMBLEE

NATIONALE 59,11 94,00 93,71 99,92 95,44

04 HCC 54,36 69,54 61,53 99,56 81,57

05 PRIMATURE 69,24 52,47 49,31 50,01 54,38

10 MRI

29,18 83,49 78,53

11 MAE 40,37 75,68 95,59 79,01 80,73

12 MFA 85,65 99,76 99,27 98,63 96,78

13 SECG 97,72 99,90 99,54 95,96 91,22

14 MININTER 91,42 97,99 93,01 97,18 68,95

15 MSI 27,92 99,45 99,76 98,53 94,27

16 MINJUS 77,54 97,03 92,21 95,90 91,56

17

MIN

DECENTRALISATION

90,53 84,79

21 MFB 74,06 96,44 85,23 105,80 110,72

25 MEI 53,31 54,13 19,95 61,04 43,31

32 MFPTLS 68,75 80,32 77,95 96,89 81,60

35 MTA 8,16 97,26 179,41 93,45 71,84

36 MC

90,97 85,38 5,00 87,97

61

37 MINCOM

90,06 82,85 92,12 84,67

38 MINI 'ARTISANAT

99,36 53,37

41 MAEP 38,30 51,38 35,07 35,79 24,14

42 ME

99,48 90,60 92,06 76,78

43 MPRH

65,40 50,73 72,87 28,85

44 MEF 21,33 56,34 32,78 46,62 18,42

51 MIN ENERGIE 30,54 9,32 37,46 54,90 43,27

52 MIN EAU 25,73 24,11 22,65 30,24 10,52

53 MMH

94,58 83,59 115,67 62,62

54 MINISTERE HYDROC

98,06 72,52

61 MTPM 368,00 40,22 30,49 21,96 28,78

62 MATD 34,43 95,90 70,48 49,59 43,42

63 MIN TRANS 19,16 50,22 17,17 67,22 83,90

66 MTPNT

23,69 26,43 99,15 1,38

71 MSPF 62,61 65,19 72,54 72,36 74,27

75 MJL

92,89 81,40 89,86 63,65

76 MPAS 103,49 85,82 80,43 99,25 39,03

78 MJS 75,57 98,04 65,35 97,99 88,87

81 MEN 73,69 83,24 75,59 95,53 88,78

83 SEETFP

55,87 99,61 85,32 87,36

84 MESRS

263,83 92,50 92,77 82,75

86 MCC 73,8 91,58 78,21

88 SEET 75,54

Source : Rapport et suivi de l’exécution budgétaire 2009-2010- 2011- 2012- 2013

62

Ce tableau présente le taux d’exécution budgétaire des Ministères. En général, aucun

Ministère n’a atteint le taux de 100% mais quelques-uns arrivent à 90% et plus. D’un côté, il y

a ceux qui n’arrivent pas à la moitié, c’est-à-dire à 50% d’exécution budgétaire.

Il n’est pas rare de rencontrer un cas particulier de dépassement de taux d’exécution. Ce sont

des crédits ayant caractère évaluatif. Dans la pratique, le Système Intégré Informatisé de

Gestion des Finances Publiques (SIGFP) a été programmé pour permettre le dépassement des

crédits, qu’on appelle évaluatif. Sinon, le SIGFP ne peut accepter en aucun cas le

dépassement de crédit sur ligne.

Pour conclure, on peut dire que l’exécution du budget n’est pas sincère si nous examinons le

taux d’exécution et les modifications. Il y a des institutions qui ont besoin de beaucoup plus

pour mettre en œuvre leur programme. Il y en a de même quelques Ministères qui n’arrivent

pas à absorber leur budget à cause de la limitation des activités par le taux de régulation très

strict par trimestre et par la mauvaise estimation de ce taux. Cela entrave la mise en œuvre des

programmes ministériels et ainsi l’exécution des budgets dans sa totalité.

2.3- ANALYSES STRATEGIQUES

Il s’agit d’analyser les forces et les faiblesses, ainsi que les menaces et les opportunités

présentées par les Lois de Finances appliquées à Madagascar pendant la période de 2009-

2013. Cela constitue les enjeux d’un budget sincère ou sans respect du principe de sincérité.

2.3.1- Les Forces

a. Rationalité et nette amélioration de la gestion

- La nouvelle réforme du budget de moyen en budget de programme évite le gaspillage

de fonds et crée un environnement plus sûr en matière d’investissement

- L’initiation faite depuis 2012 pour améliorer le mode de répartition budgétaire suggère

des critères rationnels des ressources

- La pratique du taux de régulation trimestriel gère les engagements de dépenses

- Il y a continuité du programme avec le principe de pluri annualité des programmes

b. Informatisation des données

- La reforme a permis le développement des réseaux d'accès aux Nouvelles

Technologies de l’Information et de la Communication (NTIC) dans les zones rurales

- L’exploitation du SIGFP s’élargit : intégration des recettes (en phase de test) ainsi que

extension de son utilisation dans les 22 régions

- L’utilisation du logiciel SIGFP facilite le suivi et l’évaluation ainsi que la

capitalisation des acquis

63

c. Amélioration du système de contrôle et vérification

- Le système de contrôle s’applique à plusieurs niveaux

- On peut désormais disposer en détail de la structure analytique de préparation et du

suivi d’exécution budgétaire.

d. Renforcement de capacité du personnel de la fonction publique

- La formation des agents responsables de l'exécution budgétaire suivant circulaire 2013

(GAC, ORDSEC, Comptable) dans les cinq provinces est devenue possible

2.3.2- Faiblesses

a. Routine dans la procédure budgétaire

- On note toujours une application du budget de conduction mais non pas la procédure

budgétaire

- Le retard du déblocage de crédit est un fait difficilement maitrisable

- La centralisation de la gestion budgétaire alourdit le système

- C’est encore le principe du budget de moyen qui domine contrairement au budget de

programme institué par la reforme, non effectivité du budget programme

b. Forte dépendance avec l’extérieur

- La dépendance trop forte envers le financement extérieur fragilise le développement

local : entre 30 à 40% du budget de Madagascar est financé par l’extérieur depuis

toujours

c. Non atteinte des objectifs budgétaires

- L’insuffisance du recouvrement des ressources causées par la surévaluation des

recettes et l’incapacité de l’évaluation des dépenses sur la valeur réelle remettent en

cause la sincérité budgétaire

- Le non-paiement des créances publiques par divers départements ministériels et

institutionnels entrainent la non-atteinte des objectifs de recouvrement des recettes

budgétaires

- La suspension de paiement de certaines tranches des taxes pétrolières se répercute

dans la perception

64

d. Renforcement de capacité et remise à niveau des compétences du

personnel de l’administration publique

- L’incompétence des personnels du budget et les acteurs budgétaires affaiblit les

procédures

- Le retard pris dans la nomination des Ordonnateurs Secondaires et Gestionnaires

d’Activités (GAC) tant au niveau de l’administration centrale que dans les régions a

des impacts sérieux dans l’exécution budgétaire

- La non-maîtrise des règles de passation des marchés publics entrave le bon

fonctionnement des procédures de celle-ci

- Le faible examen des dépenses du budget et des dépenses exécutées par la Cour

des Comptes et son examen partiel par le Parlement ainsi que les faiblesses des

contrôles des états de paie et des marchés pourraient également réduire la qualité des

services publics fournis.

e. Manque de moyens alloués à la mise en œuvre effective

- La mobilité des équipes de vérification est handicapée par le manque de moyens.

- L’insuffisance de temps pour la compilation des plans de travail annuels des régions

reflète un problème de gestion de temps

- L’insuffisance des moyens financiers et humains persiste

- L’existence de stratégies sectorielles non assorties de coûts et le peu de liens entre les

décisions d’investissements et ses stratégies affectent l’efficacité de l’utilisation des

ressources en termes de mise à disposition des services publics à la collectivité

f. Manque de confiance des acteurs au système mis en place

- La réticence des contribuables marque un grave problème de confiance entre les

acteurs

- On note aussi un manque de crédibilité du budget au niveau de l'allocation stratégique

des ressources

- L’importance relative des dépenses extrabudgétaires et le manque de consolidation des

comptes budgétaires des entreprises et établissements publics contribuent à favoriser

le gaspillage des ressources et à réduire la qualité des services publics fournis.

2.3.3- Opportunités

Malgré cela, les opportunités ne manquent pas, elles sont offertes par la relation avec

l’extérieur, le partage d’expérience qui en découle ainsi que les opportunités offertes par le

développement des Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication

(NTIC).

65

- Madagascar sait profiter de l’opportunité du volume de plus en plus élevé du

financement extérieur ou des dons en les investissant dans les domaines prioritaires en

particulier le social, la santé, l’éducation…..

- L’amélioration de l’exécution budgétaire est à saisir pourvue qu’aucune coupe

budgétaire ne sera prévue.

- Le respect de la mobilisation des crédits se rapproche des régulations et à la limite

- Les informations disponibles au niveau des rapports d’exécution budgétaire

contribuent de façon importante à l’exécution efficace des activités de vérification et

de surveillance de l’utilisation des fonds.

2.3.4- Menaces

Les menaces qui pèsent sur le système budgétaire sont surtout :

- La faiblesse du taux d’exécution des Programmes d’Investissement Public (PIP) qui

menace sérieusement la sincérité du budget ainsi que la prévision de la répartition

budgétaire

- L’insuffisance de contrôle au niveau de l’exécution budgétaire qui demeure une

menace pour le système dans sa totalité

- La crise politique qui se répercute toujours de façon négative sur la finance et sur

l’économie : PIB, inflation, évaluation prévision…….

- La prévision des financements extérieurs est toujours difficile.

- Et il y a le risque de diminution du budget alloué d’année en année

SECTION 3 : RECOMMANDATIONS

Le budget national est un plan d’action qui agit comme instrument de la politique

fiscale et économique du Gouvernement pour atteindre des objectifs à court et à moyen terme.

En plus, diverses contraintes insurmontables sur les choix budgétaires du Gouvernement, la

dépendance envers l’extérieur, l’incompétence et l’ingérence dans les activités des

administrations publiques actuelles ainsi que l’insuffisance des ressources financières

demeurent des problèmes à résoudre dans la gestion des Finances Publiques. Cela nous amène

à émettre quelques recommandations et à considérer la raison d’être de certaines dérogations.

a. Réaliste

En effet, la clé de répartition doit tenir compte des réalités :

- Il faut dresser une liste exhaustive des besoins du secteur par ordre de prioritaire

- Il faut aussi doter de ressources financières complémentaires et matérielles de

transport urgent et

66

- Augmenter les crédits alloués aux différentes directions en tant qu'assurance de la

sécurité

b. Décentralisation effective

La décentralisation budgétaire constitue un point très important : il faut absolument

effectuer la répartition entre le niveau central (entre les différentes directions structurées) et

les centres opérationnels sur terrains, en allouant des moyens et ressources financières par

programme, avec activités et résultats préétablis en procédant au redéploiement du personnel,

en ajustant les crédits aux besoins du chef d’entité lors de l’élaboration de la Loi de Finance

Rectificative. L’approche ascendante et participative est fortement recommandée pour

instaurer la transparence et afin que les priorités et les besoins issus de la base priment dans le

budget.

c. Organisation solide et bonne préparation

- Il faut mettre en œuvre le mode de gestion moderne du troisième millénaire : efficace,

rationnel

- Il est fortement recommandé la mise en place d’un Comité Technique chargé du

budget sous tutelle du Secrétariat Général. Ce Comité a pour mission de piloter, de

coordonner, d’orienter, d’évaluer, de contrôler les exercices relatifs au budget tels que

la programmation, l’exécution et le suivi budgétaire. Ce comité regroupe les

techniciens du Ministère

- On peut toujours procéder à l’analyse des écarts afin d’élaborer et de bien préparer la

programmation pour l’exercice suivant.

d. Formation et renforcement de capacité

- Avant de faire une formation et recyclage du personnel du service de budget par

institution à moyen terme, c’est mieux de procéder à une évaluation de leur

performance, poste par poste, et par Ministère.

- Mettre tout en œuvre pour diffuser à temps les circulaires ou instructions particulières

relatives au traitement des dossiers pour éviter le rejet de dossiers.

67

CONCLUSION

En guise de conclusion, le processus budgétaire débute par l`évaluation des dépenses

et des ressources de lÈtat. L’accomplissement de cette procédure est la clé de réussite, de

performance et d’équilibre budgétaire traduisant le respect du principe de sincérité. En fait, la

préparation, l’exécution, le suivi et contrôle exigent des moyens matériels, humains,

financiers surtout du temps. Le budget pour l’année prochaine, se prépare l’année précédente.

Nous avons vu que la sincérité budgétaire, qui est le cinquième principe institué après la

réforme en 2004, constitue un pilier de maitrise de la politique budgétaire parce que la

réalisation des activités et du programme d’investissement public dépend de l’enveloppe

obtenue par le Ministère et les Institutions.

A Madagascar, tous les Ministères et Institutions préparent leur budget et l’envoient

au Ministère des Finances et Budget, et ce dernier est responsable du cadrage

macroéconomique et cadrage budgétaire avec les programmes prioritaires de l’Etat suivant la

Loi Organique sur la Loi de Finance. Pendant la préparation jusqu’au contrôle du budget, il y

a des procédures à suivre de façon à maximiser l’efficacité du budget voté et exécuté. Ces

contrôles doivent servir à réduire significativement les détournements ou les vols qui

constituent de véritable frein au développement et à l’efficacité économique du budget. En

réalité, on rencontre souvent des contraintes à l’application du principe de sincérité. Au

niveau du processus, nous avons vu que l’organisation n’est pas parfaitement maîtrisée. En

fait, malgré ses atouts, le processus budgétaire présente des difficultés qui empêchent le

bon fonctionnement des activités ministérielles. Du côté de l’exécution et du contrôle

budgétaire, ces difficultés se focalisent au niveau des ressources financières, des ressources

humaines et des ressources matérielles.

Nous avons vu que la sincérité dans l’exécution du budget dépend de la sincérité dès

sa préparation. Alors, le budget n’est pas sincère dans son sens budgétaire dès qu’il n’est pas

en équilibre dans l’exécution par section « fonctionnement » et/ou par section

« investissement » car la prévision n’a pas été raisonnable. Le taux d’exécution n’est pas

atteint et il y a des crédits inemployés. Une révision dans le cadre de Loi de Finance

Rectificative devient systématique. D’un autre côté, le budget peut être sincère parce qu’en

général, il arrive toujours à l’équilibre avec le recourt à la disponibilité mobilisable de l’autre

cadre budgétaire. En principe, il y a des modifications et ces modifications annoncent la

sincérité parce qu’il y a aussi des continuités des programmes budgétaires.

La question de sincérité est largement considérée parce que le budget dépend

fortement du financement extérieur. Ensuite, il y a la gestion fortement centralisée du budget

que ce soit fonctionnement ou investissement. Et enfin, on a noté un faible financement des

programmes prioritaires. Les insatisfactions autour du budget ne résident pas dans le budget

lui-même mais dans les relations managériales préalables et dans la qualité des interactions

nécessaires à son élaboration. Les partisans des règles budgétaires semblent oubliés que la

68

politique budgétaire ne peut être gérée en elle-même. Avec des normes arbitraires, en plus de

la coordination parfois défaillante ou absente, on n’a pas toujours permis des échanges

construits et cohérents.

Bref, la sincérité budgétaire s’apprécie sur l’analyse d’exécution à partir de l’équilibre

générale de la Loi portant Loi de Finances et sur l’exécution budgétaire. Les modifications au

cours de l’année sont régies par la Loi de Finance Rectificative. L’analyse de son exécution a

fait ressortir les Forces, les Faiblesses, les Opportunités et les Menaces du système qui

constituent les enjeux d’un budget sincère ou ceux des budgets sans respect du principe de

sincérité. Cela nous a permis de formuler ces quelques recommandations utiles pour améliorer

le système budgétaire Malagasy.

Finalement, on va dire que le principe de sincérité du budget fait partie intégrante du

processus budgétaire. L’absence de sincérité dans le processus budgétaire se manifeste

souvent par le déséquilibre budgétaire qui a entrainé entre autres, le déficit budgétaire ou les

crédits votés inemployés. Mais, en général, le budget est sincère parce qu’il y a un souci

permanent d’équilibre et qu’il y a aussi une continuité du programme. Pourtant, On ne

constate pas les impacts des crédits absorbés sur le niveau de vie de la masse populaire car on

s’efforce juste de trouver un équilibre par les principes de « zéro budgeting » ou par les «Lois

de Finances Rectificatives».

69

BIBLIOGRAPHIE

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- Equipe de la Direction Générale du Budget dirigée par M. RAZAFINDRAVONONA Jean,

composée de M. RANDIMBIARISOA Oliva Emmanuella, M. RAZANAJATO Mialy

Lanto, Melle RAMAHATAFANDRY Onintsoa et de Mme RAOILISOA Onintsoa Arilala,

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- NGUYEN Tan Hon Véronique, LONING Hélène, HEC School of Management,

(GREGHEC), « Une étude empirique sur les débats et conflits lors de l’élaboration du

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70

Rapports

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- Rapport Principal de la Banque Mondiale Sept 2011 « Revue des Dépenses Publiques

Madagascar : Politique Budgétaire et Investissement Public une Période d’Instabilité

Politique » Volume 1 - 130 pages

Textes Législatifs et règlementaires

- Circulaire d’exécution budgétaire : 2009-2010-2011-2012-2013

- Code des Marchés Publics Loi n°2004-009 du Juillet 2004

- Instruction Générale N°001-MEFB/SG/DGPD/DB du 16Mars 2005 sur l’Exécution du

Budget des Organismes Publics 57 pages

- Loi Organique n°2004-007 du 26 Juillet 2004 sur les Lois de Finances(LOLF) 18pages

- Règlement Général sur la Comptabilité de l’Exécution Budgétaire des Organismes

Publics(RGCEBOP)

Sites Web

- www.dgbudget.mg

- www.etudier.com

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TABLE DES MATIERES

REMERCIEMENTS ................................................................................................................... I

LISTE DES ABREVIATIONS ................................................................................................. II

LISTE DES TABLEAUX ........................................................................................................ VI

LISTE DES SCHEMAS .......................................................................................................... VII

LISTE DES FIGURES .......................................................................................................... VIII

INTRODUCTION ...................................................................................................................... 1

PARTIE I : LA PROCEDURE BUDGETAIRE ........................................................................ 3

CHAPITRE I : LES PRINCIPES BUDGETAIRES ......................................................................................... 4

Section 1 : LES QUATRE PRINCIPES BUDGETAIRES ....................................................................... 4

1.1. LE PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE ............................................................................. 4

1.1.1. Définition ................................................................................................................. 4

1.1.2. Objectif .................................................................................................................... 5

A. Objectif politique ........................................................................................................ 5

B. Objectif technique ....................................................................................................... 5

a. Signification matérielle ............................................................................................ 5

b. Documents de charges et de ressources ................................................................. 5

1.2. LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE BUDGETAIRE .................................................................... 6

1.2.1. Les valeurs techniques ............................................................................................ 6

C. Conditions de vote du budget ..................................................................................... 6

D. Exécution annuelle du budget ..................................................................................... 6

1.2.2. Intérêt politique....................................................................................................... 6

1.3. LE PRINCIPE D’UNIVERSALITE .......................................................................................... 7

1.3.1. Définition ................................................................................................................. 7

1.3.2. Objectif du principe ................................................................................................. 7

E. La règle de non-affectation ......................................................................................... 7

F. La règle de non-contraction ........................................................................................ 8

1.4. PRINCIPE DE SPECIALITE BUDGETAIRE ............................................................................ 8

1.4.1. Définition ................................................................................................................. 8

1.4.2. Objectif .................................................................................................................... 8

1.4.3. Signification du principe .......................................................................................... 8

G. Signification technique ................................................................................................ 8

H. Signification politique .................................................................................................. 9

Section 2: PRINCIPE DE SINCERITE BUDGETAIRE ............................................................................ 9

2.1. DEFINITION ...................................................................................................................... 9

2.2. SINCERITE DES LOIS DE FINANCES ................................................................................. 10

2.2.1. Sincérité budgétaire .............................................................................................. 10

2.3. UTILITES DU PRINCIPE DE SINCERITE ............................................................................. 11

Les comptes de l’Etat : ............................................................................................... 11

Les Lois de finances : ................................................................................................. 11

La sincérité budgétaire : ............................................................................................ 11

La sincérité comptable : ............................................................................................ 12

Section 3 : CONTRAINTES D’APPLICATION DES PRINCIPES ......................................................... 12

3.1. AU NIVEAU DU PRINCIPE DE L’UNITE BUDGETAIRE ...................................................... 13

3.2. AU NIVEAU DU PRINCIPE DE L’ANNUALITE ................................................................... 13

3.2.1. Anomalie du principe ............................................................................................ 14

3.3. AU NIVEAU DU PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE BUDGETAIRE ........................................ 14

3.4. AU NIVEAU DU PRINCIPE DE SPECIALITE BUDGETAIRE ................................................. 15

CHAPITRE II : PROCESSUS BUDGETAIRE ............................................................................................ 16

Section 1 : PREPARATION ET ELABORATION DU BUDGET ............................................................. 18

1.1- DEFINITION DU BUDGET .................................................................................................... 18

1.2- PREPARATION DU BUDGET ................................................................................................ 18

1.2.1- Le cadrage ................................................................................................................... 18

a. Cadrage budgétaire ............................................................................................... 19

b. Cadrage macroéconomique .................................................................................. 19

c. Rapport technique de cadrage .............................................................................. 19

1.2.2- La lettre de cadrage ..................................................................................................... 20

1.3- PROJET DE LOI DE FINANCE ................................................................................................ 21

1.3.1- Loi de Finance .............................................................................................................. 21

1.3.2- Vote de la Loi de Finance ............................................................................................ 21

Section 2 : EXECUTION, SUIVI ET MODIFICATION BUDGETAIRE ................................................... 24

2.1- RECOUVREMENT DES RECETTES ........................................................................................ 24

2.2- EXECUTION DES DEPENSES ................................................................................................ 25

2.3- CONTROLE BUDGETAIRE .................................................................................................... 25

2.3.1- Contrôle à priori et en cours d’exécution ................................................................... 26

2.3.2- Contrôle à postériori ................................................................................................... 26

2.3.3- Contrôle permanent .................................................................................................... 27

Section 3 : PROCEDURES DE BUDGET DES PAYS DANS L’OCDE ..................................................... 27

3.1- DIFFERENTS CADRES JURIDIQUES DU SYSTEME BUDGETAIRE ENTRE LES PAYS DE

L’OCDE 29

3.2- LES PRINCIPES QUI FONDENT LE CADRE JURIDIQUE DES SYSTEMES BUDGETAIRES ......... 31

3.2.1- Les dix principes de Loi budgétaire ............................................................................. 31

Principes classiques ................................................................................................... 31

Principes modernes ................................................................................................... 31

CONCLUSION PARTIELLE .................................................................................................. 33

PARTIE II : ANALYSE DU PRINCIPE DE SINCERITE ..................................................... 34

CHAPITRE III : SYSTEME DE GESTION BUDGETAIRE ........................................................................... 35

SECTION 1 : APPROCHE DU BUDGET ............................................................................................. 35

1.1 BUDGET DE MOYEN ....................................................................................................... 35

1.2 BUDGET DE PROGRAMME ................................................................................................... 36

1.3 CADRAGE DU BUDGET DE PROGRAMME ...................................................................... 36

a. Mission .................................................................................................................. 36

b. Programme ............................................................................................................ 36

c. Objectif .................................................................................................................. 37

d. Indicateur d’objectif .............................................................................................. 37

e. Résultat .................................................................................................................. 37

f. Exemple ................................................................................................................. 37

SECTION 2 : ACCOMPLISSEMENT .................................................................................................. 37

2.1- SITUATION AVANT 2005 ..................................................................................................... 38

2.2- A PARTIR DE 2005 ............................................................................................................... 38

2.3- APPLICATION DU BUDGET DE PROGRAMME ..................................................................... 38

A partir de 2005, le processus du budget programme se base sur : ......................................... 38

SECTION 3 : BUDGET GENERAL ..................................................................................................... 40

3.1- LES ACTEURS BUDGETAIRES ET LEURS CONTRIBUTIONS : RESPONSABILITES ................... 40

3.1.1- Les intervenants de la gestion de crédit ..................................................................... 40

A. L’ordonnateur ............................................................................................................ 40

B. Le comptable public .................................................................................................. 42

C. Les gestionnaires d’activité (GAC) ............................................................................. 42

3.1.2- Les intervenants de la gestion des activités ................................................................ 43

D. Services Opérationnels d’Activités (SOA) .................................................................. 43

E. Les responsables de programme (RdP) ..................................................................... 43

F. Le coordonnateur des programmes (CdP) ................................................................ 43

3.2- CADRE BUDGETAIRE ........................................................................................................... 44

3.3- CATEGORIES D’OPERATIONS .............................................................................................. 45

3.3.1- Ressources ............................................................................................................. 45

3.3.2- Dépenses ............................................................................................................... 46

a. Dépenses courantes de solde : .............................................................................. 46

b. Dépenses courantes hors solde : ........................................................................... 46

c. Dépenses courantes structurelles : ....................................................................... 46

d. Dépenses d’investissement : ................................................................................. 46

e. Dépenses courantes exceptionnelles .................................................................... 46

f. Dépenses d’opérations financières : ..................................................................... 47

g. Intérêt de la dette publique .................................................................................. 47

CHAPITRE IV : MODE D’EXECUTION .................................................................................................. 48

SECTION 1 : STRUCTURE DU BUDGET GENERAL ........................................................................... 48

1.1 RECETTES ....................................................................................................................... 48

1.2 DEPENSES ...................................................................................................................... 49

SECTION 2 : APPRECIATION DE LA SINCERITE ............................................................................... 50

2.1- LOI DE FINANCE .................................................................................................................. 51

2.1.1- Analyse de la recette et de la dépense.................................................................. 51

a. Niveau de dépense minimum ................................................................................ 52

b. Niveau de recette minimum .................................................................................. 52

c. Niveau de dépense maximum ............................................................................... 52

d. Niveau de recette maximum ................................................................................. 52

e. Tendance générale ................................................................................................ 53

2.1.2- Analyse des écarts ................................................................................................. 53

a. Analyse des soldes budgétaires pendant la période 2009-2013 ........................... 54

2.1.3- Analyse des équilibres ........................................................................................... 54

a. Evolution des recettes et dépenses....................................................................... 54

b. Equilibre du budget de fonctionnement ............................................................... 55

c. Equilibre du budget d’investissement ................................................................... 56

2.2- MODIFICATION BUDGETAIRE ............................................................................................. 56

2.2.1- Portée des modifications ............................................................................................ 57

2.2.2- Taux d’exécution budgétaire de la période 2009-2013 ........................................ 60

2.3- ANALYSES STRATEGIQUES .................................................................................................. 62

2.3.1- Les Forces .............................................................................................................. 62

a. Rationalité et nette amélioration de la gestion .................................................... 62

b. Informatisation des données ................................................................................. 62

c. Amélioration du système de contrôle et vérification ............................................ 63

d. Renforcement de capacité du personnel de la fonction publique ........................ 63

2.3.2- Faiblesses ............................................................................................................... 63

a. Routine dans la procédure budgétaire .................................................................. 63

b. Forte dépendance avec l’extérieur ........................................................................ 63

c. Non atteinte des objectifs budgétaires ................................................................. 63

d. Renforcement de capacité et remise à niveau des compétences du personnel de

l’administration publique .............................................................................................. 64

e. Manque de moyens alloués à la mise en œuvre effective .................................... 64

f. Manque de confiance des acteurs au système mis en place ................................ 64

2.3.3- Opportunités ......................................................................................................... 64

2.3.4- Menaces ................................................................................................................ 65

SECTION 3 : RECOMMANDATIONS ................................................................................................ 65

a. Réaliste .................................................................................................................. 65

b. Décentralisation effective ..................................................................................... 66

c. Organisation solide et bonne préparation ............................................................ 66

d. Formation et renforcement de capacité ............................................................... 66

CONCLUSION ........................................................................................................................ 67

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................... 69

NOM ET PRENOMS : RATOVOSON Fanjaniaina Lalanirina Dorys

Titre du mémoire : Analyse du principe de sincérité dans le processus budgétaire à

Madagascar : 2009-2013

Nombres de pages : 69

Nombres de tableaux : 07

Nombres de schémas : 06

Nombres de figures : 03

RESUME ANALYTIQUE

Madagascar figure parmi les pays qui respectent 5 principes dans son processus budgétaire. Le

principe de sincérité qui se définit par le souci éthique de garantie de l’exactitude des informations

dans la Loi de Finance et la fiabilité de l’équilibre budgétaire annoncé se traduit volontairement par

des évaluations réalistes, sans négliger les charges et sans anticiper les produits, sans sous-estimer les

dépenses et sans surestimer les recettes, ou encore l’inverse. Les déséquilibres constatés à la fin de

l’exercice budgétaire sont accordés entre autres au non respect du principe de sincérité. Elaborer un

budget sincère s’avère difficile vu que le principe de sincérité n’est pas toujours respecté à chaque

étape du processus. Il y a tout un éventail de dérogations au principe qui deviennent nécessaires et

autorisées pour l’assouplissement de la procédure alors que les enjeux sont de taille. Un budget non

sincère peut entrainer à une course à la recherche de l’équilibre budgétaire par tous les moyens sans se

soucier des impacts presque nuls de l’absorption budgétaire sur le niveau de vie des contribuables et le

développement du pays en général.

Mots-clés : Budget, procédure budgétaire, exécution budgétaire, budget de moyen, budget de

programme, principe de sincérité, LOLF.

ABSTRACT

Madagascar is among countries that have five principles in the budget process. The principle of

sincerity is like taking care of having real and exact information in the budget. It supposes a realistic

evaluation of budget without under or overestimation. In fact, a non-sincere budget results in an

imbalanced budget at the end of period. Of course, it is not straightforward to draw up a budget with a

high, even with an acceptable level of sincerity. That’s why several exceptions to the rule are admitted

to make budget easier to achieve while stakes are too high. Sure enough, working with non sincere

budget trains to a research race for means to adjust budget, without considering impact of annual

budget absorption to economic and development fields: high rate of budget absorption becomes

devoid of meaning, a poor rate of budget absorption will be adjusted with a rectificative financing law

which session is hard to hold on financially and politically… In spite of that, it is always possible to

draw up sincere budget and also to make budget sincere by different tools set up to that end.

Key-words: Budget, budget sharing out, accomplishment, means-budget, program budget, principle of

sincerity, Financing Law

Encadreur Pédagogique : Monsieur RAVELOSON Harimisa,


Adresse de l’Auteur : Andohanimandroseza Ŕ 101 Antananarivo