API - CAF - 2007 - L’allocation de parent isolé et les obligations alimentaires - les conséquences de la réforme de 200

8/2/2019 API - CAF - 2007 - Lallocation de parent isol et les obligations alimentaires - les consquences de la rforme de 200

1/9

Laugmentation continue, depuis plus de trenteans, des divorces, puis plus rcemment dessparations de couples non maris, a conduit le

lgislateur faciliter le recouvrement des pensionsalimentaires en offrant aux cranciers des moyensdexcution exorbitants du droit commun. Ledevoir dentretenir et dduquer ses enfants est eneffet dordre public et sapplique aux parentsmaris et aux parents divorcs ou non maris.Cette volont politique sest traduite, ds lesannes 1970, par la possibilit toujours envigueur dun recouvrement public linstiga-tion du crancier, puis dune avance sur pensionalimentaire verse par les CAF, assortie dunmandat de recouvrement en leur faveur, et, enfin,

depuis 1985, de la subrogation des caissesdAllocations familiales (CAF) au crancier dans lecadre du versement de lallocation de soutienfamilial recouvrable (ASFR). Pour lallocataire decelle-ci, lobligation de faire valoir ses droits auxaliments est fonde sur le caractre davance surpension alimentaire que revt lASFR (encadr 1).En revanche, dans le cas de lallocation de parentisol (API) (1), lobligation repose sur le caractresubsidiaire et diffrentiel de cette prestation parrapport dautres sources de revenus.

Les changements de la rglementation de lallo-cation de parent isol (API) en 2007 ont modifi lapratique des CAF en raison de lextension des typesde revenus auxquels lAPI est subsidiaire. Lobjectifde cet article est de prsenter ces changements etleurs enjeux. Ils occasionnent des difficults dediffrente nature pour les allocataires, pour lesCAF et pour les juges aux affaires familiales (JAF)comme on le verra dans un premier temps. Dans undeuxime temps, on sintressera aux solutionsmises en uvre ltranger : si elles naboutissentgnralement pas un meilleur recouvrement despensions dentretien, elles apportent toutefois des

clairages intressants en terme de gestion durecouvrement. Enfin, seront prsentes les propo-sitions mises ces dernires annes pour faciliter le

travail des CAF et des JAF tout en prservant lesintrts des familles concernes.

Le nouveau cadre lgislatif

En 1999, le financement par ltat de lAPI, aupa-ravant abonde par le Fonds national des prestationsfamiliales, a pos un problme de principe. En effet,lAPI prestation familiale diffrentielle fonctionnait

Politiques sociales et familiales n 95 - mars 2009

67 Synthses et statistiques

Lallocation de parent isol et lesobligations alimentaires : les consquences

de la rforme de 2007

Nadia Kesteman CNAF Direction des statistiques, des tudeset de la recherche.

(1) Dans le cas du revenu minimum dinsertion (RMI), les conseils gnraux sont matres de la dcision dexiger la valorisationde ces obligations.

Encadr 1Lallocation de soutien familial

LASF est une allocation forfaitaire verse sanscondition de ressources qui revt deux fonctionsdiffrentes :1. LASFNR est une prestation familiale dentre-tien lorsquelle est verse comme revenu de rem-placement dune pension alimentaire inexistante(orphelin, filiation non tablie, abandon) ;2. LASFR a remplac les anciennes prestations(lgales et daction sociale) davance sur pensionalimentaire.Les montants verss (Mtropole et dpartements

dOutre-mer) au 30 septembre 2008 taient lessuivants :ASFR : 27 801 428 euros ; ASFNR de droit (orphelin, filiation non tablie) :

823 441 081 euros ;ASFNR autres (abandon, mdiation en cours) :

12 030 880 euros.(source : CNAF Agence comptable).Le nombre de bnficiaires de lallocation deparent isol a baiss de 5,8 % entre 2007 et 2008en Mtropole, alors que le nombre de bnfi-ciaires dASF est rest stable 616 683 (source :CNAF-DSER, septembre 2008).


2/9

presque comme un minimum social : compa-rativement aux autres minima sociaux, la listedes ressources imputables tait limite (pensionsdentretien des enfants et revenus effectivementperus). En 1999, lAPI sest trouve en quelquesorte rattache par le droit public aux minimasociaux. La prise en charge de cette prestation par

ltat a pu sembler circonstancielle : il fallaittrouver une prestation dun montant quivalent ausurplus de recettes fiscales gnr pour le budgetde ltat par la diminution du plafond du quotientfamilial prvu suite la suppression de la misesous condition de ressources des allocations fami-liales en 1999 (Snat, 1998). Depuis la rformede 2007 largissant les catgories de ressourcesauxquelles elle est subsidiaire, seule (son) ins-cription dans la liste des prestations familiales ()du Code de la scurit sociale, et la comptencedu tribunal des affaires de scurit sociale ()semblent encore rattacher lAPI la sphre de lascurit sociale (CES, 2008).

La subsidiarit de lAPI aux crances daliments

Dans le cadre de cet article, on ne sintresse qula subsidiarit de lAPI aux crances alimentaireset aux problmes que cela pose par rapport lASFR. De ce point de vue, lAPI est la premireprestation servie par les CAF pour laquelle la priseen compte des obligations alimentaires a tprvue. Cette disposition est toutefois reste lettremorte dans la plupart des CAF, au moins jusquen2001, en raison des difficults de mise en

uvre (2). Cette condition a ensuite t adopte,et effectivement applique, pour lASFR (3), puis,avec une pratique variable, pour le RMI. La loi definances pour 2007 (4) a prvu la conditionnalitdu droit lAPI au montant maximum (encadr 2) la valorisation des autres droits de lallocataire(crances alimentaires pour lui-mme et sesenfants, prestations sociales, y compris lASF), lexclusion du RMI. Ceci a eu notamment pourconsquence la vrification de lexistence de droits pensions alimentaires et lASF dues auxenfants (et/ou lallocataire sagissant des pensions

alimentaires et de la prestation compensatoire).Ainsi, une procdure de recouvrement doit treintroduite si lallocataire ne peroit pas lune descrances alimentaires fixes par le JAF (5). Si lapension nest pas fixe judiciairement, les alloca-taires doivent engager une procdure en ce sens.Si une dmarche de mdiation familiale incluantles obligations alimentaires a t entame, ellequivaut un engagement de procdure en fixa-tion de pension alimentaire, mais laccord issu dela mdiation doit ensuite tre homologu par lejuge.



(2) la suite dun rapport de lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) sur les prestations disolement et les obligationsalimentaires qui signalait une diffrence dapplication des rgles de recouvrement des crances alimentaires en matire dAPIet dASF selon les CAF, la circulaire CNAF n 32-2001 du 21 aot 2001 rappelait aux CAF quen cas de refus des allocatairesde faire valoir leurs obligations alimentaires, la prise en compte dune ASF fictive en matire dAPI, ou la non-ouverture du droit lAPI ntaient pas rglementaires : il convenait, dans cette situation, dimputer le montant de la pension alimentaire fixe etnon verse ; et si celle-ci ntait pas fixe, les CAF devaient enclencher une procdure de recouvrement de lAPI auprs dudbiteur (trs lourde puisquil faut dabord faire fixer la pension par le JAF puis faire condamner le dbiteur au remboursementpar le tribunal des affaires de scurit sociale. Daprs une enqute mene pour la Commission europenne sur le recouvrementdes pensions alimentaires, laction (en recouvrement de lAPI semblait) difficilement envisageable pour les responsables descaisses car il (paraissait) assez difficile de recouvrer une obligation alimentaire qui na pas fait lobjet dune fixation judiciaire (Lex Fori, 2003).(3) Loi 84-1171 relative lintervention des organismes dbiteurs des prestations familiales pour le recouvrement des crancesimpayes.(4) Article 136 de la loi de finances pour 2007 n 2006-1666 du 21 dcembre 2006 et dcret n 2007-876 du 14 mai 2007relatif aux modes de calcul de lallocation de parent isol et du revenu minimum dinsertion : articles L. 524-4 et R. 524-4

modifis du Code de la scurit sociale.(5) Pension alimentaire pour les enfants, et/ou prestation compensatoire fixe (dans les cas de divorce y ouvrant droit), oupension pour eux-mmes (dans les cas de sparation de corps), ou contribution aux charges du mariage (en cas de sparationsans procdure de divorce en cours).

Encadr 2

Lallocation de parent isol

Institue par la loi du 9 juillet 1976, cette presta-tion a pour objectif dapporter une aide tempo-raire aux personnes veuves, divorces, sparesde droit ou de fait, abandonnes ou clibatairesqui se retrouvent seules pour assumer la chargedau moins un enfant. Le parent isol doit vivreseul ou dans sa famille et assumer la charge daumoins un enfant. Le droit est galement ouvertpour une femme seule enceinte sans enfant charge. Il sagit dune allocation diffrentielleattribue pour une priode maximale dun an(API courte ), mais qui peut tre versejusquau mois prcdant le troisime anniversairedu plus jeune enfant, si cela est plus favorable(API longue ).En 2005, 181 000 personnes sont bnficiaires delAPI longue et 80 000 bnficiaires de lAPIcourte. Les allocataires sont majoritairementjeunes, plus nombreux dans le nord et le sud de

la France, et 47 % dentre eux ont au moins deuxenfants charge. Le montant moyen de lAPI(409 euros mensuels) recouvre des diffrencessuivant les autres revenus et la taille de la famille.La sortie du dispositif vers lemploi est peu fr-quente. Plus de la moiti des bnficiaires quicherchent un emploi dclarent avoir rencontrdes difficults dans leur dmarche. Linsertionprofessionnelle se fait majoritairement sur despostes demploys et temps partiel (source :CNAF-DSER, 2008).


3/9

Lallocataire de lAPI ou de lASF peut tre dis-pens de faire valoir ses droits crance alimentaire,soit si le dbiteur est hors dtat (6) (la dispense estalors automatique), soit en opportunit. Cettedernire dcision est prise par la CAF, sous lecontrle de la commission de recours amiable, entenant compte de la situation de lallocataire et du

dbiteur (7). Des dispenses de dmarche judi-ciaire peuvent ventuellement tre accordespar les CAF dans les cas de pensions fixes lamiable dont le montant est au moins qui-valent celui de lASF due et, le cas chant,quand le montant de la pension est infrieur celle-ci, sil existe des risques significatifs dedstabilisation de lensemble des membres de lafamille (8). Au 30 juin 2008, en France mtro-politaine, 2 800 bnficiaires dAPI sur un total de175 829 (y compris les allocataires de lAPI ouvrantdroit lASFNR) taient dispenss de demandede pension alimentaire : lAPI leur est verse au

montant maximum, sans imputation du montantpotentiel de lASF (9).

La subrogation des CAF en matire

de recouvrement de lAPI et de lASF

Pour les allocataires de lAPI, larticle L. 524-4 duCode de la scurit sociale prvoit la subrogationautomatique des CAF pour le recouvrement descrances alimentaires de lallocataire, hauteurde lAPI verse ou de la crance daliments sicelle-ci est infrieure lAPI. Larticle L. 581-2prvoit la mme chose pour lASF. La rforme de

2007 met un terme aux difficults des CAF pourlapplication de la procdure de subrogation enmatire dAPI, rarement usite en raison de sacomplexit : elle exigeait une dcision du JAFfixant lobligation alimentaire si ncessaire, puisune dcision du tribunal des affaires de scuritsociale condamnant le dbiteur au rembourse-ment de lAPI. Pour recouvrer le montant de lacrance alimentaire dpassant le montant des pres-tations verses, la CAF doit disposer dun mandatexprs de lallocataire (article L. 581-3 du Code dela scurit sociale). En application des textes modi-

fis en 2007, les allocataires ne percevant pas la

pension fixe doivent avoir mandat la CAF ouengag personnellement une procdure de recou-vrement pour ouvrir droit lAPI non diminue dumontant de lASF potentielle.

En 1995, daprs les dernires donnes denqutedisponibles, 34 % des crances alimentaires tait

recouvres par les CAF de faon amiable, 34 %par paiement direct, 9 % par saisie et 12,5 % parrecouvrement public (10) (Eglin, 1997). En ce quiconcerne plus spcifiquement lASF, en 2007, prsde 450 000 enfants (Mtropole) ne relevant pas delASF non recouvrable (ASFNR) automatiquementaccorde en tant quorphelins, de filiation inconnueou abandonns au sens judiciaire, peuvent tho-riquement tre concerns par un recouvrement :mais seuls 62 550 le sont de fait, correspondant 34 500 familles allocataires de lASFR. Pour lesautres enfants (plus de 380 000), les dbiteurs ontt soit dclars hors dtat de payer leur pension,soit exempts de pension par le JAF. Il reste doncdifficile damliorer le taux de recouvrement despensions alimentaires : en effet, daprs les seulesdonnes disponibles, datant de 1985, 60 % despensions sont verses rgulirement et complte-ment, 10 % partiellement et 30 % pas du tout, letaux de perception de la pension tant dautantplus bas que le montant de celle-ci est faible(Festy et Valetas, 1987). Des tudes montrent que23 % des dbiteurs qui ont un emploi stable et desrevenus rguliers ne versent pas la pension tandisquils sont 75 % ne rien payer lorsquils sont au

chmage ou inactifs (CES, 2008). La cartographiedes familles monoparentales allocataires perce-vant lASF fait dailleurs apparatre la surrepr-sentation des dpartements les plus pauvres (11)(CNAF-DSER, 2008). Les familles qui en ont leplus besoin financirement sont donc celles quiperoivent le moins rgulirement ou pas du toutdes pensions dj modestes. Ceci est dautant plusvrai que les charges lies la naissance denfantsavec un autre conjoint devraient dsormais treprises plus systmatiquement en considration parle JAF dans lapprciation des ressources du dbi-

teur daliments (12).



(6) Notion de hors dtat fixe par circulaire ministrielle du 15 juillet 1985 relative lallocation de soutien familialet lintervention des organismes dbiteurs de prestations familiales pour le recouvrement des crances alimentairesimpayes et dans la circulaire CNAF n 2001-033 du 21 aot 2001.(7) Situations fixes par circulaire CNAF n 2007-93 du 4 juillet 2007, outre les situations apprcier au cas par cas.(8) Tlecopie CNAF n 2007-30 du 26 dcembre 2007.(9) Il en est de mme, en cas de rsidence alterne, si le jugement ne prvoit pas de pension en raison des capacitscontributives quivalentes des parents.(10) Dans le cadre de la subrogation et du mandat, le paiement direct permet aux CAF dexiger le versement rgulier dela pension et de recouvrer six mois au plus darrirs directement auprs de la banque ou de lemployeur du dbiteur. Lasaisie passe par le juge de lexcution ou le tribunal dinstance pour obtenir une saisie des rmunrations ou du comptebancaire du dbiteur. La saisie permet de recouvrer cinq ans au plus darrirs. Engag lorsque les trois prcdentesprocdures (y compris amiable) ont chou, le recouvrement public permet de transmettre la crance au trsorier payeurgnral qui procdera comme en matire de recouvrement des impts.

(11) Mme si certaines familles monoparentales (celles qui ont un enfant et qui ne peroivent pas de prestations CAF) nesont pas connues des CAF.(12) Cour de cassation.1re civ., 16 avril 2008, cassation partielle (CA Orlans, 8 aot 2006) : Jean Hauser, chron., n 25,Revue trimestrielle de droit civil, n 3-2008.


4/9

Des risques de tension avec le dbiteur

pour les allocataires

La moiti des bnficiaires de lAPI peroit aussilASF. Auparavant, lAPI tait augmente mca-niquement au bout de quatre mois du montantde lASF, le versement de cette dernire presta-tion tant suspendu ce terme si aucune dmar-

che nest entreprise pour faire valoir les droitsalimentaires. Cette compensation de lASF parlAPI nest donc plus possible depuis la rformede 2007 puisque, en cas de refus de faire valoirses droits alimentaires, le montant de lAPI estdiminu du montant de lASF partielle peruepour un seul enfant (soit 85 euros). En Francemtropolitaine, au 30 juin 2008, 53 400 bnfi-ciaires de lAPI sur 175 829 sont ainsi sanctionns.Certes, lorsque lallocataire dispose dun juge-ment fixant une pension alimentaire et que cettedernire nest pas verse par le parent dbiteur, lemontant de la crance alimentaire ne peut plusdsormais tre imput sur le montant de lAPIpotentielle : cette procdure trs prjudiciabletait, quoi quil en soit, applique de faon variableselon les CAF (13).

Le rapport de Franoise Dekeuwer-Dfossez(1999) proposait dj dencourager la fixationamiable des pensions dentretien. Depuis lors, lamdiation familiale a fait une entre certesmodeste dans ce domaine : daprs les donnesdune enqute du ministre de la Justice portantsur 2 300 divorces, seuls 0,4 % des divorces

donnent lieu mdiation familiale (Toussaint,2008) ; mais ce taux est videmment plus levpuisquil ne tient pas compte des parents nonmaris. En outre, les parents ne font pas systma-tiquement homologuer leur accord par le JAF. Parailleurs, les allocataires dont lex-conjoint ouconcubin sacquitte de son devoir en versant unepension en espces ou en nature non fixe enjustice sont obligs dengager une dmarche judi-ciaire pour faire fixer une pension dentretien,faute de quoi lAPI est diminue du montant delASF (14). Comme le remarquait le Conseil co-

nomique et social au sujet de la rforme de 2007, lapplication du principe de subsidiarit accrotla conflictualit des sparations alors que cettedernire est prjudiciable lintrt de lenfant et

contraire la volont constante du lgislateur defavoriser une vritable coparentalit malgr la spa-ration du couple (CES, 2008:I-8).

Une charge plus importante pour les CAF

La rforme apparat en premier lieu comme untransfert de charges de ltat vers la CNAF, lAPI

tant finance par ltat et lASF par le Fondsnational des prestations familiales (15). Selon lerapport lgislatif du Snat sur le projet de loi definancement de la Scurit sociale pour 2009, lacharge supplmentaire pour la branche Familleest de 99 millions deuros en 2008. Larticle 75du projet de loi de finances pour 2009 instaure enoutre louverture automatique, et non plus surdemande de lallocataire, du droit lASF enmme temps que celui lAPI.

Cette mesure aura pour effet daugmenter encorele transfert financier de lAPI vers lASF. En effet,selon les textes actuellement en vigueur, le bn-ficiaire de lAPI dispose dun dlai de deuxmois pour faire valoir ses droits lASF, priodependant laquelle il peroit lAPI sans imputationdASF : selon lexpos des motifs de la loi definance 2009, lconomie prvue sur le budget deltat est de 28,5 millions deuros en annepleine (16). Lors de lentre en vigueur de la loisur lASF, en 1987, le conseil dadministration dela CNAF voyait trois obstacles lever pour effecti-vement pratiquer la subsidiarit aux aliments enmatire dAPI, et notamment () la dfinition

du rgime juridique appliquer lorsque lalloca-taire ne veut pas entamer les procdures tendantau recouvrement : faut-il diminuer lAPI de lASFet se retourner contre le dbiteur pour recouvrer lacrance rsiduelle, faut-il supprimer le droit lAPI ? (17) (Choquet, 2000:100). Par ailleurs,pour les CAF, cest une charge de gestion, notam-ment contentieuse, supplmentaire, en raison delaugmentation du nombre de demandes dASFattendues, dont certaines recouvrables, et du faitque les dispositions visant le recouvrement descrances daliments des bnficiaires de lAPI par

les CAF vont tre systmatiquement appliques.Les dispositions favorisant la mdiation familiale,mises en uvre par les CAF depuis la cration dela prestation de service (dotation financire) aux



(13) Le dcret n 2007-876 a supprim les dispositions [voir note (2) supra] qui permettaient limputation sur lAPI du montantde la crance alimentaire fixe par le juge.(14) Le demandeur dAPI qui remplirait les conditions pour bnficier de plusieurs droits et prestations (par exemple, droit crance alimentaire et droit allocation chmage) et nentamerait aucune dmarche pour les faire valoir ne peut se voirappliquer plusieurs sanctions. Une seule dcision de rduction de lallocation doit tre prise, de la valeur dune ASF mensuelle taux rduit quel que soit le nombre denfants concerns, soit 85 euros.(15) Snat : Projet de loi de finances pour 2008 : Solidarit, insertion et galit des chances , Rapport gnral n 91 (2007-2008) de M. Cazalet, fait au nom de la commission des finances, 22 novembre 2007.(16) Cette mesure ne modifie pas lobligation faite lallocataire de lASF et de lAPI de faire valoir ses droits crances

alimentaires. De fait, ce dispositif allge et simplifie la gestion de louverture des droits lASF dans le cadre de lAPI pour lesCAF.(17) Le rapport IGAS prcit [note (2)] prconisait, ds 2001, que louverture dun droit lASF soit systmatiquement tudieen cas de demande dAPI.


5/9

services de mdiation familiale, sont galementconcernes : une prise en compte de ces dmar-ches, limite aux accords homologus, a tprvue par circulaire afin damnager la rformede 2007.

Une enqute mene pour la Commission euro-

penne sur le recouvrement des pensions alimen-taires (Lex Fori, 2003) mentionne que la mise enpaiement de lASF mobilise plus dun dixime du personnel technique (18) de la CAF du Val-de-Marne alors quelle ne reprsente quun pour centdes prestations verses dans ce dpartement. Enmatire de recouvrement, les CAF, reprsentantesdu crancier, souhaitent contourner la limitation six mois darrirs propre au paiement direct enintroduisant une procdure de saisie sur rmun-ration. Cependant, ces tentatives sont voues lchec car elles visent soit des dbiteurs concerns

par un avis tiers dtenteurs (privilge de ladmi-nistration fiscale sur lorganisme social), soit lesCAF sont confrontes une saisine du juge delexcution parce le dbiteur soppose lintro-duction dune procdure concurrente celle du

paiement direct (ibid., p. 376). Si le recouvrementde lAPI est dsormais rendue plus facile par larforme de 2007, les CAF souhaitent depuis long-temps que le lgislateur procde une extensiondes arrrages recouvrables par paiement direct afinde pouvoir rcuprer plus facilement les sommesdues par certains dbiteurs (19).

Des difficults procdurales pour les jugesaux affaires familiales

Selon les juridictions, le contentieux de la fixationde la pension alimentaire des enfants dans lecadre de lAPI ou de lASF peut dj atteindrejusqu 30 % de lactivit hors divorce des JAF(Guinchard, 2008). Selon ldition 2007 de lan-nuaire statistique de la justice, en 2005, les JAFont t saisis de 370 732 affaires. Au sein de cecontentieux, 25 745 demandes de fixation ou demodification de la contribution lentretien desenfants et 16 450 demandes de contribution

lentretien de lenfant naturel on t introduites.Les JAF vont mcaniquement voir augmenter lesrecours pour fixation de pension et les demandesdhomologation daccords amiables en raison dela modification lgislative entre en vigueur en2007. Pour rpondre aux difficults procduralesdues la rforme de 2007, la question de lorgane,judiciaire et/ou administratif, autoris fixer lespensions pourrait nouveau tre voque,comme elle lavait t lors de la mise en place delASF. Certains enseignements peuvent cet gardtre tirs des pratiques trangres.

Les solutions mises en uvre ltrangerLa fixation de la pension

Les situations sont varies. Dans les pays o exis-tent une avance sur pension dentretien desenfants ou une allocation aux parents isols etconomiquement dfavoriss, la justice estcharge de fixer les pensions en Allemagne, aux

Pays-Bas, en Belgique, et en Autriche, les accordsparentaux tant pris en compte dans le processus.En Norvge et en Sude, les caisses locales descurit sociale valuent la solvabilit des dbi-teurs afin de recouvrer les avances sur pensionalimentaire ; en Finlande, les centres communauxdaide sociale en sont chargs. Au Danemark, lebureau du gouverneur du comt assure la fixationet le recouvrement des pensions alimentaires. Untribunal intervient en cas de dsaccord des parties(Corden, 1999 ; Lex Fori, 2003). LAngleterre estun cas particulier car la Child Support Agency,mise en place en 1993, fixe et recouvre toutes lespensions dentretien, que les cranciers soient ounon bnficiaires de laide sociale : dans cedernier cas, la demande de pension alimentaireest obligatoire (Martin et al., 2004 ; Lex Fori,2003). La pension alimentaire pour enfant peuttre directement verse au demandeur ou laChild Support Agency, si celle-ci le juge opportun.En Australie, aux tats-Unis, et au Canada, lapension est fixe de manire amiable ou judiciaireet, dfaut, la demande du crancier, unilatra-lement par une autorit administrative spcifique,et ce, que le crancier bnficie de prestations

sociales ou non. De nombreux pays appliquent unbarme, notamment ceux o existe une fixationadministrative.

Recouvrement de la pension

En gnral, les organismes sociaux ayant vers uneprestation sont subrogs dans les droits du crancieret peuvent par consquent se retourner contre ledbiteur pour lui demander le remboursement dessommes verses en ses lieu et place (Commissioneuropenne, 2004). De fait, les diffrences se situentdans les voies dexcution la disposition des

organismes. En Australie, aux tats-Unis, au Canadaet au Royaume-Uni, lautorit administrative spci-fique a le pouvoir de saisir directement les revenussaisissables des parents et de procder dven-tuelles poursuites. Il en est quasiment de mme enNorvge et en Sude (Corden, 1999).

Leffectivit des dispositifs

Tous les pays connaissent des difficults dans lerecouvrement des crances alimentaires (pensionet prestation) (Corden, 1999 ; Lex Fori, 2003).Les pays scandinaves semblent connatre le taux le



(18) Le rapport ne prcise pas de quel personnel il sagit.(19) Comptes rendus de la commission des prestations lgales du conseil dadministration de la CNAF, fvrier et avril 1998.


6/9



Les avances sur pension alimentaire dans quelques pays europens

Danemark Prestation courante correspondant la pension alimentaire normale qui est de 6 564 DKK(880 ) par semestre.

Suisse Tous les cantons connaissent un systme davance des contributions dentretien.Allemagne La loi sur lavance sur le terme de pension alimentaire ( Unterhaltsvorschussgesetz ) garantit aux

enfants gs de moins de 12 ans rvolus vivant avec un parent isol et ayant leur domicile ouleur rsidence habituelle en Allemagne une allocation d'une dure de six ans maximum, sils nereoivent pas lallocation dentretien de la part de lautre parent.

Cette allocation peut atteindre au maximum 168 par mois.Islande Le parent qui obtient officiellement la garde dun enfant peut sadresser ladministration de

lassurance sociale et obtenir le montant maximum de la mme valeur que le taux dune pensionpour enfant. Ladministration de lassurance sociale envoie la notification de paiement au centremunicipal de perception des pensions alimentaires qui rembourse ladministration delassurance sociale les paiements sur base mensuelle, pour autant que les fonds le permettent.

Luxembourg Toute pension alimentaire due un conjoint, un ascendant ou un descendant est paye surdemande et sous certaines conditions par le Fonds national de solidarit et recouvr par lui.

Norvge Avance sur le terme de pension alimentaire slevant 1 270 NOK (159 ), si lautre parent neverse pas d'allocation d'entretien.

Hongrie Avance sur le terme de la pension alimentaire verse lorsque : lallocation dentretien est temporairement irrcouvrable ; la personne prenant soin de lenfant ne peut entretenir lenfant et le revenu par personne dans le mnage du demandeur ne dpasse pas deux fois le montant

minimal actuel de la pension de vieillesse, savoir 57 000 HUF (225 ). Le montant de laprestation correspond au montant de lallocation dentretien fixe par le tribunal.

Autriche Une avance sur le terme de la pension alimentaire est accorde aux enfants autrichiens ouapatrides mineurs rsidant habituellement en Autriche sil existe un titre excutoire pour le droit la pension alimentaire et si une excution force pour recouvrer un montant chu lors des sixderniers mois na pas donn entire satisfaction.

Pologne Lavance sur la pension alimentaire est paye si le versement de la pension alimentaire dcid parla justice nest pas respect et si les revenus pro capita de la famille nexcdent pas PLN 583(162 ). Le montant de lavance varie entre PLN 120 (33 ) et PLN 250 (69 ), selon le nombredenfants et leur handicap. Si les revenus pro capita de la famille ne dpassent pas la moiti dece qui est admis, le montant maximal de lavance est augment entre PLN 250 (69 ) et PLN 380(106 ) par enfant, en fonction du nombre denfants et de leur handicap.

Finlande Allocation alimentaire : si les parents ne sont pas reconnus en tant que tels ou si la mre ou lepre nexcute pas lobligation alimentaire, lautre parent reoit une allocation de prise en chargede 129,91 par mois.

Slovnie Avance sur le terme de la pension alimentaire verse un enfant qui est rsident permanent, quia moins de 18 ans et qui vit dans une famille dont le revenu est infrieur 55 % du salaire moyennational, ds lors que la pension alimentaire lui a t attribue sur dcision lgale du Centre detravail social et quelle nest pas verse par la personne devant le faire. Le montant de la pensionalimentaire est le suivant : pour un enfant g de moins de 6 ans : 62,80 ; pour un enfant g de 6 14 ans : 69,08 ; pour un enfant de plus de 14 ans : 81,63 .Lorsque le montant de la pension alimentaire est infrieur ces montants, le Fonds de garantie etdentretien peut dcider de lligibilit un montant suprieur.

Slovaquie La pension alimentaire est verse par ltat aux personnes dont le revenu est infrieur 2,2 foisle revenu minimum, jusqu' un montant quivalent 1,2 fois le minimum vital, savoir2 808 SKK (84 ) par mois. Les citoyens mandataires doivent rembourser la prestation 125 %.

Sude Les parents isols ayant la garde complte de lenfant reoivent un montant garanti de 1 273 SEK

(135 ) par mois, octroy soit par lallocation dentretien de lautre parent soit par laide dentretienpaye par ltat.

Royaume-Uni La Loi de soutien aux enfants (Child Support Act) rglemente depuis 1991 loctroi des pensionsalimentaires. Pour les nouveaux cas, un nouveau rgime simplifi est entr en vigueur le 3 mars 2003.Le demandeur de laide au revenu (Income Support) ou de lassistance chmage (income-based

Jobseekers' Allowance) est trait comme postulant dune pension alimentaire pour enfant (ChildSupport Maintenance) si le parent en charge de subvenir aux besoins de lenfant nest pas rsident.Avec le nouveau rgime, tout paiement reu jusqu 10 GBP (13 ) par semaine est ignor auxfins des prestations sous condition de ressources. Pendant leur attente dune pension alimentaire,les demandeurs reoivent les prestations, mais si le montant dpasse les 10 GBP (13 ), elles sontdduites. La pension alimentaire pour enfant peut tre directement verse au demandeur ou bienvia lAgence de soutien lenfant (Child Support Agency), si celle-ci le juge opportun. LAgencede soutien lenfant utilise une formule pour le calcul de la pension alimentaire pour enfant mais,dans des cas particuliers, des drogations sont acceptes. Il y a plus de flexibilit en ce quiconcerne le montant que lex-pouse doit verser son partenaire.

Malte Les cours de justice dterminent si une pension alimentaire doit tre verse, ainsi que sonmontant. Si le demandeur ne reoit pas de pension alimentaire, le dpartement de la scuritsociale octroie le taux plein au demandeur.

Source : Commission europenne, MISSOC (Mutual Information System on Social Protection), 2008.


7/9

plus lev de recouvrement des pensions dentre-tien. Toutefois, mme si le dispositif danois ne semblepas avoir de consquences ngatives sur les alloca-taires et les dbiteurs, il reste que le nombre debnficiaires y est relativement bas. Des problmesconsidrables existent en Finlande, en France, enAllemagne et au Royaume-Uni (Corden, 1999).

Dans les systmes fixation judiciaire, le Fondsnational de solidarit luxembourgeois peut directe-ment exercer une action rcursoire auprs des tiersdtenteurs de crances du dbiteur. Le montant dessommes recouvres est major de 10 % pourcouvrir les frais de fonctionnement du Fonds. Bienque proche de celle utilise en France par les CAF,cette procdure offre des voies dexcution pluslarges qui permettent un meilleur recouvrement(Lex Fori, 2003). Le systme administratif de la ChildSupport Agency (CSA) britannique a t critiqupour son manque deffectivit : elle ne serait pasplus efficace que les systmes de recouvrement judi-

ciaires franais, allemand, et grec (Xanthaki, 2000).Plus dun parent non gardien sur trois ne paie pastout ou partie de la pension due et 60 % du stockdes pensions non payes est dsormais irrcou-vrable. La CSA doit dailleurs tre rforme en 2009.Pourtant, sur un modle similaire, lAustralian ChildSupport Agency connat des cots de gestion plusbas et un recouvrement des pensions plus impor-tant que la CSA, et ce, grce un accs plus aisaux informations fiscales et du fait que les imptssont galement utiliss pour recouvrer les arrirsde pension (House of Commons, 2007). Il reste

que le facteur principal influenant le taux derecouvrement est le niveau de revenu des dbi-teurs : les tats connaissant le meilleur taux derecouvrement sont aussi ceux o le taux de pauvretdes dbiteurs est le moindre ; il nest pas exclugalement que le niveau de conflictualit des spa-rations joue galement un rle ngatif (Corden,1999). Or, les politiques publiques (lgislation surle divorce et sur lautorit parentale, soutien publicaux parents) influencent ce niveau de conflictualit.Enfin, pour les dbiteurs, la question du caractredsincitatif au travail des systmes mis en place at pose par certains auteurs (ibid.).

Des pistes de simplifications

Des propositions de simplifications ont t misespar diverses sources depuis la mise en place delASF et de lAPI. Elles portent sur la saisine du JAFau moment de la fixation de la pension, sur le



montant de la pension et ses consquences sur ledroit lASFR, sur le mode de recouvrement delAPI par les CAF, sur lamlioration des procduresdexcution.

Limiter la saisine du JAF par le contrle

pralable systmatique de la solvabilit

du dbiteurDaprs le rapport de la commission prside parSerge Guinchard sur la rpartition des contentieux(2008), le mode de fixation actuel de la pensionprvu dans la lgislation de lAPI et de lASF favo-rise des contentieux artificiels : ces saisinessont parfois inutiles car les JAF ne peuvent fixerune pension alimentaire quand le dbiteur esthors dtat de faire face ses obligations ou sansadresse connue. Les articles R. 523-3 et R. 524-24du Code de la scurit sociale entranent ainsi uncontentieux inutile car ils nimposent pas aux CAFde vrifier la situation financire du dbiteur pra-

lablement la saisine du JAF. Ces dispositions neprvoient pas, en outre, la situation du dbiteurdont le domicile est inconnu, ce qui oblige la CAF exiger la saisine du JAF pralablement au verse-ment des allocations de soutien familial ou deparent isol. Le rapport Guinchard propose doncde prvoir un contrle, par les CAF, de la situationdu dbiteur, afin de limiter la saisine du juge auxseuls cas o le dbiteur dfaillant est localis etsolvable.

Lhomologation des accords sur les modalits

dexercice de lautorit parentaleLabsence de toute disposition dans le Code civilreconnaissant la valeur juridique de tels accords etlexistence de dispositions affirmant que lesparents peuvent soumettre leurs accords lhomo-logation du juge, laissent entendre que les accordsdes parents ne produisent des effets juridiques quesils sont homologus par le juge. Le rapportGuinchard prconise lorganisation de la proc-dure suivant les rgles de la procdure gracieusequi permet de confrer force excutoire auxaccords parentaux sans audience ni audition, moins que le juge ne lestime ncessaire ou quelenfant ne sollicite son audition, conformmentau droit commun. Lors de son audition par lacommission Guinchard, la CNAF a t favorable la limitation des saisines judiciaires : pour elle, lafixation de barmes (20) et la mdiation familialeseraient de nature viter les saisines du JAF ; ellea videmment propos la prise en compte desaccords amiables entre parents.

(20) Un important travail mthodologique sur les diffrents modes de calcul des barmes en matire de pension alimentairea t men pour la Chancellerie il y a quelques annes (Bourreau-Dubois C., Deffains B., Jankeliowitch-Laval E.,Jeandidier B., Ray J.-C., Les obligations alimentaires vis--vis des enfants de parents divorcs : une analyse conomique au

service du droit, dcembre 2003, Mission de recherche Droit et Justice). Les pratiques et opinions des juges concernant lesbarmes, ainsi que ltat du droit en matire de ressources prendre en compte dans lvaluation des pensions ont t traitsin Sayn I. (dir.), Un barme pour les pensions alimentaires ?, Mission de recherche Droit et Justice, Paris, La DocumentationFranaise, 2002.


8/9

Montant de la pension alimentaire et droit

lASFR

Les JAF prfrent parfois ne pas fixer de pensionalimentaire plutt que de les fixer un niveaufaible, de faon ne pas pnaliser le crancierqui serait priv de lASF. Ceci exclut toute proc-dure de recouvrement de lASF. Il a donc t pro-

pos de verser une ASFR diffrentielle pour lespensions qui seraient fixes un montant inf-rieur celui de lASF : ceci permettrait aux CAFde recouvrer ASF et pension alimentaire (Buchet,2000).

Le mode de recouvrement des pensions

alimentaires par les CAF

Les CAF ne peuvent agir la place du crancieren la matire. La subsidiarit de lAPI auxcrances alimentaires se matrialise donc danslobligation dun recours personnel du deman-deur contre ses dbiteurs daliments, faute de

quoi lAPI est diminue du montant de lASF. Unefois la pension alimentaire fixe, la CAF peut sesubstituer au crancier. Le Conseil conomique etsocial (CES, 2008) considre que cette obligationest un facteur daggravation des conflits entre lesparents et augmente le recours au juge dans descontextes o il est possible quil ne soit pas jus-tifi, dans lintrt de lenfant notamment. Le CESprconise dinstaurer pour les CAF un systmeanalogue celui de larticle L.132-6 du Code delaction sociale et des familles concernant lescollectivits publiques. Les CAF verseraient alors

lAPI aux personnes isoles ayant la chargedenfants et se retourneraient ensuite contre leparent nayant pas la garde, devant le JAF, dansla limite des dpenses exposes au titre delAPI (21). Au moment de la demande dAPIauprs de la CAF, le demandeur serait invit

faire valoir ses droits lobligation dentretien. Encas de refus, la CAF verserait dans son intgralitle montant de lAPI et engagerait ensuite une pro-cdure devant le JAF pour faire jouer lobligationdentretien auprs du parent dbiteur. Lentre envigueur de ce systme ncessite une modificationde larticle R. 524-24 du Code de la scurit

sociale, dcret dapplication de larticle L. 524-4mettant en uvre la subsidiarit au titre de lAPI.Cette prconisation du CES ne devrait cependantpas conduire un retour la procdure en vigueuravant la loi de 2007, abandonne en raison de salourdeur pour les CAF, qui devaient ensuite seretourner vers le tribunal des affaires de scuritsociale pour faire condamner le dbiteur auremboursement de lAPI. Un contentieux uniquedevrait dans ce cas tre envisag, assorti delamlioration des procdures dexcution.

Amlioration des procdures dexcution

En matire de recherche des dbiteurs, il a tpropos, comme cela se passe en Allemagne,dobtenir les nouvelles adresses des dbiteursayant dmnag grce aux employeurs et auxservices fiscaux (House of Commons, 2007). Lamise en place dans les CAF dun numro nationalunique dallocataire et lutilisation systmatiquepar celles-ci du NIR (numro didentification aurpertoire) devraient faciliter les recherches desdbiteurs. En matire dexcution des dcisionsde justice, le Fonds national de solidarit luxem-bourgeois pourrait inspirer le lgislateur. En effet,

il offre des voies dexcution plus larges que celuien vigueur pour les CAF : une fois la pensionfixe par le juge, le Fonds peut directementexercer une action rcursoire auprs des tiersdtenteurs de crances du dbiteur (Lex Fori,2003).



(21) Si la personne choisit dengager un recours (ou bien si elle a dj engag ce recours au moment de la demande dAPI)et obtient du juge une pension qui nest pas verse, la CAF continue de se substituer la personne pour en obtenir leversement.


9/9


75 S nth t t ti ti

Bibliographie

Buchet D. 2000, Les solidarits familiales lpreuvedes politiques sociales : les caisses dAllocations fami-liales, in Obligation alimentaire et solidarits familiales(sous la dir. de Choquet L.-H. et Sayn I.), Paris,LGDJ:137-151.

Caisse nationale des allocations familiales, 2008,

Brochure prestations familiales statistiques natio-nales , Direction des statistiques, des tudes et dela recherche (site Internet http://www.caf.fr\Quisommes-nous ?\Donnes statistiques\Donnes tousrgimes).

Choquet L.-H., 2000, Solidarit collective ou recours au parent dfaillant, les figures de la subsidiarit, inObligation alimentaire et solidarits familiales (sous ladir. de Choquet L.-H. et Sayn I.), Paris, LGDJ:87-102.

Commission europenne, 2004, Livre vert ObligationsAlimentaires, COM (2004) 254 final.

Conseil conomique et social, 2008, Christiane Bassetrapporteure, Lobligation alimentaire : des formes desolidarit rinventer.Corden A., 1999, Making child maintenance regimeswork, Family Policy Studies Centre in association with J. Rowntree foundation.Dekeuwer-Dfossez F., 1999, Rnover le droit de lafamille : propositions pour un droit adapt aux ralits etaux aspirations de notre temps, Paris, La Documentationfranaise, collection. Rapports officiels.

Eglin D., 1997, Le recouvrement de lASF par lesCAF , rono, CNAF.

Festy P. et Valetas M.-F., 1987, Le divorce et aprs ,

Populations et socits, n 215.Guinchard S. (prsident), 2008, Rapport au garde desSceaux, Lambition raisonne dune justice apaise,Commission sur la rpartition des contentieux, Paris, LaDocumentation franaise, collection Rapports officiels.

House of Commons, Committee of Public Accounts,2007, Child support agency: Implementation of the childsupport reforms, rf. HC 812.Lex Fori, 2003, Le recouvrement des pensions alimen-taires en Europe, rapport pour la Commission euro-penne, DG Justice et Affaires Intrieures.Martin C., Millar J., David O., Eydoux L. et Schet R.,2004, Les familles monoparentales en Europe ,Dossier dtudes, CNAF, n 54.

Snat, 2007, Projet de loi de finances pour 2008 : soli-darit, insertion et galit des chances , rapport gnraln 91 (2007-2008) de M. Cazalet, fait au nom de lacommission des finances, 22 novembre.

Snat, 1998, Rapport de la commission des Affairessociales sur le projet de loi de financement de la Scuritsociale pour 1999 , adopt par lAssemble nationale,Tome II (Machet J., rapporteur).

Toussaint D., 2008, Lexercice de lautorit parentaleaprs le divorce, ministre de la Justice.Xanthaki H. 2000, The judiciary-based system of child-support in Germany, France and Greece: an effectivesuggestion?, Journal of Social Welfare and Family Law,vol. 22, n 3:295-311.

Documents

API - CAF - 2007 - L’allocation de parent isolé et les obligations alimentaires - les conséquences de la réforme de 200