Affaire Icc Services : Le Rapport du Fmi

Le dveloppement de la collecte illgale de dpts dans le cadre lgislatif et rglementaire du Bnin

Avertissement :

Cette note a t prpare sur la base des informations reues et des rencontres tenues par la mission du dpartement des marchs montaires et des capitaux (Mcm) du Fonds montaire international au cours de la semaine du 11 au 21 septembre 2010. Nayant pas eu le bnfice dune valuation prliminaire de la crise sur la base de documents objectifs avant son arrive Cotonou, la mission demande lindulgence du lecteur pour les erreurs factuelles ou dapprciation qui pourraient rsulter de sa matrise limite de toutes les circonstances de la crise, ou du cadre lgal en vigueur au Bnin.

Le Bnin a t victime dune escroquerie denvergure monte suivant le modle de Ponzi et pyramides utiliss dans plusieurs pays dans les annes 1990 et dcennie passe, notamment en Afrique. La fraude sest dveloppe de manire insidieuse au sein dune petite communaut avant de prendre lampleur sans entrainer de raction adquate de la part des autorits ni dinterrogations suspectes de la part du Public. Le Public national a sembl prt tomber dans un pige conu avec intelligence en tissant un rseau de protection et de complicit tous les niveaux de la socit et de lEtat, et en usant dun mlange de charme et dintimidation. Les services de lEtat nont pas t proactifs mais ont ragi au cas par cas, ce qui a permis la fraude de prendre lampleur quelle a eue en mettant efficacement profit la priode de plus de deux ans prise par les autorits, avant de prendre les premires mesures pour circonscrire le mal. Il a fallu un changement au Mef comme la Bceao pour que les premiers actes dnonant la fraude soient poss. Au Bnin, le secteur informel a servi pendant une longue priode de boue de sauvetage pour la socit et il a ainsi obtenu un statut de reconnaissance qui fait du pays un terrain fertile pour des fraudes de toutes sortes. Le dossier peut et devrait tre trait avec srnit, sans cder aux pressions lies limpatience de certaines victimes ou dautres raisons.

La fraude : droulement et ractions1.1 Le mcanisme

Le schma frauduleux a consist, pour des entits non spcialement agres, proposer au public des dpts assortis de taux dintrt trs levs, voire exorbitants. Selon un mcanisme inspir par celui de Ponzi, les versements des dposants servaient honorer les intrts promis, tandis que les fonds apports par les derniers dposants permettaient de faire face aux retraits ventuels de leurs prdcesseurs. Pour fonctionner dans la dure, le systme exigeait un largissement constant de la base des apporteurs de fonds, ou bien que la majorit de ceux-ci dcident de capitaliser leur mise. Lcroulement du systme est intervenu avec la conjonction dun retrait massif des fonds de la part dun complice et de lintervention des autorits publiques.

Des fraudes de ce type ont t dj t observes de par le monde, notamment en Albanie (1996-1997), en Jamaque et dans plusieurs pays dAfrique (Lesotho en 2007, Swaziland, Kenya, Ouganda, Nigeria). Leurs effets peuvent tre lourds pour lconomie, voire conduire de graves troubles lordre public, comme ce fut le cas en Albanie en 1997 (avec au moins 2000 morts dans des meutes).

1.2. Les tapes du dveloppement de la fraude

La fraude dbuta un niveau modeste en 2006 et 2007, avant de prendre de lampleur compter de la fin de lanne 2008 puis essaimer, tre finalement rvle au public et sinterrompre fin juin 2010. Les auteurs de la collecte illicite de dpts sont apparemment parvenus collecter plus de 156 milliards de Cfa (soit environ 5% du Pib du Bnin) contre promesse du service dintrts extravagants (de 100 300%). Il sagit donc dune escroquerie majeure.

Linitiateur du mcanisme est un Bninois, Guy Akplogan qui a fond une socit de services dinformatiques, Icc Services. Akplogan commena collecter des dpts compter de lanne 2006 au sein dune petite communaut religieuse (le Christianisme cleste ), en avanant apparemment des buts charitables et lambition de participer au dveloppement du Bnin. Il faut noter quAkplogan avait, par le pass, initi une collecte frauduleuse de fonds en Cte dIvoire, do il avait fini par tre chass. Progressivement, la collecte entreprise par Akplogan prit de lampleur. Icc Services a ouvert des agences ; certains de ses membres ont cr leurs propres structures de collecte ; puis, le succs aidant, des tiers ont imit Icc et ils ont collect des dpts, soit dans un but purement crapuleux, soit pour aider au financement bon compte de leurs projets ou daffaires prexistantes. Le mcanisme descroquerie prit toute son ampleur dbut 2009.

Les entits qui ont collect des dpts ont cr sous des formes diverses (Ong, Sarl, Sa) mais sans bnficier dun agrment les autorisant collecter des dpts. Rappelons que seules les banques, agres par le Ministre des finances sur proposition de la Bceao (Cb), ou les institutions de microfinance (appeles systmes financiers dcentraliss ), peuvent collecter des dpts du public. Les contrevenants sexposent aux peines prvues par la loi bancaire, dont larticle 67 prvoit des amendes et un emprisonnement dun mois il deux ans (et cinq ans en cas de rcidive).

Les structures de collecte illgale ont progressivement agi au grand jour.

Elles ont engag des campagnes de publicit, en sus dactions mdiatiques de toute sorte, y compris dans le domaine de lhumanitaire ou du caritatif : afin -de se faire connatre ou dafficher une image respectable. Id a t en particulier le cas dIcc Services (et de 4 5 entits lui sont lies), entreprise qui est demeure le principal colleteur de dpts. Selon les tmoignages recueillis, Icc Services nhsitait pas contribuer des manifestations publiques et sattirer les faveurs de personnalits et de hauts responsables de lEtat.

Les animateurs dlcc Services menaient par ailleurs grand train de vie la vue de tous, notamment des autorits : ils disposaient dagents de scurit et garde de corps auxquels le ministre de lintrieur avait donn des permis de port darmes.

Pour justifier le versement dintrts dpassant 10% par mois, voire bien plus, ce qui est extravagant mme pour des personnes sans ducation (et alors les taux crditeurs dans les tablissements agrs sont de 3 5%), les structures de collecte voquaient des placements dans les activits haut rendements (par exemple des nouveaux gisements miniers) ou dans des nouvelles technologies. Ces structures se paraient dattributs de la modernit, voquant par exemple l E-business . Dautre avanaient quelles souhaitaient encourager le dveloppement du Bnin, ou bien faire uvre charitable en aidant les personnes modestes amliorer leur sort. Lnonc de la dnomination de quelques-unes de ces structures permet dapprhender le mlange surprenant de charit et dinnovation quaffichaient ces structures.

Les structures de collecte illgales peuvent se rpartir en deux groupes :

- Icc Services et les 4 ou 5 entits qui lui sont lies, qui ont collect le plus grand volume de dpt et dont les intentions malveillantes paraissent bien tablies.

- Les autres entits, de taille trs diverses, souvent de cration rcente, dont certaines exercent des activits dans le secteur marchand. Un certain nombre dentre elles sont sans doute lies Icc ou ses complices.

Les dposants appartiennent toutes les couches de la socit : personnes modestes et sans ducation qui ont parfois dpos toutes leurs conomies, personnalits et lus, membres de milieux aiss qui ont investi des fonds ayant pu chapper limpt, enfin opportunistes de tous milieux laffut de gains rapides. Si certains dposants ont prlev rapidement tout ou partie de leur mise ou des intrts promis, la majorit a prfr les capitaliser .

1.3. Les activits des fraudeurs tombaient sous le coup de la loi

Les activits de collecte de dpts menes sans agrment sont illgales.

Contrairement ce quont pu avancer certains des animateurs des structures proches dIcc Services ou leurs conseils, les activits des collecteurs de dpts ne sauraient tre assimiles de lintermdiation financire en vue de placements (laquelle serait peu ou pas rglemente au Bnin). Les collecteurs offraient en effet des taux fixes, prtablis objet de paiement selon des chances prdtermines (ce qui caractrise le dpt). Ils collectaient des fonds pour leur propre compte, et nagissaient pas au vu dun mandat reu dune quelconque socit de placement agre. Quant largument selon lequel il se serait agi d E-business , il est totalement sans fondement, car les dpts taient effectus en espces de la main, la main et aucun ordre ntait transmis sur un march financier via internet.

1.4. Les alertes et les ractions

Les premires alertes sont intervenues ds le dbut de lanne 2009.

En effet, comme dans toute activit frauduleuse, les fonds, en particulier ceux collects en espces comme ce fut majoritairement le cas dans laffaire Icc, transitrent un moment donn dans le systme bancaire. En loccurrence, les structures de collecte ont effectu des versements en espces, opr des retraits, ordonn des virements, parfois mme en cascades, alors que la ralit de leur activit conomique ntait pas connue des teneurs de comptes. Daprs les dclarations de certains banquiers recueillies par la Mission lors dune runion lAssociation professionnelle des banques et des tablissements financiers Apbef), certains tablissements dcidrent de clore, des comptes qui leur paraissaient suspects, tandis que dautres les ont conserv (parfois la demande des agents des guichets mcontents de perdre des clients), ou accueillirent les comptes ferms par leurs confrres.

Des banques constatrent galement dans leurs livres des retraits de dpts de la part de leurs clients qui les versaient ensuite dans les structures de collecte illgale.

De mme, fin 2008 et dbut 2009, certaines institutions de microfinance relevrent que les entreprises, de collecte non agres leur faisaient concurrence et que certains dposants retiraient leurs fonds, parfois mme en dnonant des dpts terme, quitte supporter le cot du dlit. Elles en firent tat leur groupement professionnel (Consortium Alafia).

Les organisations professionnelles auraient dabord agi de manire informelle auprs de leur tutelle.

Les reprsentants de lApbef et du Consortium Alafia ont indiqu la Mission que, ds les premiers mois de lanne 2009, ils avaient signal, oralement, les agissement, des collecteurs leurs autorits de tutelle (Bceao, Cellule de surveillance des structures financires dcentralises du ministre des finances) ou bien des reprsentants de lEtat (par exemple la direction du Consortium Alafia affirme stre entretenue, en fvrier 2009, avec un haut responsable du ministre de la microfinance).

Des dmarches formelles ont suivi

Alors que les campagnes mdiatiques des entreprises de collecte illgale ne pouvaient avoir chapp personne, lApbef crivit, le 4 Aot 2009, au Directeur national de la Bceao pour lui faire part des pratiques illicites et des risques que cela comportait pour le secteur financier. La Bceao convoqua alors pour le 17 Aot 2009 les responsables des principales structures. Ceux-ci ne stant pas prsents, la Bceao les requit par voie dhuissier le 21 Aot. Il fut dclar aux personnes prsentes quelles agissaient dans lillgalit et quil convenait soit dinterrompre leurs activits, soit de solliciter un agrment, ce quoi certains se seraient engags. Le Directeur national adressa alors un rapport au Ministre de lconomie et des finances (avec copie au Gouverneur de la Bceao).

Les Autorits de lEtat ont t informes

Selon les dclarations recueillies auprs des autorits, le Ministre de lconomie et des finances a sollicit auprs du Ministre de lintrieur et de la scurit lintervention de la force publique pour faire cesser les oprations illicites de collecte. Ce dernier aurait object ne pouvoir agir sans autorisation de lAutorit judiciaire. Saisi en janvier 2010, le ministre de la justice aurait rpondu que les activits dveloppes par les collecteurs de dpts non agrs ne tombaient sous le coup daucune interdiction. Toujours selon les informations communiques oralement la maison, le substitut du Procureur charg denquter sur le cas des structures de collecte aurait reu de son suprieur, le Procureur gnral, linstruction dabandonner les poursuites. Ce dernier aurait affirm son Ministre ne disposer daucune base lgale pour agir lencontre des collecteurs non agrs. Il est vrai que le procureur gnral est souponn davoir t rtribu comme conseil par Icc Services.

Dautres alertes ont t tentes mais sans rsultat

Alors quau cours des derniers mois de 2009, la collecte illgale avait pris une ampleur qui ne pouvait chapper personne, diffrentes initiatives des professionnelles ou dautorits publiques demeurrent sans effet sur lentreprise descroquerie qui continuait de se dvelopper dans le pays.

- Le Groupement Consortium Alafia publia, le 18 fvrier 2010, un communiqu de presse dnonant les dangers des oprations proposes par les structures de collecte illgale. En rponse, les animateurs de ces dernires dnoncrent dans les journaux les agissements de concurrents jaloux.

- A loccasion de runions ou de confrences tenues en prsence des autorits de supervision, la question des agissements illgaux et de leurs dangers fut voque, sans que suite y ft donne.

- En Fvrier 2010, le Centif reut les premires dclarations de soupons relatives aux oprations des structures illgales. Aucune action immdiate ne fut engage.

- Le 8 avril 2010, le Padme -la deuxime institution de microfinance, par la taille crivit au Ministre des finances ainsi qu celui de la Microfinance, pour les alerter sur les agissements des collecteurs illgaux de dpts et pour requrir leur intervention.

- Le 27 avril 2010 le ministre de lconomie et des finances demandait la publication dans la presse et dans les mdias dEtat de communiqus alertant les populations contre les placements de fonds dans les entits non agres (institutions de microfinance ou structures de collecte illgale). En rponse ces communiqus, il a t dclar la Mission que des dposants manifestrent contre ce qui tait considr comme un obstacle mis au dveloppement du bien-tre de la population.

- Le 21 mai 2010, se tint au Ministre de lconomie et des finances une runion avec toutes les autorits intresses par laffaire (Conseiller du Ministre, Coordonnateur de la Cellule de surveillance des structures financires dcentralises, Directrice des affaires montaires, reprsentants du ministre de la microfinance, Directeur national de la Bceao, Prsidente de la Centif, associations professionnelles). Diffrentes mesures furent dcides ; aucune ne fut apparemment mise en uvre avant la raction des pouvoirs publics du 26 juin 2010.

1.5. Lclatement de la crise et le dispositif de gestion mis en place par les autorits

Cest au cours dun Conseil des ministres en mai 2010 que le Ministre de lconomie et des finances souleva la question des dangers des, entreprises de collecte agissant hors agrment. Il soutint- en dpit semble-t-il de rserves de certains de ses collgues- que les agissements rapports taient illgaux.

Il a t rapport la Mission qu peu prs au mme moment, un important dposant proche depuis lorigine dAkplogan avait demand le retrait de ses avoirs Icc Services, ce qui avait provoqu linsolvabilit de cette dernire et lcroulement invitable des structures frauduleuses lies Icc Services :

Fin juin 201O, le Chef de lEtat dcida de mettre en place des structures de gestion de la crise.

Le dispositif de gestion de crise qui a t mis en place est le suivant :

- Un Comit de crise, prsid par un Ministre dEtat (charg notamment de la Coordination de laction gouvernementale). Compos de hauts responsables de lEtat, est charg du pilotage politique.

- Un Comit de suivi, prsid par lAgent judiciaire du Trsor, compos de hauts fonctionnaires et dexperts, est le bras oprationnel du Comit de crise. Il est notamment charg de recueillir les plaintes des dposants.

- Une Commission denqute judiciaire, compose de magistrats et de responsables de police judiciaire a pour objectif essentiel dapprhender les actifs des structures de collecte et de leurs dirigeants.

- Un recensement des dposants et du montant de leurs remises.

Lvaluation de limpact financier de la fraude2.1. Importance des dpts reus par les structures Illgales de collecte

Les fonds illgalement reus sont, en ltat, valus FCFA 155,6 milliards, soit 5% du Pib du Bnin, mais ce montant semble reprsenter les prtentions des dposants qui ont rpondu lenqute. Le montant total des dpts collects illgalement pourrait donc tre bien suprieur.

Le montant des fonds collects illgalement par les structures oprant hors agrment, tel quvalu en date du 3 septembre 2010, partir des dclarations sur base volontaire reues par le ministre de lconomie et des finances (le Comit de suivi), slve FCFA 155,6 milliards, pour 149 639 dposants recenss. Le ministre dEtat de la prospective, du dveloppement, de lvaluation des politiques publiques et de la coordination de laction gouvernementale, prsident du Comit politique pour la gestion de la crise, a indiqu que les 63 entits de collecte illgale qui ont rpondu une enqute mene par le Comit de crise ont fait tat de FCfa 55,9 milliards de dpts, pour 77 990 dposants. Les montants effectivement reus par les structures illgales de collecte pourraient tre en ralit bien suprieurs, car il est vraisemblable que les plus gros dposants se montrent rticents se faire connatre, notamment par crainte du ridicule, ou bien encore parce quils ne seraient pas en mesure de justifier Jorigine des sommes quils ont places.

En ltat des informations disponibles, le nombre de dposants dans les structures de collecte illgale apparat sensiblement infrieur au nombre total de clients des institutions de microfinance agrs. Les chiffres, disponibles, bien quencore approximatifs, peuvent dabord tre compars au nombre des clients des institutions de microfinance agres : 756 000 emprunteurs actifs au 31 dcembre 2009 pour un nombre total de membres de 1 503 000 (au 30 juin 2010) selon les donnes recueillies auprs de la cellule de microfinance. .

On peut noter que le nombre des clients de la microfinance est trs suprieur celui des dposants des structures illgales de collecte.

En date du 3 septembre 2010, le montant recens des fonds illgalement collects reprsente 13,4% des dpts des institutions rgulirement agres. Les chiffres issus des tentatives de quantification des activits des structures de collecte illgale peuvent tre compars aux montants des dpts reus tant par les institutions de microfinance, que par les banques. Selon la cellule de microfinance, les institutions de microfinance agres dtenaient 75,9 milliards de francs Cfa de dpts de la clientle (au 30 juin 2010). Selon la Bceao les dpts collects par les douze banques oprant au Bnin slvent FCfa 1 095,7 milliards. En date du 3 septembre 2010, le montant estim des fonds illgalement collects, soit FCfa 155,6 milliards reprsente 13,2% des dpts des institutions rgulirement agres.

2.2. Risques de pertes pour les dposants dclars

Les pertes que les personnes ou entits ayant effectu des dpts auprs des structures illgales de collecte devraient supporter seront sans doute trs leves.

Les dpts collects illgalement ont servi verser des intrts aux premiers dposants ; dautres dpts ont t dtourns par les fraudeurs pour leurs besoins propres, ou bien ont t investis dans le secteur marchand. En ltat, les pertes sont difficiles quantifier. Elles seront vraisemblablement trs lourdes. Il faut relever que les fonds dposs dans les banques au Bnin par les structures illgales recenses, et qui se trouvent actuellement bloqus par les Autorits, ne reprsentent environ que FCfa 8 milliards, somme laquelle sajoutent des saisies mobilires (environ 120 vhicules) et immobilires, dont la valeur nest pas pour linstant estime. Par ailleurs, certaines structures ayant collect illgalement des dpts auraient financ des activits licites dans le secteur marchand ; elles possderaient par consquent des capacits de remboursement sur la moyenne priode, cependant difficiles valuer.

Les pertes supporter par les dposants seront importantes, mais elles seront fortement diffrencies selon les structures de collecte et : par consquent selon les dposants. Les structures frauduleuses sont de nature trs diverses. Celles qui sont de cration rcente nont sans doute pas encore utilis tous les fonds reus. Par ailleurs, les actifs des plus grosses structures, lorigine de la propagation du systme frauduleux, nont pas t encore identifis ; nanmoins, les capacits de remboursement de ces dernires semblent pour linstant limites. En revanche, deux structures ayant collect des fonds dans les mois prcdant la dcouverte publique du systme frauduleux, ont commenc oprer des remboursements compter du 13 septembre 2010. .

Ceux qui ont dpos des fonds dans les structures illgales de collecte ne sont pas des victimes innocentes : ils portent une responsabilit dans les pertes quils out subies. Il tombe sous le sens commun quaucune activit conomique lgale ne permet de percevoir des intrts de 100 300%. La cupidit et lappt du gain facile auront valu aux victimes de connatre le sort des joueurs la loterie. Ainsi, une grande partie des dposants, au moins ceux qui ont plac les sommes les plus importantes, pourraient tre considrs davantage comme des complices des fraudeurs, que comme leurs victimes. De plus, ceux des dposants qui ont remis des fonds aux structures illgales de collecte dans les premiers mois du dveloppement du systme frauduleux ont pu toucher des intrts levs, pour certains suprieurs au montant de leurs dpts initiaux.

2.3. Impact de la fraude sur lactivit des banques et de la microfinance

On pourrait craindre que les dpts effectus dans les structures illgales de collecte aient t massivement oprs par des transferts de fonds venant des comptes du secteur formel des banques et de la microfinance, comme certains entretiens ont pu le laisser entendre.

Les donnes de la Dn-Bceao ne retracent pas de variations inquitantes des dpts, aussi bien pour les banques, que pour les douze principales institutions de microfinance suivies par la banque centrale. Les dpts du systme bancaire ont globalement progress, de fin dcembre 2008 au 30 juin 2010, de FCfa 934,1 milliards FCfa I 095 milliards, quil sagisse des comptes terme, ou des comptes lie. Pour les institutions de microfinance, et sur-la mme priode, les dpts ont galement augment de FCfa 45,4 milliards, FCfa 52,1 milliards. Cependant, la progression saisonnire des dpts dans la microfinance, observe habituellement aprs les Ftes de fin danne, a t, en 2010, plus faible quattendue. Quelques baisses dans certaines institutions ne refltent pas la tendance gnrale.

Lvolution des crdits accords par les banques et les institutions de microfinance ne sest pas carte des tendances antrieures. Il nest pas not une forte croissance des impays.

Il a t avanc quune partie des dpts oprs dans les structures de collecte illgale aurait t finance partir de crdits consentis par les banques ou les institutions de microfinance, et dtourns de leur objet affich. Si tel tait le cas, les crdits de ce type pourraient rapidement devenir compromis et venir gonfler le montant des crances douteuses des institutions agres. Par voie de consquence, la liquidit, voire la solvabilit de ces dernires pourrait tre affecte. Quoique les crdits accords des dposants des structures de collecte illgale ne puissent tre facilement reprs et recenss, on nobserve globalement, ni chez les banques, ni chez les institutions de microfinance, une brusque croissance des concours accords, ou bien encore des crances douteuses, du moins pour linstant. En revanche, on note dans la microfinance quelques situations contrastes, qui pourraient augurer de difficults dans le futur pour certaines institutions. En effet, les impays se constateront compter des chances de dcembre 2010.

En ltat des informations financires disponibles, limpact de la crise sur le secteur financier formel devrait tre contenu ; il pourrait en revanche tre plus significatif dans le secteur informel et dans lconomie toute entire.

Le secteur informel de financement de lconomie est largement dvelopp au Bnin (tontines, financements familiaux, communautaires et sur fonds propres). Or les dpts collects par les structures illgales semblent provenir essentiellement de ce secteur. En revanche, lasschement des liquidits dans le secteur financier informel (qui joue un rle important dans le financement de lartisanat, du commerce ou de lagriculture), ainsi que les pertes subies par une fraction de la population, pourraient provoquer une diminution de la consommation. Les pertes annonces reprsentent 5% du Pib. Nanmoins, le montant des fonds transfrs par les escrocs hors du Bnin nest pas connu ; il est possible quune part des sommes illgalement collectes soit demeure sur place (fonds retirs temps par certains dposants et achat dactifs par les initiateurs des schmas frauduleux) et que ces avoirs puissent ainsi, pour partie, alimenter la demande intrieure.

Quant limpact social de la perte des dpts dtourns, la Mission nest pas en mesure de dvaluer. En revanche, la crdibilit des institutions de supervision et de rgulation, et au-del, celle de lEtat, sest trouve entame.

Les rponses des acteurs face la fraude3.1. Les acteurs privs : les dposants, les tablissements agrs

3.1.1. Les dposants

Les dposants nattirent pas a priori la sympathie.

Il convient de souligner avec force que les dposants dans les structures de collecte, mme illettrs ou indigents, ne sont pas de ce seul fait nafs ou stupides. Ceux qui attendaient des rendements de 100 300% par an, voire seulement des rendements assurs de 3 4% par mois comme sy taient engags les membres de lAssociation des professionnels du E-business au Bnin en mai 2010, alors que les taux crditeurs des tablissements agres stagent entre 3 5% par an, peuvent tre assimils des parieurs, lesquels ont jou et ont perdu, victimes de leur cupidit ou de leur malhonntet, plus que de leur btise. En effet, au vu du montant des intrts promis, des dposants devaient se douter quils participaient une entreprise illgale ou frauduleuse. Certains dentre eux ont de plus profit du systme en percevant tout ou partie de leurs gains, voire en retirant opportunment leur mise.

En outre, les dposants ont parfois gn laction du ministre de lconomie et des finances puisquils ont manifest leur hostilit lgard des messages dalerte que ce dernier avait fait diffuser fin mai 2010.

Il demeure que des situations individuelles affligeantes ont t signales fi la Mission.

3.1.2. Les banques

Les banques ne se sont pas montres particulirement vigilantes

Les premires dclarations de soupons (une quinzaine) remontent fvrier 2010, alors que les versements) en espces des structures de collecte illgale auraient d attirer lattention bien plus tt. Par ailleurs, il ressort des entretiens de la Mission avec lApbef que si certains banquiers ont clos les comptes sur lesquels sopraient des transactions douteuses, dautres les ont accueillis. En consquence, il est trs probable que plusieurs tablissements naient pas respect leurs obligations en matire de prvention et de signalement des oprations de blanchiment, voire que certains aient pu dlibrment fermer les yeux sur les oprations des fraudeurs, Seules des enqutes menes par la Commission bancaire de lUemoa seraient mme de rvler des faits prcis en la matire.

3.1.3. Les institutions de microfinance

Les institutions de microfinance ont russi prserver lessentiel de leur fonds de commerce.

Les institutions de microfinance ont cherch protger leurs activits mais galement leur clientle de dposants, en mettant ces derniers en garde contre le caractre irraliste des taux offerts par les structures de collecte illgale. De fait, les membres de le Consortium Alafia nont pas connu une brusque hmorragie de clients et de dpts. Le Consortium Alafia a aussi cherch agir par voie de presse mais sa dmarche, sans doute insuffisamment lisible, na eu que des effets limits sur les tiers. De plus, les responsables de le Consortium Alafia ont voqu le manque de moyens et les pressions exerces par les fraudeurs sur la presse.

Par ailleurs, bien quayant inform son superviseur (la Cellule de surveillance) des agissements des fraudeurs, le Consortium Alafia na pas trouv, ou su trouver, des relais suffisamment haut placs dans les rouages de lEtat pour faire interrompre les activits illgales de collecte de dpts.

3.2. Les acteurs publics : superviseurs, autres services de ltat

3.2.1. Les superviseurs

3.2.1.1. La Bceao

La Bceao sest montre peu vigilante et peu ractive.

La Bceao na pas fait preuve dune grande vigilance dans sa mission de surveillance des activits du secteur financier. En effet, elle na ragi aux collectes illicites qu la suite de sa saisie par lApbef, le 4 aot 2009, alors que ces collectes taient pourtant menes aux yeux de tous depuis plusieurs mois, vraisemblablement depuis au moins 2008. Elle a dabord cherch convaincre les structures illgales de collecte dinterrompre leurs oprations. Devant lchec dailleurs prvisible- de cette initiative, la Bceao sest contente dune approche bureaucratique de ses fonctions, en se limitant transmettre un rapport au Ministre des finances. En aot 20099, quand bien mme la loi bancaire existante prvoit expressment des peines demprisonnement pour toute collecte de dpts par une entit non agre. La Bceao aurait pu utiliser lautorit dont elle dispose pour engager des actions coordonnes dinformation auprs du public, insister auprs du Ministre des finances sur la gravit des faits relevs et saisir directement la Justice.

3.2.1.2. Le ministre des finances

Bien que frein dans ses actions, le ministre aurait pu utiliser tous les moyens sa disposition.

Les services du ministre des finances ne se sont gure montrs particulirement vigilants lgard du dveloppement dactivits illgales dans le secteur financier, alors que ce ministre est, comme la Bceao, en charge de veiller la stabilit financire. Il faut y voir l le manque de coordination entre les services du ministre (Cellule de surveillance, Direction des affaires montaires) et, dans une certaine mesure, le manque de moyens de ces derniers.

Nanmoins, avis par la Bceao de la conduite dactivits illicites de collecte des dpts, le Ministre entreprit les dmarches qui simposaient auprs des titulaires de la force publique. Malheureusement, ces dmarches ne connurent pas de suite. Le Ministre a galement tent dalerter la population par des communiqus de presse, cependant tardifs (fin mai 2010), sans rencontrer dchos autres que des protestations de dposants craignant pour leurs gains attendus.

Devant de tels dysfonctionnements majeurs au cur des missions rgaliennes de ltat bninois, lesquelles pouvaient laisser craindre des connivences coupables, le ministre des finances aurait pu utiliser tous les moyens sa disposition pour interrompre des activits dangereuses car mettant en pril lpargne publique. Ainsi il aurait pu ordonner des enqutes fiscales ou douanires sur la comptabilit dIcc Services, ses dirigeants et les entreprises de leur mouvance. Ceci aurait pu sans doute permettre de constater des lacunes dans la tenue des comptes, des dtournements de fonds, de la fraude Jimpt sur le revenu, puis dentreprendre des saisies et de contenir les pertes subies par les dposants. Des enqutes dans les banques auraient galement pu tre lances sur ces chefs, sans compter celles susceptibles dtre sollicites de la Cb-Umoa.

3.2.2. Les autres services de lEtat

Les services de scurit se sont montrs gravement dfaillants. Ces derniers auraient d tre informs du retour au pays de lescroc Akplogan et en aviser le service du ministre de lintrieur enregistrant les associations et leurs responsables. Lindividu aurait d tre surveill, surtout lorsque les activits de la socit Icc Services quil avait cre prenaient de lampleur.

Les services du ministre de lintrieur auraient d dtecter les offres de placement assorties de taux extravagants, et se rendre compte quil ne pouvait sagir que du support descroqueries. A dfaut, de pouvoir se faire une opinion, le ministre aurait pu en saisir le ministre des Finances et la Bceao. Il pouvait galement consulter la loi bancaire et sapercevoir que les activits publiquement dveloppes par les collecteurs non agrs tombaient expressment sous le coup de dispositions pnales spciales de la loi bancaire, ce qui pouvait justifier des mesures immdiates de sret, conjointement la saisie du Parquet.

Les services judiciaires et ceux de la Chancellerie ont t dfaillants au plus haut niveau. Ils ont t dfaillants non seulement en raison de la collusion possible dun haut magistrat avec un des vhicules de lescroquerie, mais galement pas leur incapacit analyser des oprations illicites dune grande simplicit (au-del du jargon utilis par les fraudeurs), au regard dune disposition pnale dune loi communautaire ; dont la rdaction noffre pas de prise interprtation. De plus, des Parquets auraient pu se saisir eux-mmes de violations publiques, rptes et manifestes de la loi, en dehors de lintervention du ministre des finances

Il faut en conclusion souligner laveuglement et lapathie coupables de lensemble des services de lEtat devant des entreprises financires menes au grand jour et qui ne pouvaient tre, aux yeux de toute personne dote de raison, que crapuleuses et voues provoquer la perte des sommes dposes par le public ; voire des troubles la paix civile.

Ceci dnote un manque de repres et de valeurs morales aussi bien dans le public que de la part des institutions tatiques en charge de veiller sa protection.

Les lments perfectibles du cadre lgalLes textes applicables au moment de la survenance des oprations frauduleux permettaient de sanctionner les comportements frauduleux. Ils ne comportaient des faiblesses ponctuelles que dans deux domaines : la sanction de la collecte illgale de dpts, et la lutte contre le blanchiment dargent.

Il importe toutefois que toutes les dispositions en vigueur soient bien appliques, ce qui na pas toujours t le cas en lespce.

4.1. La sanction de la collecte illgale des dpts

La loi bancaire permet cl incriminer la collecte illgale de dpts en toutes circonstances. La loi bancaire existante (article 67) interdit il toute personne autre quune banque, ou une autre institution agre (comme un systme financier dcentralis ), de collecter des fonds du public, quel quen soit le terme : De la sorte, mme si la loi du 8 aot 1997 portant rglementation des instituions mutualistes ou coopratives dpargne et de crdit (cest--dire notamment la microfinance) comporte des dispositions plus floues, la loi bancaire permet dapprhender toute collecte de dpts opre par une institution non agre quelle quelle soit. La loi bancaire communautaire en cours dadoption par les lgislateurs nationaux (Cf. articles 67 et 106), reprend le dispositif rpressif antrieur, et prvoit que toute collecte de dpts hors du cadre lgal peut tre sanctionne. Notons que la collecte opre par les structures illgales pouvait tre galement incrimine sur la base de dispositions du code pnal, notamment lescroquerie.

Si la loi condamne la collecte illgale de dpts, elle ne donne ni au Ministre des finances, ni la Bceao, des moyens dagir rapidement lencontre des contrevenants,

Le Ministre des finances comme la Bceao doivent en rfrer lAutorit judiciaire pour faire appliquer linterdiction prvue par la loi. Ils ne disposent ni du pouvoir dinjonction lgard de structures non agres, ni du pouvoir de prononcer leur fermeture administrative. Or le recours la Justice peut se montrer peu efficace, notamment en cas durgence.

Les peines maximales prvues par les diffrents textes lencontre des personnes oprant hors le cadre dagrments souffrent dun manque dharmonisation. Elles sont galement peu dissuasives. Les sanctions pnales figurant dans les lois en vigueur, et dans les textes en cours dadoption, paraissent peu rpressives lgard de ceux qui collecteraient des dpts sans tre agrs pour le faire. En outre, les sanctions ne sont pas pleinement cohrentes selon les textes. Dans la loi bancaire en cours dadoption, les contrevenants encourent des peines dun mois 2 ans de prison et de FCfa 10 100 millions damende (pour la rcidive les peines prvues sont de 5 ans et de 300 millions), et seulement des peines de FCfa 2 10 millions dans le projet de loi sur les systmes financiers dcentraliss. Il serait souhaitable que les peines maximales soient mises en cohrence, et quelles soient plus leves. Dailleurs, la faiblesse des peines encourues sur la base des textes prudentiels a conduit les autorits judiciaires bninoises engager des poursuites lencontre des auteurs prsums des fraudes sur des chefs descroquerie, et mme dassociation de malfaiteurs (cette dernire incrimination. permettrait dappliquer des peines criminelles et non plus seulement dlictuelles).

Les peines damende sont exprimes en francs Cfa ; leur porte risque de se trouver ampute en cas drosion montaire. Les amendes sont libelles dans la monnaie de la zone, ce qui les soumet un risque de dvalorisation, alors quelles pourraient tre fixes en rapport avec les montants des oprations effectues de manire illgale.

4.2. Le dispositif de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme

Le texte visant le financement du terrorisme na pas encore t adopt. Le dispositif de lutte anti-blanchiment stricto sensu est conforme aux standards internationaux, mais il nest pas encore complt par le texte sur la prvention du financement du terrorisme, en cours dexamen par le Parlement du Bnin. Cette lacune est un handicap dans la mesure o, faute dun texte visant le financement du terrorisme, la Cellule nationale de traitement des informations financires (Centif) se voit refuser par ses contreparties hors Uemoa la conclusion daccords dchange dinformations, ou ladhsion au groupe Egmont. Dans le cas prsent de collecte frauduleuse des dpts, cela nuit la recherche des avoirs ventuellement transfrs hors de la zone Uemoa. La loi bancaire ne prvoit pas un secret partag entre les Centif et la Cb-Umoa. La loi ninstitue pas un secret partag entre la Commission bancaire de lUmoa (Cb-Umoa) et la Centif, ce qui vaut pour les autres pays de lUemoa. De la sorte, la Centif nest pas informe des manquements aux obligations de vigilance relevs par la Cb-Umoa au cot de ses inspections dans des tablissements agrs sur des dossiers individuels, ou des tablissements dnomms (la Centif est cependant avise des sanctions prononces par la Cb, tandis que la Centif doit remettre priodiquement la Bceao un rapport dinformations).

4.3. La non application de textes

La Mission a relev la non-application ou lapplication tardive de plusieurs dispositions lgales et rglementaires de nature prudentielle relatives lactivit financire. Quoi quil en soit, les structures de collecte illgale des dpts opraient la vue de tous, et elles proposaient des oprations financires si manifestement frauduleuses que leurs agissements tombaient sous le coup des dispositions pnales gnrales.

Pour ce qui est de lapplication des textes prudentiels relatifs aux activits financires ;

- Les banques aux guichets desquels ont t oprs, sans justification conomique, des versements, puis des retraits de gros montants en espces, nont pas adress de dclarations de soupon la Centif avant fvrier 2010, alors que des oprations suspectes taient intervenues depuis au moins fin 2008. Ceci a pu retarder laction des autorits.

- Pour leur part, les organismes de microfinance, soumis la lgislation anti-blanchiment, nont fait aucune dclaration la Centif ce jour .

- Des tablissements de crdit ont manqu leurs obligations didentification et. de connaissance de la clientle, dune part en ouvrant des comptes des clients dont les activits taient mal identifies, et dautre part en permettant que soprent des dpts, des retraits, ou des virements, sans justification conomique, en contradiction avec les dispositions de la loi anti blanchiment .

La limitation des paiements en espces FCfa 100 000, institue par un arrt du ministre de lconomie et des finances du 27 fvrier 2003 nest pas du tout applique dans les transactions. Le paiement en numraire constitue le mode de paiement habituel.

Les lments perfectibles du cadre institutionnelLes amliorations portent notamment sur une meilleure coopration entre les acteurs et sur des renforcements cibls de moyens.

La Surveillance du secteur financierLe secteur informel est insuffisamment surveill.

La Direction nationale de la Bceao, la Direction des affaires montaires et financires et la Cellule de surveillance des structures financires dcentralises du ministre de lconomie et des finances nexercent pas une fonction de veille permanente et coordonne sur lensemble du secteur financier, y compris du secteur informel. Pourtant ce dernier joue un rle trs significatif dans lconomie du Bnin. Or, le dveloppement dans le secteur financier informel dagissements frauduleux de grande ampleur est de nature mettre en pril tant lpargne publique, que la stabilit de lensemble du secteur financier. La Direction nationale de Bceao et les services du ministre de lconomie et des finances ne se coordonnent pas en la matire (en outre la Cellule de surveillance des structures financires dcentralises et la Direction des affaires montaires et financires ne sont pas places sous la mme responsabilit au sein du ministre de lconomie et des finances).

Il conviendrait dinstituer un comit national de stabilit financire. Ce Comit aurait pour mission dexercer une fonction de veille sur lensemble du secteur financier, afin de dtecter tout risque susceptible davoir un impact ngatif sur les dpts du public, et plus gnralement la stabilit financire. Cette veille devrait prendre la forme de runions priodiques des reprsentants des entits prcites, lesquels devraient prendre frquemment lattache des associations professionnelles ct des acteurs eux-mmes.

Afin de rendre les travaux de ce comit oprationnel, son secrtariat devrait tre assur par la Bceao. Celui-ci devrait recueillir les plaintes, notamment pour exercice illgal doprations de banque et le faire savoir au public. Le secrtariat devra examiner les plaintes, les transmettre aux autorits comptentes et en assurer le suivi.

La cellule de surveillance des structures financires dcentralises na pas reu comptence pour exercer une surveillance sur les systmes financiers dcentraliss non agrs. Cette mission de surveillance ne lui a pas t confie par le Ministre de lconomie et des finances. Or, lors de leurs contrles sur place, les agents de la Cellule peuvent tre amens remarquer des structures qui fonctionnent sans agrment. Plusieurs organisations de microfinance oprent en outre actuellement sans agrment (tandis que dautres qui nont plus dactivit depuis des annes sont toujours agres). Il conviendrait que la Cellule puisse saisir le Ministre de cas dexercice sans agrment (et que ce dernier exerce le pouvoir quil est recommand de lui confier, en prononant la fermeture administrative des contrevenants).

5:2. Lutte contre le blanchiment

Effectuer des contrles sur lapplication du dispositif anti blanchiment. La Cb-Umoa na pas encore intgr dans ses missions de vrification sur place les investigations approfondies que requiert lanalyse de la mise en uvre du dispositif de lutte anti-blanchiment au sein des banques. En tout tat de cause, aucune information sur la non-application des textes na t transmise la Centif. Il conviendrait donc que la Cb-Umoa renforce sans dlais ses contrles en ce domaine.

change des informations. Lorsque le secret professionnel sera leve entre la Bceao et la Centif, il conviendra dorganiser des changes entre la Centif et les Autorits de contrle ayant pouvoir disciplinaire (Cb-Umoa ou Ministre de lconomie et des finances) sur le respect par les tablissements de leurs obligations en matire de lutte anti-blanchiment,

Sensibiliser les acteurs. Les banques nont effectu des dclarations de soupons que trs tardivement. La Centif devrait par consquent accentuer ses actions dinformation et de sensibilisation des tablissements financiers leurs obligations de vigilance et de dclaration.

5.3. Coordination des contrles dans les institutions de microfinance

Aux termes du projet de loi sur les systmes financiers dcentraliss, le Ministre, la Bceao et la Cb disposeront du pouvoir de procder des contrles sur les principales institutions. Une coopration troite devrait tre organise entre la Cb-Umoa, la Bceao et le ministre de lconomie et des finances (Cellule de surveillance des structures financires dcentralises) en matire de contrle des systmes financiers dcentraliss (microfinance-finance).

5.4. Information et formation en matire de fraude financire.

Les autorits publiques et les associations professionnelles ont agi de manire disperse sans ncessairement utiliser les moyens adapts dans leurs tentatives dinformer le public sur les dangers des pratiques de structures de collecte et leur caractre illicite. Or une action coordonne et de vaste ampleur dinformation du public, mene tant au niveau gouvernemental qu celui des professionnels, aurait d tre engage au moins ds Pt 2009.

La crise a rvl la faiblesse de la culture financire des Corps constitus de lEtat et du grand public. Des campagnes de sensibilisation, ne serait-ce qu loccasion de la gestion de crise dIcc Services devraient tre engages. Une sensibilisation des services de scurit et es autorits policires et judiciaires aux fraudes financires et la rglementation bancaire galement urgente.

5.5. Renforcement cibl des moyens

Certains acteurs de la surveillance ne disposent pas des moyens adquats pour exercer pleinement leurs missions.

Le Centif est encore en cours de structuration. Au moment des faits, elle ntait pas encore fe de tous les moyens matriels et humains ncessaires.

La Direction des affaires montaires et financires ne compte quun cadre pour le service de monnaie et du crdit, en charge de la surveillance macroconomique du secteur financier.

La Cellule de surveillance des structures financires dcentralises compte 25 cadres dont 23 asserments. Ses activits de contrle sur place sont finances pour moiti par le Mca qui sera clos en 2011. La prennit des moyens nest donc pas assure.

Scnarios de sortie de criseMission a examin plusieurs options pour tenter de rsoudre la crise avec le souci de protger les finances publiques et la responsabilit de lEtat.

Elle a estim que la prcipitation dans les tentatives de rglement ne serait sans doute pas la manire la plus efficace pour raliser les biens qui pourraient tre saisis, dautant que, par leurs, toutes les donnes utiles aux solutions trouver, telle la rpartition des dposants par entits, et par montants, ntait pas encore connue.

La Mission a galement observ que quels que soient les drames individuels qui peuvent venir certains dposants suite la perte de leur pargne, les participants au mcanisme de collecte illgale des dpts portaient une part de responsabilit, parfois lourde, dans lescroquerie dont ils ont pu tre les victimes, et dont un nombre indtermin a un temps profit. Malgr tout, il est comprhensible que des considrations charitables puissent conduire ne pas oprer en toutes circonstances des remboursements strictement proportionnels aux montants dposs, ou en fonction du rang des crances.

Par ailleurs, la Mission a observ que les situations des quelques soixante-dix structures de collecte taient diffrentes, tant par les montants de dpts collects, que par les possibilits de recouvrement, notamment sur la moyenne priode.

Ces considrations ont conduit la Mission envisager le rle des Pouvoirs publics plus comme facilitateur que comme ordonnateur. De plus, il est apparu pertinent doprer des scnarios distinguant deux cercles de structures illgales :

- Icc Services et ses satellites immdiats, lorigine denviron deux tiers des montants collects, dont par ailleurs les actifs ralisables au Bnin semblent, en ltat, de valeur trs limite. Les dirigeants dIcc Services et de leurs affids sont actuellement en dtention et leurs avoirs gels par dcision de justice.

-Les autres structures, au nombre denviron 70, ayant collect un montant estim de 56 milliards de Cfa. Certaines possdent une activit conomique ou ont encore des ressources permettant une indemnisation partielle, et semble-t-il quasi-totale des dposants dans de rares cas. Des remboursements ont dailleurs commenc.

Les scnarios pourraient donc tre les suivants.

6.1. Groupe Icc et satellites

Les poursuites engages contre les animateurs de ces structures et le gel conscutif de leurs avoirs, conduit en principe attendre la fin des procdures judiciaires pour quil soit statu sur la disposition des biens saisis. Outre les dlais prvisibles des procdures, lattribution des biens se ferait alors en fonction des rangs des crances, et non selon des critres plus acceptables par lopinion publique.

Pour sortir de ce dilemme, il serait envisageable dexplorer les opportunits lgales existant pour procder une expropriation, ou une confiscation des biens saisis (par exemple sur la base de lurgence ou de la scurit publique). Cela permettrait ensuite la puissance publique de confier les biens une structure de gestion indpendante, laquelle pourrait procder la distribution de ces derniers selon les rgles quelle se serait fixes.

6.2. Groupe des autres structures

Deux voies semblent ouvertes :

6.2.1. Lauto liquidation surveille

Ce dispositif conduirait laisser chaque structure se liquider selon des principes inspirs par la puissance publique, mais accepts unilatralement par chacune des structures, sans signature dune quelconque convention. Les principes en question pourraient prvoir de donner un avantage aux petits dposants. Chaque structure devrait accepter de prsenter un tat de ses actifs et de ses dettes, puis un compte rendu de liquidation au Comit de suivi, ou bien une instance ad hoc place sous son contrle.

Un telle formule limiterait lengagement de lEtat, privilgierait les voies amiables, permettrait le cas chant des paiements tals de la part des entreprises possdant une activit conomique. Il existe en revanche des risques de paiements privilgis ; par ailleurs, lopinion pourrait ne pas comprendre pourquoi les montants des remboursements diffreraient selon les entits.

6.2.2. Le rsolution trust

Lide avance dans certains milieux gouvernementaux serait de mettre lensemble des structures en liquidation, de confier leurs actifs un liquidateur unique, lequel au lieu de les vendre dans lurgence aux enchres, les cderait globalement un trust qui procderait ensuite des cessions dans le temps, selon des rgles inspires par les pouvoirs publics. Le trust pourrait tre financ par des tablissements de crdit contre des garanties sur les biens du trust.

Si le schma peut paratre sduisant notamment parce quil semble permettre des paiements rapides. En revanche, il comporte de nombreux alas, outre ceux rsultant dun montage juridique ncessairement complexe et des invitables soupons de, corruption lgard du liquidateur ou du trust. En effet, le trust ne se portera srement pas acqureur au meilleur prix car il cherchera dgager des bnfices. Par ailleurs, lensemble des dposants se retrouvera face un interlocuteur unique, ce qui devrait faciliter leur mobilisation. De la sorte, la pression directe ou indirecte sur ltat se fera plus forte.

6.2.3. La question de lindemnisation des petits dposants.

Deux voies souvrent pour offrir un avantage aux petits dposants .

Soit payer dabord une somme identique tous ceux ayant un dpt infrieur un montant dtermin. Dans ce cas ceux dont le dpt est suprieur ne reoivent rien.

- Soit verser une somme identique tous les dposants, quel que soit le montant de leur dpt.

-NB : Dans les deux cas, les dposants ne peuvent lvidence prtendre recevoir une somme suprieure celle quils ont verse.

Au-del de cette somme minima, les paiements devraient se faire proportionnellement ( au le franc ).