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LA RECONFIGURATION DES RESEAUX DE CVECA DU
CAMEROUN
ETUDE DE CAS
Paul Henri Picot Octobre 2009
Centre International de Développement et de Recherche
ETUDE DE CAS CIDR
OCTOBRE 2009
LA RECONFIGURATION
DES RESEAUX DE CVECA
DU CAMEROUN
2
Résumé exécutif _______________________________________________________________ 3
Liste des sigles _________________________________________________________________ 5
I. Situation initiale : les réseaux à reconfigurer et le contexte _________________________ 6
II. Origines et causes de la reconfiguration ________________________________________ 7
III. Objectifs et principes de la reconfiguration ____________________________________ 8
IV. Définition du périmètre des réseaux reconfigurés _______________________________ 9
V. La mise en œuvre opérationnelle de la reconfiguration ___________________________ 11
1. Plan d’action au niveau caisses __________________________________________________ 11
a. La consolidation des caisses viables ______________________________________________________ 11
b. Le redressement des caisses ____________________________________________________________ 12
c. La fermeture des caisses _______________________________________________________________ 13
d. Mise en place et suivi des guichets _______________________________________________________ 13
2. Création des organes faîtiers et des SAT régionaux __________________________________ 14
a. Rôles et fonctions des nouvelles structures et des différents acteurs ___________________________ 14
b. Etapes de mise en place des nouvelles structures ___________________________________________ 17
c. Plan d’actions de MIFED pour la reconfiguration des réseaux _________________________________ 17
d. Moyens d’actions _____________________________________________________________________ 18
VI. Résultats et leçons tirées de l’expérience _____________________________________ 19
VII. Annexes _______________________________________________________________ 21
3
Résumé exécutif
Ce document présente et analyse l’opération de reconfiguration (ou fusion) des 7 réseaux
locaux de CVECA du Cameroun créés à partir de 1996 dans la cadre du Projet de Crédit
Rural Décentralisé (PCRD) mis en œuvre par MIFED Cameroun avec l’assistance technique
du CIDR. Il traite successivement de:
- La situation initiale : réseaux à reconfigurer et contexte.
- Les origines et causes de la reconfiguration.
- Les objectifs et principes de la reconfiguration.
- La définition du périmètre des réseaux reconfigurés.
- La mise en œuvre opérationnelle de la reconfiguration.
- Les résultats et les leçons tirées de l’expérience.
La reconfiguration a été mise en œuvre suite à des diagnostics des réseaux réalisé quasi
concomitamment, en interne d’une part et par les autorités monétaires d’autre part, et qui
ont abouti à des conclusions similaires :
- la taille des réseaux ne permettait pas d’atteindre dans des délais raisonnables une masse
critique d’activités suffisante pour l’atteinte de l’équilibre financier.
- un certain nombre de caisses n’avaient pas de perspectives de viabilité financière et
technique, et devaient donc être fermées, et d’autres devaient être redressées pour qu’elles
puissent devenir viables.
- limites en termes de gouvernance et techniques des Unions et des SAT « locaux ».
L’objectif de la reconfiguration a été de regrouper les 7 réseaux locaux en deux réseaux
régionaux au Grand Nord et au Centre. Le regroupement en un seul réseau national a été
rejeté en raison de l’éloignement géographique et des différences socio-économiques et
culturelles entre le Grand Nord et le Centre.
Chacun des deux réseaux régionaux a été constitué comme suit :
- Un Organe faîtier régional, dont les membres sont les caisses du réseau, les anciennes
Unions se transformant en Unions locales des Organes Faîtiers.
- Un SAT régional, qui contractualise avec l’Organe Faîtier pour la fourniture d’un certain
nombre de prestations.
La création de ces nouvelles entités a été faite en conformité avec les exigences de la
nouvelle réglementation des activités de Microfinance, ce qui a notamment impliqué le
recrutement par chacun des Organes Faîtiers de deux directeurs salariés, en contradiction
avec la méthodologie CVECA classique.
L’objectif était que chacun de ces deux réseaux atteigne la viabilité financière, technique et
institutionnelle fin 2008.
L’opération a démarré en 2005 et les principaux constats résultant de l’analyse du processus
en 2009 sont :
1) Les résultats de l’action de reconfiguration sont positifs. Les deux réseaux régionaux ont
été mis en place dans les délais requis, et les résultats des réseaux sont en progression.
4
Le réseau Centre peut raisonnablement envisager d’atteindre l’autonomie financière en
2009, mais la situation actuelle rend sceptique sur les chances du réseau Grand Nord d’y
parvenir.
2) Le processus de reconfiguration s’est révélé long, complexe et couteux, et certaines
actions prévues ne sont toujours pas à leur terme. Ce processus n’aurait certainement pas
abouti sans les moyens financiers importants et spécifiques alloués pour l’opération par la
commission européenne, et sans l’implication forte et l’expertise technique de MIFED et du
CIDR.
3) La réalisation de ce processus a pu se faire au détriment du redressement des caisses en
difficulté, de la consolidation des caisses viables et de la création de nouvelles caisses, une
part importante des moyens humains ayant été affectée à la création des nouvelles
structures et aux obligations réglementaires. De même, la diversification des produits
financiers des caisses n’a pas pu être mise en œuvre autant que nécessaire.
4) Des économies d’échelle ont sans doute été réalisées et le risque économique diversifié,
mais une étude approfondie devrait être réalisée pour le confirmer.
5) Le profil de la plupart des membres des CA et CS des OF ne leur permet pas d’assumer
toutes leurs responsabilités de façon autonome pour des institutions de cette envergure. La
gouvernance de type autogérée s’est ainsi révélée être un blocage.
La reconfiguration n’a pas été mise à profit pour recruter de nouvelles ressources humaines
au niveau SAT et directeurs OF, et ainsi injecter du « sang neuf », le personnel des SAT
notamment ayant conservé une mentalité « Projet » et n’ayant pas intégré les changements
induits par l’institutionnalisation du réseau dans les relations entre les différents acteurs.
6) La création des Unions locales est globalement un succès, les délégués de ces Unions
assurant de façon efficace et peu couteuses les tâches de proximité qui leur sont confiées.
La tendance actuelle est ainsi de transférer progressivement certaines prestations incluses
dans le cahier des charges du SAT aux délégués des Unions locales, ce qui permettra de
réduire sensiblement les charges opérationnelles du réseau.
7) La présence de directeurs salariés au niveau des OF a permis d’équilibrer les relations
entre les OF et les SAT, notamment en raison de la capacité technique des directeurs des à
contrôler les performances du SAT.
Les relations initiales ont été marquées par de nombreuses critiques émanant des élus des
caisses et de l’OF concernant le comportement de certains cadres du SAT et le fait qu’ils ne
respectent pas les prérogatives des élus du réseau.
Si des ajustements se sont faits progressivement dans le bon sens, la pertinence des SAT a
été remise en cause notamment par MIFED, allant même jusqu’à un début d’intégration des
cadres du SAT au sein de l’OF Nord.
Cette évolution a été favorisée par l’obligation réglementaire de recrutement de directeurs
au sein des OF. Elle est aussi due aux faiblesses spécifiques des SAT du Cameroun et au fait
que la reconfiguration n’a pas été utilisée pour le renouvellement de leurs ressources
humaines.
8) Globalement, le constat est que, si la reconfiguration a permis aux réseaux de CVECA de
s’institutionnaliser conformément à la réglementation et à eu un impact indéniable sur leurs
performances, leur gouvernance reste un point faible, tant du fait des limites des élus
inhérentes à la méthodologie autogérée, que des questions qui se posent sur la pertinence
des SAT.
5
Liste des sigles
AG Assemblée Générale
AGC Assemblée Générale Constitutive
AGE Assemblée Générale Extraordinaire
ANEMCAM Association Nationale des Etablissements de Microfinance du Cameroun
CA Conseil d’Administration
CEMAC Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale
CG Comité de Gestion
CI Contrôleur Interne
CIDR Centre International de Développement et de Recherche
COBAC Commission Bancaire de l’Afrique Centrale
CS Conseil de Surveillance
PPTE Pays Pauvres Très Endettés
CVECA Caisse Villageoise d’Epargne et de Crédit Autogérée
EMF Etablissement de MicroFinance
MIFED Microfinance et Développement
MINADER Ministère de l’Agriculture et du Développement Rural
MINEFI Ministère de l’Economie et des Finances
OF Organe Faîtier
PCRD Projet Crédit Rural Décentralisé
PPTE Pays Pauvre Très Endetté
SAT Service d’Appui Technique
SIG Système d’Information et de Gestion
UMAC Union Monétaire de l’Afrique Centrale
6
I. Situation initiale : les réseaux à reconfigurer et le contexte
Le Projet Crédit Rural Décentralisé (PCRD), qui a démarré en 1995, a pour objectif la
création de réseaux de Caisses Villageoises d’Epargne et de Crédit Autogérées (CVECA) dans
les provinces du Centre, Nord et Extrême Nord du Cameroun. Le maître d’ouvrage est le
MINADER et le Maître d’Œuvre Microfinance et Développement (MIFED), ONG camerounaise
créée dans le cadre du programme, avec l’assistance technique du Centre International de
Développement et de Recherche (CIDR1).
En 2005, 7 réseaux autonomes de CVECA avaient été mis en place dans deux zones du
Cameroun: 4 au Grand Nord et 3 au Centre. Chacun de ces réseaux couvrait de 1 à 3
départements, la population moyenne d’un département étant d’environ 300 000 habitants.
Les contextes socio-économiques de ces deux grandes zones sont très différents : contexte
sahélien pour le Grand Nord, avec une agriculture basée sur les cultures vivrières et le coton
et une relativement forte cohésion villageoise2, contexte forestier pour le Centre avec une
économie basée sur des cultures de rente très rémunératrices comme le cacao et le café et
beaucoup plus monétarisée, et des comportements plus individualistes qu’au Grand Nord.
Ces réseaux ont été structurés selon la méthodologie CVECA « classique » : caisses
villageoises de base regroupées en unions, ces unions contractualisant avec un service
d’appui technique privé pour la fourniture d’un certain nombre de prestations de services,
toutes les compétences « techniques » étant logées au sein des SAT, les Unions jouant plus
un rôle d’orientation politique et servant d’intermédiaire pour les refinancements des caisses
par le système bancaire.
Les principaux résultats atteints au 30 septembre 2005 étaient :
- 7 réseaux (Haute Sanaga, Nyong et Mfoumou et Lékié Mbam dans le Centre, Mayo Danai,
Mayo Louti, Mayo Sava et Mayo Kani dans le Grand Nord).
- 147 caisses, soit 21 caisses en moyenne par réseau.
- 45 488 membres, soit 309 membres en moyenne par caisse et 6 500 membres par réseau.
- Un encours moyen d’épargne de 498,7 millions F CFA, soit 3,4 millions en moyenne par
caisse et 71 millions par réseau.
- un encours moyen de crédits de 728 millions F CFA, soit 5 millions en moyenne par caisse
et 104 millions par réseau.
- un encours de fonds propres des caisses de 472 millions F CFA (31/12/04), soit 3,2
millions en moyenne par caisse et 67 millions par réseau.
- un PAR dégradé à très dégradé dans la plupart des réseaux, surtout au Grand Nord, avec
une grande proportion de caisses avec des impayés élevés.
Ces chiffres moyens, assez nettement en dessous des normes de la caisse type, masquent
cependant des disparités très importantes. Un réseau pouvait être considéré comme très
performant (Lékié Mbam au Centre, réseau le plus récent situé dans une zone à fort
potentiel économique), avec des volumes d’activité élevés et un PAR relativement maîtrisé,
tous les autres ayant par contre des niveaux d’activité et des performances faibles à très
faibles.
1 Le CIDR a été maître d’œuvre pendant les deux premières phases du projet.
2 Quoiqu’en recul progressif sensible.
7
L’analyse des causes de ces résultats a fait ressortir:
- Une politique de refinancement mal maîtrisée au Grand Nord.
- Des défaillances dans le suivi et l’appui aux réseaux par les SAT et MIFED, causée par des
difficultés et retard récurrents de financement du projet, et par des performances inégales
des SAT.
- Les limites inhérentes au modèle autogéré (faiblesses en matière de gouvernance et
technique au niveau caisses et surtout union).
- Des contextes économiques globalement peu porteurs (crise cotonnière, fluctuations des
prix du cacao et café, …) et relativement peu diversifiés.
En matière réglementaire, les conditions d’exercice et de contrôle de l’activité de la
Microfinance en zone CEMAC n’ont été introduites qu’en avril 2002, par le Règlement N°
01/02/CEMAC/UMAC/COBAC. Ce règlement n’est en fait rentré en application que le 13 Avril
2005, et soumet l’exercice de cette activité à un agrément préalable délivré par le Ministère
de l’Economie et des Finances (MINEFI) après avis technique de la Commission Bancaire de
l’Afrique Centrale (COBAC). 3 catégories d’Etablissements de MicroFinance (EMF) sont
prévues par ce règlement, les CVECA rentrant dans la première catégorie, réservée aux
institutions à base de membres et collectant de l’épargne.
II. Origines et causes de la reconfiguration
Deux facteurs concomitants sont à l’origine de la reconfiguration des réseaux :
1) Diagnostic interne MIFED / CIDR sur la situation et l’avenir des réseaux
Ce diagnostic a fait ressortir
- que la taille des réseaux actuels ne permettait pas d’atteindre dans des délais raisonnables
une masse critique d’activités suffisante pour l’atteinte de l’équilibre financier.
- qu’un certain nombre de caisses n’avaient pas de perspectives de viabilité financière et
technique, et devaient donc être fermées, et que d’autres devaient être redressées pour
qu’elles puissent devenir viables.
- les limites en termes de gouvernance et techniques des Unions et des SAT « locaux ».
Ce diagnostic avait conduit à envisager la fusion des réseaux comme une solution
pertinente.
2) Diagnostic et recommandations des autorités monétaires
Une mission d’évaluation conjointe COBAC et MINEFI visant entre autres l’identification de
tous les EMF indépendants et réseaux d’EMF existants au Cameroun, s’est déployée dans les
réseaux de CVECA de mi-août à fin septembre 2005, pour vérifier l’existence physique et la
fonctionnalité des caisses.
Les principales conclusions et recommandations de la mission ont été :
8
- Les caisses sans bâtiment ou celles dont les constructions sont en cours ne peuvent pas
être agréées. Toutefois, ces caisses peuvent fonctionner comme des guichets des caisses
agréées, en attente de la construction ou de la location d’un bâtiment.
- Nécessité de regrouper les 7 réseaux actuels en 2 grands réseaux, l’un dans le Centre et
l’autre dans le Grand Nord.
- Vu la modicité des moyens actuellement alloués au PCRD, les réseaux ne sont pas
autorisés à poursuivre leur extension en attendant de produire la preuve de la disponibilité
des moyens supplémentaires conséquents.
III. Objectifs et principes de la reconfiguration
L’objectif de la reconfiguration était de regrouper les 7 réseaux locaux en deux grands
réseaux régionaux, l’un regroupant toutes les caisses viables de la province du Centre et
l’autre celles des provinces du Nord et de l’Extrême Nord (réseau du Grand Nord). Le
regroupement en un seul réseau national a été rejeté en raison de l’éloignement
géographique et des différences socio-économiques et culturelles entre les deux zones.
Chacun des deux réseaux régionaux devait être constitué comme suit :
- Un Organe faîtier régional, dont les membres sont les caisses du réseau, les anciennes
Unions se transformant en Unions locales des Organes Faîtiers.
- Un SAT régional, qui contractualise avec l’Organe Faîtier pour la fourniture d’un certain
nombre de prestations.
La création de ces nouvelles entités a dû se faire en conformité avec les exigences de la
nouvelle réglementation, ce qui impliqua notamment le recrutement par chacun des Organes
Faîtiers d’un directeur salarié à plein temps, en contradiction avec la méthodologie CVECA
classique.
L’objectif était que chacun de ces deux réseaux atteigne la viabilité financière, technique et
institutionnelle fin 2008 :
- La viabilité technique se mesurant à travers la capacité :
. des responsables des caisses à gérer les opérations (notamment la bonne gestion des
ressources et du crédit).
. des Organes Faîtiers à assurer le fonctionnement et la pérennité du réseau dans le respect
de la réglementation.
. du SAT à offrir des prestations de qualité.
- La viabilité financière se mesurant par la capacité des réseaux à supporter la totalité des
charges au niveau des caisses et de l’Organe Faîtier y compris celles liées aux prestations du
SAT, ainsi qu’à renforcer leur solidité financière (fonds propres).
- La viabilité institutionnelle étant acquise lorsque les réseaux sont reconnus par
l’environnement: reconnaissance juridique, agrément auprès des autorités monétaires,
adhésion à l’ANEMCAM et autres cadres de concertations nationaux et internationaux.
9
Le regroupement en deux grands réseaux devait contribuer à cet objectif, car il devait
permettre :
- De se conformer à la réglementation et donc d’obtenir l’autorisation d’exercer.
- De réaliser des économies d’échelle aussi bien au niveau des Organes Faîtiers que des SAT,
et de diversifier les risques, notamment économiques.
- De renforcer les capacités techniques des Organes Faîtiers et SAT.
D’autre part la fermeture des caisses non viables et le redressement d’une partie des caisses
devait aussi contribuer à cet objectif.
IV. Définition du périmètre des réseaux reconfigurés
La catégorisation des caisses avant reconfiguration a été réalisée conjointement par MIFED,
les Unions et SAT des réseaux existants et le CIDR, sur la base des 3 critères suivants :
a) Viabilité ou perspective de viabilité (impliquant la mis en place de plans de
redressement).
b) Existence d’un bâtiment.
c) Dossier d’agrément déposé ou non3.
L’analyse de la viabilité des caisses a pris en compte les critères suivants : niveau de
dégradation du portefeuille, volume d’activité (par rapport aux critères de la CVECA type),
niveau de fonds propres, gouvernance et capacités techniques des responsables.
Ce travail a abouti à la définition de 11 catégories de caisses :
1) Caisses avec bâtiment viables à agréer en 2006, dont les dossiers ont été déposés début
mars 2006.
2) Caisse viable avec bâtiment en location dont le dossier d’agrément a été déposé, et pour
laquelle un bâtiment doit être construit.
3) Caisse avec bâtiment dont le dossier d’agrément a été déposé, mais à redresser.
4) Caisses avec bâtiment à redresser, pour lesquelles une demande d’agrément sera
déposée en 2006 ou 2007 en cas de résultats positifs au terme du plan de redressement.
5) Caisses viables avec bâtiment en construction (sur financement PPTE), pour lesquelles
l’agrément sera demandé dès que le bâtiment aura été construit.
6) Caisses avec bâtiment en construction à redresser, pour lesquelles une demande
d’agrément sera déposée en cas de résultats positifs au terme du plan de redressement (la
construction ne sera réalisée qu’une fois le redressement constaté).
7) Caisses sans bâtiment viables pour lesquelles un financement est à rechercher pour le
bâtiment. La demande d’agrément sera déposée dès que le bâtiment sera construit.
8) Caisses sans bâtiment à redresser pour lesquelles un financement est à rechercher pour
le bâtiment. La demande d’agrément sera déposée dès que le bâtiment sera construit et en
cas de résultats positifs du redressement.
9) Caisses avec bâtiment à fermer.
10) Caisses sans bâtiment à fermer.
11) Caisses déjà fermées.
3 Les démarches pour l’obtention de l’agrément avaient été entamées avant le plan de reconfiguration.
10
Le tableau suivant synthétise les résultats pour chacune des zones:
Catégorie Centre Grand Nord Total
Caisses avec bâtiment viables 32 10 42
Caisse viable avec bâtiment en location dont le
dossier d’agrément a été déposé
1 0 1
Caisses avec bâtiment dont le dossier d’agrément
a été déposé, mais à redresser
1 1 2
Caisses avec bâtiment à redresser 8 12 20
Caisses viables avec bâtiment en construction 6 1 7
Caisses à redresser avec bâtiment en construction 0 20 20
Caisses viables sans bâtiment 6 3 9
Caisses à redresser sans bâtiment 2 7 9
Caisses avec bâtiment à fermer 16 10 26
Caisses sans bâtiment à fermer 5 19 24
Caisses déjà fermées 0 17 17
TOTAL4 77 100 177
A leur création, prévue au plus tard fin juin 2006, les organes faîtiers du Centre et du Grand
Nord ont donc compté respectivement 34 et 11 caisses agréées. Cependant, les autres
caisses, à l’exception de celles déjà fermées ou devant être fermées, ont chacune été
considérées comme un guichet d’une des caisses agréées (« caisse mère »), en attente de
leur agrément. En incluant ces caisses, l’organe faîtier du Centre était composé à sa création
de 56 caisses, et celui du Grand Nord de 54 caisses.
D’autre part, les perspectives de création de nouvelles caisses ont aussi été discutées avec
les différents acteurs, en prenant en compte la priorité à donner au redressement et à la
consolidation des caisses.
Les plans d’affaires 2006 Ŕ 2008 des réseaux prévoyaient ainsi un total de 82 caisses viables
pour l’OF Centre et 72 caisses viables pour l’OF Grand Nord, soit un total pour les deux
réseaux de 154 caisses.
4 La différence entre ces totaux et celui présenté au 30/09/05 est liée au fait qu’une partie des caisses ont été
sorties du portefeuille (caisses de la catégorie déjà fermées).
11
V. La mise en œuvre opérationnelle de la reconfiguration
A court terme (d’ici début 2007), les principales actions à mettre en œuvre dans le cadre de
la reconfiguration ont été définies comme suit:
a) Au niveau des caisses
- Consolider les caisses viables.
- Redresser la situation des caisses en difficulté par la mise en œuvre ou poursuite des plans
de redressement.
- Fermer les caisses non viables.
- Mettre en place et suivre les guichets jusqu’à leur agrément.
- Doter en bâtiment et équipement les caisses viables ou redressées.
b) Création des organes faîtiers et des SAT régionaux
- Créer les Organes Faîtiers et recruter et former les responsables, incluant les directeurs.
- Créer les SAT régionaux et recruter et former les responsables.
A moyen terme, les actions devaient aussi concerner la création de nouvelles caisses et le
renforcement des capacités des différents acteurs.
A. Plan d’action au niveau caisses5
1. La consolidation des caisses viables
Rentraient dans cette catégorie les caisses viables avec bâtiment à agréer en 2006 et les
caisses viables sans bâtiment qui auront un statut temporaire de guichet.
L’objectif de la consolidation était de maintenir ces caisses dans la catégorie des caisses
viables tout en leur permettant d’augmenter leur volume d’activité (nombre de membres,
encours d’épargne et de crédit), et en respectant les normes réglementaires.
Le plan d’actions concernant ces caisses était basé sur la mise en œuvre rigoureuse des
activités classiques figurant dans le cahier des charges du SAT et le programme d’activités
des Unions.
Il s’agit notamment des activités suivantes :
- Les contrôles ordinaires.
- Les contrôles inopinés.
- Les inspections.
- Les formations des Comités de Gestion portant notamment sur la gouvernance et la
gestion des ressources et du crédit.
- Les animations de proximité visant particulièrement l’augmentation du sociétariat et de la
collecte d’épargne.
- Les appui-conseils par le Directeur du SAT.
- Le recrutement et les formations des Contrôleurs Internes.
5 Voir en annexe 2 le plan d’actions détaillé.
12
- Les formations des responsables villageois sur la réglementation et la nouvelle
structuration du réseau.
- L’appui à l’élaboration du budget annuel de chaque caisse.
En outre, pour ces caisses, il s’agissait de suivre l’aboutissement de leur demande
d’agrément auprès de l’Autorité Monétaire et de la COBAC.
2. Le redressement des caisses
Le contenu du plan de redressement d’une caisse dépendait du (des) problème (s)
spécifique (s) à résoudre compte tenu de l’analyse faite préalablement par l’Union, le SAT et
MIFED.
Au terme du plan de redressement, qui fait l’objet d’un contrat entre les villages
d’implantation de la caisse, la caisse, l’Union et le SAT, les faiblesses ou lacunes identifiées
doivent être résolues. Sinon, la caisse doit être fermée.
Les actions à mener dans le cadre d’un redressement ont été identifiées à trois niveaux.
- Faible niveau d’activité (Acteurs impliqués : SAT + OF)
. Animations de proximité.
. Formations / recyclages des responsables villageois.
. Formations des membres sur le sociétariat, l’épargne et les procédures.
- Gouvernance et capacités de responsables des caisses (Acteurs impliqués : SAT)
. Animations de proximité.
. Renouvellement des comités de gestion (CG), des caissiers et des contrôleurs
internes (CI)
. Formation initiale des nouveaux CG.
. Formation initiale des caissiers et CI.
. Suivi contrôle rapproché.
. Recyclage / gestion du crédit.
. Formation / réglementation sur la micro finance.
- Impayés (Acteurs impliqués : CG + Village + OF + SAT)
. Formation des CG / recyclage sur la gestion du crédit.
. Animations de proximité.
. Recouvrement des crédits.
Ces plans, dont la plupart étaient déjà en cours, devaient être terminés pour certaines
caisses avant la fin 2006, mais devaient pouvoir se poursuivre pour d’autres caisses jusque
début 2007 (ils se sont dans les faits poursuivis beaucoup plus longtemps).
La démarche de mise en œuvre de ces actions est la suivante :
- Tenue de réunions incluant OF + SAT + MIFED pour analyser la situation des caisses et
définir les actions.
- AG dans les caisses à redresser impliquant OF + SAT + MIFED, avec mise en place d’un
plan de redressement et signature du contrat de redressement.
13
- AG d’évaluation à mi Ŕ parcours avec SAT + délégués de l’Union locale au niveau de la
caisse.
- Réunion d’évaluation à mi Ŕ parcours avec MIFED + SAT + délégués de l’Union locale.
- AG d’évaluation finale avec MIFED + acteurs du réseau au niveau de la caisse.
3. La fermeture des caisses
La fermeture des caisses a été mise en œuvre selon les étapes du guide de procédures de
liquidation des caisses élaboré par MIFED.
Ces étapes sont :
- Transmission par MIFED aux villages d’une lettre de rupture du contrat Projet Ŕ Village et
d’information de mise en liquidation de la caisse.
- Evaluation du patrimoine des caisses par le SAT + OF.
- Tenue des AG de fermeture dans les caisses par le SAT + OF + MIFED.
- Dévolution par le SAT + OF (recouvrement des créances de la caisse, remboursement des
dettes, affectation des biens matériels et du solde de trésorerie).
-Tenue des AG de liquidation finale par le SAT + OF + MIFED.
Les caisses concernées sont celles dont la décision de fermeture était déjà prise, auxquelles
viendraient éventuellement s’ajouter les caisses n’ayant pas pu être redressées au terme du
plan de redressement.
Ces opérations de fermeture devaient démarrer en mars 2006 et se terminer au plus tard fin
2006. Dans les faits, cette action s’est révélée très complexe et couteuse et n’était pas
encore achevée fin 2008.
4. Mise en place et suivi des guichets
Ce statut concerne les caisses sans bâtiment viables ou à redresser. Il a un caractère
temporaire jusqu’à l’obtention de l’agrément conditionnée par la disponibilité d’un bâtiment
et du redressement pour les caisses à redresser.
Ces caisses sont rattachées juridiquement et comptablement à une caisse agréée
géographiquement proche (« caisse mère »). Pendant la période transitoire, la responsabilité
vis à vis des autorités est assumée par les responsables de la caisse mère. Pour que ceux ci
puissent assumer en connaissance de cause cette responsabilité, ils ont un droit de regard
sur la gestion de la caisse guichet, principalement sur la gestion des crédits (par vérification
du respect des règles et procédures, avec droit de veto). Ce droit de regard peut être assuré
soit directement par ces responsables, soit par délégation à MIFED et aux SAT (ce qui a été
réalisé dans la pratique).
Le travail réalisé avec les responsables des Unions a permis de dresser la liste des caisses
mères et de leurs guichets.
Afin que la durée de ce statut soit la plus courte possible, les actions suivantes ont été
programmées :
- Réaliser rapidement les travaux de construction de bâtiments déjà engagés pour 33
caisses bénéficiaires actuellement des financements appropriés
14
- Faire des investigations dans les villages et apprécier les possibilités de louer un bâtiment
offrant les garanties de sécurité à la caisse
- Rechercher auprès des bailleurs de fonds les financements nécessaires à la construction
des bâtiments des caisses restantes.
B. Création des organes faîtiers et des SAT régionaux
1. Rôles et fonctions des nouvelles structures et des différents acteurs
a. Les Organes Faîtiers régionaux
Les Organes Faîtiers (OF) assurent toutes les fonctions prévues dans la réglementation :
- La représentation du réseau auprès des tiers, notamment des organes de tutelle et de
contrôle.
- La fixation des conditions d’adhésion, d’exclusion ou de retrait des affiliés.
- La définition et la mise en place des mesures propres à assurer la cohésion du réseau et
à garantir son équilibre financier.
- L’exercice du pouvoir disciplinaire et la mise en application des mesures de redressement
arrêtées et des sanctions à l’égard des affiliés, prévues dans le règlement intérieur.
- La définition des normes et procédures comptables en rapport avec le plan comptable de
la profession et les exigences des Autorités de contrôle et de tutelle.
- L’élaboration des documents comptables consolidés et autres états définis par le
règlement de la Commission Bancaire.
- L’organisation de la gestion des excédents de ressources des établissements affiliés.
- La préservation de la liquidité du réseau.
- L’organisation de la solidarité financière entre les structures affiliées en cas défaillance
d’un ou de plusieurs affiliés, tout en veillant à la préservation de l’équilibre financier du
réseau.
- La mise en place d’un système de contrôle interne du réseau, conformément aux
exigences des autorités chargées de la supervision.
- Le respect des normes prudentielles par les établissements affiliés.
Pour chaque Organe faîtier, qui a un statut associatif, les organes sont l’Assemblée Générale
(AG), le Conseil d’Administration (CA), le Conseil de Surveillance (CS), et les Unions Locales.
Un directeur salarié à plein temps doit être recruté par le CA.
- Assemblée Générale
C’est l'instance suprême de l’Organe Faîtier. Elle est constituée de l'ensemble des caisses
membres. Elle est appelée à statuer sous forme d’AG ordinaire ou extraordinaire dans la
limite des compétences fixées dans les statuts.
- Le Conseil d’Administration
Dans la limite de l’objet social et sous réserve des pouvoirs attribués à l’AG, le CA est investi
des pouvoirs les plus étendus pour agir en toutes circonstances au nom de l’OF. L’essentiel
des fonctions techniques étant assuré par le Directeur sous la responsabilité du CA, les
membres du CA ont essentiellement des fonctions de:
. Préparation et animation des AG.
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. Définition du programme d’activités sur la base des décisions et orientations de l’AG.
. Contrôle des activités et performances du directeur.
. Animation, appui conseil et suivi des opérations de redressement des caisses affiliées.
. Suivi des opérations de refinancement.
. Relations extérieures.
. Contractualisation avec le SAT régional.
Cet organe comprend 9 ou 10 membres élus en AG.
- Le Conseil de Surveillance
Le Conseil de Surveillance est l’organe de contrôle interne de l’OF. Il vérifie que les statuts,
règlements et décisions de l’AG sont respectés par le CA et que les procédures internes de
gestion sont bien respectées, et les sanctions réellement appliquées.
Cet organe responsable devant l’AG comprend 3 membres élus en AG.
- Les Unions locales
Chaque OF est constitué d’un certain nombre d’Unions locales sans personnalité juridique
regroupant les caisses d‘une même zone géographique, sur la base des anciennes Unions.
Au niveau de chacune de ces Unions locales, des délégués assurent pour le compte de l’OF
un certain nombre de tâches de proximité : animation, appui conseil et mise en œuvre des
mesures de redressement au niveau des caisses de la zone, …. Ces délégués sont élus par
les caisses de la zone qui constituent une section élective.
- Le Directeur de l’Organe Faîtier (dans les faits, la COBAC a imposé le recrutement de deux
directeurs par OF).
Les statuts déterminent l’étendue et la durée des pouvoirs délégués par le CA au Directeur,
sans que cette limitation soit opposable aux tiers.
Sous la responsabilité du CA, le directeur agréé par la COBAC assure les différentes tâches
suivantes :
. Tenue de la comptabilité de l’OF.
. Gestion des stocks et immobilisations de l’OF.
. Elaboration du budget de l’OF et suivi budgétaire.
. Elaboration des états financiers et des rapports d’activités et financiers de l’OF et du réseau
(consolidés).
. Contrôle du respect des ratios prudentiels (réglementaires et statutaires) par les caisses et
l’OF.
. Appui pour la définition du programme d’activités du CA.
. Appui à l’exécution du programme d’activités du CA.
. Appui au CA pour la prise de décision concernant les refinancements.
. Appui à la gestion du refinancement.
. Secrétariat permanent du CA (rédaction des procès Ŕ verbaux, comptes rendus des
réunions, rapports d’activités, …).
. Suivi de la situation financière des caisses, des mesures de redressement et de
l’application des sanctions.
. Appui au CA pour la négociation et le suivi des contrats avec le SAT.
. Appui au CA pour les relations extérieures (dont les relations avec les Autorités Monétaires
et de Supervision).
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b. Les SAT Régionaux
Dans le cadre de la reconfiguration, un nouveau SAT d’envergure régionale a été créé pour
chaque réseau. Les anciens SAT devaient soit se dissoudre soit modifier leur objet social de
façon qu’ils ne soient plus engagés dans des activités liées directement à la microfinance.
Le SAT régional s’est vu confier dans un cadre contractuel avec l’OF les prestations
suivantes, dans une logique de complémentarité avec les fonctions attribuées aux OF, et
plus particulièrement aux directeurs.
. La production des états financiers des caisses, par les conseillers financiers du SAT.
. Le contrôle des états financiers des caisses, de l’OF et du réseau (consolidé), par
l’inspecteur du SAT.
. Le suivi contrôle de la gestion et des comptes des caisses, par les conseillers financiers du
SAT.
. L’inspection des caisses et de l’OF.
. Le montage des dossiers de refinancement et la vérification du respect des procédures de
refinancement par l’OF.
. L’appui aux caisses en difficulté.
. L’animation et l’appui conseil des caisses.
. La création de nouvelles caisses.
. La formation des acteurs du réseau.
Chaque SAT régional comprend une direction au siège social et des antennes locales.
Le personnel d’un SAT est composé comme suit :
Au niveau du siège :
- Un directeur, chargé de la coordination et de la supervision des activités du SAT, de la
gestion et administration générale du SAT, de la gestion des relations extérieures du
SAT, notamment avec les Organes Faîtiers, et de certaines formations.
- Un ou plusieurs inspecteurs, chargés de l’inspection des caisses et de l’OF, et de
certaines formations.
- Un secrétaire comptable gestionnaire, chargé de la tenue de la comptabilité, de la
gestion du patrimoine et du personnel du SAT.
- Un chauffeur, des gardiens et un planton.
Au niveau des antennes locales :
- Des conseillers financiers, chargés du suivi contrôle régulier des caisses, de l’animation
auprès des caisses et villages, des activités liées à la création de nouvelles caisses et de
formations. Il était prévu un total de 10 conseillers financiers pour le SAT du Centre et 8
pour le SAT du Grand Nord.
- Un des conseiller financier par antenne a de plus été responsabilisé comme « chef
d’équipe », son rôle étant principalement d’être un relais avec le directeur6.
6 Dans la pratique, cette fonction s’est révélée peu pertinente compte tenu de la taille des antennes et a même eu
comme conséquence négative un manque de contact entre le directeur et les équipes terrain.
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2. Etapes de mise en place des nouvelles structures
a. Les Organes faîtiers
La mise en place des OF devait se dérouler selon les principales étapes ci-après:
- Elaboration des projets de textes organiques : statuts, règlement intérieur, règlement
financier et convention d’affiliation d’une caisse à l’OF, manuels de procédures
(administratives, comptables, financières, de contrôle interne). Délai : Mai 2006.
- Elaboration des comptes consolidés d’ouverture. Délai : Mai 2006.
- Dissolution des Unions actuelles. Délai : Mai 2006.
- Tenue des AGE des différentes CVECA en vue de leur affiliation à l’OF. Délai : Mai 2006.
- Elaboration du Plan d’Affaires de l’OF. Délai : Mai 2006.
- Recherche des locaux du siège social de l’OF. Délai : Juin 2006.
- Tenue des Assemblées Générales Constitutives (AGC) des OF, élection des CA et CS.
Délai : Juin 2006.
- Recrutement des Directeurs des deux OF. Délai : Juin 2006.
- Elaboration du budget de l’OF. Délai : Juin 2006.
- Recrutement des commissaires aux comptes. Délai : Juin 2006.
- Constitution et dépôt des dossiers de demande d’agrément. Délai : Juin 2006.
- Formation des élus du CA et CS, et des directeurs. Délai : Juin Ŕ Juillet 2006.
- Installation de logiciels pour la production des états et rapports financiers. Délai : Début
2007.
b. Les SAT régionaux
La mise en œuvre de ces SAT devait se faire selon les principales étapes suivantes :
- Dissolution ou modification des statuts des SAT existants. Délai : Mai 2006.
- Recrutement du personnel. Délai : Mai 2006.
- Elaboration des statuts et règlements intérieurs, et manuels de procédures
(administratives, comptables, financières et de contrôle interne). Délai : Mai ou Juin 2006.
- Tenue de l’AGC. Délai : Mai 2006.
- Formation du personnel. Délai : Juin Juillet 2006.
- Recherche de locaux. Délai : Juin 2006.
La première contractualisation Organe Faîtier Ŕ SAT devait être réalisée fin juin 2006.
3. Plan d’actions de MIFED pour la reconfiguration des réseaux
MIFED, en tant que Maître d’Œuvre du PCRD, a élaboré un plan d’actions 2006 Ŕ 2008 dont
le détail par action et par acteur concerné au niveau de MIFED (Directeur, Directeur des
Opérations, Directeur des Etudes, des Ressources et du Développement, Département SIG,
Antennes, Chargé d’agrément) et du CIDR (Missions d’appui et conseiller technique) est
présenté en annexe 1.
Les actions à mener par les autres acteurs que sont les Unions puis Organes Faîtiers et les
SAT ont été définies dans le cadre de contrats tripartites OF Ŕ SAT Ŕ MIFED.
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4. Moyens d’actions
a. Moyens humains pour les différents acteurs
Au niveau de MIFED, à temps plein ou partiel :
- Directeur Général.
- Directeur des Etudes, des Ressources et du Développement.
- Directeur des Opérations.
- Chef de Département SIG.
- Deux Chefs d’Antenne (Centre et Nord).
- Un Inspecteur (Nord) et un Chargé de suivi (Centre).
- Un Chef des Services Généraux.
- Un Comptable et 11 personnels d’appui.
MIFED a d’autre part bénéficié de l’assistance technique ponctuelle du CIDR pendant la
période de reconfiguration.
Au niveau des Organes Faîtiers Régionaux et caisses:
- 2 directeurs par OF.
- CA (9 à 10 membres), CS (3 membres), délégués des Unions locales par OF.
- Membres des comités de gestion des caisses (de 7 à 9 par caisse), caissiers et
contrôleurs internes.
Au niveau des SAT Régionaux:
- Un directeur par SAT.
- Un inspecteur par SAT.
- 10 conseillers financiers au Centre, 8 au Grand Nord.
- Un secrétaire comptable par SAT.
- Un chauffeur et un planton par SAT.
- Gardiens.
b. Moyens financiers
Les ressources nécessaires pour mener les différentes actions sont provenues
essentiellement de deux sources :
1) De la subvention accordée à MIFED par la Commission Européenne spécifiquement pour
l’action de reconfiguration des réseaux de CVECA.
2) Des fonds PPTE alloués au PCRD, qui se sont révélés dans la pratique très difficiles à
mobiliser et ce avec beaucoup de retard.
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VI. Résultats et leçons tirées de l’expérience
1) Globalement, les résultats de l’action de reconfiguration sont positifs. Les deux réseaux
régionaux ont été mis en place dans les délais requis, et les résultats des réseaux sont en
progression, bien qu’en dessous des projections des plans d’affaires, surtout pour le Grand
Nord. La fermeture ou du moins la mise hors périmètres des caisses non viables a fortement
contribué à cette amélioration.
Le réseau Centre peut raisonnablement envisager d’atteindre l’autonomie financière en
2009, mais la situation actuelle rend sceptique sur les chances du réseau Grand Nord d’y
arriver (ces difficultés sont en grande partie dues au contexte économique beaucoup moins
porteur qu’au Centre, mais aussi au poids des erreurs et échecs du passé).
2) Le processus de reconfiguration s’est révélé long, complexe et couteux, et certaines
actions prévues ne sont toujours pas à leur terme, comme :
- l’agrément des caisses, processus très lourd administrativement,
- la fermeture des caisses, qui a même été dans les faits abandonnée ou suspendue, par
manque de moyens humains et financiers, et aussi en raison des difficultés « politique »
rencontrées (refus des autorités villageoises et locales de fermer).
- la rédaction des manuels de procédures des OF.
- l’informatisation du réseau, surtout par manque de moyens financiers.
Ce processus n’aurait certainement pas abouti sans les moyens financiers importants et
spécifiques alloués pour l’opération par la commission européenne, et sans l’implication forte
et l’expertise technique de MIFED et du CIDR. Le rôle de MIFED en tant qu’intermédiaire
avec les autorités de tutelle a été crucial.
3) La réalisation de ce processus a pu se faire au détriment du redressement des caisses en
difficulté, de la consolidation des caisses viables et de la création de nouvelles caisses, une
part importante des moyens humains ayant été affectée à la création des nouvelles
structures et aux obligations réglementaires, surtout au niveau de MIFED. De même, la
diversification des produits financiers des caisses n’a pas pu être mise en œuvre autant que
nécessaire.
4) Des économies d’échelle ont sans doute été réalisées et le risque économique diversifié,
mais une étude approfondie devrait être réalisée pour le confirmer.
5) La création des nouvelles structures régionales a été une opportunité de sélectionner les
meilleurs ressources humaines au sein du dispositif préexistant.
Le constat est néanmoins que le profil de la plupart des membres des CA et CS des OF ne
leur permet pas d’assumer toutes leurs responsabilités de façon autonome pour des
institutions de cette envergure. La gouvernance de type mutualiste s’est ainsi révélée être
un blocage, les élus ne pouvant par définition provenir que des élus des caisses de base.
Une leçon est donc qu’il faut aller plus loin dans la réflexion sur le type de gouvernance
adaptée à des réseaux ruraux de taille importante.
Contrairement à ce qui avait été prévu, la reconfiguration n’a pas été mise à profit pour
recruter de nouvelles ressources humaines au niveau SAT et directeurs OF, et ainsi injecter
du « sang neuf », le personnel des SAT notamment ayant conservé une mentalité « Projet »
et n’ayant pas intégré les changements induits par l’institutionnalisation du réseau dans les
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relations entre les différents acteurs. Les directeurs des SAT n’ont d’autre part pas été
suffisamment préparés en matière de management d’entreprise et de gestion des ressources
humaines.
6) La création des Unions locales est globalement un succès, les délégués de ces Unions
assurant de façon efficace et peu couteuses les tâches de proximité qui leur sont confiées.
La tendance actuelle est ainsi de transférer progressivement certaines prestations incluses
dans le cahier des charges du SAT aux délégués des Unions locales, ce qui permettra de
réduire sensiblement les charges opérationnelles du réseau.
7) La présence de directeurs salariés au niveau des OF a permis d’équilibrer les relations
entre les OF et les SAT, notamment en raison de la capacité technique des directeurs des OF
à contrôler les performances du SAT. Ces contrôles ont notamment permis de remettre en
cause des prestations facturées par les SAT et de diminuer le coût des prestations.
Les relations initiales ont été marquées par de nombreuses critiques émanant des élus des
caisses et de l’OF concernant le comportement de certains cadres du SAT et le fait qu’ils ne
respectent pas les prérogatives des élus du réseau. Ceci était déjà le cas avant la
reconfiguration, et comme souligné ci-dessous, un renouvellement des ressources humaines
des SAT aurait contribué à une évolution positive.
Si des ajustements se sont faits progressivement dans le bon sens, la pertinence des SAT a
été remise en cause notamment par MIFED, allant même jusqu’à un début d’intégration des
cadres du SAT au sein de l’OF Nord.
Cette évolution a été favorisée par l’obligation réglementaire de recrutement de directeurs
au sein des OF. Elle est aussi due aux faiblesses spécifiques des SAT du Cameroun et au fait
que la reconfiguration n’a pas été utilisée pour le renouvellement de leurs ressources
humaines.
8) Globalement, le constat est que, si la reconfiguration a permis aux réseaux de CVECA de
s’institutionnaliser conformément à la réglementation et à eu un impact indéniable sur leurs
performances, leur gouvernance reste un point faible, tant du fait des limites des élus
inhérentes à la méthodologie autogérée, que des questions qui se posent sur la pertinence
des SAT.
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VII. Annexes
Annexe 1 Plan actions MIFED
Annexe 2 Plan action caisses
