环境信息公开三年盘点 - report/PITI_2011_CH.pdf · PITI 2011 环境信息公开三年盘点 4 关于IPE（公众环境研究中心）公众环境研究中心（IPE）是一家在北京注册的非营利环境机构。自2

美国自然资源保护委员会

113城市污染源监管信息公开指数（PITI）2011年度评价结果

环境信息公开三年盘点

© 公

众环境研究中心

王晶晶

摄

环境信息公开三年盘点PITI 2011

4

关于IPE（公众环境研究中心）

公众环境研究中心（IPE）是一家在北京注册的非营利环境机构。自2006年5月

成立以来，IPE开发并运行中国污染地图（www.ipe.org.cn）数据库，以推动环

境信息公开和公众参与，促进环境治理机制的完善。

关于NRDC（美国自然资源保护委员会）

NRDC（美国自然资源保护委员会）是非营利国际环境保护组织，在全世界得

到超过120万会员和网上行动者的支持。自1970年成立以来，NRDC的环境律

师和科学家们，为保护人类和万物生灵赖以生存的自然资源和健康生态环境进

行着不懈的努力。

NRDC在纽约市、华盛顿特区、中国北京、洛杉矶、旧金山、蒙大拿州、芝加

哥设有办公室。欲了解更多信息，请访问NRDC的网站www.nrdc.cn。

编写组成员

公众环境研究中心（IPE）：马军、王晶晶、阮清鸳、沈苏南、吴卫、张一

美国自然资源保护委员会（NRDC）：Bernadette Brennan、吴琪、Christina

Whang

绿色潇湘办公室主任：唐贺

清华大学、香港城市大学教授李万新博士

英文版翻译及校对：Karl Mcalinden、Matthew Collins、Christina Whang

IPE和NRDC也衷心感谢以下各位专家对我们报告提供的建议、评价和指导：

王立德、汪劲、王灿发、程洁、杨素娟、竺效、黄向阳、陈鹤雏、杨骋、唐

军、Daniel Esty, Robert Percival, Tseming Yang, Elizabeth Economy, Gabriella

Chavarria, Barbara Finamore, Susan Casey-Lefkowitz

报告设计制作：智顶艺术设计事务所

113城市污染源监管信息公开指数（PITI）2011年度评价结果 PITI 2011

1

概要 ......................................................................... 2主要发现 ................................................................... 3方法论 ...................................................................... 3

第一部分评价结果及分析 ......................................... 42011年度113城市PITI评价结果 .............................................................. 4

2011年度113城市PITI评价的主要发现及分析 .......................................... 8

一、环境信息公开制度已经初步确立，但尚未越过初级阶段 ...................... 8

(一) 从三年的评价结果看，中国的环境信息公开制度已经得到了初步确立 ......... 8

(二) 中国的环境信息公开依然处于初级阶段 ................................................... 14

二、部分地区信息公开呈现突破态势，而一些排放大户不进反退，地区间差距扩大 .. 18

(一) 珠三角与长三角双峰对峙 ...................................................................... 18

(二) 排放大户少有进展 ................................................................................ 21

(三) 中西部省区进展缓慢，地区间差距扩大 .................................................. 25

(四) 各个地区应首先向自身的高地看齐 ......................................................... 29

三、环境信息公开已经开始对部分城市的排污企业产生压力，但发挥潜力需要

推进污染排放登记制度 ............................................................................... 30

第二部分

特别报告：环保组织合作完成湖南省全部地级市的污染源监管

信息公开状况评价 ........................................... 34

第三部分

借鉴国际经验，迈向环境信息公开的新阶段 ....................... 36

一、原因初探及提升的可能性 ............................................................................. 36

二、典型环境信息公开制度：日本、美国、英国及印度的实践 ................................. 37

三、中国：迈向环境信息公开的新阶段 ................................................................ 45

附件一 PITI评价指数方法论 .............................................................................. 48

附件二各省评价城市得分对比图 ........................................................................ 52

附件三参考文献 ............................................................................................... 60

目录


2

2008年5月1日，国务院《政府信息公开条例》和环保部《环境

信息公开办法（试行）》开始实施。2009年，公众环境研究中心

（IPE）与美国自然资源保护委员会（NRDC）合作开发了污染

源监管信息公开PITI指数，并连续3年对113个城市的环境信息公

开状况进行评价。

2008年度的PITI评价，确认了环境信息公开元年的基准水平；

2009-2010年度的评价，确认环境信息公开在进退之间继续提高；2011

年度的评价，则显示中国113个城市污染源监管信息公开水平总体上持

续提升，通过3年的评价，我们认为中国的环境信息公开作为一个创新

制度已经得到了初步确立，虽然整体水平依然处于初步状态。

2011年度PITI评价结果还显示，中国环境信息公开东高西低的整体状

态未改变，且差距继续扩大。部分地区，特别是东部的广东、江苏、浙

江、北京、上海等，呈现整体突破态势，它们的突出特点是，污染源日

常监管信息公开有明显提高。而一些污染大户集中的省区，比如山东、

内蒙古、四川、河南、湖南等，则依然少有进展，有些省份不进反退。

国际经验表明，环境信息公开可以压力企业自主减排。截至2011年12

月31日，共有548家企业回应其环境监管记录，与环保组织进行沟通。

其中仅在2011一年中，就有218家企业对其污染问题及整改情况做出了

说明。这一进展，显示中国的环境信息公开已经开始推动企业重新认识

自己的环境责任，也昭示继续扩大环境信息公开，将有力地促进节能减

排甚至是经济转型。

2011年度评价中的一个重要进展，是来自湖南的环保组织绿色潇湘，

运用PITI评价体系，开展了本省地级城市的污染源监管信息公开评价。

通过联合研究，环保组织第一次勾勒出一个省份全部地级市的污染源监

管信息公开状况。这对于在全国范围内消除环境信息公开的盲点，推进

对环境信息公开的公众监督，有着强大的借鉴意义。

概要


3

2011年度评价的主要发现如下：

主要发现

方法论2011年度评价方法论与2009-2010年度的评

价标准基本保持一致，详见附件一。

© 公众环境研究中心王晶晶摄

• 环境信息公开制度已经初步确立，但

尚未越过初级阶段。

• 部分地区环境信息公开呈现突破态

势，而一些排放大户不进反退。

• 环境信息公开已经开始对排污企业产

生压力，但发挥潜力需建立污染物排

放登记制度。


4

排名城市2011年度PITI得分

与前一年度对比

77 包头 28.8 升

78 平顶山 28.4 升

79 连云港 27.9 升

80 长沙 27.5 升

81 阳泉 26.7 升

82 安阳 26.3 升

83 南昌 26 升

84 韶关 25.6 升

85 株洲 25.2 升

86 咸阳 24.6 升

87 抚顺 24.1 升

88 秦皇岛 24 升

89 日照 23.2 持平

90 长春 23.2 持平

91 枣庄 22.8 持平

92 济宁 22.6 持平

93 岳阳 22.2 持平

94 临汾 22 持平

95 齐齐哈尔 21.6 持平

96 攀枝花 21.2 持平

97 鄂尔多斯 20.8 持平

98 吉林 20.8 持平

99 九江 20.8 持平

100 宝鸡 20.4 持平

101 大同 20.4 持平

102 金昌 19.6 持平

103 延安 19 降

104 曲靖 19 降

105 克拉玛依 18.4 降

106 宜宾 18.3 降

107 泰安 17.6 降

108 呼和浩特 16.6 降

109 张家界 15.6 降

110 锦州 15.4 降

111 绵阳 14.8 降

112 遵义 13.4 降

113 赤峰 13.2 降

第一部分评价结果及分析 2011年度113城市PITI评价结果

图表1 2011年度113城市PITI评价结果总排名表





1 宁波 83.7 持平 39 北海 45.3 升

2 深圳 83.3 升 40 昆明 45 升

3 常州 76.8 升 41 威海 43.8 降

4 中山 76 升 42 桂林 43.2 升

5 台州 75.4 升 43 贵阳 43.2 升

6 佛山 74.6 升 44 焦作 42.9 升

7 北京 72.9 升 45 盐城 41.3 升

8 温州 72.7 升 46 湖州 40.9 升

9 东莞 72.1 升 47 常德 40.4 升

10 青岛 70.6 升 48 鞍山 40 升

11 上海 68.8 持平 49 湘潭 39.6 升

12 福州 68.1 升 50 珠海 39.4 持平

13 重庆 67.1 升 51 沈阳 39.3 升

14 南通 63.1 持平 52 荆州 39.2 持平

15 南京 62.7 升 53 大庆 39.1 持平

16 广州 61.2 升 54 湛江 39 升

17 无锡 60.3 升 55 潍坊 38.8 升

18 杭州 60.2 升 56 郑州 38.4 降

19 苏州 60.1 持平 57 本溪 38 升

20 泉州 58.4 降 58 烟台 37.3 降

21 马鞍山 57.1 升 59 成都 36.7 持平

22 汕头 56.7 升 60 铜川 36.5 升

23 武汉 56 升 61 石嘴山 36.2 升

24 洛阳 55.8 升 62 乌鲁木齐 35.8 持平

25 南宁 55.8 升 63 徐州 35.3 持平

26 合肥 55.2 持平 64 唐山 34.7 降

27 石家庄 55 升 65 邯郸 34 持平

28 宜昌 54.7 持平 66 哈尔滨 32.6 降

29 银川 53.7 升 67 兰州 32.6 持平

30 大连 53.7 升 68 柳州 32.3 升

31 长治 51 升 69 泸州 31.4 降

32 绍兴 50.1 持平 70 淄博 30.8 降

33 天津 50 升 71 西宁 30.7 升

34 牡丹江 49.7 升 72 芜湖 30.6 降

35 嘉兴 49.4 降 73 西安 30.6 持平

36 保定 49.2 升 74 济南 30 降

37 太原 48.3 升 75 厦门 29.4 降

38 扬州 45.4 降 76 开封 29.1 升


5© 公众环境研究中心王晶晶摄


6

图表2 2011年度113城市PITI评价8项指标得分细表

排名城市PITI指数总分(100)

企业日常超标、违规、事故记录公示

(28)

污染企业集中整治

(8)

清洁生产审核公示

(8)

企业环境行为整体评价

(8)

经调查核实的公众对环境问题或者对企业污染环境的信访、投诉案件及其处理结果

(18)

建设项目环境影响评价文件受理情况和建设项目竣工环境保护验

收结果(8)

排污收费相关公示

(4)

依申请公开情况

（18）

1 宁波 83.7 28 4.6 3.6 1.6 16.9 7.6 3.4 182 深圳 83.3 27 5.2 4 5.8 16.9 6.4 0 183 常州 76.8 18 6 8 5.6 10.8 7.2 3.2 184 中山 76 24.2 4.8 4 3.6 15 3.2 3.2 185 台州 75.4 22.8 6.2 3.2 3.6 16.2 5.2 0.2 186 佛山 74.6 25.1 4.2 4 4 16.1 3.2 0 187 北京 72.9 24.2 4.8 0 1.6 16.1 5.2 3 188 温州 72.7 22 4.6 3.2 5.6 13.3 6.8 0 17.29 东莞 72.1 18.2 5.2 4 3.4 16.1 4 3.2 1810 青岛 70.6 22.4 3.2 3.2 0 16.2 4.4 3.2 1811 上海 68.8 24.1 4 4 1.6 11.5 2.8 3.4 17.412 福州 68.1 22.4 5.8 3.2 0 16.9 1.6 0.2 1813 重庆 67.1 13 2.4 5.6 1.6 16.9 6.4 3.2 1814 南通 63.1 14.9 4.8 2.4 1.6 12.2 7.2 2 1815 南京 62.7 10.8 5.8 4 3.6 16.5 2.8 2 17.216 广州 61.2 16.8 5.8 3.2 2.6 7.2 6.8 3.2 15.617 无锡 60.3 12.7 4.8 4.8 3.4 10.8 5.6 0.2 1818 杭州 60.2 9.3 6.6 3.2 4.2 10.1 6.4 2.4 1819 苏州 60.1 11.2 5.8 2.4 2.6 16.9 0 3.2 1820 泉州 58.4 19 5.8 3.2 4.6 15.4 2.8 0 7.621 马鞍山 57.1 8.2 6.2 3.2 1.6 16.9 0 3 1822 汕头 56.7 19.1 4 4 0 15.4 1.6 3.4 9.223 武汉 56 5.6 6.4 4.4 0 15.4 2.4 3.8 1824 洛阳 55.8 10.1 4.8 4.4 0 16.9 1.6 0 1825 南宁 55.8 11.2 7 5.2 0 8.6 2.4 3.4 1826 合肥 55.2 5.6 5.2 4 0 16.2 2.8 3.4 1827 石家庄 55 16.8 4.6 0 3.2 16.2 2.8 2.6 8.828 宜昌 54.7 5.6 4 4.4 0 16.1 3.2 3.4 1829 银川 53.7 23.1 6 3.2 0 14.4 1.2 3.4 2.430 大连 53.7 5.6 6.4 4 0 16.9 2.4 2.8 15.631 长治 51 8.2 5.2 3.2 1.6 10.8 1.6 2.4 1832 绍兴 50.1 14.9 1.6 3.2 0 14.4 6.4 3.6 633 天津 50 5.6 4.8 0 1.6 16.2 0.4 3.4 1834 牡丹江 49.7 5.6 3.2 4 0 16.9 1.6 2 16.435 嘉兴 49.4 13 3.4 3.2 1.6 3.6 6.4 0.2 1836 保定 49.2 5.6 5.8 3.6 3.2 12.2 1.6 0 17.237 太原 48.3 15.3 4.4 3.2 1.6 16.2 1.6 2.6 3.438 扬州 45.4 5.6 5.8 4 3.2 16.2 3.2 3.4 439 北海 45.3 5.6 5.8 6.4 0 16.9 6.4 0 4.240 昆明 45 5.6 4.8 3.6 0 10.8 3.6 0 16.641 威海 43.8 11.2 1.6 3.2 0 15.4 1.6 0 10.842 贵阳 43.2 5.6 4.6 4 0 6.4 2.8 1.8 1843 桂林 43.2 5.6 3.4 5.2 0 3.6 6.4 3.4 15.644 焦作 42.9 5.6 4.8 3.2 0 16.9 0 2.8 9.645 盐城 41.3 9.3 4 2.4 1.6 7.2 1.6 0 15.246 湖州 40.9 9.3 6.4 3.2 1.6 0 4 0 16.447 常德 40.4 5.6 4 3.2 0 14.4 1.6 0 11.648 鞍山 40 5.6 4.8 3.2 0 7.2 2.8 0 16.449 湘潭 39.6 5.6 4.8 3.2 0 14.4 2.4 0 9.250 珠海 39.4 5.6 4 4 0 7.2 5.6 3.2 9.851 沈阳 39.3 5.6 3.2 4.4 0 15.5 2.4 0 8.252 荆州 39.2 5.6 4.8 3.6 0 15.4 2.4 3.4 453 大庆 39.1 11.2 4.2 7.2 0 6.5 2.4 3.4 4.254 湛江 39 5.6 3.2 3.2 3.2 14.4 5.2 0 4.2


7

55 潍坊 38.8 9.3 5.8 3.2 0 10.1 1.6 0 8.856 郑州 38.4 5.6 6 4 0 14.4 1.6 1.8 557 本溪 38 5.6 2.4 3.2 0 7.2 1.6 1.6 16.458 烟台 37.3 5.6 4 3.2 0 16.1 1.6 3.4 3.459 成都 36.7 5.6 5.8 0 0 14.3 6.8 0 4.260 铜川 36.5 19.1 6.4 3.2 0 3.6 1.6 0 2.661 石嘴山 36.2 8.2 5.8 3.2 0 16.2 2.8 0 062 乌鲁木齐 35.8 8.2 4.8 3.2 0 3.6 2 0 1463 徐州 35.3 5.6 4 4.4 2.4 10.1 2.8 2 464 唐山 34.7 5.6 4.6 0 2.4 16.1 1.6 0 4.465 邯郸 34 5.6 6 0 3.2 14.4 1.6 0 3.266 哈尔滨 32.6 5.6 0 4 0 15.4 1.6 3.4 2.667 兰州 32.6 5.6 6 3.6 0 7.2 2.8 3.4 468 柳州 32.3 5.6 5.2 5.2 0 6.5 2.8 3 469 泸州 31.4 10.1 6.4 0 0 6.5 2.8 3.2 2.470 淄博 30.8 5.6 5.8 4.4 0 10.8 0 0 4.271 西宁 30.7 12.7 4.2 3.2 0 7.2 2.4 0 172 芜湖 30.6 5.6 0 3.2 0 16.2 2.4 0 3.273 西安 30.6 5.6 4 3.6 0 10.8 2.4 0 4.274 济南 30 5.6 5.2 3.2 0 3.6 1.6 3.2 7.675 厦门 29.4 5.6 4.6 3.2 0 7.2 1.6 3.2 476 开封 29.1 11.9 5.8 3.2 0 3.6 1.6 1.4 1.677 包头 28.8 5.6 1.6 3.6 0 0 1.6 0 16.478 平顶山 28.4 5.6 7 3.2 2.4 3.6 1.6 0 579 连云港 27.9 10.1 4.8 3.6 1.6 0 3.2 1.4 3.280 长沙 27.5 8.2 4 3.2 0 6.5 0 1.8 3.881 阳泉 26.7 9.3 6 3.6 0 3.6 0 3.2 182 安阳 26.3 5.6 4.8 3.2 0 6.5 0.8 1.4 483 南昌 26 5.6 4.6 0 0 3.6 4 3.2 584 韶关 25.6 5.6 1.6 3.2 2.4 0 6.8 2 485 株洲 25.2 5.6 1.6 3.2 0 10.8 0 0 486 咸阳 24.6 5.6 5.8 4.4 0 3.6 1.2 0 487 抚顺 24.1 9.3 1.6 3.6 0 7.2 2.4 0 088 秦皇岛 24 5.6 5.8 0 4.2 0 2.8 3.2 2.489 日照 23.2 5.6 0 3.2 0 7.2 1.6 1.6 490 长春 23.2 5.6 6.4 3.2 0 7.2 0 0 0.891 枣庄 22.8 5.6 4.6 3.2 0 3.6 1.6 0 4.292 济宁 22.6 5.6 5.8 3.2 0 3.6 2 0 2.493 岳阳 22.2 5.6 0 3.2 0 3.6 3 2.8 494 临汾 22 8.2 4.2 3.2 0 0 1.6 3.2 1.695 齐齐哈尔 21.6 8.2 4.6 3.6 0 0 1.6 0 3.696 攀枝花 21.2 5.6 5.2 0 0 3.6 2.8 0 497 鄂尔多斯 20.8 5.6 0 3.2 0 3.6 4.8 0 3.698 吉林 20.8 5.6 0 3.2 0 7.2 1.6 1.6 1.699 九江 20.8 1.6 3.6 0 0 3.6 2.8 0 9.2100 宝鸡 20.4 5.6 4.2 4.4 0 3.6 0 0 2.6101 大同 20.4 5.6 4.8 3.2 1.6 0 0 3.6 1.6102 金昌 19.6 8.2 4.6 3.2 0 3.6 0 0 0103 延安 19 5.6 4.2 5.2 0 0 2.4 0 1.6104 曲靖 19 5.6 3.8 3.6 0 3.6 0 0 2.4105 克拉玛依 18.4 5.6 3.8 3.2 0 1 0.8 0 4106 宜宾 18.3 5.6 6.2 0 0 6.5 0 0 0107 泰安 17.6 5.6 4.8 3.2 0 0 0 0 4108 呼和浩特 16.6 5.6 1.6 4.4 0 0 0 0 5109 张家界 15.6 5.6 0 3.2 0 3.6 0 0 3.2110 锦州 15.4 1.6 0 5.6 0 7.2 0 0 1111 绵阳 14.8 5.6 0 0 0 3.6 2.4 0 3.2112 遵义 13.4 5.6 3.2 0 0 3.6 0 0 1113 赤峰 13.2 5.6 0 3.6 0 0 0 0 4


8

2011年度113城市PITI评价的主要发现及分析

一、环境信息公开制度已经初步确立，但尚未越过初级阶段。

（一）从三年的评价结果看，中国的环境信息公开制度已经得到了初步确立。主要表现有以下3点：

1. 三年来113城市PITI平均分稳步提高

2011年度评价结果显示，113个城市的平均分达到40.14分，比2009-2010年度

提高了4分，比2008年度提高了9.08分。

图表3 PITI评价三年平均分对比

三年平均分对比


9

2. 在113个城市中，45.13%的城市得分连续两年攀升。

与2008年度评价结果比较，75个城市得分有较为明显的上升

图表4 2011年度与2008年度 PITI得分升降比例

注：两年度得分相比上升超过3分以上（含3分），视为得分明显上升；两年度

得分相比上升或下降不超过3分，视为得分基本持平；两年度得分相比下降超过

3分以上（含3分），视为得分明显下降。

与2009-2010年度评价结果比较，58个城市得分有较为明显的上升，其中以下

城市位列十个进步最快的城市

图表5 2011年度十个进步最快的城市得分比较

城市 2011年度PITI指数总分2009-2010年度PITI

指数总分上升幅度（分）

青岛 70.6 37.7 32.9

北京 72.9 43.5 29.4

天津 50 26.2 23.8

杭州 60.2 36.8 23.4

长治 51 30 21

贵阳 43.2 22.4 20.8

石家庄 55 34.2 20.8

牡丹江 49.7 30.4 19.3

湘潭 39.6 20.4 19.2南宁 55.8 36.9 18.9

2011与2008 PITI的分升降比例


10

1 需要注意的是，北京市环保局网站行政处罚栏目已经有两个月没有更新，停止在2011年10月公布的9月的受到环保行政处罚名单。

北京案例

北京市2011年度PITI得分为72.9分，比2009-2010年度上升29.4分，在113个城

市中增幅列在第二位。

三年来，北京市的PITI得分可谓跌宕起伏。2008年度，由于奥运年的一系列集

中整治，北京市的PITI得分达到49.1分，名列第17位；2009-2010年度评价期

间，北京市公布的2009年的信息仅9条，相比2008年度得分下降显著，名次也

滑落到第31位。

图表6 北京市PITI得分三年对比图

2010年起，北京市环保局设置了专门的“行政处罚”栏目，开始按月公布前一

个月的受到环保行政处罚单位名录，清楚地列出违规企业名单，违规事实和处

罚时间。2011年度PITI评价期间，北京市公布的2010年的日常监管记录达419

条，是2009-2010年度评价中公开量的47.78倍，列113个城市该项得分增幅之

首1。

北京PITI得分三年对比图


11

图表7 北京市环保局行政处罚栏目，截图（网址：http://www.bjepb.gov.cn/portal0/tab152/截图时

间：2011年12月）

杭州案例

图表8 杭州市PITI两年细项得分比较图

杭州市2011年度PITI得分超过60分，与2009-2010年度评价相比上升23.4分，

在113个城市中增幅列在第4位。

杭州PITI两年细项得分比较图


12

除依申请公开项目得分大幅提高外，杭州市在企业日常监管和污染企业集中整

治信息公开上取得了重要进展。在日常监管记录公示方面，2009-2010评价年

度该市仅能找到60条企业超标违规记录，而2011年度评价中这一数量上升到

231条。

在污染企业集中整治信息公示方面，杭州市的废气专项检查较为突出。根据杭

州市环保局文件，由于“工业企业工艺废气信访长期高位运行，群众对废气问

题反应强烈”，2010年12月17日-30日，杭州市环保局开展了全市废气专项执

法检查。此次行动的检查情况全部逐日公布在杭州市环保局网站“专题专栏”

栏目内，包括企业名称、废气类型、恶臭监测情况、二氧化硫监测情况、处理

设施运行情况、现场检查发现问题、是否立案、处理意见。如此系统、及时、

完整的集中整治信息公开，在113个评价城市中仅杭州市一家。

图表9 杭州市环保局《2010年第三季度市、区（县）两级交叉检查查处情况通报》

（来源：http://www.hzepb.gov.cn/zwxx/hjjc/jcdt/201009/t20100921_6283.htm，截图时间：2012年1月10日）


13

3. 60分以上的城市从2008年度的4个，提高到2009-2010年度的11个，再提高到2011年度的19个。

PITI评价标准中，60分系根据法规要求而设，40分系根据国际经验及公众维护

环境权利的需要而设。达到60分，意味着一个城市的污染源信息公开程度达到

了及格线。

在及格线之上的城市中，常州、台州、中山、佛山、北京、东莞、温州、青岛

等城市攀上了70分档位，而冠亚军城市宁波和深圳都攀上了80分档位。

图表10 2011年度PITI得分70以上城市

一个政策在推出的时候，有相关法规出台，有媒体关注，有上级部门的要求，

能够有所进展，但时过境迁，一些政策和制度难以坚持下来。2008年5月1日实

施的环境信息公开制度也面临着这样的风险。如今三年过去了，这一制度没有

成为一阵风，吹过之后就烟消云散，它不但坚持下来，而且整体上仍在扩展，

这一点足以令人欣慰。

2011年PITI得分70以上城市


14

（二）中国的环境信息公开依然处于初级阶段。与此同时，我们认为中国的环境信息公开依然处于初级阶段。

1. 对于一个100分的评价体系，2011年度的平均分仅为40.14分，绝大多数的城市尚未及格。

平均分偏低的重要原因，是有一批城市的得分极低，而部分原本得分就不高的

城市公开程度进一步滑坡。

a. 一批城市的得分依然在20分之下

《环境信息公开办法（试行）》实施已经超过了3年，而依然有赤峰、遵义、绵

阳、锦州、张家界、呼和浩特、泰安、宜宾、克拉玛依、曲靖、延安、金昌等

城市的得分不足20分，这也意味着当地公众依然难以获取污染源监管的信息。

绵阳案例

绵阳市2011年度的得分大幅下滑11.7分，跌至15分线之下，且多项得分为零。

图表11 绵阳PITI两年细项得分比较图

通过对比，绵阳市2011年度的失分项主要是集中整治、信访投诉和依申请公

开。

在集中整治方面，2009-2010年度绵阳市环保局有公布少量的整治名单，但是

2011评价年未看到环保集中整治等文件；

在信访投诉方面，2009-2010年度绵阳市市长信箱公布了8个月的环境信访投

诉，但是在2011年度评价中未看到公布；

在依申请公开方面，2009-2010年度，绵阳市环保局回复告知第一季度无行政

处罚名单，而在2011年度，绵阳市环保局对信息公开的申请没有进行任何回

复。

绵阳PITI两年细项得分比较图


15

b. 部分城市得分滑坡

同时，在2011年度PITI评价中，以下10个城市的得分明显下降。

图表12 2011年度退步最大10城市

城市 2011年度PITI指数总分 2009-2010年度PITI指数总分两年分差（分）

淄博 30.8 45.4 -14.6

济南 30 43.5 -13.5

绵阳 14.8 26.5 -11.7

郑州 38.4 50 -11.6

烟台 37.3 48.7 -11.4

安阳 26.3 36.3 -10

大同 20.4 29.4 -9

泸州 31.4 39.8 -8.4

长沙 27.5 35.8 -8.3

厦门 29.4 37.6 -8.2

淄博案例

淄博市在2008年度PITI评价中得到了46分，2009-2010年度其得分变化不大，

但2011年度评价得分明显下降，比之2008年度下降了17.8分，比之2009-2010

年度下降了14.6分，在113个城市中降幅最大。

图表13 淄博市三年PITI得分对比图

淄博市PITI得分下降的主要原因是其日常超标、违规、事故记录公示信息公开

和集中整治环境信息公开方面大幅下降，2011年度能够找到的2010年环境监管

记录只有51条，仅占2008年公布量的14%。

淄博三年PITI得分对比图


16

与前两年相比，淄博在企业日常超标、违规、事故记录公示信息公开和集中整

治环境信息公开方面大幅下降。下面的截图显示，淄博市2009-2010年度还有

四个月的监控企业公示信息，但是2011年度这些信息均未看到。

图表14 淄博市环保局网站截图（图片来源：淄博市环境保护局，http://www.zbepb.gov.cn/Item/5109.

aspx，截图时间：2011-12-2）

淄博市PITI得分偏低与其巨大的工业污染排放量形成了鲜明的对比。其工业二

氧化硫、工业氮氧化物的排放量在山东省连续多年名列前茅。2010年，淄博市

工业二氧化硫和工业氮氧化物排放量在全国分别占到第十名和第十七名。与其

巨大排放量相对应，淄博市国家重点监控企业的数量（废水、废气）在全省也

排在2位，废气达51家，废水达34家。

2. 在两个关键项目上，还存在明显差距

a. 污染源日常监管记录公示

污染源日常监管记录公示，对于公众了解企业的环境守法情况，有着极为重要

的作用。而在这一项上，依然有65家城市没有摆脱最低一档得分。这也就意味

着，公众依然难以通过这些城市的主动公开，直接了解身边企业的环境表现。

在评价过程中，本溪、九江、呼和浩特、赤峰等城市在此项落后，其中未能搜

集到锦州市公布的任何一条2010年的日常监管记录。


17

图表15 企业日常超标、违规、事故记录公示得分示意图

b. 依申请公开方面

《环境信息公开办法（试行）》第五条明确规定：公民、法人和其他组织可以

向环保部门申请获取政府环境信息。3年来的评价中，我们看到依申请公开方面

有所进展，回复并提供申请相关数据的城市从2008年度的29个上升到2009-10

年度的32个，进而在2011年度中上升到42个。

但是，依然有3个问题值得注意：

• 部分城市得分不到4分，意味着最为基本的申请信息的渠道也不畅通，环境信

息申请无门；

• 部分城市相关部门人员调整，申请信息就杳无音信，显示这项工作还没有制

度化；

• PITI评价中申请的环保行政处罚企业名单，原本就属于环保部门应该主动公开

的范畴，因此在评价中得分较高并不意味着公众向其申请信息就能够得到。

政府所掌握的环境信息数量庞大，难以全部主动公开，而公众为了维护自身的

环境权益，对环境信息常常会有不同的需要，因此依申请公开就成为公众获取

环境信息非常重要的手段。

对比中国和西方的环境信息公开制度，在主动公开的要求方面中国并不落后，

甚至还有更多要求，但在依申请公开方面，无论在要求上还是在实践中，我们

都还存在着明显的差距。这也是中国环境信息公开整体依然处于初级阶段的一

个重要原因。

企业日常超标、违规、事故记录公示（满分28分）


18

二、部分地区信息公开呈现突破态势，而一些排放大户不进反退，地区间差距扩大

2011年度PITI的一个突出特点，是部分地区呈现出整体突破态势。在全国范围

内，珠三角、长三角城市双峰对峙，北京和重庆则在北部和西部形成了两块高地。

图表16 113城市PITI指数得分色斑图

（一）珠三角与长三角双峰对峙宁波市连续3年蝉联桂冠，继续其在日常监管记录公布、信访投诉记录公布以及

依申请公开方面的良好表现。凭借宁波市83.5的高分拉动，加上杭州市分数的

大幅提升，浙江省全省7个评价城市的平均分达到了61.77，成为首个评价城市

平均分达到及格线的省份。

图表17 浙江省七市2011年度PITI得分对比图

浙江七市2011年度PITI得分对比图


19

但2011年度PITI评价中，宁波已不是一枝独秀，深圳市以83.3的得分紧随其

后，上升势头显著。

广东案例

除深圳市外，广东省全省9个评价城市中深圳、广州、佛山、中山、东莞5个城

市得分突破60分，佛山、中山、东莞得分分别为：74.6、76、72.1。

在2011年度PITI评价中，广东省平均得分58.66分，已经接近及格线。其中珠

三角6个评价城市的平均得分达到了67.77分，形成了一种局部突破的态势。

应该看到，广东省的污染源监管信息公开起点是比较低的，在2008年度的PITI

评价中，我们曾将广东省的9个评价城市与江苏省的9个评价城市进行了对比，

二者的人均GDP相当，而该年度广东省的PITI平均分落后江苏省8.18分。

经过三年，我们看到广东省2011年度的PITI得分较之2009-2010年度提高了

7.93分，较之2008年度更是大幅提高了22.87分。

由此，以深圳、中山、佛山为代表的广东板块，经过三年的努力，终于扭转了

落后局面，力压江苏成为除直辖市外平均分第二高省区。

图表18 江苏省和广东省PITI三年平均分对比图

分析这些高分城市的特点，可以看到他们均在污染源日常监管信息公开这一项

上多有突出表现。


20

日常监管信息公开单项排名如下：

图表19 2011年度PITI日常监管信息公开单项排名前10名

城市企业日常超标、违规、事故记录公示得分占总分（28分）比

宁波 28 100.00%

深圳 27 96.43%

佛山 25.1 89.64%

北京 24.2 86.43%

中山 24.2 86.43%

上海 24.1 86.07%

银川 23.1 82.50%

台州 22.8 81.43%

福州 22.4 80.00%

青岛 22.4 80.00%

自2008年度首次PITI评价以来，深圳市得分一直稳步上升，在2011年度PITI

评价中更是突破80分，成为113个评价城市中仅有的2家80分以上城市之一。

图表20 深圳市三年PITI得分对比图

在“企业日常超标、违规、事故记录公示方面”，深圳市除了保持先前的信息

公开态势外，在2010年6月9日及2011年3月17日分别在其网站的“环境行政执

法”栏目公布了《2010年行政处罚决定（1—5月）》、《2010年行政处罚决定

（6-12月）》（如图表21所示），公布的行政处罚决定书更是完整地公布了违

法事实，包括超标污染物、超标浓度及其对应允许的最高排放浓度等信息。深

圳市2011年度PITI评价中该项得分为27分，接近满分（28分）。

深圳PITI三年得分对比图


21

图表21 深圳市人居环境委员会网站“环境行政执法”栏目截图（图片来源：深圳市人居环境委

员会网站，网址：http://www.szhec.gov.cn/xxgk/xxgkml/xxgk_4/xxgk_4_14/，截图时间：2011年12月22日）

（二）排放大户少有进展一些污染大户集中的省区，比如山东、内蒙古、四川、河南、湖南等，依然少

有进展，有些甚至不进反退。

山东省案例

山东省位居东部地区，人口众多，经济发达，2010年山东省实现生产总值

（GDP）39416.2亿元，居全国第三名。

与此同时，山东省重化工业发达，污染物排放量很高。以二氧化硫来看，自

2004年以来，山东的排放量连续七年一直居全国第一名。而氮氧化物排放量也

在2009年以来超过广东，排名第一。


22

图表22 2010年各省二氧化硫排放量排名

然而，山东省的PITI得分三年来却一直徘徊在30分区间，其平均分的全国排名

从2008年度的第12名，下降到2009-2010年度的14名，在2011年度继续滑落到

第17名。

图表23 部分排放大省信息公开非常有限

山东省的如此表现，不是经济发展水平的问题。污染排放量如此之大，多个城

市污染严重，拥有众多的国控重点污染源。2011年，山东省国控重点污染企业

数量居全国首位。而环境监管信息的公布却如此之少，公众的环境知情权难以

得到满足。

上文提到了淄博市2011年度的评价得分出现滑坡，实际山东省会济南市的PITI

得分同样出现了明显退步。

省级单位PITI两年对比示意图


23

济南案例

济南市在日常监管信息公示这一最为关键的项目上，表现严重退步。

2009-2010年度评价还能找到64条超标违规监管记录，其中包括9家重点监控企

业；而到了2011年度评价，这个数量下降到19条。

图表24 济南市PITI两年得分对比图

济南市自2009年9月开始定期公布《全运会期间济南环境监管日报》，详细地

公布了市控重点监管企业的环境情况和整治落实情况。这一良好做法随着全运

会的结束而告终，直接导致该市污染源信息公开量比上个评价年度滑坡。

济南市污染源信息公开的下滑与其工业污染排放量的增长形成了鲜明的对比。

从下图可以看到，济南市工业废气排放量呈逐年上升趋势，而工业氮氧化物排

放量也呈快速上升趋势，5年上升了72.26%。

图表25 济南市工业废气排放量自2005年来呈上升趋势（图片来源：公众环境研究中心网站，截图

时间：2012年1月）

济南市两年得分对比图


24

图表26 济南市工业氮氧化物排放量自2006年来呈上升趋势（图片来源：公众环境研究中心网

站，截图时间：2012年1月）

山东省的其它多个城市能找到的日常超标、违规记录都极为有限，比如2011年度

评价中，济宁只能找到25条，枣庄为14条，日照为13条，泰安仅能找到两条。

我们强烈建议山东省各环保重点城市摆正经济发展与环境保护之间位置，积极

弥补环境信息公开的重大缺陷。

事实上，为了提高污染源监管信息公开水平，山东省评价城市除了向广东、江

苏等先进省区学习，第一步可以向本省的城市青岛看齐。在一片低迷中，青岛

市在2011年度PITI评价中异军突起，得分增长了32.9分（从2009-2010年度的

37.7分，增长到2011年度的70.6分），增幅位居全国第一。

图表27 山东省被评价城市2011年度PITI得分对比图

山东十市2011年度PITI得分对比图山东十市2011年度PITI得分对比图


25

（三）中西部省区进展缓慢，地区间差距扩大虽然山东省等部分东部省份表现欠佳，但从整体上看，2008年度以来，PITI得分

延续了东部高于中部，而中部又高于西部的特点。虽然三个板块在三次评价中均

呈现逐年上升态势，但东部整体上的提升幅度高于中西部，差距还在扩大。

图表28 东中西部PITI平均分三年对比示意图

• 2008年度，东部与中部地区的分差接近9分，与西部地区的分差为近14分；

• 2009-2010年度，东部与中部地区的分差接近13分，与西部地区的分差拉大到

近20分；

• 2011年度，东部与中部地区的分差接近超过15分，与西部地区的分差进一步

拉大到近22分。

在之前的分析中，试图把这样的差距归结为经济发展水平的差距。然而以经济

发展指标来看，中西部地区的发展速度连续三年高于东部的平均水平。

东中西部三年比较


26

图表29 2008年-2010年东中西部地区GDP平均增速统计表2

不难看出，中西部地区环境信息公开进展与其快速的经济发展相比并不匹配。

而一味将注意力主要放到了经济发展上，可能导致环境污染和生态破坏，不利

于中西部地区走可持续发展的道路。

内蒙古案例

内蒙古在中西部发展速度领先，2010年，内蒙古人均GDP增长到47347元，居全

国第六；GDP总量也突破亿元大关，增速达15%。而与此相对应，内蒙古的污染

排放也呈上升趋势。下图显示，其废气排放量自2004年至2010年翻了一番。

图表30 内蒙古工业废气排放年度趋势图（图片来源：公众环境研究中心网站，截图时间：2012年1月）

由于以煤炭为重点的能源产业快速发展，内蒙古烟尘排放量的全国排名从2009

年的第五位上升到2010年的第一位。

2 东中西部平均增速计算方法：首先将113个被评价城市按照区域划分为东中西三个部分，然后分别将

三个部分的被评价城市GDP增速相加，然后算数平均，得出的数就是该地区的GDP平均增速。

东中西部三年GDP平均增速


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图表31 省级单位烟尘排放排名（2011年）（图片来源：公众环境研究中心网站，截图时间：2012年1

月）

内蒙古4个PITI评价城市的得分却停滞不前。

呼和浩特案例

呼和浩特市近年来经济发展较快，辖区内有31家国控重点废水、废气监控企

业，污染物排放量相当大。而其污染源监管信息公开水平徘徊不前，2011年度

PITI排名为113个城市的倒数第6名，在省会城市中得分垫底。

分析呼和浩特市的表现，可以看到其在三个最为重要的项目上，PITI得分严重

偏低。

• 日常监管记录公示：2011年度仅找到20条超标违规记录，比2009-2010年度

的数量减少了4条。

• 经核实的信访、投诉公示：未能找到环保局任何公布的平台，2011年度得分

降为零；

• 依申请公开：三年来未接到具体回复。


28

图表32 呼和浩特PITI两年细项得分比较图

赤峰案例

赤峰市近年来经济也取得了较快发展，与此对应其污染排放量也很大。2009年其

工业二氧化硫排放量在全国地级市中排名第4位，2010年也排在第8位。但是其环

境信息公开连续三年降低，2011年度PITI得分列全国113个城市倒数第一名。

图表33 赤峰市PITI两年细项得分比较图

2011年度赤峰市仅有日常超标违规公示、清洁生产审核公示和依申请公开得到

了分数，而信访投诉、环评等5项得分均为零分，为113个城市中的唯一个案。

内蒙古的4个PITI评价城市能找到的日常超标违规记录都极为有限，其中包头为

38条，呼和浩特为20条，鄂尔多斯为19条，赤峰仅为12条；而4个城市对信息

公开申请均未回复。

呼和浩特PITI两年细项得分比较图

赤峰PITI两年细项得分比较图


29

（四）各个地区应首先向自身的高地看齐

就像表现平平的北方也有获得高分的北京、表现低迷的山东省也有获得高分的

青岛，中西部地区也有表现良好的城市，如重庆市就以67.1分的高分位列113个

城市的第13名，成为中西部的制高点。

同在西南的邻省四川，5个PITI评价城市却乏善可陈，其中得分最高的省会城市

成都市，也只有36.7分。对比重庆市和成都市，可以看到2011年度重庆的PITI

得分为什么会比成都高出82.8%。

图表34 2011年度重庆市与成都市PITI指数细项得分比较

在最为重要的日常超标违规公示方面，重庆市共公布了258条企业环境监管记

录，其中涉及58家2010年国家重点监控企业的记录；而成都仅能找到79条记录，

重庆市上述信息的公布不仅涵盖了一整年的执法情况，而且对同一企业的多次

处罚也会分别公布，比如重庆川庆化工厂2010年的第1、3、7、8、9、10共6个

月均存在行政处罚情况，均有公布；而成都仅涉及四个月的执法情况。

同时重庆市也会公布上一年度拒不执行已生效环境行政处罚的企业名单，这一

点在全国范围内都属于突出表现。

另外，重庆在清洁生产审核公示方面延续了前两年的传统并且有所提高，2010

年分两份名单共公布了139家强制性清洁生产审核企业名单，其中45家企业公

示了污染物排放情况；而成都在清洁生产审核公示上得分为零，同时在企业环

境行为评价和排污收费项目上也未得分。

基于上述分析，我们建议成都等四川城市首先向相邻的重庆学习，尽快改变落

后局面。

2011年重庆与成都PITI细项得分比较图


30

三、环境信息公开已经开始对部分城市的排污企业产生压力，但发挥潜力需要推进污染排放登记制度

多国的实践表明，环境信息公开能够推动企业减少污染排放，而推动减排的原

因在于环境信息公开促进了对企业环境行为的社会监督。

《环境信息公开办法（试行）》实施3年来，虽然公开程度总体仅在初级水平，

但它已经开始对社会监督起到了推动作用。通过公开发布的企业监管记录，公

众得以了解很多污染事件的发生并非偶然，而一批超标违规的企业也在出口、

上市融资、环境表现评批等过程中感受到了来自各界的压力。

以绿色供应链为例，2007年3月，21余家环保组织发起绿色选择倡议，倡议消

费者运用手中的购买权利影响企业的环境行为；呼吁大型品牌绿化在华供应

链。而监管信息的公开，成为这个项目的重要基础。查询环保组织建立的污染

地图数据库收集的93000余条企业环境监管记录，企业可以立刻了解其供应商

是否存在公开发布的违规超标记录。

自2007年来，一批大型品牌陆续成为绿色选择供应链管理体系的用户。这些

品牌包括了来自美国的沃尔玛、通用电气、耐克和可口可乐，来自欧洲的西门

子、沃达丰、联合利华、和Ｈ&Ｍ、，以及来自日本的索尼，还有来自香港的

溢达。通过绿色选择，大批在华供应商被告知必须做到环境守法，其中被发现

超标违规的企业被要求进行整改并做出说明，否则有可能失去订单。

截至2011年底，共有542家企业就其环境违规问题与环保组织进行了沟通（后

面称作“反馈企业”），其中绝大多数说明了其出现的问题和整改情况，其中

近80家通过第三方审核或文件审阅向公众证明其能够做到环境守法。。

分析这542家反馈企业，我们发现其中81%来自113个被评价的环保重点城市。

而来自113个城市的反馈企业中，六成以上来自上海、东莞、苏州、佛山、深

圳、宁波、南京、广州、无锡、常州这十个城市。而这十个城市的PITI得分恰

恰均在60分以上。

通过堆积折线图对比10个城市的PITI得分和反馈企业数量，可以看出在10个评

价城市中，反馈企业数量和PITI的得分基本呈现正相关关系。


31

图表35 企业反馈数量与PITI得分对比图

这样的结果，作为公众推动企业减排的开始，是令人振奋的。但与全国数量庞

大的污染源相比，则不过是沧海一粟。要真正激发自主减排的潜力，需要在信

息公开中融入一种更为有力的信息手段，即污染物排放和转移登记制度。

这一制度始自美国，1980年代末美国建立了有毒物质排放清单（TRI）制度。

2000年前后欧盟建立了污染物排放与转移登记制度（Pollutant Release and

Transfer Registries ,PRTR），自此污染物排放数据库成为了现代发达工业国家

的常规做法。

图表36 北美经济合作委员会PRTR分布示意图（来源于：北美经济合作委员会网站，http://www.

cec.org/naatlas/prtr/NA_PRTR_2004en.kml，访问时间：2010年1月26日）


32

图表37 欧洲PRTR分布示意图（来源：欧洲污染物排放登记处，网址：http://eper.ec.europa.eu/eper/

files/EPER.kmz, 访问时间：2010年1月26日）

各类研究证明PRTR能够引起企业对环境问题的警觉，营造竞争氛围，让各公司

竞相提高环境绩效，加强公众监督，提高政府执法效率，动员各个利益相关方，

共同保护环境，削减污染。缺少企业污染物排放和转移登记制度，是中国环境信

息公开中一个最显著的缺陷。尽快弥补这个缺陷，将有力地促进对企业的社会监

督，从而为中国企业的节能减排乃至经济转型提供一个强大的动力源泉。

下图为环保组织依据环保部发布的全国重点监控企业名单所做的重点污染源分

布图。

图表38 重点污染源分布图

33© 公众环境研究中心马军摄


34

2011年度评价中的一个重要进展，是来自湖南的环保组织绿色潇湘，运用PITI

指数，开展了本省8个地级城市的污染源信息公开评价，加上公众环境研究中心

和NRDC评价的6个环保重点城市，环保组织合作第一次完成一个省的全部地

级市的污染源信息公开状况评价。

本次研究发现：

1. 湖南各州市的环境信息公开尚处于初级阶段，整体情况不容乐观

14个被评价州市的平均分仅为28.23分，与全国113个城市平均分40.14相比低

11.91分，差距显而易见。且湖南省达到全国平均线的城市仅仅两个：衡阳市

（44.9分）、常德市（40.4分），其他12个州市得分均在全国平均分之下。

图表39 湖南14市2011年PITI 得分对比图

2. 14个州市均未建立定期公布企业日常超标、违规记录的机制

在评价中我们发现，三年来，湖南省6个环保重点城市无一建立系统公布环境违

规企业的行政处罚情况的机制。在本年度评价中，这一现象也同样在湖南省其

他8个城市中重复，在各城市环保局网站上，“行政处罚”栏目要么只列出相关

法规制度，要么是一片空白，要么根本没有。在“企业日常超标、违规记录”

项目上，全国113个城市平均分为9.4，而湖南省14个城市的平均分仅为6.4。即

使是这一项得分最高的衡阳市（11.2分），其得分也并非来源于对环境行政处罚

企业的有规律公布，而是得益于污染源集中整治信息和信访投诉信息的拉动。

第二部分特别报告环保组织合作完成湖南省全部地级市的污染源监管信息公开状况评价

湖南省14市2011年度PITI得分对比图


35

3. 6个环保重点城市表现并无优势，部分非环保重点城市有一定进展

湖南省环保重点城市包括：长沙、株洲、湘潭、岳阳、常德、张家界六个城

市。非环保重点城市包括：衡阳、永州、娄底、怀化、益阳、邵阳、郴州、湘

西八个州市。6个环保重点城市的平均分为28.42； 8个非环保重点城市的平均

分为28.09；两者基本持平，环保重点城市在得分上并没有优势。环保重点城市

同时也是省会城市的长沙仅排名第6，张家界则在全省垫底。湖南省首次参评部

分城市有一定进展，作为非环保重点城市的衡阳取得44.9分，在湖南省14个被

评价州市名列前茅。

4. 8个非环保重点城市环保部门面临公众信息申请表现不一

2011年度环保组织首次向非环保重点城市环保部门提出依申请公开。面对环保

组织的申请，衡阳和益阳则提供了完整的2010年第二季度行政处罚名单。

• 衡阳市政府网站设置依申请公开专栏，提供多种申请方式。通过申请得到了

对方积极反馈，并提供41家污染企业环境行政处罚名单；值得注意的细节

是：对方在预计可能延迟提交的情况下有提前电话告知回复延迟；

• 益阳市政府网站设有在线申请专栏，且公布了受理机构传真、地址、邮箱等

联系方式。申请过程虽几经波折但最终环保部门答复且提供了有效名单，但

回复时间上延迟了两个工作日而未能获得满分；

其余城市不是没有任何反馈就是告知环保组织没有所需信息或不能提供。环保

部门就不能公开信息给出了不同的理由，如：

• 环保局要对企业负责，不能随意公布企业名单；

• 在评价过程中部分环保部门工作人员认为企业接受处罚后进行了整改则不需

要再进行公布。

• 很少接到申请，对流程不熟悉，研究后回复不公开。

通过联合研究，环保组织第一次勾勒出一个省份全部地级市的污染源信息公开

状况。这对于在全国范围内消除环境信息公开的盲点，推进对政府信息公开的

公众监督，有着强大的借鉴意义。


36

一、原因初探及提升的可能性

PITI评价进入第三年，污染源信息公开水平整体逐年提高，但尚未越过初级阶

段，一些城市仍然得分较低。2011年5月末，NRDC和IPE与《环境保护》杂志

社合作，举办了污染源监管信息公开最佳实践研讨会。与会的地方环保部门的

代表和专家深入探讨了在实施《环境信息公开办法（试行）》3过程中的问题和

体会，主要涉及以下几个方面，或可作为部分城市PITI得分较低的注脚。

• PITI评价发现企业超标、违规、事故记录公示是环境信息公开中的薄弱环

节。一些与会代表反映，公开企业的污染信息，特别是行政处罚、违法行

为、污染事故等信息公开后所可能造成的负面影响，是环保部门考量的重要

因素。目前污染源信息公开的主要责任主体在环保部门，如果涉及到经济贡

献大的企业，环保部门公开的压力很大；其次，环保工作本身难度大，又关

系到群众切身利益，环保部门顾虑这些负面信息的公开会给政绩考核、公众

对环保部门的执行力的认知带来负面影响。

• 依申请公开尚未形成完善的制度化体系和实践，对于可申请公开的信息的范

围尚无可操作的实施细则。环保部门在面对信息公开申请时，还没有形成体

系化、常态化的实践，对于信息公开申请，往往犹豫不决，反馈各异，缺乏

可参考的成熟实践。

• 环境信息公开的资源配置不充分。环保部门的工作领域越来越宽，仅执法方

面就涉及到行政许可、行政处罚、排污申报登记、信访、应急处理等等，而

环保系统的编制和工作人员又是有限的。具体到环境信息公开，大量的信息

需要进行处理，机构、人员、资金和设备的配备直接影响到具体的公开工

作。此外，在没有自动在线监测时，对企业的污染监测数据具有一定的瞬时

性，如果把对企业一次监测的数据公开，数据的准确性和说明力值得商榷。

以上现象正说明我国环保部门及社会公众对于环境信息及环境信息公开的认知

正处在逐步形成和完善的过程，环境信息公开机制也处在逐渐成熟的初级阶

第三部分借鉴国际经验，迈向环境信息公开的新阶段

3 《环境信息公开办法（试行）》，国家环境保护总局令第35号，2007年4月11日公布，自2008年5月1日起施行。


37

段。这些现象在发达国家也是存在的。然而，国际经验表明，完善全面的污染

源信息公开制度及成熟的实施体系，恰恰能够加强监管者和公众的交流，促进

公众对于环境管理的正确认识和参与，形成对政府部门的环境管理的有益补

充。从长远来看，企业污染排放的降低和资源能源利用效率的提高，也是可持

续发展的基本要求。因此，环境信息公开制度，实质上是一项有力的污染源管

理手段。这也与2011年度PITI评价的主要发现之一不谋而合，环境信息公开已

经开始对部分城市的排污企业产生压力，但发挥潜力需要推进污染物排放与转

移登记制度。

二、典型环境信息公开制度：日本、美国、英国及印度的实践

污染物排放与转移登记制度(Pollutant Release and Transfer Register, PRTR)是在

国际上普遍采用并被证明行之有效的一项环境信息公开制度。为了更好地了解

不同国家是如何运用环境信息公开特别是污染物排放与转移登记制度，来减少

工业污染的，我们特地选取了几个典型国家进行研究。国家因政治、经济及社

会条件的不同而各具特色，为避免一概而论，充分尊重和了解各国的差异，我

们根据地理位置、政治体系以及所处经济发展阶段的不同选取了日本、美国、

英国及印度进行具体分析，希望能够发现其中的共性加以借鉴。

1. 日本：污染物排放与转移登记制度（PRTR）

日本环境厅(the Environment Agency of Japan，现为日本环境部，the Ministry

of the Environment, MOE)与日本贸易工业部共同合作，于1999年7月13日颁

布了《化学物质排放量管理促进法》（A Bill on Confirmation, etc. of Release

Amounts of Specific Chemical Substances in the Environment and Promotion of

Improvements to the Management Thereof）。根据这项法案，日本在2001年要

求业内从业公司提交一份一级化学物质（354种物质）的排放量及转移报告，同

时也要求他们在交易指定的一级和二级4化学物质（81种物质）及含有这些物质

的产品时，为合作伙伴提供一份化学品安全说明书（MSDS）。该说明书介绍

所含物质的物理和化学性质，以及使用该物质的注意事项和预防措施。二级化

学物质不受污染物排放和转移登记制度的限制。2002年底，相关企业公布了总

体数据，由此开始，每年将数据呈递给政府予以公布5。

4 第一级和第二级化学物质是根据药事、食品卫生审议（属厚生劳动省管辖），化学物质审议（属经济

产业省管辖），中央环境审议（属环境省管辖）建议来划分的。有毒物质的选择是根据毒性程度及

暴露可能性决定。5 更多信息请参考http://www.env.go.jp/en/chemi/prtr/about/index.html。


38

日本的PRTR是一项政策工具，旨在在政府、从业公司及公众之间通过提供排

放到环境中的化学污染物质的相关数据，建立一个风险沟通的公共平台（详见

图表40）。日本国家土地与基础设施管理研究所（National Institute for Land

and Infrastructure Management）的研究人员也认为，PRTR制度是一个沟通交

流化学污染物质风险很好的方式，它能鼓励公司采取更多的环保举措，并在所

有的利益相关者（包括那些对化学品风险感到忧心忡忡的人）之间建立良好关

系。6日本通过PRTR制度的实施也报告了一些在以前从未受到监控的污染物，

从而对重新设计现有的环境监控项目也有所助益。7日本PRTR制度的成功还得

益于环境部积极采取措施紧密联系企业界和公众，比如在PRTR的网上信息平

台出版《关于排出量等的计算方法》（Manual for PRTR Release Estimation

Methods）及《减少污染物排放和转移登记物质排放的成功事例》（Cases of

Success toward Reduction of PRTR Substance Emissions，和市民指导手册

（Guidebook for Citizens），从而整合了各方力量参与污染减排与防治8。

图表40 日本污染物排放与转移登记制度的基本架构（来源：http://www.env.go.jp/en/chemi/prtr/

about/overview.html）

6 Hiroki Yamagata et al., “Management of Chemical Substances in a Water Environment Communicating Among Stakeholders,” Water Science & Technology 57 (1): 109-116 (2008).

7 Jens Hartmann, Norio Okada and Jason Levy, “Using PRTR Database for the Assessment of Surface Water Risk and Improvement of Monitoring in Japan,” International Journal of Critical Infrastructures 1 (2/3): 155-169 (2005).

8 更多信息请参考http://www.env.go.jp/en/chemi/prtr/prtr.html。


39

2. 美国：有毒化学物质排放清单（TRI）

美国有毒化学物质排放清单（TRI）是美国国会于1984年印度博帕尔美国联合

碳化工厂严重化学品事故之后创建的。1986年出台的《紧急事件计划与公众知

情权法案》（EPCRA）第311和312部分旨在提高产业界对潜在安全威胁的认

识，要求所有属于标准产业分类第20-39以及雇佣了10名或以上员工的生产设

施向州或当地政府报告储存在工厂中化学品的位置及数量，并帮助当地社区准

备出现化学品溢出或类似紧急情况的应对措施。《紧急事件计划与公众知情权

法案》第313部分要求美国国家环境保护局（Environmental Protection Agency,

EPA）和各州每年收集工业设施的有毒化学物质排放和转移数据，并公布在有

毒化学物质排放清单中。91990年，国会通过了《污染预防法案》（Pollution

Prevention Act），该法案要求在有毒化学物质排放清单框架下，附加报告废品

管理及减少污染来源的情况。

美国国家环境保护局的有毒化学物质排放清单现已包括从2万多家工厂排出和转

移的650多种有毒化学物质。除了每年公布有毒化学物质排放数据之外，美国

国家环境保护局也同时对这些信息进行加工处理，帮助公众更好地理解环境问

题。例如，TRIExplorer10提供在郡级、州级及国家级的不同范围内按照设施、

化学物质、地理位置及行业类别对有毒物质排放和转移进行分类整合的数据。

TRI.NET供经验丰富的用户下载原始有毒化学物质排放目录数据，然后进行自

定义分析。11同时，美国国家环境保护局也开发了有毒物质排放目录和化学危险

品信息档案(TRI-CHIP)，12该基于互联网的数据库能帮助专业人士更好地了解

有毒化学物质排放清单上的化学物质对人体健康的影响。myRTK(myRight-To-

Know)13是美国国家环境保护局为移动设备设计的一个基于网络的应用软件，以

地图的形式展现任何地点及地址相邻地区中，报告有毒化学品排放清单的污染

源，及会产生、管理或排放有毒化学品排放清单下污染物质的持有空气、水或

有毒废物许可证的大型污染源。这个软件还提供区县内、产业内同类企业的排

放数据比较，并对单个污染源排放的有毒化学污染物质种类、健康影响及该设

施的合规历史提供查询。在美国国家环境保护局采取以上行动之前，一些环保

非营利组织已利用政府公开的环境信息，进行分析处理，并公布污染对社会可

能产生的影响。例如，美国环保协会（EDF）创建的“Scorecard”网站使公众

能够使用邮编检索有毒物质排放及转移数据，并通过邮编和行业分类查询方式

找到最严重的污染源。14

9 更多关于美国有毒化学物质排放清单的信息，请访问http://www.epa.gov/tri/。10 更多关于TRI Explorer的信息，请访问http://iaspub.epa.gov/triexplorer/tri_release.chemical。11 更多关于TRI.NET的信息，请访问http://www.epa.gov/tri/tridotnet/index.html。12 更多关于TRI-CHIP的信息，请访问http://www.epa.gov/tri/tri-chip/。13 更多关于MyRTK的信息，请访问http://www.epa.gov/tri/myrtk/。14 更多关于美国环保协会Scorecard的信息，请访问http://scorecard.goodguide.com/。


40

此外，美国国家环境保护局建立的Envirofacts Warehouse15数据库则更为全面广

泛地为公众直接提供了工业污染源的空气、水、危险废物许可证持有及合规情

况、污染处理情况、财政补贴/资金、风险管理计划、超级基金及有毒物质排放

等全方位的信息，并提供了邮编、地名等便利的检索工具。

美国学者对TRI制度下的信息公开所产生的市场和经济价值进行了研究。Konar

和Cohen发现，在有毒化学物质排放清单数据公布的当天股价下跌幅度最大的

公司马上采取各种措施，减少排放，其环保措施的力度比他们的同行公司大

得多。16Konar和Cohen估计有毒化学物质排放每减少10%，公司的市场价值

将增加3400万美金。17除了金融市场以外，房地产行业也十分重视环境信息。

例如，Christopher S. Decker和他的同事分析了TRI数据对美国内不拉斯加州

（Nebraska）道格拉斯郡（Douglas County）的房地产市场的影响。他们发

现，有毒化学物质排放清单企业对于周边房屋价格有负面的影响。房产价格对

有毒化学物质排放清单污染物排放的敏感度远高于其他的被监管的的污染物排

放。18除了经济效益之外，社区群众了解当地污染物信息也有助于降低健康风

险。例如，关于有毒化学物质排放清单的研究报告称，1989年至2002年间，

TRI报告的污染物在每个郡都降低的结果是挽救了超过13,800名婴儿的生命19。

假定一个生命的价值为180万美金（美国国家环境保护局通用的保守估计），

TRI所创造的健康收益大约为250亿美金。20因此，有毒化学物质排放清单为企

业成为绿色公司带来了强大动力，而减少污染的排放为美国带来了巨大的健康

及社会效益。

15 更多关于Envirofacts Warehouse的信息，请访问http://www.epa.gov/enviro/。16 Shameek Konar and Mark A. Cohen,“Information as Regulation: The Effect of Community Right to Know

Laws on Toxic Emissions,” Journal of Environmental Economics and Management 32 (1): 109-124 (1997).17 同上。18 Christopher S. Decker, Donald A. Nielsen and Roger P. Sindt, “Residential Property Values and Community

Right-to-Know Laws: Has the Toxics Release Inventory Had an Impact?” Growth and Change 36 (1): 113-133 (2005).

19 Nikhil Agarwal, Chanont Banternghansa and Linda T. M. Bui,“Toxic Exposure in America: Estimating Fetal and Infant Health Outcomes,” Federal Reserve Bank of St. Louis Working Papers: 2009-16 (2009).

20 同上。


41

3. 英国：污染物清单（Pollutant Inventory, PI）& 污染物排放与转移登记制度（PRTR）

英国的污染物清单和污染物排放与转移登记制度与欧洲加强公众知情权，参

与决策权和诉诸司法的权利的制度化过程密不可分。1998年奥尔胡斯公约

（Aarhus Convention21）签定之前，欧洲委员会要求主管当局审批并就任何涉

及安装新设备及/或对现有设备进行重大改造做出决定之前，必须将相关信息

公开。同时也要求成员国向委员会提交数据，委员会每三年就会发布主要排放

物及来源清单。222003年，联合国欧洲经济委员会(UNECE)在综合考虑（1）

1996年有关经济合作及发展组织建议实行污染物排放与转移登记系统（1996

OECD Council Recommendation on Implementing Pollutant Release and

Transfer Registers），（2）政府间化学安全论坛（Intergovernmental Forum

on Chemical Safety）的努力，特别是2000年的巴伊亚化学品安全宣言（2000

Bahia Declaration on Chemical Safety），（3）2002年可持续发展问题世界

首脑大会的推动计划（Plan of Implementation of the 2002 World Summit on

Sustainable Development，计划鼓励通过国家污染物排放和转移登记等机制，

发展连贯一体化的化学物质信息）之后，通过了建立污染物排放和转移登记的

协定。该协定旨在欧盟范围内通过建立一个具有一致性的国家污染物排放和转

移登记系统，加强环境信息公开，提高公众在环境决策制定过程中的参与度并

为污染防治与减少污染做出贡献。23

与公约及协议目标一致，污染物清单是英格兰和威尔士政府监管下的大型工业

工厂的年度污染物记录，目前拥有七年的污染记录。公众能够使用环保局提供

的污染物清单网页上“后院有什么”的服务，了解污染物排放情况。同时，用

户还可在污染物清单数据区找到一些数据的图表、地图及分析。24

污染物排放和转移登记中则包括80种污染物。每种排放超过规定阈值的污染

源必须在网上申报，或递交书面表格。污染物排放和转移登记网站和数据库是

对公众开放的，并具有以下查询功能：（1）设施，包括设施的母公司（如适

用），设施的地理位置，包括江河流域，（2）活动，（3）污染排放或废弃

物，（4）污染物释放的每种环境介质（空气、水、土地），（5）废弃物的转

移及其目的地，（6）废水中污染物转移。除了污染信息之外，污染物排放和转

移登记网站还介绍其涵盖的污染物的基本情况，包括其名称、来源、和如何影

响人类健康等25。

21 The UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters, 1998年6月25日签订，2001年10月30日生效。

22 “Council Directive 96/61/EC concerning Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC Directive, 1996),” 第15条。

23 “The Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers,” United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), 2003年5月21日通过, 更多信息请访问http://www.unece.org/env/pp/prtr.html, 2012年1月11日最后访问。

24 更多关于污染物清单信息，请访问http://www.environment-agency.gov.uk/business/topics/pollution/32254.aspx, 2011年11月12日最后访问。

25 更多关于英国PRTR的信息，请访问http://prtr.defra.gov.uk/。


42

4. 印度：绿色评价项目（GRP）

绿色评价项目是由印度的非营利组织科学与环境中心（CSE）于1996年首次发

起。项目整体目标是评价工业企业的环境绩效，宣传“发展执行可持续绿色行

动及保护环境”的理念。26

科学与环境中心的绿色评价项目小组系统性地收集第一手资料，准备公司环境

绩效清单，采用“五叶”评分法，比较和评价公司环境绩效信息。由于针对不

同产业的污染防治要求有所不同，因此绿色评价项目在收集与评价数据时，采

用了按产业分类细分的方法。数据收集主要采用问卷和访问等方法，包括：制

定一份公司政策的问卷，一份行业细分问卷及走访公司总部和工厂等。如果一

个公司拒绝提供任何信息，那么该公司将会得到最低评分。第二手资料来自当

地社区、媒体、非政府组织以及所在州立污染控制委员会对被评价企业作出的

评价和反馈。

绿色评价项目已经在印度建成了绿色评价网（GRN），由来自印度各地的志愿

者组成，负责调查并检验公司生产情况，了解当地社区、非政府组织、媒体对

公司环境绩效的看法，收集数据。绿色评价项目志愿者的甄别和筛选会综合考

虑教育背景、经验及与相关公司距离等因素。如今印度已有超过300位绿色评价

项目志愿者，包括资深的专业人士、精力充沛的学生及高级政府雇员，他们都

迫切地希望解决印度的环境问题。

该项目通常每三年会更新数据并对公司进行一次再评估。评价结果一般由重要

人士在高端活动中公布，例如前印度部长就曾公布评分并颁发了“绿叶”大

奖。公开评价信息促使公司关注其在社区和市场中的形象而不只是考虑经济效

益，从而影响公司重要决策。由于上市的跨国公司及大型印度公司十分在意自

身的公众形象（尤其是正尝试在国外募集资金的公司），绿色评价项目首先会

将它们纳入评估范畴。这些跨国公司同时也拥有世界领先技术，引领技术潮流

的工业巨头通常能制定一些其他公司追随的标准。绿色评价项目能协助监管机

构及政府更加合理地制定规则和政策，控制工业污染。27

26 参见http://www.cseindia.org/node/277，2011年11月12日最后访问。27 同上。


43

对绿色评价项目的影响进行的研究发现：开展及公开环境绩效评价对于大型纸

浆、汽车和氯碱等工业公司股票价格有影响。纸浆、汽车和氯碱等工业是绿色

评价项目评估的四大工业中的三类。在宣布公司环境绩效不佳之后，公司股价

就会出现异常的变化。同时，公司股价的攀升与公司环境绩效的等级成正相关

关系。28绿色评价项目对一些高污染的工厂作用显著，但对污染排放较低的工厂

效果却不明显。同样的，坐落于较为富裕社区的或者分支机构少的企业对绿色

评价项目的响应度较高。29

图表41 日本、美国、英国和印度典型污染源信息公开制度比较

国家项目名称监管者法律要求公开信息信息公开的场所和方式执行者

日本污染物排放与转移登记

环境省强制

• 从业公司一级化学物质（354种物质）排放量及其在废物中的转移量

• 在交易指定的一级和二级化学物质（81种物质）及含有这些物质的产品时，为合作伙伴提供一份化学品安全说明书（MSDS）

可在线查询，提供数据处理及说明。

政府

美国有毒化学物质排放清单

环境保护总局

强制

• 设施的基本信息

• 所持环境许可证

• TRI清单罗列的650多种化学品所包括的每一种化学品的处理和排放量

• 送到别处进行二次利用、能量回收、后期处理或废物处理的每一种化学品的数量

• 在本设施处进行二次利用、能量回收或后期处理的每一种化学品的数量

• 在一年中，设施内保存相关化学品的最大数量

• 设施中涉及有毒化学物质的活动类型

• 减少污染的活动


政府

英国

污染物排放与转移登记及污染物清单

环境、食品与农村事务处

强制

• 设施，包括设施的母公司（如适用），设施的地理位置，包括江河流域

• 活动

• 80种超过规定阈值排放污染物之一

• 污染物释放的每种环境介质（空气、水、土地）

• 废弃物的转移及其目的地

• 废水中污染物转移


政府

印度绿色评价项目

无自愿

• 对纸浆业（1999年）、汽车业（2011），氯碱业（2002）及水泥业（年份不详）均采取了公司具体环境绩效的整体评分

• 从能源、温室气体排放及水资源等方面评选出在18个工业细分中前200的印度公司

评价结果将由重要人士在在高端活动中公布，例如前印度部长就曾公布评分并颁发了“绿叶”大奖。

非政府组织

28 Shreekant Gupta and Bishwanath Goldar, “Do Stock Markets Penalize Environment-Unfriendly Behaviour? Evidence from India, ” Ecological Economics 52 (1): 81-95 (2005).

29 Nicholas Powers et al., “Does Disclosure Reduce Pollution? Evidence from India’s Green Rating Project,” Environmental & Resource Economics 50 (1): 131-155 (2011).


44

特别需要指出的是，除了这些特定的工业污染物信息公开机制以外，很多国家

也公开或明确保障公民有权向政府申请其掌握的广泛的环境管理信息，30从而形

成全面的环境信息公开制度。证券交易管理机构也逐渐要求上市公司发布环境

报告。31

综上所述，行之有效的环境信息公开制度需要满足三个基本要素：

• 监管者通过立法创建基础机制，如建立国家污染物排放和转移登记制度，保

障环境信息的收集、处理和公布，三个环节缺一不可；

• 允许并保障公众申请环境信息，向公众全面公开政府掌握的环境管理信息；

公民有权获取与使用环境信息，并用于监督危害环境的行为；

• 通过市场的作用，利用公开的环境信息对消费品市场及金融市场中的企业及

其产品的环境友好程度进行区分，促进企业将环境管理和报告融入企业重要

商业决定之中。32

藉此，那些有意愿参与环境治理和追求可持续发展目标的社会成员可以形成合

力，有效促进环境治理的方式。这样的环境信息公开制度能够发挥以下五个功

能：

• 公众：向社会公众提供信息，加强对于化学污染物质以及推广环保措施所带

来的益处的理解，帮助公众有效预防风险；并使公众参与环境治理成为可

能，形成对政府环境监管的有益补充。

• 政府：要求企业自行申报是向其施压的相对低成本的方法，可以有效监测工

业污染，促使其提高环境绩效；还可以利用经过收集处理和分析的信息帮助

政府确定治理污染的行政措施的重点。

• 市场利益相关方：污染物排放和转移登记所内置的沟通与交流的功能将所有

的利益相关方结合在一起，帮助他们之间建立良好的关系。公开产品、服务的

生产及使用对环境的影响，使具有不同环境偏好的消费者和投资者可以在市场

中识别和区分产品及服务，从而做出环境友好的购买与投资决策。

• 污染者：推动企业主动认真管理污染物质的排放，清除企业环保工作的障

碍，提升企业环境绩效。

• 研究人员：研究人员能够对公开的数据进行分析，研究关于工业活动及相关

的环境健康风险的新知识，并更好地研究和解决环境问题。

30 Margaret Bowman, “The Role of the Citizen in Environmental Enforcement,” Environmental Law Institute’s Environmental Program for Central and Eastern Europe, Washington, DC (1992).

31 Denis Cormier and Michel Magnan, “Environmental Reporting Management: a Continental European Perspective, ” Journal of Accounting and Public Policy 22 (1): 43-62 (2003).

32 Paul Ashcroft and Murphy L. Smith, “Impact of Environmental Regulation on Financial Reporting of Pollution Activity: A Comparative Study of U.S. and Canadian Firms,” Research in Accounting Regulation 20: 127-153 (2008).


45

三、中国：迈向环境信息公开的新阶段

1992年联合国环境与发展大会发布的里约宣言的第十项原则开启了环境治理的新

阶段：各国政府有责任支持公众获取环境信息、参与环境决策并寻求司法救济。

中国顺应全球趋势，在1999年到2000年间，在浙江省、江苏省、内蒙古呼和浩特

市进行了环境信息公开项目的试点。在镇江市经验的启发下，33 2005年11月，国

家环境保护总局（简称SEPA，2008年升格为环境保护部）发布了一份文件，要

求在2010年前，所有的城市开展工业环境绩效评级并实现信息公开化。34 2007年

4月5日，国务院在历史上首次颁布了政府信息公开条例。35 一周后，环境保护部

颁布了环境信息公开办法（试行）。毫无疑问，国家政府十分强调环境信息公开

透明，仅以2011年为例，就取得如下进展（并不局限于此）：

2011年5月，环境保护部发布“关于加强铅酸蓄电池及再生铅行业污染防治工

作的通知”，其中第五款要求生产商公开信息，接受全社会监督。36 9月，环境

保护部通报，各省、自治区、直辖市按照《关于2011年深入开展整治违法排污

企业保障群众健康环保专项行动的通知》（环发[2011]41号）要求,已于2011年

7月底前在门户网站公开了辖区内排查的铅蓄电池（加工、组装和回收）企业名

单，首次将行业所有企业名单及其环保整治基本信息向全社会公开，全面接受

公众监督，广东等省对企业排污超标情况进行了细化，安徽、江西、黑龙江等

省在省报上公开了详细情况。37 同时，环境保护部还将建立环保专项行动重点

行业环境整治信息公开制度，请各省、自治区、直辖市环保部门在门户网站上

设置“重点行业环境整治信息公开”专栏，并将铅蓄电池企业名单和环保整治

基本情况纳入其中，于2011年11月30日前更新一次信息公开情况，并在今后每

年的6月份和11月份定期进行更新，38 环境保护部在其网站上设置专门链接。39

2011年5月，环境保护部启动了排放重金属污染物的上市公司环保后督查工

作。环保后督查主要检查十个方面内容，其中对环境信息披露提出要求，主要

是环境信息披露及年度环境报告书制定和发布情况。40 继2010年首次公布，41

工信部继续公告2011年工业行业淘汰落后产能企业名单。42

33 Wanxin Li, "Self-motivated vs. Forced Disclosure of Environmental Information in China: A Comparative Case Study of the Pilot Disclosure Programs," The China Quarterly 206: 331-351.

34 《关于加快推进企业环境行为评价工作的意见》，环发[2005]125号。35 《中华人民共和国政府信息公开条例》，中华人民共和国国务院令第492号，2007年4月5日公布，

2008年5月1日起施行。36 《关于加强铅蓄电池及再生铅行业污染防治工作的通知》环发[2011]56号。37 《关于铅蓄电池企业信息公开有关情况的通报》，环办函[2011]1041号。38 同上。39 http://hjj.mep.gov.cn/zdhy/。40 《环境保护部对排放重金属的上市公司开展后督查重点检查十方面内容》，宗边，中国环境报，载

于http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201106/t20110617_212653.htm，2012年1月8日最后访问。41 《2010年工业行业淘汰落后产能企业名单公告》，中华人民共和国工业和信息化部公告，工产

业[2010]第111号，http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n11293907/n11368223/13333127.html， 2012年1月8日最后访问。

42 《工业和信息化部公告2011年工业行业淘汰落后产能企业名单》，http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n11293907/n11368223/13928592.html，2012年1月8日最后访问。


46

环境保护部最近还颁布了“《危险化学品环境管理登记办法（征求意见

稿）》”，要求信息申报和对重要的环境有毒化学物质公开其排放和转移情

况。43 我们期待办法的通过，并期待能籍此促进污染物排放与转移登记制度的

建立。

因此，尽管PITI评价结果显示，113座城市污染源监管信息公开水平仍处在初

级阶段，但是国家层面的推动和进展、以及2011年度PITI评价发现的部分地区

呈现出的整体突破态势，显示出环境信息公开在中国取得突破并逐步前进的势

头。污染减排、产业升级、提高资源利用效率和降低二氧化碳排放强度是相互

关联的。十二五规划的一项重要目标是减少二氧化碳排放。污染物排放和转移

登记也可以帮助追踪二氧化碳排放，便于更好地实现低碳发展的目标。如果合

理设计、严格执行环境信息公开制度，特别是污染物排放与转移登记的制度，

将能以此为平台，联合不同环境利益相关方形成合力，在实现可持续发展的道

路上更进一步。

参考文献（详见附件三）

43 “关于征求《危险化学品环境管理登记办法》（征求意见稿）意见的函”，环办函[2011]1212号，

http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201110/t20111021_218628.htm， 2012年1月8日最后访问。

© 公众环境研究中心马军摄


47© 公众环境研究中心王晶晶摄


48

一、评价对象

2011年度PITI指数选择全国113个城市作为评价对象，与2009-2010年度的评

价范围完全一致。这113个城市涵盖了110座国家环保重点城市，44广泛分布于

中国的东、中、西部地区。

图表42 PITI指数评价对象分布示意图

44 国家环保重点城市由《国家环境保护“十一五”规划》确定。三座纳入评价范围的非国家环保重点

城市是东莞、盐城、鄂尔多斯。

附件一 PITI评价指数方法论


49

二、评价标准简介

2011年度的评价标准与2009-2010年度标准基本保持一致。对每一个评价城

市，按照以下八个“评估项目”进行评价：

• 污染源日常超标、违规记录信息公示（28分): 指基于《环境信息公开办法

（试行）》的规定，对企业日常超标，违规记录信息的公示情况，例如行政

处罚公示，环境执法公报等。

• 污染源集中整治信息公示（8分）: 指环保部门针对特定行业、领域、主题的

污染源整治行动信息公示，例如：行业整治，限期治理等。

• 清洁生产审核信息公示（8分) : 根据《环境信息公开办法（试行）》的规

定，主要指对如下两种信息公示情况的评价：（1）政府部门对强制清洁生

产审核企业名单（重点企业的名单）的公示 ; （2）强制清洁生产审核名单公

布后一个月后，企业未依法公布其主要污染物排放情况，政府部门是否依法

代为公布。

• 企业环境行为整体评价信息公示（8分）: 根据原国家环保总局《关于加快推

进企业环境行为评价工作的意见》，企业环境行为评价是由环保部门根据企

业的环境信息，按照一定的程序和指标，对其环境行为进行综合评价定级。

评价结果通常分为很好、好、一般、差和很差，为方便公众了解和辩识，以

绿色、蓝色、黄色、红色和黑色分别进行标示。

• 经调查核实的公众对环境问题或者对企业污染环境的信访、投诉案件及其处

理结果信息公示（18分）: 指根据《环境信息公开办法（试行）》规定，环

保部门对环境信访、投诉案件及其处理结果信息公示情况，包括对信访投诉

事由、被投诉对象（企业）名称、案件受理情况、调查核实情况和处理结果

的信息公示等。

• 建设项目环境影响评价文件受理情况和建设项目竣工环境保护验收结果信息

公示（8分）: 根据《环境信息公开办法（试行）》的规定，主要对以下两

种信息进行评价：（1）对环境影响评价的公示，重点评价第二次公示，即

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，在报送环保部门审批之前就

环境影响评价报告书向公众的公示，包括环境影响评价报告信息公布的详细

程度，是否公布了公众意见提交方式和是否预留足够时间进行公众参与等；

（2）对环境影响评价验收报告的公示情况。这两种报告通常含有非常有用

的信息，包括企业被许可的污染排放水平。

• 排污收费相关信息公示（4分）: 指对排污收费信息公示情况的评价，主要内

容包括排污费征收的项目、依据、标准和程序，排污者应当缴纳的排污费数

额、实际征收数额以及减免缓情况。


50

• 依申请公开情况（18分）: 主要评价环保局对于处理信息公开申请是否设置

了规范完善的回应体系，例如，是否公布了申请信息公开的程序和准确的联

系方式，是否有专门部门或专人负责受理申请，对申请的答复是否规范和及

时，是否设置了便于申请人使用的信息公开申请方式等。

总分：100分

对每一个评估项目均对其系统性、及时性、完整性和用户

友好性四个方面进行评估

• 系统性：主要评价两个方面：全面性和连续性（例如，在全年公布中缺少了

一个季度的信息，或者公布的信息数量很少，都会导致这一项得低

分）；

• 及时性：主要评价当地污染源信息公示的及时程度以及符合法规要求的程度；

• 完整性：主要评价当地公示的污染源信息内容，是否包含了各个基本要素（例

如，如果公布的特定信息没有包括必要的要素，如企业名称、污染

物种类等，则这一项将被扣分）；

• 用户友好性：主要评价污染源信息公示是否便于用户获取信息；

评价细则请看《污染源监管信息公开指数评价操作标准(2009年度)》（电子

版）。下载地址：

http://www.ipe.org.cn/about/notice_de.aspx?id=9631



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附件二各省评价城市得分对比图


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附件三参考文献


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《环境信息公开办法（试行）》，国家环境保护总局令第35号，2007年4• 月11日公布，自2008年5月1日起施行。

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© 公

众环境研究中心

马军

摄

美国自然资源保护委员会

美国自然资源保护委员会（NRDC北京代表处）中国北京市朝阳区光华路5号世纪财富中心1号楼1901邮编：100020电话：+86（10）8587 5855传真：+86（10）8587 5955

© 公众环境研究中心马军摄

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