Commerce et changement climatique: Vers un programme d'action positif pour les pays ACP

Bruxelles, 7 - 9 septembre 2012

David Vivas Eugui, Vivas Consulting

Réunion ministérielle ACP sur le changement climatique organisée dans le cadre des préparatifs en vue de la 18ème

session de la Conférence des Parties à la CCNUCC (COP 18 CCNUCC)

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Structure de la présentation

• Résultats du Sommet de Rio+20

• Évolution du changement climatique

• Changement climatique et principes commerciaux

• Impact global du changement climatique sur les échanges commerciaux

• Impact des politiques en matière de changement climatique sur les échanges commerciaux

• Impact des négociations et des règles commerciales sur les politiques en matière de changement climatique

• Conflits émergents entre les politiques commerciales et les politiques en matière de changement climatique

• Vers un programme d'action positif pour le commerce et le changement climatique dans les pays ACP 2

Quelques-uns des résultats du Sommet de Rio+20 concernant le commerce et le changement climatique

P. 25 et 191: Impacts négatifs sur la réalisation des OMD. Il existe des écarts importants entre les effets cumulés des engagements eu égard à l'atténuation du changement climatique et la hausse des températures dans le monde.

P. 25, 190 et 178: Préoccupations liées à l'impact du changement climatique sur les pays en développement, en particulier les PEID. L'adaptation reste la principale priorité.

P. 58: Les politiques de promotion de l'économie verte ne devraient constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable, ni une restriction déguisée aux échanges internationaux. Elles doivent proscrire les actions unilatérales et veiller à ce que les mesures environnementales visant à résoudre des problèmes environnementaux transfrontaliers ou mondiaux se fondent sur un consensus international.

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Source: Agence internationale de l'énergie 2011 4

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OBJECTIFS ET PRINCIPES FONDAMENTAUX DU CCNUCC

Stabilisation des concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère • Responsabilités communes mais différenciées et capacités respectives (Annexe I et hors Annexe I)• Mesures de précaution et mécanismes divers visant à prévenir le changement climatique et à atténuer ses effets• Les mesures prises ne devraient constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable, ni une restriction déguisée aux échanges internationaux.

OBJECTIFS ET PRINCIPES FONDAMENTAUX DU GATT

Échanges libres, équitables et prévisibles• NPF• Traitement national• Pas de discrimination entre des produits similaires• Pas de quotas• Réductions et consolidations tarifaires• Cas particuliers visés à l'article XX b) et d) du GATT• Cas particuliers visés à l'article XIV b) et c) iii de l'AGCS• OTC et SPS

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Principaux liens entre le commerce et le changement climatique

• Nécessité d'un nouvel élan politique à l'OMC pour engager des discussions sur les liens entre le commerce et le changement climatique - questions dites du XXIème siècle.

• Détermination des liens entre le commerce et le changement en fonction du régime post-Kyoto actuellement en cours de négociation.

• Ces liens sont essentiellement de trois ordres:• Impact général du changement climatique sur les échanges

(configurations et infrastructures) • Impact du changement climatique sur les échanges

(compétitivité et perte de compétitivité)• Impact des politiques commerciales de nature à appuyer ou à

entraver les actions contre le changement climatique 8

Impact général du changement climatique sur les échanges dans

les pays ACP

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• Production agricole et sécurité alimentaire: impact lié aux changements pluviométriques, à la hausse des températures et aux parasites (par ex. baisse de 50% du rendement de l'agriculture pluviale d'ici à 2020)

• Pêche: impact lié à la hausse des températures et à la raréfaction des récifs coralliens

• Transport, la production électrique, les télécommunications et les infrastructures: impact lié aux risques accrus de catastrophes naturelles

• Tourisme côtier: impact lié à la montée du niveau des mers (Maurice, Égypte, Kenya, Pacifique et Caraïbes par ex.)

• Délocalisation vers des régions moins vulnérables • Modification des structures de morbidité (par ex. paludisme

et choléra)• Risque de développement de la migration intra-africaine (70

millions de personnes déplacées d'ici à 2080)• Paix et stabilité (droits sur les ressources naturelles)

Adaptation et résilience: deux défis de taille pour les ACP

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Options pour la promotion des objectifs en matière d'atténuation

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• Taxe carbone • Montant de la taxe fixée par le gouvernement (par ex. taxes

sur les carburants)• La taxe peut être adaptée en fonction des niveaux d'émission

(par ex. par tonne de CO2)• La taxe sert-elle effectivement à financer des mesures d'atténuation ou d'adaptation?

• Système d'échange de quotas d'émission (ETS)• Système de plafonnement et d'échange• Prix des émissions déterminés par le marché• Pour l'instant, résultats mitigés de l'expérience de l'UE. • Controverse au sujet de l'inclusion du transport aérien dans le

système UE

• Préconisation, dans les engagements ou les plans nationaux, de différentes options concernant le changement climatique dans le cadre de l’AMNA, notamment:• Utilisation de combustibles de substitution et de sources

d'électricité renouvelables • Programmes de reboisement et de certification des forêts

(REDD-plus)• Contrôle des émissions des principales industries (par ex.

énergie, transport, ciment, etc.)

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Mesures préconisées pour éviter les écarts et les pertes de

compétitivité

Ajustement fiscal à la frontière

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Ajustement fiscal à la frontière: un ajustement à la frontière équivaut à une taxe intérieure

• Pas encore en application, mais appels de dirigeants UE en faveur de leur application et préparation d'un projet de loi sur le changement climatique aux USA (d'ici à 2025)

• Ajustements fiscaux à la frontière autorisés pour les produits (Article II:2 du GATT)

• Pas de plafonnement tarifaire • Application du principe du traitement national: (Comment

détermine-t-on "l'équivalence"?)

• Y a-t-il lieu d'élaborer une discipline pour les ajustements fiscaux à la frontière aux fins de l'atténuation du changement climatique?

• Sous réserve de l'application du principe de responsabilité commune mais différenciée, de la détermination de l'équivalence, de la clarification des procédés et méthodes de production (PPM), d'une limitation de la durée et de l'application de la règle du droit moindre. 16

Impact des politiques commerciales de nature à appuyer ou à entraver les mesures de lutte contre le

changement climatique

Négociations sur les biens et services environnementaux (BSE)

Barrières non tarifaires (BNT) et normesSubventions et contenu local

Nouveaux conflits entre commerce et changement climatique 17

Mandats de Doha et de Rio+20 (2000 et 2012)

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Le paragraphe 31(iii) de la Déclaration ministérielle de Doha appelle à

“la réduction ou, selon qu'il sera approprié, l'élimination des obstacles tarifaires et non tarifaires visant les biens et services environnementaux.”

Le paragraphe 281 du texte final de Rio +20 (L'avenir que nous voulons) dispose également comme suit:

"(...) nous restons résolus à faire des avancées sur certaines questions importantes, notamment les subventions qui faussent les échanges et le commerce des biens et services environnementaux."

Bien qu'elle ne vise pas directement à relever les défis du changement climatique, la libéralisation du commerce des biens et des services environnementaux pourrait contribuer à porter la réduction des émissions de 0,4 à 6 GT par an d'ici à 2030. (IISD 2009).

Principales pierres d'achoppement dans les négociations:– Problèmes liés à la définition et à la classification– Limitation de la portée– Absence de compromis et de volonté politique clairs

• Le commerce des BE ne représente que 0,16% des exportations totales de marchandises et 1,91% des importations.

• Le tableau fait apparaître un ratio importations/exportations de 10/1 pour les BE. Cela signifie que les ACP sont des importateurs nets de BE.

• Recettes significatives générées par les droits perçus (presque autant que la valeur d'exportation)

• Principaux exportateurs ACP: République dominicaine, Kenya, Nigéria, Cuba et Maurice

La place des biens environnementaux (BE) dans les échanges des

pays ACP (millions $, moyenne 2005-2007) Marchandises BE Exportations 166.989,10 270,58 Importations 115.511,27 2.204,43 Droits perçus 11.281,48 188,17 Droits applicables 3.501,84 6,14 Source: Laborde et Lakatos, ICTSD (2012). Données établies sur la base d’une liste de 63 produits ayant un lien avec les énergies renouvelables, la gestion des déchets et les évaluations environnementales.

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Tableau comparatif des échanges intra-ACP (entre les régions et entre les régions et d’autres pays ACP)

Échanges régionaux

avec les pays ACP (millions $)

Échanges intrarégionaux

(millions $)

Pourcentage des échanges entre certaines régions et

d’autres pays ACP

CARICOM 17,9 17,8 0,03%

CEMAC 1,9 1,3 31%

COMESA 16,2 9 45%

CEDEAO 15,9 14,1 22%

OCÉANIE 0,68 0,68 0,01%

SADC 12 5,1 58%

Source: Données tirées de Laborde et Lakatos (2012). Note: dans ce tableau, ne sont inclus dans la COMESA que les pays ACP (l’Égypte par ex. n’est pas prise en compte) non membres du Groupe SADC.

• Ces données reflètent non seulement les capacités commerciales réelles mais également la proximité géographique.

• Le potentiel de développement des échanges intra-ACP est considérable.

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Par ailleurs, une étude du PNUD réalisée sur une gamme élargie de BSE a identifié de nouveaux produits de l'industrie légère et du secteur des textiles biologiques ayant un potentiel d'exportation (2010).

Source: Laborde et Lakatos (2012)

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Droits consolidés sur les BE (% moyen) Importateur

Exportateur

ACP BIC OCED ACP 44,6 27,6 2,5 Brésil, Inde et Chine (BIC)

41,8 31,7 2,4

OCED 38,7 12,1 3,0 Droits consolidés sur les BE (% moyen)

Importateur ACP BIC OCED Exportateur

ACP Brésil, Inde et Chine (BIC)

10,7 12,1 0,4

OCED 11,7 14,1 1,7 8,1 8,5 1,9

Source: Laborde et Lakatos (2012)

Cela signifie que la libéralisation tarifaire dans le cadre des échanges entre les pays ACP et du commerce Sud-Sud risque d’avoir un impact significatif sur les flux commerciaux.

Avantages encore plus grands si les BIC accordent des préférences effectives. 22

Source: OMC (2007)23

• Barrières non tarifaires (BNT) et normes

– Les BNT ont un impact sur plusieurs catégories de BSE (éoliennes, panneaux photovoltaïques, pompes à chaleur et matériel de mesure).

– Il existe 531 BNT applicables aux 63 produits de la liste (Laborde 2012).

– Des discussions sur les normes en matière de carbone, le climat et l'éco-étiquetage (empreinte carbone) sont en cours au sein du Comité du commerce et de l'environnement (CCE) de l'OMC.

– D’autres processus d'harmonisation sont également en cours: normes applicables aux produits biologiques et aux biocarburants.

– Enjeux éventuels pour les ACP: –Inventaire des BNT pertinentes–Participation aux travaux des organes de normalisation–Méthodes de calcul de la teneur en carbone–Discrimination de facto ou absence de neutralité–Nécessité de déterminer avec précision à quel moment une norme devient une entrave aux échanges

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Qui sera le plus affecté par la mesure de l'empreinte carbone et

les ajustements de la taxe carbone?

Source: Sinden. G. (2011) "Global Supply Chains and Product Carbon Footprinting" - Communication présentée au ECR Information Circle, sur la base d’une étude intitulée Carbon Trust Analysis; Modèle CICERO/SEI/ CMU GTAP 7 EEBT

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Subventions et prescriptions en matière de contenu local

Question particulièrement controversée depuis la mise en œuvre des mesures d'incitation 480 milliards $US au titre des mesures de promotion de l’écologie

(éoliennes, équipement de transport électrique et produits écoénergétiques, etc.)

En termes de volume: Chine (216 milliards $US), USA (118 milliards $US), Corée du Sud (31 milliards $US), et UE (25 milliards $US). (HSBC 2009)

Tendance à un retour à des politiques industrielles écologiques imprimée par les pays développés et les pays émergents.

Domaines prioritaires potentiels: élimination des subventions nocives pour l'environnement (carburants traditionnels, mines de charbon, énergie thermoélectrique et pêche)

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Conflits récemment apparus entre les politiques commerciales et les politiques en matière de changement climatique

– Action engagée à l'OMC par le Japon, l'UE et les USA à l'encontre du nouveau régime tarifaire applicable aux énergies renouvelables au Canada - Rapport attendu bientôt.

– Imposition par les USA de droits anti-dumping et compensatoires, à hauteur de 255%, sur les exportations de piles photovoltaïques originaires de Chine.

– Subventions accordées par six États américains au titre des énergies renouvelables, jugées non conformes aux règles de l'OMC par la Chine.

– Application par les USA de droits compensatoires de 14 à 20% sur les tours éoliennes chinoises (concerne aussi le Vietnam).

– Demande de consultations au sujet des restrictions à l'importation de biocarburants dans l'UE, introduite par l'Argentine (soutenue par l'Australie et l'Indonésie).

– Ouverture par la Chine d'une enquête antidumping visant des fabricants américains et coréens de polysilicium.

– Ouverture par l'UE d'une enquête antidumping visant des modules solaires chinois (la plus vaste jamais menée, avec comme enjeu des flux commerciaux d'une valeur de 21 milliards d'euros).

– Taxe imposée aux passagers aériens au Royaume-Uni, jugée discriminatoire à l'encontre des vols à destination des Caraïbes.

Un dialogue sur les politiques commerciales et les politiques écologiques s'impose.

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Nécessité de réfléchir à un programme d'action positif pour le commerce et le changement climatique dans les pays ACP

• Introduction et mise en œuvre du principe de responsabilité commune mais différenciée à l'OMC (différent du traitement spécial et différencié).

• Élaboration d’une discipline pour toutes les mesures commerciales visant à compenser les écarts de compétitivité.

• Identification des intérêts offensifs et défensifs eu égard aux BSE (établissement d'une liste de biens ACP et finalisation des offres relatives aux services).

• Identification des possibilités de libéralisation du commerce intra-ACP des BSE, et pression sur les BIC pour qu'ils accordent des préférences.

• Progrès dans la mise en place du processus d'établissement d'un cadre réglementaire pour la participation du secteur privé au commerce des services environnementaux.

• Mise en place d'un mécanisme d'appui à l'application effective des normes en matière de changement climatique.

• Introduction, dans les règles de l'OMC, de mesures en faveur des ACP (subventions et contenu local) visant à promouvoir l'émergence de marchés écologiques et les flexibilités nécessaires à cet effet.

• Participation au Forum de la CNUCED sur le commerce et l'économie verte.

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