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25, rue Paul Bellamy B.P. 14119 - 44041 Nantes Cedex 01 - www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 13 novembre 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
COMMUNE DE GUÉRANDE
(Département de Loire-Atlantique)
Exercices 2012 et suivants
COMMUNE DE GUÉRANDE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 3
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 6
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 7
1 LES SUITES DU PRÉCÉDENT CONTRÔLE .................................................................... 9
2 LA QUALITÉ DE L’INFORMATION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE ..................... 10
2.1 Le budget de la commune ............................................................................................. 10
2.2 Débat et rapport d’orientation budgétaire ..................................................................... 11
2.3 Les états annexés aux documents budgétaires .............................................................. 11
2.4 La publicité des informations financières ..................................................................... 12
3 LA FIABILITÉ DES COMPTES ........................................................................................ 12
3.1 La comptabilité des dépenses engagées et les délais de mandatement ......................... 13
3.2 Le rattachement des charges et produits à l’exercice .................................................... 14
3.3 Les informations patrimoniales ..................................................................................... 15
3.3.1 L’inventaire et l’état de l’actif ........................................................................................ 15
3.3.2 Les amortissements ......................................................................................................... 15
3.3.3 Les immobilisations en cours ......................................................................................... 16
3.4 Les provisions ............................................................................................................... 16
3.5 L’enregistrement comptable du bail emphytéotique administratif relatif à la
caserne de gendarmerie ................................................................................................. 17
4 LA SITUATION FINANCIÈRE ......................................................................................... 19
4.1 L’impact de l’enregistrement comptable du bail emphytéotique administratif pour
la caserne de gendarmerie dans l’analyse financière .................................................... 19
4.2 La section de fonctionnement ....................................................................................... 19
4.2.1 Les produits de gestion ................................................................................................... 19
4.2.2 Les charges de gestion .................................................................................................... 21
4.2.3 La formation de l’autofinancement................................................................................. 22
4.3 L’investissement ........................................................................................................... 23
4.3.1 Les dépenses d’investissement ....................................................................................... 23
4.3.2 Le financement de l’investissement ................................................................................ 23
4.4 L’endettement ............................................................................................................... 24
4.4.1 Le niveau de la dette ....................................................................................................... 24
4.4.2 La structure de la dette bancaire ..................................................................................... 24
4.5 La situation bilancielle .................................................................................................. 25
4.5.1 Le fonds de roulement .................................................................................................... 25
4.5.2 La trésorerie .................................................................................................................... 25
4.6 La prospective financière .............................................................................................. 25
5 L’OPÉRATION DU PETIT SÉMINAIRE ......................................................................... 26
5.1 L’opération d’acquisition du site du Petit séminaire .................................................... 26
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
5.1.1 L’acquisition du site pour le compte de la commune ..................................................... 26
5.1.2 La rétrocession du site à Cap Atlantique ........................................................................ 28
5.2 Le coût de l’opération pour la commune ...................................................................... 28
6 LE CONTRAT DE PARTENARIAT POUR L’ÉCLAIRAGE PUBLIC ET LA MISE
EN VALEUR DU PATRIMOINE HISTORIQUE ............................................................. 29
6.1 Le choix du recours au contrat de partenariat ............................................................... 29
6.1.1 Le projet initié par la commune : optimiser la gestion de l’éclairage public et
valoriser le patrimoine historique ................................................................................... 29
6.1.2 Le cadre légal du recours au contrat de partenariat ........................................................ 32
6.1.3 L’évaluation préalable .................................................................................................... 33
6.1.4 La décision de recourir au contrat de partenariat ............................................................ 35
6.2 La procédure de passation ............................................................................................. 36
6.2.1 Le choix de la procédure ................................................................................................. 36
6.2.2 Le déroulement de la procédure...................................................................................... 37
6.3 Le contenu du contrat de partenariat ............................................................................. 38
6.3.1 Les missions dévolues au titulaire du contrat ................................................................. 38
6.3.2 La rémunération du titulaire du contrat .......................................................................... 39
6.3.3 Les clauses obligatoires .................................................................................................. 43
6.4 L’exécution du contrat de partenariat ........................................................................... 45
6.4.1 Les phases de l’exécution du contrat .............................................................................. 45
6.4.2 Les modifications du contrat et leurs conséquences financières..................................... 46
6.4.3 Les dépenses supplémentaires exposées dans le domaine de l’éclairage public ............ 47
6.4.4 L’organisation du suivi de l’exécution du contrat .......................................................... 47
6.4.5 Le bilan financier ............................................................................................................ 48
6.4.6 La performance globale .................................................................................................. 49
ANNEXES ............................................................................................................................... 50
COMMUNE DE GUÉRANDE
3
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes des Pays de la Loire a procédé au contrôle des
comptes et de la gestion de la commune de Guérande au titre des années 2012 et suivantes.
La qualité de l’information financière et comptable
La chambre a constaté, au cours de son contrôle, que la qualité de l’information
budgétaire et financière donnée aux membres du conseil municipal et la fiabilité de la
comptabilité de la commune devaient être améliorées.
La commune a tenu compte des observations formulées sur ce point et entrepris
d’améliorer la tenue des annexes aux documents budgétaires et de compléter l’information
produite à l’occasion du débat d’orientation budgétaire.
Elle s’est également engagée dans un travail de fiabilisation comptable. En ce qui
concerne les informations patrimoniales, elle a ainsi entamé un travail de régularisation des
informations figurant à son inventaire afin d’assurer sa correspondance avec l’état de l’actif
tenu par le comptable, et procédé au transfert des immobilisations mises en service du compte
23 vers le compte 21. Elle s’est par ailleurs rapprochée du comptable afin de corriger les
écritures réalisées pour la prise en compte du bail emphytéotique administratif conclu en 2008
pour la caserne de gendarmerie. La commune a également indiqué, au cours du contrôle, qu’elle
entendait renforcer ses procédures internes pour l’engagement et le mandatement des dépenses
afin de s’assurer du respect des délais de paiement.
L’ensemble des démarches ainsi engagées doivent être complétées et poursuivies afin
d’assurer la qualité de l’information financière et comptable de la commune.
La situation financière
La commune a connu, au cours de la période examinée, une légère hausse de ses produits
de gestion, l’augmentation des ressources fiscales, liée au dynamisme de ses bases, ayant permis
de compenser la baisse de la dotation globale de fonctionnement et de la fiscalité reversée. Elle
a par ailleurs maîtrisé l’évolution de ses charges de gestion, qui ont très légèrement diminué et
a, dans ces conditions, pu conserver une situation globalement satisfaisante quant à la formation
de son autofinancement. Elle devrait néanmoins, eu égard en particulier à la baisse progressive
de ses dotations, maintenir sa vigilance sur ce point.
Compte tenu du niveau de ses remboursements d’emprunt, sa capacité
d’autofinancement nette est faible et largement inférieure à celle des communes comparables.
La réalisation de ses opérations d’investissement l’a conduite à recourir à l’emprunt à hauteur
de 11,54 M€ sur la période examinée. Sa dette est également constituée de contrats de type
partenariat public-privé : le bail emphytéotique administratif conclu en 2008 pour la caserne de
gendarmerie représente une dette de 5,1 M€ et le contrat de partenariat conclu en 2015 pour
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
l’éclairage public une dette de 3,14 M€. Le niveau de sa dette est élevé et représente 26,23 M€
au 31 décembre 2017, ce dont elle doit tenir compte avant d’engager tout investissement futur.
L’opération du Petit séminaire
La commune s’est engagée dans un projet d’acquisition du site du Petit séminaire. Cette
opération a été menée en collaboration avec Cap Atlantique, en vue de l’aménagement
d’équipements culturels, notamment d’un conservatoire de musique, et parallèlement au
transfert de la compétence en matière d’enseignement musical à la communauté
d’agglomération, réalisé au 1er janvier 2014. La commune a porté l’opération entre 2012 et
2016, en ayant recours au portage foncier proposé par l’Agence foncière de la Loire-Atlantique,
en procédant à des travaux de sécurisation du site et en participant, avec la communauté
d’agglomération, au financement d’études permettant de définir le projet d’aménagement. Une
fois ces études réalisées et le projet précisé, le site a été rétrocédé à Cap Atlantique, auquel la
commune a versé un fonds de concours. Elle a ainsi exposé une somme totale de 942 357,23 €
pour la réalisation d’un projet défini, dès l’origine, comme devant relever des compétences de
la communauté d’agglomération.
La commune motive son intervention par le délai nécessaire aux communes membres
de Cap Atlantique pour s’accorder sur le projet à mettre en œuvre, l’urgence à acquérir le site,
en particulier pour assurer sa sécurisation, et l’intérêt du projet pour la valorisation du territoire
communal et intercommunal. Cette opération s’est néanmoins avérée coûteuse pour elle, alors
que sa situation financière devait l’appeler à une vigilance particulière sur ses dépenses
d’investissement.
Le contrat de partenariat pour l’éclairage public et la mise en valeur
du patrimoine historique
La commune a entrepris de conduire, de manière globale, un projet relatif à la
construction, l’exploitation et la maintenance d’installations d’éclairage public et de mise en
valeur de son patrimoine historique, comprenant également les illuminations festives. Elle a
décidé de recourir à un contrat de partenariat.
Son projet comportait toutefois, dès l’origine, des fragilités. Il soulève ainsi, en
particulier, la question de la compétence de la commune pour confier à un tiers la réalisation de
travaux de construction et de rénovation d’installations d’éclairage public, compte tenu du
transfert de compétence opéré dans ce domaine à un syndicat intercommunal. La commune ne
s’est par ailleurs pas assurée, avant de décider de recourir à ce contrat de partenariat, de la
soutenabilité budgétaire de l’opération, au regard de sa situation financière, pourtant déjà
marquée par l’endettement.
Si le contrat conclu pour une durée de 15 ans, au prix de 7,7 M€ TTC, permet de garantir
l’équilibre des relations contractuelles, le partage des risques entre les parties et la continuité
du service public, il s’avère préjudiciable à la commune quant aux modalités de fixation du
prix. Ainsi, le prix a été calculé sur une durée de 15 ans, alors que la durée effective d’exécution
des prestations couvrira une période de 14 ans, 8 mois et 15 jours. Par ailleurs, certains prix
COMMUNE DE GUÉRANDE
5
n’ont pas été fixés dans des conditions transparentes, permettant de s’assurer de la
correspondance entre la rémunération du titulaire et les prestations réellement exécutées. Des
provisions ont en outre été constituées, sans que le contrat ne garantisse à la commune d’obtenir
le reversement des sommes qui ne seraient pas effectivement exposées par le titulaire. Celui-ci
a néanmoins indiqué, au cours du contrôle, être disposé à prévoir, par avenant, un tel mécanisme
de reversement.
Les conditions d’exécution du contrat n’ont pas, jusqu’alors, conduit à augmenter le prix
fixé lors de sa signature. Si le coût des travaux prévus a augmenté, du fait de modifications
apportées au projet initial, la constitution de provisions a permis de couvrir ces charges
supplémentaires.
La commune devrait néanmoins renforcer les moyens mis en œuvre pour contrôler
l’exécution du contrat et s’assurer du respect par le titulaire de ses obligations contractuelles,
notamment de ses objectifs de performance. Elle devrait également veiller à ne pas exposer, en
sus des sommes déjà réglées dans le cadre du contrat de partenariat, des frais correspondant à
la prise en charge d’interventions entrant dans le champ des missions confiées au titulaire du
contrat, comme elle l’a fait au début de son exécution.
La faible durée d’exécution du contrat ne permet pas, pour l’instant, d’en dresser un
bilan global, notamment en matière de qualité du service rendu et de consommation
énergétique, bien que sur ce dernier point, la commune affirme avoir constaté des économies.
L’ampleur de son coût pour la commune peut toutefois être constatée : la comparaison des frais
exposés en matière de maintenance des installations d’éclairage public et de mise en œuvre des
illuminations festives avant et depuis l’entrée en vigueur du contrat révèle une nette
augmentation des dépenses exposées à ce titre, qui interroge sur les avantages attendus de
l’opération.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 : Améliorer la qualité de l’information financière apportée aux
membres du conseil municipal à l’occasion du débat d’orientation budgétaire, conformément
aux dispositions des articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du code général des collectivités
territoriales.
Recommandation n° 2 : Renseigner de manière complète et cohérente les états de la dette,
l’état du personnel et la liste des organismes de regroupement auxquels adhère la commune,
conformément à l’instruction comptable et budgétaire M14.
Recommandation n° 3 : Améliorer la tenue de la comptabilité d’engagement afin de s’assurer
du respect des prescriptions de l’instruction budgétaire et comptable M14.
Recommandation n° 4 : Fiabiliser la comptabilisation des immobilisations au niveau de
l’inventaire et s’assurer, en lien avec le comptable, de sa correspondance avec l’état de l’actif,
conformément aux prescriptions de l’instruction budgétaire et comptable M14.
Recommandation n° 5 : Garantir un suivi effectif de l’exécution du contrat de partenariat afin
de s’assurer du respect par son titulaire de l’ensemble de ses obligations contractuelles.
COMMUNE DE GUÉRANDE
7
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Guérande pour les exercices
2012 et suivants a été inscrit au programme de la chambre régionale des comptes des Pays de
la Loire pour l’année 2017.
L’ouverture du contrôle a été notifiée le 16 octobre 2017 au maire en fonction,
Mme Stéphanie Phan Thanh, ainsi qu’à M. Christophe Priou, qui occupait ces fonctions
jusqu’au mois de mars 2014.
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Guérande a porté sur les
suites apportées aux précédentes observations définitives de la chambre, la qualité de
l’information financière et la fiabilité des comptes, la situation financière, l’opération du Petit
séminaire et le contrat de partenariat public-privé pour l’éclairage public et la mise en valeur
du patrimoine historique.
Les entretiens de fin de contrôle prévus par l’article L. 243-1 du code des juridictions
financières ont été menés le 20 février 2018 avec Mme Phan Thanh et le 1er mars 2018 avec
M. Priou. Les observations provisoires de la chambre, arrêtées le 24 avril 2018, leur ont été
notifiées le 1er juin 2018. Des extraits du rapport d’observations provisoires ont été adressés, le
même jour, au président de la communauté d’agglomération Cap Atlantique, au président du
syndicat départemental d’énergie de Loire-Atlantique (SYDELA) ainsi qu’aux sociétés
concernées par le contrat de partenariat public-privé conclu par la commune pour l’éclairage
public et la mise en valeur du patrimoine historique. Suite à la démission de ses fonctions de
Mme Phan Thanh, le 12 juin 2018, et à l’élection d’un nouveau maire le 12 juillet suivant, le
rapport a été notifié à l’intéressé, M. Nicolas Criaud, le 17 juillet 2018.
Des réponses ont été présentées devant la chambre par deux des sociétés concernées les
29 juin et 27 juillet 2018, par M. Priou, représenté par son avocat, le 23 août 2018 ainsi que par
M. Criaud le 18 septembre 2018. Les autres destinataires du rapport ou d’extraits n’ont pas
entendu formuler d’observations.
La chambre a arrêté ses observations définitives le 13 novembre 2018.
Présentation de la commune de Guérande
La commune de Guérande, située à l’ouest du département de Loire-Atlantique, au cœur
de la presqu’île guérandaise, dispose d’un important patrimoine historique, culturel et naturel,
marqué en particulier par sa cité médiévale et ses marais salants. Sa population a connu une
croissance importante durant ces dernières décennies, ralentie depuis le courant des années
2000 : multipliée par 2,5 depuis 1968, elle a augmenté de 4,4 % entre 2009 et 2014, pour
atteindre 16 127 habitants. Elle bénéficie d’une attractivité touristique importante, représentant
1,5 million de visiteurs par an selon ses estimations, ainsi que d’une activité économique
dynamique dans les secteurs agricole, industriel et artisanal et le domaine des services.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
Guérande appartient à la communauté d’agglomération de la presqu’île guérandaise
(Cap Atlantique), qui réunit 15 communes des départements de la Loire-Atlantique et du
Morbihan, pour une population totale de 72 917 habitants. Elle en constitue la commune la plus
peuplée, suivie par la commune de la Baule-Escoublac (15 542 habitants en 2014).
COMMUNE DE GUÉRANDE
9
1 LES SUITES DU PRÉCÉDENT CONTRÔLE
Le dernier contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Guérande mené par
la chambre régionale des comptes portait sur les exercices 2006 et suivants et s’est conclu par
un rapport d’observations définitives notifié le 24 septembre 2012.
Les observations formulées s’articulaient autour de sept axes : la situation financière, la
fiabilité des comptes et de l’information budgétaire, la gestion et la stratégie immobilière, la
gestion des ressources humaines, les frais de mission des agents et des élus et les frais de
réception, la politique culturelle et patrimoniale et l’intervention de la commune dans le projet
du cinéma de la Presqu’île. Quatre recommandations étaient présentées à la commune :
poursuivre les travaux d’inventaire et améliorer la comptabilisation patrimoniale ; mieux
utiliser le patrimoine bâti ; mener à terme la réflexion sur l’avenir du musée ; engager une
réflexion sur l’avenir de la médiathèque.
La commune n’a que partiellement mis en œuvre les mesures préconisées par la
chambre.
Ainsi, et comme il le sera précisé par la suite, les recommandations formulées en matière
d’amélioration de la comptabilisation du patrimoine communal n’ont pas été pleinement suivies
d’effet. En particulier, la fiabilisation de l’inventaire de la commune n’est à ce jour pas achevée.
La commune a, en revanche, entrepris des démarches afin d’améliorer le suivi et
l’exploitation de son patrimoine, et de programmer, sur une période pluriannuelle, la réalisation
de ses investissements. Elle s’est ainsi engagée dans un processus de recensement et de suivi
des bâtiments communaux, ce qui lui a permis d’optimiser l’occupation de ses locaux et de
réaliser des cessions, dont le produit s’est élevé, entre 2012 et 2017, à 1,54 M€. Elle a également
fait procéder à un diagnostic de ses édifices patrimoniaux, qui a conduit à l’établissement d’un
programme quadriennal de travaux de restauration, couvrant la période 2017 à 2020, évaluant
le coût des travaux à réaliser à la somme de 2,5 M€. La commune a par ailleurs fait état des
projets d’aménagement engagés pour le secteur du carré Saint-Jean et le site du Petit séminaire,
finalement racheté par Cap Atlantique en 2016, qui étaient jusqu’alors inexploités. Un outil de
programmation et de suivi des investissements a également été mis en place, pour la période
2015-2020 : présenté comme un « plan pluriannuel d’investissement », il s’agit d’un document
de travail interne, qui n’a pas été soumis au conseil municipal. Or, l’approbation par l’assemblée
délibérante d’un programme pluriannuel d’investissement permettrait d’assurer l’information
des élus sur la programmation des investissements envisagée, d’en renforcer la portée et d’en
garantir un suivi effectif. Par ailleurs, la procédure des autorisations de programme et crédits
de paiement, qui avait été évoquée par la commune, et aurait permis au conseil municipal de se
prononcer sur la mise en œuvre pluriannuelle des investissements, n’a pas été instaurée.
La chambre avait également formulé des observations quant au montant des frais de
mission des agents et des élus et des frais de réception, et aux conditions dans lesquelles ils
étaient engagés. Elle faisait ainsi état d’une forte augmentation de ces frais, qui s’élevaient, en
2010, à 162 000 €, soit 10,10 € par habitant, contre une moyenne de 2,90 € par habitant pour
les communes comparables de la région. La chambre constate que les frais de mission des
agents et des élus ont diminué de 63,13 % entre 2012 et 2016, passant de 18 640,70 € à
6 872,42 €, et les frais de réception ont baissé de 40,79 % sur la même période, passant de
53 200,11 € à 31 497,52 €.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
La commune a par ailleurs tenu compte des observations formulées par la chambre quant
à la valorisation de son patrimoine et aux recettes issues du tourisme. Elle a ainsi renforcé les
procédures relatives au suivi des hébergements touristiques, ce qui lui a permis d’augmenter
ses recettes issues de la taxe de séjour, passant de 128 257,20 € en 2012 à 157 819,03 € en 2016.
Elle a également décidé, par une délibération de son conseil municipal de mars 2015, d’étendre
le stationnement payant, faisant passer les recettes perçues à ce titre de 42 448,50 € en 2012 à
222 331,21 € en 2016.
2 LA QUALITÉ DE L’INFORMATION BUDGÉTAIRE ET
FINANCIÈRE
2.1 Le budget de la commune
Le budget global de la commune s’élève, en 2016, à 23,85 M€. Il est composé du budget
principal et d’un budget annexe « Pompes funèbres ». Le budget principal représente 99,87 %
de la totalité des dépenses.
La chambre a constaté des insuffisances dans la tenue des documents budgétaires et
comptables afférents au budget annexe pour les exercices 2012 à 2017. Le service des pompes
funèbres, service public industriel et commercial, doit, en vertu des dispositions des articles
L. 1412-1 et L. 2221-11 du code général des collectivités territoriales, donner lieu à la création
d’une régie municipale disposant d’un budget spécifique, annexé au budget principal. Dotée de
l’autonomie financière, comme le prévoient les dispositions de l’article L. 2221-4 de ce code,
la régie doit en outre disposer d’un compte individualisé au trésor. L’ensemble des règles
budgétaires et comptables des communes sont par ailleurs applicables au budget annexe, en
vertu de l’article L. 2221-5 du code, et la comptabilité de ce service doit, conformément aux
dispositions de l’article R. 2221-78, être tenue dans les conditions fixées par l’instruction
budgétaire et comptable M4. Ces obligations n’étaient pas respectées par la commune. La
chambre a notamment relevé que si le budget annexe donnait lieu à l’adoption d’un budget et
d’un compte administratif, il était établi sur une simple page annexée au budget principal et ne
comportait pas l’ensemble des éléments devant y figurer en application de l’instruction M4.
Tenant compte des observations présentées au cours du contrôle, la commune a entrepris
de régulariser la situation du budget annexe. Une régie dotée de l’autonomie financière a ainsi
été créée par une délibération du conseil municipal du 18 décembre 2017, un compte
individualisé au trésor a été ouvert et la présentation du budget établi au titre de l’exercice 2018
respecte le modèle fixé par l’instruction M4.
COMMUNE DE GUÉRANDE
11
2.2 Débat et rapport d’orientation budgétaire
L’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales impose, préalablement
au vote du budget, la tenue d’un débat permettant aux membres du conseil municipal de débattre
des orientations budgétaires, des engagements pluriannuels envisagés, de la structure et de la
gestion de la dette ainsi que de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Les
éléments d’information qui doivent être communiqués aux membres du conseil municipal avant
la tenue du débat, précisés par l’article D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales,
figurent au sein d’un rapport d’orientation budgétaire.
La chambre a constaté que les membres du conseil municipal ne disposaient pas, à
l’occasion du débat d’orientation budgétaire, d’une information complète au regard de ces
dispositions.
Ainsi, le débat ne portait pas, de 2012 à 2017, sur les engagements pluriannuels
envisagés, ce qui ne permettait pas aux élus de connaître les orientations en matière de
programmation des investissements, alors que, par ailleurs, ils n’ont pas adopté de programme
pluriannuel d’investissement et ne se prononcent pas dans le cadre d’une procédure
d’autorisations de programme et crédits de paiement. La commune a pris en compte les
observations formulées au cours du contrôle sur ce point, et le rapport d’orientation budgétaire
débattu lors de la séance du 12 février 2018 comporte des éléments relatifs à la programmation
des investissements et à leur financement pour la période 2018-2020.
De même, si la présentation de la dette était jusque-là limitée à la dette bancaire, elle
inclut, en 2018, les dettes souscrites par la commune dans le cadre de contrats de type
partenariats public-privé, qui l’engagent sur de longues durées et des montants importants, à
savoir le bail emphytéotique administratif pour la caserne de gendarmerie et le contrat de
partenariat pour l’éclairage public.
En revanche, les membres du conseil municipal ne reçoivent pas d’information sur les
principales évolutions relatives aux relations financières avec Cap Atlantique, et les éléments
relatifs aux effectifs sont incomplets. La commune s’est engagée à compléter le contenu du
rapport d’orientation budgétaire sur ces deux points dès 2019.
Recommandation n° 1 : Améliorer la qualité de l’information financière apportée aux
membres du conseil municipal à l’occasion du débat d’orientation budgétaire,
conformément aux dispositions des articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du code général des
collectivités territoriales.
2.3 Les états annexés aux documents budgétaires
Les états annexés au budget et au compte administratif apportent des informations
complémentaires à celles contenues dans les documents budgétaires, notamment sur les
éléments du bilan et du hors bilan, et permettent d’appréhender de façon globale la situation de
la commune. Leur liste est fixée, pour les communes de 3 500 habitants et plus, aux articles
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
L. 2313-1 et R. 2313-3 du code général des collectivités territoriales. Ils sont établis selon les
modèles arrêtés par l’instruction budgétaire et comptable M14.
L’examen du compte administratif du budget principal 2016 a révélé des carences dans
la tenue de ces documents : plusieurs annexes sont manquantes ou ne sont pas renseignées,
tandis que d’autres comportent des données erronées ou incohérentes. Ces carences avaient
pourtant déjà été signalées à la commune à l’occasion du précédent contrôle de la chambre.
La commune a toutefois, au cours du contrôle, entrepris de régulariser cette situation, et
corrigé la présentation des annexes au compte administratif du budget principal 2017.
Cependant, les états de la dette, l’état du personnel et la liste des organismes de regroupement
auxquels adhère la commune ne répondent pas encore pleinement aux prévisions de
l’instruction budgétaire et comptable M14.
Recommandation n° 2 : Renseigner de manière complète et cohérente les états de la
dette, l’état du personnel et la liste des organismes de regroupement auxquels adhère la
commune, conformément à l’instruction comptable et budgétaire M14.
2.4 La publicité des informations financières
Ainsi que le prévoient les dispositions de l’article R. 2313-8 du code général des
collectivités territoriales, la commune a mis en ligne sur son site internet les documents
d’informations budgétaires et financières énumérés à l’avant dernier alinéa de l’article
L. 2313-1 de ce code. À la date à laquelle les présentes observations ont été arrêtées, y étaient
ainsi accessibles le budget 2018, la note de présentation et le rapport d’orientation budgétaire
adressés au conseil municipal.
La commune a par ailleurs, au cours du contrôle, mis son site internet en conformité
avec les dispositions du dernier alinéa de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et des articles 1er
et 2 du décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 relatif à l’accès sous forme électronique aux données
essentielles des conventions de subvention, en publiant les données essentielles des conventions
relatives aux subventions attribuées pour un montant supérieur à 23 000 €.
3 LA FIABILITÉ DES COMPTES
Le contrôle de la fiabilité des comptes a porté sur la comptabilité d’engagement, les
délais de mandatement, les restes à réaliser, le rattachement des charges et produits, le suivi
patrimonial, les provisions, les subventions et fonds reçus, les charges à répartir sur plusieurs
exercices et l’enregistrement comptable du bail emphytéotique administratif conclu pour la
caserne de gendarmerie. Certains points n’appellent pas de remarque particulière. D’autres, en
revanche, font l’objet d’observations présentées dans les développements suivants.
COMMUNE DE GUÉRANDE
13
3.1 La comptabilité des dépenses engagées et les délais de mandatement
La commune tient une comptabilité d’engagement, conformément aux dispositions de
l’article L. 2342-2 du code général des collectivités territoriales, précisées par l’instruction
budgétaire et comptable M14. La procédure mise en place n’est pas formalisée au sein d’un
règlement financier, budgétaire et comptable et a été décrite par la commune de la façon
suivante : l’engagement juridique et comptable des dépenses est réalisé au sein des services
gestionnaires pour les dépenses les concernant ; les factures sont traitées par le service finances,
qui les enregistre, puis les adresse aux services qui confirment la réalisation de la prestation ou
de l’achat ; le service finances procède alors à l’enregistrement du service fait et au
mandatement des dépenses. La procédure est dématérialisée, à l’exception de la gestion des
bons de commande et de la constatation du service fait par les services, la dématérialisation
ayant été annoncée pour le courant de l’année 2018.
Le contrôle effectué sur les dépenses réelles des chapitres 011 (dépenses à caractère
général), hors compte 625 (frais de déplacements, missions et réceptions) et 65 (autres charges
de gestion courante), hors compte 653 (indemnités des élus), sur la base du fichier des mandats
2016, révèle un taux d’engagement des dépenses insatisfaisant. En fonctionnement, 42 % des
opérations effectuées représentant 33 % des dépenses ne comportent pas de référence à un
numéro d’engagement. La commune l’explique principalement par l’absence d’engagement
comptable réalisé pour les dépenses de fluides et les dépenses d’alimentation pour la
restauration scolaire, représentant plus de 27 % des charges à caractère général. Elle a précisé
qu’elle procédait désormais à l’engagement de ces dépenses, et ce à compter de l’exercice 2018.
En investissement, cette situation concerne 32 % des opérations représentant 17 % des
dépenses. Par ailleurs, dans les hypothèses où un engagement a été enregistré, les fichiers
comptables ne contiennent pas de référence à la date de cet engagement. En réponse aux
observations provisoires de la chambre, la commune a soutenu que ses fichiers comptables
comportaient cette information. Cela n’a toutefois pas été constaté à la lecture de ces
documents. Or, l’absence de référence à la date de l’engagement ne permet pas de s’assurer de
sa réalisation préalablement au mandatement des dépenses. La commune s’est engagée à
entreprendre les démarches permettant de fiabiliser sa comptabilité d’engagement.
La chambre a également constaté, au titre de l’exercice 2016, de nombreux retards dans
le mandatement des dépenses. Les articles 1er et 12 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013
relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique fixent
le délai de paiement à 30 jours à compter de la réception de la demande de paiement, dont 10
accordés au comptable pour procéder au paiement, à compter de la réception du mandat et des
pièces justificatives. La commune devrait, ainsi, pour s’assurer du respect de ces dispositions,
émettre ses mandats et les transmettre au comptable dans un délai de 20 jours à compter de la
demande de paiement. L’examen a porté sur les dépenses de fonctionnement des comptes 60,
61 et 62 (ont été exclus les comptes 6061 (fluides), 6225 (indemnité comptable), 6261
(affranchissement) et 6262 (télécoms), correspondant à des versements récurrents) et a été
réalisé sur la base des fichiers comptables 2016. La comparaison entre les dates d’arrivée en
mairie des factures et les dates de mandatement permet de constater que
35,73 % des mandats, représentant 46,25 % des dépenses examinées, ont été émis dans un délai
supérieur à 20 jours, et 19,05 % des mandats, représentant 32,84 % des dépenses, ont été émis
dans un délai supérieur à 30 jours. Les délais de paiement imposés par le décret du
29 mars 2013 n’étaient ainsi, dans de nombreux cas, pas respectés par la commune. En outre,
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
alors qu’en vertu de l’article 7 du décret du 29 mars 2013, elle est tenue de verser à son
créancier, sans que celui-ci ait à les demander, les intérêts moratoires ainsi que l'indemnité
forfaitaire pour frais de recouvrement d’un montant de 40 €, l’examen du compte 6711
« Intérêts moratoires et pénalités sur marchés » révèle que la commune n’a réglé qu’une somme
de 382,12 € à ce titre en 2016.
La commune a indiqué travailler activement à la réduction des délais de mandatement.
La mise en place, au cours du dernier trimestre de l’année 2017, de la signature électronique
des bordereaux de mandats aurait ainsi permis de constater, sur les huit premiers mois de
l’année 2018, un délai moyen de paiement de 22 jours, contre 32,9 jours sur la même période
de l’année 2017. Une relance hebdomadaire des services pour le traitement des factures
permettrait également d’accélérer le mandatement des dépenses.
Il appartient à la commune de poursuivre les démarches engagées et d’améliorer la tenue
de sa comptabilité d’engagement et la procédure de mandatement des dépenses, afin de se
conformer aux instructions budgétaires et comptables applicables de la M14 et garantir le
respect des délais de paiement.
Recommandation n° 3 : Améliorer la tenue de la comptabilité d’engagement afin de
s’assurer du respect des prescriptions de l’instruction budgétaire et comptable M14.
3.2 Le rattachement des charges et produits à l’exercice
Les dispositions de l’instruction budgétaire et comptable M14 imposent aux communes
de 3 500 habitants et plus d’assurer le rattachement des charges et des produits à l’exercice
qu’ils concernent. La justification du rattachement doit être effectuée sur un état détaillé par
imputation budgétaire et comptable par nature, avec l’indication du montant estimé de la
dépense ou de la recette. Les intérêts courus non échus (ICNE) doivent par ailleurs être rattachés
aux dettes dont ils proviennent et être inscrits au budget de l’exercice, leurs modalités de calcul
devant être précisées.
Lors du précédent contrôle, la chambre avait constaté que la procédure de rattachement
des charges et produits n’était pas formalisée par la commune, et que le seuil de rattachement,
fixé par une délibération de 2005 à 500 €, n’était pas systématiquement appliqué. La commune
a présenté la procédure mise en œuvre, au sein de la direction des finances et en lien avec les
services, qui n’est toujours pas formalisée, et indiqué que le seuil de rattachement de 500 € était
encore en vigueur.
Les états des charges et produits rattachés prévus par l’instruction M14, produits pour
les années 2014 à 2016, sont incomplets en ce qui concerne les charges, comme le révèlent les
écarts constatés avec le compte administratif. La commune explique ces écarts par les dépenses
exposées pour les fluides, dont le rattachement à l’exercice ne serait pas systématiquement pris
en compte au sein des états des charges rattachées. Le seuil de rattachement de 500 € n’est par
ailleurs pas systématiquement appliqué. La procédure de rattachement doit ainsi être formalisée
et fiabilisée.
COMMUNE DE GUÉRANDE
15
Si les ICNE font par ailleurs l’objet d’une procédure de rattachement, le calcul de leur
montant n’est toutefois pas détaillé au sein des documents budgétaires, comme le prévoient les
dispositions de la M14.
3.3 Les informations patrimoniales
3.3.1 L’inventaire et l’état de l’actif
L’instruction budgétaire et comptable M14 impose à la commune d’assurer le suivi de
ses immobilisations, et d’établir un inventaire concordant avec leur enregistrement et l’état de
l’actif établis par le comptable.
L’état des immobilisations établi par la commune au 31 décembre 2016 répertorie ses
immobilisations, et comporte pour chaque bien un numéro d’inventaire, la mention des dates
d’acquisition et de mise en service, de la valeur d’acquisition, de la durée de l’amortissement,
de la valeur nette comptable au 1er janvier et au 31 décembre et de l’amortissement de
l’exercice. Le type d’amortissement pratiqué (linéaire, variable ou dégressif) n’est toutefois pas
précisé. De nombreux écarts sont en outre constatés entre l’inventaire, l’état de l’actif et la
balance des comptes établis par le comptable à la même date. Cette situation avait déjà été
relevée à l’occasion du précédent contrôle de la chambre, qui faisait état, dans son rapport, des
démarches engagées par la commune sur ce point, dans le cadre de la convention partenariale
conclue avec le centre des finances publiques en 2010.
La commune a indiqué qu’un important travail de régularisation avait été entrepris en
collaboration avec le comptable au cours de l’année 2017 et se poursuivait depuis lors. Cette
régularisation concernerait, en particulier, les écritures relatives aux comptes 2031 « Frais
d’études » et 2033 « Frais d’insertion » ainsi que les opérations de transfert des frais d’études
aux comptes 21 ou 23 lorsqu’ils ont été suivis de réalisation.
Recommandation n° 4 : Fiabiliser la comptabilisation des immobilisations au niveau de
l’inventaire et s’assurer, en lien avec le comptable, de sa correspondance avec l’état de
l’actif, conformément aux prescriptions de l’instruction budgétaire et comptable M14.
3.3.2 Les amortissements
Les dispositions du 27° de l’article L. 2321-2 et de l’article R. 2321-1 du code général
des collectivités territoriales, précisées par l’instruction budgétaire et comptable M14, imposent
aux communes de 3 500 habitants et plus de procéder à l’amortissement d’un certain nombre
de leurs immobilisations, afin d’en constater leur dépréciation. Les durées d’amortissement
applicables, encadrées par ces dispositions, ont été fixées par délibérations du conseil
municipal.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
La chambre a constaté deux difficultés dans l’application des durées d’amortissement.
Ainsi, trois études, inscrites au compte 204171 « Subventions d’équipements versées-Autres
établissements publics locaux-Biens mobiliers, matériel et études » pour une valeur
d’acquisition de 20 629,16 €, ont été amorties sur une durée de 15 ans, alors que le conseil
municipal a fixé une durée d’amortissement de cinq ans. La commune explique la durée
d’amortissement pratiquée par une erreur de saisie au sein de l’outil de gestion de l’inventaire
et s’est engagée à procéder aux régularisations nécessaires. Par ailleurs, les acquisitions
d’ouvrages (livres, CD, DVD) inscrites au compte 2188 « Autres immobilisations corporelles »
ne donnent pas systématiquement lieu à amortissement ou sont amorties sur une durée de trois
ans, alors que la durée applicable est d’un an. Le surplus des amortissements pratiqués respecte
les dispositions applicables.
3.3.3 Les immobilisations en cours
Conformément à l’instruction budgétaire et comptable M14, les immobilisations en
cours doivent être enregistrées au compte 23 puis, une fois achevées, faire l’objet d’une
inscription au compte 21. L’amortissement du bien est pratiqué à compter de son inscription au
compte 21.
L’examen de l’évolution des soldes des comptes 231 et 21 entre 2012 et 2016 a conduit
la chambre à constater une constante augmentation des immobilisations corporelles en cours,
passant de 151 499 € à 9,09 M€. La commune a reconnu, pour la période en cause, l’absence
d’apurement du compte 23, dont il était déjà fait état lors du précédent contrôle de la chambre.
Elle a toutefois entrepris, à compter de l’année 2017, un travail de régularisation en lien avec
le comptable, conduisant au transfert des immobilisations achevées vers le compte 21, pour un
montant de 7 652 555,22 € en 2017 et 1 256 936,84 € en 2018. La chambre précise que la
régularisation de la situation des immobilisations implique que l’amortissement soit effectué à
compter de la date de la mise en service des biens concernés. La commune a par ailleurs indiqué
que seules les immobilisations en cours demeurent inscrites au compte 23 et s’est engagée, pour
l’avenir, à s’assurer de leur transfert au compte 21 dès leur mise en service.
3.4 Les provisions
En vertu des dispositions de l’article L. 2321-2 du code général des collectivités
territoriales, les dotations aux provisions constituent, pour les collectivités territoriales, des
dépenses obligatoires, dans les hypothèses mentionnées à l’article R. 2321-2 du même code.
Les collectivités peuvent, en outre, constituer des provisions dès l’apparition d’un risque avéré.
La commune de Guérande n’a pas constitué de provisions, et a précisé n’avoir aucun
contentieux en cours, qui le lui aurait imposé. Toutefois, ses agents disposent de comptes
épargne-temps : certes, ainsi qu’elle l’a fait valoir en réponse aux observations provisoires de
la chambre, la commune n’a pas mis en place de dispositif d’indemnisation des jours épargnés
par son personnel. Le conseil municipal a ainsi décidé, par une délibération du
20 septembre 2010, que ces jours ne peuvent être utilisés que sous forme de congés.
COMMUNE DE GUÉRANDE
17
Néanmoins, comme le précisent les dispositions de l’instruction comptable et budgétaire M141,
les droits ouverts aux agents au titre du compte épargne-temps représentent un coût pour le
service, quelles que soient les conditions dans lesquelles ils sont consommés, y compris sous
forme de congés. Des provisions devraient donc être constituées afin de couvrir les charges
correspondantes.
3.5 L’enregistrement comptable du bail emphytéotique administratif
relatif à la caserne de gendarmerie
La commune a confié à la société nationale immobilière (SNI) la construction et la
gestion, sur une durée de 40 ans, d’un bâtiment destiné à abriter une caserne de gendarmerie,
par la voie d’un bail emphytéotique administratif, dont le régime est défini par les dispositions
de l’article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, conclu le 9 décembre 2008
et modifié par avenants des 2 mars et 24 novembre 2010. La construction du bâtiment a été
réalisée sur un terrain appartenant à la commune, qui le loue à la SNI en contrepartie d’une
redevance annuelle de 1 500 €. Elle s’est achevée au mois de juillet 2013. Le bâtiment est
depuis lors mis à la disposition de la commune, qui en deviendra propriétaire à l’issue du
contrat, en contrepartie d’une redevance annuelle de 363 227 € (valeur juin 2013),
correspondant au coût de l’investissement et de son financement et à la rémunération de la
gestion et de l’entretien du bâtiment assurés par la SNI. La commune sous-loue le bâtiment à
l’Etat, en vertu d’un contrat conclu le 2 décembre 2010 pour une durée de neuf ans, au prix
annuel de 318 620 €, soit un reste à charge de 44 607 € supporté par la commune.
Le montant des diverses composantes de la redevance versée à la SNI n’a pas été arrêté
par le contrat ou un échéancier qui y aurait été annexé, et le montant des loyers trimestriels
versés à compter du mois de juillet 2013 a été fixé par les factures établies par la société : or,
celles-ci distinguent uniquement les frais d’investissement (202 330 €) et les frais de gestion
(160 797 €), les charges financières étant comprises dans les frais d’investissement. Cela a
donné lieu à des erreurs dans les inscriptions comptables réalisées par la commune, qui devaient
respecter les prescriptions posées par l’instruction budgétaire et comptable M14 pour les
contrats de type partenariat public-privé.
Ces dispositions prévoient que, lors de sa mise en service, le bien est enregistré au
compte 21 « Immobilisations corporelles » pour sa valeur totale. Sa contrepartie est enregistrée
par opérations d’ordre non budgétaire au crédit du compte 235 « Part investissement PPP »
pour la part investissement déjà payée, et au crédit du compte 1675 « Dettes afférentes aux
METP et PPP » pour la part investissement restant à payer. A compter de la mise en service et
à chaque exercice, les loyers d’investissement versés donnent lieu à des inscriptions en débit au
compte 1675, et en crédit au compte 4041 « Fournisseurs d’immobilisation ». Les loyers versés
au titre du fonctionnement et du financement sont à chaque exercice enregistrés en débit
respectivement aux comptes 611 « Contrats de prestations de service » et 6618 « Intérêts des
autres dettes », et en crédit au compte 4011« Fournisseurs ». Par ailleurs, le montant total de la
rémunération du cocontractant et le montant total des loyers restant dus au titre de
1 Tome 1, Titre 1, chapitre 2, compte 158.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
l’investissement sont inscrits dans les engagements hors bilan (annexe B1.4 État des contrats
de partenariat public-privé). Les montants correspondant à la part investissement restant à
payer, inscrits au compte 1675, doivent être mentionnés au sein des états de la dette de la
collectivité (annexe A2.2 Répartition par nature de dette).
Ces prescriptions n’ont pas été respectées : le bien n’a pas été enregistré pour la totalité
de sa valeur à l’inventaire, en compte 21, et n’a pas été inscrit au compte 1675 dès 2013 ; les
loyers inscrits au compte 6132 « Locations immobilières » en 2013 (181 613 €) l’ont été à
tort ; les montants inscrits au compte 1675 (202 430 € annuels en 2014, 2015 et 2016) sont
erronés, puisqu’ils comportent, en sus de la part investissement, les charges financières, qui
relèvent des dépenses de fonctionnement et auraient dû être enregistrées chaque année au
compte 6618 ; enfin, les enregistrements en hors bilan devaient être effectués au sein de
l’annexe B1.4, et non au sein de l’annexe B1.3, les montants inscrits étant, au demeurant,
incohérents quant aux redevances versées et au total de l’opération, et l’annexe A2.2 ne fait pas
état des montants correspondant à la part investissement restant due dans le cadre du bail
emphytéotique.
Le comptable a attiré l’attention de la commune sur cette situation au cours de l’année
2017, et celle-ci s’est rapprochée de la SNI. Un échéancier a été fixée au début de l’année 2018,
précisant, sur les 40 années d’exécution du contrat, la répartition des composantes de la
redevance. Ainsi, le loyer annuel se répartit en charges d’investissement à hauteur de
129 112 €, en charges financières à hauteur de 73 218 € et en frais de fonctionnement à hauteur
de 160 197 €. La valeur totale du bien est fixée à 5 168 480 €. La commune a, au cours du
contrôle, entrepris de procéder, en lien avec le comptable, à la régularisation de ses écritures
comptables au regard des normes applicables. Elle a ainsi procédé à des corrections visant en
particulier à ré-imputer la part de la redevance versée à la SNI depuis 2013 au titre des charges
financières, de la section d’investissement à la section de fonctionnement. Ces corrections ont
été validées par le conseil municipal lors de l’adoption d’un budget supplémentaire le
25 juin 2018, et la commune s’est engagée à procéder à l’ensemble des régularisations
nécessaires avant la fin de l’année 2019.
Certains éléments relatifs à la fiabilité des comptes de la commune avaient déjà été
relevés à l’occasion du précédent contrôle de la chambre, sans être suivis d’effet, malgré les
engagements alors pris en ce sens, en particulier s’agissant de la procédure de rattachement, de
la tenue de l’inventaire et des immobilisations en cours. La commune devra être attentive à
engager ou poursuivre les démarches nécessaires sur ces différents points. Cela fera d’ailleurs
l’objet d’un suivi par la chambre. L’article L. 243-9 du code des juridictions financières,
introduit par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République (loi NOTRé), impose en effet au maire, dans un délai d’un an à compter de la
présentation du rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes au
conseil municipal, de présenter au conseil un rapport exposant les actions entreprises suite aux
observations de la chambre, qui en reçoit communication.
COMMUNE DE GUÉRANDE
19
4 LA SITUATION FINANCIÈRE
Le budget de la commune s’élève, en 2016, à 23,85 M€, dont 23,82 M€ pour le budget
principal. Compte tenu de son poids dans le budget total de la commune, l’analyse de sa
situation financière s’est concentrée sur le budget principal, et porte sur les exercices 2012 à
2017.
4.1 L’impact de l’enregistrement comptable du bail emphytéotique
administratif pour la caserne de gendarmerie dans l’analyse financière
Les comptes de gestion comportent, au regard de la situation décrite précédemment, des
erreurs relatives à l’enregistrement comptable du bail emphytéotique administratif conclu pour
la caserne de gendarmerie, qui aurait dû être réalisé conformément aux prescriptions de la M14
relatives aux contrats de partenariat public-privé. Ces erreurs affectent les montants inscrits aux
comptes 21318, 235, 1675, 611, 6132 et 6618 à compter de l’exercice 2013 et sont de nature à
impacter différents éléments permettant d’apprécier la situation financière de la commune, en
particulier les charges à caractère général et les charges financières, l’annuité en capital de la
dette, l’encours de dette, les nouveaux emprunts, la capacité d’autofinancement nette, le
financement propre, les immobilisations corporelles, les immobilisations en cours ou encore le
fonds de roulement. Le comptable a précisé que la situation pourra être régularisée, en lien avec
la commune, sur la base des éléments obtenus par celle-ci suite aux discussions menées avec la
SNI. Ces erreurs ont été corrigées pour apprécier la situation financière de la commune. Pour
l’exercice 2017, l’ensemble des données des comptes de gestion n’étant pas disponibles à la
date à laquelle les observations de la chambre ont été arrêtées, il a été considéré que les
inscriptions effectuées étaient similaires à celles réalisées en 2016.
4.2 La section de fonctionnement
4.2.1 Les produits de gestion
Les produits de gestion ont augmenté de 0,6 % par an en moyenne entre 2012 et 2017,
pour s’établir à 20,35 M€. Cette évolution s’explique principalement par l’augmentation des
ressources fiscales (+ 3,6 % par an en moyenne), ainsi que, dans une moindre mesure, par la
hausse des ressources d’exploitation (+ 8,6 % par an en moyenne). L’accroissement de ces
ressources a permis de compenser la baisse des dotations et participations (- 3,7 % par an en
moyenne) et de la fiscalité reversée (- 7,6 % par an en moyenne).
Les ressources fiscales propres de la commune s’élèvent, en 2017, à 11,87 M€, ce qui
représente 58,33 % des produits de gestion. Elles ont progressé de 19 % entre 2012 et 2017,
procurant à la commune des recettes supplémentaires de 1,93 M€. 57 % de cette augmentation
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
s’explique par la progression des impôts locaux (+ 2,4 % par an en moyenne). Les taux des
impôts locaux, demeurés quasiment stables sur la période, sont supérieurs aux moyennes de la
strate pour la taxe d’habitation et la taxe sur le foncier non bâti, et inférieur pour la taxe sur le
foncier bâti.
Les taux des taxes locales comparés aux moyennes de la strate
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne
Taux de la taxe d'habitation 20,02 % 20,02 % 19,75 % 19,75 % 19,75 % 19,75 % - 0,3 %
Moyenne. nationale de la strate 15,74 % 15,68 % 15,87 % 15,98 % 16,61 % 16,71 %
Taux de la taxe sur le foncier bâti 19,86 % 19,86 % 19,86 % 19,86 % 19,86 % 19,86 % 0 %
Moyenne. nationale de la strate 22,96 % 22,75 % 22,65 % 22,48 % 22,74 % 22,67 %
Taux de la taxe foncier non bâti 62,24 % 62,24 % 61,40 % 61,40 % 61,40 % 61,40 % - 0,3 %
Moyenne. nationale de la strate 59,60 % 58,94 % 59,95 % 59,11 % 57,79 % 55,92 %
Source : Bercy, comptes individuels des collectivités
L’augmentation des ressources tirées des impôts locaux s’explique par des bases
relativement dynamiques, en augmentation de 3 % par an en moyenne entre 2012 et 2016. Les
bases sont, par ailleurs, supérieures à la moyenne de la strate, à hauteur de 8,3 % en moyenne
sur cette même période.
Les dotations et participations ont baissé de 17 % entre 2012 et 2017 (soit environ
770 000 €). La dotation globale de fonctionnement a, malgré la progression de sa part
aménagement jusqu’en 2016, diminué de 31 % entre 2012 et 2017, pour s’établir à 2,44 M€,
soit une baisse de 1,08 M€ du montant annuel alloué. Le niveau de la dotation globale de
fonctionnement par habitant est inférieur à la moyenne de la strate, et a diminué dans des
proportions plus importantes entre 2012 et 2017 : en 2017, il s’élève à 146 € par habitant, contre
177 € par habitant pour la moyenne de la strate. En fin de période, cette baisse a été
partiellement compensée par une augmentation des participations (+ 83,11 % entre 2016 et
2017, soit une hausse d’environ 384 000 €), en particulier les participations versées par le
CCAS et les communes membres de Cap Atlantique.
Le montant de la fiscalité reversée s’élève à 2,58 M€ en 2017, ce qui représente
12,68 % des produits de gestion. Il a diminué de 33 % entre 2012 et 2017, soit une baisse de
1,21 M€. Cette évolution concerne essentiellement l’attribution de compensation, qui a diminué
de 28 % entre 2012 et 2017 ; sa baisse est marquée en 2014 (- 20,11 %) puis en 2017
(- 12,95 %), du fait des transferts de compétences opérés vers Cap Atlantique. La dotation de
solidarité communautaire a diminué de manière importante entre 2012 et 2013 (- 27,9 %) puis
s’est stabilisée sur les exercices suivants. Ces évolutions portent les reversements de fiscalité
de l’intercommunalité de 3,68 M€ en 2012 à 2,65 M€ en 2017. Par ailleurs, les exercices 2016
et 2017 sont marqués par la contribution de la commune au fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC) à hauteur respectivement de 150 824 € et 184 890 €.
COMMUNE DE GUÉRANDE
21
4.2.2 Les charges de gestion
Les charges de gestion ont diminué de 0,2 % par an en moyenne sur la période sous
revue. Après une augmentation de 3,35 % entre 2012 et 2013, passant de 16,72 M€ à 17,28 M€,
elles ont diminué jusqu’en 2016 pour atteindre 15,92 M€ (- 7,87 %), et sont reparties à la hausse
en 2017, où elles s’établissent à 16,86 M€ (+ 5,9 %), soit un niveau légèrement supérieur à celui
de 2012.
Les charges à caractère général s’établissent à 3,38 M€ en 2017, et représentent environ
20 % des charges de gestion. Elles ont diminué de 1,2 % par an en moyenne entre 2012 et 2017,
ce qui s’explique par une démarche de maîtrise des différents postes de dépense, malgré une
légère augmentation en fin de période (+ 3 % en 2017, soit + 99 055 €).
Les charges de personnel ont diminué de 0,4 % en moyenne entre 2012 et 2016, passant
de 8,26 M€ à 8,14 M€, la baisse étant particulièrement marquée entre 2013 et 2014
(- 6,13 %) du fait, essentiellement, des transferts de compétence opérés vers Cap Atlantique au
1er janvier 2014, en particulier dans le domaine de l’enseignement musical, à l’origine d’un
transfert de 23 agents titulaires. Elles ont en revanche augmenté de 26,46 % entre 2016 et 2017,
pour s’établir à 10,29 M€ (+ 2,15 M€) ; elles représentent ainsi 61 % des charges de gestion, et
expliquent la hausse de ces charges, constatée sur le dernier exercice. Elles demeurent toutefois
inférieures à la moyenne constatée pour la strate.
Charges de personnel par rapport à la moyenne de la strate
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Charges de personnel en €/habitant
Guérande 509 526 488 494 493 615
Moyenne de la strate 625 636 661 664 660 660
Charges de personnel en % charges
de fonctionnement Guérande 43,95 % 44,47 % 43,02 % 42,06 % 45,96 % 56,11 %
Moyenne de la strate 53,00 % 52,81 % 53,98 % 54,27 % 52,85 % 54,59 %
Source : Bercy, comptes individuels des collectivités
L’augmentation des charges de personnel s’explique par les transferts opérés depuis le
CCAS, la commune ayant repris l’exercice de compétences qui lui étaient jusqu’alors confiées,
ainsi que, selon les précisions qu’elle a apportées en réponse aux observations provisoires, par
l’effet du glissement vieillesse technicité (GVT). Elle est par ailleurs en partie compensée par
une baisse des subventions versées au CCAS, corrélative aux transferts de personnel, à hauteur
de 67,17 % entre 2016 et 2017 (- 1,33 M€). La commune a en outre indiqué avoir perçu, en
2017, 746 000 € de recettes supplémentaires au titre des activités pour lesquelles elle s’est
substituée au CCAS : ces recettes ramèneraient les charges nettes liées à ces activités à
1,15 M€, soit un montant inférieur à l’économie procurée par la baisse de la subvention versée
au CCAS.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
Par ailleurs, les subventions de fonctionnement versées aux associations, nettement
supérieures aux montants versées par les communes comparables, au moins jusqu’en 2016, ont
globalement diminué de 11,7 % entre 2012 et 2017 pour s’établir à 1,75 M€, et tendent ainsi à
se rapprocher des moyennes de la strate.
4.2.3 La formation de l’autofinancement
Les produits de gestion ont augmenté, sur la période sous revue, de manière plus
prononcée que les charges de gestion ; l’excédent brut de fonctionnement (EBF) a de ce fait
augmenté à hauteur de 3,1 % par an en moyenne pour s’établir à 3,48 M€ en 2017, soit
17,1 % des produits de gestion. La capacité d’autofinancement (CAF) brute a suivi la même
évolution globale, en progressant de 4 % par an en moyenne. Elle s’établit à 2,94 M€ en 2017,
ce qui représente 14,4 % des produits de gestion.
Evolution de l’EBF et de la CAF brute
en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
2012/2017
= Produits de
gestion (A) 19 720 408 20 132 202 19 311 653 19 582 923 19 366 727 20 348 717 0,6 % 3,2 %
= Charges de
gestion (B) 16 724 018 17 278 560 16 590 203 16 419 253 15 924 175 16 863 924 0,2 % 0,8 %
Excédent brut
de
fonctionnement
(A-B)
2 996 389 2 853 641 2 721 450 3 163 670 3 442 552 3 484 793 3,1 % 16,3 %
en % des
produits de gestion
15,2 % 14,2 % 14,1 % 16,2 % 17,8 % 17,1 % - -
+/- Résultat
financier (réel seulement)
- 562 562 - 610 055 - 591 611 - 626 887 - 590 348 - 624 000 2,1 % 10,9 %
+/- Autres
produits et
charges excep. réels
86 050 45 705 20 755 67 212 47 003 77 476 - 2,1 % - 10 %
= CAF brute 2 519 877 2 289 292 2 150 595 2 603 994 2 899 207 2 938 269 3,1 % 16,6 %
en % des
produits de gestion
12,8 % 11,4 % 11,1 % 13,3 % 15,0 % 14,4 % - -
Source : CRC, d’après comptes de gestion et réponses commune
Les niveaux de l’EBF et de la CAF brute sont inférieurs aux niveaux moyens des
communes de la strate entre 2012 et 2016. La différence est moins marquée en 2017 en ce qui
concerne la CAF brute, tandis que l’EBF atteint, pour cet exercice, un niveau légèrement
supérieur à la moyenne de la strate (+ 2,46 %).
Cette situation apparaît ainsi globalement satisfaisante. La commune devrait néanmoins,
afin de la maintenir, exercer une vigilance particulière sur l’évolution de ses charges, dans un
contexte de diminution des dotations versées.
COMMUNE DE GUÉRANDE
23
4.3 L’investissement
4.3.1 Les dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement réalisées par la commune représentent, de 2012 à 2017,
24,02 M€. Si l’on exclut les subventions d’équipement versées, elles représentent 21,16 M€ et
sont en diminution sur toute la période (- 11,5 % par an en moyenne), passant de 5,23 M€ en
2012 à 2,83 M€ en 2017. Les éléments produits par la commune pour la période 2012-2016
indiquent que les principales opérations d’investissement menées concernent les travaux de
réaménagement du village de Saillé (2,13 M€), les travaux de voirie (1,9 M€) et l’entretien
courant des bâtiments (1,26 M€).
4.3.2 Le financement de l’investissement
Les calculs réalisés par la chambre à partir des données des comptes de gestion,
corrigées afin de tenir compte des erreurs d’enregistrement liées au bail emphytéotique
administratif conclu pour la caserne de gendarmerie, ont permis de constater une progression
de l’annuité en capital de la dette de 9 % par an en moyenne sur la période sous revue, passant
de 1,9 M€ en 2012 à 2,95 M€ en 2017, l’augmentation étant particulièrement marquée sur ce
dernier exercice (+ 36 % entre 2016 et 2017, soit + 780 531 €). Elle représente, sur les cinq
exercices examinés, 13,42 M€. En réponse aux observations provisoires, la commune a indiqué
que le montant de l’annuité en capital de la dette s’élevait, en 2017, non à 2,95 M€ mais à
2,18 M€. Elle n’a toutefois pas précisé les éléments sur lesquels elle s’est fondée pour obtenir
un tel résultat, qui n’est pas confirmé par les données disponibles. La capacité
d’autofinancement nette de la commune a connu une évolution erratique sur la période et atteint,
compte tenu de ces éléments, un niveau faible et largement inférieur à la moyenne de la strate :
en 2016, s’élevant à 731 180 €, elle représente 44 € par habitant, contre 82 € par habitant pour
la moyenne de la strate. La commune a évoqué deux circonstances de nature, selon elle, à
relativiser cette comparaison : le niveau de la dotation globale de fonctionnement qu’elle
perçoit et son niveau d’équipement, lié à son rôle de centralité au sein de Cap Atlantique. En
2017, la capacité d’autofinancement nette, calculée à partir des données des comptes de gestion
corrigées, chute pour s’établir à un niveau négatif (- 10 289 €). La commune évalue le niveau
de sa capacité d’autofinancement nette à 762 000 €. Elle n’a toutefois pas justifié des éléments
lui permettant d’obtenir un tel résultat.
La commune a dégagé, sur la période, un financement propre disponible de
13,74 M€, permettant de financer 64,9 % de ses dépenses d’équipement (hors subventions).
Son besoin de financement s’est élevé à 10,29 M€, ce qui a représenté un effort important
d’investissement. Son fonds de roulement a ainsi été mobilisé chaque année sauf en 2015 et
2017. Elle a par ailleurs eu recours à l’emprunt, à hauteur de 11,54 M€ sur l’ensemble de la
période.
Une attention particulière devrait, compte tenu de cette situation, être portée par la
commune sur le choix, le coût, la programmation et le suivi de ses investissements.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
4.4 L’endettement
4.4.1 Le niveau de la dette
L’encours de la dette du budget principal est en progression de 5 % par an en moyenne
sur la période examinée et s’établit à 26,23 M€ au 31 décembre 2017. La progression du
montant de la dette est particulièrement élevée en 2013 (+ 6,19 M€), ce qui s’explique
principalement par la prise en compte de la dette liée au bail emphytéotique administratif pour
la caserne de gendarmerie (représentant 5,1 M€). Cette dette est partiellement compensée par
les loyers versés par l’État pour l’utilisation du bâtiment, qui s’élèvent à une somme totale
annuelle de 318 620 € : le contrat de sous-location n’engage toutefois l’État que sur une durée
de neuf ans, tandis que le bail emphytéotique a été conclu sur une durée de 40 ans. La commune
n’est ainsi pas assurée de percevoir les loyers en cause sur l’ensemble de la durée du bail, quand
bien même elle estime n’encourir de ce fait qu’un risque financier mesuré, compte tenu en
particulier des possibilités de cession du bâtiment en cas de non-renouvellement du contrat de
sous-location ; elle supporte, par ailleurs, un reste à charge de 44 607 € annuels. La dette de la
commune augmente également de manière marquée sur le dernier exercice (+ 1,25 M€), du fait
notamment de la prise en compte de la dette liée au contrat de partenariat pour l’éclairage public,
conclu le 12 octobre 2015, mais pour lequel la prise de possession des biens construits est
intervenue en 2017 (représentant 3,14 M€).
L’encours de dette est, sur l’ensemble de la période, très largement supérieur à la
moyenne de la strate : ainsi, en 2017, il s’établit à 1 590 € par habitant, contre 895 € par habitant
pour la moyenne de la strate. Il en va de même de la capacité de désendettement, malgré une
amélioration globale depuis 2014.
La capacité de désendettement
Capacité de désendettement BP en
années (dette / CAF brute du BP) 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Guérande 8,0 12 12,2 10,3 8,6 8,9
Moyenne de la strate 5 5,4 5,8 5,2 4,9 5
Source : CRC d’après Bercy, comptes individuels des collectivités
La commune devrait être vigilante quant à l’évolution de son endettement, et tenir
compte de cette situation avant de décider de la réalisation d’investissements futurs.
4.4.2 La structure de la dette bancaire
La dette bancaire de la commune s’élève, au 31 décembre 2016, à 20,27 M€. Elle ne
comporte pas d’emprunt structuré.
COMMUNE DE GUÉRANDE
25
La commune a contracté neuf nouveaux emprunts entre 2012 et 2016, ce qui lui a
procuré un financement de 10,47 M€. L’emprunt A82 contracté auprès de la Caisse des dépôts
et consignations le 7 septembre 2015 engage la commune sur une somme complémentaire de
421 000 € : conclu en vue de la réalisation des travaux d’aménagement du village de Saillé, son
versement, échelonné sur quatre ans, a été effectué à hauteur de 250 000 € en 2015, 154 000 €
en 2016 et 211 000 € en 2017, et doit intervenir pour le surplus en 2018. Le remboursement de
l’emprunt débutera en janvier 2020.
Trois contrats ont été renégociés au cours de l’année 2016, permettant de substituer à
des taux variables des taux fixes et plus faibles. Ces renégociations ont pris effet en 2016 pour
l’un de ces contrats, et en 2017 pour les deux autres.
4.5 La situation bilancielle
4.5.1 Le fonds de roulement
Les ressources stables ont augmenté de 4,2 % par an en moyenne entre 2012 et 2017, et
les emplois immobilisés de 4 % par an en moyenne sur la même période. Cette évolution est
marquée en 2013 puis 2017 du fait de la prise en compte du bail emphytéotique administratif
relatif à la caserne de gendarmerie et du contrat de partenariat conclu pour l’éclairage public.
Le fonds de roulement net global est fluctuant : s’élevant à 487 772 € en 2012, il a diminué
jusqu’en 2014, atteignant alors un niveau négatif (- 40 035 €), et a globalement augmenté
depuis pour atteindre 1,63 M€ en 2017, couvrant 34 jours de charges courantes.
4.5.2 La trésorerie
Faible en début de période, la trésorerie s’est dégradée jusqu’en 2014 pour atteindre
170 747 €, couvrant 3,6 jours de charges courantes. Elle a nettement augmenté en 2015
(2,38 M€), avant de diminuer de nouveau en 2016 puis en 2017, où elle atteint 1,64 M€ et
couvre 34,1 jours de charges courantes.
4.6 La prospective financière
Afin de disposer d’une vision pluriannuelle de l’évolution de sa situation financière, la
commune a mis en place un outil de suivi rétrospectif et prospectif de ses principales données.
Les éléments produits au cours du contrôle apparaissaient insuffisants, dans la mesure en
particulier où les prévisions d’évolution n’étaient définies que jusqu’en 2018. En réponse aux
observations provisoires, la commune a toutefois justifié des modifications apportées à son
outil, intégrant désormais des prévisions à deux ans.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
Différents éléments ont été évoqués à l’occasion de l’entretien de fin de contrôle,
intervenu quelques jours après la tenue du débat d’orientation budgétaire le 12 février 2018,
quant aux orientations envisagées à compter de l’année 2018. La commune entend ainsi
accroître le montant de ses ressources fiscales, en s’appuyant sur trois leviers : une
augmentation de 3 % des taux de la part communale des impôts locaux, dont elle attend un gain
de 300 000 € par an ; l’instauration de la taxe locale sur les publicités extérieures, qui lui
procurerait des recettes de 170 000 € annuels ; l’application de la surtaxe d’habitation sur les
résidences secondaires, correspondant à 120 000 € par an, à partir de 2019. De nouveaux projets
d’investissement sont par ailleurs envisagés dans les trois années à venir, pour un coût de
20 M€, concernant en particulier la réhabilitation du complexe sportif Jean Ménager, la
revalorisation du quartier Saint-Jean, la création d’un groupe scolaire dans le quartier de Maison
neuve et la restauration des monuments historiques. La commune entend contenir sa capacité
de désendettement en-deçà des 10 ans, et atteindre, au plus, 9,3 ans en 2020. Elle projette, enfin,
de diminuer ses charges de fonctionnement et de limiter la progression de ses charges de
personnel.
5 L’OPÉRATION DU PETIT SÉMINAIRE
Le site du Petit séminaire constitue un ensemble immobilier d’une superficie totale de
4 700 m², implanté sur un terrain d’environ six hectares, au sein du faubourg Saint-Michel. Le
bâtiment principal date du début du XVIIIème siècle ; des ailes latérales et une chapelle y ont été
adjoints dans la seconde moitié du siècle suivant. Le site a été inscrit à l’inventaire
supplémentaire des monuments historiques en 2001. D’abord couvent des Ursulines, il a été
aménagé en collège au lendemain de la Révolution, puis a accueilli le petit séminaire diocésain
de 1824 à 1966. Il a alors reçu divers usages jusqu’au début des années 2000 ; devenu vacant,
il a été mis en vente par son propriétaire, l’association diocésaine de Nantes.
5.1 L’opération d’acquisition du site du Petit séminaire
5.1.1 L’acquisition du site pour le compte de la commune
La commune de Guérande a manifesté son intérêt pour le site du Petit séminaire, compte
tenu de sa valeur patrimoniale et historique, de sa surface exploitable et de sa localisation en
entrée de ville. Devenue propriétaire, à la fin des années 2000, de plusieurs hectares de terrain
sur le site, elle a envisagé d’acquérir le bâtiment et les deux hectares de terrain restant, afin de
bénéficier des potentialités du site et d’éviter sa détérioration progressive. Une réflexion a été
engagée, dès l’année 2010, quant au devenir potentiel des lieux, orientée vers la création d’un
espace à vocation culturelle, accueillant notamment un conservatoire de musique. Le projet a
été mené conjointement avec Cap Atlantique, compétente en matière d’équipements culturels
d’intérêt communautaire, le transfert de la compétence relative à l’enseignement musical étant
COMMUNE DE GUÉRANDE
27
alors, par ailleurs, envisagé. L’Agence d’urbanisme de la région de Saint-Nazaire (ADDRN) a
été saisie au cours de l’année 2012 par la commune et la communauté d’agglomération en vue
de la réalisation d’une étude dite d’orientation et de programmation.
La commune a, sans attendre les conclusions de cette étude, décidé d’acquérir le site du
Petit séminaire. Il apparaît ainsi que cette décision est intervenue sans que le projet
d’aménagement et d’utilisation du site ne soit clairement défini, que son coût ne soit évalué, ni
que les conditions de la participation de Cap Atlantique ne soient arrêtées, alors même que sa
dimension intercommunale était envisagée. La commune a indiqué avoir décidé de porter elle-
même le projet, faute d’accord unanime des communes membres de la communauté
d’agglomération, tant sur le transfert de compétence en matière d’enseignement musical et ses
modalités, que sur l’aménagement et l’utilisation du site du Petit séminaire. Elle a par ailleurs
insisté sur l’urgence avec laquelle l’acquisition du site devait, selon elle, intervenir, compte
tenu de la nécessité de procéder à sa sécurisation, et de la concurrence potentielle d’acquéreurs
privés.
L’acquisition du site a été facilitée par le recours au portage foncier proposé par
l’Agence foncière de Loire-Atlantique (AFLA), établissement public foncier local créé le
17 juin 2012 compétent, notamment, pour réaliser des acquisitions au profit des personnes
publiques, dans les conditions posées par les articles L. 324-1, L. 221-1, L. 221-2 et L. 300-1
du code de l’urbanisme. Le mécanisme du portage foncier permettait, en effet, à la commune,
de faire financer par l’établissement public l’acquisition du bien, mis à sa disposition sur la
durée du portage, et d’en devenir propriétaire à son issue, en lissant dans le temps les dépenses
liées à son acquisition. Le projet entrait bien, par ailleurs, dans le cadre des missions dévolues
à l’AFLA en vertu des dispositions du code de l’urbanisme, puisqu’il visait la réalisation d’une
opération d’aménagement ayant pour objectif la sauvegarde et la mise en valeur du patrimoine.
L’opération a été décidée au cours de l’été 2012, sur avis favorable de Cap
Atlantique, en sa qualité de membre de l’AFLA, et une convention de portage foncier a été
conclue entre la commune et l’agence le 27 novembre 2012, pour une durée de six ans, devant
être portée à sept puis dix ans. L’AFLA a acquis le site au prix de 3,85 M€, en bénéficiant d’une
participation directe de la commune, correspondant à la différence entre l’estimation du bien
par l’agence France Domaine et le prix de vente, à hauteur de 230 000 €. Le bien a été mis à la
disposition de la commune, dans les conditions prévues par une convention du
10 décembre 2012. En contrepartie, la commune s’est trouvée tenue de rembourser à l’AFLA,
sur la durée du portage, le prix d’acquisition, les frais annexes et les frais de portage,
comprenant en particulier les charges financières supportés par l’AFLA dans le cadre de
l’emprunt contracté pour l’acquisition du bien, ainsi que de prendre en charge les travaux de
sécurisation et d’entretien du site et les frais liés à son fonctionnement.
La commune a disposé du site à compter de la fin de l’année 2012, et jusqu’à la fin de
l’année 2016. Elle a fait procéder à divers travaux de sécurisation, sans lui conférer de
destination particulière. Seul un local technique a été utilisé comme lieu de stockage de matériel
destiné à la fête médiévale.
L’ADDRN a présenté les résultats de son étude de faisabilité auprès de la commune et
de Cap Atlantique à la fin de l’année 2012. La communauté d’agglomération a décidé, par une
délibération de son conseil communautaire du 13 décembre 2012, d’initier une étude de
programmation sur le site, devant être partiellement prise en charge par la commune, dans les
conditions précisées par une convention du 3 septembre 2013. La réalisation de cette étude,
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
menée par un groupement d’entreprises en lien avec l’ADDRN, s’est prolongée jusqu’au
courant de l’année 2016 : elle envisage la réalisation sur le site, dans un premier temps d’un
conservatoire de musique, et dans un second temps d’équipements culturels, selon plusieurs
options, en détaillant les caractéristiques des projets d’aménagement, la programmation de leur
réalisation et leur enveloppe financière.
5.1.2 La rétrocession du site à Cap Atlantique
Compte tenu des projets présentés par cette étude, et du transfert de la compétence en
matière d’enseignement musical intervenu le 1er janvier 2014, Cap Atlantique a, par une
délibération de son conseil communautaire du 27 octobre 2016, décidé d’acquérir le site du
Petit séminaire, afin d’y établir un lieu à vocation culturelle et touristique. Le rachat s’est
effectué auprès de l’AFLA au prix de 4 004 776,36 € TTC.
La commune n’a, du fait de cette rétrocession, versé à l’AFLA aucune des sommes
prévues par la convention de portage au titre de l’année 2016 ; l’agence lui a reversé la somme
de 1 251 017,06 €, correspondant au remboursement de l’investissement réalisé entre 2012 et
2015. La commune a, par une délibération de son conseil municipal du 14 novembre 2016, et
comme le permettent les dispositions du VI de l’article L. 5216-5 du code général des
collectivités territoriales, décidé d’allouer à Cap Atlantique, au titre du rachat du site du Petit
séminaire, un fonds de concours, à hauteur d’une somme comprise entre 650 000 € et
1 305 000 €, en fonction des sommes que Cap Atlantique serait susceptible de récupérer au titre
du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).
Le projet d’aménagement du site est toujours en cours d’élaboration. Cap Atlantique
entend y installer le conservatoire de musique actuellement installé dans les locaux des
anciennes écoles municipales de Guérande et La Baule, loués par la communauté
d’agglomération, et y aménager une salle de spectacle. La commune a précisé que le site devait
être partiellement cédé à un promoteur immobilier, en vue de la réalisation d’une opération de
logements.
Les locaux sont par ailleurs encore partiellement occupés par la commune pour le
stockage de matériel destiné à la fête médiévale, dans le cadre d’une convention de mise à
disposition conclue avec la communauté d’agglomération le 24 avril 2017.
5.2 Le coût de l’opération pour la commune
La commune a porté l’opération d’acquisition du site du Petit séminaire entre 2012 et
2016, exposant, pour ce faire, un certain nombre de frais. Elle a ainsi participé, aux côtés de
Cap Atlantique, à la réalisation d’études de faisabilité et de programmation, afin de définir le
projet d’aménagement du site : le coût de ces études, ainsi que les frais liés à l’organisation de
sa coopération avec la communauté d’agglomération, se sont élevés à la somme de
58 794,91 € TTC. Des frais de portage, liés à l’intervention de l’AFLA, ont été engagés, pour
un montant de 222 560,49 € TTC. Les travaux de sécurisation du site réalisés par la commune
COMMUNE DE GUÉRANDE
29
représentent un coût total de 61 001,83 € TTC. Le total des frais exposés par la commune
s’élève ainsi à la somme de 342 357,23 € TTC.
Par ailleurs, le fonds de concours alloué à Cap Atlantique a donné lieu au versement, en
avril 2017, d’une somme de 600 000 €.
La commune a ainsi engagé la somme de 942 357,23 € pour le site du Petit séminaire ;
cette dépense ne tient pas compte des sommes que la commune pourra récupérer au titre du
FCTVA, mais elle est également susceptible d’être majorée par l’augmentation du fonds de
concours versé à Cap Atlantique, à hauteur d’au moins 50 000 € pour atteindre son engagement
minimum fixé à 650 000 €.
La commune estime que le projet en cours, devant permettre la sécurisation et la
valorisation du site et la réalisation d’équipements structurants pour elle et Cap Atlantique,
justifiait son intervention. Il présentait toutefois, dès l’origine, une dimension intercommunale.
Ce choix s’est, en outre, avéré coûteux pour elle, alors même que sa situation financière et le
niveau de son endettement, dès 2012, devaient la conduire à une vigilance particulière quant
aux investissements à réaliser.
6 LE CONTRAT DE PARTENARIAT POUR L’ÉCLAIRAGE
PUBLIC ET LA MISE EN VALEUR DU PATRIMOINE
HISTORIQUE
La chambre a examiné les conditions d’élaboration, de passation et d’exécution du
contrat de partenariat conclu par la commune le 12 octobre 2015 et ayant pour objet la
construction et l’entretien d’installations d’éclairage public et de mise en valeur du patrimoine
historique.
6.1 Le choix du recours au contrat de partenariat
6.1.1 Le projet initié par la commune : optimiser la gestion de l’éclairage public et
valoriser le patrimoine historique
Jusqu’à l’entrée en vigueur du contrat de partenariat, la gestion de l’éclairage public,
dans ses différentes composantes, s’opérait selon plusieurs modalités. La réalisation des
investissements relevait de l’intervention du syndicat départemental d’énergie de Loire-
Atlantique (SYDELA), dont la commune est membre depuis de nombreuses années : le
SYDELA propose en effet à ses membres, outre sa compétence obligatoire en matière de
distribution publique d’énergie électrique, diverses compétences optionnelles, dont une
intervention dans le domaine de l’éclairage public au titre soit du seul investissement (depuis
2005), soit de l’investissement et de la maintenance (depuis 2012). La commune n’ayant chargé
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
le SYDELA que de la réalisation des investissements d’éclairage public, confiait l’exploitation
et la maintenance de son réseau à des entreprises dans le cadre de marchés publics. Elle assurait
par ailleurs la mise en œuvre des illuminations festives par la conclusion de marchés, ou l’achat
ou la location de matériel installé par ses services.
La commune a souhaité valoriser ses monuments et développer son attractivité
touristique par la création d’une mise en lumière de son patrimoine historique. Elle a par ailleurs
entendu rénover une partie de ses installations d’éclairage public, situées intramuros et à ses
abords, dont l’état dégradé avait été constaté par un diagnostic réalisé par le SYDELA en 2010,
développer son programme d’illuminations festives et organiser l’exploitation et la
maintenance de ses installations, le tout en poursuivant des objectifs de qualité de l’éclairage et
d’optimisation de sa consommation énergétique. Elle a ainsi envisagé de recourir à un contrat
global, de type partenariat public-privé, solution pour laquelle d’autres communes avaient déjà
opté dans le domaine de l’éclairage public, et qui lui permettait, notamment, de réaliser dans
des délais réduits des investissements importants, dont la charge serait lissée sur la durée de
l’exécution du contrat. Elle a dans ce cadre conclu le 3 octobre 2011 avec la société A un
marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage, modifié par un avenant n° 1 du 23 juillet 2013,
confiant à l’entreprise la réalisation d’une évaluation comparative des différents montages
contractuels envisageables, la rédaction d’un programme, et l’assistance à la passation et à la
prise d’effet du contrat, pour un prix total de 114 218 € TTC.
Le projet ainsi conçu par la commune soulève une difficulté, tirée de son intervention
dans la réalisation d’équipements d’éclairage public. En effet, l’adhésion à la compétence
optionnelle proposée par le SYDELA en la matière s’analyse en un véritable transfert de
compétence. Le syndicat agit alors, selon les termes de l’article 2-2-2 de ses statuts, « au lieu et
place » de la commune pour assurer « la maîtrise d’ouvrage des travaux de premier
établissement, d’extension et de renouvellement des réseaux d’éclairage public ». Il assure la
réalisation des travaux d’investissement, conclut les marchés nécessaires pour ce faire, en
assure le règlement et le suivi et assume les responsabilités liées à leur exécution. Il bénéficie,
comme le prévoient les dispositions de l’article L. 1321-1 du code général des collectivités
territoriales, d’une mise à disposition des biens concernés, qui demeurent la propriété de la
commune, et si celle-ci supporte, par ses contributions, en application de l’article L. 5212-16
de ce code, les dépenses correspondant au transfert de cette compétence, ainsi, en principe,
qu’une part des dépenses d’administration générale du syndicat, il assure, dans les conditions
définies par le comité syndical, une prise en charge financière partielle des travaux qu’il réalise
pour elle.
Or, le transfert d’une compétence opéré par une commune au profit d’un syndicat de
communes la prive de la possibilité de l’exercer, même partiellement ou ponctuellement. Ce
principe est régulièrement rappelé par la jurisprudence administrative : voir notamment
CE, Sect., 16 octobre 1970, Commune de Saint-Vallier, recueil p. 583, ou CAA Bordeaux,
24 juin 2003, Société SVE Onyx, n° 99BX00156.
Il apparaît, en outre, que le transfert de compétence opéré au profit du SYDELA vise
l’ensemble des installations d’éclairage public de la commune, et non le seul éclairage des voies
publiques. S’il n’existe pas de définition légale ou réglementaire de l’éclairage public, l’article
R. 583-2 du code de l’environnement définit les installations lumineuses mentionnées par
l’article L. 583-1 de ce code relatif à la prévention des nuisances lumineuses comme celles
destinées notamment à l’« éclairage extérieur destiné à favoriser la sécurité des déplacements,
COMMUNE DE GUÉRANDE
31
des personnes et des biens et le confort des usagers sur l’espace public ou privé, en particulier
la voirie, à l’exclusion des dispositifs d’éclairage et de signalisation des véhicules »,
l’ « éclairage de mise en valeur du patrimoine, tel que défini à l’article L. 1 du code du
patrimoine, du cadre bâti ainsi que des parcs et jardins » et l’ « éclairage événementiel extérieur,
constitué d’installations lumineuses utilisées à l’occasion d’une manifestation artistique,
culturelle, commerciale ou de loisirs ». Les installations lumineuses remplissant ces fonctions,
mises en œuvre par une personne publique poursuivant des finalités d’intérêt général, peuvent,
ainsi, être considérées comme relevant de l’éclairage public. Une distinction doit toutefois être
réalisée entre l’éclairage public destiné à assurer « la sûreté et la commodité du passage dans
les rues, quais, places et voies publiques », entrant dans le champ du pouvoir de police du maire
défini par l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, et constituant un
accessoire à la voirie dont la réalisation et l’entretien relèvent des dépenses obligatoires de la
commune, en vertu du 20 ° de l’article L. 2321-2 de ce code, et l’éclairage d’illumination à
visée esthétique, qui a notamment pour objet de « mettre en valeur les édifices et perspectives
monumentales » (CE Avis Section de l’intérieur n° 357990 du 22 août 1995). Seuls les termes
retenus par les statuts du SYDELA permettent donc de déterminer l’étendue du transfert de
compétence opéré à son profit : or, ils sont imprécis, puisqu’ils se réfèrent « au réseau
d’éclairage public », « notamment [aux] réseaux, armoires et matériels ». L’éclairage public
ainsi défini, de manière particulièrement large, semble inclure l’ensemble des dispositifs
d’éclairage raccordés au réseau public, notamment l’éclairage des voies, des installations
sportives ou encore les illuminations décoratives et mises en valeur du patrimoine. Cette
définition paraît confirmée par la délibération du comité syndical du 8 décembre 2011
modifiant les conditions financières de l’intervention du syndicat, applicable aux demandes de
travaux présentées entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2015. Ainsi, l’annexe définissant
les catégories de matériels mis en œuvre distingue le matériel de catégorie A comprenant
notamment les luminaires et projecteurs destinés à un usage fonctionnel (éclairage public et
balisage), et le matériel de catégorie B comprenant notamment la mise en lumière et le balisage
décoratif, qui est décrit comme « non éligible ». Ces éléments laissent entendre que, tout en
relevant de la compétence du SYDELA, la réalisation de travaux mettant en œuvre ce type de
matériel ne bénéficie pas d’une participation financière du syndicat.
Il apparaît donc, sous réserve de l’appréciation que pourrait porter le juge administratif
sur ce point, que la commune n’était pas compétente pour la réalisation des investissements en
cause, quand bien même elle devait, au moins en partie, en assumer la charge financière. Cette
circonstance fragilise considérablement le projet de recours à un contrat global, tel que conçu
par la commune. En effet, une telle incompétence constitue un facteur d’irrégularité du contrat
à intervenir, ainsi que des actes et décisions en découlant. Par ailleurs, la cohérence du projet,
conçu comme global, est mise à mal, s’agissant de missions distinctes relevant de personnes
publiques différentes, le SYDELA, compétent pour la réalisation des investissements, et la
commune, compétente pour en assurer l’exploitation et la maintenance.
L’intervention du SYDELA pour la réalisation des investissements aurait, en outre,
permis une prise en charge financière partielle des travaux par le syndicat. La délibération du
comité syndical du 8 décembre 2011 prévoit ainsi une participation s’élevant à 35 % du
coût HT pour la rénovation des installations d’éclairage fonctionnel, plafonnée à 120 000 € sur
les périodes 2012-2013 et 2014-2015, une délibération du 29 octobre 2015 fixant, pour les
demandes de travaux réalisées à compter du 1er janvier 2016, le taux de participation du syndicat
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
à 37 %. La commune, en intervenant par elle-même, s’est privée du bénéfice de cette
participation financière.
6.1.2 Le cadre légal du recours au contrat de partenariat
Le contrat de partenariat conclu par la commune de Guérande est, compte tenu de la
date à laquelle il a été conclu, régi par les dispositions des articles L. 1414-1 et suivants du code
général des collectivités territoriales, issues de l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur
les contrats de partenariat, précisées par les dispositions des articles D. 1414-1 et suivants du
même code. Le dispositif a, depuis lors, été rénové par l’ordonnance n° 2015-899 du
23 juillet 2015 et le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatifs aux marchés publics, entrés en
vigueur le 1er avril 2016.
L’article L. 1414-1 du code général des collectivités territoriales, alors applicable,
définit le contrat de partenariat comme « un contrat administratif par lequel une collectivité
territoriale ou un établissement public local confie à un tiers, pour une période déterminée en
fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement
retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien,
la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels
nécessaires au service public, ainsi que tout ou partie de leur financement à l'exception de toute
participation au capital » ; « le financement définitif d'un projet » doit toutefois « être
majoritairement assuré par le titulaire du contrat, sauf pour les projets d'un montant supérieur à
un seuil fixé par décret ». Le contrat de partenariat est par ailleurs caractérisé par les modalités
de rémunération du cocontractant, qui « fait l'objet d'un paiement par la personne publique
pendant toute la durée du contrat » et est « liée à des objectifs de performance assignés au
cocontractant. ».
Le contrat de partenariat est, compte tenu en particulier de son caractère global,
dérogatoire au droit commun de la commande publique, ainsi que l’a rappelé le Conseil
constitutionnel (CC décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, Loi habilitant le Gouvernement
à simplifier le droit, et CC décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, Loi relative aux
contrats de partenariat). Les conditions de recours à ce type de contrat sont, de ce fait,
encadrées par la loi.
L’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que les
contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation préalable, « précisant les motifs de
caractère économique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique
à engager la procédure de passation d’un tel contrat », et comportant « une analyse comparative
de différentes options, notamment en termes de coût global hors taxes, de partage des risques
et de performance, ainsi qu'au regard des préoccupations de développement durable ».
L’évaluation est menée selon une méthodologie précisée par un arrêté du ministre de
l’économie du 2 mars 2009 relatif à la méthodologie applicable à l'évaluation préalable à la
mise en œuvre d'une procédure de passation d'un contrat de partenariat. Un contrat de
partenariat ne peut être conclu que si, au regard de cette évaluation, l’un des trois critères
énuméré est satisfait, à savoir, la complexité du projet, son caractère urgent, ou l’efficience
économique du recours au contrat de partenariat par rapport aux autres procédés contractuels
envisageables.
COMMUNE DE GUÉRANDE
33
Les données recueillies par la mission d’appui aux partenariats public privé (MAPPP),
organisme expert créé en 2004 et rattaché au ministre chargé de l’économie et des finances, à
laquelle a succédé la mission d’appui au financement des infrastructures (Fin Infra) en 2016,
révèlent que les collectivités territoriales recourent régulièrement au contrat de partenariat dans
le domaine de l’éclairage public. Au 15 novembre 2018, 62 contrats de partenariats avaient été
conclus par des collectivités locales dans ce domaine depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance
du 17 juin 2004, sur un total de 171 (soit environ 36 %). La MAPPP a systématiquement rendu
des avis favorables au recours au contrat de partenariat dans les projets qui lui ont été soumis,
qui sont d’une grande hétérogénéité en termes de périmètre, de nature et d’importance des
investissements à réaliser et des missions concernées, et ce, au regard des trois motifs pouvant
le justifier. Elle a d’ailleurs développé des outils d’appui aux collectivités spécifiques en matière
d’éclairage public, en particulier un clausier type élaboré en juillet 2012.
6.1.3 L’évaluation préalable
L’évaluation préalable, dont la réalisation est prévue par l’article L. 1414-2 du code
général des collectivités territoriales, a été établie par la société A au mois de mars 2013. Elle
ne fait pas état des difficultés que soulève le transfert de compétence opéré au profit du
SYDELA pour la réalisation des investissements en matière d’éclairage public. Elle comporte
en revanche, comme le prévoient ces dispositions, une présentation des motifs retenus pour
justifier l’engagement d’une procédure de passation d’un contrat de partenariat, à savoir la
complexité technique, financière et juridique du projet, et l’efficience économique que
représente le recours au contrat de partenariat par rapport à d’autres contrats de la commande
publique, ainsi qu’une analyse comparative de différentes options.
La complexité d’un projet peut justifier le recours à un contrat de partenariat lorsque
« la personne publique n'est pas objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les
moyens techniques répondant à ses besoins ou d'établir le montage financier ou juridique du
projet ». Compte tenu du caractère dérogatoire aux principes de la commande publique du
contrat de partenariat, la complexité du projet doit être particulière, spécifique au projet et
démontrée par l’évaluation préalable : la circonstance que la personne publique ne disposerait
pas, seule, des compétences et moyens humains suffisants pour établir un cahier des charges
détaillé, ou définir précisément un montage juridique et financier adéquat, ne paraît pas suffire
pour justifier de cette complexité.
La formulation retenue par l’article L. 1414-2 du code général des collectivités
territoriales est issue des dispositions de l’article 29 de la directive européenne du 31 mars 2004
relative à la coordination de la procédure de passation des marchés publics de travaux, de
fourniture et de service, qui définit les conditions dans lesquelles il peut être recouru à la
procédure du dialogue compétitif : l’impossibilité pour la personne publique de définir seule
son projet renvoie dans ce cadre, non pas à l’hypothèse, classique, dans laquelle elle nécessite
l’intervention d’un maître d’œuvre, mais à celle dans laquelle ce sont les propositions
techniques formulées par les candidats au cours de la procédure qui permettent de le préciser.
Le considérant n° 31 de la directive précise que : « les pouvoirs adjudicateurs qui réalisent des
projets particulièrement complexes peuvent, sans qu’une critique puisse leur être adressée à cet
égard, être dans l’impossibilité objective de définir les moyens aptes à satisfaire leurs besoins
ou d’évaluer ce que le marché peut offrir en termes de solutions techniques et/ou de solutions
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
financières/juridiques. Cette situation peut notamment se présenter pour la réalisation
d’importantes infrastructures de transports intégrés, la réalisation de grands réseaux
informatiques ou la réalisation de projets comportant un financement complexe et structuré dont
le montage financier et juridique ne peut pas être prescrit à l’avance. ».
Le Conseil constitutionnel (CC décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, Loi habilitant
le Gouvernement à simplifier le droit) a quant à lui précisé que, compte tenu de leur caractère
dérogatoire aux principes de la commande publique, les contrats globaux, tels que les contrats
de partenariat, ne pouvaient être justifiés que par des motifs d’intérêt général, et notamment par
« la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques
d’un équipement ou d’un service déterminé ». Le Conseil d’État, saisi de recours contestant la
légalité de l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat et de la
définition du critère de la complexité posée par l’article L. 1414-2 du code général des
collectivités territoriales, considérée par les requérants comme trop extensive, a estimé cette
définition conforme à la réserve d’interprétation ainsi formulée par le Conseil constitutionnel
qui, selon le commissaire du gouvernement, M. Didier Casas, doit être entendue comme
renvoyant à « la particulière complexité de l’équipement ou du service en cause », permettant
« de le distinguer des équipements ou services dont l’établissement ou la mise en œuvre pourrait
se faire selon des formules contractuelles plus classiques » (CE Sect., 29 octobre 2004, Sueur
et autres, n° 269814).
L’évaluation préalable menée par la société A fait état de difficultés techniques,
juridiques et financières, qui découleraient des multiples contraintes pesant sur la commune
pour la réalisation de son projet : choix et durée de vie des matériaux, nécessité d’articuler les
missions de conception, d’exploitation et de maintenance, impératif de maîtrise des coûts,
pluralité des objectifs poursuivis, risques liés aux installations électriques, imbrication des
réseaux d’alimentation électrique et d’éclairage public, ou encore évolutions à intervenir dans
la réglementation relative à la fourniture d’énergie et à l’accessibilité des espaces publics aux
personnes en situation de handicap, à prendre en compte pour la réalisation des travaux, et
insuffisance des compétences et moyens en personnel pour mener à bien le projet en interne.
Ces constatations sont toutefois très générales, et ne font état d’aucune spécificité du projet
guérandais, tenant notamment aux caractéristiques des monuments concernés par la mise en
valeur, à la nature des installations en cause, ou encore aux modalités de rémunération du
titulaire du contrat, qui constitueraient une complexité particulière, de nature à justifier le
recours au contrat de partenariat. La complexité du projet semble, en réalité, résider dans son
caractère global, décidé a priori par la commune, et dans la réalisation du montage contractuel
lui-même, au regard des moyens dont elle dispose.
La conclusion d’un contrat de partenariat est également rendue possible lorsque
« compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du service public dont la
personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation
de projets comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan entre les avantages et les
inconvénients plus favorable que ceux d'autres contrats de la commande publique », étant
précisé que « le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage ».
L’appréciation de l’efficience économique du recours au contrat de partenariat s’opère à l’issue
de l’analyse comparative à laquelle procède l’évaluation préalable, et dont le contenu est défini
par l’article 1er de l’arrêté du ministre de l’économie du 2 mars 2009.
COMMUNE DE GUÉRANDE
35
L’analyse comparative a porté sur deux hypothèses envisageables, sur une durée de 15
ans : le recours au contrat de partenariat, ou le recours à des marchés publics, associant un
marché de maîtrise d’œuvre en conception-réalisation, des marchés de travaux et des marchés
d’exploitation-maintenance. Elle comporte un examen de l’ensemble des éléments attendus, et
conclut au caractère avantageux de la première option. En particulier, la comparaison des
plannings généraux des opérations et des délais de réalisation des travaux initiaux la rend plus
favorable, puisque, compte tenu des modalités d’exercice de la maîtrise d’ouvrage et de
financement des investissements, elle permet d’obtenir l’achèvement des travaux sur une durée
d’un an, alors que le recours aux marchés publics conduirait à une réalisation en trois tranches
annuelles successives. En outre, le coût global est légèrement inférieur en contrat de partenariat
(estimé, en euros 2013, à 9,76 M€ TTC contre 9,83 M€ TTC en marchés publics). Enfin, la
comparaison de la valeur actuelle nette des coûts établit le caractère plus favorable du recours
au contrat de partenariat, y compris après prise en compte des risques, les tests de sensibilité
pratiqués concluant à la robustesse du modèle retenu. Compte tenu de son exhaustivité et des
méthodologies utilisées, l’évaluation préalable permet d’établir l’efficience économique du
recours au contrat de partenariat.
6.1.4 La décision de recourir au contrat de partenariat
La commune a, au vu des conclusions de l’évaluation préalable ainsi réalisée, soumis
son projet à diverses instances. La MAPPP a rendu un avis favorable au recours au contrat de
partenariat le 30 mars 2013, en le considérant justifié au regard de la complexité du projet et de
l’efficience économique, malgré la dimension réduite de l’opération, représentant un
investissement évalué à 4 M€. Le comité technique paritaire et la commission consultative des
services publics locaux se sont également prononcés en faveur du projet, de même que la
commission des finances. L’évaluation préalable et les avis rendus par ces instances ont alors
été présentés au conseil municipal qui, par une délibération du 17 juin 2013, a décidé de recourir
au contrat de partenariat. La question de la compétence de la commune pour réaliser des
investissements dans le domaine de l’éclairage public, malgré le transfert réalisé au profit du
SYDELA, n’a été évoquée par aucune de ces instances.
La chambre constate que la décision de recourir au contrat de partenariat a été prise sans
que la soutenabilité budgétaire de l’opération soit examinée par le conseil municipal.
L’engagement de la commune sur une durée de 15 ans, pour un coût évalué à près de
10 M€, imposait pourtant que la disponibilité des crédits et les conséquences de l’opération sur
ses finances, déjà marquées par l’endettement, soient étudiées par les membres du conseil
municipal, dont l’information en matière d’engagements pluriannuels et de projets
d’investissement, notamment à l’occasion des débats d’orientation budgétaires, apparaît
insuffisante. Ils n’ont au demeurant pas été mis à même, comme le prévoit l’article L. 2311-2
du code général des collectivités territoriales, de discuter préalablement, à l’occasion du vote
du budget, des éléments relatifs aux dépenses exposées pour la réalisation des travaux, à leur
répartition sur la durée du contrat et aux ressources envisagées pour y faire face. L’ordonnance
n° 2015-899 du 23 juillet 2015 et le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatifs aux marchés
publics imposent d’ailleurs, pour les contrats de partenariat conclus après le 1er avril 2016, la
réalisation d’une étude de soutenabilité budgétaire, qui doit présenter le coût prévisionnel global
du contrat en moyenne annuelle, l’indication de la part que ce coût représente par rapport à la
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
capacité d’autofinancement annuelle de la collectivité et son effet sur sa situation financière,
l’impact du contrat sur l’évolution de ses dépenses obligatoires, ses conséquences sur son
endettement et ses engagements hors bilan, et une analyse des coûts résultant d’une rupture
anticipée du contrat. Si la commune a indiqué que la soutenabilité budgétaire du projet avait été
examinée en commission des finances, le compte-rendu de la séance du 17 juin 2013 ne révèle
pas que le conseil municipal en ait été informé.
La commune a entendu, en réponse aux observations provisoires de la chambre, préciser
les motifs l’ayant conduite à décider de recourir au contrat de partenariat, quand bien même
cette solution était, selon ses déclarations, plus onéreuse que les autres options envisageables.
Elle souligne ainsi les avantages offerts par cette solution, tirés de la possibilité de réaliser, dans
des délais brefs, des investissements importants pour la mise en valeur de son patrimoine, à
même de renforcer l’attractivité de son centre-ville, de la cohérence offerte par le recours à un
partenaire unique sur une durée de 15 ans et de l’homogénéité du matériel installé simplifiant
la réalisation de la maintenance de ses installations. Elle demeurait néanmoins avant tout tenue
par le respect des critères de recours au contrat de partenariat, et aurait dû exercer une vigilance
particulière quant aux incidences financières d’un contrat de ce type sur sa situation.
6.2 La procédure de passation
6.2.1 Le choix de la procédure
Ainsi que le précise l’article L. 1414-3 du code général des collectivités territoriales, la
passation d’un contrat de partenariat est soumise au respect des principes de la commande
publique, et doit, à ce titre, donner lieu à une procédure de publicité et de mise en concurrence.
L’article L. 1414-5 du même code prévoit que cette procédure peut être celle du dialogue
compétitif, de l'appel d'offres ou de la procédure négociée. Le recours au dialogue compétitif
n’est envisageable que dans l’hypothèse où, compte tenu de la complexité du projet, « la
personne publique est objectivement dans l'impossibilité de définir seule et à l'avance les
moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d'établir le montage financier ou
juridique du projet ».
Par sa délibération du 17 juin 2013, le conseil municipal a décidé d’engager une
procédure de dialogue compétitif pour la passation du contrat de partenariat envisagé. De la
même façon qu’évoqué pour le recours à ce type de contrat, et sous réserve de l’appréciation
que le juge administratif pourrait porter sur ce point, la complexité particulière du projet,
permettant le recours à cette procédure, ne semble pas justifiée. Il apparaît d’ailleurs, ainsi que
la commune l’a elle-même indiqué, que c’est l’intervention d’un assistant à maîtrise d’ouvrage
qui lui a permis d’élaborer les solutions techniques adéquates et de sélectionner la proposition
la plus adaptée. Le dialogue mené avec les candidats leur a permis de modifier ou de préciser
leurs offres, mais non de contribuer, de manière déterminante, à la définition des solutions
techniques à mettre en œuvre pour la réalisation du projet.
COMMUNE DE GUÉRANDE
37
6.2.2 Le déroulement de la procédure
La commune a conduit la procédure de dialogue compétitif avec l’assistance de la
société A, dans le cadre du contrat du 3 octobre 2011, modifié par un avenant n° 1 du
23 juillet 2013.
Les obligations pesant sur elle dans ce cadre, définies par les articles L. 1414-1 et
suivants et D. 1414-1 et suivants du code général des collectivités territoriales alors applicables
ont, de manière générale, été respectées.
Ainsi, un avis d’appel public à la concurrence a été envoyé pour publication au Bulletin
officiel des annonces de marchés publics (BOAMP) et au Journal officiel de l’Union
européenne (JOUE) le 12 juillet 2013. Trois candidatures ont été reçues dans les délais impartis,
et présentées devant une commission ad hoc, désignée par le conseil municipal le 17 juin 2013,
réunie le 8 novembre suivant. Les candidats ont tous été admis à participer au dialogue, et ont
présenté, au vu d’un programme fonctionnel des besoins établi par la commune, des offres
initiales, sur la base desquelles des auditions ont été menées le 27 janvier 2014. Les candidats,
invités à modifier et préciser leurs propositions, ont présenté des offres finales, examinées par
la commission le 18 mars 2014, au regard des critères d’attribution définis par le règlement de
la consultation, et il a été envisagé de confier le contrat à la société B.
La procédure a alors été interrompue pendant plus d’un an, ce qui s’explique par les
études alors en cours de réalisation sur l’intramuros, dans le cadre d’une part du diagnostic
patrimonial engagé par la commune, et d’autre part, de la révision et de la mise en valeur du
secteur sauvegardé entreprise par l’État. La commune, en accord avec l’architecte des bâtiments
de France, a souhaité attendre les conclusions de ces études pour préciser son projet.
La procédure a repris avec l’organisation d’une réunion de mise au point avec la société
B le 28 juillet 2015. Un marché complémentaire a, dans ce cadre, été conclu, dans les conditions
prévues par le 5° du II de l’article 35 du code des marchés publics alors applicable, avec la
société A le 1er octobre 2015, au prix de 21 480 € TTC. L’entreprise a ainsi été chargée de la
reprise et de l’actualisation du dossier en vue d’assurer la poursuite de la procédure, et d’un
accompagnement complémentaire de la commune, pour la définition et la présentation de son
programme, en collaboration avec l’architecte des bâtiments de France, et la réalisation des
essais et réglages des dispositifs de mise en valeur du patrimoine.
Le conseil municipal a, à l’issue de cette procédure, et au vu d’une note de présentation
exposant les éléments du contrat, son coût prévisionnel global et la part que ce coût représente
par rapport à la capacité de financement annuelle, autorisé le maire à signer le contrat avec la
société B par une délibération du 14 septembre 2015 ; le contrat a été signé le 12 octobre suivant
et transmis au préfet de la Loire-Atlantique le 28 octobre 2015 dans le cadre du contrôle de
légalité. Il a pris effet, comme le prévoit son article I.5.1., à la date de sa notification à
l’entreprise, le 16 novembre 2015. Un ordre de service notifié le 1er mars 2016 a prescrit le
démarrage de l’ensemble des missions à compter de cette date.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
6.3 Le contenu du contrat de partenariat
6.3.1 Les missions dévolues au titulaire du contrat
6.3.1.1 Le cadre et le contenu des missions assurées par le titulaire
Le contrat de partenariat a été conclu pour une durée de 15 ans à compter de sa date de
prise d’effet, correspondant à la date de notification au titulaire : son exécution court ainsi du
16 novembre 2015 au 15 novembre 2030. Le démarrage des missions contractuelles ayant été
prescrit à compter du 1er mars 2016, la durée réelle de son exécution s’élève à 14 ans, 8 mois et
15 jours.
Le périmètre général du contrat recouvre les installations d’éclairage des voies circulées
et espaces divers non clôturés, les dispositifs de mise en valeur du patrimoine et les
illuminations festives de fin d’année situées sur l’ensemble du territoire de la commune de
Guérande.
Le contrat de partenariat, précisé par le programme fonctionnel des besoins, confie à la
société B le financement et la réalisation des prestations relevant de quatre missions.
L’entreprise est tout d’abord chargée, en qualité de maître d’ouvrage, d’une mission de
conception et de construction de biens relevant de l’éclairage public et des dispositifs de mise
en valeur du patrimoine. Elle doit, à ce titre, assurer la conception et la réalisation d’un parcours
lumière, comprenant la rénovation complète du matériel assurant l’éclairage des voies
(luminaires, mâts, équipement de télégestion, consoles, armoires et câblage) au sein du
périmètre de service, défini en annexe 1 au contrat et recouvrant l’intramuros et ses abords
immédiats, les principales voies d’accès y conduisant ainsi que les principaux ronds-points
situés dans les faubourgs, la mise en valeur du patrimoine historique à l’intérieur de ce périmètre
et sur certains sites complémentaires, par une illumination pérenne complétée d’une
illumination festive, ainsi que la mise en œuvre d’un dispositif de sonorisation et d’une
application smartphone de guidage touristique. Un délai de dix mois est accordé à l’entreprise
pour l’exécution de ces travaux. En-dehors du parcours lumière, elle est chargée de la réalisation
de travaux de mise en sécurité et conformité des biens mis à la disposition du titulaire en début
de contrat, sur accord de la commune, et de la reconstruction d’installations vétustes, selon les
priorités et dans les proportions définies au contrat.
La société se voit par ailleurs confier la gestion de l’énergie liée aux installations
d’éclairage public et aux équipements accessoires raccordés au réseau d’éclairage public, tels
que les parcmètres et mobiliers urbains divers. La commune est titulaire des contrats de
fourniture d’énergie et règle les factures afférentes, la société B devant quant à elle, d’une part,
mettre en œuvre les actions permettant d’optimiser la consommation énergétique des ouvrages
concernés, et, d’autre part, garantir des conditions optimales d’abonnement. Si cette mission ne
faisait pas partie du projet initial, soumis à l’évaluation préalable, elle n’apparaît pas, compte
tenu de son poids limité par rapport aux autres missions du titulaire, notamment en termes
financiers, modifier sensiblement l’équilibre du projet tel qu’il était envisagé à l’origine.
Le titulaire assure en outre l’exploitation et la maintenance de l’ensemble des
installations d’éclairage public de la commune et des installations de mise en valeur du
patrimoine. Cette mission recouvre l’entretien préventif des installations (contrôles périodiques,
COMMUNE DE GUÉRANDE
39
entretien et nettoyage des installations, remplacement des consommables et renouvellement des
matériels), le dépannage (détection des pannes et remise en état), la gestion de la documentation
afférente aux biens objet du contrat et le conseil technique auprès de la commune quant à la
gestion de ces biens.
Enfin, le contrat de partenariat charge la société B de la fourniture des illuminations
festives de fin d’année, renouvelées à trois reprises sur la durée du contrat, et de leurs pose,
dépose et entretien.
6.3.1.2 L’articulation des compétences de la commune et du SYDELA dans le
domaine de l’éclairage public et ses conséquences sur le contrat
Ainsi qu’il a été indiqué précédemment, la commune a transféré sa compétence pour la
réalisation d’investissements d’éclairage public au SYDELA. Elle n’apparaît pas, de ce fait,
sous réserve de l’appréciation que le juge administratif pourrait porter sur ce point, compétente
pour confier à la société B la conception et la réalisation de travaux dans ce domaine.
Une telle incompétence est de nature à affecter la régularité du contrat, et ce, dans sa
totalité, y compris s’agissant des missions relatives à l’exploitation et la maintenance des
installations, et n’est pas régularisable. Ceci constitue un facteur de risque pour la commune.
Certes, les voies de recours contre le contrat apparaissent, compte tenu en particulier des
mesures de publicité effectuées quant à sa conclusion, fermées aux tiers. L’intervention d’un
litige porté devant le juge par les parties est néanmoins envisageable, et, dans cette hypothèse,
la poursuite de l’exécution du contrat pourrait être remise en cause, ce qui aurait des
conséquences en termes d’indemnisation du titulaire.
6.3.2 La rémunération du titulaire du contrat
6.3.2.1 Le prix et les composantes de la rémunération
Le contrat a été conclu au prix de 7 707 660,17 € TTC. Cela représente un coût annuel
de 513 814,01 €, soit, à la date de conclusion du contrat, 2,6 % des recettes réelles de
fonctionnement.
Le prix inclut les impôts, taxes, redevances et contributions acquittés par le titulaire et
liés à l’exécution de ses missions, à l’exception de l’impôt sur les sociétés, la contribution
sociale de solidarité des sociétés et l’imposition forfaitaire annuelle. En application de l’article
L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, la commune bénéficie du fonds de
compensation de la taxe sur la valeur ajoutée sur la part de rémunération versée au titulaire
correspondant à l’investissement réalisé par ce dernier (soit 2,88 M€), à un taux de 16,404 %.
La rémunération du titulaire est composée de cinq redevances, définies par l’article IV.2.
du contrat de partenariat.
La rémunération Energie intègre l’ensemble des coûts liés à la gestion de l’énergie. Son
montant, fixé à 63 661,80 € HT sur la durée du contrat, correspond à un forfait annuel de
4 244,21 € HT, révisé annuellement.
La rémunération Maintenance intègre l’ensemble des coûts de maintenance et
d’exploitation des biens, comprenant les installations d’éclairage public, les dispositifs de mise
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
en valeur du patrimoine, les illuminations festives et les outils de communication. Son montant
est fixé à 1 579 087 € HT sur la durée du contrat, et déterminé à partir des estimations
quantitatives du détail estimatif et par application des prix fixés au bordereau des prix unitaires
annexés au contrat. Il fait l’objet d’une révision annuelle et est susceptible d’évoluer en fonction
de la variation du patrimoine de la commune au cours de l’exécution du contrat.
La rémunération Reconstruction différée, qui s’élève à 742 345,35 € HT, intègre
l’ensemble des coûts présentés par le contrat comme relevant de la (re)construction différée :
cela correspond au renouvellement des illuminations festives, réalisé à trois reprises au cours
de l’exécution du contrat (266 451,69 € HT), au renouvellement programmé de certains
matériels d’éclairage public (23 525 € HT) et de mise en valeur du patrimoine (125 400 € HT),
et à la constitution d’une provision complémentaire pour travaux de mise en valeur ou de mise
en conformité, également désignée comme provision pour reconstruction du patrimoine
(326 967,76 € HT). Les coûts du renouvellement sont déterminés par application des prix fixés
au bordereau des prix unitaires annexé au contrat.
La rémunération Financière intègre les coûts de conception et les coûts annexes aux
opérations désignées par le contrat comme correspondant à la (re)construction initiale, qui
comprend la réalisation du parcours lumière, des illuminations festives et des travaux de mises
en conformité. Elle s’élève à un montant total de 3 513 256 € HT, ferme et non révisable, et
correspond aux coûts d’investissement (2 880 903 € HT), dont les coûts de (re)construction
initiale (2 715 220 € HT, comprenant une provision pour travaux de remise en conformité de
116 305,10 €) et les coûts annexes liés au préfinancement du projet (165 683 € HT), et aux
coûts de financement (632 353 € HT). Les coûts de construction sont calculés par application
des prix fixés au bordereau des prix unitaires et des estimations quantitatives du détail estimatif.
La rémunération Vandalisme intègre l’ensemble des coûts de reconstruction d’ouvrages
à la suite de dégradations accidentelles ou volontaires et s’établit à la somme de
524 700 € HT, correspondant à un forfait annuel de 34 980 € HT déterminé par application des
prix fixés au bordereau des prix unitaires et des estimations quantitatives du détail estimatif. Un
bilan des dépenses exposées pour la prise en charge des dégradations accidentelles ou
volontaires est réalisé annuellement, et la part du forfait non dépensée en année N est reportée
en crédit sur l’année N+1, dans la limite de trois ans. Un bilan est effectuée par la commune
tous les trois ans, permettant de réaffecter les sommes non dépensées à des travaux liés à l’objet
du contrat, à la condition qu’ils soient décidés au cours de l’année N+3.
Les modalités de détermination de ces rémunérations appellent plusieurs observations.
Ainsi, le montant des rémunérations Energie, Maintenance et Vandalisme a été, à
l’origine, calculé sur une durée d’exécution du contrat de 15 ans : or, la durée réelle d’exécution
du contrat correspond à 14 ans, 8 mois et 15 jours, comprenant, d’ailleurs, s’agissant des
illuminations festives, 14 fêtes de fin d’année et non 15. Lors de la conclusion du contrat, les
prix ainsi fixés ne correspondaient, pas, de ce fait, à une évaluation correcte des prestations
devant être exécutées. Selon la société B, les prix fixés auraient été modifiés au cours de
l’exécution du contrat par une fiche technique modificative n° 2 du mois de mars 2017, qui sera
évoquée ultérieurement. Le montant des rémunérations Energie et Maintenance, en particulier,
aurait été recalculé sur la durée réelle d’exécution du contrat, le différentiel obtenu, dont la
société n’a pas précisé le montant, étant venu abonder la provision complémentaire. Toutefois,
si l’échéancier issu de la fiche technique modificative n° 2 est bien établi sur 14 ans et 9 mois,
aucune modification du prix global du contrat ni des différents éléments de rémunération n’a
COMMUNE DE GUÉRANDE
41
pu être constaté. S’agissant des illuminations festives, la société B a indiqué être disposée à se
rapprocher de la commune afin de déterminer ses conditions d’intervention pour la quinzième
année d’exécution du contrat.
Par ailleurs, certains prix n’apparaissent pas avoir été fixés dans des conditions
transparentes. Ainsi, aucune précision n’est apportée au contrat ni dans ses annexes sur les
éléments pris en compte pour fixer le montant de la rémunération Energie à 4 244,21 € annuels.
En outre, le montant de la provision complémentaire constituée pour la réalisation de travaux
de mise en valeur ou de mise en conformité, qui s’élève à 326 967,76 € HT, ne résulte pas d’une
évaluation des travaux à réaliser, mais correspond à l’écart de prix entre le prix proposé par le
titulaire dans son offre initiale et le prix proposé dans son offre finale, du fait d’une modification
des modalités de financement retenues et de la baisse des taux d’intérêt qui en a résulté. La
constitution de cette provision, pour un montant si élevé, interroge quant à la définition de ses
besoins par la commune au moment de la conclusion du contrat.
Enfin, certains prix constituent des provisions, sans que les stipulations contractuelles
ne garantissent à la commune d’obtenir le remboursement des sommes qui ne seraient pas
effectivement exposées par le titulaire. Ainsi, le contrat ne fixe pas les modalités selon
lesquelles les dépenses qui seraient effectuées au titre de la provision complémentaire
constituée pour la réalisation de travaux de mise en valeur ou de mise en conformité sont
contrôlées, et n’envisage pas les hypothèses de dépassement ou de non-engagement effectif des
sommes ainsi provisionnées, ou les conséquences à en tirer. Il en va de même s’agissant de la
provision pour travaux de mise en conformité, comprise dans le montant de l’investissement
initial pour un montant de 116 305,10 € : si l’offre de la société B permet d’identifier les travaux
pris en compte pour calculer le montant de la provision, la réalisation de ces travaux n’apparaît
pas certaine, et les stipulations contractuelles ne prévoient pas de contrôle spécifique quant à
leur exécution, ni ne précisent les conséquences que pourrait avoir le défaut de réalisation de
ces travaux sur le versement par la commune des sommes en cause. S’il apparaît que ces travaux
ont finalement été exécutés, et que les parties ont convenu de la réalisation de travaux
complémentaires, rémunérés par une partie de la provision complémentaire, la commune aurait
dû être plus vigilante, lors de la conclusion du contrat, sur la constitution des provisions. Quant
à la rémunération Vandalisme, un mécanisme de report des sommes non dépensées d’une année
sur l’autre est prévu au contrat : il l’est néanmoins dans la limite de trois ans, la réaffectation
de ces sommes pour la réalisation de travaux complémentaires ne pouvant être décidée par la
commune qu’au cours de la troisième année suivant de leur versement, sans possibilité pour
elle, à défaut, d’en obtenir le remboursement. La société B, qui précise avoir réalisé de
nombreux travaux correspondant aux provisions en cause, a indiqué à la chambre se tenir à la
disposition de la commune pour assurer une plus grande transparence sur l’utilisation des
provisions et définir par avenant un mécanisme de reversement des sommes provisionnées et
non utilisées.
6.3.2.2 Le financement du contrat
Le contrat de partenariat confie à la société B le financement des différentes prestations
à sa charge. Elle porte seule et directement le projet, ce qui est de nature à réduire les coûts de
financement et à garantir une simplicité dans le montage de l’opération et dans l’exécution du
contrat, et paraît adapté au regard de la dimension du projet et des compétences du titulaire.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
Selon le montage ainsi retenu, la société B assure, tout au long du contrat, le financement
de la gestion de l’énergie, l’entretien et la maintenance des installations, la reconstruction
différée et la prise en charge des actes de vandalisme, en contrepartie des redevances qui lui
sont versées au titre de ces missions. Elle prend par ailleurs en charge, sur ses fonds propres,
durant la phase de construction des biens nouveaux, le préfinancement court terme des
investissements initiaux, comprenant les coûts de construction ainsi que des frais financiers, en
partie variables et calculés sur la base du taux de référence Eonia. Lors de la prise de possession
effective des biens par la commune, ces frais financiers sont ajustés au regard de l’évolution de
l’Eonia, et le montant des investissements initiaux est arrêté. La commune règle alors un loyer
financier comptant, et le surplus des investissements est refinancé par un financement long
terme, par un mécanisme de cession escompte de créances professionnelles dit cession Dailly.
Le régime de la cession de créances professionnelles est défini par les articles
L. 313-23 et suivants du code monétaire et financier : il permet à une personne morale de droit
privé ou de droit public, ou à une personne physique dans l’exercice de son activité
professionnelle, de céder à un établissement de crédit les créances qu’elle détient sur un tiers.
Le cessionnaire devient propriétaire de la créance, et le débiteur ne se libère de sa dette
qu’auprès de lui ; le cessionnaire peut demander à ce que les sommes en cause lui soient
directement payées, ce à quoi le débiteur peut s’engager par un acte d’acceptation de la créance.
Le contrat de partenariat peut, comme le prévoit l’article L. 313-29-1 du code monétaire et
financier, permettre le recours au mécanisme de la cession de créances pour les coûts
d’investissements et de financement exposés par le titulaire, et prévoir que la cession fait l’objet
d’une acceptation, dans la limite, fixée par l’article L. 313-29-2, de 80 % de la rémunération
due à ce titre. L’acceptation est subordonnée à la constatation par la personne publique de ce
que les investissements ont été réalisés conformément aux prescriptions du contrat.
Le contrat conclu entre la commune de Guérande et la société B prévoit ainsi, en son
article IV.3., la possibilité de recourir au mécanisme de la cession de créances professionnelles.
La société B a cédé les créances détenues sur la commune au titre des composantes
Investissements initiaux et Frais financiers de la rémunération Financière à l’établissement
bancaire C, par une convention du 12 octobre 2015. Le maire, y ayant été autorisé, comme le
prévoit le contrat, par une délibération du conseil municipal du 17 septembre 2015, a accepté
la cession de créances, l’acceptation portant sur 80 % de la rémunération financière. Les
créances acceptées constituent le loyer financier irrévocable, tandis que le surplus des créances
cédées forme le loyer financier projet.
Le mécanisme de la cession de créance conduit à ce que le créancier de la commune
devient, s’agissant de la rémunération financière, l’établissement bancaire. Un tel mécanisme
constitue, en principe, un avantage pour la personne publique : lui accorder directement un prêt
présente, pour l’établissement bancaire, une sécurité plus importante que de l’allouer à une
entreprise privée, ce qui permet d’obtenir une diminution des taux d’intérêt. Cet avantage n’était
toutefois pas manifeste pour la commune de Guérande lors de la conclusion du contrat. En effet,
la diminution du montant des frais financiers proposés par la société B obtenue entre son offre
initiale, fondée sur un financement direct, et son offre finale, recourant à la cession de créances,
n’a pas entraîné de baisse de son prix, mais a conduit à constituer une provision pour la
réalisation de travaux complémentaires. Or, quand bien même la société B affirme que les
sommes provisionnées seront bien utilisées pour la réalisation de travaux au bénéfice de la
commune, la nécessité de recourir à cette provision, dans ces proportions, n’apparaissait pas
justifiée, aucun mécanisme contractuel ne permettant en outre de garantir le reversement des
COMMUNE DE GUÉRANDE
43
sommes qui n’auraient pas été exposées. La société B a indiqué, en réponse aux observations
provisoires, qu’elle était disposée à se rapprocher de la commune, afin de conclure un avenant
garantissant un tel reversement. Le mécanisme constitue, en revanche, un risque pour la
commune : ainsi, en cas de résiliation du contrat, et quel qu’en soit le motif, elle demeure tenue,
en sus des diverses indemnités contractuelles, de rembourser à son créancier la totalité du loyer
irrévocable, correspondant aux créances acceptées.
6.3.3 Les clauses obligatoires
L’article L. 1414-12 du code général des collectivités territoriales énumère neuf séries
de clauses devant figurer dans tout contrat de partenariat, destinées notamment à assurer
l’équilibre des relations contractuelles et de la répartition des risques entre les parties ainsi que
la continuité du service public. Le contrat conclu entre la commune de Guérande et la société
B comporte l’ensemble des clauses obligatoires prévues par ces dispositions, dont les
principales, en-dehors de celles relatives au prix, font l’objet des développements qui suivent.
Elles apparaissent suffisamment précises et équilibrées.
6.3.3.1 Les objectifs de performance
Le contrat assigne à la société B des objectifs de performance dans l’accomplissement
des missions qui lui sont confiées, notamment en son article III.2., précisé par le programme
fonctionnel des besoins, complété par le mémoire technique. Le titulaire s’est ainsi engagé, en
matière de gestion de l’énergie, à ce que la puissance installée et la consommation réelle ne
dépassent pas le niveau de consommation globale annuelle, tel qu’il l’a calculé. Il garantit par
ailleurs, dans l’exécution de sa mission de maintenance des installations, un taux de panne
maximal des installations, des niveaux d’éclairement et des coefficients d’uniformité, un délai
maximal d’intervention et un délai maximal de remise en état.
6.3.3.2 Les mécanismes de contrôle et de sanction du titulaire
La commune dispose de différents moyens de contrôle de l’exécution du contrat par le
titulaire. Les articles L. 1414-14 et R. 1414-8 du code général des collectivités territoriales, tout
d’abord, repris et complétés par les stipulations du chapitre VI. du contrat, prévoient la
production à la commune, et la présentation au conseil municipal, d’un rapport annuel
d’activité, comprenant des données économiques et comptables énumérées et spécifiées, le
suivi d’indicateurs, relatifs notamment aux objectifs de performance, ainsi que la présentation
d’éléments relatifs aux conditions d’exécution par le titulaire de ses différentes missions. Par
ailleurs, l’article VI.2. du contrat impose au titulaire la production de tableaux de bord
trimestriels précisant le taux de disponibilité des biens, les paramètres énergétiques, les
incidents significatifs et les interventions effectuées. La commune peut également, selon les
termes de l’article VI.3. du contrat, contrôler sur pièces et sur place les informations qui lui sont
communiquées, et user de tout moyen pour contrôler les conditions d’exécution du contrat.
Le contrat prévoit également, en son article VI.4., un système de pénalités/bonus en cas
de non-respect ou de dépassement de ses obligations contractuelles par le titulaire. Ce
mécanisme trouve ainsi à s’appliquer en cas de différence entre les consommations énergétiques
réelles et les engagements pris en la matière. Des pénalités déterminées, selon les cas, de façon
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
forfaitaire ou proportionnelle à la part de rémunération concernée, sont prévues pour les
opérations de maintenance des installations, notamment en cas de dépassement des taux de
pannes prévus ou de non-respect des niveaux d’éclairement, des délais d’intervention ou de
remise en état. Le retard pris par l’entreprise dans la réalisation des travaux donne également
lieu à l’application de pénalités, de même que le non-respect des engagements pris en faveur
des petites et moyennes entreprises. Enfin, en cas de non-exécution, totale ou partielle, de ses
missions par le titulaire, la commune peut les faire exécuter par un tiers à ses frais et risques.
L’ensemble des pénalités fixées au contrat sont clairement définies, dans leur assiette, leurs
modalités d’application et leur mode de calcul, et si un plafonnement est prévu pour certaines
pénalités, il n’apparaît pas fixé à un niveau tel qu’il priverait d’effet les mécanismes ainsi
institués. Le contrat prévoit par ailleurs la mise en œuvre de procédures offrant les garanties
nécessaires au titulaire avant leur application.
6.3.3.3 La modification et l’issue du contrat
Le contrat définit, en son article I.17., les hypothèses et les conditions dans lesquelles il
peut être modifié, d’un commun accord entre les parties ou, le cas échéant, de façon unilatérale
par la commune. Les parties peuvent ainsi s’accorder pour modifier le contrat par voie
d’avenant, ou selon une procédure simplifiée, par l’établissement d’une fiche modificative,
proposée par le titulaire et approuvée par le représentant de la commune.
Le chapitre VII. du contrat définit les hypothèses et les conditions dans lesquelles
intervient l’issue du contrat, à son terme normal, ou par une résiliation du fait d’une décision
juridictionnelle, de la faute du titulaire, d’un motif d’intérêt général, d’un cas de force majeure,
du fait du prince, d’une situation d’imprévision ou d’un commun accord. Il précise, en
particulier, les modalités d’indemnisation de la commune ou du titulaire dans ces différents cas
de figure, ainsi que les conséquences de l’issue du contrat sur les biens, remis à la commune,
dans un état d’entretien et de fonctionnement compatible avec leur destination. Les conditions
dans lesquelles la commune peut, avant l’issue du contrat, prendre les mesures nécessaires pour
assurer la continuité du service public et le passage à un nouveau mode d’exploitation, sont par
ailleurs définies.
6.3.3.4 Le partage des risques
L’article I.10. du contrat établit les conditions dans lesquelles les risques encourus à
l’occasion de l’exécution du contrat sont répartis entre les parties. Une matrice des risques
recense ainsi les différents risques liés à la conception, à la construction, à la maintenance, à
l’exploitation et au renouvellement des biens, et les risques spéciaux liés à la fin anticipée, à la
gestion de l’énergie, aux risques d’assurance et aux risques financiers et désigne, pour chacun,
la partie ou les parties qui les supportent, en renvoyant aux stipulations contractuelles qui
organisent, dans l’ensemble de ces domaines, les modalités selon lesquelles ils sont supportés.
Les risques apparaissent clairement identifiés et analysés, et répartis de façon équilibrée entre
la commune et la société B.
COMMUNE DE GUÉRANDE
45
6.4 L’exécution du contrat de partenariat
6.4.1 Les phases de l’exécution du contrat
Le contrat, signé le 12 octobre 2015 a pris effet à sa notification à son titulaire, le
16 novembre 2015. Le démarrage de l’exécution des missions confiées à la société Bouygues
Energies et Services est intervenu à la notification de l’ordre de service n° 1 le prescrivant, le
1er mars 2016.
A compter de cette date, la société B a assuré la maintenance et l’exploitation du réseau
d’éclairage public de la commune ainsi que sa mission de gestion de l’énergie, en percevant les
rémunérations correspondantes.
Elle a par ailleurs engagé la réalisation des travaux de reconstruction des installations
d’éclairage public et de construction des dispositifs de mise en valeur du patrimoine. Les
travaux ont été réceptionnés au début de l’année 2017, et la société B a, ainsi que le prévoient
les stipulations de l’article II.10.1. du contrat, engagé les opérations préalables à l’acceptation
des biens. La commune a, à l’issue de ces opérations, et selon procès-verbal du 5 avril 2017,
accepté la prise de possession des biens, en formulant des réserves mineures, qui ont été levées
le 28 avril 2017. En tenant compte de l’interruption du chantier pendant la période estivale,
prescrite par la commune, le délai d’exécution des travaux s’élève à dix mois et demi, ce qui
correspond à un dépassement du délai contractuel de deux semaines. La commune a toutefois
indiqué que ce retard n’était pas imputable au titulaire, aucune pénalité n’ayant de ce fait été
appliquée.
Les taux bancaires applicables au financement de l’investissement initial ont été fixés,
de manière anticipée, le 7 juillet 2016, suite à la purge des délais de recours, constatée par le
maire le 16 avril 2016. L’échéancier définitif de remboursement a alors été arrêté.
L’acceptation de la cession de créances a pris effet lors de l’intervention de la décision de prise
de possession des biens reconstruits. Le versement de la rémunération Financière a alors
démarré : un loyer comptant a été réglé à la société B au terme du premier trimestre suivant la
prise de possession des biens, le règlement des loyers financiers s’effectuant auprès de
l’établissement bancaire C, sur la durée du contrat restant à courir pour le loyer financier
irrévocable (pour lequel s’applique un taux d’intérêt de 2,60 %), et jusqu’à la fin de l’année
2021 pour le loyer financier projet (avec un taux d’intérêt de 2,09 %).
Les taux d’intérêt ayant diminué par rapport aux prévisions initiales, un différentiel de
98 670,18 € a été obtenu sur le prix total, qui est venu alimenter la provision complémentaire
pour travaux de mise en valeur ou de mise en conformité, passant de 326 967,76 € à
425 637,94 €.
La mission relative à la fourniture, à la pose et à la dépose des illuminations festives a
démarré pour les fêtes de fin d’année 2016. Elle s’exécute chaque année jusqu’en novembre
2030, soit à 14 reprises, avec un renouvellement des installations prévu à trois reprises. Le
règlement de ces prestations s’effectue de manière lissée sur les années 3 à 14.
La réalisation de travaux de renouvellement d’installations d’éclairage public et de mise
en valeur est prévue au cours de l’exécution du contrat, leur rémunération ayant démarré lors
de la prise de possession effective des biens.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
Enfin, la commune a précisé que des travaux de mise en valeur du patrimoine, tels qu’ils
ont été définis à l’occasion des modifications apportées au contrat, sont encore à exécuter.
6.4.2 Les modifications du contrat et leurs conséquences financières
Outre l’impact de la baisse des taux d’intérêt sur le montant de la provision
complémentaire pour travaux de mise en valeur ou de mise en conformité, la fixation définitive
des taux a donné lieu à des modifications de certains prix tels qu’arrêtés lors de la signature du
contrat. Ainsi, le coût du remplacement, au titre de la reconstruction différée, d’installations
d’éclairage public, est passé de 23 525,90 € à 22 643,68 € (- 882,22 €), la rémunération Energie
de 63 661,80 € à 62 423,93 € (- 1 237,87 €), le coût de la maintenance-exploitation des
installations d’éclairage public est passé de 984 337,80 € à 972 005,16 € (- 12 332,64 €), celui
de la maintenance-exploitation des dispositifs de mise en valeur du patrimoine de
182 826,10 € à 180 535,49 € (- 2 290,61 €), tandis que le montant de la rémunération
Vandalisme est passé de 524 700 € à 540 560,63 € (+ 15 860,63 €). Ces modifications n’ont
pas eu d’impact sur le prix total du contrat, et leurs conséquences sur la répartition des éléments
de la rémunération du titulaire sont faibles. Il n’est toutefois pas possible de déterminer, en
l’absence de tout document écrit établi en ce sens, et formalisant l’accord des parties, la nature
des modifications des prestations attendues du titulaire justifiant l’évolution des prix, définis au
contrat comme présentant un caractère forfaitaire.
Le contrat a par ailleurs été modifié à deux reprises par la voie de fiches techniques
modificatives, dans les conditions prévues par l’article I.17. du contrat.
La fiche technique modificative n° 1 est intervenue le 26 juin 2016, au cours de
l’exécution des travaux : elle concerne une modification quantitative dans le relevé des réseaux
souterrains, concernant non plus 47 mais 62 km. Cette modification est minime et n’a pas
entraîné d’évolution dans la rémunération du titulaire.
La fiche technique modificative n° 2 est intervenue le 28 mars 2017, à l’issue des
travaux. Elle est justifiée par les évolutions apportées dans les travaux de mise en valeur du
patrimoine par rapport aux prévisions initiales, en lien avec l’intervention de l’architecte des
bâtiments de France : certains ouvrages auraient été modifiés ou supprimés, et le calendrier
d’exécution initialement envisagé aurait évolué, une partie des travaux étant reportée pour être
réalisée au cours de l’exécution du contrat. La commune a évoqué, au cours de l’instruction,
une réalisation prévue dans un délai de quatre années. Si la société B indique que la fiche
technique modificative n° 2 modifie le montant de certains éléments de rémunération, cela n’a
pas été constaté à la lecture de ce document. La fiche technique conduit principalement à
engager une partie de la provision complémentaire (279 637,94 €) pour la réalisation des
travaux de mise en valeur non encore exécutés. Elle respecte par ailleurs les trois conditions
posées pour le recours à ce procédé de modification du contrat, selon lesquelles la composante
de rémunération sur laquelle repose la modification ne doit pas altérer son montant annuel, une
dépense de fonctionnement ne peut que remplacer une dépense de fonctionnement et une
dépense d’investissement ne peut que remplacer une dépense d’investissement, et la
modification ne doit pas remettre en cause les principes, les montants et les modalités de
financement de chaque tranche de la composante de la rémunération financière.
COMMUNE DE GUÉRANDE
47
6.4.3 Les dépenses supplémentaires exposées dans le domaine de l’éclairage public
La commune a exposé, postérieurement à l’entrée en vigueur du contrat de partenariat,
des frais annexes s’agissant des installations d’éclairage public et des illuminations festives.
Certaines de ces dépenses sont intervenues entre la date d’entrée en vigueur du contrat,
le 16 novembre 2015, et la date de démarrage de l’exécution des prestations, le 1er mars 2016.
Or, cette période était prise en compte dans le calcul du prix, effectué sur 15 ans, et pour laquelle
la société B était, de ce fait, rémunérée. Si celle-ci évoque la fiche modificative intervenue en
mars 2017, la lecture de ce document ne révèle pas, ainsi qu’il a été mentionné, que le montant
de sa rémunération aurait effectivement été modifié pour correspondre à la durée réelle
d’exécution du contrat. La commune a ainsi conclu avec la société B, le 25 août 2015, un contrat
d’éclairage public et d’électrification, pour la période courant du 5 octobre 2015 au
13 octobre 2017. Ce contrat confiait notamment à l’entreprise la réalisation de travaux de
maintenance et de prise en charge des dégradations volontaires ou accidentelles des installations
d’éclairage public. La nature des interventions de la société B n’est pas toujours précisément
définie par les bons de commande ou les factures produites par la commune ; certaines
apparaissent néanmoins explicitement comme relevant de ces missions, pour un montant de
25 614,12 € TTC. Par ailleurs, les illuminations festives de la fin d’année 2015 ont été prises
en charge par la commune, pour un coût de 8 332,96 € TTC.
D’autres dépenses ont été exposées par la commune postérieurement au démarrage de
l’exécution des prestations du contrat de partenariat. Le contrat d’éclairage public et
d’électrification a ainsi donné lieu à plusieurs interventions relevant de la maintenance des
installations d’éclairage public, pour un montant de 3 507,56 € TTC. La commune a également
engagé des frais supplémentaires pour la mise en œuvre d’illuminations festives, pour les fêtes
de fin d’année 2016, à hauteur de 3 305,72 € TTC.
La commune devrait veiller à ne pas exposer de dépenses supplémentaires à celles
engagées dans le cadre du contrat de partenariat, pour la réalisation de prestations prévues par
ce contrat. Elle pourrait, par ailleurs, se rapprocher de la société B, afin de s’assurer que le prix
du contrat corresponde à sa durée réelle d’exécution de 14 ans, 8 mois et 15 jours.
6.4.4 L’organisation du suivi de l’exécution du contrat
La société B a établi, depuis le démarrage de l’exécution des prestations, un bilan
annuel, adopté par le conseil municipal, ainsi que des rapports trimestriels. Ces documents
comportent certains des éléments prévus par les articles L. 1414-14 et R. 1414-8 du code
général des collectivités territoriales et les stipulations du chapitre VI. du contrat de partenariat.
Les données économiques et relatives au suivi des indicateurs de performance sont toutefois
insuffisantes.
Si la commune a indiqué réaliser des contrôles inopinés des taux de panne, organiser
des réunions trimestrielles avec la société B, et réunir chaque semestre une commission de veille
technologique, elle n’a pas justifié du suivi effectif de l’exécution technique et financière du
contrat, en produisant, notamment, des comptes rendus établis suite à ces contrôles et réunions.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48
Elle devrait veiller au caractère complet des informations transmises par la société B, et
renforcer les modalités de suivi de l’exécution du contrat, afin de s’assurer du respect par
l’entreprise de ses obligations contractuelles et de ses objectifs de performance, et de mettre en
œuvre, le cas échéant, les pénalités prévues par le contrat.
Recommandation n° 5 : Garantir un suivi effectif de l’exécution du contrat de
partenariat afin de s’assurer du respect par son titulaire de l’ensemble de ses
obligations contractuelles.
6.4.5 Le bilan financier
Les sommes versées par la commune à la société B et à l’établissement bancaire C
depuis le démarrage de l’exécution du contrat et jusqu’au 31 décembre 2017 correspondent à
l’échéancier arrêté lors de la fixation définitive des taux : aucune pénalité n’a été appliquée, ni
aucun frais supplémentaire supporté par la commune.
Le coût global de l’opération, tenant compte, avant reversement du FCTVA, du prix du
contrat de partenariat, des frais d’assistance à maîtrise d’ouvrage et de l’indemnisation des
candidats non retenus, s’évalue à la somme de 7 863 358,17 € TTC au 31 décembre 2017.
Au stade de l’évaluation préalable, le coût de l’opération était estimé à la somme de
7 210 191 € TTC, soit un différentiel d’environ 650 000 €, qui peut s’expliquer, outre
l’évolution des prix entre la réalisation de l’évaluation et la conclusion du contrat, par les
modifications et précisions apportées au projet.
Les provisions constituées au moment de la signature du contrat ont par ailleurs été
partiellement utilisées. Les travaux correspondant à la provision pour travaux de mise en
conformité, comprise dans le montant de l’investissement initial pour un montant de
116 305,10 € HT, ont ainsi été exécutés. La provision complémentaire pour travaux de mise en
valeur ou de mise en conformité doit être partiellement consacrée, selon la fiche technique
modificative n° 2, à des travaux complémentaires devant être exécutés dans un délai de
quatre ans, à hauteur de 279 637,34 € HT. Une somme de 146 000 € HT demeure affectée à une
provision pour travaux complémentaires, sans garantie que ces travaux soient réalisés, ni que
la commune puisse, à défaut, récupérer cette somme. Enfin, s’agissant de la rémunération
Vandalisme, son montant est passé, depuis la fiche modificative n° 2, à 36 037,37 € annuels :
aucun frais n’a été exposé à ce titre en 2016, et le rapport trimestriel établi pour la période de
juillet à septembre estime le montant des frais exposés en 2017 à 50 111,15 €. Toutefois, un
certain nombre des devis pris en compte à ce titre semble ne pas concerner des interventions
liées à des dégradations accidentelles ou volontaires des installations d’éclairage public, mais
des opérations d’entretien ou de modification des biens, pour un montant correspondant à
23 974,10 € HT. Or, ces sommes devraient relever de la rémunération Maintenance, qui
présente un caractère forfaitaire, voire pour certaines de la rémunération financière. Leur
intégration au sein de la rémunération Vandalisme prive la commune de la possibilité de les
reporter sur l’année suivante ou de les réaffecter en vue de la réalisation de travaux ultérieurs,
comme le prévoit le contrat, ou bien encore d’en obtenir le remboursement. La commune doit,
COMMUNE DE GUÉRANDE
49
de ce fait, assurer un suivi attentif des interventions prises en compte au titre de la rémunération
Vandalisme.
6.4.6 La performance globale
La performance globale du contrat de partenariat doit s’apprécier au regard du coût qu’il
représente pour la commune, mais également de la qualité des prestations réalisées par la société
B, et des objectifs ayant conduit la commune à y recourir.
La performance financière du contrat peut être examinée en comparant le coût que
représentait l’exploitation et la maintenance des installations d’éclairage public, d’une part, et
la mise en œuvre des illuminations festives, d’autre part, avant et après son entrée en vigueur.
Ainsi, tandis que la moyenne annuelle, calculée sur les années 2012 à 2015, des dépenses de
maintenance des installations d’éclairage public s’élevait à 76 047 € TTC, leur montant annuel,
résultant de la prise en compte des rémunérations Maintenance-exploitation éclairage public et
télégestion (hors dispositifs de mise en valeur du patrimoine) et Vandalisme s’élève, dans le
cadre du contrat de partenariat, à 120 822 € TTC (+ 59 %). Le coût annuel des illuminations
festives s’élevait, en moyenne, sur les années 2012 à 2015, à 16 593 € TTC : en tenant compte
des rémunérations d’investissement Mise à disposition des illuminations festives (1ère année),
Mise à disposition des illuminations festives années 5, 9 et 13, et de fonctionnement
Illuminations festives (pose, dépose, entretien), il s’établit désormais à 58 337 € TTC
(+ 252 %). Trois éléments doivent conduire à nuancer ces comparaisons : d’une part, les
installations d’éclairage public ont évolué, et la maintenance ne porte pas sur le même
patrimoine que précédemment ; d’autre part, les opérations de pose et de dépose des
illuminations festives étaient jusqu’alors essentiellement réalisées par les services de la
commune, leur intervention n’ayant pas donné lieu à une valorisation qui aurait pu être prise en
compte ; enfin, les illuminations festives fournies par le titulaire au titre du troisième
renouvellement pourront éventuellement être utilisées par la commune après l’issue du contrat
de partenariat.
Compte tenu du caractère encore récent du démarrage de l’exécution du contrat, en
particulier depuis la mise en service des biens construits par son titulaire, il n’est pas possible
d’examiner, de manière probante, sa performance sur ses autres aspects. Ainsi, l’unique bilan
annuel ne permet pas d’évaluer l’impact du contrat de partenariat sur la qualité du service, ni
les résultats obtenus en termes de consommation énergétique. Si la commune a indiqué, en
réponse aux observations provisoires, que la mise en place des nouveaux matériels aurait
occasionné une baisse de sa consommation d’électricité, son coût passant de 162 000 € en 2016
à 149 000 € en 2017, elle ne produit pas d’éléments tangibles permettant d’en justifier. Par
ailleurs, les répercussions attendues par la commune des installations de mise en valeur du
patrimoine, notamment sur le tourisme, ne sont pas directement quantifiables, ni ne peuvent, à
ce stade de l’exécution du contrat, être évaluées.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50
ANNEXES
Annexe n° 1. La qualité de l’information financière et budgétaire ....................................................... 51
Annexe n° 2. La situation financière ..................................................................................................... 54
Annexe n° 3. L’opération du Petit séminaire ........................................................................................ 62
Annexe n° 4. Le contrat de partenariat pour l’éclairage public et la mise en valeur du patrimoine
historique ........................................................................................................................ 64
COMMUNE DE GUÉRANDE
51
Annexe n° 1. La qualité de l’information financière et budgétaire
Les états annexés au compte administratif 2017
Annexe Carence relevée
Annexe A2.2
Répartition par nature de dette
Incohérence : les données qui y figurent divergent de celles figurant à la
balance des comptes sur les sommes inscrites aux comptes 1641, 16441 et
1675
Annexe C1.1
Etat du personnel
Annexe incomplète au regard des prescriptions de la M14 relatives à la
description des emplois budgétaires : les emplois à temps non complets ne
mentionnent pas la quotité fixée du temps de travail, le tableau
complémentaire décrivant les agents non titulaires n’est pas complet faute
de précision sur le niveau de rémunération et les motifs des contrats
Annexe C3.1
Liste des organismes de regroupement
auxquels adhère la commune
Annexe incomplète, certains organismes sont manquants de même que les
dates d’adhésion et le mode de financement
Source : CRC, d’après le compte administratif 2017
Les délais de mandatement des dépenses de fonctionnement en 2016 (comptes 60, 61 et
62 hors comptes 6061, 6225, 6261 et 6262)
Nombre de
mandats
% du total des
mandats Montant
% du montant
global
< ou égal à 20 jours 2284 64,27 % 1 344 328 € 53,75 %
Entre 20 et 30 jours 593 16,69 % 335 287 € 13,41 %
Entre 30 et 40 jours 312 8,78 % 258 476 € 10,34 %
Entre 40 et 60 jours 233 6,56 % 347 239 € 13,88 %
> A 60 jours 132 3,71 % 215 530 € 8,62 %
TOTAL 3 554 100 % 2 500 859 € 100 %
Source : CRC d’après fichier des mandats 2016
Rattachements
2012 2013 2014 2015 2016
Charges rattachées avec ICNE 153 421 € 173 821 € 277 594 € 524 234 € 610 979 €
% par rapport aux charges de
fonctionnement 0,86 % 0,92 % 1,48 % 2,86 % 3,37 %
Produits rattachés 414 426 € 8 510 € 194 615 € 354 694 € 3 041,50 €
% par rapport aux produits de
fonctionnement 2,11 % 0,04 % 0,96 % 1,77 % 0,01 %
Source : CRC, d’après les comptes administratifs
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52
Ecarts entre le compte administratif et les états des charges rattachées
2014 2015 2016
Compte administratif 277 594 € 524 234 € 610 979 €
Etat des charges rattachées 121 435 € 398 071 € 497 730 €
Source : Comptes administratifs et états des charges rattachées
Ecarts entre l’inventaire, la balance des comptes et l’état de l’actif au 31 décembre
2016
Compte Inventaire
(en €)
Etat de l’actif
(en €)
Ecart
inventaire/état
de l’actif (en €)
Balance (en €)
Ecart
inventaire/balance
(en €)
202 526 773,55 531 693,55 -4 920,00 531 693,55 -4 920,00
2031 / 587 536,23 -587 536,23 587 536,23 -587 536,23
2033 / 44 293,35 -44 293,35 44 293,35 -44 293,35
204181 61 837,34 63 334,94 -1 497,60 63 334,94 -1 497,60
20422 760 635,61 764 635,61 -4 000,00 764 635,61 -4 000,00
2118 2 916 388,27 2 889 602,51 26 785,76 2 889 602,51 26 785,76
2121 291 474,94 292 529,01 -1 054,07 292 529,01 -1 054,07
2128 575 221,60 572 197,60 3 024,00 572 197,60 3 024,00
21311 3 486 474,88 3 416 409,52 70 065,36 3 416 409,52 70 065,36
21312 8 250 617,79 8 062 637,18 187 980,61 8 062 637,18 187 980,61
21316 705 864,36 682 385,40 23 478,96 682 385,40 23 478,96
21318 29 698 938,67 36 117 687,79 -6 418 749,12 36 117 687,79 -6 418 749,12
2138 4 898 378,38 4 604 658,19 293 720,19 4 604 658,19 293 720,19
2148 / 123 965,87 -123 965,87 123 965,87 -123 965,87
2151 25 148 973,08 23 523 553,28 1 625 419,80 23 523 553,28 1 625 419,80
2152 13 827 396,11 11 306 242,64 2 521 153,47 11 306 242,64 2 521 153,47
21534 3 196 618,68 3 235 345,89 -38 727,21 3 235 345,89 -38 727,21
21538 824 401,41 803 221,22 21 180,19 803 221,22 21 180,19
21571 1 357 411,80 1 326 627,80 30 784,00 1 326 627,80 30 784,00
2158 296 252,83 220 442,06 75 810,77 220 442,06 75 810,77
2182 2 074 487,52 2 048 413,15 26 074,37 2 048 413,15 26 074,37
2188 4 274 153,60 4 296 922,45 -22 768,85 4 296 922,45 -22 768,85
2312 / 3 024,00 -3 024,00 3 024,00 -3 024,00
2313 / 2 641 987,29 -2 641 987,29 2 641 987,29 -2 641 987,29
2315 / 6 369 602,49 -6 369 602,49 6 369 602,49 -6 369 602,49
2316 / 57 933,60 -57 933,60 57 933,60 -57 933,60
2318 / 19 716,06 -19 716,06 19 716,06 -19 716,06
238 / 608 688,67 -608 688,67 608 688,67 -608 688,67
241 / 585 030,73 -585 030,73 585 030,73 -585 030,73
2423 / 6 528 614,41 -6 528 614,41 6 528 614,41 -6 528 614,41
COMMUNE DE GUÉRANDE
53
Compte Inventaire
(en €)
Etat de l’actif
(en €)
Ecart
inventaire/état
de l’actif (en €)
Balance (en €)
Ecart
inventaire/balance
(en €)
2492 0,00 0,00 0,00 5 540 885,28 -5 540 885,28
2802 224 212,22 292 260,52 -68 048,30 372 171,82 -147 959,60
28031 / 46 402,89 -46 402,89 79 552,48 -79 552,48
28033 / 4 562,29 -4 562,29 7 850,30 -7 850,30
2804111 100 000,00 0,00 100 000,00 60 000,00 40 000,00
28041412 2 380,00 0,00 2 380,00 595,00 1 785,00
28041511 376 680,37 54 186,37 322 494,00 275 543,52 101 136,85
28041512 2 537,00 0,00 2 537,00 0,00 2 537,00
28041582 52 680,00 0,00 52 680,00 19 299,00 33 381,00
2804171 6 872,56 2 750,56 4 122,00 5 499,84 1 372,72
2804172 8 664,69 6 066,64 2 598,05 7 799,31 865,38
2804181 21 764,00 0,00 21 764,00 8 651,00 13 113,00
280421 690 323,08 494 625,49 195 697,59 689 524,03 799,05
280422 511 828,55 200 114,38 311 714,17 397 935,02 113 893,53
28051 207 477,85 483 283,53 -275 805,68 546 279,16 -338 801,31
28088 5 530,00 0,00 5 530,00 1 810,00 3 720,00
28121 16 969,70 101 745,32 -84 775,62 111 087,82 -94 118,12
28128 18 549,38 91 703,24 -73 153,86 101 888,76 -83 339,38
281561 / 18 510,81 -18 510,81 18 510,81 -18 510,81
281568 116 063,19 177 772,47 -61 709,28 226 990,78 -110 927,59
281571 684 349,65 1 109 701,29 -425 351,64 1 196 918,54 -512 568,89
281578 / 4 441,85 -4 441,85 4 441,85 -4 441,85
28158 57 045,01 165 897,66 -108 852,65 241 736,75 -184 691,74
28181 9 045,69 5 960,61 3 085,08 8 545,55 500,14
28182 666 971,10 975 313,86 -308 342,76 1 194 993,96 -528 022,86
28183 90 551,77 1 015 804,02 -925 252,25 1 061 478,50 -970 926,73
28184 260 407,79 934 859,04 -674 451,25 1 065 379,78 -804 971,99
28185 595,00 0,00 595,00 270,00 325,00
28188 1 447 793,39 2 999 166,88 -1 551 373,49 3 819 288,78 -2 371 495,39
Source : Etat des immobilisations produit par la commune, état de l’actif, comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54
Annexe n° 2. La situation financière
Comptabilisation du BEA dans les comptes de gestion
en € 2013 2014 2015 2016
21318 –
Immobilisations
corporelles –
Autres bâtiments
publics
Débit / Débit / Débit
OONB 8 097 200 Débit /
Crédit / Crédit / Crédit / Crédit /
235 – Part
investissement
PPP
Débit / Débit 202 430 Débit / Débit /
Crédit / Crédit Crédit 202 430 Crédit /
1675 – Dettes
afférentes aux
METP et PPP
Débit / Débit 202 430 Débit 202 430 Débit 202 430
Crédit / Crédit 202 430 Crédit
OONB 7 894 770 Crédit /
611 – Contrats
de prestations de
service
Débit / Débit 158 145,45 Débit 156 601,72 Débit 158 145,46
Crédit / Crédit / Crédit / Crédit /
6132 – Locations
immobilières
Débit 181 613 Débit / Débit / Débit /
Crédit / Crédit / Crédit / Crédit /
6618 - Intérêts
des autres dettes
Débit / Débit / Débit / Débit /
Crédit / Crédit / Crédit / Crédit /
Source : Comptes de gestion
Comptabilisation du BEA dans les comptes de gestion corrigée conformément à la
M14 et à l’échéancier produit par la commune
en € 2013 2014 2015 2016
21318 –
Immobilisations
corporelles –
Autres bâtiments
publics
Débit
OONB 5 164 480 Débit / Débit / Débit /
Crédit / Crédit / Crédit / Crédit /
235 – Part
investissement
PPP
Débit / Débit / Débit / Débit /
Crédit / Crédit / Crédit / Crédit /
1675 – Dettes
afférentes aux
METP et PPP
Débit 64 606 Débit 129 112 Débit 129 112 Débit 129 112
Crédit
OONB 5 099 874 Crédit / Crédit / Crédit /
611 – Contrats de
prestations de
service
Débit 80 398 Débit 160 797 Débit 160 797 Débit 160 797
Crédit / Crédit / Crédit / Crédit /
6132 – Locations
immobilières
Débit / Débit / Débit / Débit /
Crédit / Crédit / Crédit / Crédit /
COMMUNE DE GUÉRANDE
55
en € 2013 2014 2015 2016
6618 - Intérêts des
autres dettes
Débit 36 609 Débit 73 218 Débit 73 218 Débit 73 218
Crédit / Crédit / Crédit / Crédit /
Source : CRC, d’après les comptes de gestion et les réponses de la commune
Evolution des produits de gestion
en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
2012/2017
Ressources
fiscales propres
(nettes des
restitutions)
9 942 395 10 379 264 10 629 757 11 141 060 11 417 211 11 875 480 3,6% 19%
+ Ressources d'exploitation
1 128 888 1 185 768 1 050 253 1 169 766 1 135 491 1 702 545 8,6% 51%
= Produits
"flexibles"
(a)
11 071 283 11 565 031 11 680 009 12 310 826 12 552 702 13 578 025 4,2% 23%
Ressources
institutionnell
es (dotations et
participations
)
4 521 739 4 531 968 4 364 897 4 106 262 3 497 562 3 753 089 -3,7% -17%
+ Fiscalité
reversée par
l'interco et l'Etat
3 700 897 3 608 713 2 900 715 2 934 828 2 842 219 2 487 217 -7,6% -33%
= Produits
"rigides" (b) 8 222 635 8 140 681 7 265 612 7 041 090 6 339 781 6 240 306 -5,4% -24%
Production
immobilisée,
travaux en
régie (c)
426 490 426 490 366 031 231 006 474 245 530 387 4,5% 24%
= Produits de
gestion
(a+b+c = A)
19 720 408 20 132 202 19 311 653 19 582 923 19 366 727 20 348 717 0,6% 3%
Source : CRC, d’après les comptes de gestion 2012 à 2017
Les bases nettes imposées
2012 2013 2014 2015 2016 Var. annuelle
moyenne
Taxe d'habitation 24 581 625 25 634 352 26 248 483 27 284 502 27 389 152 2,7%
+ Foncier bâti 19 127 352 19 904 772 20 679 391 21 211 555 21 864 890 3,4%
+ Foncier non bâti 292 246 291 187 290 202 284 915 289 787 -0,2%
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56
2012 2013 2014 2015 2016 Var. annuelle
moyenne
= Bases nettes totales
imposées en € 44 001 223 45 830 311 47 218 076 48 780 972 49 543 829 3,0%
Bases nettes totales
imposées par hab. en € 2 714 2 818 2 875 2 966 3 003 2,6%
Moy. nationale de la
strate par hab. en € 2 526 2 632 2 646 2 731 2 739 2,0%
Source : Bercy, comptes individuels des collectivités et états fiscaux
Evolution des dotations et participations
en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
2012/2017
Dotation Globale de
Fonctionnement 3 522 387 3 502 400 3 398 396 3 049 521 2 663 231 2 438 997 -7,1% -31%
Dont dotation
forfaitaire
2 988 110 2 971 827 2 823 055 2 426 683 2 033 007 1 841 042 -9,2% -38%
Dont dotation
d'aménagement
534 277 530 573 575 341 622 838 630 224 597 955 2,3% 12%
FCTVA 0 0 0 0 0 10 641,45 N.C. -
Participations 631 015 663 480 603 555 626 146 462 177 846 273 6% 34%
Dont Etat 34 889 36 555 76 477 59 911 25 619 27 184 -4,9% -22%
Dont régions 59 859 30 511 34 111 51 750 27 281 29 921 -13% -50%
Dont
départements 77 576 84 868 50 162 32 392 32 036 31 682 -16,4% -59%
Dont
communes 30 146 30 959 45 981 34 836 23 618 106 272 28,7% 253%
Dont
groupements 0 75 000 0 67 549 0 0 N.C. -
Dont autres 428 544 405 588 396 825 379 709 353 623 651 215 -8,7% 52%
Autres attributions et
participations 368 337 366 088 362 946 430 595 372 154 451 178 4,4% 24%
Dont
compensation et péréquation
354 823 352 523 337 669 381 262 317 923 411 639 3% 16%
Dont autres 13 514 13 565 25 277 49 333 54 232 45 539 27,5% 237%
= Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
4 521 739 4 531 968 4 364 897 4 106 262 3 497 562 3 753 089 -3,7% -17%
Source : CRC, d’après les comptes de gestion 2012 à 2017
COMMUNE DE GUÉRANDE
57
Evolution de la dotation globale de fonctionnement
en € par habitant 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Evolution
2012/2016
DGF Guérande 217 215 207 185 161 146 -32,72%
DGF moyenne de la strate 235 236 227 206 186 177 -24,68%
Source : Bercy, comptes individuels des collectivités
Détail de la fiscalité reversée
en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
2012/2017
Attribution de
compensation
brute
3 587 610 3 521 784 2 813 412 2 847 524 2 969 323 2 584 803 -6,3% -28%
+ Dotation de solidarité
communautaire
brute
94 480 68 122 68 496 68 497 68 497 68 497 -6,2% -28%
+ Fonds de
péréquation
(FPIC) et de solidarité
0 0 0 0 -214 408 -184 890 N.C. -
+/-
Contribution
nette des fonds nationaux de
garantie individuelle
des ressources
(FNGIR)
18 807 18 807 18 807 18 807 18 807 18 807 0,0% 0,0%
= Fiscalité
reversée par
l'Etat et
l'interco
3 700 897 3 608 713 2 900 715 2 934 828 2 842 219 2 487 217 -7,6% -33%
Source : CRC, d’après les comptes de gestion 2012 à 2017
Evolution des charges de gestion
en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
2012/2017
Charges à
caractère
général
3 597 030 3 663 497 3 709 577 3 412 807 3 288 578 3 384 982 -2% -8,58%
+ Charges
de
personnel
8 258 882 8 549 912 8 025 346 8 131 036 8 141 631 10 295 572 -0,4% -1,42%
+
Subventions
de fonctionne
ment
3 249 561 3 439 413 3 408 089 3 403 064 3 145 211 1 746 162 -0,8% -3,21%
+ Autres
charges de gestion
1 618 545 1 625 738 1 447 190 1 472 346 1 348 755 1 434 558 -4,5% -16,67%
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
58
en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
2012/2017
= Charges
de gestion
(B)
16 724 018 17 278 560 16 590 203 16 419 253 15 924 175 16 861 273 -1% -4,78%
Source : CRC, d’après les comptes de gestion 2012 à 2017
Evolution des subventions de fonctionnement
en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne
Subventions de fonctionnement 3 249 561 3 439 413 3 408 089 3 403 064 3 145 211 1 746 162 -11,7%
Dont subv. aux établissements
publics rattachés : CCAS, caisse des écoles, services publics (SPA
ou SPIC)
1 660 000 1 800 000 1 900 000 1 910 000 1 980 000 650 000 -17,1%
Dont subv. autres établissements publics
19 522 108 218 15 905 5 483 0 0 -100,0%
Dont subv. aux personnes de droit
privé 1 570 038 1 531 195 1 492 183 1 487 581 1 165 211 1 096 162 -6,9%
Source : CRC, d’après les comptes de gestion 2012 à 2017
Les subventions versées par les communes de la même strate
en €/habitant 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Guérande 200 211 207 207 191 104
Moyenne de la strate 96 98 98 97 94 92
Source : Bercy, comptes individuels des collectivités
L’EBF et la CAF brute par rapport à la moyenne de la strate
en €/habitant 2012 2013 2014 2015 2016 2017
EBF Guérande 185 169 166 193 209 208
Moyenne de la strate 226 215 196 215 211 203
CAF brute Guérande 155 135 131 159 176 176
Moyenne de la strate 192 180 164 183 186 179
Source : Bercy, comptes individuels des collectivités203
COMMUNE DE GUÉRANDE
59
Le financement de l’investissement
en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Cumul
sur les
années
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
2012/2017
CAF brute 2 519 877 2 289 292 2 150 595 2 603 994 2 899 207 2 938 269 15 401 233 3,1% 16,6%
- Annuité en capital de la
dette
1 902 558 2 014 320 2 105 641 2 277 026 2 168 027 2 948 558 13 416 129 9,2% 55%
= CAF nette
ou disponible
(C)
617 319 274 972 44 954 326 968 731 180 -10 289 1 985 104 - -101,7%
= Recettes
d'inv. hors
emprunt (D)
2 238 498 1 773 611 1 878 404 2 804 035 1 076 711 1 984 434 11 755 962 -2,4% -11,3%
=
Financement
propre
disponible
(C+D)
2 855 817 2 048 583 1 923 358 3 131 002 1 807 892 1 974 145 13 740 797 -7,1% -30,9%
= Besoin (-)
ou capacité
(+) de
financement
propre
-2 683 881 -3 257 228 -2 009 622 -1 020 134 -823 743 -487 463 -10 291 071 -28,9% -81,8%
= Besoin (-)
ou capacité
(+) de
financement
-2 683 881 -3 257 228 -2 009 622 -1 020 134 -823 743 -487 463 -10 291 071 -28,9% -81,8%
Nouveaux
emprunts de l'année (y
compris
pénalités de réaménageme
nt)
2 388 907 3 100 000 1 797 570 3 049 510 154 000 1 054 784 11 544 771 -15,1% -55,8%
Mobilisation (-) ou
reconstitution
(+) du fonds de roulement
net global
-294 974 -157 228 -212 052 2 029 076 -678 743 567 320 1 253 700 - -292,3%
Source : CRC, d’après comptes de gestion et réponses commune
La CAF nette par rapport à la moyenne de la strate
en €/habitant 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Guérande 38 17 3 20 44 -0,62
Moyenne de la strate 109 95 76 90 82 89
Source : CRC d’après Bercy, comptes individuels des collectivités
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
60
Evolution de l’encours de la dette
en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne Encours de dettes du BP au
1er janvier 19 707 821 20 194 171 26 379 725 26 222 908 26 995 692 24 982 165 5%
- Annuité en capital de la dette (hors remboursement
temporaires d'emprunt)
1 902 558 2 014 320 2 105 641 2 277 026 2 168 027 2 948 558 9%
- Var. des autres dettes non
financières (hors remboursements temporaires
d'emprunts)
0 0 0 -300 -500 500 N.C.
+ Intégration de dettes (contrat de partenariat,
emprunts transférés dans le
cadre de
l'intercommunalité...)
0 5 099 874 151 255 0 0 3 145 547 N.C.
+ Nouveaux emprunts 2 388 907 3 100 000 1 797 570 3 049 510 154 000 1 054 784 -15%
= Encours de dette du BP au
31 décembre 20 194 171 26 379 725 26 222 908 26 995 692 24 982 165 26 233 438 5%
Source : CRC, d’après comptes de gestion et réponses commune
L’encours de dette par rapport à la moyenne de la strate
en €/habitant 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Guérande 1 245 1 622 1 596 1 641 1 514 1 590
Moyenne de la strate 955 964 958 944 918 895
Source : CRC d’après Bercy, comptes individuels des collectivités
Le fonds de roulement net global (FRNG)
au 31
décembre en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne Dotations, réserves et
affectations
64 205 011 66 507 978 69 559 543 71 485 017 73 484 138 76 034 887 3,4%
- Neutralisation des
amortissements
des subventions d’équipement
versées
0 0 0 0 0 1 706 864 -
+/- Différences
sur réalisations 1 873 512 1 874 462 1 259 748 1 219 919 1 315 876 3 037 397 10,1%
+/- Résultat
(fonctionnement) 1 339 985 994 980 935 180 1 403 302 1 917 075 2 133 349 9,7%
+ Subventions 10 959 757 11 769 436 13 035 983 13 970 426 14 087 899 15 411 481 7,1%
dont subventions
transférables
23 516 93 133 93 133 146 892 225 643 265 144 62,3%
dont
subventions non transférables
10 936 241 11 676 303 12 942 849 13 823 534 13 862 256 15 146 337 6,7%
COMMUNE DE GUÉRANDE
61
au 31
décembre en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne = Ressources
propres élargies 78 378 265 81 146 856 84 790 453 88 078 664 90 804 988 94 910 250 3,9%
+ Dettes financières (hors
obligations)
20 194 171 26 379 725 26 222 908 26 995 692 24 982 165 26 233 438 5,4%
= Ressources
stables (E) 98 572 436 107 526 581 111 013 362 115 074 357 115 787 154 121 143 688 4,2%
Immobilisations propres nettes
(hors en cours)
96 261 878 101 967 902 103 279 023 102 950 695 103 209 316 114 856 881 3,6%
dont subventions
d'équipement
versées
889 447 1 048 290 1 193 414 1 369 716 1 323 203 1 900 749 16,4%
dont autres
immobilisations
incorporelles
671 857 491 755 552 422 589 404 726 289 577 432 -3%
dont immobilisations
corporelles
94 149 263 99 445 936 100 551 265 99 187 559 99 340 809 111 812 389 3,5%
dont
immobilisations financières
551 311 981 922 981 922 1 804 016 1 819 016 566 311 0,5%
+
Immobilisations en cours
250 026 3 821 197 6 201 614 8 557 365 9 700 952 3 080 110 65,2%
+
Immobilisations nettes concédées,
affectées,
affermées ou mises à
disposition
1 572 760 1 572 760 1 572 760 1 572 760 1 572 760 1 572 760 0,0%
= Emplois
immobilisés (F) 98 084 664 107 361 859 111 053 397 113 080 820 114 483 028 119 509 751 4%
= Fonds de
roulement net
global (E-F)
487 772 164 723 -40 035 1 993 537 1 304 126 1 633 937 27,4%
en nombre de
jours de charges courantes
10,3 3,3 -0,8 42,5 28,7 -31,4 34
Source : CRC, d’après comptes de gestion et réponses commune
La trésorerie
au 31 décembre en € 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var.
annuelle
moyenne Fonds de roulement net
global 487 772 164 723 -40 035 1 993 537 1 304 126 1 633 937 27%
- Besoin en fonds de
roulement global 110 312 -543 142 -219 824 -266 287 -439 159 -78 070 N.C.
=Trésorerie nette 377 460 707 864 179 789 2 259 824 1 743 285 1 641 807 34%
en nombre de jours de
charges courantes 8,0 14,3 3,8 48,2 38,4 34,1 -
Source : CRC, d’après comptes de gestion et réponses commune
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
62
Annexe n° 3. L’opération du Petit séminaire
Les dépenses engagées par la commune pour la définition d’un projet
d’aménagement du site du Petit séminaire
Nature de la prestation Nom de
l’intervenant
Date du
mandat
Numéro du
mandat
Montant
TTC
Participation étude prospective
Petit séminaire ADDRN 05/06/2012 2390 12 500 €
Participation étude programme
Petit Séminaire ADDRN 05/06/2012 2391 2 350 €
Réunion de travail financement
du Petit séminaire Cabinet BNS 17/10/2012 4504 172,80 €
Participation reconversion du
Petit séminaire Cap Atlantique 06/11/2013 4551 43 772,11 €
Total 58 794,91 €
Source : CRC, d’après les fichiers de mandats de la commune
Les sommes versées à l’Agence foncière de Loire-Atlantique (TTC)
Capital Fonds de
concours
Intérêts/Assurance/Frais
de dossier
Remboursement
taxe foncière
2012 230 000 €
2013 321 914,76 € 108 695,50 € 9 610,79 €
2014 344 805,73 € 63 856,02 € 9 126,64 €
2015 354 296,57 € 50 008,97 € 8 577,66 €
Total 1 021 017,06 € 230 000 € 222 560,49 € 27 315,09 €
Source : CRC, d’après réponse et pièces produites par la commune
Les travaux réalisés sur le site du Petit séminaire
Nature des travaux Date du mandat Numéro de mandat Prix TTC
/ 29/01/2013 342 181,89 €
/ 17/07/2013 3148 302,08 €
/ 05/07/2013 2874 349,30 €
/ 21/01/2013 257 1,20 €
COMMUNE DE GUÉRANDE
63
Source : CRC, d’après les fichiers de mandat et les réponses de la commune
/ 07/01/2013 72 28,41 €
/ 29/01/2013 341 37,82 €
/ 17/01/2014 162 87,58 €
/ 05/07/2013 2891 47,64 €
/ 05/07/2013 2891 105,04 €
Réparation toiture 01/02/2013 434 12 586,70 €
Installation d’une alarme 21/02/2013 725 4 754,10 €
Maçonnerie 11/04/2013 1559 9 328,80 €
Menuiserie 21/05/2013 2004 9 670,64 €
Réparation de toiture en tôle 21/01/2013 257 688,63 €
Volets métalliques 29/03/2013 1281 675,50 €
Réparation portail
Achat fourniture 29/05/2013 2251 9,60 €
Travaux de toiture 15/02/2013 616 554,94 €
Entretien réparations bâtiment 09/08/2013 3493 5 890,06 €
Travaux en régie 29/01/2015 5441 1 422,74 €
Clôture terrain 27/03/2015 896 9,06 €
Réfection mur d’enceinte 23/04/2015 1310 2 154,72 €
Réfection mur d’enceinte 17/06/2015 1960 11 319,78 €
Modification du branchement électrique 09/09/2015 3105 795,60 €
Total 61 001,83 €
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
64
Annexe n° 4. Le contrat de partenariat pour l’éclairage public et la mise en
valeur du patrimoine historique
Modification des prix lors de la fixation des taux bancaires
Prix HT à la signature
du contrat
Prix HT à la fixation
des taux Différence
Investissements initiaux 2 880 903,08 € 2 871 286,67 € - 9 616,41 €
Frais liés au financement initial 165 683,06 € 156 066,65 € - 9 616,41 €
Intérêts intercalaires 31 294,17 € 21 677,76 € - 9 616,41 €
Commission d’arrangement 56 000 € 56 000 € 0 €
Commission de non-utilisation 28 388,89 € 28 388,89 € 0 €
Conseil bancaire 50 000 € 50 000 € 0 €
Frais financiers 632 352,81 € 544 181,58 € - 88 171,23 €
Coût de mise à disposition des
illuminations festives et
reconstruction différée
415 377,59 € 414 495,37 € - 882,22 €
Mise à disposition des illuminations
festives années 5, 9 et 13 266 451,69 € 266 451,69 € 0 €
Remplacement des blocs Led
intramuros 23 525,90 € 22 643,68 € - 882,22 €
Remplacement des gobos,
modification des programmes 125 400 € 125 400 € 0 €
Coût des provisions 851 667,76 € 966 198,57 € + 114 530,81 €
Gestion des sinistres, accidents, vols 524 700 € 540 560,63 € + 15 860,63 €
Provision complémentaire pour travaux de mise en valeur ou de mise
en conformité 326 967,76 € 425 637,94 € + 98 670,18 €
Gestion de l’énergie 63 661,80 € 62 423,93 € - 1 237,87 €
Fonctionnement 1 579 087,10 € 1 564 464,03 € - 14 623,07 €
Maintenance – Exploitation éclairage
public et télégestion 984 337,80 € 972 005,16 € - 12 332,64 €
Maintenance – Exploitation parcours
lumière 182 826,10 € 180 535,49 € - 2 290,61 €
Illuminations festives (pose, dépose,
entretien) 373 948,20 € 373 948,38 € + 0,18 €
Outils de communication 37 975,00 € 37 975,00 € 0 €
Source : CRC, d’après les pièces contractuelles produites par la commune
COMMUNE DE GUÉRANDE
65
Les missions confiées à la société B dans le cadre du contrat d’éclairage public et
d’électrification
Nature des travaux
Date du
bon de
commande
Montant
TTC
EP Boulevard du Nord Luminaire et candélabre 01/10/2015 3 744,60 €
Réparation éclairage public route des marais 01/10/2015 1 837,20 €
Raccordement édicule publicitaire au réseau d’éclairage public 01/10/2015 4 980 €
Eclairage public avenue du général Lechet – Remplacement coffret TV 01/10/2015 1 460,40 €
Eclairage public avenue Anne de Bretagne - Lampe 01/10/2015 272,40 €
Eclairage public giratoire du parc 01/10/2015 800,40 €
Lampe boulevard du midi 01/10/2015 558 €
Eclairage public rue des Forsythias, candélabre HS 01/10/2015 4 116 €
Eclairage public avenue des sports 01/10/2015 1 686,48 €
Eclairage public route de la Turballe remplacement de matériel 01/10/2015 3 892,80 €
Rue Gustave Flaubert - Candélabre accidenté 01/10/2015 3 541,20 €
Eclairage public giratoire de Kerbiniou - Candélabre et lampe HS 01/10/2015 1 744,80 €
Entretien éclairage public - Intervention mensuelle 13/11/2015 7 032 €
Prise d’effet du contrat de partenariat au 16/11/2015
Remplacement dispositif de pilotage école de la Madeleine 16/11/2015 690 €
Vidéo protection RD247 - Alimentation de la caméra 3 candélabre n°392 15/01/2016 3 032,40 €
Alimentation électrique borne rétractable Porte Saint Michel 04/02/2016 949,20 €
Opérations
d’entretien,
maintenance,
prise en charge
de sinistres
entrant dans le
champ du
contrat de
partenariat
Remplacement projecteur vandalisé 16/11/2015 1 316,40 €
Remplacement candélabre accidenté rue de la petite colline 16/11/2015 2 263,56 €
Remplacement candélabre accidenté avenue de la bonne source 20/11/2015 2 224,56 €
Remplacement d’un coffret d’éclairage public endommagé route du
Pouliguen 07/01/2016 752,40 €
Entretien de l’éclairage public - Intervention janvier et février 2016 07/01/2016 14 064,00 €
Rue de la Forêt - Remplacement candélabre accidenté 07/01/2016 2 062,80 €
Remplacement d’une lanterne hors d’usage allée des clos fleuris 07/01/2016 882 €
Bréhadour Hôtel Eco Nuit - Remplacement candélabre accidenté 04/02/2016 2 048,40 €
Total 25 614,12 €
Démarrage de l’exécution du contrat de partenariat au 01/03/2016
PVR génie civil télécom chemin de Mauperthuis 11/07/2016 12 354,12 €
Réparation génie civil Télécom rue de Bréhany 19/09/2016 2 106,36 €
Stade Jean Ménager fourreau EP 2016 32 478,00 €
PVR chemin des prés de la Sandre 2017 14 253,12 €
Stade Jean Ménager fourreau EP 2017 3 390,00 €
Rue de Bréhany – Mise en œuvre fourreaux GC et Télécom 2017 45 563,76 €
Mise en service Starsense – Mise en service des pilotages armoire éclairage La Lande 2017 2 064,00 €
Ajout d’un luminaire chemin du Progalais 2017 4 658,40 €
EP parvis parking Athanor
Mise en place d’un projecteur supplémentaire sur mât existant 2017 1 795,20 €
Opérations d’entretien,
maintenance, prise en charge
Réparation réseau ECLP souterrain rue de la Fuie
Mac Donald 20/06/2016 749,48 €
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
66
Nature des travaux
Date du
bon de
commande
Montant
TTC
de sinistres entrant dans le
champ du contrat de
partenariat
Aire d’accueil des gens du voyage - Réparation des
luminaires, remplacement lampe compris nettoyage et
vérification des lanternes
2017 468,00 €
Candélabre accidenté rue Jean-Baptiste Legeay 2017 2 290,08 €
Total 3 507,56 €
Source : CRC, d’après les pièces contractuelles produites par la commune
Dépenses exposées pour les illuminations festives hors contrat de partenariat depuis
le mois de novembre 2015
Facture Date du mandat Numéro de mandat Coût TTC
Prise d’effet du contrat de partenariat au 16/11/2015
Facture du 30/11/2015
Location nacelle pose et dépose déco Noël 18/12/2015 4572 1 019,42 €
Facture du 30/11/201
Location nacelle pose déco Noël 18/12/2015 4573 1 170,96 €
Facture du 15/12/2015
Location nacelle pose déco Noël 07/01/2016 4716 2 098,61 €
Facture du 15/12/2015
Location nacelle pose déco Noël 07/01/2016 4717 1 806,55 €
Facture du 15/01/2016
Location nacelle dépose déco Noël 03/02/2016 244 1 194,48 €
Facture du 15/01/2016 – Location nacelle dépose
déco Noël 03/02/2016 245 1 042,94 €
Démarrage de l’exécution du contrat de partenariat au 01/03/2016
Facture du 30/11/2016
Location nacelle montage déco Noël 08/12/2016 3856 1 750,30 €
Facture du 28/11/2016
Matériel illuminations Noël 19/01/2017 115 1 555,42 €
Source : CRC, d’après les fichiers de mandats de la commune
Dépenses prises en compte au titre de la Rémunération Vandalisme en 2017
Nature des travaux Date du devis Montant (HT)
Candélabre accidenté 27/02/2017 3 690 €
Candélabre accidenté 27/02/2017 2 349 €
Lanterne accidentée 22/02/2017 1 236 €
Lanterne accidentée 22/02/2017 732 €
Lanterne accidentée 22/02/2017 372 €
Lanterne accidentée 22/02/2017 732 €
Candélabre accidenté 22/02/2017 1 333 €
Lanterne accidentée récupérée sur rond-point 28/02/2017 468 €
Candélabre accidenté récupéré sur rond-point 22/02/2017 1 201 €
COMMUNE DE GUÉRANDE
67
Nature des travaux Date du devis Montant (HT)
Candélabre accidenté récupéré sur rond-point 22/02/2017 1 201 €
Candélabre accidenté récupéré sur rond-point 22/02/2017 1 933 €
Lanterne accidentée 22/02/2017 732 €
Dépose d’un mât non justifiée 22/02/2017 369 €
Candélabre accidenté 22/02/2017 1 960 €
Candélabre accidenté 22/02/2017 1 236 €
Remplacement candélabre accidenté 25/04/2017 2 149 €
Remplacement candélabre accidenté 29/05/2017 2 376 €
Remplacement arceau de protection sinistré 05/10/2017 682 €
Remplacement de borne accidentée 12/09/2017 996,60 €
Remplacement candélabre accidenté 18/08/2017 1 589,45 €
Interventions ne
relevant pas
manifestement
de la prise en
charge de
sinistres
Remplacement d’une lanterne hors d’usage 22/02/2017 862 €
Remplacement luminaire sur poteau par candélabre
récupéré 27/02/2017 1 424 €
Remplacement d’une lanterne hors d’usage 27/02/2017 732 €
Remplacement d’une lanterne hors d’usage 03/03/2017 636 €
Remplacement de 3 lanternes hors d’usage 03/03/2017 1 908 €
Remplacement de 6 lanternes hors d’usage 03/03/2017 3 816 €
Adjonction d’une lanterne fournie par la ville 28/02/2017 293 €
Installation d’anti-pigeons lanternes 05/10/2017 3 247 €
Adjonction d’une ventilation sur armoire TV 11/09/2017 350,70 €
Réalisation alimentation souterraine de bouclage 24/10/2017 8 869,40 €
Remplacement poteau béton par mât récupéré 24/10/2017 1 836 €
Total 23 974,10 €
Source : CRC, d’après les pièces produites par la commune
Coût total de l’engagement de la commune dans l’opération
Nature de l’engagement Coût (TTC)
Contrat d’assistance à maîtrise d’ouvrage conclu avec la société A le 3 octobre
2011, complété par un avenant du 23 juillet 2013 114 218 €
Marché complémentaire conclu avec la société A le 1er octobre 2015, comprenant
l’intervention d’un sous-traitant 21 480 €
Indemnisation des deux candidats évincés 20 000 €
Contrat de partenariat conclu avec la société B le 12 octobre 2015 7 707 660,17 €
Total 7 863 358,17 €
Source : CRC, d’après les pièces contractuelles produites par la commune
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
68
Coût annuel de l’éclairage public de 2012 à 2015
Nature de la
dépense Facture Date du mandat
Numéro de
mandat Coût TTC
2012
Maintenance
Facture du 30/01/2012
Tournée janvier et fournitures 02/02/2012 436 9 626,29 €
Facture du 23/04/2012
Tournée février, mars, avril et fournitures
27/04/2012 1824 18 382,23 €
Facture du 31/07/2012
Tournée mai, juin, juillet et fournitures 21/08/2012 3691 18 082,95 €
Facture du 29/11/2012
Tournée septembre, octobre, novembre et fournitures
Festival Terre blanche, Festival celtique
06/12/2012 5323 21 226,45 €
Facture du 18/01/2013 Tournée décembre et fournitures
01/02/2013 438 4 036,02 €
Total 71 353, 94€
Eclairage festif
Facture du 10/10/2012
Fourniture illuminations de Noël 04/12/2012 5289 202,12 €
Facture du 21/11/2012 / / 4 972,97 €
Total 5 175,09 €
Total 2012 76 529,03 €
2013
Maintenance
Facture du 18/01/2013
Tournée janvier et fournitures 01/02/2013 438 6 848,20 €
Facture du 07/05/2013 Tournée février, mars, avril et
fournitures 21/05/2013 1998 19 348,49 €
Facture du 13/09/2013
Tournée mai, juin, juillet et fournitures 04/10/2013 4110 17 251,58 €
Facture du 22/11/2013
Tournée septembre, octobre et
fournitures
12/12/2013 5208 11 220,01 €
Facture du 23/01/2014
Tournée novembre, décembre et
fournitures
14/02/2014 540 12 310,08 €
Total 66 978,36 €
Eclairage festif
Facture du 28/02/2013
Marché du 06/12/2012
Noël 2012
18/04/2013 1650 28 723,14 €
Facture du 18/11/2013 / / 4 972,97 €
Facture du 29/11/2013
Location de nacelle 13/12/2013 5240 4 570,92 €
COMMUNE DE GUÉRANDE
69
Nature de la
dépense Facture Date du mandat
Numéro de
mandat Coût TTC
Facture du 12/12/2013
Location camion nacelle 31/12/2013 5460 231,33 €
Total 38 498,36 €
Total 2013 105 476,72 €
2014
Maintenance
Facture du 28/01/2014
Tournée janvier et fournitures 14/02/2014 540 9 161,39 €
Facture du 25/04/2014 Tournée février, mars, avril et
fournitures 26/06/2014 2546 20 349,11 €
Facture du 30/06/2014
Entretien éclairage mai, juin 11/07/2014 2829 8 529,47 €
Facture du 01/09/2014 Tournée juillet
23/09/2014 3698 5 622,50 €
Facture du 30/10/2014
Tournée août à octobre 06/11/2014 4317 16 008,28 €
Facture du 10/12/2014
Maintenance novembre 07/03/2015 600 7 135,66 €
Facture du 19/01/2015 Maintenance décembre
07/03/2015 600 7 349,45 €
Total 74 155,86 €
Eclairage festif
Facture du 17/01/2014
Location camion nacelle 14/02/2014 506 2 302,61 €
Facture du 19/09/2014
Vente de matériel d’illumination 16/10/2014 4005 4 258,02 €
Facture du 27/11/2014
Fournitures électriques pour décoration de Noël
04/12/2014 4867 816,52 €
Facture du 27/11/2014
Fournitures électriques pour décoration
de Noël
04/12/2014 4868 218,17 €
Facture du 27/11/2014
Fournitures électriques pour décoration
de Noël
04/12/2014 4869 29,16 €
Facture du 27/11/2014 Fournitures électriques pour décoration
de Noël 04/12/2014 4870 271,99 €
Facture du 27/11/2014 Fournitures électriques pour décoration
de Noël 04/12/2014 4871 19,44 €
Facture du 27/11/2014 Fournitures électriques pour décoration
de Noël 04/12/2014 4872 43,56 €
Facture du 30/11/2014 Location d’une nacelle
09/12/2014 5070 176,23 €
Facture du 30/11/2014
Location d’une nacelle 09/12/2014 5087 991,87 €
Facture du 30/11/2014
Location d’une nacelle 09/12/2014 5088 1 150,30 €
Factures du 15/12/2014
Location d’une nacelle 16/01/2015 5128 179,50 €
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
70
Nature de la
dépense Facture Date du mandat
Numéro de
mandat Coût TTC
Factures du 15/12/2014
Location d’une nacelle 20/01//2015 5181 783,13 €
Factures du 15/12/2014
Location d’une nacelle 20/01//2015 5182 191,46 €
Factures du 15/12/2014 Location d’une nacelle
20/01//2015 5183 1 110,22 €
Total 12 542,18 €
Total 2014 86 698,04 €
2015
Facture du 02/01/2015
Remplacement horloge astronomique
parking de l’hôtel de ville
07/03/2015 600 760,92 €
Maintenance
Facture du 03/02/2015
Maintenance janvier
07/03/2015
04/08/2015
600
2800 7 741,81 €
Facture du 06/03/2015
Maintenance février
03/04/2015
04/08/2015
1050
2800 5 582,18 €
Facture du 27/04/2015
Maintenance mars
05/05/2015
04/08/2015
1397
2800 9 969,72 €
Facture du 04/06/2015
Maintenance avril
15/07/2015
04/08/2015
2471
2800 6 342,89 €
Facture du 04/06/2015 Maintenance mai
01/09/2015 3023 3022
7 596,08 €
Facture du 19/07/2015 Maintenance juin
07/10/2015 3501 3503
7 952,65 €
Facture du 31/08/2015
Maintenance juillet 07/10/2015
3500
3503 6 469,02 €
Facture du 12/10/2015
Maintenance août 02/12/2015
897
898 6 593,93 €
Facture du 20/10/2015
Maintenance septembre 02/12/2015
897
898 10 163,63 €
Facture du 20/10/2015
Maintenance octobre 02/12/2015
897
898 8 451,55 €
Facture du 11/12/2015 Eclairage public avenue du général
Lechet – Remplacement coffret TV,
Entretien éclairage public – Intervention novembre, Réparation éclairage public
route des marais, EP Boulevard du Nord
Luminaire et candélabre
26/01/2016 90 14 074,20 €
Total 91 698,58 €
Eclairage festif
Facture du 19/10/2015
Fourniture décoration sapin de Noël 12/11/2015 3950 1 503,60 €
Facture du 19/10/2015
Fourniture décoration sapin de Noël 12/11/2015 3951 1 790,88 €
Facture du 30/10/2015 Fournitures pour la pose des décorations
de Noël
26/11/2015 4084 768,06 €
Facture du 30/11/2015
Location nacelle pose et dépose décorations de Noël
18/12/2015 4572 1 019,42 €
COMMUNE DE GUÉRANDE
71
Nature de la
dépense Facture Date du mandat
Numéro de
mandat Coût TTC
Facture du 30/11/2015
Location nacelle pose décorations de
Noël
18/12/2015 4573 1 170,96 €
Facture du 30/11/2015
Location nacelle pose décorations de Noël
07/01/2016 4716 2 098,61 €
Facture du 30/11/2015
Location nacelle pose décorations de
Noël
07/01/2016 4717 1 806,55 €
Total 10 158,08 €
Total 2015 101 856,66 €
Source : CRC, d’après les fichiers de mandats de la commune
Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cedex 01
Adresse mél. [email protected]
Les publications de la chambre régionale des comptes
des Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/Nos-activites/Chambres-regionales-des-comptes-CRC/Pays-de-la-Loire
