Composite Default screen Première partie — Cohésion

La cohésion territoriale

Un objectif central de l’Union européenne, tel qu’il estformulé dans le Traité (article 2), est « de promouvoirle progrès économique et social et un haut niveaud’emploi, et d’assurer un développement équilibré etdurable, notamment par la création d’un espace sansfrontières internes, par le renforcement de la cohésionéconomique et sociale et par l’établissement d’uneunion économique et monétaire…» Cela implique queles personnes ne doivent pas être désavantagées oùqu’elles vivent ou travaillent dans l’Union. La cohésionterritoriale a donc été inscrite dans le projet de consti-tution (article 3) afin de compléter les objectifs del’Union relatifs à la cohésion économique et sociale.Sa portée est aussi reconnue dans le Traité (Princi-pes, article 16) qui affirme que les citoyens doiventavoir accès aux services de première nécessité, auxinfrastructures de base et au savoir en insistant surl’importance des services d’intérêt économique géné-ral pour la promotion de la cohésion économique, so-ciale et territoriale.

Le concept de cohésion territoriale va au delà duconcept de cohésion économique et sociale en l’enri-chissant et en le renforçant. En termes de politique,l’objectif est de parvenir à un développement pluséquilibré en réduisant les disparités existantes, enévitant les déséquilibres territoriaux et en rendant pluscohérentes à la fois les politiques sectorielles qui ontun impact territorial et la politique régionale. La préoc-cupation est aussi d’améliorer l’intégration territorialeet d’encourager la coopération entre régions.

Plusieurs aspects de l’équilibre territorial de l’Unioneuropéenne menacent le développement harmo-nieux de celle-ci dans les prochaines années :

– au niveau de l’Union, une forte concentration del’activité économique et de la population dans larégion centrale dite du pentagone (délimitée par leNorth Yorkshire en Angleterre, la Franche-Comtéen France, Hambourg dans le nord de l’Alle-magne et Milan dans le nord de l’Italie), qui a étéidentifiée dans le deuxième Rapport sur la cohé-sion. Elle couvre 18% de la superficie de l’Unioneuropéenne des Quinze et compte plus de 41%de la population, représente 48% du PIB et 75%de la dépense de R&D. L’élargissement ne feraqu’accroître ce degré de concentration en aug-mentant la superficie et la population de l’Unionmais en accroissant relativement peu le PIB ;

– au niveau national, la persistance de déséquili-bres marqués entre les principales zones métro-politaines et le reste du pays en termes dedéveloppement économique. Cette caractéris-tique est particulièrement nette dans les futursEtats membres ;

– au niveau régional, une aggravation ou du moinsla perpétuation d’un certain nombre de disparitésterritoriales allant au delà de celles mesurées parle PIB ou le chômage. En particulier, le dévelop-pement économique s’accompagne d’unecongestion et d’une pollution croissantes et de lapersistance d’une exclusion sociale dans les prin-cipales conurbations, tandis qu’un certain nombrede régions rurales souffrent de liaisons économi-ques insuffisantes avec les villes petites etmoyennes voisines et que, par suite, leurs écono-mies s’affaiblissent souvent. De grandes zonesurbaines tendent à s’étendre en empiétant sur lacampagne environnante à mesure que l’activitééconomique et la population augmentent, créantle phénomène connu sous le nom de « rurbanisa-tion », alors que les zones rurales où il n’y a pas devilles de taille relativement importante voient leurpopulation diminuer et la disponibilité desservices de base décliner ;

– au sein des régions et des villes, le développementde poches de pauvreté et d’exclusion sociale dansdes zones où la disponibilité des services de pre-mière nécessité est souvent assez limitée ;

– dans un certain nombre de zones spécifiques limi-tées par leurs caractéristiques géographiques(îles et régions peu densément peuplées de l’ex-trême nord et certaines régions montagneuses),la population diminue et vieillit tandis que l’acces-sibilité continue à poser problème et que l’environ-nement reste fragile, régulièrement menacé, parexemple, par des incendies, la sécheresse ou descrues ;

– dans les régions ultrapériphériques, qui cumulentdes handicaps naturels et géographiques (recon-nus à l’article 299.2 du Traité de l’Union euro-péenne), il continue à se poser de gravesproblèmes économiques et sociaux difficiles à ré-soudre en raison de l’éloignement, de l’isolement,des caractéristiques topologiques, du climat, de lapetite taille du marché et de la dépendance parrapport à un petit nombre de produits.

TROISIEME RAPPORT SUR LA COHESION ECONOMIQUE ET SOCIALE

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On ne peut négliger ces disparités territoriales car, endehors des graves difficultés des régions périphéri-ques et ultrapériphériques ou des problèmes d’en-combrement de certaines zones centrales, elles pè-sent sur la compétitivité globale de l’économie del’Union européenne. La couverture de coûts de con-gestion ou le traitement des conséquences socialesde disparités impliquent une affectation sous-opti-male des ressources et une efficacité ainsi qu’unecompétitivité économique moindres que ce qui pour-rait être obtenu dans les régions concernées, qu’ellessoient des régions attractives situées au centre oudes régions démunies situées à la périphérie. Cesproblèmes peuvent déclencher un processus cumula-tif dans lequel, par exemple, les difficultés d’accès auxcentres de recherche et d’innovation ou aux réseauxmodernes d’information et de communicationréduisent encore le potentiel de développementéconomique de régions déjà en retard sur ce plan.

Une certaine coordination des politiques de dévelop-pement, de façon à les rendre cohérentes et compati-bles les unes avec les autres, est indispensable pourlutter contre les disparités territoriales et parvenir àune configuration de développement économiquespatialement plus équilibrée. C’est pour cette raisonque le Conseil européen de Potsdam a défini en1999 le Schéma de développement de l’espacecommunautaire (le SDEC).

Promouvoir un développement équilibré

Des déséquilibres territoriaux dans

la répartition des villes et cités

Les systèmes urbains sont les moteurs du développe-ment régional et c’est à propos de leur répartition géo-graphique dans l’Union européenne qu’un déséqui-libre entre le centre et la périphérie se manifeste leplus. Une analyse de ces systèmes, de leur potentielet de l’ampleur de la coopération qu’ils pratiquent, ré-vèle les tendances suivantes :10

– la croissance se poursuit dans les parties centra-les de l’Europe et les capitales où sont concentrésles sièges sociaux d’entreprise, l’activité de re-cherche, les équipements éducatifs et culturels(Londres, les grandes zones urbaines hollandai-ses et les villes du nord-ouest de l’Allemagneconnaissent encore d’importantes augmentationsde population). Plus de soixante-dix villes ou co-nurbations, dont quarante-quatre ont plus d’un

million d’habitants, offrent toutes ces grandesfonctions stratégiques et peuvent être considé-rées comme des « métropoles » de croissanced’importance européenne. Un arc qui s’étend deLondres à Milan et qui passe par la conurbationcomposée de villes situées le long du Rhin (Essenet Cologne) a une importance particulière parmices villes ;

– dans les futurs Etats membres, malgré une dimi-nution de la population, il existe une forte augmen-tation dans les capitales, notamment Budapest,Prague, Ljubljana et les capitales des Etats bal-tes. La seule exception est la Pologne où il existecinq grandes zones métropolitaines pour rivaliseravec Varsovie ;

– de nouvelles tendances apparaissent impliquantun développement moins polarisé et la croissancede certaines zones urbaines dans les parties péri-phériques de l’Union, notamment :

- une extension de la région centrale vers l’estavec la croissance de cités telles que Berlin,Munich et Vienne ;

- les capitales scandinaves, Stockholm etHelsinki en particulier, ont pris de la vigueuréconomique, et plus spécialement dans lesnouvelles technologies ;

- plusieurs zones urbaines des parties périphé-riques de l’Union européenne, comme Dublin,Athènes et Lisbonne, ont aussi connu uneprogression importante du PIB par habitantdans les dix dernières années ;

– plusieurs zones urbaines situées en dehors ducœur semblent avoir une population et un poten-tiel économique suffisamment forts pour attirerdes activités de recherche et pour se lier, avec letemps, aux principaux centres de décision euro-péens ou même internationaux. Elles paraissentcapables à l’avenir de stimuler la croissance desrégions périphériques et de procurer un dévelop-pement économique plus équilibré dans l’Unioneuropéenne.

Quelque quarante de ces zones urbaines, situées endehors du cœur formé par le « pentagone », peuventêtre identifiées et classées en fonction de quatre critèresqui expriment leurs forces et leurs faiblesses — la taille



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de la population et sa croissance, la compétitivité, lesliaisons de communication et l’implication dans l’éco-nomie de la connaissance. Lyon, en particulier, offre unbon exemple d’une ville forte d’après les quatre critères,tandis que Bilbao n’a un score élevé que pour un critère(la connaissance) et que Porto et Cracovie n’ont qu’unscore moyen pour les quatre critères pris ensemble.Globalement, ces quarante zones urbaines ont enregis-tré entre 1995 et 2000 une croissance du PIB de 3,3% à4,1% par an contre 3% pour les métropoles de crois-sance et 4–5% pour un certain nombre de zones urbai-nes périphériques qui se développent rapidement,comme il est noté ci-dessous.

L’analyse des réseaux de coopération entre villes etcités révèle les aspects suivants :

– un réseau puissant des grandes « métropoles »au centre de l’Europe (en termes d’affaires, d’uni-versités et de liaisons de communication) incluantLondres, Paris, Francfort, Amsterdam, Milan et,dans un futur proche, Berlin ;

– en dehors de ce groupe, un manque de coopéra-tion stratégique entre villes et cités et dans les fu-turs Etats membres, une absence de réseaux devilles petites et moyennes, sauf en Républiquetchèque et en Slovénie.

Les déséquilibres intrarégionaux

L’avenir des zones rurales est de plus en plus lié audéveloppement de l’ensemble de l’économie ruraleet, parfois, nécessite un réel changement dans labase économique et sociale, les infrastructures physi-ques, l’accès aux nouvelles technologies de l’informa-tion et de la communication et autres technologies,dans la croissance de nouvelles sources d’emploi(comme les PME ou le tourisme rural) et le maintiendes services publics. Une telle politique doit être in-tégrée dans une stratégie régionale qui implique ledéveloppement de relations économiques et d’unecoopération avec les zones urbaines.

Le défi auquel sont confrontées les zones ruralesvarie selon leur position par rapport aux villes tellesqu’elles ont été identifiées ci-dessus. Il est possible dedistinguer trois grands types de zones rurales selonleur degré d’intégration avec le reste de l’économie etleurs liens avec de grands centres d’activité :

– les zones intégrées à l’économie mondiale qui en-registrent une croissance économique et uneaugmentation de la population. Elles sont généra-lement situées à proximité d’un centre urbain, etles emplois se trouvent dans l’industrie manufac-turière et les services tandis que la plus grandepartie du sol est occupée par l’agriculture (enFrance, par exemple, un tiers des exploitationsagricoles sont situées dans de telles régions). Laforte croissance démographique et la pression del’urbanisation signifient qu’il faut améliorer la ges-tion de l’occupation des sols afin d’éviter une dé-gradation de l’environnement et des usagesconflictuels. Malgré leur importance croissante,les politiques urbaines des Etats membres, sauf



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Des disparités marquées entre les villes etau sein de celles-ci

L’audit Urban II, actuellement disponible pour 189villes de l’Union européenne des Quinze (65 dans lepentagone et 124 dans les régions périphériques),permet d’analyser trois sortes de disparité : cellesentre les villes du centre et de la périphérie, entre lesgrandes villes et les villes moyennes et entre les zo-nes situées en centre-ville. Les principaux résultatssont les suivants :

L’absence de sécurité est beaucoup plus nette dansles grandes villes que dans les villes moyennes. AuRoyaume-Uni, par exemple, le nombre d’attaquesavec violence est deux fois plus grand dans les gran-des villes que dans les moyennes et le nombre demeurtres est trois fois plus élevé. Il est égalementplus marqué dans les villes de la partie centrale del’Union européenne que dans la périphérie.

La pollution présente une claire configuration entre lecentre et la périphérie avec, par exemple, quatorzejours de pointe par an pour les niveaux d’ozonecontre moins d’un jour par an dans les villes de lapériphérie.

Le chômage semble être plus relié à des facteurs na-tionaux qu’au fait que les villes soient situées dans lecentre ou à la périphérie ou qu’à leur taille. Il en va demême pour la pauvreté (la proportion des personnesvivant en dessous du seuil de pauvreté est enmoyenne de 9% dans les zones centrales et de 16%dans les régions périphériques). Dans le mêmetemps, il existe de larges disparités entre les diffé-rentes zones au sein des villes, avec des différencesdans le taux de chômage allant de 1 à 8 à Porto où letaux moyen est faible et de 1 à 5 à Marseille où il estélevé, par exemple.

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au Royaume-Uni et en Suède, tendent à ne pasprendre suffisamment en compte les relationsentre zones urbaines et rurales ;

– les zones rurales intermédiaires relativementéloignées des centres urbains mais dotées debonnes liaisons de transport et d’infrastructuresrelativement bien développées. La populationtend à y être stable et elles traversent un proces-sus de diversification économique. Dans plu-sieurs Etats membres, de grandes exploitationssont situées dans de telles zones. Elles doiventmaintenir leur potentiel agricole, accroître leurrythme de diversification économique et renfor-cer leurs liens avec les villes petites etmoyennes ;

– les zones rurales isolées, à faible densité de po-pulation et souvent situées dans des régions péri-phériques, loin des centres urbains et desprincipaux réseaux de transport. Leur isolementest souvent dû à leurs caractéristiques topogra-phiques (comme une chaîne de montagnes) etleur population tend à vieillir. Elles ont souventdes dotations médiocres en infrastructures, unbas niveau de services de base et de revenu parhabitant, une main-d’œuvre peu qualifiée et ellesont tendance à ne pas être bien intégrées à l’éco-nomie mondiale. Leur population est générale-ment largement dépendante de l’agriculture et endéclin. Elles sont surtout situées au sud-ouest duPortugal, au nord et au nord-est de l’Espagne, aucentre de la France, en Ecosse, en Finlande et enSuède. Le défi est de revitaliser ces zones et demaintenir l’activité économique ainsi que la dispo-nibilité de services publics suffisants. Il convientaussi de développer les liens avec les villes mêmelorsqu’elles sont relativement éloignées decelles-ci.

Les régions souffrant de handicapsd’ordre géographique

Comme cela a été indiqué ci-dessus et mis en lumièredans le Deuxième rapport sur la cohésion, les régionsqui souffrent de caractéristiques géographiques spé-cifiques et permanentes limitant leur développement,telles que les régions les plus reculées, les îles, les ré-gions de montagne et les régions peu densémentpeuplées de l’extrême-nord de l’Europe, ont des pro-blèmes particuliers d’accessibilité et d’intégration aureste de l’Union.

Les sept régions ultrapériphériques de l’Union euro-péenne comprennent vingt-cinq îles et la Guyane etont ensemble une population qui avoisine 4 millionsd’habitants. Elles souffrent d’une accumulation dehandicaps naturels qui rendent difficile l’améliorationde la situation économique et sociale, notamment deleur éloignement par rapport aux centres économi-ques et administratifs et au continent le plus proche.La plus éloignée, la Réunion, est située à plus de 9000Km de Paris et à 1700 Km des côtes de l’Afrique, alorsque la plus proche des terres, les Canaries, est en-core distante de 250 Km de la côte. Leur éloignementest aggravé par leurs caractéristiques physiques(beaucoup d’entre elles sont des archipels et sont pe-tites par la superficie et la population), un terrain et unclimat difficiles.

Si on exclut les Canaries (qui comptent près de 45%de la population totale des sept régions ultrapériphéri-ques et où le PIB par habitant n’était inférieur que de6% environ à la moyenne espagnole), le PIB par habi-tant n’atteint que 57% de la moyenne de l’Union euro-péenne des Quinze et la Réunion, la Guyane et lesAçores figurent parmi les dix régions les moins pros-pères. Toutes souffrent d’une combinaison d’un re-tard de développement économique, d’une prépon-dérance excessive de l’agriculture et d’un chômageimportant, mais alors que la population continue àcroître fortement dans les territoires français, elle di-minue à Madère et aux Açores, qui ont un taux d’émi-gration élevé. En outre, les Canaries éprouvent lapression d’une croissance démographique, ont unedépendance excessive par rapport au tourisme et nesont pas assez diversifiées en direction d’autresactivités.

En outre, il existe 284 îles habitées dans l’Union eu-ropéenne des Quinze, qui comptent 9,4 millionsd’habitants (3% de la population totale des Quinze)et ont une superficie de 95.000 km2 (3% du total dela superficie des Quinze). Leur développementéconomique est limité en permanence par leur iso-lement relatif et par les coûts supplémentaires qu’ilentraîne. De plus, bien souvent, elles ont un terrainmontagneux et/ou font partie de régions périphéri-ques en retard de développement, comme dans leMezzogiorno italien, en Grèce ou en Ecosse.Nombre d’entre elles font partie d’archipels qui, leplus souvent, tendent à accroître les limitationsdans la mesure où les liaisons de transport avec lecontinent et les services publics tendent à être si-tuées sur l’île principale.



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Les îles sont réparties assez également entre l’OcéanAtlantique, la mer Baltique et la mer Méditerranée,même si les 119 îles de cette dernière comptent 95%de leur population totale, 85% vivant en Sicile, en Sar-daigne, aux îles Baléares, en Crète et en Corse. Lesautres îles tendent par contre à être plus petites et peudensément peuplées. Les seules îles de quelque im-portance sont les îles suédoises du Gotland, les îlesécossaises de Lewis et Harris et la principale île desOrcades. Leur PIB moyen par habitant atteignait 72%de la moyenne de l’Union européenne des Quinze en2001 et était le plus souvent (les Baléares constituantla principale exception) inférieur à celui des autres ré-gions de leur pays respectif. Elles tendent à être éco-nomiquement vulnérables en raison de la concentra-tion de l’activité dans deux secteurs — l’agriculture etla pêche, le tourisme.

Les zones de montagne sont dispersées sur le territoirede l’Union européenne des Quinze, couvrant 40% de lasuperficie et comptant une population de quelque 67millions d’habitants, soit environ 18% du total de l’Unioneuropéenne des Quinze. Après l’élargissement à vingt-cinq Etats membres, elles abriteront à peu près la mêmeproportion de la population mais couvriront une super-ficie un peu plus petite parce que dans les nouveauxEtats membres, la densité de la population dans les zo-nes de montagne est un peu plus élevée que dans lesautres régions. Par rapport aux autres régions, ellessont plus dépendantes de l’agriculture surtout dans lesfuturs Etats membres, mais aussi au sein de l’Union eu-ropéenne des Quinze. Bien que de nombreuses régionsde montagne soient proches de centres économiqueset de grands marchés, les coûts de transport tendent àêtre élevés et de nombreuses activités agricoles ne peu-vent être soutenues en raison de la nature du terrain.

Le chômage tend à être plus élevé dans les zones demontagne qui sont les plus périphériques, telles queles régions septentrionales des pays nordiques,l’Ecosse, l’Irlande du Nord et le Royaume-Uni, leschaînes de montagne du sud de l’Espagne, la Corse,le sud de l’Italie et la Sicile. Inversement, le chômageest le plus souvent relativement faible dans les zonesde montagne proches de grands centres industrielsurbains ou qui ont de tels centres à l’intérieur de leursconfins, comme les zones situées au Pays de Galles,le nord des Apennins en Italie, ou le long des borduresnord et sud des Alpes en France, en Allemagne et enItalie. Mais il existe des exceptions, telles que lesArdennes en Belgique ou les montagnes Ore enRépublique tchèque et en Allemagne.

Si d’autres recherches restent nécessaires, les con-clusions des études qui ont été effectuées suggèrentque la diversification par rapport à l’agriculture en di-rection des services tend à être plus rapide dans lesplaines que dans les régions montagneuses, quel’existence de grandes villes dans les zones de mon-tagne ou à proximité donne une impulsion importanteà l’activité industrielle (ou, alternativement, que l’a-bondance des ressources dans les zones de mon-tagne peut déboucher sur le développement de gran-des villes dans leur voisinage) et que l’emploi dans lesservices tend à être élevé dans les zones de mon-tagne les plus prospères, surtout dans le tourisme(comme dans les Alpes) ou dans les services publicsau sein des zones à faible densité de population(surtout en Suède et en Finlande).

Depuis que la Finlande et la Suède ont rejoint l’Unioneuropéenne en 1994, les zones à faible densité de po-pulation sont devenues un sujet intéressant la poli-tique de cohésion. Les zones arctiques et sub-arcti-ques de ces deux pays ont une densité moyenne depopulation de moins de 5 habitants au kilomètre carré,soit bien moins que partout ailleurs dans l’Union saufdans les Highlands et Islands d’Ecosse.11

Le PIB moyen par habitant dans ces zones atteint87% de la moyenne de l’Union européenne, soit nette-ment moins que dans les autres parties de leurs paysrespectifs. Le chômage tend aussi à être supérieur àla moyenne nationale. En règle générale, une forteproportion de l’emploi est dans les services, surtoutles services publics, en Suède, alors qu’en Finlande,davantage de gens travaillent dans l’agriculture et l’in-dustrie, surtout celle du bois, de la pâte à papier et dupapier.

Dans les régions suédoises, en particulier, la crois-sance du PIB a été déprimée depuis le milieu des an-nées quatre-vingt-dix (le taux de croissance a étéd’environ la moitié de la moyenne de l’Union euro-péenne) et l’emploi n’a pas repris après les substan-tielles pertes d’emplois éprouvées pendant la réces-sion du début des années quatre-vingt-dix. En règlegénérale, la population diminue à un taux qui ne serencontre ailleurs habituellement que dans les ré-gions connaissant de sérieux problèmes structurels.Pendant les années quatre-vingt-dix, la région de Kai-nuu et la Laponie, en Finlande, ont perdu en moyenne1% de leur population par an tandis que la région deNorrbotten, en Suède, en perdait 0,6% par an12

(Tableau A1.8).



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1.6 Variation de la population, 1996-1999: principales composantes

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Source: base de données ESPONOrigine des données:UE15 et N12: Eurostat.Norvège et Suisse: Offices statistiques nationaux

Cette carte ne reflète pas nécessairement l'opinion duComité de Suivi ESPON

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Problèmes communs des régions ayant des

handicaps d’ordre géographique

Toutes ces régions, quelle que soit la partie de l’Unioneuropéenne où elles sont situées, partagent des pro-blèmes d’accessibilité et d’éloignement par rapportaux principaux marchés qui tendent à accroître lescoûts de déplacement et de transport et limitent leurdéveloppement économique. Dans le même temps, laconstruction d’infrastructures de toute sorte et la four-niture de soins médicaux, d’éducation et d’autres ser-vices de base sont généralement plus coûteusesqu’ailleurs en raison de la nature du terrain et de l’éloi-gnement et plus difficiles à justifier à cause du petitnombre de personnes à desservir. Bien souvent, lapopulation ou la taille du marché sont inférieures à la« masse critique » requise pour justifier l’investisse-ment en termes économiques. Ce problème est ag-gravé par le vieillissement et la diminution de lapopulation due au départ des jeunes (Carte 1.6).

Dans le cas des îles, il semble y avoir une taille cri-tique de 4000–5000 habitants au delà de laquelle lapopulation augmente généralement, la proportionde jeunes est relativement élevée, et telle que leséquipements éducatifs et sanitaires sont bons. Endessous de cette taille, l’émigration, le vieillisse-ment de la population et l’insuffisance d’infrastruc-tures sont la norme.

Dans les régions de montagne de l’Union européennedes Quinze, la densité de la population (51 habitantsau kilomètre carré) est inférieure à la moitié de lamoyenne de l’Union, encore qu’elle tende à être beau-coup plus élevée dans les zones immédiatement limi-trophes, ce qui reflète leur attrait relatif en tant que lieude vie et de travail. En moyenne, il se produit actuelle-ment une diminution de la population, mais plusieursrégions ont commencé à attirer des gens et de nouvel-les activités. Dans les futurs Etats membres, le ta-bleau est similaire, bien que la densité de la popula-tion soit presque deux fois plus élevée que dansl’Union européenne des Quinze et à peine inférieure àla moyenne ailleurs.

Un accès plus égal aux services

d’intérêt économique général

Quelles que soient les difficultés que rencontrent cer-taines régions, une condition clé de la cohésion terri-toriale est un accès égal aux équipements de base,aux services de première nécessité et au savoir — à

ce qu’on qualifie de « services d’intérêt économiquegénéral » — pour quiconque où qu’il vive.

Un accès à un système de transports performant of-frant des liaisons suffisantes avec la région du cœurde l’Union est le premier déterminant du caractère pé-riphérique d’une région. Il est probable que les ré-gions dotées d’un meilleur accès aux marchés soientplus productives et plus compétitives que les autres.Aujourd’hui, le réseau routier tend à être beaucoupplus développé dans les parties centrales de l’Unionque dans les régions périphériques et si la construc-tion d’autoroutes a augmenté ces dernières années,l’accessibilité par la route de ces régions aux zonescentrales où sont concentrés les marchés reste bienmoindre qu’ailleurs. Elle est particulièrement mé-diocre pour la plupart des régions d’Objectif 1 auPortugal, en Grèce, dans l’ouest de l’Irlande et lesEtats baltes (Carte A1.5).

C’est encore plus vrai en ce qui concerne le railpuisque le réseau n’a généralement pas été dévelop-pé au même rythme que les améliorations routièresdans la plupart des régions périphériques. La



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L’accessibilité des zones de montagne

Dans le cadre d’une étude récente des zones demontagne, un indice a été construit pour les classeren fonction de leur accessibilité, en prenant encompte leur distance à vol d’oiseau par rapport auxcapitales nationales et à d’autres villes et par rapportaux universités et établissements de soins, ainsi quela densité des réseaux de transport (routes, lignes dechemin de fer et aéroports).

Les zones de montagne ayant une accessibilité« très bonne » ou « bonne » sont situées, parexemple, au nord de l’Angleterre, en Sicile et en Slo-vaquie. Elles comprennent aussi les Alpes, les Car-pates, les Sudètes, toutes les zones de montagneallemandes et les Ardennes, à côté de trois zones demontagne espagnoles et de deux zones portugai-ses. Les zones dotées d’une accessibilité « cor-recte » entourent les deux premiers groupes. Ellescomprennent des zones de montagne en Grèce, enEspagne, au Pays de Galles et en Finlande, ainsique le Massif central en France. Les zones ayantune accessibilité « médiocre » se trouvent au nord dutroisième groupe, notamment dans les Highlands etIslands en Ecosse et dans la plupart des zones demontagne suédoises et finlandaises.

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Roumanie, la Bulgarie, le sud et le centre de l’Italie, lenord du Danemark, la Grèce et des parties del’Espagne en dehors du TGV Madrid-Séville ont toutparticulièrement une faible accessibilité par le rail auxzones plus centrales de l’Union européenne (CarteA1.6).

L’accessibilité par air aux régions centrales est nette-ment meilleure en raison de la présence d’aéroportsinternationaux même dans les zones les plus recu-lées. Toutefois, il convient de mettre en perspectivel’amélioration de la connectivité par air avec la faiblequantité de biens qui est généralement transportéepar voie aérienne (Carte A1.7).

Si la construction des réseaux transeuropéens amé-liorera l’accessibilité, notamment en ce qui concerneles futurs Etats membres — plus particulièrement laBulgarie et la Roumanie — l’effet sera très variable se-lon les régions de la périphérie en fonction de leursconnexions avec les principaux axes, qui dépendent àleur tour de l’état des réseaux secondaires.

L’accès aux nouvelles technologies, principalementaux nouvelles technologies de l’information et de lacommunication, est particulièrement important pourles régions périphériques et pour celles souffrant dehandicaps géographiques. Cela ne tient pas seule-ment au fait qu’elles contribuent à réduire l’impor-tance de la distance et le temps requis pour atteindreles zones centrales de l’Union européenne, mais aus-si, et de façon plus cruciale, au fait que toute limitationde leur disponibilité compromettra presque certaine-ment leurs perspectives de développement etdissuadera les entreprises de s’y implanter.

Les priorités de développement

Si la situation économique et sociale des régions quisouffrent de handicaps géographiques est très va-riable, elles sont généralement moins prospères etont un chômage plus élevé que le pays qui les abriteou, dans le cas des régions ultrapériphériques, que lepays auquel elles appartiennent. Néanmoins, en de-hors de ces dernières régions, le PIB par habitant etl’emploi sont inévitablement influencés par les résul-tats de l’économie nationale dont elles font partie.

Les handicaps géographiques ne correspondent pastoujours à une situation économique défavorable. Defait, comme le montrent plusieurs exemples, ils peu-vent être transformés en actifs favorables ouvrant de

nouvelles voies de développement. En outre, nombredes régions concernées forment une partie impor-tante du patrimoine naturel de l’Union européenne etabritent des activités de loisir, culturelles et autres.Pour cette seule raison, il importe qu’elles soient pré-servées et que la population s’y maintienne, ce quiveut dire à son tour qu’il importe d’améliorer leur ac-cessibilité et d’y conserver ou développer les servicesde première nécessité.

Il importe aussi que la voie de développement qu’ellessuivent respecte leur patrimoine naturel et ne compro-mette pas leurs caractéristiques géographiques mê-mes qui constituent ou peuvent constituer un aspectessentiel de leur avantage comparatif en tant quelieux de vie pour les individus et lieux d’implantationpour les entreprises. Ainsi, alors que l’économie de laconnaissance se développe, la proximité par rapportaux matières premières ou même par rapport à devastes marchés perd de son importance en tant quefacteur déterminant de localisation et l’attrait de l’envi-ronnement naturel et matériel prend davantage d’im-portance — à condition, évidemment, d’être associé àla disponibilité des services et installations depremière nécessité mentionnés plus haut.

Dès lors, le développement économique de ces zo-nes sensibles doit, encore plus qu’ailleurs, prendre encompte la nécessité de sauvegarder l’environnement,ce qui signifie non seulement qu’il faut intégrer cettepriorité dans le processus de décision des investisse-ments mais aussi, chaque fois que c’est possible, re-chercher des options qui améliorent l’environnementet renforcent la compétitivité régionale. Des exemplesde telles options « gagnantes sur tous les tableaux»sont offerts par le nettoyage de zones auparavant en-dommagées par une activité industrielle et leur recon-version en sites d’accueil pour de nouvelles entrepri-ses, la modernisation des liaisons ferroviaires afind’améliorer l’accessibilité au lieu de la construction denouvelles autoroutes, ou le développement de nou-velles sources d’énergie propre et renouvelable afinde remplacer les centrales électriques fonctionnantau charbon ou au pétrole qui épuisent les ressourcestout en polluant l’atmosphère.

Si ces options « gagnantes sur tous les tableaux» nesont pas toujours possibles à trouver, la politique dedéveloppement des régions sensibles et des autresrégions devrait néanmoins toujours être centrée surdes stratégies qui minimisent les dommages causés àl’environnement afin de garantir qu’elles soient



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© Association EuroGeographics pour les frontières administratives

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1.7 Diversité territoriale – degré de fragmentation des zones naturelles

moins de 20% de zones naturelles

Canarias (E)

Guadeloupe Martinique Réunion

Guyane (F)

Açores (P)

Madeira

entre 20 et 50% de zones naturelles; fragmentation élevée

entre 20 et 50% de zones naturelles; fragmentation modérée

entre 20 et 50% de zones naturelles; fragmentation faible

plus de 50% de zones naturelles

zones construites

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Zones naturelles = toutes les zones(de niveau NUTS 3) sauf les zonesconstruites et les zones agricoles

Source: base de données CORINEsur la couverture des sols

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viables à long terme et ne représentent pas seule-ment un moyen de stimuler la croissance à courtterme.

Au sein de l’Union européenne, les problèmes d’envi-ronnement sont particulièrement aigus aussi biendans des régions où il y a une forte concentration depopulation et par conséquent un vaste éventail d’acti-vités économiques que dans des régions où l’agricul-ture, mais aussi l’extraction minière et d’autres activi-tés du même type, exercent une pression sur lesressources naturelles. Loin d’être réparties égale-ment dans l’Union, ces zones sont concentrées encertains endroits (Carte 1.7). Dans ces zones, ilconvient de rendre propre l’environnement et de pré-venir tout nouveau dommage. Mais il n’est pas moinsimportant d’éviter toute nouvelle détérioration de l’en-vironnement dans les zones naturelles ou semi natu-relles, sur lesquelles empiète progressivement l’acti-vité humaine ou qui sont abandonnées, et qui, de cefait, deviennent de plus en plus fragmentées ou man-quent de protection pour leurs ressources naturelles.Par suite, ces objectifs doivent faire partie intégrantede la stratégie de développement économique àl’intérieur de l’Union européenne pour garantir undéveloppement durable.

Les facteurs déterminants

de la croissance, de l’emploi

et de la compétitivité

En mars 2000, au Sommet de Lisbonne, l’Union euro-péenne s’est fixée l’objectif de devenir l’économiefondée sur la connaissance la plus compétitive et dy-namique du monde, capable de maintenir une crois-sance économique soutenue et durable avec des em-plois plus nombreux et de meilleure qualité et unecohésion sociale affermie. Pour ce faire, elle aidentifié plusieurs priorités :

– accorder une priorité à l’innovation et à l’espritd’entreprise, notamment en établissant des liensplus étroits entre les instituts de recherche et l’in-dustrie, en développant des conditions favorablesà la R&D, en améliorant l’accès aux financementset au savoir faire, et en encourageant la créationde nouvelles entreprises ;

– assurer le plein emploi, en insistant sur la nécessi-té d’ouvrir l’éventail des possibilités d’emploi,

d’accroître la productivité et la qualité dans le tra-vail et de promouvoir l’apprentissage tout au longde la vie ;

– garantir un marché du travail intégré où le chô-mage est réduit et où les disparités entre régionsdans l’accès à l’emploi sont rétrécies ;

– « connecter » l’Europe, notamment par une inté-gration plus étroite et une amélioration des ré-seaux de transport, de télécommunications etd’énergie ;

– protéger l’environnement, d’autant plus qu’il sti-mule l’innovation, et introduire de nouvelles tech-nologies, par exemple dans les domaines destransports et de l’énergie.

La politique de cohésion européenne contribue forte-ment à ces objectifs, surtout dans les régions où ilexiste un potentiel économique et d’emploi inutiliséqui peut être mobilisé grâce à des mesures de poli-tique de cohésion ciblées, ce qui amplifie la crois-sance économique de l’ensemble de l’Unioneuropéenne.

Du point de vue de la politique à suivre, le maintien dudéveloppement régional exige qu’une situation favo-rable soit instaurée au niveau national, notamment unenvironnement macro-économique propice à la crois-sance, à l’emploi et à la stabilité et un système fiscal etréglementaire qui encourage la création d’entrepriseset d’emplois.

Au niveau régional, deux ensembles de conditionscomplémentaires doivent être satisfaits. Le premierest l’existence d’une dotation adéquate en ce quiconcerne à la fois les infrastructures de base (sous laforme de réseaux efficaces de transport, de télécom-munications et d’énergie, d’un bon réseau d’alimenta-tion en eau et d’équipements liés à l’environnement,etc.) et une main-d’œuvre possédant des qualifica-tions et une formation suffisantes. Un renforcementdu capital matériel et humain, en même temps quedes améliorations dans les équipements institution-nels de soutien et le cadre administratif en place, estparticulièrement important dans les régions d’Objectif1 et dans les futurs Etats membres où ils sontactuellement sérieusement déficients.

Le deuxième ensemble de conditions, qui est directe-ment lié aux facteurs de la compétitivité régionale qui



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Composite Default screen Première partie — Cohésion