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DÉCENTRALISATION FONCTIONNELLE? LEÇONS D’EXPÉRIENCES INTERNATIONALES

DÉCENTRALISATION FONCTIONNELLE ?LEÇONS D’EXPÉRIENCES INTERNATIONALES

STEVE TROUPIN**, KOEN VERHOEST* & JAN ROMMEL**,* docteur, chargé de cours, ** doctorants

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§ 1. INTRODUCTION

1. Cette contribution a pour objectif de présenter un aperçu de la façon parlaquelle la décentralisation administrative est approchée par la science administra-tive. Pour ce faire, une revue de littérature a été effectuée d’une sélection d’ouvragesimportants. Cette littérature étant principalement anglophone, la présente contri-bution vise aussi à communiquer ces connaissances, et à fournir au lecteur uneliste d’ouvrages permettant de poursuivre la réflexion.

2. La première partie est consacrée à la conceptualisation par la scienceadministrative de la décentralisation. Tout d’abord, la décentralisation traditionnelleest définie par deux caractéristiques : la désagrégation et l’autonomie. La décen-tralisation a connu un regain d’intérêt, depuis les années nonante, à travers ladoctrine de la Nouvelle Gestion Publique. L’impact de cette doctrine sur le conceptde décentralisation est analysé, ce qui permet de développer un idéal-type del’agence selon la doctrine de la Nouvelle Gestion Publique. Comparée à la décen-tralisation, cette nouvelle variante précise le concept et lui confère deux carac-téristiques supplémentaires : le pilotage par les résultats et la séparation entrepolitique et administration. L’ensemble de ces concepts sont développés dans cettepartie.

3. Dans la seconde partie, cet idéal-type de la décentralisation est mis àl’épreuve du terrain. Des travaux de recherche empirique sont passés en revue defaçon thématique, afin de donner un aperçu de pratiques internationales en matièrede décentralisation et de relativiser l’idéal-type défendu par la doctrine de laNouvelle Gestion Publique. Cinq thématiques sont distinguées. Premièrement, ilapparaît que l’autonomie réelle des agences n’est pas liée à l’autonomie légaledont elles disposent. Deuxièmement, la recherche montre que les agences disposentsouvent d’une plus grande latitude en matière de politique qu’en matière de gestion.Troisièmement, il semble n’exister aucun lien entre le type de mission et la décisionde décentraliser. Quatrièmement, l’implémentation du pilotage par les résultatsest apparue problématique dans nombre de pays. Enfin, il apparaît que la NouvelleGestion Publique a conduit à une réduction de l’autonomie des agences, dans lamesure où les instruments de pilotage qu’elle propose se sont superposés auxinstruments de tutelle existants.

4. Ces résultats contrastés de l’implémentation de l’idéal-type d’agence selonles doctrines de la Nouvelle Gestion Publique invitent à se pencher, dans latroisième partie, sur les problèmes et solutions liés à la décentralisation. Bien quecertains effets positifs de la décentralisation aient pu être observés, certains pro-blèmes sont également apparus, et en particulier celui de la fragmentation dupaysage administratif. Les solutions apportées à ces problèmes par les pouvoirspublics sont passées en revue, avec une attention particulière accordée à la coor-dination. Ce concept est défini et distingué selon ses mécanismes : la coordinationhiérarchique, par le marché et par le réseau. Il ressort de cette analyse que ladécentralisation a durablement changé le paysage administratif.

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5. En guise de conclusions, certains points méritant l’attention des responsablespolitiques lors d’une opération de décentralisation sont rappelés.

§ 2. LE CONCEPT DE DECENTRALISATION EN SCIENCES ADMI-NISTRATIVES

I. La décentralisation traditionnelle

6. Traditionnellement, la décentralisation d’une mission de service publicsignifie que cette mission est confiée à une organisation qui (1) est d’une certainemanière séparée du gouvernement central et (2) que cette organisation disposed’une certaine autonomie dans l’exercice de cette mission.La décentralisation comprend donc deux autres concepts, la désagrégation etl’autonomie, que nous examinons ci-dessous.

7. Il importe de mentionner la nature relative du concept de décentralisation.La décentralisation ne signifie pas nécessairement la séparation complète d’uneorganisation par rapport au gouvernement central ni l’obtention d’une autonomiecomplète par celle-ci.Décentraliser signifie plutôt qu’une plus grande séparation est instaurée entrel’organisation décentralisée et le gouvernement central, et qu’une autonomie plusimportante est conférée à celle-ci, et ce par rapport à une situation antérieure1

A. La désagrégation

8. L’OCDE distingue trois types d’organisations décentralisées selon le critèrede la désagrégation.Premièrement, les « agences départementales » ou « agences exécutives » sontdes structures séparées, situées à l’intérieur ou à l’extérieur de départements, etqui ne disposent pas de personnalité juridique distincte de celle du gouvernement.Deuxièmement, les « administrations de droit public » sont des organisationsdistinctes du gouvernement, qui disposent d’une personnalité juridique propre dedroit public.Enfin, les « corps de droit privé » sont également distincts du gouvernement, etdisposent d’une personnalité juridique propre de droit privé2.

9. Toutefois, pour les besoins de cette contribution, nous retiendrons plutôt ladistinction opérée dans la littérature entre la décentralisation « externe » et« interne ».__________1 K. VERHOEST, P. RONESS, B. VERSCHUERE, K. RUBECKSEN, & M. MACCARTHAIGH (2010). Autonomyand control of State agencies: comparing states and agencies. Hampshire: Palgrave MacmillanLtd.2 T. FILE & T. FITZPATRICK (2002), “Distributed Public Governance: Agencies, Authorities andOther Autonomous Bodies in Canada”, dans OECD Journal on Budgeting, 2 (1), 28 p.

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Dans la décentralisation interne, l’unité organisationnelle concernée reste sousl’autorité hiérarchique du ministre. La plupart du temps, de telles agences ne dispo-sent pas de personnalité juridique distincte, et continuent de faire juridiquementpartie du ministère.L’attribution d’une personnalité juridique distincte à des agences décentraliséesen interne, comme nous le connaissons en Belgique3, est relativement exception-nelle à l’échelle internationale.

10. La décentralisation externe a pour effet de transférer les activités à uneorganisation extérieure au département-parent, nouvelle ou existante, et de rem-placer la relation hiérarchique par une relation de tutelle légalement établie.Les agences décentralisées extérieures sont gérées par un conseil d’administration,disposent d’un capital propre et d’une personnalité juridique qui leur est propre,de droit public ou privé.

11. Une remarque enfin sur la terminologie qui sera employée dans cette contri-bution. Nous utiliserons le terme d’agence pour désigner une organisation décen-tralisée, alors que le terme d’organisation désignera un groupement structurel,décentralisé ou non.

B. L’autonomie

12. La seconde caractéristique d’une agence décentralisée est qu’elle disposed’une certaine autonomie, par rapport à un département ministériel classique. Ils’agit maintenant de caractériser cette autonomie.Pour TROUPIN et al.4, le concept autonomie contient six dimensions qui peuventêtre classées dans deux catégories :– l’autonomie en tant que capacité décisionnelle propre de l’agence, et– l’autonomie en tant qu’absence de limitations à la mise en œuvre de cette

capacité décisionnelle.

13. Une agence décentralisée peut disposer d’une capacité de décision concer-nant deux aspects : la gestion et la politique.L’autonomie de gestion est la capacité d’une agence à décider seule de l’utilisationde ses ressources. Lorsqu’une agence dispose d’un pouvoir décisionnel sur lagestion du personnel, les finances, et d’autres aspects, elle dispose d’une autonomiede gestion. Dans la pratique, l’autonomie de gestion renvoie à l’assouplissementde la tutelle préalable sur l’organisation.

__________3 Ainsi, les organismes de catégorie A repris dans la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle decertains organismes d’intérêt public sont des agences décentralisées en interne qui disposentd’une personnalité juridique propre de droit public.4 S. TROUPIN & K. VERHOEST, Opvolging en begeleiding van het secundaire netwerk van socialezekerheid. Theoretische nota, Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven, 20 p.

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L’autonomie politique est équivalente à l’obtention par l’agence d’un pouvoirdiscrétionnaire. L’autonomie politique peut être distinguée selon son objet :– la prise de décision politique : les agences disposent d’une compétence d’avis

ou de décision et participent ainsi à la définition d’orientations politiques, et– l’exécution : les agences disposent de façon formelle ou informelle d’une

certaine marge d’interprétation dans l’exécution de leurs missions.

14. A l’intérieur de chaque dimension (autonomie politique et de gestion), ilexiste un continuum allant de l’absence de capacité décisionnelle à l’obtentiond’une capacité décisionnelle complète.

15. Mais le fait de disposer d’une capacité décisionnelle n’implique pas néces-sairement l’utilisation de celle-ci. C’est l’indépendance de l’agence qui est viséeici. Quatre types de limitations à l’utilisation de cette compétence décisionnellepeuvent être distingués :– l’autonomie structurelle se réfère à la distance qui existe entre l’agence et le

gouvernement. Si le gouvernement peut par exemple nommer et révoquer lesadministrateurs de l’agence décentralisée, cette dernière mettra probablementmoins en œuvre sa capacité de décision ;

– l’autonomie financière est la mesure dans laquelle l’agence est financée ounon par le gouvernement. Si l’organisation décentralisée dispose de ses propressources de revenus, elle sera mieux en mesure de faire usage de sa capacité dedécision;

– l’autonomie légale est la mesure dans laquelle le droit protège l’organisationdécentralisée de l’immixtion du gouvernement dans la prise de décision. Si legouvernement peut par exemple se substituer au conseil d’administration pourprotéger l’intérêt général, l’agence veillera à ce qu’une telle situation ne seproduise pas;

– l’autonomie interventionnelle finalement est la mesure dans laquelle l’organi-sation décentralisée est dispensée de rendre des comptes a posteriori, à traversrapports annuels, audit et évaluation5.

II. La nouvelle décentralisation

16. La décentralisation administrative est loin d’être un phénomène récent.En Belgique, la désagrégation de l’administration centrale a commencé dès lamoitié du 19ème siècle avec la création des premiers parastataux ou institutionsdécentralisées. A partir de 1860 et dans une plus grande mesure depuis la fin de lapremière guerre mondiale, d’importantes nouvelles missions de l’état dans les

__________5 S. TROUPIN & K. VERHOEST, Opvolging en begeleiding van het secundaire netwerk van socialezekerheid. Theoretische nota, Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven, 20 p.K. VERHOEST, B. VERSCHUERE, B. PETERS & G. BOUCKAERT (2004). “Controlling autonomouspublic agencies as an indicator of New Public Management.”, dans International Management,9(1), 25-35.

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domaines sociaux et économiques furent confiés à des institutions créées suigeneris, coexistant à côté de ministères. Plus tard, l’ensemble du régime de sécuritésociale fut organisé de façon décentralisée.Dans beaucoup d’autres pays également, la décentralisation est une pratiqueadministrative connue depuis longtemps. En France, les innombrables institutionsextérieures décentralisées sont regroupées en trois catégories : « Etablissementpublic administratif », « Etablissement public professionnel », « Autorité Admi-nistrative Indépendante ». Au Royaume-Uni et aux Pays-Bas également, ladécentralisation est une tradition bien ancrée, chaque pays connaissant en effetdepuis longtemps un certain nombre de « non-departmental public bodies » et de« zelfstandige bestuursorganen ».

17. Toutefois, la décentralisation connaît un intérêt renouvelé, depuis la findes années quatre-vingts, sous l’influence de la doctrine de la Nouvelle GestionPublique (NGP). Ci-dessous, nous examinons ce que cette doctrine administrativeajoute au concept de décentralisation.

A. La Nouvelle Gestion Publique

18. La NGP constitue la synthèse d’un ensemble d’idées reliées à deux traditionsintellectuelles : les théories économiques néo-institutionnelles et du management6.Parmi la tradition néo-institutionnelle, la théorie du choix public préconise lerétablissement de la primauté du politique sur l’administration d’une part, et la finde l’immixtion du politique dans des questions managériales d’autre part.La théorie des droits de propriété suggère que si les managers sont rendus respon-sables de leurs ressources, ils seront enclins à gérer celles-ci en bon père de famille,s’ils disposent de l’autonomie nécessaire pour ce faire.La théorie de l’agence, afin de minimiser les problèmes inhérents à l’existenced’une agence (asymétrie d’informations et inconsistance des objectifs entrel’agence et le gouvernement), préconise l’élaboration d’attentes claires de la partdu gouvernement quant au comportement attendu de l’agence décentralisée, lesuivi de l’observance de ces règles, et le transfert à l’agence du risque financierlié à l’observance de ces attentes7.

19. D’autre part, la doctrine de la NGP a été nourrie de la discipline dumanagement, qui suggère que la gestion d’une organisation constitue une activitéparticulière dont l’exécution gagnerait à être professionnalisée en appliquant uncertain nombre de principes, dont nous dispensons ici l’énumération.

__________6 J. STEWART (1997), Theorizing New Public Management, Public Sector Papers (ed. JohnO’Brien), 29 p.7 J. W. PRATT & R. J. ZECKHAUSER (1991), “Principals and agents: an overview”, dans J. W.PRATT & R. J. ZECKHAUSER (eds.), Principals and Agents: The Structure of Business, HarvardBusiness School Press.

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20. Comme le suggère cette brève description, la doctrine de la NGP préconisela décentralisation de services publics et formule un certain nombre de prescriptionsquant à la manière par laquelle cette décentralisation devrait avoir lieu.Ci-dessous, nous nous penchons sur deux caractéristiques nouvelles de ladécentralisation selon la NGP qui, avec les caractéristiques traditionnelles de ladécentralisation, font émerger un nouvel idéal-type d’agences décentralisées8.Selon ses avocats, ce modèle d’agence serait le meilleur moyen pour obtenir desservices publics transparents, orientés vers le client, délivrés de façon efficace etefficiente.

B. Le concept de pilotage et le pilotage par les résultats

21. L’autonomie dont disposent les agences décentralisées n’est pas absolue.Dans la décentralisation traditionnelle, elle est contrebalancée par la tutelle quepossède le ministre ou toute autre autorité sur les actes posés par l’organisationdécentralisée.Ces instruments de tutelle interviennent principalement a priori. Ils consistent enl’établissement de règles et de standards qui définissent le comportement souhaitéde l’acteur, dont l’observance est supposée augmenter la probabilité de voirl’objectif atteint. Comme son nom l’indique, la tutelle préalable intervient avantque l’organisation n’ait effectué le moindre acte.A titre d’exemple d’instruments de tutelle préalable, citons la tutelle d’autorisation,d’approbation, de suspension d’action, et le rôle rempli par les commissaires degouvernement dans le conseil d’administration.

22. Ce que la NGP apporte au concept de décentralisation administrative estl’idée de pilotage. Pour VERHOEST9, le concept de pilotage est un terme qui estoriginaire du champ de la théorie des systèmes et de la cybernétique. Le pilotagedésigne toute forme d’influence intentionnelle, et peut être considéré comme unsystème comprenant trois sous-systèmes :– un système de planification et de régulation, qui intervient préalablement,– un système de mesure, et– un système de rétroaction, qui intervient tous les deux a posteriori.

Le pilotage est la coordination intentionnelle par un acteur (le pilote) des actionsd’un autre acteur, subordonné ou de niveau équivalent (l’acteur piloté), afin d’at-teindre les objectifs du pilote.

__________8 S. TROSA (1994) Next Steps: Moving on. An examination of the progress to date of the nextsteps reform against a background of recommendations made in the Fraser report, London:HMSO.A. MASSEY (1995) After Next Steps – an examination of the implications for policy making ofthe developments in executive agencies, London: Cabinet Office.9 K. VERHOEST (2003), “Verzelfstandiging en sturing van agentschappen: enkele bevindingenen beleidsaanvragen uit recent onderzoek.”, dans Vlaams tijdschrift voor overheidsmanagement,8(1-2), 29-37.

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23. Si la tutelle administrative peut être considérée comme une forme de pilotageselon cette définition, la doctrine de la NGP met l’accent sur une forme particulièrede pilotage, le pilotage par les résultats. L’idée est de s’appuyer sur les intérêtspropres de l’organisation décentralisée, en l’occurrence l’intérêt qu’a une organi-sation à assurer sa survie et notamment financière, afin d’atteindre des objectifspolitiques.Selon VERHOEST et al.10, le pilotage par les résultats consiste en un cycle quicommence par l’établissement d’objectifs politiques et de normes de résultat, quise poursuit par la mesure de l’atteinte de résultats à l’aide d’indicateurs etl’évaluation de la contribution organisationnelle à l’atteinte d’objectifs politiques,et qui s’achève éventuellement avec la sanction, positive ou négative, la récompensede l’organisation en fonction des résultats obtenus, afin d’orienter le comportementde l’acteur dans la direction des objectifs politiques.En Belgique, ce pilotage par les résultats se matérialise généralement par l’instaura-tion d’un instrument quasi contractuel, le contrat de gestion ou d’administration,conclu entre le ministre et l’agence.

24. La NGP suggère l’introduction d’un système de pilotage par les résultats,afin de stimuler les agences à une bonne performance. Toutefois, la seuleintroduction d’un système de pilotage par les résultats ne suffit pas à atteindre debonnes performances. L’organisation décentralisée doit aussi être en mesured’atteindre les objectifs qui lui sont fixés. Autrement dit, l’agence doit disposerd’une autonomie de gestion.L’autonomie de gestion et le pilotage par résultats sont en effet les deux facesd’une même pièce11.D’une part, l’obtention d’une autonomie de gestion permet aux gestionnaires degérer, selon la formule consacrée12. C’est, selon la NGP une condition nécessaireà la performance organisationnelle, mais non suffisante : l’autonomie managérialene produit pas en elle-même la performance organisationnelle.De la pression est nécessaire. Les managers ne doivent pas seulement être libresde manager, ils faut faire en sorte que les gestionnaires gèrent13, en leur imposantdes pressions compétitives14. Le pilotage par résultats permet d’augmenter lapression sur les managers des agences.

__________10 K. VERHOEST, B. VERSCHUERE, B. PETERS & G. BOUCKAERT (2004). “Controlling autonomouspublic agencies as an indicator of New Public Management.”, dans International Management,9(1), 25-35.11 P. AUCOIN (1990) « Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles,Paradoxes and Pendulums », dans Governance, 3 (2), 115-37.T. CHRISTENSEN & P. LAEGRAID (2001) “A Transformative Perspective on Administrative Re-forms”, dans T. CHRISTENSEN & P. LAEGRAID (eds.), New Public Management – The transfor-mation of Ideas and Practice, Aldershot, Ashgate.12 N.B. « Let the manager manage”.13 N.B. « Make the manager manage”.14 OECD (1997) In Search of Results: Performance Management Practices in Ten OECDCountries, Paris, Public Management Committee, OECD.D. F. KETTL (2000) The Global Public Management Revolution. A report on the Transforma-tion of Governance, Washington, D.C., Brookings Institution.

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Dès lors, conformément aux doctrines de la NGP, un haut niveau d’autonomiedoit être contrebalancé par un haut niveau de pilotage des résultats.

C. La séparation entre politique et administration

25. Une autre caractéristique essentielle d’une agence typique de la NGP est lascission entre politique et administration15.L’idée est de répartir les tâches du secteur public selon qu’elles concernentl’élaboration ou l’exécution de la politique. L’élaboration serait une tâche de nature« politique » devant être effectuée sous contrôle démocratique, tandis que l’exé-cution serait une tâche de nature « administrative », « factuelle », relevantd’organisations protégées de l’interférence du monde politique.De nouveau, cette idée émerge de la théorie de l’agence, qui préconise de concevoirla relation entre une agence et son ministre comme une relation de nature con-tractuelle entre un fournisseur à client16. Afin d’éviter que les agences ne définissentelles-mêmes les termes de leur prestation contractuelle, la conception de la politiquedevrait relever des ministres et des départements.Cette séparation entre politiques et opérations permet aux agences de se spécialiserdans l’implémentation efficiente de la politique17.Les doctrines NGP considèrent les agences commes vouées à l’implémentationde politiques établies ailleurs et ne remplissant qu’un rôle limité dans la prise dedécisions. De telles agences disposeraient d’une autonomie politique limitée.

III. Vers une agence idéale-typique

26. En résumé, une agence typique de la NGP possède quatre caractéristiques :– la désaggrégation structurelle : les larges départements monolithiques qui carac-

térisaient les bureaucraties gouvernementales primitives doivent selon lesthéories de la NGP être divisées en organisations à objectif unique ;

__________15 J. J. BOSTON, J. MARTIN, J. PALLOT & P. WALSH (1996) Public Management. The New ZealandModel, Auckland: Oxford University Press.A. SCHICK (2002) “Agencies in search of principles”, dans OECD Journal on Budgeting, 2 (1),7-26.16 La théorie de l’agence revendique une applicabilité à l’ensemble des relations entre supérieurset subordonnés, qu’ils soient des individus ou des organisations, publiques ou privées. C’estpourquoi le vocable de fournisseur et de client est retenu par la théorie de l’agence. Cettedichotomie a souvent été traduite par celle entre politique et administration dans le cas d’orga-nisations publiques, et nous retenons ici cet usage majoritaire. Toutefois, certains auteurs ontcontesté cette assimilation (C. POLLITT, C. TALBOT, J. CAULFIELD & A. SMULLEN (2004), Agencies:How governments do things through semi-autonomous organizations, Basingstoke: PalgraveMacmillan), et ont décidé en conséquence de retirer cette caractéristique de leur définition del’agence typique de la NGP. A notre sens, cette dimension est sous-tendue par les deuxprécédentes (autonomie de gestion et pilotage par les résultats), mais nous la reprenons néan-moins pour des questions de clarté.17 C. HOOD & M. JACKSON (1991), Administrative Argument, Aldershot, Darsmouth.

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– l’autonomie de gestion : ces organisations à objectif unique possèdent unecertaine liberté d’action sur des aspects tels que les finances ou la gestion dupersonnel, afin de pouvoir atteindre leur objectif ;

– le pilotage par les résultats : le contrôle démocratique des agences est assurépar un système de planification, de mesure et de transfert de risques en ce quiconcerne les objectifs à atteindre ;

– la séparation entre politique et administration : bien que cette caractéristiquesoit contestée dans la littérature18 et sous-entendue par les autres dimensions,une division des tâches devrait s’instaurer entre le monde politique, responsabledes décisions stratégiques et l’organisation décentralisée, responsable del’exécution de ces décisions.

De telles agences sont supposées donner de meilleurs résultats en terme d’effi-cience, d’efficacité, de qualité de service et d’imputabilité que les départementsministériels traditionnels19

27. Il existe des points communs entre la décentralisation traditionnelle et ladécentralisation selon la doctrine de la NGP. Toutes les deux relèvent les dimensionsde désagrégation et d’autonomie comme attributs de la décentralisation.Mais la décentralisation selon la doctrine de la NGP est plus précise que ladécentralisation traditionnelle. D’une part, la doctrine de la NGP n’entend confierque l’autonomie de gestion à l’organisation décentralisée, réservant les décisionspolitiques au gouvernement, alors que la décentralisation traditionnelle est moinsexplicite sur ce point. D’autre part, là où la décentralisation traditionnelle estcontrebalancée par des mécanismes de tutelle principalement préalables, la doctrinede la NGP préconise un pilotage par les résultats afin de garantir le contrôledémocratique.Le tableau 1 résume les points communs et les différences entre les deux versionsde la décentralisation.

Décentralisation traditionnelle Décentralisation selon la doctrine de la NGP

Points communs – Désaggrégation

– Autonomie

Différences Tutelle (préalable) Pilotage par les résultats

Autonomie Autonomie de gestion

Tableau 1 – Points communs et différences entre la décentralisation traditionnelle et ladécentralisation selon la doctrine de la NGP

__________18 C. POLLITT, C. TALBOT, J. CAULFIELD & A. SMULLEN (2004), Agencies: How governments dothings through semi-autonomous organizations, Basingstoke: Palgrave Macmillan.19 OECD (1994) Performance Management in Government: Performance Measurement andResults-Oriented Management, Paris: Public Management Committee, OECD.

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28. La version NGP de la décentralisation selon la doctrine de la NGP a bénéficiéd’un véritable engouement au cours des années 90. Différents arguments ont étérelevés dans la littérature qui permettent d’expliquer cet engouement20.Un premier argument fréquemment rencontré est que la décentralisation, en per-mettant la spécialisation et l’autonomie, mène à une meilleure performance.Un second argument relève plutôt de la doctrine classique de la décentralisation:la décentralisation permet une meilleure prise de décision, plus indépendante,légitime et basée sur l’expertise. Dans cette perspective, il est considéré commedésirable que les décisions relatives à certaines tâches, comme par exemple l’attri-bution de subsides ou l’exécution d’inspections, soient prises avec une indépen-dance suffisante par rapport au monde politique, afin de garantir la crédibilité etla légitimité des décisions prises et éviter tout soupçon de conflit d’intérêt. Lesexemples les plus évidents de ceci sont la création des régulateurs de marché, quiont pour mission de favoriser le bon fonctionnement de marchés libéralisés commeceux de l’énergie et des télécommunications21.Troisièmement, la décentralisation peut aussi être un moyen de protéger un servicepublic des aléas électoraux : un nouveau gouvernement peut plus difficilementsupprimer un service public lorsque celui-ci est confié à une organisation décen-tralisée que s’il est organisé au sein du département22.Quatrièmement, la décentralisation offre également la possibilité de coopter desexperts ou d’associer des parties prenantes au processus décisionnel. La formejuridique des institutions belges de sécurité sociale offre par exemple la possibilitéd’associer les partenaires sociaux à la gestion, ce qui serait moins le cas dans undépartement ministériel.Cinquièmement, la décentralisation facilite la transaction avec des partenairesextérieurs. En effet, dans les organisations décentralisées extérieures, ces acteursprivés ou publics peuvent participer dans la structure actionnariale et/ou posséderdes droits de vote dans les organes de gestion.

29. Enfin, la décentralisation permet de déroger à certaines obligations de droitpublic. Sous certains régimes budgétaires, la création de personnes juridiquesdistinctes permet en effet d’externaliser certaines dépenses. Si ces motivationssont peut-être moins souhaitables d’un point de vue éthique, elles n’en sont pasmoins importantes dans le monde réel, et un certain nombre d’opérations de décen-tralisation ont eu lieu pour des raisons budgétaires23.

__________20 S. VAN THIEL (2001) Quangos: Trends, Causes and Consequences, Aldershot, Ashgate.T. FILE & T. FITZPATRICK (2002), “Distributed Public Governance: Agencies, Authorities andOther Autonomous Bodies in Canada”, dans OECD Journal on Budgeting, 2 (1), 28 p.21 J. JORDANA & D. LEVI-FAUR (eds.) The politics of regulation. Institutions and regulatoryreforms for the age of governance, Cheltenham: Edward Elgar.22 T. M. MOE (1990) “The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy”,dans O. WILLIAMSON (ed.), Organization Theory: From Chester Barnard to the Present andBeyond, Oxford, Oxford University Press.23 S. VAN THIEL (2001) Quangos: Trends, Causes and Consequences, Aldershot, Ashgate.

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§ 3. QUELQUES RÉSULTATS DE RECHERCHE SUR LA DÉCENTRA-LISATION EN SCIENCES ADMINISTRATIVES

30. Récemment, le corps de littérature qui se charge de conceptualiser, decomparer et d’expliquer l’autonomie d’organisations décentralisées a pris un essorconsidérable24.Ce corps de littérature a généré un ensemble de découvertes importantes, qui permetde prendre la mesure de l’écart qui sépare l’idéal-type défendu par la NGP de laréalité.

I. L’autonomie formelle est découplée de l’autonomie réelle

31. Logiquement, le degré d’autonomie dont dispose une organisation décen-tralisée devrait dépendre dans une certaine mesure de l’éloignement de celle-cipar rapport au centre du gouvernement : pourquoi un décideur politique rationneldéciderait-il de soustraire un service public aux règles générales de l’état si cen’est pour que celui-ci puisse être effectué avec plus d’autonomie ?

32. La figure 1 indique, pour trois types d’organisations publiques, à savoir lesdépartements ministériels, et les organisations décentralisées à l’intérieur ou àl’extérieur de l’état, le niveau réel d’autonomie dont elles disposent, tels que rap-portés par leurs gestionnaires.Dans deux situations, une certaine cohérence apparaît entre le statut formel desorganisations et le degré d’autonomie réelle : des départements ministériels rappor-tent des faibles niveaux d’autonomie réelle (1), tandis que les agences décentraliséesexternes rapportent des niveaux élevés d’autonomie réelle (2).Par contre, certaines situations paradoxales ont pu être observées. Ainsi, certainesorganisations décentralisées expliquent ne disposer que d’une autonomie fortlimitée (4): la plus-value apportée par l’éloignement du centre du gouvernementn’apparaît pas alors évidente au premier abord. Inversement, certains départementsministériels indiquent disposer d’une large autonomie (3), et la question peut alorsêtre posée de la justification d’un maintien de ces organisations à proximité descercles de décision politique.__________24 T. CHRISTENSEN & P. LAEGRAID (2001) “New Public Management. The effects of contractualismand devolution on political control”, dans Public Management Review, 3 (1), 73-94.K. VERHOEST, B. VERSCHUERE, B. PETERS & G. BOUCKAERT (2004). “Controlling autonomouspublic agencies as an indicator of New Public Management”, dans International Management,9 (1), 25-35.F. GILARDI (2006) “Delegation to independent regulatory agencies in Western Europe. Cred-ibility, political uncertainty, and diffusion”, in D. BRAUN & F. GILARDI (eds.), Delegation inContemporary Democracies, London: Routledge.K. YESILKAGIT & J. G. CHRISTENSEN (2009) “Institutional design within national contexts: Agencyindependence in Denmark, the Netherlands and Sweden”, dans Journal of Public Administra-tion Research and Theory 19.K. VERHOEST, P. RONESS, B. VERSCHUERE, K. RUBECKSEN, & M. MACCARTHAIGH (2010). Autonomyand control of State agencies: comparing states and agencies. Hampshire: Palgrave MacmillanLtd.

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Figure 1 – La relation entre l’autonomie formelle-légale et l’autonomie réelle et perçue

33. Dans la plupart des pays où ce type de recherche a été mené25, aucun lienunivoque n’apparaît entre la forme juridique de l’agence et l’autonomie réelledont elle jouit, contrairement à ce à quoi l’on pourrait s’attendre26: l’autonomieformelle est découplée de l’autonomie réelle.

34. Ce résultat étonnant est confirmé par la figure 2, qui distingue l’autonomiepolitique et de gestion.Il apparaît dans le graphique de gauche que les agences disposant de formesjuridiques plus éloignées de l’autorité centrale, comme les agences décentraliséesexternes, ne disposent pas toujours d’une autonomie de gestion étendue.Quant à l’autonomie politique, certaines organisations proches du centre, commeles départements ou les agences décentralisées en interne déclarent posséder autantd’autonomie politique que les organisations qui sont formellement plus éloignéesdu pouvoir central.

__________25 Pour la Norvège, P. LAEGRAID, P. G. RONESS & K. RUBECKSEN (2006) “Performance Manage-ment in Practice – the Norwegian Way”, dans Financial Accountability and Management, 22(3), 251-270, pour la Flandre, K. VERHOEST, B. VERSCHUERE, B. PETERS & G. BOUCKAERT (2004).“Controlling autonomous public agencies as an indicator of New Public Management.”, dansInternational Management, 9 (1), 25-35,26 Voir également M. MAGGETTI, “De Facto Independence After Delegation: A Fuzzy-SetAnalysis”, dans Regulation & Governance 1(4), 271-294.

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Figure 2 – La relation entre la forme juridique et l’autonomie réelle en Flandre (graphiquede gauche) d’une part et l’autonomie réelle à Hong Kong (graphique de droite)27

35. Cette découverte étonnante – que l’autonomie réelle n’est pas systémati-quement corrélée au statut légal de l’organisation – peut s’expliquer de différentesfaçons.Premièrement, les opérations de décentralisation se sont déroulées dans la plupartdes pays sur une base ad-hoc, sans plan particulier.Deuxièmement, même lorsque la législation nationale distingue différents typesd’organisations décentralisées selon leur degré d’autonomie, celle-ci n’est souventpas toujours appliquée, ou pas totalement.Une recherche par K. YESILKAGIT28 montre que l’autonomie réelle dont disposentles agences résulte de l’interaction entre l’autonomie formelle qui lui est conféréelors de sa création d’une part, et de la culture et du comportement entrepreneurialqu’elle développe graduellement d’autre part. En d’autres termes, le degré d’auto-nomie réelle peut au cours du temps dévier du degré d’autonomie formelle, suiteà un ensemble de processus relationnels entre l’organisation et son autorité detutelle et sous l’influence de cultures organisationnelles spécifiques.La recherche menée par C. POLLITT et al.29 dans quatre pays indique que, quel quesoit le degré formel d’autonomie, le degré de latitude laissé par le ministre à l’orga-nisation décentralisée dépend surtout de la sensibilité politique, de l’ampleur budgé-taire et de la complexité de la tâche confiée à l’organisation.

__________27 Les points et numéros sur le graphique sont des organisations décentralisées.K. VERHOEST, B. VERSCHUERE, B. PETERS & G. BOUCKAERT (2004). “Controlling autonomouspublic agencies as an indicator of New Public Management.”, dans International Management,9 (1), 25-35.28 K. YESILKAGIT (2004), “Bureaucratic autonomy, organizational culture and habituation”, dansAdministration and Society, 36 (5), 528-52.29 C. POLLITT, C. TALBOT, J. CAULFIELD & A. SMULLEN (2004), Agencies: How governments dothings through semi-autonomous organizations, Basingstoke: Palgrave Macmillan.

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36. Cette découverte importante indique l’importance de dépasser une étudestrictement juridique de la décentralisation.Ceci emporte également des conséquences pour la politique de décentralisation :l’attribution d’une forme juridique particulière à une organisation ne constitueaucunement une garantie du degré réel d’autonomie dont disposera cette organi-sation.Dès lors, la discussion de nature politique relative à la décentralisation ne peut selimiter à la question des statuts formels de l’organisation, mais devrait aussi sepencher sur le degré d’autonomie nécessaire pour chaque tâche, et tenir comptedu caractère dynamique de l’autonomie réelle.

II. L’autonomie politique est souvent supérieure à l’autonomie de gestion

37. Lorsque nous analysons individuellement les organisations décentralisées,certaines tensions apparaissent entre l’autonomie politique et de gestion.Le modèle d’agence défendu par la doctrine de la NGP préconise de confier àl’organisation décentralisée une autonomie de gestion.A tout le moins, l’autonomie de gestion devrait précéder l’autonomie politique.En effet, quel intérêt y aurait-il pour une organisation à définir elle-même le servicequ’elle propose au public si elle n’est ensuite pas en mesure de mettre en œuvreses décisions ?

38. Il ressort pourtant de la figure 3 ci-dessus, reprenant pour chaque organi-sation décentralisée de Flandre l’autonomie politique en abscisse et l’autonomiede gestion en ordonnée, que la grande majorité des organisations déclarent disposerde plus d’autonomie politique que d’autonomie de gestion.Les organisations situées dans le coin inférieur droit de la figure 3 se trouventainsi dans la situation paradoxale où elles ne disposent pas de l’autonomie degestion suffisante pour mettre en œuvre les décisions politiques qu’elles ont prisesde façon autonome.

Figure 3 – Etendue de l’autonomie de gestion combinée à l’étendue de l’autonomie politiquedes départements et agences flamands (données : 2003-4).

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39. Il ressort de cette analyse que ni l’autonomie politique ni l’autonomie degestion prises individuellement ne constituent d’indicateurs suffisants du niveauréel d’autonomie possédé par une organisation : toute recherche relative à l’auto-nomie réelle dont disposent les organisations décentralisées doit non seulementdépasser les catégories formelles, mais encore prendre en compte le plus dedimensions possibles de l’autonomie.Sur le plan politique, ces résultats indiquent l’importance de prendre là aussi encompte l’ensemble des dimensions de l’autonomie. Lors de la création d’uneagence, il importe de s’attarder sur les tensions potentielles entre les différentesformes d’autonomie (p.ex. beaucoup d’autonomie politique sans autonomie degestion) et s’attacher à motiver les choix effectués.

III. Le degré d’autonomie de l’agence n’est pas lié au type de mission

40. Certains auteurs ont défendu l’idée que le degré d’autonomie dont devraitdisposer une agence décentralisée dans l’exercice de ses missions dépend de lamission qui leur est confiée30. Il existe différentes façons de classifier les tâchesdes organisations publiques ; la plus populaire en science administrative étantcertainement la typologie établie par Wilson31 : en croisant deux dimensions,l’observabilité de la production et des résultats, quatre types d’organisationspubliques sont distingués selon la tâche qu’elles effectuent. L’idée est que le degréd’autonomie d’une organisation devrait varier en fonction de la tâche qu’elleeffectue, directement, ou par l’intermédiaire de l’intérêt politique qu’elle génère32.

41. Afin de tester cette hypothèse, nous avons analysé le degré d’autonomiedont disposent des agences effectuant des missions comparables dans trois pays :la Norvège, l’Irlande et la Flandre33.La figure 5 reporte les résultats de cette recherche sur l’aspect précis de l’autonomierelative à la Gestion des Ressources Humaines (GRH), aux niveaux stratégique etopérationnel.L’autonomie stratégique implique une marge de liberté concernant les principesgénéraux relatifs à l’allocation des ressources, tandis que l’autonomie opération-nelle concerne les décisions particulières prises à l’intérieur de principes générauxdéterminés ailleurs.Une autre conclusion de la recherche est que l’autonomie de gestion d’agencescomparables varie fortement d’un pays à l’autre, ce qui semble réfuter l’hypothèseliant le degré d’autonomie au type de tâche effectué.

__________30 C. POLLITT, C. TALBOT, J. CAULFIELD & A. SMULLEN (2004), Agencies: How governments dothings through semi-autonomous organizations, Basingstoke: Palgrave Macmillan.31 J. Q. WILSON, (1989), Bureaucracy. What government agencies do and why they do it. NewYork: Free Press.32 K. VERHOEST, P. RONESS, B. VERSCHUERE, K. RUBECKSEN, & M. MACCARTHAIGH (2010).Autonomy and control of State agencies: comparing states and agencies. Hampshire: PalgraveMacmillan Ltd.33 Op. cit.

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42. Ainsi, la figure 4 indique que la grande majorité des agences norvégiennessont autonomes sur le plan de la GRH : 70% des agences norvégiennes déterminentelles-mêmes les grandes lignes, les procédures et les décisions individuellesrelatives à leur personnel, sur le plan de la rémunération, de la promotion et del’évaluation.En Irlande, l’autonomie des agences en matière de GRH varie fortement. Lamajorité des agences n’a aucune autonomie ou alors seulement sur certains aspectsparticuliers comme la promotion. Toutefois, lorsqu’elles sont autonomes surcertains aspects, les agences le sont pour l’entièreté : elles déterminent lignesstratégiques, procédures générales et décisions individuelles.Les agences flamandes avant la réforme administrative « Beter Bestuurlijk Beleid »(BBB) sont quant à elles en majeure partie soumises au statut du personnel del’administration flamande ou à un statut analogue, et n’ont de ce fait qu’une autono-mie faible ou nulle en matière de GRH.En général, les agences décentralisées disposent dans la plupart des pays d’unelarge autonomie opérationnelle sur le plan de la GRH, mais leur autonomiestratégique est bien plus limitée. En outre, l’autonomie est plus forte sur les aspectspériphériques comme l’évaluation, que sur des aspects centraux comme larémunération.Le niveau d’autonomie de gestion sur le plan du personnel est plus faible en Flandrequ’en Norvège ou en Irlande, pour des tâches comparables.

Figure 4 – L’autonomie stratégique et opérationnelle des agences norvégiennes, irlandaises etflamandes en matière de GRH (données 2003-4)

43. Sur le plan financier également, l’autonomie diffère fortement d’un pays àl’autre.Dans certains pays comme la Norvège ou la Suède, elle est élevée : les agencespeuvent déroger aux principes budgétaires de spécialité (les budgets peuvent être

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transférés) et d’annualité (il est possible de reporter les moyens budgétaires d’uneannée à l’autre).La libre détermination des tarifs semblent être monnaie courante dans la plupartdes pays. Par contre, le recours au marché des capitaux est beaucoup plus rare34.

IV. L’implémentation du pilotage par les résultats est difficile

44. L’implémentation d’un système de pilotage par les résultats des agencesdécentralisées semble se dérouler difficilement dans la plupart des pays de l’OCDEou en tous les cas, pas de manière aussi simple que la doctrine de la NGP lesuggère35.Premièrement, il apparaît que c’est souvent l’agence qui détermine elle-même lesobjectifs de résultat qu’elle doit atteindre, sans rencontrer beaucoup de contradic-tions de la part du gouvernement. Idéalement, afin de respecter le principe duprimat du politique, il reviendrait pourtant au gouvernement d’établir les objectifsqu’il entend voir respecter par l’agence. Il résulte de cette situation que les objectifsattribués à l’agence sont souvent en-deçà de ses capacités réelles.Deuxièmement, l’obtention d’une information objective quant à l’atteinte parl’agence décentralisée de ces normes de résultat semble plus problématique qu’iln’apparaît de prime abord. Bien qu’un certain nombre de techniques existent àcette fin, comme l’audit par exemple, celles-ci possèdent leurs propres limiteslorsqu’il s’agit de mesurer des aspects qualitatifs de la performance organisation-nelle36.Troisièmement, l’information relative à la performance produite par le systèmede pilotage par les résultats semble sous-utilisée. Certes, les agences se serventelles-mêmes des indicateurs de résultats dans leur gestion interne. Mais le rôle deces derniers semble fort limité dans la relation entre l’agence et le ministre, àcause de la difficulté de développer des indicateurs pertinents et fonctionnels etdu manque d’intérêts des décideurs politiques.Enfin, certains effets pervers de l’introduction d’un système de pilotage par lesrésultats ont pu être observés37. Entre autres, certains managers ont tendance àoublier les objectifs qui sous-tendent les indicateurs de résultat, et à se concentrerexclusivement sur ces derniers.

45. Néanmoins, un effet d’apprentissage est à noter dans les pays qui travaillentavec des contrats de performance. Lorsque le pilotage basé sur les résultats est

__________34 Op. cit.35 Op. cit.; C. POLLITT (2005) “Ministries and Agencies: Steering, Meddling, Neglect andDependency”, dans M. PAINTER and J. PIERRE (eds.), Challenges to State Policy Capacity. GlobalTrends and Comparative Perspectives, Basingstoke, Palgrave Macmillan.36 M. POWER, “Making Things Auditable”, dans Critical Perspectives on Accounting, 21 (2-3):289-315.37 S. VAN THIEL. (2004), “Quangos in Dutch government”, dans C. POLLITT & C. TALBOT (eds.),Unbundled Government. A Critical Analysis of the Global Trend to Agencies, Quangos andContractualisation, London, Routledge.

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appliqué, cela se déroule la plupart du temps de manière souple; la liaison directede sanctions financières à la performance d’agences ne se rencontre que dans unnombre limité d’Etats. Par contre, il existe souvent une relation, directe ou indirecte,entre la rémunération et éventuellement la position du top-management et lesrésultats atteints.

46. Le pilotage par les résultats préconisé par les théories de la NGP ne serencontre que dans un nombre limité de cas.C’est au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zélande que le pilotage d’agences serapproche le plus du pilotage par les résultats qui est proposé par la NGP, maismême là, la différence entre agences reste importante.Le pilotage par les résultats est le mieux développé dans les agences qui emploientbeaucoup de personnel, qui ont un budget élevé, un conseil d’administration, etles agences dans le domaine social.Ce sont les agences de ce type qui correspondent aussi le mieux à l’idéal-typeNGP de la décentralisation.Différentes recherches indiquent que les traditions de gestion à l’intérieur dedomaines politiques jouent aussi un rôle38.

V. Le pilotage par les résultats se superpose aux instruments de tutellepréexistants

47. Selon la NGP, le pilotage par les résultats doit supplanter les instrumentsde tutelle préalable, afin de conférer à l’agence décentralisée l’autonomie nécessaireà l’atteinte des normes résultats établies par le système de pilotage.Mais dans beaucoup de pays, les systèmes de tutelle préexistants n’ont pas ou peudisparu suite à l’introduction de méthodes de pilotage par les résultats 39.Ce phénomène s’observe également en Belgique et en Flandre : la fonction decommissaire de gouvernement qui agit en tant qu’agent de contrôle préalable con-tinue d’exister à l’intérieur du cadre défini par le contrat de gestion.

48. Cette situation emporte deux conséquences.D’une part, le maintien de la tutelle préalable empêche une responsabilisationréelle de l’agence pour les résultats à atteindre : le système de pilotage par lesrésultats ne peut fonctionner convenablement.

__________38 F. GAINS (2004) “Adapting the agency concept. Variations within ‘Next Steps’”, C. POLLITT

& C. TALBOT (eds.), Unbundled Government. A Critical Analysis of the Global Trend to Agencies,Quangos and Contractualisation, London, Routledge.39 OECD (2002) Distributed Public Governance. Agencies, Authorities and Other AutonomousBodies, Paris, OECD.C. POLLITT (2005) “Ministries and Agencies: Steering, Meddling, Neglect and Dependency”,in M. PAINTER & J. PIERRE (eds.), Challenges to State Policy Capacity. Global Trends andComparative Perspectives, Basingstoke, Palgrave Macmillan.K. VERHOEST, P. RONESS, B. VERSCHUERE, K. RUBECKSEN, & M. MACCARTHAIGH (2010). Autonomyand control of State agencies: comparing states and agencies. Hampshire: Palgrave MacmillanLtd.

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D’autre part, dès lors que l’introduction d’un système de pilotage par les résultatsn’a pas remplacé les instruments existants, il en résulte que les agences décen-tralisées sont moins autonomes après qu’avant l’introduction de ce système. Eneffet, les obligations de rapportage constituent un frein à la mise en œuvre del’autonomie, comme il ressort du concept d’autonomie présenté plus haut. Cesagences se trouvent dans une situation d’excès de pilotage.Inversement, lorsque le pilotage par les résultats supplante les instruments detutelle préalable et que le ministre n’accorde qu’un intérêt relatif pour ce nouveausystème de pilotage, certaines agences se trouvent dans une situation de déficit depilotage.

VI. Conclusion : l’agence idéale-typique de la NGP n’existe pas

49. Une agence typique de la NGP combine un haut niveau d’autonomie degestion à un pilotage efficace des résultats. Nous avons montré dans cette con-tribution que les agences décentralisées du monde ne correspondent pas vraimentà cette définition.Ceci apparaît également dans les études d’agences en Norvège40, Italie41, Flandre42

et autres pays43. En d’autres mots, dans ces pays aussi ce n’est qu’occasionnellementqu’une agence correspondant indubitablement à l’idéal-type défendu par la NGPa pu être observée.

50. La recherche menée par Pollitt et al.44 dans quatre pays (Pays-Bas, Royaume-Uni, Finlande et Suède) et dans quatre secteurs politiques (sécurité sociale, secteurdes prisons, gestion des forêts et météo) nous apprend qu’une telle agence idéal-typique est plus l’exception que la règle. Selon l’analyse de C. POLLITT et al., cecis’explique parce que « les conditions pour donner forme à une agence selon lesprescriptions de la NGP ne se rencontrent que dans un nombre limité d’activitéspubliques » .

__________40 P. LAEGRAID, P. G. RONESS & K. RUBECKSEN (2006) “Performance Management in Practice –the Norwegian Way”, Financial Accountability and Management, 22 (3), 251-270.41 P. FEDELE, D. GALLI & E. ONGARO (2007) “Disaggregation, autonomy and re-regulation,contractualism: public agencies in Italy (1992-2005)”, Public Management Review, 9 (4), 557-85.42 K. VERHOEST, B. VERSCHUERE, B. PETERS & G. BOUCKAERT (2004). “Controlling autonomouspublic agencies as an indicator of New Public Management.”, dans International Management,9(1), 25-35.K. VERHOEST, P. RONESS, B. VERSCHUERE, K. RUBECKSEN, & M. MACCARTHAIGH (2010). Autonomyand control of State agencies: comparing states and agencies. Hampshire: Palgrave MacmillanLtd.43 OECD (2002) Distributed Public Governance. Agencies, Authorities and Other AutonomousBodies, Paris, OECD.44 C. POLLITT (2005) “Ministries and Agencies: Steering, Meddling, Neglect and Dependency”,in M. PAINTER & J. PIERRE (eds.), Challenges to State Policy Capacity. Global Trends andComparative Perspectives, Basingstoke, Palgrave Macmillan.

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Premièrement, la tâche doit être mesurable, afin qu’un pilotage par les résultatspuisse donner une image adéquate de la performance organisationnelle.Deuxièmement, la tâche devrait être peu sensible politiquement, de telle sorte queles responsables politiques n’aient pas systématiquement tendance à intervenirdans les activités de l’agence et à réduire son autonomie à néant. Troisièmement,la tâche possède idéalement une importance budgétaire faible, car un budget élevéaugmente la sensibilité politique.

51. La combinaison d’autonomie et de pilotage que l’on retrouve dans lapratique peut être placée entre deux extrêmes. Une première situation extrême estcelle de « perte de contrôle politique ». Essentiellement, ceci signifie que le contrôlepolitique démocratique peut être miné lorsque les agences deviennent tropautonomes.Une recherche en Norvège par CHRISTENSEN & LAEGRAID45 a montré qu’unedécentralisation accrue, combinée à un pilotage par les résultats défectueux renforcela position des managers dans les agences et les départements centraux, au détrimentdes possibilités de contrôle par les responsables politiques.Une situation diamétralement opposée à l’ainsi nommé paradoxe de l’agencifica-tion. Dans une telle situation, les agences disposent d’une « fausse » autonomie :en échange d’une autonomie étendue, les agences sont strictement suivies, ce quidans les faits revient à réduire à néant l’autonomie46 (SMULLEN et al., 2001).

§ 4. PROBLÈMES ET SOLUTIONS LIÉS À LA DECENTRALISATION

I. Effets contrastés de la politique de décentralisation

52. Jusqu’ici, notre contribution a surtout mis en évidence l’inadéquation entrela doctrine de décentralisation prônée par la NGP et la pratique de la décentra-lisation, telle qu’elle a pu être observée dans différents pays et types d’agences.Cette analyse ne comportait toutefois aucune proposition quant aux effets de lapolitique de décentralisation sur la performance organisationnelle.Dans cette section, nous nous proposons de passer en revue certains aspects positifset négatifs de la politique de décentralisation, tels qu’ils apparaissent dans lalittérature.Notre propos se veut général et illustratif, et les indices relevés ici ne devraientpas être généralisés à l’ensemble des organisations décentralisées à travers lemonde.

53. Certaines études relèvent ainsi que la décentralisation a eu des effets positifssur la performance organisationnelle.

__________45 T. CHRISTENSEN & P. LAEGRAID (2003) “Administrative reform policy: The challenges ofturning symbols into practice”, Public Organization Review, 3 (1), 3-27.46 A. SMULLEN, S. VAN THIEL & C. POLLITT (2001) “Agentschappen en de verzelfstandigings-paradox”, Beleid & Maatschappij, 28 (4), 190-201.

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Quoique tout dépend bien entendu des circonstances précises, les pouvoirs publicsdéclarent que la décentralisation mène premièrement à une meilleure orientationvers les clients et les résultats, à une meilleure conscience des coûts, à plus deflexibilité et à un meilleur management dans l’organisation concernée.

54. Deuxièmement, la décentralisation présente l’avantage de clarifier la répar-tition des rôles entre départements et agences décentralisées. La décentralisationpermet aux départements centraux de se concentrer sur leur tâche principale, àsavoir la préparation des décisions politiques et la coordination, et de déléguerleur mission secondaire d’exécution des décisions prises.

55. Troisièmement, la décentralisation permet davantage de souplesse dans laconclusion de partenariats avec les acteurs privés ou avec d’autres niveaux depouvoir, et permet d’impliquer les groupes d’intérêt dans la gestion administrative47.

56. Quatrièmement, et plus spécifiquement, l’étude comparative des agencesnorvégiennes, irlandaises, et flamandes48 a montré que, lorsque les agencesdisposent d’une autonomie de gestion étendue et sont soumises à un système depilotage par les résultats, celles-ci ont en quelque sorte « professionnalisé » leurgestion, en introduisant des techniques de management plus « modernes » commeun management financier orienté vers la performance ou des systèmes de gestionde qualité.Ces effets sont renforcés dans le cas d’organisations de grande taille, qui disposentde revenus propres importants, et qui ont une tâche exécutoire, centrée sur laprestation de services au public.

57. Cinquièmement, d’autres études ont montré que les agences qui sont dansun stade avancé de décentralisation, qui disposent d’autonomie de gestion et quisont soumises à un pilotage par les résultats, se montrent plus innovatrices dansleurs processus et produits49 (VERHOEST et al., 2007a).Toutefois, la décentralisation ne constitue pas une condition suffisante pour uncomportement innovateur, la culture organisationnelle par exemple joue ici unrôle important. De plus, d’autres stimulants peuvent mener à ce résultat, commela perte de légitimité des agences auprès du gouvernement, du parlement ou desmédias.

58. Sixièmement, une revue d’articles publiés dans le Journal of Public Admi-nistration Research and Theory à propos du lien entre centralisation et performanceorganisationnelle, a donné des résultats équivoques.

__________47 OECD (2002) Distributed Public Governance. Agencies, Authorities and Other AutonomousBodies, Paris, OECD.48 K. VERHOEST, P. RONESS, B. VERSCHUERE, K. RUBECKSEN & M. MACCARTHAIGH (2010). Autonomyand control of State agencies: comparing states and agencies. Hampshire: Palgrave MacmillanLtd.49 K. VERHOEST, B. VERSCHUERE & G. BOUCKAERT (2007), “Pressure, legitimacy and innovativebehaviour by public organisations”, dans Governance, 20 (3), 469-97.

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MOYNIHAN & PANDEY50 ont découvert un impact négatif de la centralisation sur laperformance, tandis qu’ANDREWS et al.51 (2007) n’ont pas reconnu d’effet indépen-dant à la centralisation.Dans leur revue de neuf études relatives à la centralisation, ils découvrirent danscinq cas une corrélation négative claire entre centralisation et performance.

59. Au final, les conclusions de cette tradition de recherche ne sont pasconcluantes.Premièrement parce que certaines critiques ont pu être émises quant à la concep-tualisation52 et à la mesure de l’autonomie et de la performance.Deuxièmement parce que la relation entre l’autonomie, le contrôle et la perfor-mance est influencée par un nombre important de facteurs intervenants. Commel’a relevé C. POLLITT et al.53, comment attribuer une meilleure performance à ladécentralisation plutôt qu’à d’autres facteurs ? De tels facteurs, indiqués pard’autres recherches, sont par exemple : une culture organisationnelle orientée versles objectifs, des objectifs organisationnels tangibles et clairs54, le support politique,un leadership fort et un management de qualité55, la taille de l’agence et la mesuredans laquelle elle rencontre une compétition56.Ce qu’il faut retenir, c’est que la décentralisation en tant que telle n’offre aucunegarantie pour une meilleure efficience ou efficacité ; une attention suffisante doitêtre accordée aux arrangements de tutelle, au leadership et à la culture organi-sationnelle.

60. Par ailleurs, si la relation entre décentralisation et performance organisation-nelle n’a pu être formellement établie, un certain nombre de problèmes spécifi-quement liés à la décentralisation ont été relevés dans la littérature.__________50 D. P. MOYNIHAN, & S. K. PANDEY (2005) “Testing how management matters in an era ofgovernment by performance management”, dans Journal of Public Administration Researchand Theory 15 (3), 421-439.51 R. ANDREWS, G. BOYNE, J. LAW & R.M. WALKER (2007), “Centralization, OrganizationalStrategy, and Public Service Performance”, Journal of Public Administration Research andTheory, 19 (1), 57-80.52 K. VERHOEST, B. VERSCHUERE, B. PETERS & G. BOUCKAERT (2004). “Controlling autonomouspublic agencies as an indicator of New Public Management.”, dans International Management,9 (1), 25-35.53 B. G. PETERS (1988), Comparing Public Bureaucracies. Problems of Theory and Methods,Tuscaloosa, University of Alabama Press.54 H. J. TER BOGT (1998), Neo-Institutionele Economie, Management Control EnVerzelfstandiging Van Overheidsorgansiaties: Overwegingen Voor Verzelfstandiging en EffectenOp Efficiëntie En Financieel-Economische Sturing, Groningen, University of Groningen.55 P. WOLF (1993) “A case survey of bureaucratic effectiveness in U.S. cabinet agencies:Preliminary results”, Journal of Public Administration Research and Theory, 3 (2), 161-81.D. P. MOYNIHAN, & S. K. PANDEY (2005) “Testing how management matters in an era ofgovernment by performance management”, dans Journal of Public Administration Researchand Theory 15 (3), 421-439.56 S. VAN THIEL (2001) Quangos: Trends, Causes and Consequences, Aldershot, Ashgate.K. VERHOEST (2005), “The Impact of Contractualisation on Control and Accountability in Gov-ernment-Agency Relations: the Case of Flanders (Belgium)”, in G. DREWRY, C. GREVE & T.TANQUEREL (eds.), Contracts, Performance and Accountability, Amsterdam, IOS Press.

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61. Un premier ordre de problèmes concerne la gestion des agences décentra-lisées, qui ne répond pas toujours aux attentes. D’une façon générale, la divisiondu travail entre le ministre, les gestionnaires et, le cas échéant les administrateurssemble parfois manquer de clarté, ce qui entraîne des chevauchements de com-pétences.Plus précisément, la question se pose dans les agences décentralisées disposantd’un conseil d’administration du rôle des représentants de l’autorité de tutelle:doivent-ils gérer l’entreprise ou la contrôler pour le compte de l’autorité de tutelle ?Toutefois, dans certains cas, le ministre se substitue au conseil d’administrationqui se concentre alors sur des questions plus opérationnelles que stratégiques.

62. Deuxièmement, le problème du contrôle démocratique sur les agencesdécentralisées a été soulevé à de nombreuses reprises dans la littérature : en effet,la décentralisation n’a pas pour effet de soustraire le service public considéré à laresponsabilité politique du ministre.Dans bon nombre de pays, des scandales ont éclaté au sujet par exemple de larémunération des administrateurs et du top-management, ou de la capture desconseils d’administration par différents groupes d’intérêt sociétaux ou industriels.Ces problèmes ont mené dans différents pays à des initiatives visant à améliorerla gouvernance d’entreprise de telles organisations décentralisées (p. ex. codesd’éthique, initiatives législatives).D’une façon plus générale, certaines organisations décentralisées ont pu apparaîtrehors de tout contrôle, déterminant seules la politique qu’elles se chargent ensuited’appliquer57.

63. Enfin, et fort logiquement, la décentralisation à large échelle a mené uneprolifération d’organisations publiques de tous types. Mener une politique devientalors une responsabilité partagée d’un grand nombre d’organisations de formejuridique et règles de gouvernance internes fort différentes. Ce qui pose unproblème sérieux au moment où les Etats sont confrontés à des défis pluridimen-sionnels urgents, comme le changement climatique, le terrorisme, la lutte contrela pauvreté et les pandémies. Ces problèmes réclament une approche transversale,ce qui est compliqué par la fragmentation des responsabilités découlant de ladécentralisation.La définition étroite des missions des agences, leur concentration sur des objectifsde performance, leur lutte pour l’autonomie, et le découplage entre l’implémen-tation de la politique et son élaboration créent des forces centrifuges, donnant auxdépartements centraux une impression de perte de capacité de coordination58.__________57 S. VAN THIEL (2001) Quangos: Trends, Causes and Consequences, Aldershot, Ashgate.58 OECD (2002) Distributed Public Governance. Agencies, Authorities and Other AutonomousBodies, Paris, OECD.K. VERHOEST, B. VERSCHUERE & G. BOUCKAERT (2007), “Pressure, legitimacy and innovativebehaviour by public organisations”, in Governance, 20 (3), 469-97.G. BOUCKAERT, B. G. PETERS & K. VERHOEST (2010), The coordination of public sector organi-zations: shifting patterns of public management, Basingstoke, Palgrave Macmillan.B. G. PETERS (1998), “Managing Horizontal Government: The Politics of Coordination”, dansPublic Administration, 76 (2), 295-311.

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64. Dans les sections suivantes, nous analysons la façon dont les Etats ontrépondu à ce dernier problème, la fragmentation du paysage politique et organi-sationnelle.Certains Etats ont cherché des solutions là où ces problèmes ont émergé, dans lapolitique de décentralisation, qui fut freinée ou accélérée.Dans d’autres cas, les problèmes apportés par la décentralisation ont mené à dessolutions d’un autre ordre. Nous présentons le concept de coordination qui capture,selon certains auteurs, cette nouvelle vague de réforme consécutive à la décen-tralisation selon la doctrine de la NGP.

II. Retour en arrière et fuite en avant

65. Certains pays ont réagi aux problèmes liés à la décentralisation simplementen mettant un frein à cette politique voire en effectuant un retour en arrière59.Certaines agences décentralisées ont fusionné, ou ont été réintégrées aux départe-ments ministériels60.Dans d’autres cas, comme aux Pays-Bas et en Flandre, les pouvoirs publics donnentmaintenant préférence à la décentralisation interne, et rendent plus difficile lacréation de nouvelles personnes morales disposant d’un conseil d’administrationpropre. Là où les conseils d’administration propre sont maintenus, ils sont soumisà des règles de fonctionnement plus strictes.

66. Mais d’autres pays ont effectué l’analyse inverse : les problèmes liés à ladécentralisation ne trouvent pas leur origine dans la politique de décentralisation,mais dans l’implémentation insuffisante de celle-ci.Ces pays ont alors réagi par une fuite en avant, poursuivant la politique dedécentralisation et en conférant aux départements ministériels une autonomie degestion étendue sur le plan des finances et du personnel. Cela signifie que dansces pays, les départements possèdent, au même titre que les agences, un largedegré d’autonomie de gestion.

__________59 C. POLLITT & G. BOUCKAERT, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford,Oxford University Press, 345 pages.R. GREGORY (2006) “Theoretical Faith and Practical Works: De-autonomization and Joining-Up in the New Zealand State sector”, dans T. CHRISTENSEN & P. LAEGRAID (eds.) Autonomy andregulation. Coping with agencies in the modern state, Cheltenham: Edward Elgar.J. HALLIGAN (2006) ‘The reassertion of the centre in a first Generation of NPM System’, in T.CHRISTENSEN and P. LAEGRAID (eds.) Autonomy and regulation. Coping with agencies in themodern state (Cheltenham, Edward Elgar).G. BOUCKAERT, B. G. PETERS & K. VERHOEST (2010), The coordination of public sector organi-zations: shifting patterns of public management, Basingstoke, Palgrave Macmillan.60 T. CHRISTENSEN & P. LAEGRAID (2007) “The Whole-of-Government Approach to Public SectorReform”, Public Administration Review, 67 (6), 1057-1064.

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III. La coordination

67. Les pouvoirs publics ont développé un second type de réponse aux pro-blèmes posés par la décentralisation fonctionnelle, et particulièrement celui de lafragmentation de la décision politique61, même si cette tendance se remarque aussidans les pays ayant plus résisté aux doctrines de la NGP, comme la France ou laBelgique62 (BOUCKAERT et al., 2010).

68. Le concept de coordination désigne l’ensemble de ces initiatives prises parles pouvoirs publics afin d’atteindre des objectifs politiques impliquant plusieursorganisations publiques.

A. Le concept de coordination

69. Selon BEUSELINCK & VERHOEST63, la coordination est le développement etl’implémentation d’une stratégie qui– vise à contrer les conséquences négatives de la décentralisation que sont la

prolifération et la fragmentation et les problèmes éventuels de chevauchements,lacunes et contradictions qu’elles occasionnent dans le service au citoyen ;

– afin de stimuler un fonctionnement cohérent des acteurs qui sont impliquésdans différentes phases du cycle politique, dans un ou plusieurs domainespolitiques ;

– par l’utilisation d’instruments de gestion et de mesures structurelles.

70. Le concept de coordination est assez similaire à celui de pilotage, dans lamesure où chacun vise à une meilleure maîtrise politique sur des organisationssubordonnées. La différence essentielle entre les deux concepts réside dans le

__________61 P. 6 (2005), “Joined-up Government in the West Beyond Britain: A Provisional Assessment”,dans V. BOGDANOR (ed.), Joined-up Government, Oxford: Oxford University Press.BOGDANOR ,V. (ed.) (2005) Joined-up government (Oxford, Oxford University Press).R. GREGORY (2006) “Theoretical Faith and Practical Works: De-autonomization and Joining-Up in the New Zealand State sector”, dans T. CHRISTENSEN & P. LAEGRAID (eds.) Autonomy andregulation. Coping with agencies in the modern state, Cheltenham: Edward Elgar.J. HALLIGAN (2006) “ The reassertion of the centre in a first Generation of NPM System”, in T.CHRISTENSEN and P. LAEGRAID (eds.) Autonomy and regulation. Coping with agencies in themodern state (Cheltenham, Edward Elgar).T. CHRISTENSEN & P. LAEGRAID (2007) “The Whole-of-Government Approach to Public SectorReform”, Public Administration Review, 67 (6), 1057-1064.D. RICHARDS & M. SMITH (2006), “The Tensions of Political Control and Administrative Au-tonomy: From NPM to a Reconstituted Westminster Model”, dans T. CHRISTENSEN & P. LAEGRAID

(eds.), Autonomy and Regulation: Coping with Agencies in the Modern State, Cheltenham:Elgar, 181-202.62 G. BOUCKAERT, B. G. PETERS & K. VERHOEST (2010), The coordination of public sectororganizations: shifting patterns of public management, Basingstoke, Palgrave Macmillan.63 E. BEUSELINCK & K. VERHOEST (2008), “Coördinatie in een gefragmenteerd overheidsland-schap: internationale trends en lessen voor Vlaamse en lokale besturen”, dans Burger, BestuurenBeleid.

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nombre d’acteurs impliqués : là où le pilotage concerne la relation bilatérale entrele ministre et l’organisation décentralisée, la coordination désigne une relationentre un ou plusieurs acteurs politiques et plusieurs organisations décentralisées64

(TROUPIN & VERHOEST, 2007).

71. Une distinction analytique est souvent opérée entre les mécanismes surlesquels s’appuient les initiatives de coordination.La coordination hiérarchique s’appuie sur des règles dont l’application est contrôléeet éventuellement sanctionnée afin d’atteindre une meilleure coordination entreacteurs. Elle repose sur les principes de planification et de primat du politique.La coordination par le marché consiste en l’organisation d’une arène à l’intérieurde laquelle les organisations sont supposées ajuster leur comportement l’une àl’autre. Elle part du principe que le binôme règles et contrôles doit être complétéde stimulants afin d’orienter les acteurs dans la direction souhaitée.La coordination par le réseau considère que les acteurs, politiques et administratifssont interdépendants et vise dès lors à créer des connaissances, stratégies et valeurscommunes entre acteurs, d’où il devrait résulter une meilleure coordination. Dansla pratique, la coordination par réseau consiste à organiser une communicationstructurelle ou pas entre acteurs65.

72. La figure 5 propose une représentation schématique de cette typologie.Dans la coordination hiérarchique, le gouvernement pilote un grand nombred’organisations simultanément et de façon intégrée.Dans la coordination par le marché, le gouvernement organise des stimulantsauxquels s’ajustent les acteurs.Dans la coordination par le réseau, le gouvernement organise des relations decommunication entre acteurs.

__________64 S. TROUPIN & K. VERHOEST, Opvolging en begeleiding van het secundaire netwerk van socialezekerheid. Theoretische nota, Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven, 20 p.65 Op. cit.E. BEUSELINCK & K. VERHOEST (2008), “Coördinatie in een gefragmenteerd overheidslandschap:internationale trends en lessen voor Vlaamse en lokale besturen”, dans Burger, Bestuur enBeleid.

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Figure 5 – Coordination hiérarchique, par le marché et par le réseau66

__________66 S. TROUPIN & K. VERHOEST, Opvolging en begeleiding van het secundaire netwerk van socialezekerheid. Theoretische nota, Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven, 20 p.

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73. Dans la pratique, les trois mécanismes de coordination sont bien entendumélangés. Néanmoins, dans le cadre de cette contribution, cette typologie offreun cadre heuristique utile pour distinguer les différents ordres de réponses possiblesau problème de la fragmentation politique et administrative.

B. Initiatives de coordination hiérarchique

74. Deux types d’initiatives de coordination hiérarchique peuvent être distin-gués : la rationalisation du paysage décentralisé et l’adoption de systèmes de gestionvisant à renforcer la capacité de planification des autorités politiques.

75. D’une part, les autorités essaient d’améliorer la transparence du paysageorganisationnel décentralisé, en adoptant une loi-cadre, par laquelle les structuressui generis sont transformées en des types d’organisations bien délimités, possédantchacun leurs arrangements de pilotage et de reddition des comptes.Par exemple, l’état néo-zélandais a réorganisé toutes ses agences autour de quatretypes dont le niveau d’autonomie et l’arrangement de pilotage dépend de la tâchequi leur est confiée. Les agences qui exécutent des tâches comparables obtiennentun degré comparable d’autonomie.

76. D’autre part, les Etats investissent dans la capacité de planification dupremier ministre, du gouvernement ou des départements ministériels horizontauxselon les cas. L’objectif est de relier plus fortement le cycle politique (planification,exécution et évaluation) aux cycles financier (budget, comptabilité et comptes) etcontractuel (négociations, exécution et évaluation). Une part de responsabilitépour les objectifs politiques généraux est attribuée à chaque organisation à partirdu centre, par l’intermédiaire du budget et/ou du contrat.

77. En ce qui concerne les instruments financiers, différents Etats ont introduitdes systèmes de gestion financière de performance. Au niveau du budget, cela setraduit par l’instauration d’une planification budgétaire pluriannuelle dans laquelledes moyens sont alloués à des objectifs stratégiques plutôt qu’à des activités.Dans le budget annuel, ces moyens sont attribués à des objectifs opérationnels,censés mener à l’objectif stratégique, et ces objectifs opérationnels sont confiésaux organisations décentralisées. Eventuellement, la comptabilité des organisationsdécentralisées évolue vers une comptabilité d’entreprise, permettant de déterminerle coût des services publics en tenant compte des actifs de l’organisation.Des structures d’audit sont créées à l’intérieur ou à l’extérieur des organisationsdécentralisées afin de donner au gouvernement une assurance sur la mesure danslaquelle les objectifs opérationnels ont été atteints.

__________67 OECD (2002) Distributed Public Governance. Agencies, Authorities and Other AutonomousBodies, Paris, OECD.

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78. Un autre point d’ancrage possible pour un système de gestion des performan-ces est le contrat. Les indicateurs sont affinés, et l’utilisation des informations deperformance par les autorités de tutelle est encouragée. Ainsi, le pilotage par quasi-contrats ou accords de performance est devenu une pratique plus courante, commeau Royaume-Uni, au Danemark, en Flandre67. Au Canada, en Nouvelle-Zélandeet au Royaume-Uni, différents acronymes se succèdent pour désigner ces initiativesde planification de la performance.

79. En général, ces initiatives renforcent la capacité de coordination du premierministre et des ministères horizontaux, par rapport aux ministres verticaux et leursservices. Parallèlement, les départements ministériels renforcent leur capacité decoordination par rapport à l’ensemble d’agences actives dans leur domainepolitique68 (BOUCKAERT et al., 2010).

C. Initiatives de coordination par le marché

80. Dans d’autres cas, les pouvoirs publics ont organisé la compétition entreorganisations décentralisées.Des quasi-marchés ont été créés dans certains secteurs, dans les soins de santé parexemple. En Belgique par exemple, un marché existe entre les mutualités et lesassureurs privés pour des services d’assurance complémentaire en soins de santé,et des stimulants économiques à une meilleure efficience ont été prudemmentintroduits dans l’assurance obligatoire soins de santé-indemnités69. Dans l’UnionEuropéenne, la libéralisation des marchés de l’énergie et des télécommunicationsa soumis des opérateurs publics à la compétition des opérateurs privés.Les services prestés par des organisations publiques doivent faire l’objet d’unefacture dans certains pays, alors qu’ils étaient prestés gratuitement auparavant,afin de stimuler les organisations à mieux considérer les coûts.En Nouvelle-Zélande, l’introduction d’une compétition pour la préparation desdécisions politiques a été expérimentée.Finalement, certaines organisations décentralisées ont tout simplement été priva-tisées.

D. Initiatives de coordination par réseau

81. Enfin, certains pays ont choisi de résoudre les problèmes de fragmentationen investissant dans la relation entre les différents acteurs (ministre, cabinet, dépar-tement et agence) impliqués dans un domaine politique particulier. L’idée de baseétant que la confiance entre organisations peut mener à de meilleurs résultats que

__________68 G. BOUCKAERT, B. G. PETERS & K. VERHOEST (2010), The coordination of public sectororganizations: shifting patterns of public management, Basingstoke, Palgrave Macmillan.69 S. TROUPIN & K. VERHOEST (2009), Participatieve Analyse van de tak Ziekte- en Invaliditeits-verzekering, Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven.

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des instruments basés sur la méfiance réciproque70 (VAN THIEL, 2003). Les initia-tives de coordination par réseau peuvent être distinguées selon leur caractère formelou informel.Premièrement, des systèmes de représentation croisée ont été instaurés : desreprésentants des organisations décentralisées sont invités à siéger dans les organesde gestion des organisations connexes, et vice versa. Ceci renforce l’interdépen-dance entre organisations.Deuxièmement, une plus grande mobilité du personnel est instaurée. Les gestion-naires restent moins longtemps dans une même organisation, et sont invités àdécouvrir d’autres univers.Troisièmement, des organes formels de concertation sont créés, dans lesquels lesgestionnaires de différentes organisations impliquées dans un projet politiquepeuvent se rencontrer.Quatrièmement, des infrastructures informatiques d’échange d’informations sontmises sur pied.Enfin, de nouvelles organisations sont créées spécifiquement pour coordonner lesacteurs administratifs.

82. Dans la catégorie des mécanismes informels de coordination par le réseau,nous retiendrons deux types d’initiatives : la création de codes de conduites, charteset autres codes de déontologie qui, non contraignants, est supposée orienter lesgestionnaires vers un comportement éthique.D’autre part, des structures à but non lucratif sont créées, permettant aux gestion-naires d’organisations publiques de se rencontrer régulièrement, d’échanger desidées dans une atmosphère différente.

IV. Conclusion : le caractère dynamique de la décentralisation

83. Il ressort de cette analyse que la décentralisation a initié une dynamique deréforme. En effet, les problèmes liés à la décentralisation n’ont la plupart du tempspas été résolus en mettant un frein à la décentralisation. Quelque chose d’un autreordre a émergé.Pour conclure cette section, nous distinguons deux façons d’analyser ces évolutionssur une plus longue durée.

84. D’une part, certains auteurs croient discerner une dynamique perpétuelled’action-réaction71: la décentralisation, en tant que solution apportée aux problèmesliés à la bureaucratie traditionnelle, serait devenue elle-même un problème

__________70 S. VAN THIEL (2003). “De prestatieparadox in de publieke sector”, dans Beleidswetenschap,17 (2), 123-143.71 G. BOUCKAERT, B. G. PETERS & K. VERHOEST (2010), The coordination of public sectororganizations: shifting patterns of public management, Basingstoke, Palgrave Macmillan.K. VERHOEST, G. BOUCKAERT & B. G. PETERS (2007), “Janus-faced reorganization: specializationand coordination in four OECD countries in the period 1980-2005”, dans International Reviewof Administrative Science, 73: 325-48.

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(fragmentation) qui appelle à une solution nouvelle, la coordination. Cette dernièreest supposée devenir à terme un problème, par exemple en devenant une sorte denéo-bureaucratie basée sur des systèmes de management, appelant à une nouvellesolution, etc…

85. D’autre part, certains auteurs défendent l’idée d’un processus de sédimen-tation à l’œuvre72. Plutôt que d’assumer une tendance de fond vers plus de NGPou une évolution cyclique entre problèmes et solutions, cette école voit un dévelop-pement dialectique à l’œuvre, dans laquelle l’administration publique traditionnellese mélange à des éléments de type NGG et post-NGP (coordination) pour produiredes formes organisationnelles hybrides typiques d’un contexte donné. Une tellesédimentation implique que les réformes complètent les formes préexistantes plutôtqu’elles ne les remplacent.

§ 5. CONCLUSION : QUESTIONS MERITANT L’ATTENTION DES DECI-DEURS POLITIQUES

86. Cette contribution avait pour objectif de présenter la façon par laquelle lascience administrative approche la problématique de la décentralisation.A cette fin, nous avons développé dans la première partie le concept de décentra-lisation tel qu’il apparaît en sciences administratives. Nous avons distingué ladécentralisation traditionnelle de sa nouvelle version, telle qu’elle apparaît dansla doctrine de la Nouvelle Gestion Publique. En conclusion, nous avons développéun idéal-type d’agence selon la doctrine de la Nouvelle Gestion Publique, quicomprend quatre caractéristiques: désagrégation structurelle, autonomie de gestion,pilotage par les résultats et séparation de la politique et de l’administration.

87. Dans la seconde partie, nous avons passé en revue les résultats d’une sélec-tion de travaux empiriques dans le domaine de la décentralisation. Bien que cesconclusions ne puissent être généralisées, elles indiquent l’écart qu’il existe entrele modèle défendu par la doctrine de la NGP et la réalité administrative.

88. Enfin, nous nous sommes penchés dans la dernière partie sur les problèmesliés à la décentralisation, et aux solutions apportées par les pouvoirs publics pourles solutionner. Nous avons consacré une attention particulière aux initiatives decoordination, par lesquelles les pouvoirs publics tentent de retrouver une certainemaîtrise sur l’ensemble du paysage décentralisé afin de mener des politiquestransversales sans toutefois réduire à néant l’autonomie des organisations décen-tralisées.

__________72 K. VERHOEST & P. LAEGRAID (2010), “Organizing public sector agencies: challenges andreflections.” dans P. LAEGRAID & K. VERHOEST (eds.), Governance of public sector organizations:proliferation, autonomy and performance. (pp. 275-297). Hampshire: Palgrave Macmillan.

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89. Plutôt que d’énumérer à nouveau les résultats des deux dernières parties decette contribution, nous préférons, en guise de conclusion, les reformuler sousforme de recommandations aux pouvoirs publics, afin de mettre en place unepolitique cohérente de décentralisation.Tout d’abord, il nous semble que la décision de décentraliser un service publicdevrait se baser sur la nature de la tâche à effectuer : la nature économique dubien, son importance budgétaire, et sa sensibilité politique devrait guider l’opérationde décentralisation. D’une façon générale, la décentralisation n’est pas applicablepartout, et devrait être réservée au nombre limité de cas où elle pourrait emporterdes effets positifs.Ensuite, une fois la décision prise de décentraliser un service public, il s’agiraitd’examiner attentivement le statut légal de l’organisation décentralisée, afin deconférer à cette dernière un degré d’autonomie en relation avec l’éloignement dugouvernement central.Une attention particulière devrait être accordée à l’autonomie dont dispose l’agencedécentralisée. Une première question est relative à l’autonomie politique : est-ilsouhaitable d’accorder à l’agence, à côté de l’autonomie de gestion, une certainelatitude sur la prise de décision ou l’exécution politique ? Si tel est le cas, uneorganisation explicite de cette autonomie devrait obtenir la préférence. D’autrepart, l’autonomie de gestion peut concerner différents facteurs, tels le personnel,les finances, et d’autres aspects. Idéalement, une opérationnalisation de décen-tralisation se penche explicitement sur ces questions, et accorde à l’organisationl’autonomie de gestion sur ces aspects qui lui permettent d’effectuer convenable-ment sa tâche.Finalement, une attention explicite devrait être accordée aux instruments de pilotageutilisés. En ce qui concerne la quantité, il importe de veiller à ce que les instrumentsde pilotage ne réduisent pas à néant l’autonomie conférée par la décentralisation.En ce qui concerne la qualité, l’équilibre entre le pilotage a priori et a posterioridevrait être organisé de manière la plus cohérente possible.Enfin, l’insistance que nous avons apporté à la coordination invite les pouvoirspublics à considérer dès à présent les opérations de décentralisation dans leurensemble, afin de gérer les effets secondaires qui pourraient en résulter, etnotamment celui de la fragmentation du paysage administratif, rendant plus difficilede mener des politiques transversales.

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§ 6. BIBLIOGRAPHIE

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