RAPPORT DU PRÉSIDENT AU CONSEIL GÉNÉRAL

1ère Commission des Ressources départementales

N° 2010-01-0047

SÉANCE DU 22 NOVEMBRE 2010 POLITIQUE : MOYENS DE L'INSTITUTION

SECTEUR :

TITRE : DEBAT D'ORIENTATION BUDGETAIRE POUR 2011

RÉSUMÉ : Ce rapport présente les orientations retenues pour le projet de budget primitif 2011.

INFORMATIONS BUDGÉTAIRES :

Ce rapport a été instruit par M. ANANTHARAMAN BRUNO (91 57) / Service du budget et de la comptabilité / Direction des Finances et de la Commande publique

N° Provisoire 23063

- 2 -

Introduction Le rapport d’orientations budgétaires pour 2011 s’inscrit dans un double contexte d’incertitude et de continuité. Les incertitudes qui entourent ce DOB ne sont malheureusement pas nouvelles, mais force est de constater qu’elles n’ont pas été levées au cours de l’année écoulée. Elles concernent en premier lieu l’ampleur et la pérennité du redressement du contexte économique et social, tant au niveau mondial que national, après la récession sans précédent de l’année 2009. Elles sont directement liées au devenir du cadre financier et fiscal entourant les relations entre l’Etat et les collectivités locales. Notre réponse, à travers le budget de l’exercice 2011 dont ce débat d’orientations constitue traditionnellement la première étape, sera de maintenir fermement le cap de l’action départementale et la stratégie qui le sous-tend : répondre à nos obligations en termes de services aux usagers dans un contexte extraordinairement difficile, et maintenir un niveau d’investissement public contribuant à l’attractivité et au dynamisme de notre territoire, à un moment décisif pour le devenir de la région francilienne ; tout ceci sans obérer nos marges de manœuvre en termes d’endettement et de solvabilité, dans le droit fil de l’exercice budgétaire 2009 qui s’était traduit par une amélioration des comptes de l’institution.

*** I L’absence de stratégie de sortie de crise et de relance pèse sur la situation économique de l’Essonne. Encore plus que d’habitude, le Département de l’Essonne doit faire face à un contexte marqué par une difficulté extrême en matière de prévisions. La trajectoire de sortie de crise est encore inconnue, et le contexte déprimé continuera de nécessiter les interventions sociales du Conseil général afin de lutter efficacement contre le chômage et les situations de précarité. Au niveau mondial, le constat est celui d’une reprise économique mondiale bancale et sans emploi, probablement plus faible en 2011 qu’en 2010 (respectivement + 2,2 % et + 2,7 %, selon les prévisions du Fonds monétaire international), et principalement tirée par les pays émergents. Les rythmes de croissance aux Etats-Unis et en zone euro sont pour leur part prévus à des niveaux peu élevés (respectivement + 2,3 et +1,5 %), en tout état de cause inférieurs à leur potentiel. Au delà de ce constat mitigé, c’est l’absence de moteur de reprise visible qui pèse, avec d’une part un niveau d’activité dans les pays émergents qui ne pourra aller au-delà des contraintes d’inflation et de soutenabilité, et d’autre part le retrait programmé des dispositifs de relance dans les pays industrialisés (ainsi que la remontée de l’épargne), qui handicaperont la consommation et l’investissement. Il est de ce fait aujourd’hui difficile voire impossible de déceler un quelconque scénario stabilisé de sortie de crise. Celui-ci supposerait du reste sans doute une remise en cause profonde des présupposés dominants en matière de partage des profits, d’impératif écologique ou d’éthique financière. Cette atonie économique a pour première conséquence la persistance du chômage, notamment en zone euro où celui-ci se situe à un niveau élevé (10,1 %, soit son pic depuis 1997) et en hausse de près de 40 % depuis le début de l’année 2008, en particulier pour les jeunes et pour les seniors. En ce qui concerne la France, la croissance 2011 pourrait être de l’ordre de 1,5 %, selon la prévision moyenne des instituts de conjoncture, soit un rythme au mieux égal à celui de 2010 (l’hypothèse de croissance gouvernementale pour 2011, qualifiée par la commission des finances du Sénat elle-même de « pas assez prudente », étant quant à elle de 2 %). Si la consommation des ménages résiste dans notre pays - en grande partie en raison des filets sociaux qui assurent un lissage du revenu disponible - l’indice de confiance des ménages reste en effet très faible. De ce point de vue, il est à craindre qu’une politique économique trop restrictive réduise de façon prématurée les possibilités de reprise via la demande intérieure. Ainsi, le gel en valeur des dépenses de l’Etat pour les trois prochaines années pourrait avoir un effet inverse à celui désiré, la remontée des dépenses sociales venant contrarier les soucis affichés de redressement des comptes publics.

- 3 -

Parallèlement, il est à craindre que les exportations françaises soient freinées par la simultanéité des plans d’austérité chez nos principaux partenaires économiques, ainsi que par l’appréciation de l’euro. Ayant dépassé cet été la barre des 10 % de la population active, le taux de chômage progresse encore et toujours dans notre pays. Celui-ci compte désormais près de 4 millions de personnes demandeuses d’emploi (personnes sans emploi et personnes exerçant une activité réduite et tenues de faire des actes de recherche d’emploi), les dernières tendances indiquant une aggravation préoccupante des difficultés d’emploi des femmes et des seniors. Plus inquiétant encore, la part des chômeurs inscrits depuis plus d’un an n’a jamais été aussi élevée, et la baisse du nombre d’offre d’emplois rend aujourd’hui peu probable un retournement rapide de tendance. Montée de la précarité, des exclusions et accroissement des injustices sociales : là est le cœur du rejet justifié par l’opinion publique des mesures imposées par le gouvernement et sa majorité sur les retraites. En Ile-de-France le nombre de chômeurs a ainsi augmenté de 5,9 % entre septembre 2009 et 2010. Même si notre département présente depuis une dizaine d’années un taux de chômage se situant en deçà de la moyenne régionale, la progression du nombre de chômeurs y a été plus rapide (+ 6,6 %), et de manière générale la tendance lourde sur le front de l’emploi ne manquera pas de solliciter nos politiques d’action et d’insertion sociales. Dans ces conditions, alors que l’activité stagne et que le risque inflationniste semble exclu (l’inflation étant anticipée en 2011 à un niveau avoisinant 1,5 %), les mécanismes de soutien à l’économie devraient se limiter à leur composante monétaire, avec une efficacité réduite puisque les taux directeurs de la BCE sont déjà très bas (1 %). Il en résultera sans doute un maintien des taux courts à ce niveau durant l’exercice budgétaire à venir. Pour le Département, dont l’encours de dette est positionné majoritairement sur des taux variables (à hauteur d’un peu moins de 60 %), c’est là la seule composante du scénario économique actuel qui s’avèrerait a priori favorable, même si les anticipations de remontée de taux réapparaîtront immanquablement et appelleront le moment venu une fixation plus importante de notre stock de dette. II Malgré les recours engagés dans certains départements, la gestion gouvernementale continue de faire peser de nombreuses contraintes sur les collectivités locales. Alors que le contexte macroéconomique appelle une intervention publique conséquente, les collectivités locales, et notamment les départements, se trouvent actuellement fragilisés par une conjonction préoccupante de facteurs. En réalité, tout se passe comme si, presque 30 ans après la première vague de décentralisation, leur rôle en matière de cohésion sociale et de développement local, pourtant guère mis en défaut durant cette période, était sinon nié, du moins négligé et considéré comme un aspect secondaire ou contingent de notre modèle social. Nos orientations 2011 sont ainsi perturbées par trois zones d’incertitudes, voire d’inquiétudes :

- la charge structurelle constituée par la non-compensation des transferts de

compétences L’inadaptation du régime de financement des transferts et extensions de compétences aux départements est aujourd’hui patente. Depuis longtemps soulevé en vain par les exécutifs locaux (ainsi par le Conseil général de l’Essonne à travers son observatoire départemental de la décentralisation), ce constat est aujourd’hui unanimement reconnu et présent dans le débat politique et public, à travers notamment la question du financement des allocations universelles de solidarité (RSA, APA et PCH). Malgré les recours que nous avons engagés l’an dernier, le gouvernement ne semble pas s’émouvoir de la situation qui est faite aux départements. Ainsi, pour la première fois, et afin d’exposer clairement les tenants et les aboutissants pour le Conseil général, nous présenterons lors du vote du budget un rapport détaillant le coût complet de l’acte II de la décentralisation.

- 4 -

Il mettra en lumière le constat suivant : les charges laissées à notre institution excèdent largement les ressources qui lui sont accordées pour y faire face. Le coût prévisionnel de ce reste à financer sur la période 2004-2010 s’élève à 226 M€. Cela correspond à une érosion de notre autofinancement de plus de 30 M€ par an ! Cette évidence arithmétique constitue une violation flagrante des exigences constitutionnelles de compensation intégrale, concomitante, durable et contrôlée des transferts de compétences. Plus globalement, ce sont les principes d’autonomie financière et de libre administration des collectivités locales qui sont fondamentalement niés en l’espèce. C’est la raison pour laquelle nous avons demandé au gouvernement, aux côtés de la majorité des autres conseils généraux, que des mesures soient prises afin de répondre aux exigences de compensation intégrale, concomitant, contrôlée et durable des charges transférées en matière d’allocations de solidarité. En fonction de la réponse qui nous sera faite, de nouveaux développements pourront advenir au cours de l’année à venir, dans le cadre des nouvelles possibilités juridiques offertes par la procédure de question prioritaire de constitutionnalité.

- 2011, année pivot d’une réforme fiscale injuste

L’objectif affiché de la suppression de la taxe professionnelle est de diminuer la charge fiscale des entreprises - alors même qu’aucune étude empirique n’a jamais montré un lien automatique entre le niveau de la fiscalité locale sur les entreprises et les décisions de délocalisation ou la destruction d’emplois. Quoi qu’il en soit, les collectivités sont les premières affectées, et d’abord les départements. En effet, à compter de 2011, la réforme remplace pour le département les recettes constituées par la taxe professionnelle et la taxe d’habitation par un panier disparate de recettes (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, dotation de compensation, part supplémentaires de taxes sur les conventions d’assurance et de droits de mutation, imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau), avec pour seule certitude que ce nouveau « panier » de recettes compense l’ancien à l’euro près pour 2011 et pour cette seule année, tout en perdant au passage l’effet de dynamisme des bases. En ce qui concerne la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, si l’on peut accepter la modernisation de l’assiette par rapport aux anciennes bases de taxe professionnelle, les difficultés propres à cette imposition sont d’ores et déjà connues et ne manquent pas d’inquiéter quant au dynamisme du futur rendement de cette cotisation. Il apparaît par ailleurs, au vu des simulations communiquées par les services fiscaux, que les bases de cette imposition sont tout autant sinon davantage inégalement réparties entre les territoires que celles de la taxe professionnelle, ce qui accroît le besoin de renforcement de la péréquation. Ces constats techniques auraient du imposer un rythme prudent et réaliste de mise en œuvre de la réforme, ainsi que son intégration au sein d’un règlement d’ensemble de la question du financement local ; il n’en a dans les faits rien été. Surtout, le rendement de la CVAE étant inférieur à celui de l’ancienne TP pour la quasi-totalité des départements, dont l’Essonne, une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle se substituera en partie à l’ancienne taxe professionnelle, ce qui est proprement paradoxal en ces temps de réduction des dotations aux collectivités. Ce mécanisme aura pour effet une réduction de l’autonomie des collectivités, ainsi que le resserrement du garrot autour de leurs recettes : d’une part, pour le département la fiscalité directe avec pouvoir de taux ne devrait plus représenter que 20 % des recettes, contre presque 50 % en 2009 ; et la part supplémentaire de dotations intégrant le panier de recettes départemental subira à son tour le gel budgétaire décidé par le Gouvernement. Sous couvert de compétitivité, c’est donc bien plutôt l’appauvrissement des collectivités que l’on organise, et l’évidement de notre modèle de république décentralisée et sociale.

- 5 -

- une structure générale des recettes de fonctionnement précaire Au final, les différentes lignes de recettes qui figureront dans le BP 2011 sont toutes contraintes : - les dotations par un gel en valeur pour une période d’au moins trois ans ; - la fiscalité directe par une réforme fiscale qui, on l’a vu, pose plus de question qu’elle n’en résout ; - la fiscalité indirecte par le caractère cyclique et imprévisible des droits de mutation. Ceux-ci connaissent certes cette année une remontée sensible par rapport à leur niveau de 2009. C’est la raison pour laquelle les inscriptions de droits de mutation ont été rehaussées à l’occasion de la dernière décision modificative pour être portées à 140 M€. Toutefois, comme nous le soulignions à cette occasion, la reprise de l’activité sur le marché immobilier en Ile de France est avant tout alimentée par le manque de biens mis sur le marché, et par le niveau particulièrement incitatif des taux d’intérêt. Le niveau d’encaissement des DMTO pourrait donc à nouveau ralentir en parallèle de l’érosion de la solvabilité des acquéreurs. Pour notre part, notre conviction est que la réforme des finances et de la fiscalité locales ne pourra s’inscrire qu’au sein d’une refonte profonde et d’ensemble de notre système fiscal, très majoritairement perçu par nos concitoyens comme injuste et inintelligible. III Face à ces incertitudes, le Conseil général entend continuer à mener une stratégie financière ambitieuse et responsable. L’ensemble des facteurs mentionnés ci-dessus pèse de façon tendancielle sur notre niveau d’épargne, donc nos capacités d’autofinancement. Pourtant, notre stratégie est claire : poursuivre dans notre vocation d’investisseur, particulièrement nécessaire dans le contexte national et francilien, afin de structurer le territoire.

- Le maintien d’un niveau élevé d’investissement. Depuis plusieurs années, le Conseil général s’est affirmé comme un investisseur public majeur, que ce soit en qualité de maître d’ouvrage ou bien en cofinanceur des projets de ses partenaires, au premier rang desquels les communes et intercommunalités du territoire. Conformément à notre objectif de consacrer au moins un milliard d’euros à l’investissement d’ici 2015, nous maintiendrons un niveau significatif de dépenses d’équipement, en faisant porter prioritairement les efforts de la collectivité sur les dépenses de renouvellement et d’entretien du patrimoine départemental (collèges, voirie départementale, routes nationales transférées, maisons départementales des solidarités…) dans un souci d’amélioration de la qualité des services publics départementaux, et sur les dépenses d’avenir (recherche, environnement, innovation…).

- La consolidation du niveau d’épargne et la préservation des ratios financiers. La vocation d’investisseur ne vaut que si elle s’inscrit dans une logique financière durablement maîtrisée, qui passe en l’espèce par le maintien d’un niveau d’autofinancement significatif. Aussi, l’exécutif départemental a fixé à 10 ans le plafond de capacité de désendettement de la collectivité, en deçà du plafond de 10 années préconisé par la Mission d’Information et d’Evaluation qui s’est déroulée en 2009 (norme considérée comme le seuil d’alerte pour les départements.) Exprimé en années, ce ratio financier rapporte l’encours de la dette à l’épargne brute dégagée par la section de fonctionnement. Il exprime ainsi la capacité de la collectivité à financer ses investissements et, corrélativement, à rembourser les emprunts générés par ces dépenses d’équipement.

- 6 -

De ce point de vue, nos efforts de gestion nous ont permis de stabiliser cet indicateur de solvabilité à 7,8 ans en 2009, malgré le contexte difficile. Poursuivre cette gestion raisonnée, malgré les charges structurelles pesant sur la section de fonctionnement, nous conduit à une interrogation sans cesse renouvelée sur la rationalisation de nos dépenses, portant notamment sur les moyens généraux de l’institution et sur les nombreux financements que nous assurons aux côtés ou à la place d’autres partenaires et acteurs. Nous ne nous déroberons pas à ces choix. Autre signe fort de notre prudence de gestion, le budget primitif 2011 sera l’occasion de reprendre la provision de 10 M€ qui a été constituée lors de la décision modificative de 2010 devant le risque d’écrêtement des droits de mutation. Par ailleurs, nous consacrerons à l’investissement toutes les marges de manœuvre financière supplémentaires dégagées en section de fonctionnement, consécutives par exemple à un meilleur encaissement des droits de mutation ou de la CVAE. Le flux de recettes supplémentaires augmentera ainsi le niveau d’épargne et diminuera mécaniquement le recours à l’emprunt, stabilisant voire améliorant in fine notre capacité de désendettement. Ceci devrait permettre de poursuivre la tendance qui voit l’emprunt d’équilibre en baisse depuis plusieurs années : 127 M€ en 2007, 120 M€ en 2008, 118 M€ en 2009 et autour de 100 M€ selon les chiffres prévisionnels de 2010. En résumé, dans des conditions financières extrêmement contraignantes, il s’agit pour nous de stabiliser le niveau d’autofinancement afin de maintenir la capacité de désendettement de la collectivité en-deçà de 10 années entre 2011 et 2014.

IV Le Conseil général entend mener en 2011 une action publique volontariste et fidèle aux fondamentaux de l’identité essonnienne.

- Mettre en œuvre la solidarité entre tous les Essonniens grâce au développement du service public départemental

Face au vieillissement de la population, face à l’augmentation de la précarité qui touche de plus en plus de familles aux revenus modestes et moyens, face aux difficultés que rencontre la jeunesse, le Conseil général de l’Essonne renforcera ses dispositifs de solidarité et y consacrera plus de 2 milliards d’euros sur la période 2011-2014. Il s’agira également de toujours mieux adapter les politiques publiques départementales aux réalités sociales grâce à une large concertation avec les bénéficiaires et les professionnels. La révision des politiques d’insertion, en faveur de l’enfance et des familles ou à destination des personnes âgées est d’ores et déjà engagée.

- Participer à la cohésion et au mieux vivre ensemble en Essonne Le Conseil général a développé des politiques ambitieuses et innovantes en matière de culture, de sport et de vie associative. Ces secteurs contribuent pour une large part à l’identité essonnienne : la conciliation du sport d’élite et du sport de masse ; la démocratisation de l’accès à la culture ; le bénévolat comme expression des valeurs de fraternité et de solidarité. Le sport, la culture et la vie associative ne seront pas sacrifiés sur l’autel de la rigueur budgétaire. Ils contribuent pour une large part à l’identité essonnienne.

- Développer et aménager le territoire de façon durable et solidaire

La métropolisation de la Région Ile-de-France est porteuse d’opportunité, mais aussi de risque pour notre Département, le principal étant d’accentuer les inégalités déjà existantes et de favoriser les territoires bien dotés par rapport aux autres.

- 7 -

Le Conseil général a pour mission de promouvoir un développement équilibré des territoires essonniens et d’être porteur de l’intérêt général du Département. Il s’agit de lutter contre les inégalités sociales, économiques et territoriales pour laisser place à un développement équilibré, volontaire et durable du département. Il en est ainsi des transports, pour lesquels nous continuerons à investir, afin que les milliers d’Essonniens qui empruntent chaque jour les transports en commun et qui en subissent les dysfonctionnements puissent enfin bénéficier d’un réseau de qualité. Les structures existantes seront améliorées, et les grands projets que nous finançons verront le jour : tram-train Massy-Evry, tramway Athis-Mons – Juvisy-sur-Orge, mise en site propre de la ligne 402, etc.

- Préparer l’avenir de l’Essonne et des Essonniens Nous voulons faire de notre Département un territoire d’excellence éducative, à travers les collèges, dont le programme de réhabilitation sera achevé en 2014, et d’excellence scientifique à travers notre soutien en faveur de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Préparer l’avenir, c’est également œuvrer au développement économique, à la reconversion des secteurs déclinants et à la création de nouvelles filières, notamment celles des éco-filières. A ce titre, le Département contribuera, comme il l’a déjà largement fait, à structurer en Essonne les filières technologiques sur lesquelles repose en grande partie notre développement économique : optique, technologies de l’information et de la communication, génomique, biotechnologies.

- Les agents du Département au cœur de l’action publique

Tous ces efforts ne pourront pas être menés sans une mobilisation de l’ensemble des agents du Département, qui sont au cœur du service public. Dans un contexte financier extrêmement contraint, beaucoup est demandé au personnel départemental. Nous veillerons à développer nos efforts pour améliorer leur cadre de travail et leur accès à des formations de qualité, et nous mettrons en œuvre un protocole d’action sociale afin de garantir à chaque agent des prestations sociales les accompagnant dans leur carrière.

Je vous demande de bien vouloir en prendre acte.

Le président du Conseil général

Michel Berson