Embed Size (px)
Citation preview
Mai 2013
Mutualisation des services entre les collectivités locales et impacts sur les agents.
Etat des lieux des enjeux revendications et propositions
FEDERATION CGT DES SERVICES PUBLICS Collectif politiques publiques et finances publiques 2012
Document de travail
1
SOMMAIRE
INTRODUCTION
I MUTUALISATION ET DROIT EUROPEEN
1) UNE CONSTRUCTION ISSUE DE LA JURISPRUDENCE DE LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTES EUROPEENNES (CJCE)
2) LES AVANCEES RELATIVES DU TRAITE DE LISBONNE
3) MUTUALISATION, MARCHES PUBLICS ET CONCESSIONS : DE NOUVELLES PROPOSITIONS EN MATIERE DE DIRECTIVES EUROPEENNES
II ETAT DES LIEUX DES DISPOSITIONS LEGISLATIVES ET REGLEMENTAIRES NATIONALES
1) LE CADRE JURIDIQUE DE LA MUTUALISATION
1-1 Chronologie d’évolution des dispositifs de mutualisation
1-2 Les dispositions nouvelles issues de la loi RCT du 16-12-2010
1-3 Les principaux apports de la loi de décentralisation et de réforme de l’action publique de 2013
2) MUTUALISATION DES SERVICES DANS LE CADRE DE L’INTERCOMMUNALITE 2-1 La mutualisation dans le cas des transferts de compétences 2-2 La mutualisation indépendamment de tout transfert de compétence : les services communs
2-3 Rapport relatif aux mutualisations de service
3) MUTUALISATION DES SERVICES ENTRE LES DEPARTEMENTS, LES REGIONS ET LEURS ETABLISSEMENTS PUBLICS, GROUPEMENTS, SYNDICATS MIXTES
3-1 Incidences de la loi RCT
3-2 Mise à disposition ou regroupement de services au sein d’un « service unifié »
3-3 Schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services
III ENJEUX REVENDICATIONS ET PROPOSITIONS
1) Garantir les droits syndicaux et développer le dialogue social
2) Garantir l’égalité et l’équité de traitement entre les agents en matière de déroulement de carrière
3) Consolider, harmoniser et améliorer les rémunérations, avantages acquis et prestations sociales
4) Humaniser l’environnement et les conditions de travail des « agents mutualisés .
Annexe 1 : Panorama des différentes formes d’organisation territoriale issues de la loi RCT
2
INTRODUCTION
La loi 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales a pour ambition de rendre l’administration territoriale plus cohérente, la
gestion publique plus efficiente. A cette fin la loi encourage la contractualisation au service de la mutualisation des moyens entre les différentes collectivités et
EPCI.
La mutualisation consiste à mettre en commun de manière temporaire ou pérenne des ressources, humaines, logistiques (matériels, locaux) ou financières
entre deux ou plusieurs collectivités territoriales et établissements publics. La mutualisation peut être ascendante (des communes vers l’EPCI) ou
descendante (de l’EPCI vers les communes) ou transversale (les communes entre elles). Elle peut concerner l’ensemble des services opérationnels (Routes,
déchets ménagers, espaces verts, …) ou fonctionnels (marchés publics, ressources humaines, finances, direction générale…)
Si la fédération CGT des services publics se déclare favorable au principe d’une mutualisation des moyens entre collectivités dans le but de
construire des projets de territoire qui répondent aux besoins des citoyens tout en optimisant l’usage des ressources locales , elle dénonce les
conditions dans lesquelles ces mutualisations sont mises en œuvre, en particulier à l’égard des personnels.
En effet, la FDSP constate que la mutualisation peut fragiliser la situation des agents territoriaux, créer une insécurité des parcours professionnels et des
déroulements carrières, présenter des risques d’inégalité de traitement entre les agents, provoquer des situations de stress, de tension et de souffrance au
travail facteurs d’aggravation des risques psychosociaux.
Le présent dossier a pour objet de dresser un état des lieux des principales dispositions législatives et réglementaires en matière de mutualisation de
services dans le cadre de l’intercommunalité et entre les régions, les départements et leurs EPCI (1ère partie). Puis, au regard des enjeux de ces mesures
pour les agents territoriaux, de présenter les points de vigilance à observer face aux projets de mutualisation de service et les revendications et propositions
à négocier tant au plan national que local pour améliorer la situation des agents fragilisés par les réorganisations et reconfigurations de collectivités et de
services (2ème partie).
3
I MUTUALISATION ET DROIT EUROPEEN
1) UNE CONSTRUCTION ISSUE DE LA JURISPRUDENCE DE LA COUR DE JUSTICE DE LA COMMUNAUTE EUROPEENNE (CJCE)
la notion de contrat « in house » percute la notion de mission de service public
La mutualisation des moyens entre collectivités, dans la mesure où elle procure un avantage à l’une d’entre elle, peut être considérée comme une prestation
à titre onéreux et tomber sous le coup du droit communautaire de la commande publique (marchés publics, concessions de service public) et de l’obligation
de mise en concurrence.
La jurisprudence communautaire admet que les règles en matière de commande publique ne s’applique pas lorsque deux conditions sont réunies (Arrêt
Teckal, CJCE, 1999) :
- L’autorité publique adjudicatrice doit exercer sur le prestataire un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services.
- Le prestataire doit réaliser l’essentiel de son activité avec l’autorité adjudicatrice.
Ces deux critères caractérisent la notion de contrat « in house ». La mutualisation est alors assimilée à une opération purement interne à la collectivité.
Ces deux conditions sont parfaitement réunies dans le cadre des mutualisations « descendantes » c’est-à-dire dans le cas d’un EPCI qui, placé sous le
contrôle collectif de ses communes membres, réalise l’essentiel de son activité avec ses dernières en mettant ses services à leur disposition.
A contrario, les conditions ne sont pas réunies lorsque la mutualisation est « ascendante » c’est-à-dire lorsque les communes participent aux services
relevant de l’EPCI.
- Cette participation n’est pas l’essentiel des activités de la commune.
- La commune n’est pas placée sous le contrôle de l’EPCI
-
Pour la Commission Européenne, les conditions exigées par l’arrêt Teckal subordonneraient la mutualisation à la création d’organismes communs
dédiés (Voir loi RCT du 16/12/2010 services communs).
La jurisprudence de la Cour de Justice Européenne a réfuté cette thèse dans le cadre de l’arrêt Coditel / Brabant du 13/11/2008 qui admet le
principe de mutualisation de moyen entre autorités publiques, sans mise en concurrence, pour accomplir leurs missions de service public. La
Cour a ainsi admis que la notion de "in house" puisse jouer en cas de contrôle conjoint exercé par plusieurs collectivités sur une même entité
("pluri-contrôle public").
4
La cour affirme par ailleurs, que le droit communautaire n’impose nullement aux autorités publiques de recourir à une forme juridique particulière
pour assurer en commun leur mission de service public, et qu'elle peut aussi le faire en collaboration avec d'autres autorités publiques, sans avoir
à créer une structure spécifique à cet effet (arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne).
Revenant sur sa jurisprudence antérieure, le Conseil d'Etat a récemment admis une telle solution en jugeant qu'une commune peut accomplir les
missions de service public qui lui incombent par ses propres moyens ou en coopération avec d'autres personnes publiques, selon les modalités
prévues par le législateur (en l'occurrence la convention constitutive d'une entente prévue par l'article L. 5221-1 du CGCT pour exercer en
coopération avec des communes, établissements publics de coopération intercommunale ou syndicats mixtes, de mêmes missions, notamment
par la mutualisation de moyens dédiés à l'exploitation d'un service public, "à la condition que cette entente ne permette pas une intervention à des
fins lucratives de l'une de ces personnes publiques, agissant tel un opérateur sur un marché concurrentiel" – CE 3 février 2012 Commune de
Veyrier du Lac)
1-2 Percute la notion de mission de service public.
La difficulté réside cependant dans le fait que la notion de mission de service public, issue du droit français, n’est pas clairement définie au niveau
communautaire :
- Ni par le constituant : les traités n’emploient que rarement l’expression (sauf services de radiodiffusion et de transport)
- Ni par le législateur
- Ni par la CJCE qui se contente de la vérifier au cas par cas
- Ni par la Commission Européenne qui lui préfère l’expression de Service d’Intérêt général (SIG) ou de Service d’Intérêt Economique Général (SIEG)
2) LES AVANCEES DU TRAITE DE LISBONNE EN MATIERE DE MUTUALISATION
Il consacre l’existence du Service Non Economique d’Intérêt Général (SNEIG) sans en définir les contours juridiques.
Le Traité fait entrer dans le droit primaire le protocole relatif aux Service d’intérêt Général (SIG) et consacre la notion de Service Non Economique d’Intérêt
Général (SNEIG). Les règles de la concurrence sont inapplicables aux SNEIG et la compétence totale est reconnue aux Etats membres pour les fournir, les
organiser et les faire exécuter.
Cependant, comme pour les SIEG, la notion de SNEIG n’est pas définie par le droit communautaire et ne fait pas consensus.
Les SNEIG peuvent-ils donner lieu à mutualisation sans condition. Quelle est la portée de la notion ?
Pour la commission européenne la notion de SNEIG ne recouvrirait que les services participant à l’exercice d’un droit régalien.
5
Pour d’autres, la CJCE en particulier, la notion de SNEIG serait relative. Selon son objet, ses modalités d’organisation, de fonctionnement, ou de financement,
une activité pourrait être qualifiée de SNEIG ou de SIEG. Cette conception rappelle la distinction effectuée en droit français entre les Services Publics
Administratifs (SPA) et les Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC)
Les activités qui ne relèvent pas des SNEIG peuvent-elles donner lieu à mutualisation, dans quelles conditions ?
Trois conditions seraient exigées pour que la mutualisation des services publics à dimension économique respecte le droit communautaire :
- la mutualisation doit intervenir entre personnes publiques.
- La mutualisation doit porter sur une activité d’intérêt public
- La mutualisation doit être organisée de manière à correspondre à une véritable collaboration ou coopération entre les collectivités concernées. La
collaboration implique une participation active des collectivités à l’accomplissement de l’activité à la différence d’une prestation de service pour
laquelle le bénéficiaire se contente de participer financièrement.
3) LES PROPOSITIONS RECENTES DE DIRECTIVES « MARCHES PUBLICS » ET « CONCESSIONS » ET LA POSITION FRANÇAISE
En décembre 2011 la Commission Européenne a fait trois propositions de directives relatives à la passation des marchés publics et des concessions.
Une nouveauté a été introduite dans la directive marchés pour définir les coopérations public-public (In house, in house conjoint, mutualisation entre
collectivités, Sociétés Publiques Locales). La Commission envisage d’exclure ce type de coopération du champ de la commande publique en codifiant la
jurisprudence de la CJCE (Arrêt Teckal).
Le Sénat Français a néanmoins manifesté son opposition à cette codification aux motifs suivants :
- La jurisprudence de la CJCE est trop récente pour en tirer des conclusions définitives
- La coopération public-public est en évolution permanente et il serait dangereux de la figer
- La commission Européenne va au-delà de la jurisprudence de la CJCE en exigeant que l’opérateur réalise 90% de l’activité dévolue par le pouvoir
adjudicateur. Le seuil de 90% ne figure pas dans l’arrêt Teckal, la CJCE demandant seulement que l’opérateur effectue l’essentiel de son activité avec
le pouvoir adjudicateur qui la contrôle.
6
II ETAT DES LIEUX DES DISPOSITIONS LEGISLATIVES ET REGLEMENTAIRES NATIONALES
1) Le cadre juridique de la mutualisation
Les nouvelles formes d’organisation territoriales peuvent entraîner des transferts de compétences et de services et des mouvements d’agents (titulaires et
contractuels) entre les différents employeurs locaux.
Ces mouvements sont aujourd’hui encadrés, dans la loi, par deux dispositifs juridiques distincts :
- Le transfert de service
- La mise à disposition de service (qui est a priori différente de la mise à disposition classique de droit commun prévue à l’article 61 de la loi
n°84-53 du 26 janvier 1984 portant statut général des fonctionnaires territoriaux).
1-1- Chronologie d’évolution des dispositifs de mutualisation
- -Jusqu’à l’adoption de la loi 2002-276 du 27 février 2002, il n’existait aucun dispositif de transfert obligatoire des personnels lors de la création d’un
EPCI. Les transferts des personnels des communes n’étaient ni obligatoires, ni automatiques et les agents pouvaient s’y opposer.
Le transfert des personnels ne pouvait donc se faire qu’en utilisant les règles du statut général de la fonction publique et notamment la mise à
disposition. A cet égard, il faut noter que le Conseil d’Etat a clairement jugé que lorsque le législateur n’a pas défini les modalités selon lesquelles
les EPCI peuvent disposer de personnels lors d’un transfert de compétences, « le législateur a nécessairement entendu qu’elles se dotent de ces
personnels par les voies de droit commun, c’est-à-dire soit par la création d’emplois, soit par la mise à disposition d’agents par des communes
membres » (Conseil d’Etat 22 novembre 2002, Commune de Beaulieu-sur-Mer, Req. n°244138).
- -L’article 46 de la loi du 27 février 2002 (article L5211-4-1 du CGCT) a changé la donne en prévoyant que le transfert de compétence entraîne le
transfert automatique et de plein droit du service ou de la partie de service nécessaire à sa mise en œuvre.
Le principe, toujours en vigueur, est alors posé que le transfert d’un service entraîne le transfert des personnels affectés à ce service.
7
- -La loi 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales déroge à la règle de transfert automatique des services
communaux nécessaires à l’exercice d’une compétence transférée par l’introduction de la notion de mise à disposition de service.
C’est l’introduction dans le droit national de la pratique de la mutualisation des services.
Elle prévoit en effet que les services d’un EPCI peuvent être, en tout ou partie, mis à disposition d’une ou plusieurs Communes membres, pour l’exercice de
leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services (On parle alors de
mutualisation descendante).
Dans les mêmes conditions, les services d’une Commune membre d’un EPCI peuvent être mis à disposition de cet Etablissement, en tout ou partie pour
l’exercice de ses compétences (On parle alors de mutualisation ascendante).
De même les services d’un syndicat mixte, associant exclusivement des collectivités territoriales ou des EPCI, peuvent être mis à disposition de ses membres
pour l’exercice de leurs compétences et réciproquement (art L 5721-9 du CGCT).
- -La loi 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales (dite « loi RCT ») modifie à nouveau le code général des
collectivités territoriales (Art. l 5211-4-1 du CGCT) dans le but de généraliser les pratiques de mutualisation de services et de les sécuriser au
regard du droit européen.
8
1-2 les dispositions nouvelles issues de la loi RCT
La loi réaffirme le principe général qui prévoit qu’un transfert de compétence implique un transfert des services correspondants à l’exercice de cette
compétence et donc un transfert de personnels, l’article L. 5211-4-1 I indiquant en effet que : « Le transfert de compétences d'une commune à un
établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre ».
Mais la loi RCT intègre de nombreuses et nouvelles dérogations à ce principe général :
- Dans le cadre d’un transfert partiel de compétence, la Commune qui le souhaite peut conserver tout ou partie du service concerné. Ce service doit
alors être mis à disposition de l’EPCI en tout ou partie (art. L. 5211-4-1-II).
- La mise à disposition de service sans transfert de compétence est possible dans le cadre de la création de services communs entre les EPCI
et leurs Communes membres. (Art. L. 5211-4-2). Ces services communs ont pour vocation de prendre en charge les services fonctionnels
(ressources humaines, finances, marché, informatique. Les agents sont mis à disposition de plein droit auprès de ces structures pour le temps de
travail consacré au service commun (enjeux : prérogative des EPCI dans la gestion de ses personnels, et périmètre d’application des dispositions).
- L’article 68 de la loi RCT organise un cadre juridique pour les mutualisations de moyens entre les départements, les régions, leurs établissements
publics, leurs groupements et les syndicats mixtes (Art. L. 5111-1-1). La mutualisation est alors possible selon deux mécanismes contractuels :
-Une convention de mise à disposition du service et des équipements d’un des co-contractant au profit des autres ;
-Une convention prévoyant le regroupement des services et des équipements de chaque contractant au sein d’un service unifié mais qui
relèvera alors d’un seul des co-contractants concernés (ces services unifiés ne peuvent concerner les services fonctionnels puisqu’ils sont
nécessairement mis en place pour l’exercice en commun d’une compétence).
- L’article 68 de la loi RCT (Art. L. 5111-1-1 III) prévoit également la possibilité pour les départements, les régions, leurs établissements
publics, leurs groupements et les syndicats mixtes de créer un autre type de service unifié qui aura cette fois pour unique objet d’assurer la
gestion en commun de services fonctionnels (services administratifs et techniques concourant à l’exercice des compétences des
collectivités concernées.
- La loi indique que ce service commun pourra être doté de la personnalité morale et pourra notamment prendre la forme d’un Syndicat Mixte.
9
Si la loi préconise la création d’un Syndicat Mixte, l’utilisation de l’adverbe notamment laisse à penser que d’autres formes juridiques seront
possibles. La loi autoriserait donc a priori la création d’une SPL (Société Publique Locale), personne morale de droit privé, pour gérer de tels
services et notamment les personnels publics. Cela pose le problème d’une « privatisation indirecte » de la fonction publique.
1-3 Les apports de la future loi de décentralisation et de réforme de l’action publique de 2013
Ces nouveaux dispositifs créés par la loi RCT font, pour certains d’entre eux, déjà l’objet d’une modification en profondeur dans le cadre de
l’Avant-Projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique.
Ces projets de modifications seront systématiquement pointés dans les développements qui suivent au sein des chapitres concernés.
10
2) MUTUALISATION DES SERVICES DANS LE CADRE DE L’INTERCOMMUNALITE
2-1 La mutualisation dans le cadre des transferts de compétence
2-1-1 les différents cas de transfert et les conséquences pour les agents
Le transfert de compétence d’une commune à un EPCI entraine le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre.
Deux hypothèses :
a) Les fonctionnaires et agents non titulaire exercent en totalité leur fonction dans le service ou la partie de service transféré :
Dans ce cas, l’article L. 5211-4-1 I du CGCT indique que les agents sont automatiquement transférés au sein de l’EPCI « dans les conditions de statut et
d’emploi qui sont les leurs ».
Le transfert a lieu quelle que soit la nature de la compétence transférée, obligatoire, optionnelle ou facultative.
Le transfert est alors automatique et obligatoire, l’agent n’ayant aucune possibilité de le refuser. Il s’analyse comme une mutation car l’agent concerné relève
alors exclusivement de l’EPCI (autorité fonctionnelle, pouvoir disciplinaire, modalités d’avancement…).
Néanmoins, les agents demeurent soumis à leur statut d’origine. Ils ne changent pas de cadre d’emplois ni de grade. Un attaché territorial principal, un adjoint technique de 2e classe ou un animateur territorial principal demeure ce qu’il est au sein de l’EPCI. Cela a notamment pour conséquence que la part statutaire de sa rémunération ne sera pas affectée. Le traitement étant lié au grade et à l’échelon sera maintenu, de même que le supplément familial de traitement.
Par contre, l’indemnité de résidence est susceptible d’être modifiée si le transfert des agents à l’EPCI les fait changer de zone de salaires (voir art. 9 du décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985). Concernant les agents contractuels, cela signifie en particulier que le contrat (CDI ou CDD) se poursuit dans des conditions strictement identiques, le transfert
n’entraînant aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le co-contractant. Il y aura juste substitution de l’EPCI à la Commune au contrat qui se
formalisera par une information de l’agent par la Commune et la conclusion d’un avenant au contrat avec l’EPCI.
Mais les agents ainsi transférés ne peuvent réclamer le maintien de leurs horaires et du temps de travail antérieurs. Il n’existe en effet aucun droit à leur maintien dans la mesure où ceux-ci sont fixés en fonction des besoins du service par l’autorité territoriale dans le cadre défini par l’organe délibérant.
11
De même aucun texte ne prévoit à ce jour que l’agent ayant un logement ou un véhicule de fonction a droit au maintien de cet avantage en nature au sein de l’EPCI dans lequel il est transféré, les décisions attribuant un logement de fonction étant précaires et révocables, et comme telles non créatrices de droit (CAA Paris, 31 décembre 2008, Daniel X., req. n° 07PA02699). Cependant, cela ne veut pas dire que les agents transférés ne pourront pas bénéficier au sein de l’EPCI d’un logement de fonction, mais cela le sera en vertu d’une décision propre de l’EPCI. Il en va de même par analogie des véhicules de fonction.
De même, dans le cadre d’un transfert, il n’existe aucun droit au maintien des prestations d’action sociale lors d’un transfert de personnels (chèques
déjeuners, chèques vacances, comité d’œuvres sociales…) Lorsqu’un agent est transféré, il peut donc perdre l’accès aux avantages dont il bénéficiait dans
sa collectivité d’origine car rien dans la loi n’impose un tel maintien.
Si la loi du 19 février 2007 impose en effet aux collectivités locales de financer l’action sociale de leurs agents, il n’en reste pas moins que la nature et le
niveau des prestations fournies à cet égard résultent de la négociation au sein de chaque collectivité
Les agents perdent donc l’assurance de conserver des prestations identiques ou équivalentes.
De même pour la protection sociale complémentaire (risque de baisse du niveau de prise en charge lors du changement d’organisme de prise en charge).
Concernant les modalités pratiques du transfert, celui-ci donne obligatoirement lieu à la consultation du Comité Technique de chaque collectivité et
Etablissement concerné par le transfert. Mais, la loi ne prévoit pas la consultation de la CAP ; le Conseil d’État a d’ailleurs jugé que le transfert de personnel
n’a pas à être précédé d’une consultation des CAP (CE, 10 octobre 2003, Commune des Angles, req. n° 250116).
Après la consultation des CT, le transfert fait l’objet d’une décision conjointe de la Commune et de l’EPCI.
Les modalités de transfert doivent faire l’objet d’une décision conjointe de la commune et de l’EPCI prise après avis du ou des Comités Techniques
concernés.
La décision conjointe a pour objet : -d’arrêter le principe du transfert - de fixer un calendrier pour déterminer la date du transfert effectif de la compétence ; - et, enfin, de définir le périmètre du service transféré, et partant, la liste nominative des agents transférés.
Dans ces conditions, les modalités du transfert doivent être déterminées par l’Assemblée délibérante de chaque organisme.
Une fois ce transfert effectué, la collectivité d’origine doit procéder à la « suppression des emplois » et modifier le tableau des effectifs. L’organisme d’accueil
devra procéder aux nominations dans les emplois correspondants et modifier symétriquement le tableau des effectifs
12
b) Les fonctionnaires et les agents non titulaires exercent en partie leur fonction dans le service ou la partie de service transféré :
Dans cette situation, l’article L. 5211-4-1 du CGCT indique que le transfert peut leur être proposé mais il n’y a rien d’obligatoire.
A défaut de proposition ou en cas de refus, ils sont alors de plein droit mis à disposition de l’EPCI, à titre individuel et sans limitation de durée pour la partie de
leur fonction relevant du service transféré. Le régime de cette mise à disposition n’est pas défini par la loi qui indique seulement que les modalités de la mise
à disposition sont doivent être fixées par une convention entre la commune et l’EPCI. La loi ne renvoie pas à un décret en Conseil d’Etat pour fixer le contenu
minimal de cette convention.
Les agents concernés sont placés sous l’autorité fonctionnelle du Président de l’EPCI en ce qui concerne la partie de leurs fonctions relevant de l’EPCI.
Au surplus, dans cette situation, la loi ne prévoit ni la consultation de la CAP ni la consultation du CT.
NB : Sur la question du régime indemnitaire et des avantages acquis.
Dans l’hypothèse du transfert, l’article L. 5211-4-1 du CGCT indique que les agents transférés conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice du régime
indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel les avantages acquis en application du 3ème alinéa de l’article 111 de la loi 84-53 du 26 janvier
1984.
Le choix est laissé à la discrétion de l’agent. Ainsi, dans le cas d’un transfert de compétence qui implique un transfert de personnel le régime indemnitaire et
les avantages acquis sont maintenus de droit.
Le régime indemnitaire est constitué par l’ensemble des primes et indemnités visées par l’article 88 de la loi 82-53 du 26 janvier 1984 et les avantages acquis
sont ceux visés par l’article 111 de la même loi c’est à dire notamment les primes de fin d’année ou 13ème mois instaurés avant l’entrée en vigueur de la loi du
26 janvier 1984 en dérogation du principe de parité.
Ainsi, les agents venant de communes ou d’EPCI différents ayant chacun un régime d’avantages collectivement acquis spécifique conservent, à titre individuel, ces avantages au sein de la structure intercommunale.
Mais le maintien du régime indemnitaire n’inclut pas la NBI qui est strictement liée à l’emploi occupé, et cesse donc d’être versée dès lors que l’agent n’exerce plus les fonctions lui permettant d’en bénéficier.
13
2-1-2 la mise à disposition de service et ses conséquences pour les agents
1er cas : la Commune décide de conserver tout ou partie du service concerné par un transfert de compétence à raison du caractère partiel de ce dernier
(mutualisation ascendante).
Il s’agit du cas particulier d’un transfert partiel de compétence d’une Commune à un EPCI. Dans ce cas précis, et pour une bonne organisation des services,
une Commune peut décider de conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétence.
Les services (et donc les personnels) doivent alors être obligatoirement mis à disposition de l’EPCI en application de l’article L 5211-4-1 II du CGCT
L’article 63 de l’avant projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique supprime purement et simplement
ce mécanisme de mutualisation ascendante.
Par ailleurs, l’avant-projet de loi prévoit, en son article 64, que les mises à disposition qui auront été déjà mises en place
devront donner lieu à un transfert des services concernés dans les deux ans suivant l’adoption du premier schéma de
mutualisation des services.
2ème cas : les services d’un EPCI peuvent être en tout ou partie mis à disposition d’une ou plusieurs Communes membres pour l’exercice de leurs
compétences lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services (mutualisation descendante).
De la même façon, les services (et donc les personnels) doivent être obligatoirement mis à disposition des Communes bénéficiaires en application de l’article
L 5211-4-1 III du CGCT
Le régime juridique de la mise à disposition dans le cadre de la mutualisation ascendante et descendante :
Les fonctionnaires et agents territoriaux non titulaires affectés au service ou à la partie de service mis à disposition sont, de plein droit, et sans limitation de
durée mis à disposition, à titre individuel, de la Commune ou de l’EPCI et placés sous l’autorité fonctionnelle du maire ou du Président de l’EPCI pour
l’exercice des fonctions correspondantes.
14
Ce dispositif est a priori différent de la mise à disposition statutaire régie par les articles 61 et suivant de la loi du 26 janvier 84 portant dispositions statutaires
relatives à la Fonction Publique Territoriale. Contrairement à la mise à disposition classique, la mise à disposition de service peut être prononcée sans
l’accord de l’agent, même en cas de refus et sans limitation de durée.
Les conditions et les modalités de la mise à disposition ne sont pas précisées par la loi et doivent être définies dans le cadre d’une convention conclue entre
l’EPCI et chaque commune intéressée. La loi ne prévoit pas de renvoi à un décret en Conseil d’Etat pour fixer le contenu minimal de telles conventions,
seules les modalités de remboursement des frais de fonctionnement du service font l’objet d’un renvoi à un décret.
C’est le décret n°2011-515 du 10 mai 2011, art. D 5211-16 du CGCT prévoyant l’obligation pour le bénéficiaire de rembourser le coût de la mise à disposition
de service à la collectivité d’origine.
Les coûts engendrés par la mise à disposition donnent lieu au remboursement exclusif des frais de fonctionnement concourant à l’exécution du service mis à
disposition c’est-à-dire la rémunération des agents concernés et les frais matériels (téléphone, chauffage, locations diverses…). A défaut, l’économie réalisée
par la collectivité pourrait être assimilée à une rémunération et entraîner une requalification de la convention en marché public.
Par ailleurs, il est seulement prévu la consultation préalable des CT compétents. Là encore, la consultation de la CAP n’est pas prévue, et ce alors même que
la mise à disposition peut avoir des effets sur la situation individuelle des agents (avancement de grade / promotion interne), nécessité de
renforcer les droits de l’agent et de rendre obligatoire la consultation préalable de la CAP).
L’agent mis à disposition reste normalement employé par sa collectivité d’origine mais est juridiquement placé sous l’autorité fonctionnelle du maire ou du
président de la structure pour le compte de laquelle il exerce ses fonctions.
15
2-2 La mutualisation indépendamment de tout transfert de compétences : création de « service commun » art. L 5211-4-2 crée par loi RCT 2010-
1563 art.66
2-2-1 Principe et mise en œuvre.
En dehors de tout transfert de compétence, un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses Communes membres peuvent se doter de services
communs. Les services fonctionnels (RH, SI, Marchés, services financiers etc…) sont donc ici particulièrement concernés.
Il s’agit d’une mutualisation plus intégrée que les hypothèses précédente puisque les services communs sont gérés par l’EPCI.
Les effets de cette mise en commun sont réglés par une convention de fonctionnement du service après avis du ou des CTP compétents.
Les établissements publics (CCAS, CIAS…) et EPCI sans fiscalité sont exclus du dispositif.
Les frais de fonctionnement peuvent, comme dans les hypothèses précédentes, donner lieu à remboursement mais ils peuvent également être
imputés sur l’attribution de compensation versée aux Communes, dans le cas d’un EPCI à fiscalité unique
2-2-2 Situation des agents
Les agents titulaires et non titulaires qui remplissent en totalité ou en partie leurs fonctions dans le service ou la partie de service mis en commun sont de
plein droit mis à disposition de l’EPCI pour le temps de travail consacré au service commun.
Le président de l’EPCI exerce à l’égard des personnels mis en commun, les prérogatives de l’autorité hiérarchique à l’exclusion de :
-la promotion interne
-la nomination aux grades et emplois
-la mise à disposition classique
-le détachement, la position hors cadre, la disponibilité, le congé parental
-les avancements de grade et d’échelon
-le pouvoir disciplinaire
-la cessation de fonction, licenciement, démission suppression d’emploi
16
Les personnels sont soumis à l’autorité fonctionnelle du maire ou du président de l’EPCI selon que la mission réalisée l’est pour le compte de la commune ou
de l’EPCI.
Rémunération et avantages acquis : Les personnels conservent leur régime indemnitaire et leurs avantages acquis à titre individuel
NB : l’Assemblée des Communautés de France (ADCF), dans ses propositions pour une nouvelle gouvernance des territoires de juin 2012
demande que dans le cadre de la création de services communs le plein transfert des agents soit autorisé, en lieu et place de la mise à disposition,
mais sans préciser les conditions ni analyser les conséquences du transfert pour les agents.
L’article 65 de l’avant projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique modifie les dispositions actuelles
relatives à la mise en place et au régime des services en commun.
L’article 65 I 2° précise que les services communs interviennent en dehors de l’exercice direct des compétences et qu’ils
peuvent être chargés des missions fonctionnelles en matière de gestion du personnel, de gestion administrative et
financière, d’informatique, d’expertise juridique..
Par ailleurs, l’avant-projet de loi prévoit, en son article 64, que les mises à disposition qui auront été déjà mises en place
devront donner lieu à un transfert des services concernés dans les deux ans suivant l’adoption du premier schéma de
mutualisation des services.
L’article 65 I 3° indique surtout que les personnels affectés aux services mis en commun ne sont plus mis à disposition
mais transférés de plein droit, s’ils figurent sur une liste fixée par la convention qui doit être conclue entre l’EPCI et les
Communes concernées.
Enfin, l’article 65 II 3° prévoit que lorsque de tels services communs n’ont été mis en place qu’avec une partie des
Communes membres, le Président de l’EPCI doit proposer un projet d’extension de ces services à l’ensemble des
Communes. A défaut de délibération des conseils municipaux concernés, l’avis de la Commune est réputé favorable.
17
1-3 Le rapport relatif aux mutualisations de services : art. L 5211-39 du CGCT crée par loi RCT 2010-1563 art.67
A chaque renouvellement des conseils municipaux, un rapport relatif aux mutualisations de services doit être élaboré par le président de l’EPCI.
Ce rapport doit comporter un Schéma de mutualisation de service à mettre en œuvre durant le mandat et prévoyant l’impact prévisionnel de la
mutualisation sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement.
Ce rapport est soumis à l’avis de chacun des conseils municipaux et approuvé par l’organe délibérant de l’EPCI
Un bilan de l’état d’avancement du schéma de mutualisation doit être communiqué par le président de l’EPCI lors du débat d’orientation budgétaire ou lors du
vote du budget annuel.
L’article 65 II 1°de l’avant projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique modifie l’article L. 5211-39-1 du
CGCT.
Il intègre les services communs dans le Rapport du Président de l’EPCI et dans le schéma de mutualisation de services.
18
3) MUTUALISATION DES SERVICES ENTRE LES DEPARTEMENTS, LES REGIONS ET LEURS ETABLISSEMENTS PUBLICS, GROUPEMENTS
ET SYNDICATS MIXTES
3-1 Incidences de la loi RCT
La loi RCT affirme le caractère exclusif des compétences attribuées par la loi aux différentes collectivités territoriales (Art 73) et met fin à la clause générale
de compétence des conseils généraux et conseils régionaux à l’exception du tourisme, de la culture et du sport.
Cette mesure accentue la nécessité d’une coopération plus étendue entre les départements et les régions.
Cette coopération est facilitée par deux outils :
- La délégation de compétence (Art. 73 – Article L. 1111-8 du CGCT)
- Le schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services (Art. 75) entrée en vigueur prévue au 1er janvier 2015.
La loi indique que la délégation de compétence entre collectivités territoriales est régie par une convention qui en fixe la durée et qui définit les objectifs à
atteindre et les modalités du contrôle de l'autorité délégante sur l'autorité délégataire.
Les modalités de cette convention doivent être précisées par décret en Conseil d'Etat.
Aucune disposition de la loi ne renseigne sur le sort du personnel (mise à disposition, transfert, détachement …) dans le cadre d’une telle délégation de
compétence.
On peut raisonnablement considérer que la jurisprudence du Conseil d’Etat trouve à s’appliquer, le CE ayant jugé que lorsque le législateur n’a pas défini les
modalités selon lesquelles les EPCI peuvent disposer de personnels lors d’un transfert de compétences, « le législateur a nécessairement entendu qu’elles se
dotent de ces personnels par les voies de droit commun, c’est-à-dire soit par la création d’emplois, soit par la mise à disposition d’agents par des communes
membres » (Conseil d’Etat 22 novembre 2002, Commune de Beaulieu-sur-Mer, Req. n°244138).
Les délégations de compétences et mutualisations de services pourront être remises en cause à tout moment entraînant une incertitude forte pour les agents
pouvant être confrontés à des mobilités récurrentes et contraignantes.
19
3-2 Mise à disposition ou regroupement de services et service « unifié » Art. L 5111-1-1 du CGCT crée par loi RCT art. 68 (La mutualisation
horizontale).
3-2-1 Principe et mise en œuvre.
Les départements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes peuvent conclure entre eux une convention en vue
d’exercer en commun une compétence reconnue par la loi ou transférée à leurs signataires.
La mise en œuvre s’effectue :
-Soit par la mise à disposition du service et des équipements d’un des cocontractants à la convention au bénéfice des autres cocontractants.
Dans ce cas, une convention fixe les modalités de remboursement des frais de fonctionnement du service par la structure bénéficiant de la mise
à disposition.
-Soit par le regroupement des services et équipements de chaque cocontractant au sein d’un service unifié relevant d’un seul des cocontractants.
Dans ce cas, une convention doit préciser les modalités de remboursement des dépenses engagées par le service unifié pour le compte des cocontractants
de la convention.
Ces organisations peuvent en outre se doter de services unifiés ayant pour objet d’assurer en commun des services fonctionnels, administratifs ou techniques
concourant à l’exercice des compétences sans être directement rattachées à ces compétences.
Ce service unifié peut être doté de la personnalité morale (exemple : syndicat mixte).
Si la loi préconise la création d’un Syndicat Mixte, l’utilisation de l’adverbe notamment laisse à penser que d’autres formes juridiques
seront possibles. La loi autoriserait donc a priori la création d’une SPL (Société Publique Locale), personne morale de droit privé,
pour gérer de tels services et notamment les personnels publics. Cela pose le problème d’une « privatisation indirecte » de la
fonction publique.
20
3-2-2 Situation des agents
Rien n’est indiqué dans la loi sur le régime de la mise à disposition des personnels.
Et s’agissant du regroupement en service unifié, la loi indique seulement que la convention doit prévoir les effets induits sur les personnels
concernés après avis des CTP compétents.
Les conditions de transfert ou mise à disposition des agents ne sont pas précisées:
Le personnel du service mis à disposition ou du service unifié est placé sous l’autorité fonctionnelle de l’autorité administrative pour lequel il
exerce la mission sans possibilité expresse de délégation de signature.
Ces mutualisations de services pourront être remises en cause, à tout moment, entraînant une incertitude forte pour les agents pouvant être
confrontés à des mobilités récurrentes et contraignantes. La loi ne prévoit pas de Décret en Conseil d’Etat pour fixer le contenu minimal des
conventions signées dans ce cadre.
3-3 Le schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services : art. L. 1111-9 du CGCT créé par Art 75 loi RCT
3-3-1 Contenu
Ce schéma fixe :
- Les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région.
- L’organisation des interventions financières.
- Les conditions d’organisation et de mutualisation des services.
Ce schéma porte au moins sur les compétences relatives :
- Au développement économique
- A la formation professionnelle
- A la construction à l’équipement et à l’entretien des lycées et collèges
- Aux transports
- Aux infrastructures de voiries et réseaux.
- A l’aménagement des territoires ruraux
21
- A l’environnement.
- A toutes compétences exclusives ou partagées de la région et des départements
3-3-2 Elaboration, approbation et mise en œuvre :
Elaboré dans les 6 mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux conjointement par le président du Conseil régional et les présidents des conseils
généraux, il est approuvé par délibération concordantes des assemblées concernées.
Il est mis en œuvre dans les conditions prévues aux articles L 5111-1-1 et L 1111-8 du CGCT, sans intervention du préfet.
Chaque métropole constituée sur le territoire concerné est consulté lors de l’élaboration, du suivi et de la révision du schéma.
Incitations financières : L’article 77 de la loi RCT précise qu’à défaut d’adoption des SOM avant le 1er janvier 2015, le cumul d’une subvention
d’investissement ou de fonctionnement de la région et du département sur un même projet sera proscrit.
Sauf pour les communes de – de 3500hbts, EPCI à fiscalité propre de – de 50000hbts et projets relatif à la culture aux sports et tourisme.
L’article 3 II 5°de l’avant projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique prévoit que le projet de schéma
d’organisation des compétences et de mutualisation des services sera soumis, pour avis, à la Conférence Territoriale de
l’Action Publique.
22
III ENJEUX REVENDICATIONS ET PROPOSITIONS
1) Garantir les droits syndicaux et développer le dialogue social
2) Garantir l’égalité et l’équité de traitement entre les agents en matière de déroulement de carrière
3) Consolider, harmoniser et améliorer les rémunérations, avantages acquis et prestations sociales
4) Humaniser l’environnement et les conditions de travail des services et des « agents mutualisés »
23
ENJEU 1 : GARANTIR LES DROITS SYNDICAUX ET DEVELOPPER LE DIALOGUE SOCIAL (voir fiche CSFPT n°6)
POINTS DE VIGILENCE REVENDICATIONS PROPOSITIONS
Dans le cadre des créations reconfigurations de structures et réorganisations de services mutualisés les mouvements de personnels (transfert, mise à disposition peuvent entraîner :
- Une modification de l’assiette de représentation des organisations syndicales
- Un possible déséquilibre des représentations syndicales entre collectivités d’origine et collectivités d’accueil
- Une affectation éventuelle des conditions d’affiliation au centre de gestion
Ces risques peuvent avoir des conséquences sur le calcul des droits syndicaux, décharges d’activité, détachement, mise à disposition… Dans la pratique, la consultation des seules instances paritaires bien que nécessaire s’avère non suffisante pour appréhender l’impact sur les personnels des changements d’organisation. Le processus de concertation est souvent bâclé et les syndicats en sont écartés. Les avis des CT ne sont pas pris en compte Aucun dispositif en matière de dialogue social et de droit syndical n’est prévu dans le cadre de la création des services communs et services unifiés.
-Garantir entre deux élections les mandats de représentation acquis -Garantir le maintien et la répartition des droits syndicaux acquis calculés sur la base des élections précédentes et jusqu’aux élections suivantes. -Rendre obligatoire l’organisation des élections professionnelles sur scrutin de liste dans les 6 mois suivant la création/ modification de structures territoriales. -Modifier le nombre de représentants siégeant dans les instances paritaires en référence au nombre d’agents dans la collectivité. -Renforcer les délais de consultation des instances paritaires. -Renforcer les modalités de prise en compte des avis des représentants du personnel dans les CT et CHSCT (suppression de voix prépondérante, un avis défavorable majoritaire donne lieu à révision du projet par l’administration et réexamen par les instances représentatives des personnels). -Rendre obligatoire en sus de la consultation des CT, CHSCT et CAP la négociation préalable entre les employeurs et les organisations syndicales des conditions de mutualisation de services transfert et ou de mise à disposition des agents pour tout projets relatifs à des créations, modifications de structures territoriales et ou tout projets de réorganisation / mutualisation de services. -Réviser la loi du 5 juillet 2010 (Rénovation du dialogue social dans la FP) en donnant aux OS la possibilité de demander l’ouverture de négociations, en fixant des règles de composition et d’habilitation des délégations aptes à négocier, en fixant les règles de la négociation (modalités de convocation des délégations, de conclusion et de mise en œuvre des accords…) -Créer des droits syndicaux et des instances paritaires auprès des services communs et services unifiés dotés de la personnalité morale. Renforcer le dialogue social et la
Modifications législatives et règlementaires Voir le dossier amendements au projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique porté par la fédération des services publics devant le Conseil Supérieur de la Fonction Publique Territoriale et dans le cadre du débat parlementaire.
24
négociation au niveau des nouvelles instances de gouvernance territoriale : Haut Conseil des Territoires et Conférences territoriales de l’action publique.
ENJEU 2 GARANTIR EQUITE ET EGALITE DE TRAITEMENT DES « AGENTS MUTUALISES » EN MATIERE DE DEROULEMENT DE CARRIERE (voir fiche CSFPT n°
2 et 3/4)
POINTS DE VIGILENCE REVENDICATIONS PROPOSITIONS
En cas de mutation automatique (transfert) les données de base relatives à la carrière sont intégralement conservés (Le grade, l’échelon indiciaire, la rémunération correspondant à l’échelon indiciaire, l’ancienneté acquise). Par contre, en matière d’avancement de grade et de promotion interne, les mouvements de personnels liés aux reconfigurations de collectivités et réorganisations de services peuvent entraîner des variations à la hausse ou à la baisse des effectifs des collectivités concernées et créer des inégalités de traitement entre les agents :
- La situation des agents au regard de la promotion diffère selon qu’ils sont en situation de transfert automatique ou de mise à disposition :
- La variation des effectifs peut entraîner des modifications de l’assiette des promouvables :
L’élargissement de l’assiette a pour effet de dégrader les possibilités d’avancement.
Le rétrécissement de l’assiette a pour effet d’améliorer les possibilités d’avancement.
- Les effectifs de la collectivité déterminent également les possibilités de promotion interne. La diminution des recrutements a des effets sur le calcul des taux de promotions liés aux quotas de recrutements.
- Les changements de responsable hiérarchique et de mode de management peuvent avoir des incidences sur l’appréciation de la manière de servir et de la valeur professionnelle des agents.
La situation des agents non titulaires de droit public recrutés
-Ouvrir la possibilité de négocier les schémas de mutualisation de service. -Clarifier les conditions de mobilité des agents et renforcer les droits de l’agent. -Clarifier les notions de transfert et, surtout, de mise à disposition -Clarifier les modalités de création, d’organisation et de fonctionnement des services communs et services unifiés, en particulier les modalités d’utilisation du service par les collectivités membres de l’établissement public de coopération intercommunale, clarifier les processus et procédures de saisine. -Réviser les ratios d’avancement de grade fondés sur des critères objectifs et un engagement pluriannuel. -Préciser les conditions d’avancement et de promotion dans le cadre des services communs et services unifiés ? -Garantir la transférabilité des examens professionnels d’une collectivité à l’autre. Supprimer les quotas liés aux recrutements en matière de promotion interne
25
sur emplois permanents : - Les droits sont assurés si le transfert de l’agent est
lié à un transfert de compétence qui suppose la continuité des conditions d’emploi. Les dispositions du contrat sont préservées jusqu’à échéance du contrat. les niveaux de rémunération et de RI sont garantis.
- En dehors des transferts de compétences la mutualisation peut avoir pour effet de supprimer des emplois. Les agents non titulaires sont moins protégés. La situation des agents non titulaires de droit privé et des vacataires relève du vide juridique
- La mutualisation a pour effet de faire travailler ensemble des agents sous différents statuts, bénéficiant de droits différents. Cette situation renforce les traitements inéquitables et entraine tensions mal être et souffrance au travail.
- La mutualisation a pour effet de modifier les conditions et seuils d’affiliation aux centres de gestion
Clarifier la répartition des rôles et responsabilités des différentes autorités hiérarchiques et fonctionnelles Revoir le statut des centres de gestion
26
ENJEU 3 CONSOLIDER HARMONISER ET AMELIORER LES REMUNERATIONS AVANTAGES ACQUIS ET PRESTATIONS SOCIALES (Voir Fiche CSFPT n° 5)
POINTS DE VIGILENCE REVENDICATIONS PROPOSITIONS
1) les garanties en matière de régime indemnitaire et d’avantages collectivement acquis (primes de fin d’année, de vacances etc…) peuvent être remises en cause :
- Au regard de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles du 19 février 2009 qui stipule : « les délibérations portant maintien du régime indemnitaire et des avantages peuvent être modifiés ou abrogés pour l’avenir sans que le requérant puisse se prévaloir d’un droit acquis à leur maintien… ».
- Cette jurisprudence est susceptible de s’appliquer dans tous les cas où la loi ne garantit pas expressément le maintien du régime indemnitaire et des avantages acquis.
- Par l’obligation de mettre en place la prime de fonction et de résultat. Les reconfigurations et réorganisation de services entrainent la nécessité d’harmoniser les régimes indemnitaires afin de garantir l’équité de traitement entre les agents des différentes collectivités concernées. Or, toute modification du régime indemnitaire doit donner lieu à la mise en place de la PFR. La PFR associe l’octroi du régime indemnitaire aux fonctions et responsabilités exercées et à l’atteinte d’objectifs individuels. A terme, le montant du régime indemnitaire acquis n’est plus garanti puisqu’il est soumis à conditions.
2) Il n’existe aucune garantie en matière de maintien des prestations d’action sociale lors des transferts et mise à disposition (Chèques, vacance, chèque déjeuner, avantages en matière de transport, restauration…).
3) Il n’existe aucune garantie de maintien des
-Préciser la définition des avantages collectivement acquis -Faire évoluer l’article 111 de la loi du 26 Janvier 1984 Garantir et organiser le transfert des droits acquis d’un organisme à l’autre. Garantir, dans tous les cas, le maintien de la rémunération des agents concernés par un transfert ou une mise à disposition. Garantir le maintien de l’ensemble des prestations sociales dont bénéficient les agents transférés ou mis à disposition. Abroger la prime de fonction et de résultat Garantir dans tous les cas le maintien et l’harmonisation par le haut des régimes indemnitaires et de l’ensemble des prestations à caractère social. Garantir le maintien des primes de fonction
27
prestations sociales complémentaires. Une baisse du niveau de prise en charge est possible.
ENJEU 4 HUMANISER L’ENVIRONNEMENT ET LES CONDITIONS DE TRAVAIL DES SERVICES ET AGENTS « MUTUALISES »
POINTS DE VIGILENCE REVENDICATIONS PROPOSITIONS
1) Les mouvements de personnels liés aux
reconfigurations de collectivités et réorganisations de services peuvent entraîner :
- Des suppressions de poste et surcharge de travail - Des changements de locaux : regroupement sur
un seul site ou éclatements sur plusieurs sites et services générant des coûts de déplacement supplémentaires pour les agents..
- Des changements d’organigramme, de responsables hiérarchiques, le risque de dédoublement fonctionnel entre deux autorités hiérarchiques
- Des changements de missions, fonctions, activités, responsabilités. Si le statut garantit le maintien du grade il n’existe pas de droit à conserver un poste ou une fonction. L’autorité territoriale est libre de faire évoluer les missions confiées aux agents. La fonction doit correspondre au grade de l’agent.
- Le changement des fonctions et responsabilités peut avoir une incidence sur le régime indemnitaire avec l’instauration de la PFR (Lien avec les fonctions et résultats)
- Des changements de temps de travail 2) Ces changements peuvent générer des
dysfonctionnements de services et des tensions entre agents, des pertes de repères identitaires, de l’anxiété, du stress et de la souffrance au travail.
3) Les baisses éventuelles de rémunérations, la perte d’avantages divers et l’opacité les conditions d’avancement de grade et de promotion interne
Renforcer les obligations en matière de contenu des conventions de mise à disposition en matière de gestion statutaire des personnels et de conditions de travail. Renforcer le droit à l’information des agents Rendre obligatoire l’examen de la situation individuelle de chaque agent concerné par une mutualisation de service. Donner la possibilité à l’agent de changer de poste au titre d’une mobilité interne au sein de sa collectivité d’origine. Garantir le transfert ou la mise à disposition des agents mutualisés à niveau de mission, responsabilités, rémunération, avantages acquis équivalent à celui détenu dans la collectivité d’origine. Anticiper les conséquences des mobilités géographiques et compenser l’impact de la mobilité sur la vie familiale des agents notamment le coût des déplacements supplémentaires imposés aux agents par la réorganisation. Clarifier la répartition des pouvoirs en matière de personnel entre les autorités hiérarchiques et fonctionnelles, notamment dans le cadre de la mise en place des services communs ou services unifiés.
28
accentuent les risques psychosociaux et le rejet du changement.
4) Le contenu minimal des conventions relatives à la mise à disposition de service n’est pas garanti par la loi (de condition de travail, de santé, de sécurité et de bien-être au travail…).
5) Les agents mis à disposition des services communs ou unifiés sont placés dans des situations statutaires complexes. Le dédoublement des pouvoirs entre les exécutifs, le maire et le président de l’EPCI, peut être source d’insécurité, d’incompréhension et donc d’inquiétude pour les agents.
Préciser les conditions de gestion des services communs en particulier les droits et modalités d’utilisation du service par les entités concernées et clarifier les processus et procédures de saisine. Rendre obligatoire avant tout projet de mutualisation de service, une étude sur l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les conditions de travail, la santé, la sécurité des agents le coût de la réorganisation et sa plus-value en matière de service à l’usager. Rendre obligatoire la consultation des CHSCT et CT préalablement à tout projet de reconfiguration réorganisation de collectivités et mutualisation de services, quel que soit le niveau de collectivité ou établissement. Rendre obligatoire l’avis du CHSCT et du CT sur :
- Le rapport relatif aux mutualisations de service dans le champ intercommunal (art. L 5211-39 du CGCT)
- Le schéma d’organisation et de mutualisation des services des régions départements et leurs EPC I(Art. L 1111-9 du CGCT)
Rendre obligatoire la mise en place de comité de suivi des rapports et schémas de mutualisation. Clarifier les organigrammes, rendre lisible la chaîne hiérarchique. Reconnaître et valoriser les fonctions d’encadrement des catégories B et C. Harmoniser les temps de travail en tenant compte des pratiques les plus avantageuses pour les agents.
29
Annexe 1 Panorama des nouvelles formes d’organisation territoriale et situations des agents
1-1 les métropoles art. L5217-7 du CGCT
Structures et transferts de compétences Situation des agents
Seuil minimal de 500000 habitants Territoire d’un seul tenant et sans enclave Compétences obligatoires Toutes les compétences des communautés urbaines +Transfert obligatoire des compétences des départements : transports scolaires, routes, développement économique. + Transfert obligatoire des compétences des régions : Promotion économique du territoire à l’international Transferts facultatifs des compétences en matière d’action sociale, de construction et d’entretien des collèges et lycées
Dans le cas des compétences transférées de droit : Le transfert de compétences entraine le transfert des personnels par voie de mutation automatique dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les leurs. Dans le cas d’un transfert de compétence facultative : Les départements disposent d’une liberté de choix entre le transfert des personnels (mutation automatique) ou la mise à disposition sans limitation de durée. Les régions n’ont pas de liberté de choix : Le transfert des personnels s’applique par voie de mutation automatique. Aucune liberté de choix n’est laissée aux agents dans tous les cas. Une convention doit fixer les modalités du transfert après avis systématique du Comité Technique. Les agents titulaires conservent le bénéfice du régime indemnitaires et des avantages collectivement acquis dans le cadre de l’article 111 de la loi 84-53 du 26 janvier 84. Les agents non titulaires conservent le bénéfice des stipulations de leur contrat. Les services antérieurement accomplis en qualité de non titulaire au sein du département ou de la région sont assimilés à des services accomplis dans le cadre de la métropole. Les personnels TOS et DDE en situation de détachement sans limitation de durée dans les départements ou les régions et qui seraient de nouveau transférés sont préalablement réintégrés dans leurs corps d’origine puis mis à disposition de la métropole sans limitation de durée (AL 5217-7 V CGCT)
30
1-2 les pôles métropolitains art.
Structures et transferts de compétences Situation des agents Seuil minimal de 300000 habitants autour d’un EPCI de plus de 150000 habitants. Aucune obligation de continuité territoriale. Les PM sont des Etablissements publics répondant au régime juridique des syndicats mixtes fermés (ouvert uniquement aux EPCI). Création à l’initiative des élus locaux qui définissent les actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, innovation, recherche, enseignement supérieur, culture, aménagement de l’espace, transport
Aucune disposition relative aux personnels. L’absence de transfert de compétence limite les effets induits en matière de transfert de personnel. Des mutualisations de services sont possibles (Voir fiche repère : organisation et mutualisations de services)
1-3 les communes nouvelles
Structures et transferts de compétences Situation des agents La commune nouvelle est issue du regroupement de communes et se substitue à elles. Les « anciennes communes » demeurent des « communes déléguées »
La commune nouvelle se substitue en tant qu’employeur des agents concernés (A L 2112-5-1al6 CGCT).Les agents conservent leurs conditions statutaires et leur rémunération. Les agents non titulaires conservent le bénéfice des dispositions prévues à leur contrat.
1-4 les regroupements de départements Art.L3114-1 CGCT
Structures et transferts de compétences Situation des agents Plusieurs départements d’une même région formant un territoire d’un seul tenant peuvent se regrouper, par décision concordante des conseils généraux concernés, en un seul département. Le regroupement est prononcé par décret en Conseil d’Etat, après consultation obligatoire des électeurs.
Le dispositif ne fait aucune mention des personnels
31
1-5 Le rattachement d’un département à une région limitrophe
Structures et transferts de compétences Situation des agents Un département et une région contigüe peuvent par délibération concordantes demander une modification des limites régionales visant à inclure le département. La modification des limites territoriales est décidée par décret en Conseil d’Etat après consultation obligatoire des électeurs.
Le dispositif ne fait aucune mention des personnels
1-6 le regroupement de régions Art. L4123-1 CGCT
Structures et transferts de compétences Situation des agents Plusieurs régions d’un territoire d’un seul tenant et sans enclave, peuvent demander à être regroupées en une seule région. Le regroupement est prononcé par décret en Conseil d’Etat, après consultation obligatoire des électeurs.
Le dispositif ne fait aucune mention des personnels
1-7 Fusion d’une région et des départements qui la composent Art. L 4124-1 CGCT
Structures et transferts de compétences Situation des agents Fusion d’une région et des départements qui la composent
AL 4124-1 CGCT
Conditions techniques identiques aux précédentes sauf fusion décidée par la loi
Le dispositif ne fait aucune mention des personnels Fusion du Conseil Régional d’Alsace et des départements du Bas Rhin et du Haut Rhin. Selon quelle organisation et condition d’administration ? Selon quelles modalités de gestion des ressources humaines ?
32
1-8 Schéma départemental de coopération intercommunale
Structures et transferts de compétences Situation des agents
La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a pour objectif de rationnaliser la carte intercommunale en prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression de toutes enclaves et discontinuités territoriales. Elle donne pouvoir aux préfets pour mettre en place les Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale en facilitant l’intégration des communes isolées dans un EPCI à fiscalité propre, en modifiant si besoin les périmètres des EPCI et des syndicats mixte et en réduisant le nombre des structures intercommunales. La loi prévoit plusieurs dispositifs : -Création / transformation d’EPCI -Modification de périmètre d’EPCI -Fusion d’EPCI Dissolution de syndicat de communes et syndicat mixte Modification de périmètre de syndicats de communes et syndicats mixtes Fusion de syndicats de communes et syndicats mixtes
Les conséquences de cette rationalisation de la carte intercommunale pour les agents ne sont pas évoquées par la loi. Les mesures de droit commun leur sont applicables en fonction des différentes procédures de mise en œuvre du Schéma.
Voir dossier repère sur le SDCI et les conséquences pour les agents.
