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UNIVERSITE DE STRASBOURG
ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION
MASTER 2 SPECIALITE ADMINISTRATION ET FINANCES PUBLIQUES
PARCOURS ADMINISTRATION PUBLIQUE SPECIALISEE
THEME: Dans quelle mesure les nouveautés introduites par
l’adoption de la Loi Organique Relative aux Lois des Finances en
Guinée conduisent elles à des améliorations en termes de gestion
des finances publiques ? Soutenu par:
Mamadou Gando BAH
Inspecteur d’Etat
Elève CIP-ENA 2017-2018 promotion ‘Louis PASTEUR’
Sous la Direction de Monsieur Guy SIAT
Maître de conférences à l’Université de Strasbourg
2
« Les finances publiques souvent à l’origine de
transformations essentielles des institutions administratives et
politiques »1
« Rien n’est possible sans les hommes, rien n’est durable sans
les institutions »2
1Michel BOUVIER, « Mutations des finances publiques : du « macro » au « micro » », RFFP, n°79, 2002.
2\"Mémoires\". Fayard, 1976. 2ème partie, chapitre 12, p. 360. - Jean Monnet
3
- DEDICACE–
A ma chère Maman, décédée le 13 octobre 2015 ;
A mon Papa ;
A ma chère épouse Halimatou BAH pour l’endurance et le sacrifice
consentis ;
A mes enfants, Assiatou, Alpha Amadou, Oumar et Ousmane.
Je rends grâce à DIEU
4
REMERCIEMENTS :
Ma profonde gratitude et mes sincères reconnaissances à Monsieur GUY SIAT,
maître de conférences à l’Université de Strasbourg et à l’Ecole Nationale
d’Administration (ENA) pour son encadrement et son soutien constant tout au
long de la rédaction du présent mémoire.
Mes remerciements à Monsieur Fabrice LARAT Directeur adjoint en charge
de la recherche et des formations diplômantes et au personnel de l’ENA et de
l’Université de Strasbourg.
Ma reconnaissance à Monsieur Aliou Diallo, Inspecteur Général d’Etat pour le
soutien sans faille qu’il m’a apporté tout au long de ma formation à l’ENA et à
Monsieur Mamady koulibaly, Expert Pool Macro-économie au ministère de
l’Economie et des Finances pour la documentation.
Mes pensées à l’endroit de Monsieur Yero Oury CISSE chef de division des
dépenses du personnel de la Direction Nationale du Contrôle Financier pour les
utiles conseils et les liens forts qui nous unissent.
Enfin, ma profonde admiration et mon attachement à mes compagnons de la
promotion LOUIS PASTEUR et à tous ceux qui m’ont soutenu dans mes
fonctions de délégué.
5
SOMMAIRE :
INTRODUCTION
Chapitre I : Les Changements apportés par la LORF
Section 1 : Des innovations au niveau de la préparation et de l’adoption du budget
Section2 : Des innovations au niveau de l’exécution et du contrôle de l’exécution
budgétaire
CHAPITRE II : Les contraintes liées à la mise en œuvre de la LORF et les
perspectives
Section 1 : Les contraintes liées à la mise en œuvre de la LORF
Section 2 : Les perspectives pour une accélération de la mise en œuvre de la LORF
CONCLUSION
6
INTRODUCTION
L’adoption de la Loi Organique Relative aux Lois de Finances (LORF) le 27 juillet 2012 par
le Conseil National de la Transition (CNT)3 trouve son fondement dans l’article 73 de la
constitution du 07 mai 2010 dans ces termes : « Des lois de finances déterminent chaque
année l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, dans les conditions et sous les
réserves prévues par une loi organique...». 4
La promulgation de la LORF le 08 août de la même année, a apporté un changement majeur
dans la conception des finances publiques en Guinée. Elle a introduit des notions qui jusque-
là étaient étrangères à l’administration publique guinéenne.
Longtemps rodés dans la routine de la gestion axée sur les moyens, les acteurs des finances
publiques vont désormais devoir se familiariser avec une gestion qui repose sur la logique de
la performance, l’atteinte des résultats et l’évaluation fondée sur des indicateurs empruntés
au secteur privé.
Les changements imposés par la nouvelle constitution financière touchent tous les aspects
des étapes de la loi de finances. De la préparation au contrôle du budget en passant par
l’adoption et l’exécution.
Il faut dire que l’adoption de la loi organique, vingt un (21) ans après la loi organique
L/91/007 du 23 décembre 19915, a permis de sortir d’une gestion anachronique qui ne
répondait plus aux exigences du moment.
La Loi organique de 1991 était devenue inadaptée, en ce sens qu’elle ne répondait plus aux
nouvelles exigences du nouveau management public. Sa logique reposait sur les moyens, ce
qui ne favorisait pas une culture de résultat.
La LORF6 va développer un nouveau concept au budget. Le budget n’est plus un simple
instrument d’administration mais un outil de gestion, de management au service des
3 La loi organique a été votée par les membres du conseil national de la transition (CNT), organe mis en place à l’occasion de la transition de 2009.Il faisait office d’Assemblée Nationale. 4 La constitution du 29 avril 2010 a été également adoptée par le CNT et promulguée par la transition militaire de l’époque. 5 Elle est de 14 pages, 53 articles. Elle s’inspire de l’ordonnance de 1959 de la France. 6La Guinée a voulu particulariser le sigle de la loi organique relative aux lois des finances en préférant ressortir le ‘R’ de relative au lieu de ‘L ’lois, ce qui apparait étonnant.
7
politiques publiques ayant pour finalité l’intérêt général basé sur des résultats avec des
indicateurs d’évaluation.
Les innovations qu’elle a introduites ont contribué à un rapprochement des techniques de
gestion du budget de l’Etat aux techniques connues des entreprises privées. La préparation
du budget par l’exécutif tient désormais compte du fait que l’ensemble des crédits doit être
justifié pendant la phase de l’adoption au niveau du Parlement. De même, l’exécution des
crédits doit reposer sur une logique de performance en fonction des engagements pris par
l’exécutif devant les députés.
Ce cycle des ‘quatre alternés’7au-delà des innovations qu’il porte dans la nouvelle
appréhension du budget, a apporté également des changements dans la manière de gérer
l’administration publique. C’est pourquoi, parlant de la loi organique n° 2001-6928 relative
aux lois de finances (LOLF) de la France de 2001, Philipe Seguin ancien président de la Cour
des comptes de France, disait « la France a décidé de reformer son Etat par le budget »9.
Cette affirmation trouve tout son sens dans la définition de l’Etat à savoir « un ensemble
d’institutions, d’autorités chargées de fonctions publiques, au service des citoyens10 ».
Mener une étude sur le contenu de ces innovations en parcourant les différentes étapes de la
vie du budget s’avère opportun pour une compréhension et une meilleure appropriation des
acteurs des finances publiques.
Toutefois, comme toute réforme, la mise en œuvre de la LORF rencontre de sérieuses
contraintes tant sur le plan humain que sur le plan institutionnel et matériel. Ces contraintes
feront également l’objet d’un examen détaillé en vue d’une projection sur les perspectives à
poursuivre pour une implémentation réussie de la nouvelle constitution financière.
A titre liminaire, une définition des concepts clés s’impose pour la clarté du développement
du présent mémoire. Les mots n’existent-ils pas de par leur définition ? Dès lors, les concepts
de réforme, budget, finances publiques et innovation vont être tour à tour définis dans les
prochaines lignes.
7Il s’agit ici de la préparation, l’adoption, l’exécution et le contrôle 8Elle comporte 68 articles repartis en 6 titres et 12 chapitres 9L’essentiel de la LOLF, la nouvelle constitution financière de la France, 2e édition Gualino, LES CARRES de Michel Paul 10 Philippe GEORGES et Guy SIAT ; Droit Public ; 16éme édition SIREY ; page 15/570.
8
Selon le dictionnaire Français Larousse « la réforme est un changement de caractère
profond, radical apporté à quelque chose en particulier à une institution et visant à améliorer
son fonctionnement ».
Au sens général, une réforme est un changement radical ou important, réalisée en vue d’une
amélioration.
Quant aux notions de budget et loi des finances la LORF a apporté une distinction nette.
La loi de finances connaît désormais un périmètre plus large. Elle comprend les ressources et
les charges budgétaires mais aussi les ressources et les charges de trésorerie, alors que le
Budget résulte d’un support descriptif de la loi de finances qui détermine, pour un exercice
budgétaire, la nature, le montant et l’affectation des recettes et dépenses budgétaires ainsi que
le solde budgétaire qui en résulte. Le budget de l’Etat comprend le budget général, les budgets
d’affectation spéciale et les comptes de commerce. Il est adopté en loi de finances11.Parlant de
l’innovation, nous dirons qu’elle constitue un processus de changement, de transformation des
règles et des normes qui orientent l’action et les activités des acteurs.
Ainsi, l’analyse des innovations apportées par la Loi n° 2012-12 du 6 août 201212 et leurs
contributions à l’amélioration de la conception des finances publiques feront l’objet d’une
méthodologie du travail (IV), laquelle repose sur la problématique du sujet (III), de la
description du contexte (II), ainsi que de l’intérêt du sujet (I).
I- L’INTERET DU SUJET
Le choix d’une étude sur l’apport des innovations introduites par la LORF dans la gestion
publique obéit à un double intérêt sur le plan théorique et sur le plan pratique.
Sur le plan théorique, la loi organique de 1991 reposait sur une gestion axée sur les moyens,
qui a longtemps développé des pratiques peu performantes et des procédures lourdes et
inefficaces. Dès lors, la LORF constituant un dispositif juridique nouveau, reposant sur la
logique de résultat, il apparait nécessaire d’analyser les innovations introduites dans les
différentes phases budgétaires, dans une démarche de comparaison avec la loi organique de
1991 et la LOLF de 2001 de la France.
11Loi organique relative aux lois des finances de 2012, article 16. 12Elle contient 85 articles
9
Sur le plan pratique, après cinq ans (5) de mise en œuvre, il est important de ressortir les
impacts, les résultats produits par la réforme dans la pratique budgétaire guinéenne ainsi que
les contraintes rencontrées par les acteurs de la réforme.
II- DESCRIPTION DU CONTEXTE
En 201013, la République de Guinée est sortie d’une transition militaire qui a abimé
l’économie du pays. La dérive de la junte militaire qui a dirigé le pays de 2008 à 2010 a
conduit à un déficit global de plus de 1% de Produit Intérieur Brut (PIB), les dépenses
totales se sont élevées en moyenne de 22% du PIB contre 16% sur la période de 2005-2007,
l’inflation a atteint les 21% avec une dépréciation du taux de change sur le marché libre de
25%, l’incidence de la pauvreté s’est accrue au niveau national passant de 53% en 2007 à
55% en 201214.
Tel est le tableau des finances publiques d’un pays qui depuis 2006 n’a cessé de connaitre
des crises politiques et sociales.
L’organisation des élections présidentielles et l’avènement d’un régime civil en 2011 ont
contribué à la réalisation des efforts importants pour le redressement économique et
financier. Un programme économique et financier sur la période 2012-2014 soutenu par la
facilité élargie de crédit (FEC) du Fonds monétaire international(FMI) a été conclu en 2012.
La deuxième stratégie de réduction de la pauvreté (DSRPII) qui était prévue pour la période
de 2007-2010 n’a pu être exécutée du fait de la transition qui a été prolongée sur la période
2011-2012.
Plusieurs réformes structurelles ont été entreprises et ont conduit au point d’achèvement de
l’initiative d’allègement de la dette en faveur des pays pauvres très endettés (iPPTE) et
d’accéder à l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (iADM).
Ainsi, les réformes ont permis de rehausser le niveau de la situation financière et la
croissance est passée de 1,9% en 2010 à 3,9% en 201215.
13Après deux années de transition militaire, un gouvernement civil a été mis en place suite à des élections. 14Les données fournies dans la description du contexte sont fournies dans le rapport du plan stratégique de réforme des finances publiques (PREFIP) de novembre 2013 ; page 2. 15Banque mondiale -2012
10
Cependant, à la fin de l’année 2014 au courant de l’année 2015, une grave crise sanitaire
(Ebola) a fortement interrompu les perspectives de décollage économique.
L’économie a connu une véritable récession avec un taux de croissance de 0,5% en 2015.16
A cette crise s’est ajoutée une baisse drastique du cours des matières premières sur le marché
mondial.
Toutefois, la crise au-delà de son caractère néfaste, a eu le mérite de révéler au grand jour les
limites d’une gestion financière caractérisée par le manque de prévisibilité et d’efficacité.
C’est ainsi que les autorités guinéennes avec l’appui des bailleurs de fonds que sont le Fonds
Monétaire International (FMI) et l’Union Européenne ont engagé une vaste réforme des
finances publiques.
Les réformes engagées depuis 2012 avec l’adoption de la loi organique relative aux lois de
finances ont connu une accélération par la publication du décret portant Règlement Général
sur la comptabilité publique et la gestion budgétaire en 201317.
En 2016, pour la première fois le gouvernement a expérimenté le Cadre Budgétaire à moyen
terme (CBMT) et le Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) à travers des lois de
programmation. Dans la foulée, il a été créé une cellule technique de suivi des programmes
pour le pilotage des reformes.
III- PROBLEMATIQUE :
Au regard des efforts fournis dans la mise en œuvre de la LORF depuis 2012, il convient de
se poser la question de savoir : en quoi les changements apportés par la nouvelle constitution
financière ont-ils contribué à l’amélioration des différentes phases budgétaires ? Et quelles
sont les contraintes rencontrées dans sa mise en œuvre ? Avant d’analyser les perspectives à
envisager.
16Banque mondiale-2015 17 Décret pris en 2013, il renferme 136 articles
11
IV- DELIMITATION :
Dans la présente étude, la réforme ne sera pas examinée dans un cadre exhaustif, mais il
s’agira de faire ressortir les éléments nouveaux survenus dans le cadre de l’application de la
LORF.
Le but est de valoriser la plus-value de la nouvelle loi organique dans les différentes phases
de préparation, d’adoption, d’exécution et du contrôle du budget.
Cet examen va donc conduire à étudier dans un premier chapitre les changements apportés
par la LORF( chapitre I) et dans un second chapitre (chapitre II) les contraintes liées à la
mise en œuvre de la LORF et les perspectives.
12
CHAPITRE I : LES CHANGEMENTS APPORTES PAR LA LORF
La loi organique relative aux lois des finances (LORF) promulguée le 06 août 2012 constitue
le nouveau cadre budgétaire et comptable pour l’administration publique guinéenne.
Elle a contribué à l’amélioration du fonctionnement de l’Etat et à la modernisation des
rapports entre l’exécutif et le législatif en renforçant les pouvoirs budgétaires de l’Assemblée
Nationale.
La réforme a pour but d’opérer au sein de l’administration publique le passage d’une culture
de moyens à une culture de résultats et de focaliser le débat budgétaire non plus sur le détail
des crédits alloués aux ministères mais sur les finalités assignées aux politiques publiques par
l’Etat. Le professeur J-P. Duprat parlant du cas français, « aux préoccupations traditionnelles
en Finances publiques, s’ajoute la prise en compte d’une dimension gestionnaire »18 .
La LORF apporte ainsi des innovations importantes tant au niveau de la préparation et de
l’adoption du budget (Section 1) qu’au niveau de l’exécution et du contrôle (Section 2).
Section I : Des innovations au niveau de la préparation et de l’adoption
du budget
L’analyse des changements opérés pendant la préparation et l’adoption du budget est faite à
la lecture des dispositions de la LORF et de la pratique budgétaire des acteurs budgétaires.
Il faut d’abord étudier l’élaboration (paragraphe1) avant de voir la phase d’adoption du budget
par les députés guinéens (paragraphe2).
Paragraphe 1 : Des innovations relatives à la phase d’élaboration du budget
La conception du budget a profondément changé tant dans sa définition, que dans sa
présentation. La nouvelle loi organique affirme le principe de la soutenabilité budgétaire.
L’élaboration du budget doit désormais répondre aux exigences d’équilibre financier. Ce qui
oblige l’Etat à accorder une place primordiale à la fiscalité dans la loi de finances. Il est
18Jean-Pierre DUPRAT, « La dynamique des réformes budgétaires : globalisation des problèmes, unification des
outils et adaptation nationale des solutions », RFFP, n°98, 2007.
13
également interdit à l’Etat de procéder à des avances auprès de la Banque Centrale de la
République de Guinée (BCRG)19.
Pour tenir ses engagements, l’Etat doit s’imposer une discipline à moyen terme par la mise en
place d’un Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT20) et d’un Cadre de Dépenses à Moyen
Terme (CDMT21), qui vont servir de clé de voûte pour l’élaboration des lois des finances
pendant une période d’au moins trois ans.
La loi organique a également prévu la suppression des budgets annexes et le remplacement
des comptes d’affectation spéciale par des budgets d’affectation spéciale. Elle a aussi
introduit la possibilité pour l’Etat d’accorder des garanties et des prêts avec une suppression
des prêts rétrocédés.
Ainsi, si la définition classique du budget en tant que « l’ensemble des ressources et des
charges de l’Etat prévu pour une année civile » reste toujours acceptée, il faut dire que
l’appréhension a évolué avec la LORF22.
Désormais, le budget est l’expression chiffrée des politiques publiques ayant pour objectif la
performance. L’efficacité, l’efficience et l’impact sont les indicateurs nouveaux qui étaient
propres aux entreprises privées mais qui sont désormais repris par la LORF.
L’élaboration du budget obéit à une logique d’objectifs. La spécialité des crédits ne se
présente plus en titres, chapitres, articles. Une telle classification rendait illisible le budget et
ne facilitait pas le contrôle parlementaire du fait de l’impossibilité à déterminer les objectifs
par titre.
La loi organique relative aux lois de finances est venue résoudre cette situation en procédant
à une classification de crédits regroupés en programmes, chaque programme regroupe à son
tour plusieurs actions.
Toutefois, il convient de préciser que le législateur organique n’a pas voulu tout de suite
s’écarter de la loi organique de 1991. Il a opté pour la prudence compte tenu de la complexité
de la conception d’un tel budget par des cadres n’ayant pas encore reçu la formation dans ce
19Il existe une forte dépendance du Trésor à la Banque Centrale. 20C’est un document qui prévoit le plafond des dépenses et l’estimation des recettes à réaliser pendant trois ans. 21C’est un document qui prévoit le plafond des dépenses à exécuter pendant trois ans. Il sert également de référence à l’élaboration du plan annuel des investissements. 22 L’essentiel de la LOLF de Michel Paul page 51/190, Paris, Gualino, Edition LES CARRES
14
sens. C’est pourquoi l’Article 23 de la LORF de 2012 dispose en ces termes « Pour les
ministères dont la liste est arrêtée en loi de finances, les crédits sont, à titre informatif et
dans un document annexé au budget, regroupés dans un ou plusieurs programmes…».
Le législateur organique a opté pour la progressivité de la mise en œuvre. Dans un premier
temps, il prévoit que les crédits groupés en programmes sont présentés en annexe et dans un
second temps, il rappelle que le ministre des finances autorise par arrêté les ministères
ayant une gestion que les audits ont qualifié d’efficace, d’efficiente et de sécurité à
présenter des budgets de programmes23.
Il convient de préciser à ce niveau, contrairement à la France qui a opté pour une
classification des crédits par Mission, Programme et Action, le législateur organique
Guinéen n’a pas prévu la notion de la mission, s’inspirant ainsi, du moins sur ce point, à la
version initiale de la LOLF de 2001.24
La LORF de 2012 tout en s’inspirant de la LOLF de 2001 de la France, n’a pas voulu
complètement s’écarter de la loi organique de 1991 sur certains aspects. C’est le cas
notamment des pouvoirs budgétaires du Ministre en charge des Finances.
Le Ministre en charge des finances a conservé son pouvoir en matière de recettes, il est le
seul ordonnateur des recettes25.Pour ce qui est des dépenses, tous les ministres et les
responsables des institutions républicaines sont ordonnateurs de leurs budgets.
La pratique veut que, chaque année, entre mai et juin, les ministres expriment leurs besoins en
fonction des politiques publiques définies sur la base de la performance. Ces besoins sont
soumis à des arbitrages.
23L’article 24 de la LOLRF prévoit« Pour ceux des ministères ayant été soumis aux dispositions de l’article 24 durant au
moins trois exercices budgétaires consécutifs, la loi de finances peut décider, par dérogation à l’article 21 alinéa 1 de la présente loi
organique, que les crédits de ces ministères sont présentés et autorisés en programmes. Les crédits de ces programmes sont répartis
en titres, chapitres et articles conformément à l’article 19 de la présente loi organique.
Au sein de ces programmes, l’ordonnateur peut, par dérogation aux dispositions de l’alinéa 2 de l’article 21 de la
présente loi organique, modifier la répartition des crédits entre les différents titres budgétaires sans toutefois que ces
modifications conduisent à augmenter le titre II relatif aux dépenses de personnel ni à diminuer le titre V relatif aux
dépenses d’investissement.
Seuls les ministères dont les modalités de gestion et de contrôle interne répondent à des normes d’efficacité,
d’efficience et de sécurité définies par arrêté du Ministre chargé des finances peuvent bénéficier des dispositions
fixées au premier alinéa du présent article. Un rapport de l’Inspection Générale des Finances attestant la capacité du
ministère concerné à respecter ces normes est joint au projet de loi de finances. » 24 Michel PAUL, L’essentiel de la LOLF, la nouvelle constitution financière de la France, Paris, Gualino, 2eme édition LES CARRES page 100/190 25 L’article 62 de la LORF dispose « …le Ministre chargé des finances est l’unique ordonnateur des recettes du budget
général de l’État. Il peut toutefois déléguer cette fonction. »
15
L’article 55 de la LORF précise : « Chaque année, la procédure de préparation du projet de
loi de finances de l’année est engagée par un Conseil des Ministres qui :
- en fixe le cadre macro-économique sur la base d’hypothèses prudentes et crédibles, dans le
respect du montant global des recettes et des dépenses arrêté dans le cadre budgétaire à
moyen terme tel que défini à l’article 14 26de la présente loi organique ;
- détermine les priorités budgétaires et normes de dépenses pour les demandes de crédit des
ministères, dans le respect des cadres de dépense à moyen terme tels que définis à l’article 15
de la présente loi organique ;
- précise la procédure de présentation et d’arbitrage des demandes de crédit ainsi que leur
calendrier.
Ce Conseil des Ministres doit se tenir au plus tard le 1er juin avant le début de l’exercice
budgétaire couvert par le projet de loi de finances.
Le Premier Ministre, sur le rapport du Ministre chargé des finances, procède aux arbitrages
sur les dépenses et les recettes qui n’ont pu faire l’objet d’un accord entre Ministres. ».
Le premier arbitrage se fait au niveau de la Direction Nationale du Budget (DNB) pour les
crédits de fonctionnement et la Direction Nationale des Investissements Publics pour les
crédits des investissements (DNIP). La seconde étape est arbitrée par le Cabinet du
Ministère de l’Economie et des Finances qui vérifie la cohérence des allocations des
ressources préparées par les deux (2) directions techniques vis-à-vis des indicateurs
macroéconomiques et la trajectoire des finances publiques voulue par le gouvernement.
A l’issue de cette étape, le projet est transmis au Premier Ministre qui arbitre en dernier lieu
dans l’hypothèse d’une nouvelle contestation entre le ministre du Budget et les autres
ministres. Ensuite, il dépose le Projet de Loi de Finances Initiale (PLFI) en conseil des
ministres pour les retouches politiques et sociales.
Après approbation du conseil, le projet est déposé à l’assemblée nationale.
Avec la loi organique de 199127, le projet de loi de finances initiale (PLFI) était accompagné
d’un rapport du ministre chargé des finances définissant l’équilibre économique et financier,
26 “Sur la base de ce cadre budgétaire à moyen terme et dans les limites qu’il fixe, le Gouvernement établit des cadres de dépenses à moyen terme décomposant, pour les trois années à venir, les grandes catégories de dépenses publiques, par nature, par fonction et par ministère. » 27Article 39 de la loi organique L/91/007 du 23 décembre 1991
16
les résultats connus, les perspectives d’avenir et les objectifs de la politique économique.
A ce document s’ajoutaient les annexes explicatives.
La LORF a apporté un changement remarquable sur ce point. L’exécutif a désormais
l’obligation d’apporter un maximum d’éléments d’information aux députés. C’est l’un des
points nodaux de la transparence budgétaire qui repose essentiellement sur l’accès à
l’information.
Désormais, le projet de loi de finances est accompagné d’un rapport sur la situation et les
perspectives économiques, financières et sociales de la nation et comprend notamment la
présentation des hypothèses, méthodes et résultats des projets sur la base desquelles est établi
le projet de loi de finances de l’année. Il présente également les cadres budgétaires à moyen
terme (CBMT) et les cadres des dépenses à moyens terme (CDMT) qui sont déclinés en
Cadres de Dépenses Sectorielles en Moyen Terme (CDSMT).
Outre ce rapport, le projet de loi de finances est également accompagné de treize (13) autres
annexes28.
Il faut cependant relever le souci d’équilibre entre la masse des informations et son efficacité.
Si avec la loi organique de 1991 les projets des lois de finances étaient faiblement
accompagnés par des documents d’information, avec la LORF, il existe un risque de trop
d’informations. Or, Trop d’informations noient l’information. Les documents d’information
doivent être gérés avec beaucoup de simplicité.
En guise d’illustration, en France en 2016, le projet de loi de finances a été accompagné par
plus de 15396 pages d’informations budgétaires29. Une telle situation relance le débat sur la
problématique de l’efficacité liée à la démarche de la transparence.
Certes, l’exécutif est confronté à un devoir d’information, mais cette information doit tenir
compte du niveau de compréhension technique des députés guinéens (qui ont des profils
différents) et du temps accordé pour l’examen de la masse des documents d’informations.
Il convient de préciser que le Rapport Annuel de Performance (RAP) est annexé au projet de
loi de règlement30.Cette option du législateur guinéen de rattacher le RAP à la loi de
règlement pouvait être aisément compris dans un contexte où la loi de règlement est
28 Voir les articles 48 et 49 de la LORF page 30 29Aboubakry SY, Transparence dans le droit budgétaire de l’Etat en France, CGDJ- décembre 2017, p 280.
30 Article 53 la LORF
17
régulièrement votée par les députés. Or, depuis 2005, la Guinée n’a pas connu une loi de
règlement.
En prévoyant ainsi le rattachement du RAP au projet de la loi de règlement, les députés, il
faut le reconnaitre, ont fait un travail juridiquement convenable mais inintelligent sur le plan
pratique.
La démarche est juridiquement convenable, dans la mesure où le RAP sert à justifier les
engagements pris par l’exécutif au cours de l’exercice précédent. Il est donc tout à fait
normal que le RAP accompagne le projet de règlement qui sert également à justifier les
comptes du budget précédent. Mais sur le plan opérationnel, il serait plus intelligent de
rattacher le RAP au projet de loi de finances en ce sens que l’exécutif n’arrive plus à
justifier les comptes de sa gestion à travers une loi de règlement depuis treize ans.
Le législateur a donc manqué une occasion de contraindre l’exécutif à rendre compte
annuellement de sa gestion.
La LORF de 2012 a apporté une autre innovation majeure par rapport à la loi organique de
1991. Il s’agit de l’organisation du débat d’orientation budgétaire (DOB) appelé Débat
d’Orientation des Finances Publiques en France31, avant même l’examen du PLFI.
Chaque année avant le 1er juillet, le gouvernement transmet à l’assemblée Nationale, les
documents de cadrage à moyen terme accompagnés d’un rapport sur la situation macro-
économique et d’un rapport sur l’exécution du budget en cours. L’Assemblée nationale
organise un débat d’orientation budgétaire en séance publique sur ce rapport à l’issue duquel
un vote peut être organisé. Les projets des lois de finances doivent être conformes à la
première année de ces documents de cadrage à moyen terme32.
Elément nouveau dans le contexte parlementaire guinéen, le DOB sert à apporter d’amples
informations aux députés sur l’environnement économique national et international et sur
l’état d’exécution du budget en cours. Ce débat constitue en fait, une occasion pour les
députés à mieux comprendre les orientations des politiques publiques définies par l’exécutif.
L’expérimentation du DOB a commencé en 2016, dans l’optique de la préparation de la loi de
finances initiales de 2017. Fait innovant, les organisations de la société civile ont été invitées
31En France les discutions sont étendues au-delà des projets de dotations budgétaires du Gouvernement pour
se pencher sur la situation globale des finances de l’ensemble des collectivités publiques. 32 Voir l’article 15 de la LORF.
18
à participer aux débats en qualité d’observateurs. La participation des acteurs de la société
civile est un acte important qu’il faut encourager dans le cadre de la promotion du budget
citoyen et de l’émergence d’une conscience financière publique. Pour Aboubacar Demba
BAH, « Au vu de cette centralité du citoyen pour la nouvelle gestion publique, la logique
aurait peut-être été de prévoir sa participation dans la définition des politique publiques,
dans une sorte de consultation de l’opinion publique »33.
La connaissance des engagements de l’Etat à travers le budget par les citoyens contribue au
renforcement du processus démocratique et à la légitimation des décideurs. Il est fondamental
de communiquer davantage sur les engagements budgétaires pour dissiper les
incompréhensions souvent sources de conflits. Les questions relatives aux deniers publics
sont sensibles et touchent à toutes les entités de la vie publique.
C’est pourquoi, dans le cadre de la promotion de la transparence budgétaire, la zone UMEOA
a pris des mesures intéressantes dans la directive n°01/2009/cm/UEMOA portant Code de
transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA.
La partie VI relative à l’information du public de cette directive énumère les points suivants :
« 6.1 La publication, dans des délais appropriés, d’informations sur les finances publiques est
définie comme une obligation légale de l’administration publique.
6.2 Le calendrier de diffusion des informations sur les finances publiques est annoncé au
seuil de chaque année et respecté.
6.3 L’information régulière du public sur les grandes étapes de la procédure budgétaire,
leurs enjeux économiques, sociaux et financiers sont organisés dans un souci de pédagogie et
d’objectivité ; la presse, les partenaires sociaux et d’une façon générale tous les acteurs de la
société civile sont encouragés à participer à la diffusion des informations ainsi qu’au débat
public sur la gouvernance et la gestion des finances publiques.
6.4 L’ensemble des informations et documents relatifs aux finances publiques mentionnés
dans le présent Code de transparence sont publiés par les institutions compétentes sur leur
site internet dès qu’ils sont disponibles.
6.5 Un guide synthétique budgétaire clair et simple est diffusé, à destination du grand public,
à l’occasion du budget annuel pour décomposer les grandes masses des recettes et des
dépenses ainsi que leur évolution d’une année à l’autre. ».
33Boubacar Demba BAH, finances publiques et gestion par la performance dans les pays membres de
l’UEMOA : étude du cas du Sénégal ; page 174/512.
19
Bien que n’étant pas membre de la zone UMEOA, la Guinée peut s’inspirer de cette directive
pour améliorer son dispositif juridique prévu en matière de transparence budgétaire.
Revenant sur la question relative à l’organisation du DOB, il faut préciser à ce niveau que
contrairement au législateur organique « lolfien » de la France qui a prévu dans l’article 58-
3°de la loi organique relative aux lois de finances de 2001 l’assistance de la Cour des
Comptes au parlement lors du débat d’orientation budgétaire ,son homologue guinéen a omis
de prévoir une telle assistance pendant la phase du déroulement du DOB34.
En principe35, c’est après la clôture du DOB, que les services financiers des ministères en
charge des finances déclenchent le processus d’élaboration du budget jusqu’à la version
finale du document.
Le projet de loi de finances une fois approuvé, le document est déposé sur le bureau du
Président de l’Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre36. La LORF est très précise sur
le déroulement du calendrier budgétaire37. Sur ce point également , elle opère un changement
net par rapport à la loi organique l/91/007 du 23 décembre 1991 qui s’en tenait à des termes
génériques, imprécis laissant la place aux confusions ,c’est le cas par exemple de l’article 44
qui disposait que« Le projet de Loi de Finances de l’année, y compris le rapport et les
annexes explicatives prévus à l’article 39, est déposé sur le Bureau de l’Assemblée Nationale
et distribué au plus tard le jour de l’ouverture de la deuxième session ordinaire de
l’Assemblée Nationale de l’année qui précède l’exécution du budget. ».
La subordination du dépôt de projet à l’ouverture de la deuxième session ordinaire de
l’assemblée Nationale a entraîné dans les années 90 plusieurs retards dans le vote du budget.
Les Guinéens étaient habitués au concept du 12éme provisoire qui s’appliquait
systématiquement tous les ans. Cette imprévisibilité du calendrier budgétaire résultait d’une
complicité irresponsable entre les députés de la majorité et les autorités du ministère des
Finances. Les premiers traînant leurs pas en attendant que les seconds finissent d’affiner le
projet du budget.
34Voir l’article 15 de la LORF 35Le législateur guinéen n’a pas apporté des précisions sur le caractère obligatoire ou facultatif du DOB. Toutefois, le vote n’est pas obligatoire. 36 Article 56 « …Elle est saisie par le gouvernement du projet de loi de finances au plus tard le 15 octobre… » 37Voir l’article 15 de la LORF
20
Tirant les leçons de cette malheureuse expérience, la LORF a prévu des contraintes
calendaires aux autorités exécutives et parlementaires pour livrer le budget au plus tard le 31
décembre.
Toutefois, la loi organique n’a pu apporter d’innovation sur les modalités du dépôt du projet
de la loi de finances. Le législateur organique lolfien38 a été victime d’un anachronisme du
constituant guinéen qui dans les articles 75 et 7639 a repris textuellement le contenu de
l’article 44 40de la loi organique de 1991.
Pourtant, au moment de l’élaboration de la constitution de mai 2012, les pays comme la
France41 et le Niger42 avaient déjà institué une gestion axée sur le résultat. Le constituant
aurait dû prévoir l’éventualité d’un changement sur cette question précise relative aux
finances publiques en évitant de reprendre le contenu d’une loi organique appelée à être
modifiée. Cette attitude du constituant guinéen n’a pas permis de faire évoluer le droit
budgétaire en matière de modalité de dépôt du PLFI.
38 Damien CATTEAU ; revue Gestion finances publiques N°5-2017/septembre-octobre 2017 ; article « des innovations budgétaires et comptables en matière d’investissements » ; page 59/159.
39L’article 76 de la constitution stipule « L'Assemblée nationale dispose de soixante jours au plus pour voter la
loi de finances. Si, pour des raisons de force majeure, le président de la République n'a pu déposer le projet de loi de finances en temps utile, la session ordinaire est suivie immédiatement et de plein droit, d'une session extraordinaire dont la durée est au plus égale au temps nécessaire pour couvrir le délai allant du jour de dépôt du projet de loi au soixantième jour suivant. Si, à l'expiration de ce délai, le projet de loi de finances n'a pas été adopté, il peut être mis en vigueur par décret, compte tenu des amendements votés par l'Assemblée nationale et acceptés par le président de la République. Si, compte tenu de la procédure prévue ci-dessus, la loi de finances de l'année n'a pu être mise en vigueur avant le début de l'exercice, le président de la République demande d'urgence à l'Assemblée nationale l'autorisation de percevoir les impôts. Celle-ci se prononce dans les deux jours. Le président de la République est autorisé à reconduire par décret le budget de fonctionnement de l'année précédente. ».
40 Article 44 de la loi organique de 1991 « … L’Assemblée Nationale doit se prononcer dans le délai de soixante jours après le dépôt d’un projet de Loi de Finances. Si, pour des raisons de force majeure, le projet de Loi de Finances n’a pu être déposé en temps utile, le projet est déposé au cours de la session extraordinaire de l’Assemblée Nationale, prévue par les dispositions de l’article 61 alinéa 3 de la Loi Fondamentale. Si l’Assemblée Nationale n’a pas adopté le projet de Loi de Finances dans les délais prévus aux alinéas précédents du présent article, le Président de la République peut, par Décret, mettre en vigueur le
projet, compte tenu des amendements votés par l’Assemblée Nationale et acceptés par lui. Si, compte tenu de la procédure prévue ci-dessus, la Loi de Finances de l’année n’a pu être mise en vigueur avant le début de l’exercice, le Président de la République demande d’urgence à l’Assemblée Nationale
l’autorisation de percevoir les impôts. Celle-ci se prononce dans les deux jours. Après avoir reçu l’autorisation de continuer à percevoir les impôts, par la promulgation d’une Loi spéciale, le Président de la République reconduit, par Décret, le Budget de fonctionnement de l’année précédente.
41LOLF du 1er août 2001. 42Loi n° 2012-09 du 26 mars 2012 portant loi organique relative aux lois de finances du Niger.
21
C’est pourquoi la LOLF guinéenne est restée sur trois types de lois de finances que sont : la
loi de finances initiale, le collectif budgétaire ou la loi rectificative et la loi de règlement.
Alors qu’en France en plus de ces trois types de lois de finances, l’article 4543 de la LOLF, a
instauré un quatrième type de loi de finances appelé la loi spéciale.
La phase d’adoption du projet de loi de finances se déroule au sein de l’Assemblée Nationale.
Dans la partie qui va suivre, il est question d’apporter des informations sur les changements
relatifs à la phase d’adoption du budget.
Paragraphe 2 : Des innovations relatives à la phase d’adoption du Budget
La LORF a introduit des innovations significatives allant dans le sens du renforcement des
pouvoirs des députés au travers notamment l’association du Parlement à la définition de la
politique budgétaire par le biais du Débat d’Orientation Budgétaire, l’extension des pouvoirs
de contrôle ex post de la commission des Finances, la collaboration de la Cour des comptes, la
restauration du principe de légalité de l’impôt avec la suppression des taxes parafiscales,
l’encadrement des amendements, l’information régulière sur les mouvements de crédits en
cours d’année et sur le suivi d’exécution budgétaire. Pour Serge HUTEAU, « la logique de la
LOLF est de redonner aux élus une responsabilité politique. Cette responsabilité s’entend
comme le pouvoir de définir des priorités et des stratégies et de suivre leur mise en œuvre ».44
Une fois déposé au bureau de Président de l’Assemblée nationale, le projet de loi de finances
initiale (PLFI) est transmis à la commission des finances.
La commission procède à des débats d’échanges avec les cadres concernés des différentes
rubriques des dépenses. Il s’en suit des explications sur la justification des montants et leurs
opportunités par rapport aux politiques publiques définies. Le débat dépasse parfois le cercle
de l’hémicycle pour toucher un public plus large.
43 L’article 45 de la LOLF concerne en fait le cas dans lequel le projet de loi de finances de l’année risque de ne pas pouvoir être adopté avant le 31 décembre. C'est-à-dire le cas dans lequel le principe d’antériorité ne pourra pas être exercé. Pour assurer la continuité de la vie nationale (incluant l’Etat, les services publics et les administrations) on a donc deux types de lois qui vont éviter la paralysie de la vie nationale : les lois partielles et les lois spéciales prévues par l’article 45 de la LOLF. 44Serge HUTEAU: La nouvelle gestion publique locale : LOLF et collectivités territoriales, Paris, Dexia,
2008, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014
22
En 2015, alors que le pays était pleinement frappé par la maladie à virus Ebola, la société
civile a été choquée de savoir que le ministère de la santé n’avait que 3% 45de prévu dans le
budget National.
L’interdiction faite aux députés français reste valable pour leurs homologues guinéens, à
savoir, aucun article additionnel, aucun amendement à un projet de loi de finances ne peut être
proposé par un député, sauf s’il tend à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à
créer ou à accroître une recette ou à renforcer les procédures de contrôle du budget et des
comptes publics.46
Cette interdiction réduit considérablement leur marge de manœuvres notamment sur les
questions relatives à la défense des services sociaux de base.
Malgré l’apport de la LORF dans le renforcement des pouvoirs budgétaires des députés, elle
comporte des limites en matière d’amendement. En Guinée, l’unité de vote des députés est
fixée sur le programme, ce qui fait qu’ils peuvent à l’intérieur d’un programme augmenter
les crédits d’une action mais à charge de diminuer les crédits d’une autre pourvue que la
masse totale des crédits soit inchangée.47
Mais une telle marge de manœuvre n’a pas de véritable incidence dans la mesure où les
actions sont des unités prévisionnelles d’exécution des crédits, elles sont listées à titre
indicatif et non pas de traduction budgétaire prévue comme telle. Elles constituent des unités
budgétaires sans « aucune valeur normative ». Les actions ne sont ni des unités de vote du
budget, ni des unités de spécialité des crédits. Elles « sont des unités purement indicatives,
créées pour éclairer le Parlement sur l'utilisation prévisionnelle des crédits des programmes
»48. Sur ce point, la Directive n°06/2009/cm/UEMOA portant lois de finances au sein de
45www.guinée7.com/2015/06/28/le gouvernement guinéen compte accorder 10% du budget national au secteur de la santé. 46Voir article 57 de la LORF 47Articles 23 et 24 de la LORF 48M. BOUVARD., D. MIGAUD., C. DE COURSON. ET J-P. BRARD.: Rapport d’information n° 1554 de la Commission des
finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale: La mise en œuvre dela loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, Paris, Assemblée nationale, 12elégislature, 28 avril 2004.
23
l’UMEOA a commis le même ‘péché’ en omettant volontairement49 la notion de mission. Elle
a opté la décomposition des crédits en programmes50 et en dotations51.
Les rédacteurs de la directive N° 06/2009 en focalisant l’unité de vote des
parlementaires sur les programmes sans aucune référence à un contenu global, ont
montré le faible niveau d’ambition de la zone monétaire dans la formulation des
politiques publiques.
Contrairement au législateur organique guinéen et aux rédacteurs de la directive 06 de
l’UEMOA, le législateur français a fixé l’unité de vote parlementaire au niveau des missions,
les programmes étant réservés à la déclinaison des politiques publiques sectorielles. C’est à
l’intérieur des missions que les députés procèdent à leur exercice d’amendement. Ce procédé
est d’autant plus efficace qu’à l’intérieur d’une mission, des programmes de plusieurs
départements ministériels peuvent se retrouver. En diminuant les crédits d’un programme
pour les augmenter dans un autre, les députés Français peuvent rétablir l’équité ou l’équilibre
en fonction de la nature de la politique publique ciblée.
Ainsi, le législateur organique guinéen en fixant l’unité de vote sur les programmes avec une
déclinaison au niveau des directions et services ne s’est pas écarté de la logique de moyens.
Ce qui apparait surprenant quant au sait que le fondement de la LORF s’est d’assoir une
gestion axée sur la performance. Or cette performance s’appréhende dans la mission, en ce
qu’elle matérialise la cohérence d’ensemble d’une politique publique donnée. Les crédits sont
attribués en fonction de leur finalité et non de leur nature ou des services qui les gèrent. D’où
l’affirmation de Frank Mordacq parlant du cas français, « la LOLF du 1er août 2001 a eu
pour effet de transformer la présentation du budget de l’Etat par nature de la dépense en
destination de la dépense ».52
Après l’examen du projet de loi de finances au niveau de la commission, il passe en séance
plénière. Tout d’abord, les députés abordent en premier lieu, la première partie du projet
portant sur les ressources. Les ressources sont adoptées en bloc.
49 Il aurait été plus sage pour les rédacteurs de la directive de s’inspirer de la LOLF de 2001 qui a fixé l’unité de vote des crédits au niveau des missions. 50 Article 12 de la Directive « … A l’intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en programmes,
sous réserve des dispositions de l’article 14 de la présente Directive…" 51Article 14 « Les crédits budgétaires non répartis en programmes sont répartis en dotations… » 52Frank Mordacq, « La comptabilité générale par destination de la dépense ou l’information sectorielle dans les comptes de l’Etat », article dans la revue gestion et finances publiques° 11/12, novembre-décembre 2014, PP119-125, spécialement P119.
24
Ensuite commence la phase d’adoption des dépenses.
L’une des innovations majeures que la LORF a apportées dans la phase d’adoption du budget
est celle qui consiste à mettre fin au mécanisme de services votés et de mesures nouvelles.
Ce mécanisme instauré par la Loi organique de 1991 et inspiré de l’ordonnance de 1959 de la
France obligeait les députés à se contenter d’une discussion portant seulement sur moins de
10% du budget représentant les mesures nouvelles. Le reste du budget était simplement
reconduit sous le couvert de services déjà votés au cours de l’exercice précédent.
Cette situation réduisait considérablement les marges de manouvres des députés et offrait la
place à l’opacité. Etant donnée entre deux (2) exercices, il peut y avoir plusieurs évolutions
(conjoncture économique, changement de politique publique, variété de la nature d’une
mission…), il était inopportun de procéder à une reconduction systématique des crédits.
C’est pourquoi la LORF a prévu de mettre fin à ce mécanisme devenu très classique pour
imposer désormais à l’exécutif la justification tous les ans, de l’ensemble des crédits
jusqu’au premier francs.
Avant l’étape du vote de la partie dépense, chaque ministre passe en séance publique devant
les députés pour défendre les crédits de son département. C’est d’ailleurs l’occasion offerte au
public pour découvrir des scènes hilarantes. En guise d’illustration, lors du débat
parlementaire sur le projet de loi de finances de 2018, le ministre de l’Education a brillé de
par son incapacité à lire correctement le montant prévu pour le budget de son département53.
Ensuite, le projet de la loi de finances une fois adopté dans sa partie dépense, il devient une
loi ordinaire qui sera promulguée dans les 8 jours francs qui suivent son adoption, à moins
qu’il soit intenté un recours en inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle.
Néanmoins depuis l’adoption de la LORF, aucune loi de finances n’a fait l’objet d’un
recours devant la Cour constitutionnelle. Le contentieux sur les questions budgétaires reste
historiquement très faible.
Pour finir sur la phase d’élaboration et d’adoption, il faut préciser que contrairement à la loi
organique de 199154,la LORF a prévu des attributions financières importantes pour le
53www.visionguinée.info/2017/12/06/ quand le ministre de l’éducation nationale n’arrive pas à lire des chiffres. 54En fait la loi de 1991 a été votée à un moment où la constitution de l’époque ne prévoyait pas le poste de Premier Ministre
25
Premier Ministre. C’est en fait, sous son autorité que le Ministre en charge des finances
conduit la préparation du projet de loi de finances. Et c’est lui, sur rapport du Ministre chargé
des finances, qui procède aux arbitrages sur les dépenses et les recettes qui n’ont pu faire
l’objet d’un accord entre Ministres55.Le ou les Ministre (e) en charge des finances conserve
(nt) cependant l’essentiel des pouvoirs budgétaires.
La loi de finances une fois promulguée et publiée au journal officiel de la République, il ne
reste plus qu’à procéder à son exécution conformément aux lignes budgétaires prévues. Pour
vérifier cette conformité, l’exécution de la loi de finances fera l’objet de plusieurs contrôles
allant dans le sens de l’amélioration de la gouvernance publique.
C’est pourquoi un développement détaillé est réservé dans les lignes qui suivent sur
l’exécution et le contrôle budgétaire.
Section II : Des innovations au niveau de l’exécution et du contrôle de
l’exécution budgétaire
La LORF a apporté beaucoup de souplesses aux gestionnaires dans l’exécution du budget de
l’Etat. Tout d’abord, un effort d’explication va être fait sur les changements que les ‘lolfiens’
ont apporté dans la procédure d’exécution du budget (paragraphe1) avant de s’attarder sur les
changements relatifs au contrôle budgétaire (paragraphe2).
Paragraphe 1 : Des innovations relatives à l’exécution budgétaire
Les acteurs de l’exécution du budget restent toujours les mêmes à savoir les ordonnateurs et
les comptables. Les changements apportés par la LORF se manifestent plutôt dans les
procédures d’exécution et les marges de manœuvre accordées aux ordonnateurs.
En abordant la procédure d’exécution du budget, il convient de relever les changements
apportés dans la phase administrative d’exécution et dans la phase comptable.
La phase administrative de l’exécution des dépenses comprend l’engagement, la liquidation et
l’ordonnancement (ELO).
En fait, dès le premier janvier sur proposition du ministre en charge des finances, le Premier
ministre repartit les enveloppes par programmes aux responsables de programmes. Si en
France les crédits sont exécutés au niveau du responsable d’unité opérationnelle (RUO),
55Voir les articles 54 et 55 de la LORF
26
en Guinée c’est le responsable du Budget Opérationnel de programme (BOP) qui
exécute les crédits56. Il est l’ordonnateur des crédits de son programme et décide de la
répartition sous forme de déconcentration budgétaire des crédits au niveau des responsables
des unités opérationnelles (RUO).
Ainsi, le responsable du programme reçoit les crédits en fonction de leur nature. Pour les
dépenses de fonctionnement, il reçoit les crédits en Autorisations d’Engagement (AE), pour
les dépenses d’investissement, les crédits sont plafonnés dans des enveloppes individualisées
en Autorisation de Programme (AP) et en Crédit de Paiement (CP). Il est tenu de respecter la
répartition des crédits en AP et en CP des dépenses d’investissement. Pour les autres crédits, il
conserve une marge de manœuvre dans la répartition des crédits d’un même programme, sauf
les crédits prévus dans le titre 2, dépenses du personnel. Il peut abonder les autres titres à
partir tu titre 2 mais l’inverse est interdit d’où la fongibilité asymétrique.
La marge de manœuvre accordée à l’ordonnateur dans l’utilisation des crédits répond au souci
de résultat. Désormais, l’évaluation ne se focalise plus dans la manière de l’utilisation des
crédits mais sur le résultat atteint. Les ordonnateurs ont la liberté d’utiliser les crédits en
fonction des conditions idéales du moment, pourvu que les résultats soient atteints.
Malheureusement, cette liberté est parfois abusée entrainant des situations catastrophiques. La
mission d’évaluation du FMI qui a séjourné en Guinée en avril 2017 a reproché aux autorités
des ministères en charge des finances de l’utilisation démesurée des autorisations de
paiements (AP) en 2017 entrainant des dépenses extrabudgétaires surélevées.57
L’engagement doit obéir au respect des procédures prévues en la matière. Le législateur
organique a instauré le principe de la légalité des dépenses58. Ce principe signifie qu’aucune
dépense ne peut être engagée si elle n’est prévue par un texte.
D’ailleurs, dans le souci de sécuriser les dépenses publiques, il est placé auprès de chaque
ordonnateur un Contrôleur Financier. Le contrôleur financier est chargé d’apporter un contrôle a
priori sur tous les actes à incidence financière.
Le Décret sur le Règlement général sur la comptabilité Publique et la Gestion budgétaire
(RGCPGB) de 2013 dans son article 68 dernier paragraphe, lui accorde de pouvoirs
56Article 63 de la LORF de 2012. 57https://www.guineenews.org/exclusif-les-griefs-de-la-mission-devaluation-du-fonds-monetaire-international-
fmi-en-guinee/ParYoussouf Boundou Sylla avril 14, 2018 8:17. 58Article 11 de la LORF de 2012.
27
exorbitants« Tout engagement ne peut être présenté à la signature de l’ordonnateur qu’après
avoir préalablement obtenu le visa du contrôleur financier. Les engagements non revêtus du
visa du contrôleur financier sont nuls et de nul effet».
Le renforcement des pouvoirs du contrôleur financier par le RGGBCP répond à une
préoccupation exprimée par les autorités du ministère des finances et des bailleurs de fonds,
celle d’amener les ordonnateurs à maîtriser la gestion de leurs crédits et à respecter les
procédures légales prévues en matière d’exécution du budget.
Avant tout paiement, le contrôleur procède à un premier contrôle relatif à la régularité de la
procédure et de la validité des pièces justificatives. Le travail consiste à une vérification de
conformité d’autant que la LORF a apporté une innovation majeure sur la légalité des
dépenses59.
Cependant, le fait de placer60les contrôleurs auprès des ordonnateurs comporte le risque du
laxisme voire de complicité de ces contrôleurs qui, au lieu de faire correctement leur travail,
se transforment en co-gestionnaires. L’inspection Générale d’Etat a malheureusement
constaté à plusieurs reprises cette situation.61D’où la nécessité de renforcer l’indépendance
des fonctions du contrôleur financier.
Dans la procédure normale, l’engagement est suivi par la phase de la liquidation.
En France, dans le progiciel Chorus62, le service prescripteur constate le service fait, le centre
du service partagé procède à la liquidation et le service facturier enregistre la liquidation et
reçoit la facture du fournisseur pour la prise en charge et le paiement.
Cependant en Guinée, le système n’a pas connu un tel développement de l’informatique63.
59L’article 11 de la LORF stipule «Aucune dépense publique ne peut être engagée et payée, d’une part, si elle n’est pas couverte par un crédit inscrit à un budget public régulièrement adopté et si, d’autre part, elle n’est préalablement définie dans un texte législatif ou réglementaire, régulièrement adopté et publié. En particulier, les conditions et critères d’attribution d’aides, subventions et transferts au bénéfice de toute personne privée ou organisme public doivent être préalablement définis dans des textes législatifs et règlementaires rendus publics. » 60A l’origine, tous les contrôleurs financiers étaient regroupés au niveau de la Direction Nationale du Contrôle Financier. Mais en 2008, dans le cadre de la déconcentration administrative, des contrôleurs ont été placés auprès des ordonnateurs des ministères et des autres entités administratives. 61 Conclusions des rapports de l’Inspection Générale d’Etat pour les exercices 2017 et 2018. 62Chorus est un projet interministériel lancé par l'État français en avril 2007 visant à remplacer l'application ACCORD pour le pilotage des dépenses de l'État dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances. L'application Chorus est partagée par l'ensemble des acteurs financiers de la comptabilité publique des ministères et de leurs services déconcentrés (gestionnaires, comptables, ordonnateurs, contrôleurs financiers). 63L’Etat a créé une agence de l’informatisation de l’Etat dont l’impact reste encore invisible.
28
Mise à part la chaine informatique 64placée aux ministères de finances et du Budget, la
liquidation se fait manuellement. Cette situation est beaucoup plus ‘moyenâgeuse’ dans les
Etablissement Publics Administratifs (EPA) où tout ou presque, se fait à l’aide de la main65.
Ainsi, après la constatation du service fait par l’ordonnateur, le contrôleur procède à la
liquidation.
La liquidation revêt deux (2) aspects : la vérification de l’exactitude du montant et la réalité
du service fait ou la validité de la dette.
C’est seulement après la liquidation que l’ordonnateur délivre un mandat de payer.
Le mandatement est l’acte administratif qui constitue la dernière étape de la phase
administrative d’exécution des dépenses. Il consiste à un ordre de payer fait au comptable.
Pour les structures qui réalisent des recettes, la procédure administrative d’exécution obéit
également à trois (3) étapes que sont : la constatation, la liquidation et l’émission d’un titre de
perception (CLE).
En principe, l’ordonnancement des dépenses n’intervient qu’après la liquidation. Toutefois le
législateur organique a prévu des exceptions qui sont au nombre de trois : le paiement
des salaires des fonctionnaires, les dépenses liées aux charges financières de la dette, les
fonds spéciaux pour les actions de souveraineté et des institutions
républicaines66.Néanmoins, le législateur a encadré ces dépenses par plusieurs mesures de
régularisation67.
Le mandatement ou la délivrance du titre de perception déclenche la phase comptable.
Comme son homologue français, le législateur organique guinéen a tenu à relever le caractère
sacré du principe de la séparation des fonctions de l’ordonnateur et celles du comptable.
64C’est une chaine informatique qui permet juste de retracer la procédure d’exécution. Elle n’a aucune fonction comptable. 65Dans les établissements publics administratifs, les fiches d’engagement, les mandats sont remplis des mains du chef service administratif et de l’agent comptable respectivement. 66Voir les articles 24 ,25 et 26 du Règlement Général sur la Gestion Budgétaire et de la comptabilité Publique de 2013 (RGGCP). 67Le dernier alinéa de l’article 25 du RGGBCP stipule « Un engagement de régularisation est effectué au plus tard huit jours après le paiement. ».
29
La séparation doit être nette. Nulle ne doit cumuler les fonctions de l’ordonnateur et du
comptable. Le principe exclut également l’occupation dans un même service, des fonctions
d’ordonnateur et de comptable par des coépouses, des ascendants et/ou descendants.
La précision était importante avant d’aborder la phase comptable.
Dans le système chorus en France, le service facturier joue un rôle important dans
l’assouplissement de la tenue de la comptabilité. Il permet de prendre en charge et de payer
les fournisseurs dans des délais raisonnables et faire éviter à l’Etat de supporter des intérêts
moratoires.
En Guinée, depuis le plan comptable 198968, la comptabilité était tenue en partie simple. Les
immobilisations étaient enregistrées dans une classe de charge (classe 6)69, ce qui en partie
expliquait tristement l’utilisation abusive des biens de l’Etat notamment les véhicules
immatriculés VA70.
Le patrimoine immobilier de l’Etat n’était pas retracé de manière effective. L’absence d’une
comptabilité à partie double ne permettait pas de ressortir de manière transparente les actifs et
les amortissements.
La réforme comptable engagée en 2016 avec l’appui du Fonds Monétaire International (FMI)
a permis la mise en place d’un plan comptable à partie double et des manuels d’exécution
comptable des dépenses et des recettes.71
Mais, jusqu’à ce jour, ces manuels souffrent de signature sur le bureau des autorités du
ministère en charge des finances. Les projets de manuels de procédures d’exécution
comptable des dépenses publiques ont porté sur cinq(5) natures de dépenses que sont :
Les achats de biens et services, les subventions ; les immobilisations, les intérêts de la dette et
les salaires.
Les réformes engagées au niveau du ministère des finances ont permis de ressortir des
dysfonctionnements dans la comptabilisation de ces dépenses qui existaient avant la mise en
œuvre de la LORF.
68De 1989 à 2000 la comptabilité a été régie par un décret fixant un plan comptable à partie simple. A partir de 2000 la Direction du trésor a voulue expérimenter la comptabilité patrimoniale à travers des projets d’arrêté qui n’ont jamais été signés. Il a fallu attendre 2015 pour voir un arrêté de la comptabilité à partie double signé et qui est entré en vigueur en 2018. 69L’ancien plan comptable ne comportait pas toutes les classes. Il était simplifié à la classe des charges (6), la classe des produits (7) et la classe de trésorerie (5). 70Véhicule Administratif. 71J’ai eu l’honneur de participer à l’élaboration de ces manuels. J’étais membre de la commission d’exécution comptable des dépenses publiques. Voir la note de service numéro 0371/MEF/DNTCP/2016.
30
Dans ce présent mémoire, l’analyse se limitera sur les insuffisances constatées au niveau de la
procédure d’exécution comptable des achats et du traitement des subventions notamment les
fonds accordés par les bailleurs, en vue de ressortir l’enjeu de l’apport de la nouvelle
constitution financière.
Sur la question relative aux achats des biens et services, le comité de réforme a relevé
les points suivants :
A- Les textes législatifs et réglementaires ne faisaient pas mention du délai global de
paiement aux termes duquel l’Etat est tenu de s’acquitter de sa dette vis-à-vis des
fournisseurs de biens et de services sous peine de se voir infliger des intérêts moratoires.
B- Le Règlement Général sur la Gestion Budgétaire et la Comptabilité Publique prévoit en
ses articles 24, 25 et 2672 les dépenses éligibles à la procédure dérogatoire à l’exception
des missions et formations à l’extérieur ainsi que des évacuations sanitaires.
C- Les relations entre les financiers en poste dans les ambassades et leurs comptables de
rattachement, en l’occurrence l’ACCT73, n’étaient pas transcrites dans les comptes de
liaison dédiés. Ceci était la conséquence de la substitution du département des Affaires
Etrangères à celui en charge des Finances dans la nomination des payeurs à l’étranger.
D-Les consommations d’eau et d’électricité sont payées sous forme d’acomptes en procédure
dérogatoire alors que ce sont des dépenses qui doivent être soumises à la procédure normale
du moment que la Société EDG74et la Société des Eaux de Guinée produisent des factures de
consommation.
Sur la question relative à la comptabilisation des subventions, les constats suivants ont
été apportés par le comité de réforme :
A- Les dépenses d’investissement sont actuellement portées de façon anormale sur le compte
6575. Cet état de fait a eu pour conséquence d’impacter négativement le compte de résultat
alors que le bien acquis devait durer plus d’une année. La logique voudrait que seule
72Le RGGBCP dans ces articles 24,25 et 26 s’est limité aux dépenses du personnel, aux charges de la dette et aux dépenses de souveraineté pour les dérogations à la procédure normale de paiement. Or, les formations à l’extérieur et les dépenses liées aux évacuations sanitaires sont dans la pratique exécutées avant le service fait. 73Agence Comptable Centrale du Trésor, elle est une division de la Direction Nationale du Trésor. Sa mission consiste à centraliser l’ensemble des comptes publics de l’Etat. 74Electricité De Guinée. 75 Chiffre qui désigne les charges dans le plan comptable.
31
l’annuité d’amortissement, représentant l’usure du bien, soit comptabilisée au titre des
charges.
Désormais, selon le nouveau plan comptable de l’Etat, les dépenses relatives au titre 576 de la
nomenclature budgétaire seront immobilisées, au compte de la nouvelle procédure, dans la
classe 277.
B- Dans le cadre de la contribution de l’Etat dans le financement des projets Finex78,
l’absence de service fait au moment du paiement rend pratiquement impossible le respect
de l’article 1779 du Règlement général sur la Gestion Budgétaire et la Comptabilité
Publique.
L’apport de la LORF80 dans le traitement comptable des financements extérieurs résulte
de l’application de la déclaration de Paris de 200581 qui consiste à l’intégration des fonds
apportés aux bailleurs dans les budgets nationaux. C’est une déclaration qui se veut
contraignante dans les domaines de l’harmonisation, l’alignement, l’appropriation, la logique
de résultats et la responsabilité mutuelle (donateurs/pays partenaires).
La mise en œuvre de la LORF et le RGGBCP contribuent progressivement à résoudre ces
insuffisances par l’application d’un nouveau plan comptable inspiré de la comptabilité des
entreprises et qui permet de retracer toutes les opérations comptables.
Certes, il existe encore un problème de traçabilité des opérations financières. Tous les
comptes tenus ne sont pas conformes aux normes SYSCOHADA82 et ne répondent pas au
critère de la comptabilité à partie double.
Toutefois, la LORF a apporté une véritable ‘révolution comptable’ en instaurant l’existence
de trois types de comptabilités 83:
76Le titre 5 désigne les investissements 77Chiffre qui désigne les immobilisations dans le plan comptable 78Financement extérieur 79 Cet article stipule « Les dépenses sont engagées, liquidées et ordonnancées avant d’être payées.“ 80L’article 39 de la LORF stipule « Lorsqu’ils sont accordés à l’Etat, les fonds des bailleurs internationaux, y compris ceux accordés à des projets ou programmes d’investissement particuliers, sont intégrés en recettes et en dépenses à son budget général… » 81 La Déclaration de Paris Sur l’Efficacité de l’Aide au Développement est une charte rédigée en 2005 sous l’égide du Comité d’Aide au Développement de l’OCDE. 82 Système comptable de l’organisation pour l’harmonisation du droit des affaires en Afrique 83Article 69 de la LORF de 2012 et Article 50 du RGGBCP.
32
1- La comptabilité budgétaire ou la comptabilité des engagements, elle est tenue en partie
simple par les ordonnateurs ;
2- La comptabilité générale ou la comptabilité patrimoniale : C’est la comptabilité des
droits constatés, elle est tenue en partie double par le comptable public
3- La comptabilité d’analyse des coûts qui permet de ressortir les coûts des politiques
publiques réalisés en cours d’année.
L’application de ces trois comptabilités permet la traçabilité, la sécurisation des fonds, mais
aussi la bonne tenue des statistiques financières et les états financiers.
La bonne tenue des comptes permet aux services de contrôles d’opérer des contrôles de
manière plus aisée et de faire prévaloir avec plus de sécurité le contrôle hiérarchisé des
dépenses.
D’où la nécessité de s’attarder sur les changements apportés sur le contrôle de l’exécution
des finances publiques.
Paragraphe 2 : Des innovations relatives au contrôle de l’exécution des
finances publiques
Le contrôle d’exécution des finances publiques est réalisé par des organes de l’administration
(contrôle interne à l’administration) et par des organes externes à l’administration (contrôle
politique et contrôle juridictionnelle).
A- Le contrôle interne à l’administration
Le contrôle interne à l’administration est réalisé par les corps d’inspection qui sont
constitués par l’Inspection Générale d’Etat (IGE), l’Inspection Générale des Finances (IGF)
et les inspections sectorielles.
L’Inspection Générale d’Etat est régie par le Décret/2012/124/SGG/PRG84. Il prévoit les
règles d’organisation et de fonctionnement ainsi que les attributions dévolues aux
inspecteurs dans le cadre de la réalisation des missions d’inspections. L’institution est placée
sous l’autorité du Président de la République. Elle constitue l’organe supérieur de contrôle
84 C’est un décret de 9 pages et 39 articles
33
administratif de par l’étendue de ses missions. Mais ses attributions institutionnelles restent
encore très limitées85.
Depuis2016, plusieurs réformes ont été engagées pour renforcer l’opérationnalité de
l’institution, c’est notamment le recrutement sur concours de 17 inspecteurs d’Etat en 201686.
Les missions des Inspecteurs d’Etat couvrent l’ensemble des administrations publiques. Elles
sont effectuées sur la demande du Président de la République (PRG) ou sur ordre de
l’Inspecteur Général d’Etat. La mission de l’IGE consiste principalement à vérifier la
régularité et le respect des procédures en matière de gestion budgétaire et financière. Elle
s’assure également du respect des lois et des règlements au sein des services publics ou les
services d’intérêt général.87En 2016, l’IGE a réalisé une dizaine de missions d’inspection,
ce qui reste très faible eu égard aux enjeux liés à la problématique de la transparence
en Guinée.
Quant à l’Inspection Générale des Finances, elle est régie par le Décret/2013/007/SGG/PRG.
L’institution est très prolifique de par le nombre de missions qu’elle réalise. Elle s’occupe
notamment de la vérification de la gestion des comptables des départements ministériels, des
Etablissements Publics Administratifs (EPA) et des collectivités locales.
Il existe également des corps d’inspection placés auprès des chefs de départements
ministériels. Ces corps sont en principe88spécialisés dans les domaines auxquels relèvent
leurs départements. Ils sont nommés par décret et sont placés respectivement sous la
responsabilité des ministres de leurs départements d’attache.
Il convient de relever que la LORF n’a pas fait mention des corps d’inspection
sectoriels et elle n’a évoqué l’Inspection Générale d’Etat que de manière sommaire.89
En revanche, le législateur organique est revenu plusieurs fois sur l’inspection Générale
des Finances.
85Le décret reste très limitatif sur les attributions de l’IGE, il réduit l’institution en un simple service. Son article 1er stipule « le service de l’inspection Générale d’Etat…relève de l’autorité du Président de la République dont il reçoit les instructions et à qui il rend compte » 86Concours auquel je me félicite d’avoir été le major. 87Voir les articles 2 à 4 du décret/2013/124/SGG/PRG 88Les rapports d’inspections ont révélé que bon nombre des agents des inspections sectorielles n’ont pas une qualification requise pour le domaine auquel ils sont affectés. 89La LORF a été rédigée à une période qui a coïncidé à la dissolution de l’IGE. Il a fallu attendre 2015 pour récréer l’institution.
34
En règle générale90, tous les autres corps d’inspections administratives ont l’obligation de
déposer les copies de leurs rapports à l’Inspection Générale d’Etat. Malheureusement, les
corps de contrôle souffrent d’un problème de coordination.
Cette situation rend inefficace les actions de contrôle et contribue à complexifier la mission
de l’assainissement des finances publiques.
Au-delà des corps de contrôles administratifs, il existe des contrôles au niveau juridictionnel
et politique.
B- le Contrôle juridictionnel
Le contrôle juridictionnel est réalisé par la Cour des comptes. La Cour est créée sur le
fondement de la loi organique 2013/046/CNT91.
Avant 2012, les attributions de la Cour des comptes étaient exercées par une chambre des
comptes de la Cour suprême92.
Ainsi en 2012, le législateur ‘lolfien’ a précisé dans l’article 76, les attributions de la Cour en
se fondant sur l’article116 de la constitution de 2010 dans ces termes : Conformément aux
dispositions de l’article 116 de la Constitution : La Cour des comptes est la juridiction de
contrôle a posteriori des finances publiques. Elle dispose d’attributions juridictionnelles et
consultatives. Elle statue sur les comptes publics, ceux des collectivités territoriales et
locales, des établissements publics, des entreprises publiques et parapubliques et de tous
organismes et institutions bénéficiant de concours financiers de l’Etat. Elle connaît
également des comptes de campagnes électorales et de toute matière qui lui est attribuée par
la loi ».
La Cour des comptes est également chargée de contrôler les déclarations des biens telles que
reçues par la Cour constitutionnelle.
Elle élabore et adresse un rapport au Président de la République et à l’Assemblée Nationale.
Au-delà des attributions traditionnelles prévues par l’article 76 précité, la loi organique de
2012 a apporté deux (2) innovations majeures dans les attributions de la Cour. La LORF est
90Le décret 2012/124/SGG/PRG est muet sur cette question. Cependant, au Sénégal les autres corps d’inspections déposent les copies de leurs rapports à l’IGE. 91C’est une loi de 36 pages et 139 articles. 92C’est la nouvelle constitution de 2010 qui a prévu la création de plusieurs institutions notamment la Cour des Comptes.
35
d’ailleurs revenue à plusieurs fois sur ces innovations, il s’agit des rapports entre la Cour et
l’Assemblée nationale et les amendes que la Cour peut fixer aux ordonnateurs défaillants y
compris les ordonnateurs principaux.
S’agissant des rapports entre la Cour et l’Assemblée Nationale, le législateur a prévu que les
copies des rapports de la Cour soient déposées sur le bureau du Président de l’Assemblée
Nationale.
Ce procédé présente l’avantage pour les députés d’avoir des informations détaillées sur
l’exécution de la loi de finances mais également sur les grandes perspectives et les
orientations budgétaires.
Il convient tout de même de préciser que le législateur guinéen ne prévoit pas
l’assistance de la Cour en amont de la procédure d’adoption de la loi de finances. La loi
n’oblige pas la Cour d’apporter des rapports d’information à l’Assemblée nationale
pendant le DOB.
Cependant cette limite pourra être dépassée avec le temps93, elle pourra, par les rapports
qu’elle édicte, inciter le législateur à développer les textes pertinents en la matière.
S’agissant des amendes prévues contre les ordonnateurs défaillants, la LORF a précisé dans
son article 80 que « Toute faute de gestion commise par les ordonnateurs, y compris les
Ministres et leurs collaborateurs directs, les ordonnateurs délégués et les contrôleurs
financiers est passible d’amende prononcée par la Cour des comptes selon les modalités
définies à l’article 79 alinéa 2 de la présente loi organique. »94.
Cette disposition est une innovation majeure du législateur guinéen. Elle renforce les
attributions juridictionnelles de la Cour des comptes et exige davantage de discipline dans la
gestion budgétaire.
93C’est seulement en 2016, que les conseillers référendaires et les auditeurs ont été recrutés. 94L’article 79 alinéa 2 de la LORF précise les modalités en ces termes« Le montant de ces amendes est, au terme d’une procédure respectueuse des droits de la défense, fixé en fonction de la gravité de la faute commise et du préjudice subi par la collectivité. Ce montant ne peut dépasser l’équivalent d’une année de salaire de l’intéressé. En cas de responsabilité collective, ce montant peut atteindre trois années de salaires. »
36
Sur ce point, les députes guinéens ont marqué une avancée notable par rapport à leurs
homologues français qui, depuisNapoléon1er95, n’arrivent toujours pas à imposer dans
les textes, le jugement des ordonnateurs principaux par la Cour des comptes.
En France, la Cour des comptes ne juge pas les ordonnateurs principaux. Pour ce qui est des
ordonnateurs secondaires, ils sont jugés par la Cour de discipline budgétaire.
Cette situation constitue un véritable défi pour le législateur Français dans son ambition de
mettre un dispositif juridique à même de discipliner la gestion des ordonnateurs principaux.
Toutefois, le législateur guinéen est resté prudent quant aux sanctions applicables aux fautes
de gestion. Il prévoit notamment dans l’article79 de la LORF « …le montant de ces
amendes… ne peut dépasser l’équivalent, d’une année de salaire de l’intéressé. En cas de
responsabilité collective, ce montant peut atteindre trois années de salaire… ».
Le législateur, en indexant le salaire dans la fixation de l’amende, a tout simplement opté
pour le bon sens, selon le principe nul ne peut au-delà du possible.
Mais le juge de la Cour des comptes appliquera-t-il cette amende à l’occurrence à l’endroit
d’un ministre ? Il reste attendu sur cette question.
Il faut ajouter que le législateur guinéen est allé très loin dans la fixation des nouvelles
attributions de la Cour des comptes en s’alignant aux prescriptions de son homologue de la
France96notamment par l’article 797 de la loi organique 2013/046/CN qui accorde le droit à la
certification des comptes de l’Etat.
Certes, au vu des moyens humains et matériels de la Cour, cette mission de certification peut
s’avérer difficile, mais la prévoyance voire l’anticipation juridique du législateur en attendant
que les conditions soient réunies porte toute son importance dans la qualification de la
gestion publique.
95Napoléon Bonaparte (15 août 1769-5 mai 1821) Empereur français qui est à l’origine de la création de la Cour des Comptes en 1807. 96« La mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte notamment : […] La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'État. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées ; […] ». Art. 58 LOLF. 97« La Cour des comptes…certifie la régularité, la sincérité et la fidélité du compte général de
l’Etat ».
37
Car, dans un pays où les autorités comptent essentiellement sur l’appui des bailleurs de fonds
pour financer les projets de développement, il est primordial d’offrir des garanties aux
financeurs.
L’exécution des finances publiques connaît aussi un contrôle politique qui est assuré par les
députés.
C- Le contrôle politique de l’exécution des finances publiques
M. BOUVIERNE ne disait-il pas, « les finances publiques ont […] à plusieurs reprises dans
l’histoire joué un rôle majeur dans le processus de formation et de transformation de l’Etat,
se situant à l’origine de la démocratie »98. La LORF a opéré un changement important dans le
développement des pouvoirs budgétaires de l’Assemblée Nationale notamment à travers le
contrôle qu’elle exerce.
D’ailleurs, le renforcement des pouvoirs de l’Assemblée Nationale en matière d’approbation
de la loi de finances a été l’un des motifs les plus invoqués par les pères de la LOLF99.
Tout d’abord, le législateur organique a renforcé le droit à l’information budgétaire des
députés à travers des masses de documents d’ordre général et explicatif qui accompagnent le
projet de la loi de règlement. Il s’agit notamment le Projet Annuel de Performance (PAP), les
annexes explicatives.
Ensuite, le ministère en charge du budget produit chaque trimestre un rapport d’exécution de
la loi de finances en cours. Ce rapport est déposé à l’Assemblée Nationale et publié sur le
site du ministère du budget100.
Enfin, la possibilité est offerte aux députés de procéder à des enquêtes, des auditions pour
s’informer du niveau d’exécution de la loi de finances. Il faut préciser à cet effet que les
rapports des enquêtes des députés ne sont à ce jour pas accessible au public, ce qui
contrarie les règles de la transparence financière.
Certes, la LORF a apporté des changements significatifs pour l’amélioration du cadre
budgétaire guinéen. Le budget n’est plus vu comme un instrument d’autorité mais comme un
outil de développement devant servir à la satisfaction de l’intérêt général. Avec la LORF, il
98Michel BOUVIER, « Réforme des finances publiques : réforme de l’Etat », RFFP, n°73, 2001 99Michel PAUL, L’essentiel de la LOLF, la nouvelle constitution financière, Gualino, les Carrés page 33 et 34/190. 100www.mbudget.gov.com
38
est évident de constater, une véritable réorganisation des acteurs financiers tant dans la
dynamique du renforcement du droit à l’information que dans la redéfinition des indicateurs
de performances.
Cependant, la mise en œuvre effective de la loi organique tarde à se réaliser pleinement dans
tous les compartiments de l’administration publique.
Comme tout changement, la nouvelle constitution financière rencontre aussi des résistances,
des difficultés variées et qui nécessitent une mobilisation politique et technique pour les
surmonter.
C’est pourquoi, dans le passage qui suit, est abordée la question relative aux contraintes liées
à la mise en œuvre de la LORF et les perspectives.
39
CHAPITRE II : Les contraintes liées à la mise en œuvre de la
LORF et les perspectives
Il est fait état de l’examen des contraintes liées à la mise en œuvre de la LORLF (section 1)
et les perspectives à envisager (section 2).
Section I : Les contraintes liées à la mise en œuvre de la LORF
En mai 2014, le conseil des ministres a adopté un Plan de réforme des finances publiques
(PREFIP) suite à une évaluation complète du système actuel de gestion des finances
publiques de la Guinée avec l’exercice PEFA (Public Expenditure and Financial
Accountability– Dépense Publique et Responsabilité Financière) réalisé avec l’appui du FMI
en avril-juin 2013.
En 2017, après trois (3) années d’exécution du PREFIP, les autorités ont produit un rapport
annuel de l’état de la mise en œuvre de la stratégie de la réforme des finances publiques101qui
a fait ressortir des contraintes matérielles, humaines et institutionnelles.
Les conclusions de ce rapport font l’objet d’une analyse détaillée dans ce présent
développement par l’examen dans une première partie des contraintes matérielles et
humaines liées à la mise en œuvre de la LORF (paragraphe1) et dans une seconde partie des
contraintes institutionnelles (paragraphe2).
Paragraphe 1 : Les contraintes matérielles et humaines liées à la mise en œuvre
de la LORF:
Il ressort du rapport annuel sur l’état de mise en œuvre de la stratégie de réforme des
finances publiques des éléments qui expliquent les contraintes matérielles et humaines liées à
la programmation et à la préparation du budget. Mais en poussant l’analyse, l’on se rend
compte que les points explicités dans le rapport révèlent aussi les difficultés rencontrées dans
la mise en œuvre de la LORF.
101Rapport annuel de l’état de mise en œuvre de la stratégie des reformes des finances publiques ; PREFIP 2016 ; 21p ; version du 18 avril 2017;du ministère de l’économe et des finances.
40
Les acteurs impliqués dans la mise en préparation et l’exécution des finances publiques
présentent un réel besoin de renforcement des capacités pour l’appropriation des
changements introduits par la LORF.
En effet, la maîtrise de la gestion axée sur les résultats avec la notion de programmation et
d’exécution constitue un défi pour des financiers formés et habitués à l’ancien système des
finances publiques basé sur la gestion axée sur les moyens.
De même, l’introduction d’une comptabilité patrimoniale proche de celle utilisée dans les
entreprises échappe à la compréhension d’un bon nombre des agents du réseau des
comptables formés sur une comptabilité à partie simple. L’ancien plan comptable ne portait
que sur les comptes des classes de charges (6), de produits (7) et de trésoreries (5).
Or, le nouveau plan comptable inspiré de la LORF comporte les comptes de la classe 1 à la
classe 8. Ce bouleversement constitue un sérieux défi à l’application du volet comptabilité de
la LORF et affecte foncièrement le dispositif prévu en matière d’exécution budgétaire et les
principes liés notamment le principe de la sincérité.
Les finances publiques forment une chaine cyclique. La déformation d’un maillon affecte
inéluctablement les autres maillons. Par exemple, une comptabilité mal tenue ne facilite pas
une analyse descriptive des finances publiques par les corps de contrôles en particulier la
Cour des comptes qui est appelée à produire des rapports d’information sur l’état d’évolution
des finances publiques.
Les difficultés engendrées par la faiblesse de qualification des agents de conception et
d’exécution touchent également les services chargés de préparer les documents budgétaires.
Contrairement aux documents mentionnés par l’ordonnance de 1991, la LORF a prévu
plusieurs documents à l’image de la LOLF de la France qui doivent accompagner le projet de
loi de finances. L’élaboration de ces documents sur fond d’objectifs et d’indicateurs de
gestion pose parfois des difficultés d’ordre technique. Or, avec le renforcement des pouvoirs
parlementaires, ces documents sont plus que nécessaires pour comprendre les clarifications
relatives aux trajectoires fixées par l’exécutif en matière de finances publiques.
Bien entendu, il y’a des cadres qui ont un excellent niveau de qualification et qui œuvrent
dans l’ombre pour réaliser de grands travaux en matière de réformes. Mais leur nombre reste
largement insuffisant au regard des nombreux chantiers en cours.
41
La faiblesse du niveau de qualification résulte de plusieurs facteurs qui se résument en trois
(3) points :
Tout d’abord, il existe un phénomène de sous-utilisation de cadres ayant étudié dans de
grandes écoles de finances publiques ou diplômés dans des universités de référence. La
plupart des jeunes fonctionnaires diplômés de la prestigieuse Ecole Nationale
d’Administration (ENA) de France, ou encore de l’Ecole Nationale des Finances Publiques
(fusion des anciennes écoles du trésor et des impôts) et de l’Ecole Nationale des Douanes,
sont utilisés dans des fonctions qui sont largement en dessous de leur potentiel. Parfois, ils
sont purement et simplement écartés des fonctions de conception au profit des cooptations
sans réelles qualifications.
Ensuite, dans bien des cas, les cadres impliqués dans les réformes sont soient issus de la
vieille école inspirée de la logique de l’ordonnance de 1959 ou soit formés dans les pays de
l’Est102 avec des visions totalement différentes.
Enfin, il existe une autre catégorie de cadres diplômés dans de grandes universités mais
ayant une approche peu pratique des finances publiques.
A ces facteurs, il faut ajouter l’absence réelle ou du moins l’insuffisance d’une politique de
formation appuyée par la mise place d’un plan de formation au sein des ministères en charge
des finances. Il existe juste un service de formation qui relève de la responsabilité du chef de
cabinet et qui échappe aux attributions du gestionnaire des ressources humaines. Cette
dichotomie est la résultante d’un organigramme mal adapté pour une adéquation entre les
besoins manifestes de formation et les formations produites.
Le gestionnaire des ressources humaines qui est chargé en principe de la définition et de la
mise en œuvre de la politique de management et des ressources humaines n’a en réalité, bien
entendu selon le dispositif mis en place, aucun pouvoir d’évaluation des attentes des
différents services en termes de renforcement des capacités. Cette contrariété constitue la
principale explication de l’abyssal décalage entre le niveau de rendement des cadres et le
niveau de technicité et de qualité attendu pour la mise en œuvre de la LORF.
Le volet formation exécuté actuellement par l’entremise d’experts internationaux est loin de
pouvoir répondre aux énormes besoins de formation pour deux (2) raisons principales :
102Sous le premier régime, la majorité des cadres ont été formés dans les pays de l’Est.
42
La première raison s’explique par le fait que ces formations sont de courte durée
(généralement deux(2) à trois (3) semaines) et sont souvent organisées au profit des agents
occupant des postes de responsabilité. Or, il devrait exister un plan de formation qui prend en
compte les attentes de formation de tous, y compris les agents d’exécution qui constituent les
acteurs opérationnels de la mise en œuvre des textes d’application (décrets, circulaires…).
Ensuite, une formation d’un (1) mois ne saurait permettre à l’acquisition d’une expertise ou à
la compréhension de tous les paramètres d’un secteur aussi ciblé soit-il.
Les formations doivent s’inscrire dans une continuité obéissant à l’exécution disciplinée
d’un plan de formation sagement élaboré sur la base d’une prise en compte de
l’ensemble des attentes en termes d’efficacité de l’action publique.
La deuxième raison est le fait que ces formations ne sont pas organisées à l’issue d’une
évaluation des besoins de formation et du niveau des bénéficiaires.
Pour toutes ces raisons, les formations produites n’apportent que peu d’impact dans la
qualification de l’action publique et le rendement des services publics.
A la contrainte liée au niveau de qualification des ressources humaines, il faut ajouter la
contrainte relative à l’insuffisance des moyens matériels et logistiques.
Le rapport annuel sur l’état de mise en œuvre de la stratégie de réformes des finances
publiques de 2016 a relevé que la LORF était insuffisamment divulguée.
Certes, les autorités publiques appuyées par l’Union européenne ont démultiplié en plusieurs
copies la LORF et le règlement général sur la gestion budgétaire et la comptabilité publique.
Mais la LORF est à l’image d’une constitution. Elle comporte des prescriptions généralistes
difficiles à décoder. Il faut donc des décrets d’application, des circulaires explicatives.
Or, à ce jour, c’est seulement la loi sur la gouvernance financière, le décret portant règlement
général sur la gestion budgétaire et de la comptabilité publique et le plan comptable qui sont
pris en application de la loi organique. Cela dénote les difficultés matérielles qui existent
dans sa mise en œuvre.
Des clarifications sont attendues sur la portée réelle de la LORF.
43
Les approches ‘lolfiennes’ sur les questions relatives aux finances locales, aux finances
minières, aux techniques de répartition et d’exécution des finances publiques sur la base d’un
programme ainsi que le contrôle hiérarchisé des dépenses n’ont fait l’objet ni de décret
d’application ni de circulaire explicative.
En prenant par exemple les finances locales, des précisions importantes sont nécessaires sur
cette question pour plusieurs raisons. L’étendue du champ d’application de la LORF sur les
finances locales pose un certain nombre d’interrogations sur le respect du principe de la libre
administration des collectivités territoriales. D’où l’intérêt de formaliser des textes
d’application sur cette question pour de meilleures clarifications afin de permettre aux
acteurs financiers plus particulièrement les administrateurs territoriaux d’être fixés sur les
prescriptions de la loi organique.
Sur cette question, la France quant à elle, a clairement choisi d’écarter la LOLF du champ
d’exercice des collectivités locales103au nom du principe de la libre administration qui s’y
applique.
Toutefois, le pays de Colbert104 a opté pour l’extension du champ d’application du
Règlement général sur la comptabilité aux collectivités locales alors que la Guinée sur cette
question a choisi de ne pas appliquer le RGGBCP105 aux collectivités.
Aussi, au vu de l’article 7106 de la LORF qui réaffirme le droit de propriété sur les ressources
naturelles et surtout qui apporte des précisions sur l’application des règles prévues par la
103En France, c’est la nomenclature budgétaire et comptable M14 qui s’applique aux collectivités territoriales 104Jean-Baptiste Colbert né le 29 août1619 à Reims, mort le 6 septembre1683 à Paris, est un des principaux ministres de Louis XIV. Contrôleur général des finances de 1665 à 1683 105En effet le RGGBCP comporte le volet budgétaire de l’Etat qui n’est pas compatible aux règles d’administration du budget des collectivités. 106L’article 7 de la LORF dispose « Les ressources naturelles appartiennent à l’Etat. Il peut en vendre les produits ou en concéder l’exploitation à des tiers au terme d’accords écrits et rendus publics prévoyant notamment la juste rémunération de l’Etat sous forme de redevance ou de dividende ainsi que l’application de la fiscalité de droit commun sous réserve d’éventuelles exceptions prévues en loi de finances. Ces accords font l’objet d’un suivi d’exécution dans un rapport annuel annexé aux lois de finances, faisant notamment apparaître l’ensemble des recettes fiscales et non fiscales que l’Etat tire de l’exploitation et de la vente de ses ressources naturelles. Les recettes tirées de ces ressources naturelles sont gérées et affectées selon les principes définis en application de la présente loi organique. Les lois de finances fixent les modalités et les procédures de gestion de ces recettes de nature à garantir des bénéfices économiques et sociaux durables à la collectivité nationale »
44
LORF dans la gestion des recettes tirées de ces ressources, il importe de réviser le code
minier107pour l’adapter aux exigences de la performance.
L’insuffisance de réglementation dans la vulgarisation des textes d’application de la LORF
constitue une véritable contrainte dans sa mise en œuvre.
Le niveau de qualification des agents n’est pas sans rapport avec les contraintes
institutionnelles.
Paragraphe 2 : Les contraintes institutionnelles
A partir de 2013, la Guinée sous la pression des bailleurs de fonds, s’est engagée dans un
rythme précipité dans le processus de la mise en œuvre de la LORF. Les réformes étaient mal
préparées et n’étaient pas conduites par une structure dédiée. Le pays n’avait pas réalisé la
complexité du nouvel instrument juridique et tous les profonds changements que sa mise en
œuvre pouvait induire.
Suite à ce constat, des propositions108 ont été faites pour la mise en place d’une direction de
réforme budgétaire ayant pour mission de :
- Réfléchir et rédiger des textes pertinents pour l’application et l’évolution de la LORF ;
- Vulgariser les reformes au niveau des services centraux déconcentrés et décentralisés ;
- Définir en collaboration avec les autres directions les nouvelles règles en matière
budgétaire et comptable.
Ces propositions n’ont pas retenu l’attention du ministre à l’époque. Mais deux (2) ans après,
les missions suscitées ont été confiées à la cellule technique de suivi des programmes
(CTSP).
La CTSP, en dépit des travaux salutaires qu’elle a réalisés jusque-là, reste une cellule avec
une faible marge de manœuvre en matière de pilotage et de coordination.
Le niveau de pilotage des reformes de la LORF n’est pas à la hauteur des enjeux de la
loi organique et de tout ce qu’elle comporte comme changement tant sur la nouvelle
107En effet, le code minier date de septembre 2011, il a donc précédé la LORF.. 108M’inspirant de la Direction de Réforme Budgétaire de la France, par une note administrative, j’ai proposé au ministre des finances de l’époque de créer une Direction ad hoc ayant pour mission la préparation à la mise en œuvre de la LORF. La note est restée dans le tiroir.
45
orientation des finances publiques que sur la réadaptation des structures
administratives de l’Etat.
Ce rabaissement du niveau de pilotage entraîne de véritables difficultés dans la mobilisation
des institutions administratives et politiques.
Le rapport annuel sur l’état de mise en œuvre de la stratégie de réformes des finances
publiques de 2016 a déploré le retard accusé pour la restructuration de la Direction Nationale
du Budget (DNB). Plus loin, il a relevé le faible niveau de restructuration de la Direction
Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DNTCP).109
Cet immobilisme se traduit par un faible niveau de recouvrement des recettes non fiscales
110et un niveau de qualité comptable d’une médiocrité à la limite de l’acceptation. Il n’existe
pas de traçabilité pouvant ressortir tous les mouvements comptables de façon sincère. Aux
cours des travaux de commissions effectués sur la réforme de l’exécution comptable des
dépenses et des recettes, il est apparu des comptes de liaison non soldés depuis cinq (5)
ans.
De même, le défaut de restructuration de la DNTCP occasionne l’existence d’un côté des
services surpeuplés d’agents peu productifs et n’ayant pas de qualifications requises pour
porter des réformes entreprises et de l’autre côté, des services stratégiques qui n’attirent pas
d’agents pour des raisons souvent pécuniaires. C’est le cas de la division comptabilité des
collectivités qui attire très peu d’agents.
La direction reste également profondément ‘moyenâgeuse’ du fait de la vieillesse du
personnel de son réseau comptable. La durée moyenne en poste d’un trésorier préfectoral
est de 15 ans.
A ces limites, il faut ajouter le faible niveau d’interconnexion entre les différentes directions
du ministère des finances et celui du budget. Les directions sont cloîtrées dans leurs
attributions traditionnelles, ce qui laisse la place à une sorte d’impasse, empêchant la fluidité
des réformes. L’existence même de deux (2) ministères financiers111 dans un pays de moins
109 Elle est régit pas l’arrêté n°6868/MEF/CAB portant attributions et organisation de la DNTCP 110« Il n’y a eu pratiquement pas d’avancées sur ce sous-programme de renforcement de la gestion des ressources
non fiscales” ; page 9 rapport annuel de l’Etat de mise en œuvre de la stratégie de réforme des finances
publiques. 111 Il existe deux(2) ministères en charge des finances placés au même rang protocolaire : le Ministre de l’Economie et des Finances et le Ministère du Budget.
46
de douze millions quatre cent mille 112(12 400 000) habitants et un Produit intérieur brut
d’environ six milliards deux cent quatre-vingt-dix-neuf millions 113(6 299 000 000) de dollars
est sujette à des interrogations. L’hyper-bureaucratisation est parfois un facteur de blocage du
fonctionnement normal des services publics.
Le manque d’interconnexion se traduit par l’absence de l’institutionnalisation d’un
cadre de concertation des services des deux (2) Ministères pour l’harmonisation et la
cohérence des actions engagées dans le cadre de la réforme. L’exemple le plus frappant
porte sur la revue annuelle des Etablissements Publics Administratifs (EPA) de septembre
2017114 organisée par le ministère du Budget. Sans rentrer dans les détails qui ont entaché les
relations des deux (2) ministères sur la question de la répartition des compétences par rapport
à la tutelle des EPA, le forum sur la revue annuelle des EPA n’a connu la participation
d’aucun Directeur du ministère de l’économie et des Finances.
De surcroit, aucune communication du ministère des finances n’a été faite au cours ou à
l’occasion de ce forum. Pourtant, c’est ce département qui gère tout le volet comptable des
EPA. Ce manque de coordination et de mutualisation des efforts, se répercute parfois dans le
fonctionnement des services centraux et déconcentrés.
Les conséquences de la distanciation entre les ministères chargés des finances et les acteurs
qui animent les différents services se traduisent dans la mise en œuvre passive de l’aspect
institutionnel de la réforme de la LORF. Le rapport de l’état d’exécution du plan de réforme
des finances publiques de 2016 a également pointé les retards accusés dans la mise en place
des structures et d’instruments devant accélérer le passage de la gestion axée sur les moyens
vers la gestion reposant sur la logique de performance. C’est le cas des actions suivantes:
Mise en place d’un modèle de simulation de l’économie guinéenne (MSEGUI) ;
Mise en place du Comité technique de validation du cadrage Macro-économique ;
Conception et mise en place d’un outil informatique, intitulé Logiciel d’Elaboration du
Budget (LEB) dédié à la préparation du CBMT 115et CDMT116 Global et du budget annuel ;
112Source banque mondiale données de 2016. 113Source banque mondiale ; données 2016. 114Rapport de la Première revue annuelle des Etablissements publics administratifs-septembre 2017 ; 45 pages. 115Cadre Budgétaire à Moyen Terme 116Cadre de Dépense à Moyen Terme
47
Elaboration du premier Cadre de programmation à moyen terme (CBMT 2017-2019)
(annexe en mode LORF) ;
Adoption de la nouvelle Nomenclature Budgétaire de l’Etat (NBE) ;
Préparation d’un tableau de passage à la nouvelle nomenclature budgétaire selon la
LORF ;
Elaboration du Programme d’Investissement Public (PIP) 2017-2019 ;
Réforme institutionnelle par la fusion de directions chargées de la programmation et
de la budgétisation ;
Production et publication des comptes nationaux dans les délais (définitif 2014 et
provisoire 2015) ;
Actions de renforcement des capacités sur le CBMT et CDMT ;
Voyage d’études sur le fonctionnement du comité de cadrage ;
Formation sur les aspects économiques d’intégration sous régionales et sur l’analyse et
prévision macroéconomique ;
Elaboration du guide budgétaire du citoyen.
La levée de ces différentes contraintes est plus que nécessaire pour accélérer la mise en
œuvre de la LORF en vue d’une meilleure qualification de la gestion publique.
Dans les lignes qui suivent, sont abordées les perspectives des réformes à réaliser.
Section II : Les perspectives pour une accélération de la mise en œuvre des
reformes de la LORF
Les perspectives vont porter sur la levée des contraintes matérielles et humaines
(paragraphe1) ainsi que la levée des contraintes institutionnelles (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : la levée des contraintes matérielles et humaines
La LORF est un instrument de réformes des finances publiques et de l’Etat. Sa mise en
œuvre nécessite une réorganisation de l’administration et des services chargés de réaliser la
mission de service public.
48
Au vu des profonds changements que porte la loi organique, il est fondamental que des
mesures d’accompagnement soient prises à tous les niveaux pour le renforcement des
capacités professionnelles (a) et une vulgarisation de la constitution financière au travers des
textes d’application (b).
A Le renforcement des capacités professionnelles
Le renforcement des capacités des cadres et agents doit obéir à la définition d’une politique
de formation dans un contexte institutionnel adéquat.
Tout d’abord, le service de formation doit réintégrer le champ d’attribution de la Gestion des
ressources humaines pour une adéquation entre besoin de formation et l’offre de formation.
Le gestionnaire des ressources humaines doit être au centre de la conception des outils
pédagogiques ainsi que de la formalisation et la réalisation des apprentissages des savoirs :
savoir- faire et savoir être. Il est également le principal acteur de la politique d’intégration
des agents.
La LORF est un nouvel outil dont l’appropriation exige un nouveau savoir et une nouvelle
attitude à prendre.
La réorganisation du service de la gestion des ressources humaines est nécessaire pour une
redéfinition de la politique de formation. Cette politique de formation doit se traduire dans un
plan de formation qui intègre l’ensemble des attentes des directions des ministères en charge
des finances. Et, si possible d’autres ministères concernés dans la mise en œuvre progressive
de la nouvelle constitution financière. Cette démarche présente l’avantage de créer une
adéquation entre les exigences de performances de la LORF et le niveau de qualification des
cadres et agents. La réforme peut ainsi évoluer à un rythme consolidé prenant en compte tous
les paramètres liés à la gestion axée sur la logique de programmes, actions et objectifs.
L’organisation des formations ponctuelles animées par des experts n’est pas mauvaise en soi,
mais elle doit être définie dans un plan de formation et ne constituer qu’un volet parmi les
nombreux volets de formation initiale et de formation continue qui devront être réalisés.
Ce sont les politiques qui doivent s’adapter à la LORF et non l’inverse. La mise à
niveau des cadres et agents est donc une absolue nécessité.
49
De même, l’utilisation des ressources humaines doit se faire dans un cadre objectif et
rationnel. Les nombreux cadres et agents issus des grandes écoles et universités doivent être
redéployés dans les fonctions de conception et de décision pour une optimisation de la
qualité des choix posés en matière d’élaboration, d’exécution et de contrôle des finances
publiques. Cet exercice de redéploiement des agents et cadres doit découler d’une
réorganisation des carrières et par un réexamen de l’organigramme fonctionnel.
C’est pourquoi, le gestionnaire des ressources humaines doit jouer un rôle stratégique au sein
des ministères en charge des finances, et un rôle de pilotage des fonctions management,
formation et suivi administratif.
Ainsi, il est important que le plan de formation intègre une formation en comptabilité
générale pour les agents de la Direction Nationale du Trésor ; Une formation en technique
de conception du budget pour les agents de la Direction Nationale du Budget ; une
formation sur les modalités des contrôles hiérarchisés des dépenses pour les agents de la
Direction Nationale du Trésor et ceux de la Direction Nationale du Contrôle Financier ; et
une formation sur l’analyse des documents financiers pour les parlementaires et autant
d’outils pédagogiques allant dans le sens du renforcement des capacités professionnelles des
acteurs des différents secteurs d’activités impliqués dans le processus de la mise en œuvre de
la LORF.
Au renforcement des capacités professionnelles, il faudrait aussi lever les contraintes
juridiques et matérielles.
La LORF est plus qu’une constitution financière, c’est aussi une institution à construire.
La construction de l’architecture ‘lolfienne’ doit s’appuyer sur toutes les échelles des
administrations centrales, déconcentrées et décentralisées. Pour cela, les truelles doivent
être les textes d’application et les maçons les agents d’encadrement et d’exécution dotés
d’une formation pointue en la matière.
D’où la nécessité de lever les contraintes juridiques et matérielles.
a- La levée des contraintes juridiques et matérielles
La formation des agents et cadres ne suffit pas pour le succès de la mise en œuvre de la
LORF.
50
La loi organique à elle seule n’aurait aucun sens si les textes d’application ne sont pas pris
pour clarifier les modalités de son exécution. Or, il se trouve à ce jour, c’est seulement la loi
sur la gouvernance financière et le Décret portant Règlement Général sur la Gestion
Budgétaire et la Comptabilité Publique (RGGBCP) qui sont pris pour l’application de la loi
organique.
Le plan comptable est certes signé, mais les manuels de procédures devant indiquer son
utilisation sont toujours en attente d’une approbation par le Ministre des finances.
La cellule technique de suivi des programmes doit être appuyée par les autorités politiques
dans la préparation des projets d’actes d’application touchant aux différentes matières
couvertes par la LORF.
Au-delà de la prise d’actes d’application, la définition d’une stratégie de communication est
également nécessaire.
La vulgarisation des textes à tous les niveaux pour une appropriation individuelle et
collective du contenu de la LORF permet de limiter les incompréhensions et alléger les
difficultés rencontrées au niveau de certains acteurs qui estiment que la réforme est
contraire à leurs intérêts. Une évolution est constatée à ce niveau avec la mise en place de
deux (2) sites web par les ministères en charge des finances. Ces sites publient régulièrement
des textes de lois, de décrets, des rapports d’activités, d’une manière générale, ils produisent
des informations sur les missions réalisées par les ministres.
Toutefois, ces sites web restent limités en termes d’information sur les questions relatives aux
efforts entrepris dans les réformes engagées pour la mise en œuvre de la constitution
financière et ne facilitent pas l’accessibilité aux documents financiers par les non spécialistes.
C’est pourquoi, la création d’une plateforme numérique qui contient l’ensemble des
textes législatifs et réglementaires et qui donne la possibilité aux administrateurs
d’évoquer leurs compréhensions et leurs préoccupations sur l’interprétation des
différents actes juridiques va offrir des possibilités à tous, de rester en contact avec le
développement juridique et opérationnel de la LORF.
Pour mieux inciter les acteurs d’exécution à adapter leur gestion en mode LORF, les corps
d’inspection doivent absolument vérifier la conformité des actes réalisés aux normes
« lolfiennes ». Bien entendu à la limite de ce qui est possible. Un inspecteur ne saurait par
51
exemple, exiger le respect de la comptabilité générale si aucun texte d’application ne lui en
impose.
Aussi, il ne s’agit pas seulement d’édicter des textes, il s’agit aussi de faire le « toilettage »
des textes qui comportent des dispositions contradictoires à la logique de la performance.
Les incohérences existantes dans les textes ouvrent souvent des boulevards aux récalcitrants
de la réforme.
L’aspect juridique est fondamental. Les questions juridiques doivent être traitées par les
juristes et tous les textes doivent, avant leur signature par l’autorité compétente, être examinés
par les professionnels de droit. Par exemple, le plan comptable actuel à fait l’objet d’un
arrêté, alors que l’ancien plan comptable de 1989 a été pris par un décret. Ceci est
inconcevable. Une telle situation reflète un désordre juridique et une incohérence dans le
développement de la réforme. Cette situation doit être corrigée non pas par des actes
ponctuels mais par une réorganisation des fonctions administratives.
Une réorganisation qui passe par une levée des contraintes institutionnelles.
Paragraphe 2 : La levée des contraintes institutionnelles
Pour une meilleure coordination des efforts entrepris dans le cadre de la réforme de la LORF,
il est important que la CTSP soit élevée au rang d’une direction. Elle doit occuper une
position transversale au sein des deux (2) ministères en charge des finances.
Ainsi, ces attributions vont intégrer l’aspect relationnel des services qui vont se traduire sur
les points suivants :
Tout d’abord la CTSP mettra en place un comité des directions financières des différents
ministères, des comités locaux et du forum des responsables de programmes.
Ces comités et forums vont travailler étroitement avec la CTSP pour une définition d’un
cadre juridique clair et transparent en matière de procédure budgétaire et comptable. Ils vont
également œuvrer à adopter un langage commun pour une meilleure diffusion de
l’information financière.
Ensuite, la CTSP va, dans le cadre de la définition des règles budgétaires et comptables,
associer les autres directions notamment celles du budget et du trésor.
52
Enfin, elle sera un interlocuteur des ministères en charge des finances auprès des députés et
les membres de la Cour des comptes pour communiquer sur le niveau d’avancement des
réformes.
La réalisation de ces missions et l’exercice normal de ces différentes compétences vont
permettre à la CTSP d’être porteuse d’impacts hautement positifs dans le cadre du
renforcement de la déconcentration budgétaire d’une part et dans l’amélioration de la
performance et la transparence de la gestion budgétaire et comptable d’autre part.
A la réforme de la CTSP, un travail de fond doit être mené pour réadapter les directions et les
services déconcentrés aux nouvelles exigences imposées par la LORF en vue de réaliser des
performances.
La direction du trésor, dont l’immobilisme est accablé par le rapport de l’état de mise en
œuvre des réformes stratégiques des finances publiques, doit être profondément restructurée.
L’importance de cette direction dans le recouvrement des recettes non fiscales et dans la
gestion du mouvement des deniers exige une opération de changement tant sur le plan de son
organisation que dans son fonctionnement actuel.
Sur le plan organisationnel, la direction doit être portée par des managers qui mesurent les
enjeux de la réforme et le niveau de médiocrité dans lequel évolue actuellement bon nombre
de ses agents.
Quelques actions s’avèrent nécessaires pour la réorganisation de la Direction Nationale du
Trésor :
- Le renforcement des attributions de la division Agence Comptable Centrale du Trésor
(ACCT) : l’ACCT doit pouvoir piloter le mouvement de tous les comptes des comptables
publics notamment par le suivi régulier des comptes de liaison ;
- La nomination des comptables dans tous les services gestionnaires de deniers publics ;
- Le renforcement de la fonction de trésorier de la Direction Nationale du Trésor par une
mobilisation effective des dépôts des trésoriers préfectoraux et régionaux ;
- La restauration du rôle banquier de la direction par une meilleure gestion des emprunts
(bons de trésor) et le mouvement des dépenses ;
- La poursuite et l’accélération du processus de mise en place du Compte Unique du
Trésor (CUT ;
53
- La redynamisation de la division des affaires monétaires et financières. En dépit de ses
importantes attributions117, cette division est réduite à des fonctions secondaires. Sa paralysie
est l’une des causes des limites actuelles de la DNTCP.
La réorganisation de la direction doit être accompagnée par une redéfinition du
fonctionnement de ses structures.
Il est incompréhensible, voire inadmissible qu’au sein d’une administration dite
moderne des agents occupent les mêmes postes pendant 10 voire 20118ans. La mobilité
doit être faite à tous les niveaux. De même, les nominations dans les postes doivent tenir
compte du niveau de qualification des agents.
Au-delà des restructurations des directions et services, il doit y avoir une interconnexion entre
les directions des deux (2) ministères en charge des finances. A défaut de fusionner les deux
(2) ministères pour en faire seul ministère, un dispositif doit être mis en place pour permettre
une coordination d’ensemble des actions entreprises dans le cadre de la réforme.
Mais le succès d’une telle réorganisation dépend de la volonté politique des autorités et
l’implication des responsables à tous les niveaux de la hiérarchie.
117Article 13 de l’arrêté précité 118Certains trésoriers préfectoraux occupent le même poste depuis 25 ans.
54
CONCLUSION
L’effort d’analyse des nouveautés apportées par l’adoption de la nouvelle Loi Organique
Relative aux Lois de Finances de la Guinée a permis non pas de faire une étude exhaustive
de la LORF, mais d’appréhender quelques changements opérés au niveau des différentes
étapes du cycle budgétaire.
Le renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement, l’obligation de transparence
imposée à l’exécutif, la conception et l’exécution du budget sur la base des programmes et des
objectifs ainsi que l’évaluation des résultats en fonction des indicateurs de performance sont
autant d’éléments nouveaux au sein de l’environnement des finances publiques guinéennes.
La LORF a bousculé les habitudes. Depuis 2016, les ministères en charge des finances
produisent des rapports trimestriels sur l’état d’exécution de la loi de finances. Le projet de la
loi de finances est accompagné par des documents explicatifs sur les engagements financiers
et les résultats attendus.
Aussi, dans le cadre de l’exécution du Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques
(PREFIP), plusieurs actions ont été engagées pour l’amélioration de la gestion publique, mais
la réussite de ces actions doit requérir une appropriation collective de l’ensemble des agents
financiers au travers notamment l’élargissement des séances de formation119 aux collectivités
locales et aux Etablissements Publics Administratifs (EPA).
La société civile est également associée au débat d’orientation budgétaire facilitant ainsi
l’accès de la presse aux informations financières.
Les corps de contrôle sont créés et renforcés par des cadres compétents formés sur le nouveau
management public.
Bref, avec la LORF, une nouvelle culture administrative s’est instaurée. La mise en œuvre des
Cadres Budgétaires à Moyen Terme (CBMT) et les Cadres de Dépenses à Moyen Terme
(CDMT) sur fond d’une redevabilité forte de la part des gestionnaires a contribué à
l’augmentation du taux de croissance qui est passé de 0,1% en 2015 à 6,7 en 2017.120
119Dans le cadre de l’exécution du PREFIP, j’ai eu l’honneur d’être recruté parmi les formateurs (attestation de formateur). 120www.afrique.latribune.fr/economie/budget-fiscalité/2017-05-29/guinee-le FMI-table sur un taux de croissance
de 6,7% en 2017 ; 13h57 ; 414 mots ; par Mbaye Khadim.
55
Toutefois, il est très tôt pour jubiler sur le succès enregistré dans l’implémentation de la
nouvelle constitution financière. La réforme rencontre des difficultés qui empêchent l’atteinte
de bon nombre des objectifs fixés pour sa mise en œuvre. ‘Les habitudes ont la peau dure’,
dit-on. Changer des comportements forgés sur une culture de la gestion axée sur les moyens
et marquée par le clientélisme et les passe-droits relève d’un énorme défi.
C’est pourquoi, la formation et la sensibilisation des cadres et agents, ainsi que la
démultiplication des textes d’application pour une meilleure accessibilité aux prescriptions de
la nouvelle loi sont nécessaires pour assurer à la réforme un succès durable.
De même, alléger le cadre institutionnel par une fusion des fonctions supports et créer un
espace de dialogue de gestion et d’échanges entre les acteurs financiers paraissent être un
impératif pour atteindre les objectifs de la réforme.
Le succès de la mise en œuvre de la LORF nécessite des hommes compétents et des
institutions adaptées.
56
BIBLIOGRAPHIE
I- Ouvrages :
HUTEAU Serge, La nouvelle gestion publique locale : LOLF et collectivités
territoriales, Paris, Dexia, édition le moniteur, DL 2008, 676 p.
PAUL Michel, L’essentiel de la LOLF-La nouvelle Constitution financière de la
France, LES CARRES ; Gualino éditeur ; Paris 2007;190 p.
II- Revues :
BOUVIER Michel, « Réforme des finances publiques : réforme de l’Etat », RFFP,
n°73, 2001.
DUPRAT Jean-Pierre, « La dynamique des réformes budgétaires : globalisation des
problèmes, unification des outils et adaptation nationale des solutions », RFFP, n°98,
2007. Mordacq Frank, « La comptabilité générale par destination de la dépense ou
l’information sectorielle dans les comptes de l’Etat », article dans la revue gestion et
finances publiques° 11/12, novembre-décembre 2014, pp.119-125.
Damien CATTEAU; revue Gestion finances publiques N°5-2017/septembre-octobre
2017 ; article « des innovations budgétaires et comptables en matière
d’investissements » ; pp. 59/159.
III- Thèses : BA. Boubacar Demba ; Finances publiques et gestion par la performance dans les
pays membres de l’UEMOA : étude du cas du Sénégal ; Université de Bordeaux;
soutenue le 30 mars 2015; 572 p.
SY Aboubakry, La transparence dans le droit budgétaire de l’Etat en France,
Université Paris 1 Sorbonne ; soutenue le 12 septembre 2016; 419 p.
IV- Rapports : Rapport annuel de l’état de mise en œuvre de la stratégie des reformes des finances
publiques ; PREFIP 2016 ; 21p ; version du 18 avril 2017;du ministère de l’économe
et des finances. Rapport de la première revue annuelle des EPA-septembre 2017 ; 45p ; Comité
d’organisation du ministère du budget. Rapport du plan stratégique de reformes des finances publiques de novembre 2015 ;
ministère des finances. M. BOUVARD., D. MIGAUD., C. DE COURSON. ET J-P. BRARD.: Rapport
d’information n° 1554 de la Commission des finances, de l’économie générale et du
plan de l’Assemblée nationale: La mise en œuvre de la loi organique n°2001-692 du
1er août 2001 relative aux lois de finances, Paris, Assemblée nationale, 12e législature,
28 avril 2004.
57
V- Textes internationaux : La déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide publique au développement de 2005.
Directive n°01/2009/cm/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des
finances publiques au sein de l’UEMOA.
Directive n°06/2009/cm/UEMOA portant lois de finances au sein de l’UMEMOA
Système comptable pour l’harmonisation du Droit des Affaires en Afrique
(SYSCOHADA) révisé et entré en vigueur le 1er janvier 2018.
VI - Textes nationaux :
VI a- Constitution du 07 mai 2010.
VI b- Textes législatifs :
Loi Organique Relative aux lois des Finances (LORF) n° 2012-12 du 6 août 2012
Loi Organique relative aux Lois des Finances (LOLF) de 2001 de France
Loi organique L/91/007 du 23 décembre 1991 relative aux lois des finances
Loi organique L/2013/046/CNT portant Attributions organisation et fonctionnement
de la Cour des comptes.
VI c- Textes réglementaires:
Règlement Général sur la Gestion Budgétaire et la Comptabilité Publique
Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique (GBCP) de la France
Décret 2012/124/SGG/PRG portant statut de l’inspection Générale d’Etat
Décret/2013/007/SGG/PRG portant statut de l’inspection Générale des Finances
Note de service N° 0371/MEF/DNTCP/2016 portant désignation des cadres pour les
commissions de reformes.
Plan Comptable Général de la Guinée.
Nomenclature Budgétaire et comptable M14 de la France
VII- Pages web consultées :
Banque Mondiale données de 2016 ; consultée le mardi 17 avril à 17h 07
Banque Mondiale ; données 2016 ; consultée le mardi 17 avril à 17h 05
www.afrique.latribune.fr/economie/budget-fiscalité/2017-05-29/guinee-le FMI-table
sur un taux de croissance de 6,7% en 2017 ; 13h57 ; 414 mots ; par Mbaye Khadim.
Article consulté le 25 mars à 20h 15.
www.guinée7.com/2015/06/28/le gouvernement guinéen accordera 10% du Budget
national au secteur de la santé.
https://www.guineenews.org/exclusif-les-griefs-de-la-mission-devaluation-du-fonds-
monetaire-international-fmi-en-guinee/ParYoussouf Boundou Sylla avril 14, 2018
8:17 article consulté le 17avril 2018 à 12h29 ;
www.visionguinée.info.2017/12/06/quand le ministre de l’éducation n’arrive pas à lire
les chiffres.
www.mbudget.gov.com
58
LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS
ACCT—Agence Comptable Centrale du Trésor
CBMT—Cadre Budgétaire à Moyen Terme
CDMT—Cadre des Dépenses à Moyen Terme
CNT-- Conseil National de la Transition
CTSP—Cellule Technique de Suivi des Programmes
DNB—Direction Nationale de Budget
DNIP—Direction Nationale des Investissements Publics
DNTCP—Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique
DOB—Débat d’Orientation Budgétaire
FEC—Facilité Elargie de Crédit
FINEX—Financements Extérieurs
FMI -- Fonds Monétaire International
iADM—Initiative d’Allégement de la Dette Multilatérale
IGE—Inspection Générale d’Etat IGF-- Inspection Générale des Finances
iPPTE—Initiative Pays Pauvres Très Endettés
LOLF---Loi Organique relative aux Lois des Finances de France
LORF- Loi Organique Relative aux lois des Finances n° 2012-12 du 6 août 2012
PAP—Projet Annuel de Performance
PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability)
PLFI—Projet de loi de Finances Initiale
RAP- Rapport Annuel de Performance
RGGBCP—Règlement Général sur la Gestion Budgétaire et Comptabilité Publique
UEMOA- Union Economique et Monétaire Ouest Africaine.
59
MINISTERE DE L’ECONOMIE
ET DES FINANCES
**************** ****************
CABINET DU MINISTRE
**************** *************
CELLULE TECHNIQUE DE SUIVI DES PROGRAMMES ----------------
RAPPORT ANNUEL DE L’ETATDE MISE EN ŒUVRE DE
LASTRATEGIE DE REFORME DES FINANCES PUBLIQUES
(PREFIP)
Version du 28 Avril 2017
Avril 2017
60
I. SOMMAIRE
ABREVIATIONS& ACRONYMES
ABREVIATIONS ET ACRONYMES
AFRITAC Centres régionaux d'assistance technique du FMI
ARMP Autorité de régulation des marchés publics
BAD Banque africaine de développement
BCRG Banque centrale de la république de Guinée
CCER Conseil de coordination économique et des réformes
CDMT Cadre des dépenses à moyen terme
COFIP Comité de pilotage des finances publiques CTA Comité technique d’appui CTSP Cellule technique de suivi des programmes DAF Directeur des affaires financières DGD Direction générale des douanes DNB Direction nationale du budget DNCM Direction nationale de la comptabilité Matière DND-APD Direction nationale de la dette et de l’aide publique au développement DNEEP Direction nationale des études économiques et de la prévision DNI Direction nationale des impôts DNIP Direction nationale des investissements publics DNMP Direction nationale des marchés publics DNTCP Direction nationale du trésor et de la comptabilité publique FEC Facilité élargie de crédits FED Fonds européen de développement FMI Fonds monétaires international GAR Gestion axée sur les résultats IGF Inspection générale des finances LORF Loi organique relative des lois de finances MDB Ministère délégué au budget MEF Ministère de l’économie et des finances MSEGUI Modèle de simulation économique PARFIP Programme d’appui aux réformes des finances publiques PEFA Le Plan de réforme des finances publiques PGT Payeur général du trésor PREFIP Plan de réforme des finances publiques PTF Partenaire technique et financier RGGBCP Règlement général de la gestion budgétaire et de la comptabilité de l’Etat TDR Terme de référence
UE Union européenne
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I. Contexte
Le Plan de réforme des finances publiques (PREFIP) a été adopté en mai 2014, par le Conseil de
Ministres. Il prend appui sur une évaluation complète du système actuel de gestion des finances
publiques de la Guinée avec l’exercice PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability–
Dépense Publique et Responsabilité Financière) réalisé avec l’appui du FMI en avril-juin 2013.
Le PREFIP comporte au total 13 programmes dont neuf programmes de reformes couvrant l’ensemble
des compartiments de la gestion des finances publiques et quatre programmes de soutien aux réformes.
Les 9 programmes de réforme se présentent comme suit: (1) Programmation et préparation du budget,
(2) Mobilisation et gestion des recettes intérieures, (3) Mobilisation des ressources extérieures et
gestion de la dette (4). Gestion des dépenses publiques, (5) Gestion du Patrimoine de l’Etat, (6)
Gestion de la Trésorerie, (7) Reforme comptable et système d’information financière, (8) Finances
locales, et (9) Systèmes de contrôles internes et externes. Les 4 programmes de soutien aux réformes
sont : (10) Formation et ressources humaines, (11) Système d’informatisation, (12) Réhabilitation des
infrastructures, (13) Communication.
L’ambition est de mettre en place d’abord les fondamentaux, avant d’aborder les réformes plus
complexes.
L’objectif global du PREFIP est de construire un système de gestion des finances publiques plus
efficace, rigoureux et transparent. La stratégie de réforme des finances publiques est de contribuer à la
mise en œuvre diligente et efficace des actions développement durable et de lutte contre la pauvreté de
la Guinée définies dans le DRSP III tout en maintenant un cadre macroéconomique stable.
Les objectifs spécifiques de la réforme des finances publiques peuvent être dès lors déclinés comme
suit:
1. Instaurer la discipline budgétaire et la stabilité macro-économique,
2. Restaurer et consolider la crédibilité et l’efficacité du processus de préparation et d’exécution du
budget,
3. Mobiliser de manière efficace et équitable les ressources internes et externes tout en renforçant
leur gestion afin de financer les dépenses prioritaires du DSRP III poursuivi dans le plan national
de développement économique et social (PNDES 2016-2020) en cours de validation, 4. Assurer une responsabilisation et redevabilité accrue dans l’exécution du budget, revenus et
dépenses, et une plus grande transparence dans le processus budgétaire,
5. Assurer une allocation efficace et une utilisation efficiente des ressources publiques vers les secteurs
prioritaires en général et les services publics de base en particulier.
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II. Bilan de l’état de mise en œuvre de la stratégie de réforme des finances publiques
(PREFIP) en 2016
Le Gouvernement a montré sa détermination à poursuivre la mise en œuvre des réformes économiques
et financières et a réussi pour la première fois un programme avec le FMI au cours de la 8ème revue de
la Facilité élargie de crédit (FEC) en novembre 2016.
Le PREFIP encadre les réformes en cours. Le dernier plan d’action du PREFIP, mis à jour en 2016, se
déroule sur une période de 3 ans (2016-2018) retraçant d’une manière systématique l’ensemble des
réformes induites par l’adoption des nouveaux textes législatifs de référence, à savoir la Loi Organique
relative aux Lois de Finances (LORF) et ses textes d’application, notamment le Règlement Général sur
la Gestion Budgétaire et la Comptabilité Publique (RGGBCP).
L’approche de réforme par paliers, définie dans la stratégie de réforme, est maintenue et les
fondamentaux de la gestion des finances publiques du premier palier demeurent pertinents, notamment
l’adoption de la nouvelle nomenclature budgétaire et du plan comptable de l’Etat (PCE), l’application
du nouveau calendrier budgétaire, le respect des procédures d’exécution budgétaire, le renforcement
de la mobilisation des recettes fiscales et de porte, le plein exercice du contrôle à priori, la tenue de la
comptabilité à partie double, la pleine opérationnalisation du compte unique du Trésor (CUT) ainsi
que de la Cour des Comptes et l’examen des comptes annuels transmis par l’exécutif.
Les principaux progrès réalisés, en 2016, dans les domaines de réforme des finances
publiques suivants sont :
PROGRAMME 1 : PROGRAMMATION ET PREPARATION DU BUDGET
I, AMELIORATION DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ET DE LA QUALITE
DE PREPARATION DU BUDGET
A- ACTIONS REALISEES
Mise en place d’un modèle de simulation de l’économie guinéenne (MSEGUI).
Mise en place du Comité technique de validation du cadrage Macro-économique
Conception et mise en place d’un outil informatique, intitulé Logiciel d’Elaboration du Budget
(LEB) dédié à la préparation du CBMT et CDMT Global et du budget annuel.
Elaboration du premier Cadre de programmation à moyen terme (CBMT 2017-2019) (annexe
en mode LORF).
Adoption de la nouvelle Nomenclature Budgétaire de l’Etat (NBE).
Préparation d’un tableau de passage à la nouvelle nomenclature budgétaire selon la LORF
Elaboration du Programme d’Investissement Public (PIP) 2017-2019.
Réforme institutionnelle par la fusion de directions chargées de la programmation et de la
budgétisation.
Production et publication des comptes nationaux dans les délais (définitif 2014 et provisoire
2015).
Actions de renforcement des capacités sur le CBMT et CDMT.
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Voyage d’études sur le fonctionnement du comité de cadrage ;
Formation sur les aspects économiques d’intégration sous régionales et sur l’analyse et
prévision macroéconomique
Elaboration du guide budgétaire du citoyen
B- CONTRAINTES
1. Contraintes institutionnelles
Retard dans la mise en œuvre de la restructuration de la DNB.
Retard dans la mise en œuvre de structures et d’instruments relatifs à la programmation
budgétaire (comité de politique budgétaire /CPB; nouveau calendrier budgétaire; NBE et de
LEB).
2. Contraintes matérielles et humaines
Niveau de qualification des ressources humaines.
Insuffisance des moyens matériels; humains et infrastructurels.
Mobilisation de l’assistance technique
Faiblesse du systèmestatistique
3. Contrainte financière
PROGRAMME II : PROGRAMMATION ET PREPARATION DU BUDGET
I. MOBILISATION DES RECETTES FISCALES PAR LA DIRECTION NATIONALE DES
IMPÔTS
A - Activités réalisées par la Direction nationale des impôts:
- Intégration des données du recensement professionnel de contribuables au niveau des 5
communes de Conakry dans le cadre de l’élargissement de l’assiette fiscale ;
- Augmentation en 2016, du niveau du recouvrement des recettes fiscales par la DNI a
progressé par rapport à 2015 ;
- Opérationnalisation de la Taxe sur l’Accès au Réseau des Télécommunications (TARTEL)
instituée par la loi de finances 2015.
- Amélioration de la maîtrise de la gestion de la TVA par l’opérationnalisation du nouveau
mécanisme de remboursement des crédits de la TVA ;
- Mise en œuvre du recensement fiscal et l’élaboration d’un nouveau Numéro d’Identifiant
Fiscal (NIF).
B - Contraintes
- Le potentiel fiscal du pays n'est pas déterminé, les objectifs assignés ne sont que la
réactualisation de prévisions antérieures fondés sur des besoins estimés ;
- Absence d’outils d’évaluation du potentiel fiscal réel ;
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- Maitrise insuffisante de la gestion des ressources humaines par la DNI ;
- Organisation trop centrée autour des services opérationnels, manque de services fonctionnels
en charge du pilotage des activités ;
- Absence d’interconnexion entre les administrations fiscales et douanières;
- L’absence d’un schéma cohérent d’organisation du système d’information (SI) ;
- Contrôle interne de l’activité insuffisamment structuré;
- Déséquilibre dans la répartition des effectifs entre les services au niveau central et au niveau
déconcentré ;
- Insuffisance de moyens (matériels, financiers et humains) pour les services de contrôle.
C - Perspectives
- Renforcement des capacités humaines, matérielles et financières ;
- Interconnexion de l’administration fiscale avec d’autres administrations financières (DNB,
DNTCP, DNMP, BCRG, DGD) ;
- Refonte des câblages informatiques et électriques ondulés ;
- Renforcement des capacités de contrôle et de supervision de l’IGSF (DNI) ;
- Développement d’un module de formation à l’intention des services des régions en matière
fiscale (services statistiques) ;
- Poursuite et finalisation de l’application DNI
- Renforcer les services déconcentrés de la direction nationale des impôts ;
- Maitrise des exonerations fiscales ;
- Mener une étude sur le potentiel fiscal du pays.
II. AMELIORATION DES RECETTES DOUANIERES
A - ACTIVITES REALIEES
- L’administration des Douanes dispose d’outils modernes de gestion des ressources humaines
et d’une maîtrise des effectifs permettant une Gestion Prévisionnelle des Emplois et des
compétences ;
- Un premier plan de formation en renforcement des capacités des agents de la Douane est en
cours d’exécution ;
- La refonte du réseau Informatique de la Douane est en cours de réalisationdans le cadre du
PARFIP ;
- La migration du système SYDONIA++ vers Sydonia Word est réalisée dans trois bureaux de
la douane : aéroport de Conakry, colis postaux et régime économique et l’extension aux autres
bureaux informatisés est subordonnée à l’acquisition de la licence ORACLE sur financement
attendu de la BAD.
- La modernisation de l’Inspection Générale des Douanes est en cours dans le cadre du PARFIP
- La création et la mise en place d’une Division Renseignement, Analyse des Risques et
Orientation des Contrôles
- La création et la mise en place d’une Brigade Spéciale d’intervention rapideà compétence
nationale basée à Mamou.
B - CONTRAINTES
- Insuffisance de la formation professionnelle ;
- Insuffisance des moyens de travail notamment financiers, matériels et infrastructurels ;
- Lenteur dans l’adoption des textes réglementaires et légaux ;
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- Le service de contrôle interne n’est pas pourvu en effectifs compétents ;
- Sédentarisation excessive des agents dans les zones urbaines ;
- Déséquilibre dans la répartition des agents entre les unités ;
C - PERSPECTIVES
- Renforcement des capacités humaines, matérielles et financières ;
- Adoption de l’arrêté portant régie de recettes et mise à jour des textes législatifs et
réglementaires ;
- Acquisition de la licence ORACLE pour l’installation du SYDONIA Word dans les différents
bureaux informatisés de la douane ;
- Poursuite des travaux de construction de l’école nationale des douanes ;
- Construction de quelques directions régionales et préfectorales des douanes ;
- Poursuite et finalisation des textes d’application du Tarif Extérieur Commun (TEC) ;
- Maitrise des exonerations douanières.
III. AMELIORATION DES RECETTES NON FISCALES
Il n’y a eu pratiquement pas d’avancées sur ce sous-programme de renforcement de la gestion des
ressources non fiscales.
IV. REFORME DE LA FISCALITE DES RESSOURCES NATURELLES ET NOTAMMENT
MINIERES
Les actions à mettre en œuvre pour améliorer le traitement des opérations concernant les impôts et
taxes liés au secteur minier, notamment à travers une nomenclature budgétaire plus adaptée n’ont
connues aucune avancée, essentiellement parce que l’assistance technique attendue n’a pu être
mobilisée.
PROGRAMME III : MOBILISATION DES RESSOURCES EXPERIEURES ET GESTION
DE LA DETTE
A- ACTIONS REALISEES
Elaboration de la Déclaration de politique d’endettement public (DPEP)
Elaboration de la stratégie de dette à moyen terme (SDMT)
Audit de la detteintérieure
Renforcement des capacités sur l’analyse de la viabilité de la dette ; identification des sources
de vulnérabilités du portefeuille de la dette; émission des titres publics
Création du Comité National de la Dette publique (CNDP).
Création du Groupe de travail sur l’analyse de la viabilité de la dette (AVD) et sur la stratégie
de dette à moyen terme (SDMT)
Adoption du manuel de procédures de gestion de la dette
B-CONTRAINTES
Problèmes institutionnels rendant difficile le suivi et la coordination de l’aide extérieure.
Obsolescence du logiciel de gestion de la dette (CS-DRMS 2000+).
Niveau de qualification insuffisante des ressources humaines dans les domaines des études et
de l’analyse et de la gestion de la dette et de l’aide.
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PROGRAMME IV : GESTION DES DEPENSES PUBLIQUES
I. LA REFORME DES MARCHES PUBLICS
A- ACTIONS REALISEES
Mise en place du cadre juridique, règlementaire et institutionnel et les textes d’application des
marchés publics
Audit externe des marchés passés pour les années 2013-2014 et 1er semestre de 2015
Mise en œuvre partielle des recommandations de l’audit des marchés publics (arrêté de
relèvement du seuil de contrôle à priori ACGPMP, circulaires relatives à la réduction du délai
de passation et contrôle des marchés publics)
Mise en place des PRMP au niveau des ministères sectoriels.
Renforcement de la déconcentration budgétaire à travers de textes de rappel (lois des finances
et lettres circulaires) sur les dispositions relatives à la gestion des crédits déconcentrés.
Mise en place des commissions de passation et des contrôles au sein des ministères sectoriels.
Elaboration et adoption de l’arrêté sur les pièces justificatives des dépenses publiques.
B-CONTRAINTES
Problèmes liés à l’interconnexion de la DNMP au système informatique.
Problème de formation des Personnes Responsables des Marchés Publics (PRMP) et des
membres de commissions de passation et de contrôle au sein des ministères sectoriels.
Problèmes liés au cadre institutionnel des marchés publics.
Problèmes liés à la mise en place des PRMP, des commissions de passation et contrôle au sein
des institutions républicaines et les sociétés publiques.
Retard dans l’élaboration et l’adoption de textes d’application du code de passation des
marchés publics
Interférence dans le processus de passation des MP (Non-respect des textes de base de
passation des marchés publics).
Absence de crédits destinés aux études de faisabilité des plans et programmes au niveau
sectoriel
Problèmes liés à l’utilisation abusive des procédures dérogatoires.
Retard dans la mise en œuvre des dispositions de la LORF en matière de régulation
budgétaire.
Non-respect du plan de passation des marchés et les fiches de réservation des crédits.
II. LE SUIVI DE L’EXECUTION BUDGETAIRE
Cette n’a pas connu en 2016 un véritable début d’exécution. Seul le compte rendu sur l'exécution
budgétaire global au 3ème trimestre 2016, produit par la Direction Nationale du Budget, est disponible.
Les rapports sur l'exécution budgétaire sectorielle des départements Ministériels et Institutions au
3ème trimestre sont en cours de finalisation.
III. AUTRES ACTIONS DE REFORME DU PROGRAMME
Les activités de réforme prévues dans cette action de réforme de réforme n’ont pas connu de début
d’exécution. Il s’agit notamment de:
- La relecture des textes relatifs au statut juridique et administratif, aux attributions, emplois des
Directions administratives et financières (DAF)
- L’élaboration de manuels de procédures d’exécution de la dépense au profit des DAF
- la réorganisation des procédures d’exécution du budget (délégation de crédit, virement de
crédit, transfert de crédit, crédits d’avances, annulation de crédits).
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PROGRAMME V : GESTION DU PATRIMOINE DE L’ETAT
A - ACTIONS REALISEES
- Adoption, depuis décembre2016 de la loi (loi 075) portant gouvernance financière des sociétés
et établissements publics dans le cadre du renforcement de la gestion du portefeuille de l’Etat
notamment le renforcement de la tutelle de l’Etat sur les organismes publics.
- Démarrage du recensement des sociétés et établissements publics,
- Début de mise en conformité des statuts des sociétés et établissements publics avec les
législations nationale et OHADA ;
- Préparation du projet de loi sur les PPP et de son projet de décret d’application;
B - CONTRAINTES
- Difficultés de recensement des sociétés et établissements publics se trouvant dans le
portefeuille de l’Etat,
- Complexité de gestion née de l’introduction d’une nouvelle catégorie d’organismes publics
appelée EPIC (établissements publics à caractère industriel et commercial) ;
- Insuffisance des ressources humaines, matérielles et financières en matière de gestion du
portefeuille de l’Etat ;
- Absence de logiciel de gestion du portefeuille de l’Etat
C - PERSPECTIVES
- Renforcement des capacités de la structure chargée de la gestion du portefeuille de l’Etat
(appui attendu de l’AFD).
- Finalisation du recensement des sociétés et établissements publics se trouvant dans le
périmètre du portefeuille de l’Etat ;
- Recensement du patrimoine financier et non financier de l’Etat
- Recours à une assistance technique et financière pour la conduite des opérations
d’immatriculation et de gestion du patrimoine mobiliers et immobiliers de l’Etat
- Acquisition ou développement d’une application de gestion du portefeuille de l’Etat
- Adoption de la loi PPP (partenariat public privé) et son décret d’application ;
- Adoption du décret d’application de la loi (loi 075) portant gouvernance financière des
sociétés et établissements publics.
ACTION DE REFORME : GESTION ET TENUE DE LA COMPTABILITE MATIERES
A - ACTIVITES REALISEES
- Inventaire partiel des biens mobiliers de l’Etat (dans 14 départements ministériels);
- Elaboration du manuel de procédures de Comptabilité-matière et du matériel et rédactiondu
guide d’inventaire
B - CONTRAINTES
- Insuffisance des crédits budgétaires alloués ;
- Méconnaissance des textes relatifs à la comptabilité matières par les utilisateurs des mobiliers
de l’Etat
- Absence de comptables matières dans les EPA et dans les services déconcentrés ;
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- Besoin de qualification du personnel
C - PERSPECTIVES
Formation et renforcement des capacités ;
Vulgarisation des textes régissant les attributions de la DCMM au niveau des utilisateurs ;
Poursuite de l’inventaire des biens mobiliers de l’Etat ;
Pourvois les EPA et les services déconcentrés en comptables matière.
PROGRAMME VI : GESTION DE LA TRESORERIE DE L’ETAT
A - ACTIONS REALISEES
• La signature de la convention BCRG-Trésor relative à l’institution du compte unique
du Trésor (CUT).
• Le CUTest créé mais non entièrement opérationnel ;
• L’élaboration et le suivi sur une base mensuelle du plan de trésorerie soumis au
Comité de trésorerie par la Cellule d’appui au Comité de trésorerie ;
• La mise en place récente de la Cellule technique d’appui au Comité de trésorerie.
B - CONTRAINTES
- Difficultés de mise en œuvre du CUT en raison de l’insuffisance de formation et de
sensibilisation de certains acteurs sur son utilité et ses mécanismes de fonctionnement.
- Ouverture de nouveaux comptes publics en dehors de la BCRG en violation du principe
d’unité de trésorerie
C - PERSPECTIVES
- Opérationnalisation du CUT par la formation et la sensibilisation des acteurs concernés.
Transformation des comptes des comptables principaux en sous compte du compte
PIVOT ;
- Signature de l’acte de création de l’agence comptable centrale de dépôts ;
- Application stricte du principe d’unité de trésorerie interdisant l’ouverture de comptes
publics dans les banques commerciales sous réserve de dispositions conventionnelles.
PROGRAMME VII : REFORME COMPTABLE ET SYSSTEME D’INFORMATION
FINANCIERE
A. A - ACTIONS REALISEES
B. Malgré un contexte économique difficile en 2016, l’administration des services du Trésor a
poursuivi ses efforts notamment sur le volet de la réforme comptable. Il s’agitde:
La mise en œuvre du règlement général de la gestion budgétaire et de la comptabilité publique
(RGGBCP) adopté en 2013;
L’adoption du nouveau plan comptable de l’Etat (PCE) et des normes comptables;
L’adoption du plan comptable type des EPA est en cours ;
La mise en place d’une assistance technique long-terme (AT LT) auprès du Trésor pour la
mise en œuvre de la réforme comptable;
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La production des comptes de gestion 2011, 2012 et 2013 transmis à la Chambre des
Comptes.
B - CONTRAINTES
- Insuffisance de formation des acteurs.
- Faible niveau de vulgarisation des textes.
- Inadaptation du système d’informations financières (chaine des dépenses) aux nouvelles
procédures budgétaires et comptables
C – PERSPECTIVES
- Renforcement de capacités des acteurs.
- Acquisition ou développement d’un logiciel de comptabilité et formation sur ce logiciel ;
- Elaboration d’un règlement général sur la comptabilité des collectivités
- Adoption d’un plan comptable type des EPA.
- Refonte de la chaine des dépenses publiques pour tenir compte du nouveau cadre de gestion
des finances publiques, y compris la nouvelle nomenclature budgétaire.
PROGRAMME VIII : FINANCES LOCALES
A - ACTIONS REALISEES
- Faire l’état de lieux du cadre législatif et réglementaire
Le code des collectivités locales a été actualisé et le régime financier qu’il comporte
est mis à jour conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de
finances.
En lieu et place de projet de loi, le Haut Conseil des Collectivités (HCR) est créé dans
le Code des collectivités locales (CCL) en cours d’adoption à l’AN
Les critères d’accessibilité au Fonds national de développement local (FNDL) y
compris les subventions traditionnelles sont définis dans le projet de décret ANAFI et
dans le manuel de procédures de gestion du FNDL
- Renforcement du système de mobilisation des ressources des collectivités locales
B - CONTRAINTES
- Retard dans l’organisation des élections communales et locales. Les collectivités locales sont
aujourd’hui dirigées par des délégations spéciales.
- Insuffisance de personnel technique de qualité dans les collectivités locales
- Insuffisance du personnel des services fiscaux au niveau local pour l’appui des collectivités
dans le recensement fiscal et le recouvrement des impôts et taxes partagés
- Faible taux de mobilisation des ressources propres et des financements extérieurs
C - PERSPECTIVES
- Amélioration du cadre juridique et juridique de gestion des finances locales
Vulgarisation code des collectivités locales actualisées après sa promulgation
Mise en œuvre nouveau code
- Renforcement de la mobilisation des ressources locales
Mise en place des organes de gestion
Formation du personnel
Mobilisation des ressources du FNDL
Redéploiement du personnel des Impôts au niveau local pour appuyer les collectivités
dans la mobilisation des ressources.
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PROGRAMME IX : SYSTEMES DE CONTRÔLES INTERNE T EXTERNE
I. Renforcement du contrôle à priori de la dépense publique
1.1 Contrôle financier
A – ACTIONS REALISEES
- La production du compte administratif exercice 2015(non validé) ;
- La collecte des textes de lois et règlements pour la publication et diffusion du volume 3 du
recueil ;
- La préparation d’un support de cours pour la formation des contrôleurs financiers ;
- La rédaction d’une lettre circulaire rappelant les missions du contrôleur financier notamment
dans le cadre du contrôle des actes à incidence financière ;
- L’élaboration en cours d’un guide de contrôle des actes à incidence financière.
B – ACTIONS NON REALISES
- La formation des cadres et agents de la DNCF et contrôleurs financiers des services
déconcentrés sur la tenue de la comptabilité budgétaire ;
- Diffusion du troisième volume des recueils des textes ;
- Formation des contrôleurs financiers.
C – CONTRAINTES
- L’une des difficultés du contrôle à priori est le fait que dans la plupart des cas les actes à
incidence financières ne sont pas soumis au visa préalable du contrôleur financier, tel que
prévu à l’article 68 du Décret portant Règlement Général sur la Gestion Budgétaire et la
Comptabilité Générale ;
- Faiblesse des resources financières.
1.2 GESTION ET TENUE DE LA COMPTABILITE MATIERE ET DU MATERIEL
A – ACTIONS REALISEES
- La poursuite de la mise en œuvre du plan d’action de 2015 c’est à dire la continuation de
l’inventaire initial des matériels et équipements de l’Etat dans les départements ministériels
(copie du rapport d’activités 2016 à déposer)
B – ACTIONS NON REALISEES
- La mise à jour du système de gestion informatique de comptabilité-matières et matériels.
- Formation des cadres de la Direction ;
- Signature de décrets portant réforme des biens mobiliers de l’Etat ;
- Nomination des comptables-matières au niveau de certains EPA et des services déconcentrés/
C – CONTRAINTES
- Insuffisante de resources financières
- Finalisation de la réorganisation de la DNCMM.
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1.3 ARMP
A – ACTIONS REALISEES
- L’élaboration d’un programme de formation vue du renforcement des capacités des personnels
responsables des marchés publics ;
- L’élaboration des TDR de l’audit des marchés publics de 2015- 2016 ;
- L’élaboration des TDR pour le recrutement d’un consultant pour à mise à jour du code des
marchés publics ;
- Elaboration du plan de formation des commissions de passation et des commissions de
contrôles.
- B – ACTIONS NON REALISEES
- La catégorisation et certification des entreprises soumissionnaires aux marchés publics ;
- La mise en place des antennes régionales de l’ARMP ;
- La dématérialisation des procédures de passation pour définir et exprimer les besoins ainsi que
l’élaboration des textes juridiques concernant le commerce électronique et la signature
électronique ;
- La mise en place d’une plate-forme de « logiciel des marchés publics » ;
- La mise en place d’un centre de formation action.
C – CONTRAINTES
- Contraintes financières.
II. Renforcement du contrôle et amélioration du fonctionnement des Inspections Générales
2.1 Inspection Générale des Finances
A – ACTIONS REALISEES
- Le recrutement et formation de 21 inspecteurs des finances ;
- La prestation de serment des Inspecteurs nommés par Décret
- La prestation de serment des Inspecteurs nommés par Décret ;
- La mise en place du comité de suivi des recommandations des rapports de contrôles ;
- La vulgarisation du manuel de procédure des corps de contrôles ;
- La production et la diffusion du rapport des missions de contrôles.
B – ACTIONS NON REALISEES
- La signature d’un arrêté instituant un comité présidé par l’IGF sur le suivi des délais
d’exécution des marchés publics ;
- Programme de formation sur le manuel de vérification à l’intention des Inspections
ministériels ;
- Renforcement des capacités à travers des voyages d’Etudes et de la démultiplication des
ateliers de formation.
C – CONTRAINTES
- Insuffisance d’allocation budgétaire de l’IGF.
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2.2 Inspection Générale d’Etat
A – ACTIONS REALISEES
- Mise en œuvre son programme annuel de vérification, d’audit et d’évaluation pour l’année
2016 en direction des Départements ministériels, des régies financières, des EPIC/EPA et des
projets/programmes publics ;
- En décembre 2016, par Décret 383/PRG/SGG, nomination de 17 inspecteurs d’Etat admis au
concours de recrutement ;
- Elaboration d’un programme de formation sur les modules spécifiques pour outiller le
personnel de vérification sur les techniques et procédures de contrôle en vigueur
B – ACTIONS NON REALISEES
C – CONTRAINTES
- Contraintes financières pour la mise en œuvre du programme annuel de vérification et de
contrôle.
III. Contrôle externe de la Cour des comptes (SPR)
3.1 Réviser le cadre juridique et réglementaire relatif à la Cour des Comptes
La Cour des Comptes a été créée et est devenue opérationnelle par la mise en place des chambres
juridictionnelles La loi organique portant organisation, attributions et fonctionnement de la Cour des
Comptes et sur le statut des magistrats de la Cour, a été adoptée.
3.2 Rendre opérationnelle la Cour des Comptes
A – ACTIONS REALISEES
- La Prestation de serment des Conseillers Maîtres ;
- Le Recrutement de huit (08) Conseillers Référendaires et de dix (10) élèves auditeurs ;
- La Prise des ordonnances concernant l’organisation et le fonctionnement de la Cour des
Comptes ;
- L’adoption d’un manuel de procédures à l’interne ;
- La finalisation du rapport d’activités 2016 de la Cour des comptes.
B – ACTIONS NON REALISEES
- L’apurement des arriérés juridictionnels.
- L’adoption des textes d'application de la loi organique notamment ceux relatifs au statut des
magistrats
- L’élaboration et la diffusion d’Un Code de déontologie des magistrats de la Cour des comptes.
- L’opérationnalisation de la Chambre de Discipline
- L’apurement administratif
C – CONTRAINTES
- Manque de locaux pour les archives.
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PROGRAMME X : FORMATION ET GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
I. Mise en œuvre du programme global de renforcement des capacités
Le PREFIP prévoit le renforcement des capacités des acteurs dans la maîtrise des procédures et outils
de la gestion des finances publiques. Il s’agit notamment de mettre en place un plan pluriannuel de
renforcement des capacités pour renforcer et consolider les nouvelles compétences nécessaires dans le
cadre du passage de la gestion classique vers une nouvelle gestion publique basée sur les résultats.
En septembre 2016, l’Union européenne à travers le Programme d’Appui à la Réforme des Finances
Publiques ‘PARFIP) a financé une étude relative à l’élaboration et la mise en œuvre du plan global de
formation et sa programmation triennale pour la mise en œuvre de la stratégie de réforme des finances
publiques (PREFIP). Cette activité rentre dans le cadre de la mise œuvre du programme global de
renforcement des capacités inscrite dans le Programme 9 du PREFIP.
L’objectif général du plan de formation est d’améliorer la performance de tous les intervenants dans la
gestion des finances publiques en Guinée.
La programmation triennale du plan de formation 2017-2019 a proposé trois type de formations : (i) la
formation continue ; (ii) la formation de perfectionnement et (iii) la formation des cadres de demain.
Les recommendations de l’étude:
1. Le renforcement des capacités du Service Formation du MEF/MB en personnels qualifiés pour
assurer un suivi technique efficace du plan de formation;
2. Le renforcement des capacités de la CTSP par la mise en place d’une expertise en suivi-
évaluation de la mise en œuvre du plan de formation;
3. La mise en place des infrastructures de formation :
4. La collaboration de la gestion des financements pour garantir une exécution efficace et
efficiente du plan de formation.
PROGRAMME XI : INFORMATISATION
Action de réforme : L’opérationnalisation du schéma directeur informatique et le
renforcement de la fonction informatique
A - ACTIONS REALISEES
La poursuite de l’évolution technique de la chaîne de dépense (logiciel, architecture, base de
données et applicatif) par l’opérationnalisation de la migration définitive intervenue en août
2015 (base de données et applicatifs) sous Oracle 11G en architecture 3 tiers et son ouverture
aux ministères sectoriels et Institutions de la République qui peuvent désormais travailler
depuis leurs bureaux respectifs au lieu de se déplacer à la DNSI pour la saisie des documents
budgétaires ;
La refonte de la chaîne dedépense en mode LORF est en cours d’expérimentation ;
La mise en œuvre de la refonte des applications « solde et pension » sous Oracle 11G en
architecture 3 tiers ;
Le développement de l’application de gestion des recettes au niveau de la DNI a démarré dans
le cadre du projet de refonte du système d’information des impôts ;
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Ces différents documents de projet élaborés,sont en cours d’approbation à la DNI ;
Dans le cadre du renforcement de la fonction informatique, des formations ont été menées en
faveur du personnel de la DNSI dans les domaines de l’administration des systèmes (Unix,
Aix) et bases de données Oracle, des outils de développement et de la sécurité des réseaux,
etc.
Le développement de l’application de gestion de l’immatriculation des marchés publics.
B - CONTRAINTES
La mise en œuvre effective de la nouvelle nomenclature budgétaire issue de la LORF adoptée
depuis 2012 et du RGGBCP en 2013 par (i) la formalisation de la mise en place des équipes
projets au niveau de la DNB avec la définition claire des missions des acteurs ; (ii) la
stabilisation des procédures budgétaires et comptables conformément à la LORF et au
RGGGBCP ; (iii) la finalisation des tableaux de passage des anciennes et nouvelles
nomenclatures budgétaire et comptable ; (iv) l’appropriation de la LORF et du RGGBCP et
des nouvelles procédures d’exécution budgétaire et comptable par les acteurs et (v) l’absence
et/ou le retard dans l’élaboration des cahiers de charge fonctionnelle avec l’appui d’une
assistance technique long terme.
C - PERSPECTIVES
La mise en place d’une assistance technique long terme auprès de la DNSI pour la mise en
œuvre des recommandations issues du schéma directeur informatique ;
La mise en place du comité de projet pour la mise en œuvre informatique des réformes afin
aboutir à un Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP) ;
La rédaction et la mise en place des manuels de procédures et guides méthodologiques
d’exécution budgétaire et comptable en vue de leur stabilisation ;
La finalisation du projet de refonte du système informatique de la DNI, en cours, et le
développement d’une application de gestion des recettes ;
Le développement d’une application de gestion de la comptabilité (DNTCP) ;
La refonte de la chaîne de la dépense en mode LORF ;
L’aménagement et l’équipement d’un Data center ;
L’élaboration en 2017 et la mise en place en 2018 d’un plan d’informatisation identifié dans le
cadre du schéma directeur informatique adossé au PREFIP afin d’aboutir au système intégré
de gestion des finances publiques (SIGFIP).
Poursuite et finalisation du logiciel de gestion des marchés publics
RENFORCEMENT DU DISPOSITIF DE PILOTAGE, DE COORDINATION ET DE SUIVI
DE LA MISE EN EUVRE DU PREFIP
Le dispositif de pilotage pour le suivi, le pilotage et la coordination de la mise en œuvre du PREFIP
est constitué au niveau politique par le Comité de pilotage des finances publiques élargi (COFIP
élargi) et repose sur une Coordination technique structurée autour de la Cellule Technique de suivi
des programmes (CTSP), et des Comités Techniques de réforme pilotés au niveau des Directions
(points focaux).En plus de ces instances, il faut noter la création au premier semestre 2014 du Conseil
de coordination économique et des réformes (CCER) placé sous l’égide du Premier ministre. Ce
Conseil a pour mission d’assurer la formulation, la coordination, le suivi, l’évaluation et le contrôle de
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l’exécution des politiques économiques et financières et sectorielles, ainsi que des réformes
structurelles du gouvernement. Il se réunit une fois par mois et toutes les fois que cela s’avère
nécessaire. Le CCER bénéficie de l’assistance d’un Comité Technique d’Appui (CTA) pour
l’organisation de ses travaux, qui doit se réunir deux fois par mois.Le CTA bénéficie également du
soutien technique de la CTSP qui a été renforcé avec le recrutement d’Experts et d’Assistants
nationaux.
III. CONCLUSION
L’année 2016 a été marquée par la réalisation de certains progrès satisfaisants dans le cadre de
la mise en œuvre des mesures structurelles notamment du programme de la Facilité élargie de
crédit (FEC) avec le FMI et des réformes en matière de gestion des finances publiques
particulière l’élaboration du nouveau cadre institutionnel de la GFP dans les domaines
particulièrement du nouveau cadre de préparation du budget, la réforme des marchés publics
et la réforme comptable. Elle a été également caractérisée par la mobilisation des partenaires
techniques et financiers autour de la stratégie de réforme des finances publiques
opérationnalisée par le PREFIP.
La mise en œuvre des activités de toutes les composantes du Programme d’appui à la réforme
des finances publiques (PARFIP) de l’Union européenne, a permis une accélération des
réformes qui ont débouché en 2016 sur des réalisations plus probantes et plus visibles.
La circulation des informations et la mobilisation des cadres notamment ceux des membres
des Comités de reformes du PREFIP se sont nettement améliorées par rapport en 2015 ayant
ainsi un impact réel sur la transmissions des documents notamment les rapports d’activités des
structures opérationnelles.
Les défis majeurs sont l’appropriation des réformes par les cadres, une bonne politique de
renforcement des capacités et la mise à disposition des administrations chargées des réformes
et à la Cellule Technique de Suivi des Programmes (CTSP), de moyens humains, financiers et
matériels adéquats pour un meilleur fonctionnement.
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TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION………………………………………………………………………………… 6 à 11
I- INTERET DU SUJET………………………………………………………………………….… 8 à 9
II- Description du Contexte…………………………………………………………………. 9 à 10
III- Problématique……….………………………………………………………………………….10
IV- Délimitation…….………………………………………………………....11
Chapitre I : Les Changements apportés par la LORF…………………… 12
Section 1 : Des innovations au niveau de la préparation et de l’adoption du budget…..12
Paragraphe1 : Des innovations relatives à la phase d’élaboration du budget………………12 à 21
Paragraphe2 : Des innovations relatives à la phase d’adoption du budget…………….……21 à 25
Section2 : Des innovations au niveau de l’exécution et du contrôle de l’exécution
budgétaire….............................................................................................................................25
Paragraphe 1 : Des innovations relatives à l’exécution budgétaire…………………………… 25 à 32
Paragraphe 2 : Des innovations relatives au contrôle de l’exécution du budget…………..32 à 38
CHAPITRE II : Les contraintes liées à la mise en œuvre de la LORF et
les perspectives……………………………………………………………………………39
Section 1 : Les contraintes liées à la mise en œuvre de la LORF……………………………………… 39
Paragraphe 1 : Les contraintes matérielles et humaines…………………………………………….. 39 à 44
Paragraphe 2 : Les contraintes institutionnelles…………………………………………………………..44 à 47
Section 2 : Les perspectives pour une accélération de la mise en œuvre de la LORF……..48
Paragraphe 1 : La levée des contraintes matérielles et humaines…………………………… 48 à 51
Paragraphe 2 : La levée des contraintes institutionnelles…………………………………………….51 à 53
CONCLUSION……………………………………………………………………………………………….…………….54 à 55
Bibliographie………………………………………………………………………….. 56 à 57
Liste des sigles et abréviations…………………………………………………………… 58
Annexe : Rapport annuel de l’état de mise en œuvre de la stratégie de reforme des finances
publiques………………………………………………………………………………. 59 à 75
