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Rapport relatif à une Recherche sur la Bonne Gouvernance Fiscale en Afrique

LE FORUM SUR L’ADMINISTRATION FISCALE AFRICAINE (ATAF)Private Bag X 923

PretoriaSouth Africa

0001

Coordonnées:Tél : +27 (0) 12 422 4962Email : [email protected]

www.ataftax.net

Rapport relatif à une Recherche sur la

Bonne Gouvernance Fiscale en Afrique

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AVANT-PROPOS

L’approche adoptée par les pays en matière de fiscalité a une incidence directe sur leur croissance et leur développement économiques. La fiscalité est la clé de la capacité d’un gouvernement à fournir des services essentiels à ses citoyens et à faire, à long terme, des investissements dans les biens publics. Les systèmes d’imposition sont donc en mesure de contribuer de manière significative à façonner les relations État-citoyens, le renforcement des capacités de l’État, et de contribuer à une meilleure gouvernance et à la reddition des comptes. Le présent document de recherche vient compléter d’autres recherches récentes en ce qui suggère que l’amélioration du processus de la fiscalité peut conduire à la construction d’administrations fiscales capables ainsi que jouer un rôle important dans la promotion de la reddition de comptes.

En mettant l’accent sur l’Afrique, ce projet de recherche sur la bonne gouvernance financière en Afrique identifie les principales tendances en matière de gouvernance fiscale sur le continent, l’élaboration sur le regain d’intérêt en matière de fiscalité, les réformes en cours dans l’administration fiscale et la structure organisationnelle, les conséquences des recettes fiscales instables, et le lien entre la fiscalité et la bonne gouvernance.

La recherche a été menée sous l’égide du Forum sur l’Administration Fiscale Africaine (ATAF) et s’inscrit dans le cadre d’un projet de recherche conjoint sur un rapport d’étape sur la bonne gouvernance financière en Afrique, publié en mars 2011. Le travail conjoint a été entrepris avec l’Organisation Africaine des Institutions Supérieures de Contrôle (AFROSAI) et l’Initiative Collaborative pour la Réforme Budgétaire en Afrique (CABRI), respectivement trois réseaux professionnels d’administrateurs fiscaux, les institutions suprêmes d’audit et le budget principal, et responsables de la planification en Afrique.

Bien que les principaux résultats de la recherche sur les aspects fiscaux soient contenus dans le Rapport d’étape sur la Bonne Gouvernance Financière en Afrique, nous avons estimé qu’il est important aussi de publier séparément toute la recherche sur la Bonne Gouvernance Fiscale. Quant à la recherche plus étendue sur la bonne gouvernance financière, l’approche et le cadre de la recherche du projet ont été élaborés conjointement par les trois réseaux à un atelier technique en mars 2010, et les résultats de la recherche ont été discutés et validés lors d’un deuxième atelier technique en juillet 2010. Les résultats de cette recherche sont donc fondés sur la recherche primaire et secondaire, y compris des enquêtes, des revues de la littérature et l’analyse des données primaires des pays. Toutes les erreurs sont celles des chercheurs et d’éditeurs, et le texte ne constitue pas nécessairement une opinion partagée, ou la représentation par les institutions auxquelles ils sont affiliés.

Nous sommes immensément reconnaissants au professeur Joseph Ayee R. A. (PhD; FGA; FGIM), le vice-chancelier adjoint et Doyen du Collège des Humanités de l’Université du KwaZulu-Natal en Afrique du Sud, pour avoir dirigé la recherche sur « la Bonne Gouvernance Fiscale en Afrique ». Pour son rôle de critique de recherche et pour avoir fourni de précieux conseils dans le cadre du projet, L’ATAF exprime sa profonde reconnaissance au Dr Odd-Helge Fjeldstad, Chercheur en Chef à l’Institut Chr. Michelsen Institute et professeur à l’Université norvégienne des sciences de la vie. Nous exprimons également notre reconnaissance à M. James Sethibe du Botswana Unified Revenue Service (BURS), M. Denis Mukama du Rwanda Revenue Authority (RRA) et M. Brian Kgomo de South African Revenue Service (SARS), pour leurs précieuses contributions au cours des ateliers techniques. Notre gratitude va également à M. Aidan Keanly de South African Revenue Service (SARS) et M. Lincoln Marais du Secrétariat de l’ATAF pour leur coordination sur l’ensemble du projet, des documents, des commentaires et de la relecture de la recherche.

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Enfin, nous sommes reconnaissants de l’appui fourni au projet de recherche par le Banque Africaine de Développement (BAD), la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH et la Commission Économique pour l’Afrique des l’Organisation des Nations Unies (CEA).

J’espère que vous trouverez que les informations contenues dans ce document comme matière à réflexion d’autant plus que nous les avons jugées importantes pour mener à bien ce travail.

Logan Wort Secrétaire Exécutif par Intérim de l’ATAF Février 2012

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TABLE DES MATIÈRES

AVANT-PROPOS ........................................................................................................................ 1

SOMMAIRE ................................................................................................................................ 6

Lutte contre l’évasion fiscale ..................................................................................................... 9

Arrêt des flux de capitaux illicites ............................................................................................ 10

Lutte contre l’abus des prix de transfert .................................................................................. 10

Gestion efficace du système fiscal .......................................................................................... 10

Lutte contre la corruption fiscale ............................................................................................. 10

Fin des avantages fiscaux ....................................................................................................... 11

Amélioration de la mobilisation des recettes ............................................................................ 11

Mesures en vue d’inculquer une culture de discipline fiscale ................................................... 12

Amélioration de la fiscalité des ressources naturelles ............................................................... 12

Compréhension de la nature politique de la fiscalité ................................................................ 12

Conclusion ............................................................................................................................. 13

CHAPITRE 1: INTRODUCTION ............................................................................................... 14

CHAPITRE 2: PRINCIPALES QUESTIONS DE RECHERCHE ............................................... 17

CHAPITRE 3: MÉTHODOLOGIE ............................................................................................. 18

CHAPITRE 4: BONNE GOUVERNANCE FISCALE: CADRE ANALYTIQUE .......................... 19

CHAPITRE 5: CONTRIBUTIONS À LA GOUVERNANCE FISCALE ...................................... 22

5.3.1 Environnement constitutionnel et juridique .................................................................. 24

5.3.2 Structure du gouvernement ........................................................................................ 26

5.3.3 Dirigeants politiques et bureaucratiques ..................................................................... 27

5.3.4 Organismes de Médiation et des Droits de l’Homme .................................................. 29

5.3.5 Organes de Contrôle .................................................................................................. 30

5.3.6 Les acteurs non étatiques .......................................................................................... 32

5.3.7 Médias ....................................................................................................................... 33

5.4 Structure fiscale ................................................................................................................ 35

5.4.1 Impôts Directs ............................................................................................................ 35

5.4.2 Impôts Indirects .......................................................................................................... 39

5.4.4. Impôts provenant des ressources naturelles .............................................................. 42

5.4.5 Autres impôts ............................................................................................................. 43

5.5.1 Structure fiscale ......................................................................................................... 44

5.5.2 Économie politique de la réforme ............................................................................... 44

5.5.3 Administration Fiscale ................................................................................................. 44

5.5.4 Réformes fiscales ....................................................................................................... 45

5.6 Facteurs favorables à la réforme fiscale ............................................................................. 46

5.6.1 Famille de la Fiscalité Internationale ............................................................................ 46

5.6.2 Famille de la Fiscalité Africaine .................................................................................... 47

5.6.3 Accords Internationaux, Conventions et Déclarations Internationales .......................... 48

5.6.4 Association mondiale des contribuables ..................................................................... 48

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CHAPITRE 6: EFFETS DE LA GOUVERNANCE FISCALE .................................................... 51

6.1 Le renforcement des institutions: Les administrations fiscales en Afrique .......................... 51

6.1.1 Administrations fiscales semi-autonomes ................................................................... 51

6.1.2 Administration Fiscale au sein du Ministère des Finances des gouvernements

centraux ..................................................................................................................... 54

6.2 La mobilisation des recettes provenant de sources traditionnelles et les industries extractives ....................................................................................................................... 57

6.2.1 Industries Extractives .................................................................................................. 59

6.3 Flux financiers extérieurs à l’Afrique .................................................................................. 62

6.4 Le système fiscal des gouvernements locaux ................................................................... 65

6.4.1 Ampleur, rôle et stabilité des subventions nationales et des transferts nationaux ......... 66

6.4.2 Portée et motivation de l’autorité locale pour générer ses propres recettes ................. 67

6.4.3 Relations latérales entre les gouvernements locaux et les unités locales des agences nationales ................................................................................................................... 68

CHAPITRE 7: RÉSULTATS DE LA GOUVERNANCE FISCALE.............................................. 69

7.1 Nouvelles façons d’organiser les administrations fiscales .................................................. 69

7.2 Nouvelle culture organisationnelle pour les agents du fisc: l’éthique et l’intégrité ............... 70

7.3 Amélioration des conditions de service ............................................................................. 71

7.4 Amélioration de la mobilisation des recettes avec plus d’accent sur les sources de revenus appropriés .......................................................................................................... 72

7.5 Forte Sensibilisation du public sur les règles et les procédures fiscales ............................. 74

7.6 Mutation des attitudes des administrations fiscales à l’égard des contribuables ................ 74

CHAPITRE 8: IMPACT DES RÉFORMES FISCALES EN AFRIQUE ...................................... 77

8.1 Renforcement de la capacité de l’État pour la mobilisation des recettes............................ 77

8.2 Amélioration de la responsabilité et de la transparence dans la gouvernance fiscale ......... 77

8.3 Inculquer une culture de discipline fiscale .......................................................................... 78

8.4 Encouragement d’un engagement constructif État-société en matière de fiscalité ............. 79

CHAPITRE 9: LES DÉFIS ACTUELS D’UNE GOUVERNANCE FISCALE AMÉLIORATÉE .. 81

9.1 Écart de mise en œuvre .................................................................................................... 81

9.2 Exonérations fiscales ........................................................................................................ 81

9.3 Prix de transfert et flux de capitaux illicites vers des juridictions secrètes ........................... 81

9.4 Manque d’une culture de civisme fiscal ............................................................................. 82

9.5 Analphabétisme Fiscal ...................................................................................................... 82

9.6 Meilleurs liens entre les impôts payés et les services offerts aux citoyens .......................... 82

9.7 Faible lien entre les réformes fiscales et les autres réformes du secteur public .................. 83

9.8 Faiblesses constitutionnelles et juridiques ......................................................................... 83

9.9 Néo-patrimonialisme ......................................................................................................... 84

9.10 Manque d’appropriation des réformes ............................................................................ 85

9.11 Corruption ...................................................................................................................... 85

9.12 Différents régimes fiscaux dans les groupes sous-régionaux en Afrique .......................... 86

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CHAPITRE 10: PRINCIPALES TENDANCES EN MATIÈRE DE GOUVERNANCE FISCALE EN AFRIQUE ............................................................................................................................ 87

10.1 Regain d’intérêt en matière de fiscalité ............................................................................ 87

10.2 Réforme de l’administration fiscale .................................................................................. 87

10.3 Réformes de la structure fiscale ...................................................................................... 88

10.4 Recettes fiscales instables .............................................................................................. 89

10.5 Lien entre la fiscalité et la bonne gouvernance ................................................................ 89

CHAPITRE 11: RECOMMANDATIONS POUR LA PROMOTION DE LA GOUVERNANCE FISCALE EN AFRIQUE ............................................................................................................ 90

11.1 Lutte contre l’évasion fiscale ........................................................................................... 90

11.2 Mettre fin aux flux des capitaux illicites ............................................................................ 90

11.3 Lutte contre l’abus des Prix de Transfert ......................................................................... 90

11.4 Mise en place d’une gestion appropriée du système fiscal .............................................. 91

11.5 Lutte contre la corruption fiscale ..................................................................................... 91

11.6 Mettre fin aux avantages fiscaux ..................................................................................... 91

11.7 Améliorer la mobilisation des recettes ............................................................................. 92

11.8 Créer une culture de consentement fiscal ....................................................................... 93

11.9 Amélioration de la fiscalité des ressources naturelles ....................................................... 93

11.10 Meilleure compréhension de la nature politique de la fiscalité ........................................ 93

CHAPITRE 12: CONCLUSIONS: AGENDA POUR LA FUTURE RECHERCHE SUR BONNE GOUVERNANCE FISCALE EN AFRIQUE ................................................................. 94

12.1 Développement d’une base de réforme fiscale plus stratégique, historique et politiquement avisée ....................................................................................................... 94

12.2 Faisabilité des impôts fonciers et immobiliers .................................................................. 94

12.3 Fiscalité des «survivants» dans l’économie informelle ...................................................... 94

12.4 Fiscalité et Genres .......................................................................................................... 94

12.5 Niveaux d’imposition et légitimité du gouvernement ........................................................ 94

RÉFÉRENCES .......................................................................................................................... 95

ANNEXE 1: Questionnaire à l’intention des Commissaires Fiscaux ................................ 104

ANNEXE 2: Tableau 1: La distribution 4 Linguistiquement parlant des 54 pays

africains ................................................................................................................................. 105

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SOMMAIRE

INTRODUCTION

Les États capables et responsables sont des acteurs clés pour appréhender et surmonter les défis actuels défis mondiaux de développement. Le renforcement des institutions d’un État démocratique est un processus continu, un objectif à long terme. Les gouvernements africains reconnaissent que la mobilisation des recettes est au cœur de cet objectif et de leurs ambitions pour atteindre les Objectifs de Développement du Millénaire (OMD). La Bonne Gouvernance Fiscale (BGF) et plus de systèmes fiscaux efficaces sont essentiels pour le développement durable, car ils peuvent: (i) stimuler la base d’imposition comme élément clé pour les pays en développement afin d’échapper à la dépendance de l’aide ou d’une seule ressource; (ii) renforcer la légitimité du gouvernement par la promotion de la responsabilité du gouvernement vis-à-vis des contribuables, d’une administration publique efficace et de la bonne gestion des finances publiques ; et (iii) parvenir à un partage plus équitable des coûts et des avantages de la mondialisation.

Nous mettons l’accent sur la fiscalité et non sur la mobilisation des recettes ou des ressources parce que la fiscalité est considérée comme un élément très important de l’ordre du jour de la construction de l’état, en dehors de l’optimisation des recettes, l’efficience économique et la discipline fiscale. En d’autres termes, la Bonne Gouvernance Fiscale (BGF) est un ingrédient essentiel de la Bonne Gouvernance Financière (BGF). Au cœur des deux, il y a non seulement la mobilisation et l’utilisation judicieuse des ressources pour promouvoir le développement et atteindre ainsi les objectifs du Millénaire pour le Développement, mais également des mesures et des stratégies visant à promouvoir la responsabilité, la transparence et la confiance. En effet, c’est un truisme de dire qu’il ne peut avoir de Bonne Gouvernance Financière sans Bonne Gouvernance Fiscale.

Dans ce contexte, le présent rapport, qui est organisé en 12 chapitres, examine quelques-unes des dimensions clés de la gouvernance fiscale en Afrique, y compris les facteurs favorables de la réforme fiscale, les pratiques fiscales administratives, le respect des obligations fiscales, la capacité de l’État à améliorer la mobilisation des recettes, et comment les défis de la transparence, de la responsabilité et de la supervision sont abordés par les gouvernements africains.

PRINCIPALES QUESTIONS DE LA RECHERCHE

Le rapport s’articule autour de sept principales questions de la recherche. Ce sont notamment:

• Quelles sont les contributions de la bonne gouvernance fiscale (histoire de la fiscalité, le cadre de gouvernance, les règles, les incitations et les pratiques) et quelle contribution ont-ils faite pour la reddition de comptes et la transparence?

• Quelles sont les résultats de la bonne gouvernance fiscale (les institutions, les facteurs favorables de la réforme fiscale, la mobilisation des recettes aux niveaux local et national) et comment font-ils la promotion de l’efficacité, la responsabilité et la transparence?

• Quels sont les résultats de la bonne gouvernance fiscale (nouveaux moyens de prestation de services des administrations fiscales, nouvelle culture organisationnelle, augmentation de la mobilisation des recettes, l’amélioration de la culture de civisme fiscal grâce à l’éducation du public)?

• Quel a été l’impact de la bonne gouvernance fiscale (amélioration de la capacité de l’État pour la mobilisation des recettes, l’amélioration de la responsabilité et de la transparence, de l’équité et de l’engagement de l’État et de la société en ce qui concerne les impôts)?

• Quels sont les principaux défis auxquels la bonne gouvernance fiscale fait face?

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• Quels sont les domaines prioritaires de la bonne gouvernance fiscale et quelles sont les implications politiques pour la bonne gouvernance financière?

• Quels sont les enjeux majeurs qui devraient faire l’objet d’une recherche future sur la gouvernance fiscale en Afrique?

Ces questions sont traitées en utilisant un Cadre des Résultats en Chaîne pour identifier et évaluer les progrès accomplis dans la bonne gouvernance fiscale en Afrique au cours de la décennie écoulée, les défis à relever et leurs implications pour la bonne gouvernance financière. Le cadre repose sur une approche graduelle en commençant par un examen des contributions à la gouvernance fiscale (par exemple les règles, les incitations fiscales et les pratiques administratives), suivi d’une analyse des résultats de la gouvernance fiscale portant sur les manières d’organiser les administrations fiscales. Par la suite, les résultats des efforts visant à réformer et à améliorer les administrations fiscales sont abordés, y compris la culture organisationnelle des autorités fiscales et la sensibilisation du public des règles fiscales et aux procédures. Enfin, les impacts des réformes fiscales sont évalués, en tenant compte des changements dans la capacité de l’État en matière de mobilisation des recettes et des changements dans les échanges entre l’État et la société dans le domaine de la fiscalité.

PRINCIPALES TENDANCES

Le Rapport identifie cinq principales tendances en matière de gouvernance fiscale en Afrique. Elles sont notamment :

Regain d’intérêt en matière de fiscalité: La tendance générale identifiée est le regain d’intérêt pour les questions fiscales à la suite de la prolifération de réformes fiscales et une nouvelle législation par les gouvernements africains. Cet engagement est le fruit non seulement de l’amélioration de la sensibilisation du lien entre la fiscalité, le renforcement de l’État et la responsabilité, mais aussi en raison des facteurs favorables de la réforme fiscale. Ils comprennent (i) la famille de la fiscalité internationale composée du Fonds Monétaire International, de la Banque Mondiale, des agences bilatérales de développement, des conseillers fiscaux internationaux et des ONG, (ii) la famille fiscale africaine composée, par exemple, du Forum sur l’Administration Fiscale Africaine ( ATAF) et la Banque Africaine de Développement (BAD), (iii) les conventions internationales, les accords et les déclarations, et (iv) l’Association mondiale des contribuables, qui possède des succursales dans quatre pays africains. Ces facteurs favorables ont également été complétés par plusieurs textes de loi adoptés par les pays africains en matière de fiscalité. Ce regain d’intérêt pour les questions fiscales est susceptible d’être soutenu en raison de la prise de conscience par les gouvernements africains l’autonomie fiscale nécessite des systèmes fiscaux améliorés, ce qui implique une culture de confiance entre l’État et les citoyens, la responsabilité du gouvernement et une transparence.

Réforme de l’administration fiscale: Il y a une meilleure appréciation de l’importance des réformes fiscales administratives en général. Un nouveau centre d’intérêt pour ces efforts de réforme met l’accent relativement moins sur simplement élargir la perception des recettes, tout en mettant davantage l’accent sur la façon dont les taxes sont perçues, et comment cela peut contribuer aux objectives plus larges de renforcement de l’État et la gouvernance fiscale.

Cinq aspects ont caractérisé la réforme de l’administration fiscale. Ils sont les suivants: (i) l’amélioration générale de la capacité de l’administration fiscale. (ii) le changement de l’organisation de l’administration fiscale par type d’impôt, en organisation par des fonctions de base, et, plus récemment, en organisation par segments d’impôts par la création d’Unités chargées des Gros Contribuables (LTU), qui sont fonctionnellement organisées et qui s’occupent d’un segment unique de l’impôt . Ce nonobstant, la réorganisation dans d’autres domaines de l’administration tels que

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la motivation des fonctionnaires des impôts au moyen d’accords de gestion du rendement a été beaucoup plus lente. (iii) la mise à jour et l’expansion de la technologie de communication de l’information (TIC) dans le but d’améliorer la gestion et l’analyse des données, réduire les coûts de conformité, de réduire la portée de la corruption et la collusion et l’amélioration de la surveillance. Même s’il ya eu des réussites, la plupart des projets TIC n’ont pas atteint leurs objectifs en raison de retards, de la mauvaise intégration aux processus existants, la mauvaise mise en œuvre et de l’analphabétisme des contribuables en matière de TIC. (Iv) L’amélioration des services aux contribuables en mettant l’accent sur l’éducation et la sensibilisation des contribuables, la réduction des coûts de conformité et l’adoption d’une orientation plus axée sur les clients. Bien que certains changements dans les attitudes aient eu lieu dans certains pays, l’absence d’évaluations détaillées suggère que des progrès réels ont été limités. (V) L’autonomie de gestion de l’administration fiscale de la réglementation de la fonction publique dans le but de réduire l’ingérence politique, une plus grande souplesse en matière d’embauche et de licenciement du personnel, et d’améliorer les salaires et les conditions de travail. Cela a conduit à la création des administrations fiscales semi-autonomes (ARA) dans 15 pays africains. Il ressort clairement de ce qui est écrit que, même si les ARA ont souvent obtenu des améliorations à court terme en termes de performance, ces progrès ont été souvent difficiles à maintenir une fois que l’urgence de la réforme initiale a disparu.

Alors que 15 pays africains ont mis en place l’administration fiscale semi-autonome (ARA), les 39 autres pays africains ont restructuré leurs administrations fiscales centrales au sein du Ministère des Finances dans le but de les rendre plus efficaces et efficientes. La comparaison des deux formes institutionnelles d’administration fiscale en Afrique, illustrée par l’administration centrale du Gouvernement marocain et South African Revenue Service, ne montre aucune grande différence entre les deux en termes d’efficacité et de capacité de recouvrement des impôts.

Réforme de la structure fiscale: Les chercheurs ont souligné que la structure fiscale a toujours occupé la première place lors de la plupart des débats portant sur la fiscalité. Depuis les années 1980, l’accent a été mis sur la réalisation de la neutralité économique – à savoir, en minimisant les distorsions économiques causées par la fiscalité - et la croissance du recouvrement des recettes. Dans la pratique, cela s’est traduit par les mesures suivantes qui ont été adoptées dans tous les pays africains: (i) L’abandon des taxes commerciales au profit des taxes sur les biens et les services, notamment par l’instauration des taxes sur la valeur ajoutée (TVA), (ii) Les efforts visant à élargir l’assiette fiscale. La base d’imposition déjà peu profonde en Afrique est, cependant, érodée par des niveaux élevés de l’informalité, l’octroi excessif de préférences et d’exonérations fiscales, la fiscalité inefficace des industries extractives, et l’incapacité à lutter contre les flux illicites de capitaux vers des paradis fiscaux et les abus de prix de transfert par des entreprises multinationales (iii) la simplification générale du code fiscal et la décentralisation des fonctions de recouvrement des recettes; (iv) la promotion de l’amélioration du bien-être par les industries extractives dans les pays africains riches en ressources naturelles par la signature d’initiatives internationales de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption telles que le Processus de Kimberley et, la campagne « Publiez Ce Que Vous Payez», et l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE).

Recettes fiscales instables: L’évolution des recettes fiscales sur le continent africain est loin d’être positive, en dépit des réformes. Même si les recettes fiscales en pourcentage du PIB en moyenne en Afrique ont augmenté au début des années 1990, la tendance positive a surtout été alimentée par les recettes naturelles liées aux ressources qui ont généralement détourné l’attention des gouvernements de générer des revenus des formes d’imposition politiquement plus exigeantes de la des sociétés telles que les taxes et les impôts sur le revenu. En d’autres termes, la structure fiscale de nombreux pays africains est déséquilibrée: ils comptent trop sur un petit nombre de taxes pour générer des revenus.

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En raison de ces faiblesses, il est admis que la mobilisation des ressources peut être augmentée en s’orientant vers plus de sources de revenus appropriées. Cela nécessite l’élargissement et la diversification de l’assiette fiscale dans un certain nombre de manières.

Lien entre la fiscalité et la bonne gouvernance: La tendance croissante en Afrique est que la fiscalité et la bonne gouvernance sont étroitement liées en raison de la réalisation que le système fiscal peut contribuer à améliorer la gouvernance à travers trois canaux: (i) les processus d’intérêt commun qui garantissent que les gouvernements aient de plus fortes incitations pour promouvoir la croissance économique puisqu’elles car elles sont dépendantes des impôts et donc de la prospérité des contribuables. (ii) les processus de la capacité des États qui imposent aux États de mettre au point un appareil bureaucratique complexe pour le recouvrement des impôts en raison de leur dépendance des impôts, en particulier, les impôts directs. Cela est susceptible de conduire à des améliorations plus grandes dans l’administration publique. (iii) la fiscalité peut impliquer les contribuables collectivement dans la politique et les inciter à exiger du gouvernement la réciprocité et la responsabilité, soit par des conflits à court terme, soit par l’augmentation à long terme de l’engagement politique. Les gouvernements sont donc obligés de répondre à ces demandes des citoyens en vue d’améliorer la discipline fiscale et de soutenir les recettes publiques.

Le résultat du lien entre la fiscalité et la bonne gouvernance en Afrique a conduit au débat en cours sur: (i) le lien approprié entre les impôts payés et les services fournis aux citoyens, (ii) le renforcement des partenariats entre les autorités fiscales et la société civile, et (iii) la lutte contre la corruption financière de l’administration fiscale - un phénomène qui est omniprésent dans de nombreux pays - pour établir la légitimité.

RECOMMANDATIONS

L’étude fournit un certain nombre de recommandations en vue de la réalisation de la bonne gouvernance fiscale avec de sérieuses incidences pour la bonne gouvernance financière. Ces recommandations sont les suivantes: lutter contre l’évasion fiscale, mettre fin aux flux de capitaux illicites, lutter contre les prix de transfert abusifs, gérer efficacement le système fiscal, lutter contre la corruption fiscale, mettre fin aux avantages et aux exonérations fiscales, améliorer la mobilisation des recettes, prendre de mesures en vue d’inculquer une culture de discipline fiscale, améliorer la fiscalité des ressources naturelles et parvenir à une meilleure compréhension de la nature politique de la fiscalité.

Lutte contre l’évasion fiscale : Dans de nombreux pays africains où le secteur informel est diversifié, les contribuables, petits et grands, se soustraient à l’impôt. C’est un grand défi. Le secteur informel peut, toutefois, être intégré dans la fiscalité par le biais de moyens pratiques. Par exemple, l’Algérie utilise l’impôt forfaitaire pour les entrepreneurs essentiellement informels. De même, en Zambie, un impôt forfaitaire de base pour les zones rurales a été mis en place avec l’imposition forfaitaire au taux de 3% sur les revenus du groupe dans les zones urbaines. En outre, un « permis de colporteur » a été émis pour les vendeurs de rue. Il convient de noter que les micro-entreprises pourraient être assujetties à l’imposition par une « taxe fixe de synthèse » : elles devraient payer une taxe fixe basée sur l’activité commerciale et quelques autres paramètres faciles à mesurer (par exemple, l’emplacement et l’équipement). Les micro-entreprises seraient ainsi soumises à un régime fiscal simple, basé sur un bénéfice probable. Parce que le régime fiscal fixe synthétique est simple et facile à mettre en œuvre, il serait possible d’impliquer les autorités locales dans le recouvrement de l’impôt, car il est conçu comme une ressource locale.

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Arrêt des flux de capitaux illicites: Il devrait y avoir un effort concerté de la communauté internationale et des gouvernements africains pour gérer les flux de capitaux illicites en provenance de l’Afrique, principalement vers les paradis fiscaux et les institutions financières occidentales. Les entreprises qui s’adonnent à l’évasion fiscale commerciale, principalement par le biais de la manipulation des transactions commerciales ne doivent pas seulement être mises sur la liste noire mais doivent être poursuivies en justice. Les citoyens des pays africains qui sont de connivence avec ces sociétés et qui servent parfois de façades, doivent aussi être sanctionnés pour que cela serve de mesures dissuasives. Toutes les opportunités qui facilitent le phénomène des flux de capitaux illicites doivent être extirpées et des mécanismes de contrôles rigoureux par le biais d’une législation appropriée et d’autres mesures incitatives doivent être mis en place.

Lutte contre l’abus des prix de transfert: La lutte contre l’abus des prix de transfert exige que les pays africains élaborent des mesures législatives particulières adaptées à leur système juridique et leur contexte économique, afin de renforcer l’expertise administrative nécessaire pour les faire respecter. Les gouvernements africains doivent examiner soigneusement les ressources à utiliser pour combattre l’abus des prix de transfert. Avec les contraintes des capacités administratives existantes et des quantités considérables de recettes fiscales en jeu, une approche pragmatique s’impose et doit être en harmonie avec les moyens administratifs et institutionnels disponibles dans chaque pays.

Gestion efficace du système fiscal: La gestion efficace du système fiscal permet au secteur public de mobiliser les ressources pour le développement économique. Elle engendre également un climat de confiance dans la gestion des finances publiques; ce qui est un élément important pour la bonne gouvernance. Malgré les efforts déployés pour élargir l’assiette fiscale et réduire l’évasion fiscale, de nombreux gouvernements africains doivent prendre davantage de mesures pour obtenir des résultats satisfaisants.

Le système fiscal dans de nombreux pays africains est largement inéquitable. Il est souvent perçu par les citoyens comme injuste, difficile à comprendre et ne reflétant pas la capacité de payement des contribuables. Dans l’analyse fiscale, l’équité d’un système fiscal est généralement divisée en équité horizontale et en équité verticale. L’équité horizontale exige que les individus dans des circonstances similaires soient traités de la même façon alors que l’équité verticale exige que dans des circonstances différentes les individus soient traités de manière différente. L’incapacité des autorités fiscales à assujettir les particuliers fortunés et les grandes entreprises à l’imposition est souvent causée par des centres financiers offshore (CFO), c’est à dire des «paradis fiscaux» ou des juridictions «secrètes» qui facilitent l’évasion fiscale et dissimulent les produits illégaux dans des comptes non traçables. L’existence des juridictions secrètes a des conséquences graves sur la productivité des recettes et l’équité des systèmes fiscaux en Afrique. La gouvernance fiscale et, en effet, la gestion des finances publiques seront renforcées s’il y a une meilleure équité dans l’application et l’administration des impôts.

Lutte contre la corruption fiscale: La lutte contre la corruption au sein des administrations fiscales est une priorité pour établir la légitimité. La corruption sape le moral fiscal et les recettes fiscales. Un agent du fisc convenablement payé sera moins enclin à prendre des pots de vin. Un autre défi est que les spécialistes fiscaux qualifiés sont attirés par le secteur privé, qui est souvent en mesure d’offrir des salaires et des conditions de travail plus attractifs que dans le secteur public. Les gouvernements africains doivent trouver des solutions qui prennent en compte une échelle salariale différente pour les administrateurs fiscaux par rapport à celle des fonctionnaires ordinaires. Il a toutefois été souligné que l’usage excessif des primes et des objectifs à atteindre en termes de recouvrement de recettes peuvent aboutir à la baisse de la qualité et être la cause de

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frustration parmi les administrateurs fiscaux, en particulier entre la direction et le personnel chargés des opérations. En outre, la réduction des coûts de la discipline fiscale aide au développement du secteur privé et diminue le nombre de pots de vin qu’un contribuable peut vouloir payer pour éviter la déclaration et le paiement des impôts. De même, les opportunités de corruption peuvent être réduites par la diminution du nombre de fois qu’un contribuable a besoin d’entrer en contact avec les agents du fisc et en introduisant des codes sur la transparence fiscale.

Fin des avantages fiscaux: Le fait que l’utilisation des incitations fiscales soit un moyen rentable pour surmonter les obstacles à l’investissement, dépend des conditions et caractéristiques d’investissement du pays hôte. En général, il est préférable de se concentrer sur les obstacles réels à l’investissement et d’avoir pour objectifs de les aborder directement. Aborder les obstacles non fiscaux peut être une politique plus efficace pour attirer des investissements que de chercher à égaler les incitations fiscales accordées par d’autres pays, en particulier si celles-ci consistent à recourir aux exonérations généralisées et de facto à un régime de fiscalité à taux zéro. En fournissant un système fiscal attractif aux investisseurs, les gouvernements africains devraient avoir pour buts d’établir la transparence, la certitude et la prévisibilité du traitement fiscal et de prendre des mesures pour limiter les coûts de conformité (par exemple, par l’éducation des contribuables et des paiements simplifiés), avant de soustraire les investisseurs internationaux de toutes leurs obligations fiscales ou d’une partie de celles-ci.

Les pertes de recettes par des incitations fiscales à l’investissement - telles que les exonérations fiscales, les exonérations partielles fondées sur le profit, les zones de libre-échange, etc. - ont tendance à excéder avec une large marge les coûts de recettes attendus avant que la concession ne soit mis en place. En particulier, les pays sous-estiment fréquemment les possibilités de planification fiscale et des compétences des entreprises multinationales à travers lesquelles ils parviennent souvent à étendre la couverture de leurs allégements fiscaux initiaux aux activités et aux profits sans objectifs fixés.

La recrudescence de la dépendance vis-à vis d’autres impôts et la nécessité des mesures de protection de l’assiette fiscale impose des contraintes supplémentaires au système fiscal. Dans le même temps, la concurrence entre pays pour attirer des investissements mobiles crée une pression pour continuer à utiliser des incitations fiscales ciblées. Compte tenu de cela, un certain degré de coopération entre les pays est nécessaire pour prévenir une ruée improductive contre la baisse des taux d’imposition effectifs sur le bénéfice. Ceci s’applique en particulier aux pays liés par des accords de libre-échange et qui, par conséquent, sont susceptibles d’être dans la compétition la plus directe pour des capitaux mobiles. On peut dire, avec une certaine forme de collaboration régionale, la priorité des décideurs politiques devrait être de limiter les préférences fiscales les plus dommageables tels que les exonérations fiscales et les incitations à l’exportation. Un cadre de surveillance et de système informatisé d’échange de renseignements seraient nécessaires pour la mise en œuvre de ce type d’accord.

Amélioration de la mobilisation des recettes: La plupart des pays africains sont confrontés à des difficultés quant à leurs politiques fiscales et à leur administration fiscale. Dans le même temps, ils ont besoin d’améliorer la mobilisation des recettes pour financer leurs ambitieux programmes de développement économique et d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Du point de vue gouvernance, ce n’est pas seulement l’objectif de recouvrement des recettes qui est une question importante, mais également la façon dont les taxes sont appliquées. Si ces objectifs sont atteints mais que le recouvrement des impôts se fasse par des méthodes dures, illégitimes et coercitives, cela ne reflète pas une bonne gouvernance fiscale. Certaines autorités fiscales en Afrique, telles que l’Uganda Revenue Authority, Tanzania Revenue Authority et Zambie Revenue

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Authority ont affirmé que les objectifs de revenus qu’elles reçoivent du Ministère des Finances sont hautement irréalistes compte tenu de la structure fiscale actuelle. Par conséquent, pour atteindre les objectifs, elles «vont à la chasse au zoo » ; ce qui implique que les entreprises les plus facilement accessibles et moins politiquement connectées sont exposées à l’application rigoureuse et aux contrôles fiscaux quasi-légitimes.

Le manque à gagner est une raison majeure pour les déficits budgétaires et le manque de discipline budgétaire. Alors que les pays comme le Bénin, le Malawi, le Nigéria et l’Afrique du Sud ont réussi à atteindre ou à dépasser leurs objectifs, d’autres pays comme le Burkina Faso, le Ghana et Maurice n’ont pas pu à atteindre leurs objectifs de mobilisation des recettes. Des lacunes dans le système de recouvrement des impôts – l’évasion fiscale, la corruption, les abus et une mauvaise application des dispositions relatives à l’exonération fiscale, l’ingérence politique et la faible capacité des administrations fiscales - sont à l’origine de ces défaillances. En bref, la prévisibilité de la mobilisation des ressources est une condition sine qua non pour la bonne gouvernance fiscale ainsi que pour la gouvernance financière publique.

Mesures en vue d’inculquer une culture de discipline fiscale: Des mesures doivent être instituées pour promouvoir une culture de contribuables. Elles comprennent: (i) Les gouvernements devraient éliminer la perception des entreprises et des individus que payer les impôts leur apporte peu en retour en fournissant des services de qualité et des infrastructures pour le secteur public et privé. (ii) Le coût de frauder le fisc et le risque de se faire prendre doivent être perçus comme élevés par les contribuables, et des sanctions doivent être appliquées lorsque la fraude est détectée. (iii) Les administrations fiscales doivent traiter les contribuables comme des clients plutôt que comme des «criminels présumés». (iv) Des campagnes d’éducation bien définies et bien exécutées par les administrations fiscales qui utilisent les médias et les nouvelles technologies peuvent aider à garantir que les contribuables comprennent et acceptent les exigences de la discipline fiscale. En Afrique du Sud et en Zambie, par exemple, des campagnes de sensibilisation des contribuables ont contribué à rendre le public plus conscient et plus apte à la discipline fiscale volontaire.

Amélioration de la fiscalité des ressources naturelles: D’immenses ressources naturelles - en particulier, le pétrole, le gaz et les minéraux, sont déjà une source de revenus essentielle pour de nombreux pays africains. Toutefois, il existe des preuves que les pays africains reçoivent moins de recettes provenant des ressources naturelles que de nombreux autres pays dans le monde. Plusieurs facteurs contribuent à expliquer cette situation, mais il est difficile d’obtenir une image claire. Les contrats sont souvent soumis à de strictes clauses de confidentialité par les entreprises multinationales, les gouvernements, les investisseurs et les banques concernées. En règle générale, il y a plus de corruption en cause. Les gouvernements affirment qu’ils ne peuvent pas avoir tous les détails de l’industrie extractive publique, et qu’ils ont une influence limitée sur les entreprises. Les pays se font la concurrence pour la gestion des compétences rares et des techniques nécessaires à l’extraction des ressources. Pourtant, la pénurie de compétences juridiques et la négociation jouent un rôle majeur dans la diminution des recettes fiscales provenant des ressources naturelles. Compte tenu des défis, le FMI et la Banque Mondiale devraient aider les pays africains à renforcer leurs capacités afin d’être en mesure de (re-) négocier des contrats pour l’imposition des industries extractives.

Compréhension de la nature politique de la fiscalité: Si les aspects techniques de la réforme fiscale sont essentiels, une compréhension de la durabilité des réformes n’est pas possible sans comprendre comment les réformes deviennent légitimes. Parce que la fiscalité influe sur les incitations et la distribution en même temps, la réforme fiscale nécessite un degré de consensus social que la politique est dans l’intérêt collectif, et / ou il faut un État doté de la capacité de faire

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obéir ceux qui contestent ses allocations. L’approche technocratique de la réforme à la fiscalité et au développement institutionnel est nécessaire, mais elle est incomplète car elle ne tient pas compte de la nature politique de la fiscalité.

Conclusion La dernière décennie a vu des progrès dans la gouvernance fiscale en Afrique, notamment par la simplification des structures, des lois et des règlements fiscaux, et par le renforcement des capacités de l’administration fiscale dans certains domaines. Toutefois, il reste encore beaucoup de place pour de nouvelles améliorations. Les gouvernements et les administrations fiscales sont de plus en plus conscients que la réalisation de l’autonomie financière en Afrique exige: (i) une plus large participation des citoyens, des organisations de la société civile, des milieux d’affaires et les médias sur les questions fiscales, y compris l’amélioration du dialogue entre ces parties prenantes et l’État, (ii) l’établissement de liens plus clairs entre les impôts payés et la prestation des services afin de renforcer le contrat social fiscal entre l’État et la société, (iii) la poursuite des efforts pour moderniser et renforcer les capacités des administrations fiscales, et (iv) le renforcement de l’engagement de l’Afrique aux efforts internationaux pour lutter contre les flux illicites de capitaux qui portent atteinte à l’assiette fiscale des pays.

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CHAPITRE 1: INTRODUCTION

Des États aptes et responsables sont des facteurs clés pour faire face et surmonter les défis mondiaux actuels de développement. La création d’institutions publiques capables d’un État démocratique est un processus continu, un objectif à long terme. Les gouvernements africains reconnaissent que la mobilisation des recettes est au cœur de cet objectif et de leurs ambitions pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). La nécessité d’accroître l’efficience de la mobilisation des recettes des 54 pays d’Afrique afin de financer leurs ambitieux programmes de développement économique et d’atteindre les OMD est devenue de plus en plus impérieuse. La Bonne Gouvernance Fiscale (BGF) et des systèmes fiscaux plus efficaces sont essentiels pour un développement durable car ils peuvent (Communiqué de Pretoria 2008):

• stimuler la base d’imposition comme élément clé pour les pays en développement afin d’échapper à la dépendance de l’aide ou d’une seule ressource;

• renforcer la légitimité du gouvernement par la promotion de la responsabilité du gouvernement vis-à-vis des contribuables, d’une administration publique efficace et de la bonne gestion des finances publiques, et

• parvenir à un partage plus équitable des coûts et des avantages de la mondialisation.

L’augmentation de la production des recettes nationales conduira, toutefois, à l’amélioration des résultats du développement si les recettes sont utilisées pour des dépenses publiques productives. Alors que les gouvernements ont généralement traité le double objectif de génération de revenus et d’amélioration des dépenses publiques séparément, un programme axé sur la réforme de la gouvernance fiscale est fondé sur la conviction que les deux objectifs sont fondamentalement interdépendants, et devraient être traités en tandem (Pritchard 2010). Plus concrètement, si la réforme fiscale est entreprise d’une manière qui favorise une plus grande réactivité et la responsabilité, avec l’amélioration de la capacité institutionnelle de l’État, alors la réforme fiscale peut devenir un catalyseur pour de grandes améliorations des performances du gouvernement.

Nous mettons l’accent sur la fiscalité et non sur la mobilisation des recettes ou des ressources parce que la fiscalité est considérée comme un élément très important du programme de l’état, indépendamment de l’optimisation des recettes, l’efficacité économique et la discipline fiscale. En d’autres termes, la Bonne Gouvernance Fiscale (BGF) est un ingrédient essentiel de la Bonne Gouvernance Financière (BGF). Au cœur des deux, il y a non seulement la mobilisation et l’utilisation judicieuse des ressources pour promouvoir le développement et atteindre ainsi les Objectifs du Millénaire pour le Développement, mais également des mesures et des stratégies visant à promouvoir la responsabilité, la transparence et la confiance. En effet, c’est un truisme de dire qu’on ne peut pas parler de la Bonne Gouvernance Financière sans la Bonne Gouvernance Fiscale. La Bonne Gouvernance Fiscale a toutefois été entravée par des insuffisances dans les systèmes de recouvrement d’impôt en Afrique, y compris la fraude fiscale à grande échelle, la corruption, les abus et une mauvaise application des dispositions d’exonérations fiscales, l’ingérence politique dans le activités quotidiennes et la faible capacité des agences de recouvrement d’impôts (ECA 2009). Par conséquent, il y a un débat fascinant dans de nombreux pays africains sur la manière de développer des méthodes, des procédures, des normes et des institutions pour promouvoir et renforcer la Bonne Gouvernance Fiscale et ses conséquences bénéfiques pour la Bonne Gouvernance Financière.

Les décisions de politique fiscale ne sont pas prises dans le vide. Elles ne sont pas prises par un gouvernement bienveillant. Au lieu de cela, elles sont le résultat d’interactions sociales complexes et politiques entre différents groupes dans la société dans un contexte institutionnel créé par l’histoire

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et la capacité administrative l’état de (Bird, 2008). La fiscalité n’est pas simplement un moyen de financement du gouvernement; elle est aussi un élément très visible du contrat social qui sous-tend l’action de l’État. Les citoyens sont plus enclins à se conformer aux lois fiscales, s’ils acceptent l’État comme légitime et crédible et sont prêts à le soutenir dans une certaine mesure tout en sachant qu’ils peuvent être sanctionnés à peine s’ils ne font pas (Levy 1988). L’amélioration des résultats fiscaux dépend donc en grande partie de la façon dont différents groupes politiques perçoivent les changements proposés et comment ils réagissent à ces perceptions. Dans ce sens, une réforme fiscale majeure est de ce fait toujours et partout ‘un exercice de légitimation politique’.

En d’autres termes, la fiscalité peut conduire à l’expansion de la sensibilité et de la responsabilité en fournissant des incitations aux citoyens et au gouvernement pour conclure un « marchandage fiscal » ou un «contrat fiscal» (Tilly, 1990; Levy, 1988). Dans un tel marché, les citoyens acceptent et respectent les impôts en échange de la prestation des services publics efficaces, la primauté du droit et la responsabilité (Moore 2007; 2008).

Dans ce contexte, ce rapport examine quelques-uns des aspects clés de la gouvernance fiscale en Afrique, à savoir, le cadre de gouvernance des règles, des institutions, les facteurs favorables à la réforme fiscale, les incitations et les pratiques, la capacité de l’État à améliorer la mobilisation des recettes, la transparence, la responsabilité et la supervision ainsi que les défis et la façon dont ces questions sont abordées par les pays africains.

Le rapport est structuré comme suit: Le chapitre 2 donne un aperçu des principales questions de recherche abordées par l’étude. La méthodologie appliquée est brièvement présentée au chapitre 3. Par la suite, dans le chapitre 4, le cadre analytique appliqué est présenté. Ce cadre fait suite à l’approche de la chaîne des résultats, et le principe d’organisation aux chapitres 5-8. Premièrement, le chapitre 5 aborde les « contributions » à la bonne gouvernance fiscale et au legs administratif en matière de fiscalité, au cadre de gouvernance de la fiscalité, à la structure de la politique fiscale, aux réformes administratives et aux facteurs favorables aux réformes fiscales. Le chapitre 6 porte sur les «résultats» sous la forme du renforcement des institutions, les nouvelles façons d’organiser les administrations fiscales en Afrique, la mobilisation des recettes, y compris les recettes des industries extractives et la fiscalité des collectivités locales. Dans le chapitre 7, les «résultats» des réformes sont examinés, notamment la nouvelle culture organisationnelle des autorités fiscales, le passage à des sources de revenus plus appropriées et l’amélioration de la sensibilisation du public aux règles et aux procédures fiscales. Les «effets» des réformes fiscales en Afrique sont examinés au chapitre 8, y compris l’amélioration de la capacité des gouvernements africains à recouvrer les taxes, l’amélioration de la responsabilité et la transparence et l’encouragement à une relation constructive de l’état et de la société quand il s’agit des impôts. Sur cette toile de fond, le chapitre 9 se concentre sur les défis actuels en matière d’amélioration de la gouvernance fiscale, tels que l’écart entre la formulation des politiques et la mise en œuvre, les déficits constitutionnels et juridiques, les exonérations fiscales, les flux illicites de capitaux vers des juridictions secrètes, l’analphabétisme fiscal, et comment obtenir de meilleurs liens entre les impôts payés et les services fournis aux citoyens. Le chapitre 10 identifie les tendances principales de la gouvernance fiscale en Afrique. Elles sont les suivantes: (i) Le regain d’intérêt en matière de fiscalité, (ii) la réforme de l’administration fiscale, (iii) la réforme de la structure fiscale, (iv) les recettes fiscales instables, et (v) Le lien entre la fiscalité et la bonne gouvernance. Le chapitre 11 met en évidence un certain nombre de recommandations pour parvenir à une bonne gouvernance fiscale car elles ont d’importantes incidences sur la bonne gouvernance financière. Ce sont: la lutte contre l’évasion fiscale, l’arrêt des flux de capitaux illicites, la gestion efficace du système fiscal, la lutte contre la corruption financière, la lutte contre l’abus des prix de transfert, la fin des avantages fiscaux, l’amélioration de la mobilisation des ressources, les mesures visant à inculquer une culture de discipline fiscale, la fiscalité des

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ressources naturelles et la compréhension de la nature politique de la fiscalité. Le chapitre 12 identifie cinq enjeux qui devraient retenir l’attention des programmes des futures recherches sur la gouvernance fiscale en Afrique.

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CHAPITRE 2: PRINCIPALES QUESTIONS DE RECHERCHE

Ce chapitre identifie les sept principales questions de recherche abordées par le rapport. Elles sont comme suit:• Quelles sont les contributions de la bonne gouvernance fiscale (l’histoire de la fiscalité, le cadre

de gouvernance, les règles, les incitations et les pratiques) et quelle est leur contribution en ce qui concerne la responsabilité et la transparence?

• Quels sont les résultats de la bonne gouvernance fiscale (les institutions, les facteurs favorables à la réforme fiscale, la mobilisation des ressources aux niveaux local et national) et comment ont-ils contribué à la promotion de l’efficacité, de la responsabilité et de la transparence?

• Quels sont les résultats de la bonne gouvernance fiscale (nouveaux modes de prestation de services par les administrations fiscales, une nouvelle culture organisationnelle, l’amélioration de la mobilisation des ressources, amélioration de la culture de discipline fiscale par l’entremise de l’éducation du public)?

• Quel a été l’impact de la bonne gouvernance fiscale (l’amélioration de la capacité de l’État à mobiliser les recettes, l’amélioration de la responsabilité et de la transparence, la création de l’équité, et l’engagement de l’État et de la société civile en matière fiscale)?

• Quels sont les principaux défis de promotion de la bonne gouvernance fiscale?• Quels sont les domaines prioritaires pour la réalisation de la bonne gouvernance fiscale et

quelles sont les implications pour la politique de la bonne gouvernance financière?• Quelles sont les implications ou les résultats majeurs en matière de politiques qui serviront au

prochain programme de recherche sur la bonne gouvernance fiscale?

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CHAPITRE 3: MÉTHODOLOGIE

Ce chapitre décrit brièvement la méthodologie utilisée pour recueillir les données et les informations de l’étude. Une triangulation des méthodes a été utilisée, y compris:

• La recherche documentaire, qui comprenait un examen de la littérature à partir de sources secondaires sur les réformes fiscales visant à promouvoir la Bonne Gouvernance Financière

• L’examen des sources documentaires telles que les déclarations internationales, les plans d’action, les cadres constitutionnels nationaux et législatifs et leur mise en application dans les pays africains.

• Profils des expériences de pays basés sur les indicateurs suivants: (i) legs coloniaux et fiscaux administratifs, (ii) le cadre de gouvernance; (iii) la politique et la réforme fiscale; (iv) Les facteurs de la réforme fiscale; (v) la structure fiscale, y compris les recettes des industries extractives, (vi) la fiscalité des collectivités locales et l’administration fiscale.

• Les leçons tirées des études de cas.• Les entrevues avec les dirigeants des administrations fiscales lors de la réunion du Conseil de

l’ATAF à Durban du 29 au 30 avril 2010 (voir annexe 1).

L’étude se concentre sur la période 2000 - 2010. Toutefois, dans certains cas, l’étude va au début des années 1990 car quelques-unes des réformes majeures visant à simplifier le système fiscal et le rendre plus transparent on commencé pendant cette période, avec des implications positives pour la bonne gouvernance fiscale.

Le document couvre les quatre sphères linguistiques en Afrique à savoir la zone anglophone, la zone francophone, la zone lusophone et la zone arabophone (voir tableau 1 en annexe 2). Toutefois, nous avons connu quelques difficultés pour accéder aux sources d’information et aux documentations en provenance des pays non-anglophones. Lorsque cela est possible, des exemples d’études de cas de ce qui marche et de ce qui ne marche pas en termes de gouvernance et de réforme fiscale, et les facteurs à l’origine de ces parcours sont illustrés.

Nous devons, cependant, admettre que c’est une tâche titanesque couvrant l’ensemble des 54 pays en Afrique et leur gouvernance fiscale dans une étude comme celle-ci compte tenu du temps limité disponible pour la recherche. Par conséquent, certains des domaines n’ont pas bénéficié de détails et d’analyses approfondis escomptés.

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CHAPITRE 4: BONNE GOUVERNANCE FISCALE: CADRE ANALYTIQUE

Ce chapitre est consacré au cadre analytique qui suit l’approche de la chaîne des résultats. La majeure partie de celui-ci conceptualise la Bonne Gouvernance Fiscale et montre pourquoi elle est importante. Plus précisément, le chapitre définit la bonne gouvernance et la bonne gouvernance fiscale et établit un lien entre la fiscalité et la bonne gouvernance financière (BGF), le renforcement de l’État et la promotion de la responsabilité et de la transparence. Le chapitre forme donc le principe d’organisation dans les chapitres 5-8 suivants.

La bonne gouvernance et ses concepts corollaires (gouvernance économique, gouvernance financière, gouvernance fiscale et gouvernance sociale) ont suscité beaucoup d’intérêt et d’attention chez les universitaires, les gouvernements, les partenaires au développement, et les organisations de la société civile (OSC) au cours de la dernière décennie. En particulier, le programme de gouvernance en Afrique a été influencé par la publication sur l’Afrique sub-saharienne: De la Crise au Développement Durable, qui a noté que le problème du sous-développement persistant en Afrique sub-saharienne est largement du au mauvais environnement de la gouvernance (Banque Mondiale, 1989). Depuis lors, la bonne gouvernance est pratiquement dans tous les domaines de l’activité de l’État comme la politique, l’économie, les finances et la société. Il s’agit d’un programme de politique de base axé autour de la nouvelle gestion publique et néo-institutionnalisme. Il est reconnu qu’il offre une ligne directrice en matière de développement, de stabilité et de progrès. Bien que la bonne gouvernance financière (BGF) soit généralement considérée comme un complément et un facilitateur de la bonne gouvernance dans la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), la Bonne Gouvernance Fiscale (BGF) est largement considérée comme un ingrédient essentiel de la Bonne Gouvernance Financière (BGF). La Bonne Gouvernance Fiscale désigne ici la capacité de l’État à mobiliser les ressources de façon efficiente, efficace, transparente, responsable et équitable afin de permettre à l’État de mettre en œuvre ses politiques et programmes visant à promouvoir le développement. En d’autres termes, la bonne gouvernance fiscale se réfère à l’efficience et à l’efficacité dans la mobilisation des ressources et à l’étendue de la transparence et de la responsabilité dans le système fiscal (ECA 2005).

Certaines des caractéristiques de la Bonne Gouvernance Fiscale qui sont inhérentes à la réforme fiscale sont notamment la fourniture de recettes adéquates, s’orientant vers des sources de revenus appropriées, l’établissement d’administrations fiscales plus efficaces et efficientes et favoriser l’implication de l’État et de la société en ce qui concerne la fiscalité (Fjeldstad et Moore 2008). Celles-ci, on l’espère, finiront par favoriser la construction de l’État, qui est définie comme l’augmentation de la capacité du gouvernement à interagir de manière constructive dans l’intérêt de la société, à obtenir l’appui et les ressources de ces intérêts, et à poursuivre des lignes directrices cohérentes» (ibid. : 242).

La fiscalité est au cœur de la gouvernance fiscale et donc au centre de la vitalité et de la survie des États modernes (Brautigam et 2008 al; Moore, 2004). Elle est importante dans la formation du caractère de la gouvernance ainsi que les relations État-société dans n’importe quel pays. Par conséquent, le lien entre la fiscalité et la bonne gouvernance financière (BGF) ne peut être sous-estimé pour plusieurs raisons:

Tout d’abord, la Bonne Gouvernance Fiscale et la Bonne Gouvernance Financière sont au cœur de la gestion du secteur public, qui met l’accent sur une planification et une budgétisation appropriées des dépenses publiques, une administration efficace des recettes publiques, une bonne utilisation des ressources budgétaires, un contrôle efficace des dépenses publiques, une comptabilité et des rapports sur les finances publiques et une pleine responsabilité de toutes les dépenses publiques (BAD 2005).

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Deuxièmement, la Bonne Gouvernance Fiscale contribue à la réduction de la pauvreté et, partant, à la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement comme une bonne gestion des dépenses à travers la responsabilité, la transparence, les procédures d’attribution de marchés efficaces et moins de corruption permettront au gouvernement de fournir des services publics aux pauvres (Plan d’Action des ministres des Finances du G8 2007).

Troisièmement, le processus de recouvrement de l’impôt est considéré comme l’un des objectifs les plus puissants de la Bonne Gouvernance Financière en raison de sa capacité à déterminer la répartition du pouvoir et la légitimité de l’État. Le recouvrement de l’impôt nécessite non seulement un immense pouvoir de coercition, mais surtout la légitimité de l’État, puisque le recouvrement de l’impôt est plus facile et les coûts administratifs moins élevés quand il y a un niveau élevé de discipline fiscale (Levi, 1988). En conséquence, la fiscalité est intrinsèquement politique. Au début du vingtième siècle, Joseph Schumpeter a écrit: «Les impôts ont non seulement aidé à créer l’état, ils ont aidé à lui donner une forme». En outre, il a remarqué d’une fameuse façon: «L’histoire fiscale d’un peuple est avant tout une partie essentielle de son histoire générale» (Schumpeter, 1918; 1954). En effet, il y a une longue histoire de la pensée dans la Bonne Gouvernance Fiscale, et l’économie politique et l’histoire qui lient le processus de construction de l’État à la capacité des gouvernants à recouvrer les impôts (Brautigam 2008; Tilly 1990; Brewer 1990; Fjeldstad et Moore 2008).

Le recouvrement des impôts reflète également les capacités de base des États à recouvrer d’énormes volumes d’informations qui sont essentiels à la formulation des décisions politiques importantes. L’appareil administratif nécessaire pour collecter et surveiller les informations nécessaires au développement d’une base d’imposition est l’une des fonctions politique et technique les plus difficiles qu’un État peut entreprendre. Ainsi, la fiscalité a toujours agi comme une incitation majeure des États afin de créer des bureaucraties compétentes (John 2010).

En somme, la fiscalité et la réforme fiscale sont la clé du renforcement de l’État, qui est le processus consistant à « accroître la capacité administrative, financière et institutionnelle des gouvernements afin qu’ils interagissent de façon constructive avec leurs sociétés et de poursuivre les objectifs publics plus efficaces » (Brautigam 2008:2) pour les raisons suivantes:

(i) Les gouvernements doivent être en mesure d’assurer un financement durable pour les programmes sociaux et pour les investissements publics afin de promouvoir la croissance économique et le développement. Parce que l’aide diminue généralement avec le temps et elle est souvent volatile, les ressources intérieures sont nécessaires pour soutenir ces institutions et programmes.

(ii) La fiscalité est le lien principal qui unit les fonctionnaires de l’État avec la société civile et les citoyens. Non seulement la fiscalité peut accroître la responsabilité du gouvernement, elle est également le point focal autour duquel la société civile peut se mobiliser pour soutenir, résister, et même proposer des politiques fiscales. En d’autres termes, la fiscalité est aussi constitutive de la formation de l’État comme elle l’est dans la formation de la société civile.

(iii) La fiscalité, en particulier sous la forme d’impôts fonciers, de perceptions de taxes par la douane et aux frontières peut contribuer à accroître la portée territoriale de l’État. La diversité de l’assiette fiscale est un indicateur révélateur de la capacité de l’État à échanger avec différents secteurs et régions et témoigne du contexte dans lequel l’autorité étatique imprègne la société. Il y a une preuve historique substantielle qui soutient le développement, notion selon laquelle le développement politique et économique ne peut facilement se produire sans un État central consolidé.

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(iv) La capacité financière est nécessaire pour bâtir un État légitime. Des élections démocratiques ne sont pas elles-mêmes en mesure d’assurer la légitimité de l’État, encore moins des «projets à impact rapide» dans lesquels les organismes d’aide étrangère cherchent à satisfaire des besoins urgents. La légitimité vient en grande partie de la prestation de services du gouvernement que les gens veulent et dont ils ont besoin. Les élections offrent une option à l’ensemble des citoyens afin d’exprimer leurs demandes. En réponse à ces exigences, il faut que l’État soit apte à mobiliser, allouer et dépenser efficacement les ressources publiques.

(v) Dans le sillage de la crise financière dans de nombreux états africains, la conception de systèmes fiscaux à même de fournir des incitations à la croissance peut répondre aux exigences de distribution et qui peut augmenter le recouvrement des recettes est indispensable à la viabilité et l’efficacité de l’état.

(vi) Dans de nombreux états africains à faible revenu, la mobilisation des recettes internes n’a pas suivi le rythme de la hausse des dépenses publiques. En conséquence, une part croissante des dépenses courantes est financée par l’aide étrangère. Ainsi, l’amélioration de la fiscalité est la seule voie vers l’autonomie financière et de l’indépendance de l’aide (John 2010; Brautigam 2008; Gupta et Tareq 2008; Toye, 2000).

La capacité fiscale administrative peut promouvoir le développement institutionnel dans les autres parties du secteur public (Brautigam, 2008). Un système fiscal efficace est un indicateur important de la capacité étatique effective et «renforce la légitimité de l’État et renforce la responsabilité entre l’État et les citoyens» (Brautigam 2008: 1). En outre, une gestion efficiente du système fiscal est importante afin de permettre à l’État de mobiliser les ressources nécessaires au développement économique. Il engendre également la confiance dans la Bonne Gouvernance Financière (BGF) qui est un élément important de la bonne gouvernance (ECA 2005). L’efficacité de l’aide étrangère, l’allégement de la dette et l’augmentation des revenus provenant des ressources naturelles dépendent de la Bonne Gouvernance Fiscale et de la Bonne Gouvernance Financière (Plan d’action des Ministres des Finances du G8 2007).

Cette étude utilise le Cadre de la Chaînes des Résultats (Figure 1) afin d’identifier et d’évaluer les progrès accomplis en matière de bonne gouvernance fiscale en Afrique, les problèmes rencontrés et leurs implications sur la bonne gouvernance financière.

Figure 1: Chaîne des Résultats

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CHAPITRE 5: CONTRIBUTIONS À LA GOUVERNANCE FISCALE

Ce chapitre couvre les legs fiscaux administratifs, le cadre de gouvernance de la fiscalité, la politique fiscale, la structure fiscale et des réformes administratives, ainsi que les facteurs favorables aux réformes fiscales. Il examine certaines des influences majeures sur la fiscalité en Afrique, qui ont des implications positives ou négatives sur la gouvernance fiscale. Une attention particulière doit donc leur être accordée.

5.1 Histoire de la fiscalité en Afrique: son image négative

L’histoire de la fiscalité en Afrique a commencé avec la domination coloniale. Pratiquement tous les états africains avaient vécu sous une forme d’administration coloniale ou une autre avant d’accéder à leur indépendance, et la fiscalité, qui a été extraite, était l’une des caractéristiques propres. La justification d’une fiscalité sous le régime colonial était ce qui avait été utilisé pour contribuer aux coûts de fonctionnement de l’administration du pays.

Il y avait trois principales formes de taxes pendant la période coloniale que l’on peut classer en impôts formatifs, directs et indirects, à savoir l’impôt par tête d’habitant ou de capitation, l’impôt sur le revenu et les droits de douane. Par exemple, les Anglais ont introduit l’impôt de capitation en Afrique au 19ème siècle (au Ghana) et au début du 20ème siècle (à l’Est du Nigéria, au Kenya, au Nyassaland, en Rhodésie du Nord, en Sierra Leone, en Tanganyika et en Ouganda). Les buts de ces impôts ont changé au fil des ans, mais ils étaient des combinaisons à des périodes différentes (Fjeldstad et Therkildsen 2008) et visaient à:

• Forcer la subsistance paysannes à vendre sa main d’œuvre et / ou pour produire des cultures d’exportation au début de la période coloniale.

• Contribuer au financement des efforts de guerre de la puissance coloniale, en particulier durant la Seconde Guerre Mondiale.

• Contribuer à parvenir à l’autofinancement des colonies et à réduire la dépendance des droits de douane qui représentent l’autre source majeure de revenus coloniaux.

• Financer les activités de développement et les coûts de fonctionnement de l’administration publique.

L’impôt de capitation a acquis une notoriété pour un certain nombre de raisons. En premier lieu, l’une des raisons pour lesquelles il a été initialement conçu était de financer les services publics pour le peuple. Toutefois, la collecte de l’impôt de capitation a connu des problèmes, en partie parce que le gouvernement colonial avait renoncé à ses promesses de fournir des services publics. Ensuite, il était considéré comme oppressif, injuste, régressive, coercitives, discriminatoire et arbitraire, ce qui a conduit au ressentiment, à la désaffection généralisée et aux émeutes entre les communautés locales. Par conséquent, l’incidence de la fraude fiscale, l’évasion et l’indiscipline fiscales qui caractérisent l’attitude des citoyens dans la plupart des pays africains aujourd’hui peuvent faire remonter à l’image négative de la fiscalité au cours de la période coloniale. C’est cette image négative de la fiscalité qui a également influencé la réticence de la plupart des gouvernements post-coloniaux et des dirigeants en Afrique en ce qui concerne la fiscalité. Selon Therkildsen (2001), même si, les questions de la fiscalité du Nord sont au cœur des débats économiques et politiques, c’est plutôt l’inverse en Afrique:

... les questions de fiscalité et de mobilisation des recettes sont rarement de premier plan dans les déclarations des parties, ni souvent discutées publiquement par les détenteurs du pouvoir. Elles n’occupent pas un rôle central dans le débat médiatique (bien que les journaux écrivent sur les

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problèmes de recouvrement de l’impôt, l’évasion et la fraude fiscales). La fiscalité n’est même pas débattue au cours des élections multipartites (Therkildsen 2001: 99).

5.2 Legs administratifs et réformes fiscales administratives

Les chercheurs ont souligné que les legs historiques et les régimes coloniaux ont influencé la fiscalité. Comme Fjeldstad et Therkildsen (2008) l’ont articulé, les systèmes d’imposition coloniaux avaient peu à voir avec le consentement fiscal et tout à voir avec la contrainte. Dans leurs exposés sur le régime fiscal de l’Ouganda, ils insistent sur l’un des faits de l’héritage du système colonial selon lequel « Bien que ce soit un délit civil de ne pas s’acquitter de l’impôt sur le revenu, faillir au paiement des impôts de capitation continue d’être une infraction pénale» (Fjeldstad et Therkildsen 2008 : 128).

Alors que l’histoire coloniale de l’Afrique contemporaine et son impact soient complexes et variés, les stratégies et les actions pendant la période étaient généralement assez semblables. Les colonies africaines ont été subordonnées politiquement et économiquement aux besoins du gouvernement colonial. Selon Brautigam (2008), les puissances coloniales diffèrent dans leurs propres histoires de développement des capacités d’extraction. Ainsi, les institutions qu’ils ont apportées avec eux dans les colonies et les modèles qu’ils ont offerts pour la collecte des recettes coloniales diffèrent également. Malgré cette affirmation, il convient de dire sans risque de se tromper que dans le domaine de la fiscalité, les pays africains après l’indépendance largement adopté le cadre institutionnel colonial, même si quelques-uns comme le Cameroun ont abandonné peu de leur legs colonial (Fambon 2006). En plus de cela, «Le colonialisme a également affecté la capacité avec l’introduction de nouvelles couches institutionnelles sur celles qui ont évolué à partir des échanges créés par les dirigeants autochtones et leurs contribuables » (Brautigam 2008: 21).

Les principales institutions créées par les gouvernements coloniaux dans plusieurs pays pour percevoir l’impôt sur le revenu étaient la Direction chargée de l’Impôt sur le Revenu ou Direction de l’Administration Fiscale tandis que le Département des Droits de Douanes et d’Accise percevait les droits de douane et d’accise. Ils ont tous fonctionné conformément aux règlements de la fonction publique en matière de recrutement, de promotion, de rémunération et de licenciement du personnel. La direction chargée de l’Impôt sur le Revenu était régie en fonction du « type d’impôts collectés », par exemple, l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés, etc., plutôt que selon des lignes fonctionnelles telles que l’évaluation, la collecte ou la supervision. Comme dans la plupart des autres départements fiscaux traditionnels des pays en développement, les deux directions ont souffert de: (a) l’incapacité à attirer du personnel professionnel qualifié; (b) l’inefficacité due à des contraintes budgétaires minimes; (c) la culture de la corruption, et (d) du manque d’un personnel motivé. Ces difficultés ont été manifestes dans le faible niveau de respect des obligations fiscales volontaires et des recettes perçues. En d’autres termes, les gouvernements coloniaux n’ont pas développé de bureaucraties fiscales qui pouvaient pénétrer profondément les zones rurales et ont donc miné en grande partie la capacité de l’État à collecter les recettes (Brautigam, 2008).

En raison de la baisse du niveau de motivation et de la performance des fonctionnaires dans les gouvernements de l’Afrique pendant les années 1970 et 1980, la collecte et la reddition des comptes en ce qui concerne les recettes des administrations publiques se sont détériorées à des niveaux très bas (en dessous de 10 pour cent du PIB dans de nombreux pays). En réponse et dans le cadre de la reprise économique et des programmes d’ajustement structurel adoptés en majorité par les pays africains pendant les années 1990, certains gouvernements ont créé des autorités fiscales semi-autonomes (ARA) pour assumer des responsabilités directes pour la collecte des recettes fiscales et dans certains cas pour les prélèvements non fiscaux. Contrairement aux

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procédures des legs coloniaux, les Direction des Impôts sur le Revenu ou des Droits de Douanes et d’Accise fonctionnent sur la base des conditions, des règles et procédures de la fonction publique. Nous reviendrons sur l’ARA loin dans ce document.

Les impôts indirects pendant la période coloniale étaient principalement sous la forme de droits de douane et d’accise et de taxes sur les ventes ou sur le chiffre d’affaires. Nombreux sont les gouvernements postcoloniaux, souvent conseillés par le Fonds Monétaire International (FMI), qui ont augmenté les impôts indirects en remplaçant les impôts sur les ventes par la Taxe à Valeur Ajoutée (TVA). La TVA est une taxe sur la consommation qui, en principe, ne change pas la décision inter-temporelle de consommation. En outre, le gouvernement colonial ne considère pas la fiscalité comme une forme de contrat social entre lui et les citoyens. Les taxes ont été imposées au peuple à partir de la hiérarchie sans aucune forme de consultation. Par conséquent, les questions de reddition de comptes, de transparence et de sensibilité ne sont pas prises en compte. Ce que le nombre croissant de gouvernements postcoloniaux a accompli ces dernières années, cependant, est de considérer la fiscalité comme une relation entre le gouvernement et les citoyens et donc comme un contrat qui va assurer la responsabilité, la sensibilité et la transparence.

5.3 Le cadre de gouvernance de la fiscalité

Nous avons déjà fait remarquer que la fiscalité reflète la capacité extractive de l’État. Une telle capacité ne peut être mise en application de façon adéquate que si le cadre de gouvernance caractérisé par le cadre juridique et institutionnel est en place. En d’autres termes, un cadre de gouvernance efficace détermine en grande partie un programme sectoriel tel que la gouvernance fiscale. Les éléments de la responsabilité, de la transparence, de l’équité, de l’efficacité et de l’efficience qui sont inhérents à la bonne gouvernance fiscale ne peuvent pas être réalisés sans un cadre de gouvernance crédible.

Les déceptions concernant les avantages de la fiscalité et la mise en œuvre des réformes fiscales ont conduit à s’interroger sur l’échec de la gouvernance. Par échec de la gouvernance, nous nous référons à la déviation de ce qui est perçu comme un moyen d’amélioration du bien-être, par exemple, l’agenda privé aux niveaux politique et bureaucratique. En conséquence, une compréhension du cadre de gouvernance des États africains est la pierre angulaire pour une meilleure appréciation des enjeux et des défis liés à la gouvernance fiscale. Dans les lignes qui suivent, nous allons aborder le cadre de gouvernance des pays africains. Certaines des questions traitées dans cette section sont les suivantes: (i) le cadre constitutionnel et juridique, (ii) la structure du gouvernement, (iii) les dirigeants politiques et bureaucratiques, (iv) les médiateurs et les organes des droits; (v) les organes de contrôle comme la législature et les organes suprêmes de vérification; (vi) les acteurs non étatiques tels que les organisations de la société civile (OSC), (vii) et les médias.

5.3.1 Environnement constitutionnel et juridique

La Constitution définit la répartition du pouvoir politique dans une démocratie qui a des implications sur la bonne gouvernance fiscale. Le but et l’efficacité du pouvoir politique sont des produits des interactions dynamiques entre les dispositions constitutionnelles, les prédispositions politiques et les capacités de ceux qui gèrent les organes de l’exécutif, du législatif et du judiciaire et les principaux acteurs de la société civile.

Au cours des deux dernières décennies, de nombreux pays africains ont examiné et réécrit leurs constitutions. Les éléments implicites dans les restructurations constitutionnelles sont les réformes et la restructuration des organes exécutifs, législatifs et judiciaires du gouvernement et

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de l’appareil administratif en vue de renforcer leurs capacités et de les rendre plus responsables et plus transparentes. Les mesures de décentralisation, le renforcement des institutions locales et les organisations de la société civile (OSC) ont été mis en place pour renforcer la capacité et promouvoir la transparence, la responsabilité et la propriété des collectivités locales. Des mesures ont également été mises en place dans de nombreux pays pour renforcer les médias en vue d’assurer une plus large diffusion possible des informations et des connaissances (ECA 2008, 2009).

L’une des dispositions constitutionnelles et juridiques dans l’examen des constitutions africaines est l’accent mis sur la doctrine de la séparation des pouvoirs visant à empêcher l’un des organes du gouvernement d’avoir une position dominante dans ses relations avec les autres. Toutefois, la bonne marche de la doctrine est tributaire de la réalité politique du pays - le niveau de la démocratisation et la bonne gouvernance, la culture politique, les conventions sociales et la volonté politique des dirigeants à travers le système de gouvernance. Bien que toutes les structures de base légales de la doctrine de la séparation des pouvoirs pourrait être mises en place, les freins et les contrepoids de l’exécutif pourraient être encore fragiles (ECA 2008).

L’examen des constitutions de la plupart des pays africains montre que même si le principe de la séparation des pouvoirs a été conservé, il y a divers degrés d’efficacité fonctionnelle. Par exemple, le Ghana, le Cap-Vert, le Malawi, Maurice, le Botswana, le Nigeria, les Seychelles et la Sierra Leone, entre autres, ont un degré significatif de freins et contrepoids constitutionnels entre les diverses branches du gouvernement. En revanche, l’Égypte, la République du Congo, Kenya, Madagascar, le Maroc et la Zambie sont les pays où les constitutions prévoient peu ou très peu de possibilités pour les freins et contrepoids (ECA 2009; Tatom 2007). Des changements sont toutefois en cours dans certains pays. Lors d’un référendum au Kenya réalisé le 4 août 2010, une large majorité des citoyens a voté en faveur d’une nouvelle constitution qui devait atténuer les problèmes de gouvernance en limitant les pouvoirs présidentiels et la création d’une commission chargée de régler les litiges fonciers.

Un coup d’œil rapide sur les pays africains révèle que même si le principe de la séparation des pouvoirs est reconnu, son fonctionnement continue d’être faible. Par exemple, même si la constitution des pays comme l’Afrique du Sud et l’Égypte garantit la responsabilité de l’exécutif à l’Assemblée législative, dans la pratique, c’était difficile pour les législateurs d’exiger des comptes à rendre à leurs dirigeants respectifs (ECA 2005). De même, une tendance encourageante est apparue en Égypte suite à un amendement constitutionnel en 2005 qui prévoit l’élection du Président sur la base du suffrage universel pour la première fois. Un autre amendement qui a eu lieu en mars 2007, prévoit une application plus stricte de la législation et des codes de conduite pour l’élection du Président. En dépit de ces changements, l’appareil exécutif égyptien semble toujours dominer les autres organes (ECA 2007).

Le cadre constitutionnel peut également être un système fédéral ou unitaire de gouvernement. Un système fédéral de gouvernement a deux ou plusieurs couches hiérarchiques politiques qui sont reconnues par la Constitution, avec une attribution précise des responsabilités et du partage du pouvoir politique. Même si les couches hiérarchiques sont coordonnées et indépendantes, en réalité, le pouvoir central a souvent plus d’influence que les unités sous-nationales. Dans un système de gouvernement unitaire, le pouvoir politique est concentré dans le gouvernement central, avec des unités sous-nationales, soit créés par lui ou jouissant de pouvoirs délégués par lui. Un tel cadre constitutionnel a des incidences sur la gouvernance fiscale, en ce sens que dans le système fédéral caractérisé par la délégation des pouvoirs fiscaux par le gouvernement, diffère de celui du système unitaire en raison de l’implication de plusieurs niveaux d’institutions et de structures impliquées.

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Le choix du système fédéral ou unitaire de gouvernement a généralement été déterminé par l’histoire, la culture et les caractéristiques physiques du pays. Par exemple, le choix d’un système unitaire de gouvernement au Ghana et au Kenya a été influencé par le colonialisme comme un facteur déterminant de l’histoire. Pareillement, un système de gouvernement fédéral a été conçu pour l’Éthiopie et le Nigéria pour lutter contre le problème du pluralisme social et de l’hétérogénéité ethnique (ECA 2009).

5.3.2 Structure du gouvernement

Selon le Rapport de l’ECA relatif à la Gouvernance en Afrique (2008), la structure du gouvernement est un mécanisme de la représentation politique qui détermine la composition de l’exécutif et du législatif et le champ d’application des séparations. Il existe trois types de structure gouvernementale dans les 33 pays couverts par le Rapport II sur la Gouvernance en Afrique, à savoir, (i) l’élection présidentielle; (ii) parlementaire, et (iii) hybride (voir tableau 2). Les formes les plus courantes de gouvernement en Afrique sont des systèmes présidentiels et hybrides. Le système de gouvernement présidentiel est défini par la séparation des pouvoirs et des contrôles, et de contrepoids. Il est dirigé par un président exécutif unique, qui est directement élu par le peuple. Son avantage est la toile de freins et de contrepoids qui est censée empêcher les abus de pouvoir par le gouvernement (ECA 2008, 2009).

Le système parlementaire du gouvernement est une fusion des pouvoirs exécutif et législatif. Le président a surtout des pouvoirs protocolaires en tant que Chef de l’État. Il nomme le Premier Ministre de la partie avec la majorité de sièges au parlement. Le premier Ministre est le Chef du Gouvernement et supervise la branche exécutive. La plupart des pays africains ont abandonné le système parlementaire de gouvernement en raison des difficultés à le faire fonctionner dans les pays avec l’hétérogénéité ethnique (ECA 2008; 2009).

Le système hybride de gouvernement combine les éléments des systèmes présidentiel et parlementaire. Le président, qui est directement élu, est le porte-flambeau du pouvoir exécutif et nomme les ministres principalement du parlement. La nature des parlements dans le système hybride, leur composition et leur mandat diffèrent en raison de leur histoire et du système de gouvernement. Les pays ont une législature soit unicamérale, soit bicamérale, ainsi que des membres de la législature, soit directement élus ou nommés. Par exemple, en Tanzanie, le Parlement a 293 sièges, dont 231 sont réservés aux membres des circonscriptions, 5 aux membres désignés par la Chambre des Représentants de Zanzibar, 47 réservés aux femmes, 9 aux membres nommés par le Président et 1 au Procureur Général du l’Union (ECA 2009).

Un défi majeur de la bonne gouvernance en Afrique est de limiter le pouvoir de l’exécutif, tout en ne diminuant pas sa capacité à remplir ses obligations constitutionnelles et le mandat électoral. La tendance de l’exécutif à monopoliser et à abuser de son pouvoir discrétionnaire et de son autorité est observée depuis l’indépendance. Par conséquent, diverses réformes constitutionnelles et de la gouvernance telles que la consécration du concept de la séparation des pouvoirs et des contrôles et de contrepoids ont été prises pour limiter le pouvoir exécutif. Pourtant, la tendance de l’exécutif à dominer les autres institutions du gouvernement se poursuit encore.

Cette domination persistante de l’exécutif sur les autres institutions du gouvernement est liée aux vastes pouvoirs donnés à l’exécutif dans toutes les constitutions en Afrique. Par exemple, l’exécutif est chargé de formuler et de mettre en œuvre les politiques nationales et de la conception et de l’initiative législative pour soutenir ces politiques. Il édicte les règles, les procédures et le cadre réglementaire pour les efforts publics, commerciaux et d’entreprise et assure la conformité avec

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eux. Il prépare le budget national et assure son adoption par le législateur et s’approprie et alloue les ressources nationales à des institutions et des organismes gouvernementaux.

Peut-être l’un des pouvoirs les plus importants de l’exécutif est son pouvoir de nomination de pratiquement tout le monde dans le secteur public, y compris toutes les positions administratives importantes telles que le juge en chef et des juges de la haute cour de justice. L’exécutif contrôle également souvent leur budget. Il nomme les bureaucrates de classement, les directeurs des instituts nationaux, les dirigeants des administrations fiscales, des directeurs des organismes paraétatiques et des organisations de supervision tels que le médiateur, la commission des droits de l’homme et la commission anti-corruption. Il contrôle la bureaucratie et rend des décisions en matière les promotions, de mutation et de conditions de travail des fonctionnaires (ECA 2008; 2009).

Au Ghana, par exemple, la Constitution autorise le Président à nommer autant de membres de la législature en tant que ministres ou vice-ministres si nécessaire, potentiellement pour diminuer l’indépendance de la législature et de son efficacité dans le contrôle de l’exécutif. Au Nigeria, l’exécutif est perçu comme une puissance extraordinaire, dominante dans l’ensemble du système de gouvernance entier. Il fait toutes les nominations importantes de l’État. En outre, les chefs de secrétariat à savoir le Président au niveau national, les gouverneurs au niveau des États et des présidents de gouvernement au niveau local - ont tous un pouvoir disproportionné aux deux autres branches du gouvernement. Au Kenya, la constitution attribue au Président le pouvoir de dissoudre l’Assemblée législative à sa propre discrétion, ainsi perpétuellement menaçant les législateurs et dans le processus, de porter atteinte à leur indépendance et efficacité. Dans de telles circonstances, il est très difficile et certainement politiquement problématique, pour le législateur d’essayer de contrôler les pouvoirs ou de réglementer le pouvoir discrétionnaire de l’exécutif en place (CEA 2009).

Toutes les administrations fiscales en Afrique font partie de l’appareil exécutif du gouvernement et lui rendent directement compte par l’intermédiaire du Ministère des Finances ou du Trésor. En outre, toutes les lois fiscales sont formulées par le pouvoir exécutif et par conséquent, il a le pouvoir de les influencer de façon positive et négative. La survie et le succès des administrations fiscales dépendent donc de l’engagement et du soutien de la branche exécutive. Dans les pays tels que l’Ouganda, l’administration fiscale a d’abord bien fait avec le soutien de la présidence et du Ministère des Finances. Toutefois, le retrait du soutien par les deux institutions au cours de la période 1998-2004 a conduit à l’inversion des gains réalisés par l’Autorité Fiscale de l’Ouganda.

5.3.3 Dirigeants politiques et bureaucratiques

La qualité de l’exécutif dépend des qualifications, des compétences, de l’expérience, de l’intégrité et de la volonté politique des politiciens et des fonctionnaires. Elle dépend également des relations entre eux. Les dirigeants politiques émergent généralement à travers le processus électoral, sans aucune garantie de compétences et d’expérience aux postes ministériels. Elles ont pu grâce à un processus interne au parti dans lequel la personne la mieux qualifiée a été nommée, mais peu de partis politiques ont des procédures démocratiques pour choisir leurs dirigeants. Les fonctionnaires nommés sont généralement recrutés à travers des processus ouverts, fondés sur le mérite des processus concurrentiels pour attirer des personnes ayant des qualifications et des compétences requises.

En Afrique, la qualité et la capacité institutionnelle de l’exécutif s’est améliorée dans certains pays, mais doit être améliorée dans d’autres. Cette amélioration est importante pour la gouvernance fiscale étant donné le rôle de l’exécutif dans la formulation de politiques fiscales et la conception et la mise en œuvre des réformes fiscales. Au Botswana, les dirigeants politiques ont en général l’éducation,

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les compétences, l’expérience et l’intégrité substantielles. Les ministres sont généralement bien instruits et expérimentés dans les services civils et publics, les milieux universitaires, militaires et dans e secteur privé. Les membres de l’Assemblée législative sont également bien qualifiés et la plupart sont d’anciens fonctionnaires. De même, au Kenya, au Ghana, en Tanzanie, en Sierra Leone et en Afrique du Sud, tous les fonctionnaires de haut rang ont des diplômes ou des qualifications professionnelles et des profils de carrière clairs dans leurs régimes de service (ECA 2009).

Dans certains autres pays, cependant, il y a un besoin d’amélioration. Par exemple, au Burkina Faso, les achats de voix, les pratiques patrimoniales et la corruption électorale ont empêché la nomination de personnes les plus qualifiées à la fonction publique. Au Malawi, en dépit des déclarations de nominations des fonctionnaires fondées sur le mérite, des ministres et des vice-ministres auraient des qualifications douteuses. La plupart des ministres et vice-ministres viennent de la région sud, d’où le président est originaire. En Zambie, la structure, la composition et la qualité de l’exécutif et le service public ont depuis longtemps été compromises par la politique partisane et l’opportunisme politique (ECA 2009).

Généralement en Afrique, il est certain d’affirmer que la crise du développement persistante et le phénomène des États défaillants sont dus en grande partie à un manque de leadership: les dirigeants qui ne sont pas engagés au développement de leurs sociétés et qui n’ont pas l’honnêteté et d’attachement à la démocratie. De nombreux observateurs de la crise du développement au Nigeria depuis l’indépendance, par exemple, conviennent que le leadership des pauvres a été un facteur important. Selon le célèbre romancier Chinua Achebe, « Le problème du Nigeria est tout simplement et carrément un manque de leadership » (Adamolekun 1999).

Contrairement aux cas de manque de leadership et d’États défaillants, le Botswana a eu la chance d’avoir eu à sa tête trois leaders successifs qui ont fait du développement leur cheval de bataille depuis l’indépendance, même si le quatrième président qui a été investi en 2009 ne jouit pas d’une très popularité, selon les journaux locaux. Ceci est un facteur important qui explique la performance du développement exceptionnel enregistré dans le pays depuis les années 1970: une croissance économique forte (moyenne de 8% par an pendant plus de deux décennies) combinée à une réduction significative de la pauvreté, un niveau assez élevé de la participation politique et économique, et un gouvernement relativement responsable et honnête. Une bonne illustration du leadership et de la gestion de haute qualité est l’évitement du «syndrome hollandais» dans la gestion de la manne de ressources diamantifères du pays. Un deuxième exemple est donné par le leadership de Nelson Mandela en Afrique du Sud à travers la transition de l’apartheid à la gouvernance démocratique qui combine un accent sur le développement économique et social pour tous à la réconciliation politique, la participation, la responsabilisation et l’honnêteté du gouvernement (Adamolekun 1999).

Le leadership politique médiocre est aussi accentué par le manque de recrutement fondé sur le mérite à la fonction publique en Afrique. Même si les pays africains ont promulgué des lois pour réglementer et protéger les principes du mérite et de l’intégrité de leurs systèmes de recrutement, cela n’a pas souvent été mis en application. Les faiblesses du système de la fonction publique s’expliquent en partie par la façon dont l’État africain a évolué après l’indépendance sous le contrôle de dirigeants politiques forts et de leurs élites de soutien. Les États post-coloniaux africains ne sont pas conformes à l’idéal wébérien classique d’une bureaucratie séparée des intérêts et des ambitions personnels de ceux qui les gouvernent. Au lieu de cela, la notion africaine de patrimoine a caractérisé la période post-coloniale de la consolidation de l’État et de construction de la nation. Pourtant, dans de nombreux pays, le recrutement et les perspectives de carrière à la fonction publique continuent d’être grandement influencés par des réalités ethniques, culturelles et sociales plutôt que par des principes d’objectivité, d’équité et de transparence.

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Dans de nombreux pays africains, les affiliations ethniques, linguistiques, religieuses et régionales continuent à être des facteurs importants dans le recrutement des fonctionnaires (ECA 2009; Englebert 2000). Par exemple, au Burkina Faso, en dépit des règlements prescrivant un recrutement fondé sur le mérite à la fonction publique, les plus hauts responsables sont perçus comme ayant des liens étroits avec le parti au pouvoir. L’accès à des postes plus élevés dépend souvent d’une adhésion déclarée ou implicite au parti au pouvoir. En Zambie, le parti au pouvoir exerce une forte influence sur la fonction publique. Au Sénégal, la sélection, la promotion et l’évaluation sont fondées sur le mérite et ont été appliquées un peu tardivement à la fonction publique. La promotion des fonctionnaires a tendance à être largement basée sur combien de temps ils ont servi plutôt que sur le mérite stricte. Au Nigeria, qui dispose d’un système de gouvernement fédéral, la fonction publique est constitutionnellement obligée de considérer le caractère ethnique pluriel du pays dans sa composition et d’envisager, notamment, au niveau fédéral, la promotion de l’unité dans la diversité, ce qui signifie un équilibre entre un système de quotas ethnique basé sur le mérite, une pratique qui génère parfois des tensions (2006 Odusola). En Afrique du Sud, le pays a dû faire face à la situation post-apartheid en rectifiant les déséquilibres raciaux au sein de la fonction publique. Au Tchad, au Niger, en République du Congo, au Togo, au Cameroun, au Gabon et en Égypte, les services publics sont rarement ou pas du tout régis par les principes du mérite (ECA 2008; 2009).

5.3.4 Organismes de Médiation et des Droits de l’Homme

Les institutions de médiation et les organismes de défense des droits humains se sont répandus en Afrique comme des instruments de contrôle pour s’assurer de la responsabilité de toutes les institutions étatiques, y compris les administrations fiscales. Ces organisations ont également créé un meilleur environnement pour la séparation des pouvoirs et la supervision générale de l’exécutif. Qu’elles aient été établies par une constitution ou créées par une loi, ces médiateurs sont les « défenseurs des citoyens ». Les institutions de médiation et les organes appropriés tels que la Commission chargée des Droits de l’Homme et de la Justice Administrative (CHRAJ) au Ghana et le Protecteur du Citoyen en Afrique du Sud reçoivent les plaintes des citoyens, les étudient et font des recommandations sur la façon dont elles peuvent être résolues, sans coût pour les citoyens. Le nombre d’organes de médiation a augmenté de six dans les années 1980 (le Ghana, la Tanzanie, la Zambie, le Soudan, le Nigéria et le Zimbabwe) à environ une douzaine en 1995 avec le Malawi, le Mali, la Namibie, le Sénégal et l’Afrique du Sud parmi les nouveaux arrivants (Adamolekun 1999).

Les performances des médiateurs varient considérablement, mais dans tous les cas, l’existence de telles institutions est l’affirmation d’un engagement à aider les citoyens qui demandent réparation contre la mauvaise administration et l’abus des droits de l’Homme. C’est un message adressé aux agents publics sur la nécessité de traiter les citoyens avec équité et impartialité (Adamolekun 1999). Par exemple, la Commission Nationale des Droits de l’Homme du Kenya a dévoilé les exécutions extrajudiciaires commises par la police du Kenya en 2007. Lors des élections générales kenyanes de la même année, la Commission a révélé des irrégularités électorales qui auraient été perpétrés au nom du pouvoir exécutif. De même, au Ghana, la CHRAJ a inculpé pour corruption et abus de pouvoir, certains hauts fonctionnaires du gouvernement, y compris les Ministres et leurs collaborateurs au niveau présidentiel (Ayee 1999).

Bien que la présence d’organes de médiation indique l’engagement du gouvernement à veiller à ce que les citoyens puissent demander réparation contre une mauvaise administration, très peu de pays en Afrique, à l’exception probable du Botswana et de l’Afrique du Sud, ont été en mesure de résoudre les problèmes centraux auxquels sont confrontés les organismes de médiation dans les pays africains, à savoir, le manque de ressources adéquates, le refus d’indépendance, la réticence des gouvernements à appliquer leurs recommandations et la tendance à « bureaucratiser » les rapports entre eux (Olowu 1999).

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5.3.5 Organes de Contrôle

Ce sont des organes qui ont pour rôle de promouvoir la responsabilisation et la transparence dans tous les secteurs, y compris l’impôt. Ils comprennent le pouvoir législatif et son Comité des comptes publics, le pouvoir judiciaire, l’organe suprême de vérification et les acteurs non étatiques tels que les organisations de la société civile (OSC), les groupes professionnels et le secteur privé.

Le tableau 3 présente une matrice sur les mécanismes de responsabilité et de transparence en Afrique. Il représente des généralisations sur les pays concernant l’efficacité des diverses capacités de mise en œuvre. Mais il donne une idée générale de l’état des choses. La plupart des institutions africaines visant à faire appliquer la reddition des comptes ont été jugées médiocres dans le Rapport sur la Gouvernance de la Communauté des États d’Afrique de l’Est (ECA) de 2005 et 2009, bien qu’une cote moyenne ait été attribuée à quelques-unes. L’une des raisons à cela est que les pays africains ont généralement fait des efforts pour imiter les institutions des anciens maîtres coloniaux – cependant ces imitations sont souvent assez imparfaite. L’autre raison est que les décideurs et bâtisseurs des constitutions africaines se sont focalisés, avec comme référence le milieu des années 1990, sur le renforcement des capacités plutôt que sur la limitation des gouvernements africains. Ce n’est que dans les années 1990 que l’importance de restreindre les États africains a semblé importante. Une troisième raison est le faible niveau d’éducation civique. Beaucoup d’Africains sont tout simplement ignorants de la nature, des capacités et de l’importance des différentes institutions politiques modernes et de comment ils pourraient les utiliser à leur avantage ou leur faire rendre des comptes (Olowu 1999). Nous allons maintenant porter notre attention sur quelques-uns des principaux organes de contrôle:

L’Assemblée législative: La notion de séparation des pouvoirs nécessite le contrôle par les autres organes du gouvernement et l’équilibre des pouvoirs. Dans une démocratie, l’une des fonctions importantes de la législature est de s’assurer que l’exécutif est contrôlé parce qu’il élabore et met en œuvre les politiques publiques. Le cadre législatif approuve toute la législation fiscale soumise par l’exécutif. Ainsi, sa capacité à examiner et à faire passer les lois est d’une importance capitale. En dépit de ce rôle essentiel, le bilan de l’efficacité de la législature dans le contrôle de l’exécutif dans la plupart des pays africains est loin d’être satisfaisant. La capacité de la législature d’exercer efficacement ses fonctions est une préoccupation majeure dans de nombreux pays. Beaucoup de parlements africains n’ont pas l’autonomie nécessaire pour s’acquitter de leurs fonctions constitutionnelles car ils dépendent de l’exécutif en termes de ressources humaines, matérielles et financières (ECA 2008, 2009). Dans certains pays comme le Ghana, l’Égypte et l’Afrique du Sud, par exemple, l’exécutif a promu certains membres clés de la législature à des portefeuilles ministériels. Cela montre la faiblesse de la législature à motiver ses membres et la force de l’exécutif à les attirer. En outre, cela sape les législatures qui sont des organes de contrôle, puisque leurs principaux membres peuvent être facilement cooptés ou séduits par les largesses des nominations ministérielles de l’exécutif (Salih 2005).

En dépit des lacunes persistantes des parlements africains, il y a quelques signes encourageants qui montrent que le pouvoir exécutif est susceptible d’être confronté dans l’avenir à des législatures déterminées à faire valoir leurs obligations constitutionnelles et leurs responsabilités émanant du mandat électoral. Par exemple, par une décision sans précédent, en 2001 la législature de la Zambie a lancé une action en justice contre un ancien Chef d’État en le soumettant à une motion de destitution. Les pétitionnaires ont obtenu 65 signatures, ce qui suffit pour obliger le Président du Parlement en exercice à convoquer le Parlement pour entendre les accusations de fautes graves établies contre l’ancien Président qui était l’objet de critiques intenses pour corruption pendant sa gouvernance. Cependant, le 30 mai 2001, le Parlement a reporté le débat sur la motion de sa destitution. Au Botswana, les commissions permanentes et ad hoc de l’Assemblée législative

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veillent au contrôle des activités sectorielles menées par l’exécutif. En général, on pourrait faire valoir que les législatures en Afrique s’affirment de plus en plus dans l’exercice de leurs fonctions et s’acquittent de leurs responsabilités constitutionnelles. Mais la prépondérance du pouvoir exécutif persiste dans certains pays africains, malgré les réformes, en partie due à l’influence du parti majoritaire au pouvoir et à la faiblesse et à la fragmentation des partis de l’opposition (ECA 2008; 2009; Salih 2005).

Les commissions parlementaires jouent un rôle important dans les législatures efficaces. Parmi les commissions permanentes les plus puissantes dans les démocraties parlementaires, s’inscrit la Commission des Comptes Publics (PAC) qui dans la plupart des juridictions est présidée par le leader des partis minoritaires ou de l’opposition. Elle contrôle les dépenses des recettes du gouvernement et reçoit les rapports du Commissaire Général aux Comptes. Les PAC au Nigeria, au Botswana et en Afrique du Sud sont particulièrement réputées pour la vérification des dépenses publiques. Mais la capacité des membres des assemblées législatives reste limitée pour qu’ils soient efficaces sur les questions financières et budgétaires dans de nombreux pays africains. Au Ghana, les candidats ministériels requièrent l’approbation préalable du comité des nominations. En Zambie, les commissions établies par la législature, étudient, rendent compte et formulent des recommandations pour le mandat, la gestion et les fonctions de l’exécutif. Elles examinent également les mesures prises et recommandent l’examen des politiques ou de la législation existante. On pourrait soutenir que des fondements constitutionnels et juridiques appropriés existent pour l’autonomisation des commissions parlementaires afin qu’elles puissent jouer pleinement leur rôle en vue d’établir un équilibre institutionnel. Cependant, elles sont assez inefficaces dans sa réalisation, même si les commissions parlementaires sont parvenues à des résultats notables. Par exemple, la Commission de Défense du Parlement sud-africain a pris en considération l’affaire d’un accord douteux d’acquisition d’armement qui a abouti à l’exposition et à la poursuite des Hauts cadres impliqués dans les transactions (ECA 2009).

Le rôle des partis minoritaires ou d’opposition est également important dans la promotion de la responsabilité et de la transparence, car ils veillent à ce que les représentants du pouvoir en place se comportent conformément à la constitution du pays, observent l’État de droit et soient soumis aux procédures judiciaires et respectent la culture et les traditions politiques du pays. Grâce à des débats de persuasion, l’opposition se présente comme une alternative compétente pour le parti au pouvoir. Cependant, en règle générale, l’histoire en Afrique est différente. Les groupes d’opposition sont faibles et fragmentés, et de ce fait, cela sape ou affaiblit le système de la séparation des pouvoirs, car ils n’ont pas d’influence significative sur les politiques, les programmes ou les lois du gouvernent (Olowu 1999: ECA 2009; Salih 2005).

Le Pouvoir Judiciaire: Un pouvoir judiciaire indépendant et efficace détermine la sécurité des personnes et des biens, la légitimité du gouvernement et un environnement de paix et de stabilité pour que les personnes se sentent libres de s’engager dans des activités productives et créatives. Il est également important d’imposer des sanctions aux fraudeurs fiscaux et de réviser les lois fiscales votées par la législature et mises en application par l’exécutif. En Afrique, il y a toutefois eu une domination considérable de l’exécutif sur le pouvoir judiciaire dans la nomination et la promotion des juges, en créant le phénomène du pouvoir exécutif à caractère judiciaire - des juges qui anticipent les désirs du gouvernement en place ou protègent leurs dirigeants et supporteurs. En conséquence, le pouvoir judiciaire doit non seulement être indépendant mais il doit aussi être perçu comme tel et autonome par les citoyens. Après les résultats des élections contestées de décembre 2007, les groupes d’opposition au Kenya ont refusé de porter référer leurs réclamations électorales à la magistrature pour l’arbitrage, comme exigé par le gouvernement, parce qu’ils estimaient que les tribunaux n’étaient pas indépendants du gouvernement en place.

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Le Botswana est noté comme un pays où le pouvoir judiciaire est raisonnablement indépendant. D’autres pays comme l’Égypte, le Ghana, le Nigeria, le Malawi, l’Île Maurice, le Cap-Vert, la Tunisie et l’Afrique du Sud ont un système judiciaire qui est entièrement ou en grande partie indépendant des autres organes du gouvernement dans ses fonctions. Dans la plupart des autres pays, le pouvoir judiciaire n’est pas considéré comme indépendant.

L’indépendance, l’intégrité et l’efficacité du système judiciaire sont également compromis par le manque de mérite système de recrutement et de nomination des juges dans certains pays africains. Par exemple dans les pays tels que le Tchad, la République du Congo et le Togo, la nomination et le recrutement des juges ne sont pas fondés sur le mérite et la qualification. Cela contraste avec l’expérience des autres pays notamment le Botswana, le Cap-Vert, l’Île Maurice, le Malawi, la Tunisie, la Zambie, le Ghana, la Sierra Leone et l’Afrique du Sud où les juges sont généralement perçus comme des autorités nommées et promues sur la base du mérite et de leurs qualifications (ECA 2008; 2009).

L’Organe de Contrôle Suprême: Le bureau du Commissaire Général aux Comptes, qui existe dans de nombreux pays africains, est une partie importante du mécanisme de dénonciation de l’État. Cette institution est importante pour la gouvernance fiscale, car non seulement elle expose la corruption financière mais aussi agit comme son vérificateur. Bien que couramment considéré comme faisant partie de l’exécutif, le Vérificateur Général est censé jouir d’une autonomie relative et servir de contrepoids majeur à l’encontre des abus financiers perpétrés par les autres organes et institutions de l’exécutif et de l’État en général. Dans certains pays d’Afrique, le Bureau joue un rôle actif en assurant la réalisation d’audits réguliers des comptes publics et de ses rapports qui sont mis à la disposition du public, exposant ainsi les irrégularités financières commises par les cabinets du gouvernement. Au Nigeria, par exemple, le bureau a aidé l’Assemblée Nationale lors de ses audiences publiques et des enquêtes sur les cas de mauvaise gestion financière et d’abus commis par les ministères. Le bureau a fourni des statistiques valables sur les comptes irréguliers de certains ministères, ce qui facilite grandement le travail de l’Assemblée Nationale (ECA 2008, 2009). De même au Ghana, le Commissaire Général aux Comptes a exposé comment des fonctionnaires corrompus du gouvernement ont détournés environ 401 millions de Dollars américains entre 1983 et 1992 sans que personne n’est été accusée ou poursuivie par l’État (Ayee 2000).

Dans la plupart des pays africains, l’efficacité du Commissaire Général aux Comptes est compromise par son incapacité de poursuivre ou d’amener les personnes accusées devant les tribunaux, par la suppression unilatérale par le Président dans certains pays, par le manque de personnel qualifié pour aider à sonder et à vérifier les comptes des finances publiques et par la forte pression politique visant à l’obliger à se taire sur les cas d’irrégularités constatés dans les ministères et départements gouvernementaux (ECA2009).

5.3.6 Les acteurs non étatiques

Les acteurs non étatiques (la société civile, les groupes professionnels et le secteur privé) peuvent également contrôler et équilibrer les organes de l’exécutif et les autres ordres du gouvernement dans une démocratie qui fonctionne. Ils ont la capacité d’exposer la corruption financière à travers le suivi des dépenses et des recettes publiques. Leur capacité à demander des informations a le potentiel de faire respecter la transparence et la responsabilité dans la gouvernance fiscale. Dans toute l’Afrique, de dynamiques organisations de la société civile (OSC) continuent d’émerger. Certains pays ont reconnu les OSC et leur ont accordé une autonomie considérable pour poursuivre leurs objectifs dans les limites des lois existantes. En Zambie, cette tendance est signifiée par la loi sur les organisations non gouvernementales de 2007, qui précise le rôle des OSC dans le développement

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national et fournit un cadre pour leur fonctionnement. Les acteurs non-étatiques actifs peuvent également être trouvés dans certains pays notamment l’Afrique du Sud, le Ghana, le Botswana et le Bénin, tandis que dans d’autres pays comme l’Égypte, ils sont contraints par des lois sévères. Au Sénégal, les OSC sont autorisées par la loi à exercer librement leurs activités. La constitution sénégalaise garantit à la fois l’autonomisation des citoyens et leur accès à l’information. Le Nigeria, l’Afrique du Sud, le Ghana et le Botswana, ont également permis un environnement constitutionnel pour les OSC de s’acquitter de leurs diverses fonctions de manière aussi vibrante et efficace que possible en vertu de la loi (ECA 2008; 2009).

Un financement insuffisant, le manque de cadres qualifiés, la faiblesse des infrastructures organisationnelles et le manque de cooptation des gouvernements continuent d’être les principaux défis des OSC. Cependant, les acteurs non étatiques en Afrique ont néanmoins atteint différents niveaux de succès dans leurs luttes pour influencer les politiques en vue d’améliorer le bien-être du peuple. Leur participation à la gouvernance a considérablement élargi l’espace politique, en facilitant la participation de nombreuses personnes à travers les informations et les moyens mis à leur disposition pour renforcer ainsi leur confiance à demander des comptes aux autorités. Mais l’efficacité des OSC est l’objet de débats. Cette efficacité varie d’un pays à pays et elle est largement déterminée par la façon dont les OSC sont autorisées à fonctionner sur la base de l’autonomie qui leur est accordée, leurs capacités à obtenir des fonds propres, leurs relations avec le gouvernement et si elles sont de fortes organisations (ECA 2008; 2009).

5.3.7 Médias

La responsabilité et la transparence du gouvernement dépendent de la diffusion des informations, des idées, des opinions, des expériences et des points de vue par les médias. Dans de nombreux pays africains, des dispositions constitutionnelles sont prises pour garantir un fonctionnement sans entrave des médias, y compris leur droit de critiquer le gouvernement et ses institutions ainsi que l’administration fiscale. Dans les pays comme le Bénin, le Mali et la Namibie, par exemple, la liberté de la presse est garantie dans la constitution. Il en est de même pour le Botswana, le Ghana, l’Île Maurice et l’Afrique du Sud, où les médias fonctionnent indépendamment de l’ingérence des gouvernements, et cela est justifié par leurs critiques audacieuses et ouvertes des politiques gouvernementales.

En dépit de la prolifération des médias en Afrique, il y a encore de nombreux problèmes auxquels ils sont confrontés. Il s’agit entre autres des harcèlements du gouvernement et des fermetures sporadiques de quelques-unes des maisons de presse pour avoir publié ce que le pouvoir en place considère comme une atteinte aux limites et une entrave à la sécurité nationale, du sensationnalisme des médias, de l’incapacité de la plupart des pays à accepter la Loi sur le Droit à l’Information et de la position politique de certains maisons de presse, perdant ainsi leur objectivité (Doorenspleet 2005).

De ce qui précède, il est clair que le cadre de gouvernance dans les pays africains doit être révisé avant de parler de bonne gouvernance fiscale. En conséquence, pour que la mise en œuvre des réformes fiscales puisse réussir, un environnement favorable doit être créé grâce à un cadre de gouvernance stable et efficace.

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Tableau 2: Structure gouvernementale dans 33 pays africains. Rapport II sur la Gouvernance

Présidentielle Parlementaire Hybride

Bénin, Burkina Faso; Came-roun, Gabon, Zambie, Malawi,

Mozambique, Nigéria, Ouganda, Zimbabwe, Seychelles, Togo, Tunisie, République du Congo

(42%)

Éthiopie, Lesotho, Ile Maurice, Cap-Vert (12%)

Botswana, Tchad, Égypte, Ghana, Kenya, Mali, Namibie,

Niger, Sénégal, Afrique du Sud, Tanzanie, Zambie, Djibouti,

Madagascar; Sierra Leone (46%)

Source: Rapport sur la gouvernance de l’ECA II, 2009

Tableau 3: Matrice des mécanismes de responsabilité et de transparence en Afrique

Mécanisme Type de Perception General de l’efficacité

Produits

Marchés internes* Faible

Marchés externes* Faible

Contrats* Faible

Moyens

Élections Moyenne

Référendums Faible

Ventilation des griefs Faible

Participation/décentralisation Faible

Pression des groupes d’intérêt Faible

Liberté de l’information Faible

Opinion des médias/public Faible

Loyauté/Mécanismes Internes

Codes de conduite/réglementation Moyenne

Système de mérite/récompenses Faible

Compensation fondée sur la performance Faible

Discipline Faible

Hiérarchie Faible

Inspectorats Moyenne

Conformité/Mécanismes Externes

Contrôles basés sur la législature (ex.) Faible

Enquêtes

PAC/Compatibilité externe

Temps des questions

Autorisation of fonds/ personnel de haut rang

Lettres aux ministres

Contrôles judiciaires Moyenne-Faible

Contrôles Exécutifs Moyenne-Faible

Institutions similaires aux médiateurs FaibleSources: Compilé à partir de la CEA, les rapports gouvernance en Afrique, 2005-2009

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5.4 Structure fiscale

Les recettes fiscales dépendent en définitive de quatre facteurs distincts qui sont notamment:(i) la politique fiscale qui spécifie ce qui doit être assujetti à l’impôt et à quel taux;(ii) la structure économique qui indique ce qui peut être imposé;(iii) l’administration fiscale ce qui implique l’application effective des lois fiscales, et(iv) culture fiscale ou de conformité fiscale, qui est la capacité des citoyens à s’acquitter de leurs

obligations fiscales volontairement et sans contrainte.

Cette section met l’accent sur les politiques fiscales et la façon dont elles favorisent la transparence et la responsabilité dans les pays africains. Les politiques fiscales jouent un rôle crucial dans la promotion du développement économique. Dans un contexte de marché émergent en Afrique, cela est particulièrement important parce que la plupart des efforts sont visent à renforcer les incitations favorables au travail, à l’épargne et à l’investissement dans un pays.

En Afrique les politiques fiscales visent à la réalisation des objectifs suivants:a) générer plus de recettes publiques;b) promouvoir les exportations de produits manufacturés et des produits agricoles;c) réduire le fardeau fiscal des particuliers et des entreprises;d) supprimer les impôts indirects et de vente et appliquer la TVA;e) simplifier les structures fiscales et tarifaires;f) monétiser les avantages sociaux ; etg) augmenter les allégements fiscaux pour les salariés à faible revenu.

Les politiques fiscales des pays africains comprennent généralement quatre grandes assiettes fiscales qui sont les suivantes: (i) Les impôts directs sur les individus et les sociétés, (ii) Les impôts indirects sur les biens et les services, (iii) les taxes commerciales, en particulier les droits de douane, (iv) les taxes sur les ressources naturelles.

5.4.1 Impôts Directs

Les impôts directs comprennent les impôts perçus sur le revenu des particuliers et sur les bénéfices des sociétés. Au cours de la dernière décennie, la fiscalité directe comme part du PIB a connu une légère augmentation en Afrique, principalement dans les pays à revenu intermédiaire comme le Botswana, le Maroc, l’Afrique du Sud et la Tunisie. Globalement, il semble toutefois que la tendance en matière de fiscalité directe a été stable (voir tableau 4).

(i) Impôts sur les Revenus Personnels (IRP):C’est une des plus anciennes taxes dans la plupart des pays africains. L’impôt sur le revenu des emplois rémunérés est basé sur la redevance en fonction du gain, désigné par « Pay As You Earn (PAYE) ». La plupart des pays africains baissent progressivement dans l’ensemble leurs taux d’imposition sur le revenu en vue d’élargir leur assiette fiscale. La plupart des pays appliquent un taux progressif allant de 0% à 35%. D’autres ont encore un long chemin pour parvenir à une réforme. Par exemple, le Togo en 2009 a abaissé son taux de 45% à 40% (BAD 2010).

Les impôts sur les revenus personnels sont mieux que les taxes de consommation en ce sens qu’ils permettent d’être en harmonie avec l’accumulation des richesses. En général, leur utilisation en vue de redistribuer les ressources aux pauvres est d’autant plus limitée en Afrique que dans les pays développés. Il y a deux raisons principales à cela. Tout d’abord, la base d’imposition n’est généralement pas exhaustive du fait de l’importance du secteur informel non taxé dans la

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plupart des pays africains. Ensuite, il y a des problèmes quant à la bonne gestion des impôts. Ces facteurs signifient de façon particulière que les revenus sur le capital, principalement acquis par les individus relativement nantis, font face à de faibles taux d’imposition effectifs ou en échappent tout simplement.

Un problème récurrent avec les impôts sur les revenus personnels est le non-respect des exigences fiscales par les employeurs quant à l’enregistrement leurs employés et au paiement de ces impôts aux autorités compétentes. En outre, les impôts sur les revenus personnels manquent d’équité. En dépit du fait que les travailleurs indépendants ou du secteur informel sont plus nombreux que les travailleurs rémunérés et que de nombreux travailleurs indépendants peuvent avoir une rémunération quatre fois plus élevée que celle les employés du secteur formel, la majeure partie des impôts sur les revenus personnels est versée par les employés dont les salaires sont retenu à la source. En d’autres termes, bien que les bases d’imposition dans un sens juridique soient tout à fait complète, dans la pratique, la plupart des pays africains ont des difficultés à imposer des taxes à autre chose que les salaires dans le secteur formel et le gouvernement. Les retenues à la source des revenus sur le capital au niveau de l’entreprise ou de l’intermédiaire (la banque) qui sont déterminées comme l’impôt final peuvent garantir que certaines formes de revenus sont assujetties à l’impôt au moins une fois (Volkerink 2009).

Il est donc clair que la collecte des impôts sur les revenus personnels doit être améliorée pour en faire un puissant facteur au niveau des recettes fiscales des pays africains. Cela implique des dispositions à prendre pour un effort de réforme afin de faire face aux défis. Certaines des recommandations pour l’amélioration comprennent: (i) la réduction globale des taux d’imposition sur le revenu en vue d’élargir l’assiette fiscale. En fait, la plupart des pays appliquent un taux progressif allant de 0% à 35%; (ii) forcer les employeurs à inscrire leurs employés et à payer leurs impôts aux autorités fiscales, et (iii) assurer l’équité à travers un effort conscient et coordonné afin d’élargir l’assiette fiscale, par exemple, assujettir le secteur informel l’impôt.

(ii) Impôt sur le Revenu des Sociétés (IRS):L’impôt sur le revenu des sociétés en pourcentage du PIB est resté stable à travers le continent au cours de la dernière décennie (voir tableau 5). Trois tendances sous-jacentes rendent compte de cette stabilité :

(i) La base d’imposition implicite, qui est le chiffre d’affaires par rapport au PIB divisé par le taux statutaire le plus élevé, s’est accrue en raison d’une augmentation des profits au niveau du revenu national dans les pays africains;

(ii) Les taux légaux d’impôt sur les entreprises, d’autre part, ont été réduits. Ces deux tendances ont entraîné une augmentation nette de l’impôt sur les sociétés qui pourrait être potentiellement élevé ; et

(iii) Les pays africains ont accordé de nombreuses exonérations fiscales aux entreprises de telle sorte que l’impôt réel sur les sociétés est resté stable en pourcentage du PIB. L’impôt sur les sociétés a fait preuve de résilience, en dépit de la baisse des taux auxquels les bénéfices sont assujettis à l’impôt à travers l’Afrique, et de l’augmentation du nombre et des types d’exonérations accordées par les pays africains pour aux investisseurs (BAD 2010).

Le taux moyen des impôts sur le revenu des sociétés dans la plupart des pays africains est un peu plus de 30%. Ceci est considéré comme élevé par rapport aux pays européens (à l’exception des pays du G7), dont la moyenne des taux est en dessous de 30%. Les pays africains n’imposent pas d’intérêts fiscaux aux sociétés. Cependant, le bénéfice sur les capitaux propres est assujetti à l’impôt

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dans tous les cas, du moins sur le papier. Les intérêts générés par le revenu sont généralement supposés être taxés au niveau des bénéficiaires. Bien que cela sape la forme de financement, c’est conforme à la pratique internationale. Un grand nombre de pays n’appliquent pas les intérêts fiscaux à titre individuel, que ce soit de manière explicite ou parce que l’administration fiscale n’a pas la capacité de faire le suivi de ces flux. Les retenues d’impôt plus élevés à la source sur les paiements d’intérêts sont actuellement de 0 à 25%, ce qui pourrait faire ce travail, certainement dans les pays qui actuellement ne perçoivent pas d’impôts élevés à la source (notamment au Kenya et au Sénégal). D’autre part, une taxe de 45% sur les paiements de redevances au Mali est très élevée par rapport aux normes internationales (Volkerink 2009).

La plupart des pays ont un impôt sur les revenus des capitaux. Certains utilisent un taux réduit (c’est le cas du Ghana, du Malawi et du Nigeria), tandis que d’autres pays font une correction pendant la période de rétention (Mozambique) ou s’abstiennent lorsque les capitaux sont réinvestis. Toutefois, il n’est pas clair de savoir si les pays sont effectivement en mesure d’appliquer la taxe sur les revenus des capitaux.

L’un des problèmes ayant trait à l’impôt sur les revenus des sociétés porte sur les tables de dépréciation qui, lorsqu’elles sont généreuses profitent aux investissements. Cependant, les tables d’amortissement dans la plupart des pays africains sont complexes en Angola à titre d’exemple, ou trop restrictives par exemple au Botswana (Volkerink 2009).

L’autre problème est l’existence de plusieurs taux et des régimes d’imposition forfaitaire. Certains pays, par exemple, l’Angola, le Kenya, le Malawi et l’Afrique du Sud ont une gamme variée de taux d’imposition appliqués à divers secteurs. Cela est non seulement enclin aux abus mais également aux malversations parce que les paiements d’intérêt sont toujours traités de la même manière (c.-à-d. exemptés). Pour certains secteurs, en particulier ceux de l’exploitation minière et de l’exploration pétrolière, la hausse des taux de base est justifiée, étant donné que les bénéfices sur les locations peuvent être facilement assujettis à l’impôt à un taux plus élevé sans affecter ou non les décisions d’investissement. Afin d’assurer des recettes fiscales au début des projets, les impôts sont souvent perçus sur les redevances. Les taux d’imposition ne devraient pas être trop bas, mais au moins de 5% ou plus. En outre, certains pays appliquent également des régimes d’imposition forfaitaires pour les petites entreprises. Cela est significatif dans la mesure où les entreprises ne sont pas soumises à une lourde redevance fiscale (pour éviter une charge administrative sur ces entreprises). Par ailleurs, la base d’imposition est élargie ainsi qu’un grand nombre de petites entreprises qui sont souvent présentes (Volkerink 2009).

La prévalence des incitations fiscales généreuses peut-être considérée comme l’un des plus grands problèmes ayant trait à l’impôt sur les revenus des sociétés. Les exonérations fiscales sont présentes dans tous les pays africains. Cela à permis à des entreprises de ne pas avoir à payer l’impôt dans les premières années d’existence, quand les bénéfices sont particulièrement négatifs. La présence d’exonérations fiscales a permis un certain nombre de sociétés, notamment aux entreprises éphémères de manufacture et de transformation, mais aussi aux hôtels et aux auberges touristiques, d’effectivement échapper aux impôts pendant de nombreuses années. Dans certains pays, les exonérations fiscales sont accordées pendant cinq ans, tandis que dans d’autres pays elles s’étendent sur 15 ans. Quelques pays, après l’expiration de la période d’exonération, réduisent le taux d’imposition de 50% de façon permanente (Burkina Faso). Dans certains pays, les catalyseurs d’exonération fiscale sont très explicites, alors que dans d’autres pays, il y a plus de marge de discrétion (Ghana). Le Malawi a un système fiscal attrayant pour une raison particulière: un taux de 0% s’applique aux entreprises. L’avantage est que les déclarations de revenus doivent être présentées, ce qui permet un calcul des pertes de recettes fiscales grâce à cette incitation (Volkerink 2009).

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Enfin, la lutte contre l’évasion fiscale et l’abus de la législation est également un problème. Elle se rapporte à deux éléments, à savoir, le principe de pleine concurrence des prix pour les transactions entre parties liées et les règles de sous-capitalisation (entre les parties apparentés, internationales et les contribuables nationaux). Certains pays ont une législation pour la sous-capitalisation - généralement en spécifiant un ratio maximum d’endettement de 2:1. Certains pays, dont notamment le Ghana, le Malawi, le Mali, le Kenya et le Mozambique, ont spécifié un taux d’intérêt maximum sur les frais d’intérêt déductibles - et pour les prix de transfert. Toutefois, les pays tels que l’Afrique du Sud, la Namibie, le Sénégal, la Tanzanie, le Burkina Faso et la Zambie ne le font pas. Les exceptions notables sont l’Angola, le Botswana, le Nigeria et l’Ouganda pour l’application des règles de sous-capitalisation. Cela crée potentiellement un grand fossé au niveau de la base d’imposition sur le revenu des sociétés. La question reste ouverte de savoir si les pays qui ne disposent d’une bonne législation pour lutter contre l’abus sont capables de les appliquer d’une manière efficace. La Tanzanie, par exemple, dispose d’une clause de contrôle sur tout ce qui à trait à l’évasion fiscale dans sa législation sur l’impôt sur le revenu des sociétés, mais n’est pas claire sur son application dans la pratique (Volkerink 2009).

De ce qui a été traité jusqu’ici, il n’y a pas de dispositions prises pour l’amélioration de systèmes d’imposition sur le revenu des sociétés existant en Afrique. Certaines des recommandations en vue de leur amélioration sont les suivantes: (i) l’uniformité des taux d’imposition à l’exception de ceux des ressources nationales; (ii) la prise en compte des tables de dépréciation; (iii) la réforme, l’harmonisation et le rééchelonnement des régimes d’incitation fiscaux pour éviter les effets négatifs de la concurrence fiscale; (iv) les retenues à la source sur les intérêts doivent être au moins positives et élevées pour éviter la distorsion du ratio d’endettement sur les fonds propres, et (v) l’introduction et l’application d’une législation pour lutter contre l’évasion fiscale.

Tableau 4: Impôts directs comme part du PIB en Afrique (en moyenne, 1996-2007)

Année % PIB

1996 6

1997 6.50

1998 6.50

1999 6.30

2000 5.85

2001 5.79

2002 5.60

2003 6.20

2004 6.20

2005 6.20

2006 e6.40

2007 6.70

Source: BAD, Perspectives Économiques en Afrique (2010: 91).

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Tableau 5: Impôt sur le revenu en Afrique

Année % total des recettes fiscales % du PIB

1995-2000 18 1.75

2000-2005 16.5 1.60

2005-2009 16.5 1.60


5.4.2 Impôts IndirectsLa fiscalité indirecte se réfère à l’impôt sur la consommation perçu pour le compte d’un gouvernement. Il s’agit notamment de la TVA, les taxes de vente et d’accise. Au cours de la dernière décennie, la fiscalité indirecte en tant que part du PIB a légèrement diminué en Afrique (voir tableau 6). Cette tendance se remarque lorsque les pays sont pondérés en fonction de la taille de leurs économies. Les pays qui ont fait un usage important de la fiscalité indirecte sont les suivants: Burkina Faso, Burundi, Djibouti, Kenya, Lesotho, Maroc, Mauritanie, Mozambique, Rwanda, Sénégal, Afrique du Sud et la Zambie (BAD 2010).

(TVA et la taxe de vente): les taux typiques de la TVA en Afrique sont entre 15-20%, ce qui est élevé par rapport aux normes internationales pour les pays en développement. Dans la plupart des pays asiatiques, les taux sont environ 10%, tandis que dans les Amériques, la moyenne se situe autour de 14%. Le principal avantage de la fiscalité indirecte (taxes sur la consommation) plutôt que le revenu est que l’imposition de la consommation ne fausse pas la décision de consommation inter-temporelle. D’épargne ne sont pas imposables, de sorte que le taux d’intérêt n’est pas affecté par les impôts.

La plupart des pays appliquent un type de crédit-facture de la TVA. Si elle est correctement administré, la TVA est mieux que les ventes ou le chiffre d’affaires fiscales, car elle laisse une piste de vérification (les factures) et ne faussent pas les décisions de production, comme idéalement aucun résultat en cascade. Par conséquent, les pré-conditions essentielles pour une TVA qui fonctionne bien sont une capacité administrative suffisante et un nombre limité de trésorerie basée sur l’économie. Malheureusement, ce n’est pas le cas dans la plupart des pays africains.

Certains pays d’Afrique du Nord, confrontés à des déficits budgétaires persistants dans les années 1970, ont introduit des réformes fiscales au milieu des années 1980 afin d’améliorer les soldes budgétaires. Les politiques FMI en matière de conseils et d’assistance technique ont contribué à améliorer la gestion budgétaire dans ces pays. Des succès notables ont été obtenus par l’introduction de la TVA dans certains pays. Certaines réformes fiscales visaient également visant à réduire le coût de la mobilisation des ressources nationales en améliorant l’administration du système fiscal. L’adoption de la TVA et l’amélioration de l’administration fiscale ont contribué à améliorer l’efficacité de l’ensemble du système fiscal. D’autres réformes fiscales avaient pour but d’élargir l’assiette fiscale par la réduction ou l’élimination des exonérations fiscales, la modernisation des procédures, y compris l’informatisation, et les réformes de l’administration douanière dans des pays comme l’Égypte et le Maroc (BAD 2005).

Un problème majeur avec la TVA en Afrique est le nombre des dérogations accordées par les gouvernements. En règle générale, les soins de santé, l’éducation, les services financiers et d’assurance, l’agriculture à petite échelle, et le logement sont exonérées de TVA. En outre, il y a souvent beaucoup d’autres exemptions de la TVA qui contribuent à éroder l’assiette fiscale et de fausser l’économie. Par exemple, (1) les produits soumis aux accise tels que les carburants

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au Kenya et en Ouganda; (2) le transport de touristes au Kenya; (3) les livraisons à la présidente au Malawi; (4) du thé produit localement et le café en Tanzanie; (5) les services aux restaurants au Kenya, (6)les services funéraires ; ce qui est commun dans de nombreux pays; (7) l’électricité et l’eau qui sont multiples, mais un exemple clé est le Sénégal; (8) les timbres-poste, qui sont communs à travers l’Afrique; (9) les matériaux de construction au Kenya; (10) la presse en Tanzanie, au Sénégal, au Mozambique, au Mali, au Malawi et au Ghana; (11) les paris qui sont commune dans de nombreux pays, et (12) les ordinateurs en Ouganda (Volkerink 2009: 34-35).

La fin des exonérations de la TVA en soi est peu probable d’augmenter de façon significative les montants de revenus supplémentaires. Cependant, elle répond à trois objectifs complémentaires: (a) elle réduit les coûts de conformité à de nombreuses entreprises, une économie réelle, car elle permet aux facteurs d’être employés de façon plus productive; (b) elle empêche la cascade et l’intégration excessive des entreprises, et (c) elle réduit les coûts administratifs, ce qui permet des ressources au sein de l’administration fiscale d’être employé ailleurs (ibid.).

Pour diverses raisons, les exonérations de la TVA en Afrique sont souvent considérées comme régressives. Les stratégies qui copient celles utilisées dans les pays avec de grandes capacités administratives peuvent être contre-productives. Au Maroc, par exemple, avant la réforme budgétaire en 2005, de généreuses exemptions ont sapé la base des recettes de la TVA introduite en 1986 (BAD 2010).

Tableau 6: Les impôts indirects en Afrique en % du PIB (1996-2007)

Année % PIB

1996 6.20

1997 6.20

1998 6.20

1999 5.70

2000 5.40

2001 5.30

2002 5.20

2003 5.70

2004 5.80

2005 5.70

2006 5.70

2007 5.70

Source: BAD, Perspectives Économiques en Afrique, 2010, p. 92.

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5.4.3 Taxes commerciales

Les taxes commerciales se réfèrent aux impôts perçus à la frontière. Ce sont principalement des taxes à l’importation et des taxes à l’exportation, bien que les taxes à l’exportation soient supprimées dans la plupart des pays africains. Lorsque les pays sont pondérés par la taille de leur économie, les recettes fiscales commerciales diminuent d’un tiers comme part du PIB (voir Tableau 7). La baisse a eu lieu dans le revenu moyen supérieur et inférieur des pays à revenu intermédiaire tandis que les recettes de la taxe professionnelle dans les pays à faible revenu sont restées stables en pourcentage du PIB. Parmi les exceptions figurent le Botswana, la République Démocratique du Congo, le Lesotho et le Swaziland. En 2007-2008, les recettes provenant de l’Union douanière d’Afrique australe (SACU) ont dépassé la moitié des recettes totales du pays au Swaziland, le pays le plus dépendant des taxes commerciales dans le monde (BAD 2010).

(i) Droits de douane: les droits de douane, autrement connus comme taxes à l’importation et à l’exportation, constitue la plus ancienne forme de la fiscalité moderne dans la plupart des pays africains. Ils représentent les importations dans les pays africains et sont facturés en tant que pourcentage de la valeur des importations ou un contingent montant fixe sur la quantité. Les droits à l’importation sont les plus élevés de l’impôt indirect ou des dépenses dans la plupart des pays africains. Cependant, dans la plupart des pays, les principaux problèmes sont les sous-déclarations de marchandises, les retards dans le dédouanement des marchandises en raison des procédures lentes de compensation dans la plupart des pays africains (Banque Mondiale 2009) et la corruption de la part des fonctionnaires des douanes (Fjeldstad 2009).

(ii) Droits d’accise: Ce sont une taxe ad valorem sur la production de biens manufacturés. Cependant, comme une taxe ad valorem, les droits d’accise en l’absence de contrôle des prix, sont soit difficiles à administrer, car ils devraient être prélevés sur les prix de détail, soit l’impact sur les prix n’est pas clair quand ils sont perçus sur les prix départ-usine. Les droits d’accise sont perçus sur ce qui souvent dénommé « impôt sur l’alcool et le tabac » (boissons alcoolisées et produits du tabac) et le carburant. Les droits d’accise sur le carburant (essence, diesel, kérosène et les carburants les plus banals comme le bois) sont difficiles à calculer en raison de l’interaction de la volatilité des prix mondiaux du pétrole, des changements fréquents dans les droits d’accise et la prévalence des subventions. Dans certains pays comme le Nigeria, l’Afrique du Sud, le Ghana, le Rwanda, le Burkina Faso, l’Égypte, l’Ouganda et le Mozambique, il y a toujours eu un tollé général et la fureur en temps d’augmentation du prix du carburant car ils affectent non seulement le transport mais aussi le prix des marchandises, y compris les denrées alimentaires (Pritchard 2010; 2009).

Tableau 7: Les taxes commerciales du PIB en Afrique pondérée:Taxes commerciales en pourcentage du PIB (1996-2007)

Année % PIB

1996 3.0

1997 2.9

1998 2.7

1999 3.5

2000 2.9

2001 3.0

2002 2.4

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Année % PIB

2003 2.3

2004 2.2

2005 2.2

2006 2.0

2007 2.1


5.4.4. Impôts provenant des ressources naturelles

Cela inclut principalement les revenus provenant de l’exploration en amont à des activités de transformation pétrolières, le gaz et l’exploitation minière. Ce sont principalement des redevances et des impôts sur le revenu des sociétés pour les activités d’extraction des ressources. En moyenne, les recettes fiscales liées aux ressources ont presque triplé en Afrique comme part du revenu national entre la fin des années 1990 et 2007 (Tableau 8). Depuis lors, elles ont légèrement reculé à environ 15% du PIB en moyenne (voir Tableau 8). La Libye et l’Angola, cependant, ont enregistré des recettes fiscales liées aux ressources de 66% et 39% du PIB, respectivement (BAD 2010). Dans certains pays, les recettes perçues des ressources naturelles renouvelables sont également importantes, par exemple celles de la pêche en Namibie et de la foresterie au Cameroun.

Tableau 8: Ressources liées aux recettes fiscales en Afrique en pourcentage du PIB (1996-2007)

Année % PIB

1996 6

1997 5

1998 3.5

1999 6.5

2000 10

2001 8.7

2002 8

2003 8.7

2004 10

2005 13.5

2006 14.6

2007 13.8

Source: BAD, Perspectives Économiques en Afrique 2010: p. 94

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5.4.5 Autres impôts

Il y a d’autres taxes qui n’ont pas été largement explorées dans la plupart des pays africains. Ce sont notamment l’impôt sur la propriété, impôt foncier, les frais d’utilisation (routes à péage, les prélèvements sur l’enseignement universitaire) et les prélèvements pour l’environnement. La plupart de ces taxes n’ont pas été explorées en raison de leur caractère hautement sensible et politique. Ce nonobstant, certains pays ont parfois mis en place de nouveaux plans fiscaux alternatifs. Le Ghana a, par exemple, introduit un impôt forfaitaire par l’intermédiaire du registre des véhicules et du temps d’antenne sur l’utilisation du téléphone mobile. De même, l’Ouganda a mis en place une taxe sur les crédits, qui est, un droit d’accise sur l’utilisation du téléphone mobile. Ces taxes ne donnent pas de revenus substantiels, la taxe sur les crédits en téléphonie en Ouganda, par exemple, génère environ 1% des recettes fiscales totales (Volkerink 2009).

Même si les interventions fiscales dans les décisions politiques sont importantes, la structure fiscale est pertinente pour juger de la pleine efficacité et des aspects d’équité de la fiscalité. En outre, l’administration fiscale appropriée est soutenue par la coordination d’impôts individuels. Par exemple, comme les entreprises paieront la CIT et la TVA, il est logique d’appliquer des régimes semblables à des cas similaires. S’il existe un régime forfaitaire pour les CIT pour une certaine entreprise, il n’est pas logique d’appliquer un régime à part entière de TVA de crédit-facture à cette entreprise et vice-versa. La façon la plus simple de s’assurer que l’administration fiscale fonctionne correctement est d’avoir un système fiscal simple, que de nombreux pays en Afrique n’ont toujours pas en dépit des réformes fiscales au cours des deux dernières décennies. Cela signifie que le nombre d’exemptions et de déductions devraient être aussi minime que possible. Du point de vue de la bonne gouvernance fiscale, un régime fiscal très large qui comprend la majorité de la population contribuables potentielle est attractif. En outre, le système fiscal devrait être relativement stable au fil du temps, pour empêcher la formation du personnel distraire de l’exécution effective du travail. Cela implique l’adoption d’une approche intégrée de taxes qui contribuera à une administration fiscale efficace (ibid.).

Dans quelle mesure la politique fiscale en Afrique est-elle transparente et responsable ? De l’analyse à ce jour, la politique fiscale est un phénomène de haut en bas. Qu’est-ce devrait être taxé et à quel taux sont des questions déterminées essentiellement par les politiciens et les bureaucrates, en avec peu ou sans consultation. Même si le législateur dans les pays africains jouent un rôle dans l’élaboration des politiques fiscales à travers des débats sur les déclarations budgétaires comptes de taxes, la suite inquiétante de passer les factures dans la plupart des pays africains a soulevé des questions quant à savoir si les législateurs comprend vraiment les politiques fiscales et les implications des réformes fiscales pour leurs électeurs. L’application de la TVA au Ghana, en Ouganda et au Kenya, par exemple, a conduit dans un premier temps à des émeutes en raison de la hausse des prix sur les produits, y compris les produits alimentaires, le manque de consultation des parties prenantes par le gouvernement a conduit à l’incompréhension du public en ce qui concerne la TVA (Ayee 1997; Osei 2000; Therkildsen 2004; Pritchard 2009).

5.5 Politiques et réformes fiscales

La fiscalité est considérée comme un catalyseur pour le développement du gouvernement réceptif et responsable. Même si la réforme fiscale est généralement présentée comme un défi technique, il y a « des preuves convaincantes que dans les mesures à long terme pour renforcer le dialogue, la transparence, la responsabilité, l’équité et la négociation sont indispensables pour bâtir une culture de consentement fiscal, et donc d’optimiser les recettes et en minimisant les conflits politiques » (Pritchard 2010: 9).

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Globalement, la réforme fiscale a mis l’accent sur les trois questions connexes suivantes (Pritchard 2010):

5.5.1 Structure fiscale

Ce programme vise à atteindre la neutralité économique, qui est, pour minimiser les distorsions causées par la fiscalité et à maximiser le recouvrement des recettes. Certaines des mesures adoptées sont (a) l’abandon des taxes commerciales; (b) un changement vers les biens et services et la TVA en particulier; (c) réduction de l’impôt sur le revenu; (d) un effort pour élargir l’assiette fiscale ; (e) une simplification générale des codes des impôts, et (f) une préoccupation croissante à l’expansion de la fiscalité du secteur informel et la décentralisation pour accroître les fonctions de collecte des recettes.

5.5.2 Économie politique de la réforme

Elle se concentre sur certains des défis qui ont contribué à modifier sensiblement les niveaux de recouvrement des recettes. D’abord, elles sont formées d’incitations institutionnelles qui façonnent et conduisent aux actions et à l’engagement des élites politiques et économiques. Une approche politique reconnaît que les échecs des politiques ne sont pas toujours le résultat de la naïveté ou de l’absence de la capacité de la part des décideurs politiques. Les élites de l’État peuvent effectivement bénéficier au moins dans le court terme dans de telles situations.

Un cadre pour l’analyse de l’économie politique ne suppose pas que tout ira bien si les décideurs et les politiciens savent simplement ce qu’il faut faire et avoir une capacité suffisante pour mettre en œuvre des politiques techniquement fiables. Au contraire, ils sombrent dans les intérêts et les incitations sous-jacents des acteurs étatiques et les mettre à l’avant-garde de l’examen lors de la construction politique et des stratégies d’action. En outre, l’économie politique traite de l’appropriation locale, de la conception contextuelle appropriée et efficace dans la mise en œuvre de séquençage, des solides intérêts acquis (les élites politiques et économiques) qui risquent de perdre de tous les changements proposés et qui bloquent la réforme, et la mobilisation de l’appui du public pour la réforme fiscale (Pritchard 2010; Padayachee 2010).

5.5.3 Administration Fiscale

Cela implique cinq éléments clés, à savoir, (a) des améliorations générales des capacités, (b) la réorganisation, (c) les technologies de l’information, (d) les services aux contribuables, et (e) l’autonomie de gestion. Les contraintes administratives sont souvent identifiées comme la principale contrainte à la capacité des États à percevoir les recettes des taxes générales et directes comme l’impôt sur le revenu, en particulier (Bird 2007). Comme en témoignent Bird et Casanegra (1992: 5): «Dans les pays en développement, l’administration fiscale est la politique fiscale ». L’administration fiscale dans les pays africains, comme dans d’autres pays en développement, a deux stratégies interdépendantes de la simplification et de l’amélioration de l’administration fiscale puisque la logique est que « les administrations fiscales seront plus efficace si leurs tâches sont rendues plus simples, stables et prévisibles » (Fjeldstad et Moore 2008: 237). Les composantes des deux stratégies sont les suivantes:

• La simplification des structures fiscales et tarifaires est la politique fiscale, avec des implications pour l’administration fiscale. La simplification peut rendre la fiscalité plus prévisible pour les contribuables, plus facile et moins coûteuse à administrer. Elle peut également rendre le système fiscal moins vulnérable aux déviations et à la corruption, et contribue à la réduction de la discrétion des administrateurs fiscaux ou des politiciens pour décider des obligations et des

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exonérations fiscales pour les entreprises particulières, le type de projets d’investissement ou pour la catégorie des importations.

• Une meilleure administration fiscale implique l’amélioration de la réforme fiscale comprenant la collecte des agences en introduisant de nouvelles informations et technologies de la communication, et passer d’un système organisé autour de différentes taxes à l’un organisé autour de localités ou des industries afin que les contribuables individuels puissent faire face à moins d’agents du fisc. En outre, elle comprend souvent l’introduction de numéros d’identification uniques des contribuables (TIN) pour chaque unité d’imposition individuelle. Communément, elle comprend également la création de bureaux et des procédures différentes pour différentes catégories de contribuables, généralement en commençant par la création d’une unité des grands contribuables en se concentrant sur les grandes entreprises. Une approche générale est de rendre le processus de recouvrement de l’impôt plus «convivial» (Fjeldstad and Moore 2008).

Afin de limiter les interventions politiques directes dans la gestion quotidienne de l’administration fiscale, il faut promouvoir l’autonomie de gestion afin fournir des rémunérations et des incitatifs pour attirer les membres du personnel les plus qualifiés / compétents et plus de souplesse que la fonction publique pour licencier le personnel corrompu et / ou incompétent dans certains pays, tels que le Ghana, le Kenya, l’Ouganda, la Zambie, la Tanzanie, l’Afrique du Sud et le Rwanda ont établi des autorités fiscales semi-autonomes en dehors de la fonction publique normales, qui fournissent généralement de meilleures conditions de service et des salaires plus élevés pour leurs employés. Les recettes fiscales provenant de tels systèmes ont considérablement augmenté dans ces pays. En conséquence, il y a eu une fermeture de l’écart entre les recettes et les dépenses au fil du temps. Cela a toutefois été inversé dans la période récente (Fjeldstad and Moore 2009).

5.5.4 Réformes fiscales

Les réformes fiscales dans les pays africains ont été destinées à renforcer les systèmes de d’administration fiscale ainsi que l’extension des bases d’imposition. Les réformes visaient à élargir les bases d’impôts directs et indirects et à abaisser les taux marginaux d’imposition sur le revenu afin de rendre les systèmes fiscaux plus simples, plus efficaces et plus faciles à administrer.

En réformant l’administration fiscale, l’une des plus grandes difficultés est de taxer le secteur informel. Le secteur est complexe et hétérogène. Il comprend de grandes et de petites entreprises, des entreprises urbaines et rurales, des propriétaires, ainsi que des travailleurs, et les activités locales ainsi que celles qui traversent les frontières juridictionnelles. Par conséquent, aucun outil de politique fiscale unique ne peut s’adapter à un tel groupement d’activités diversifiées (Joshi et Ayee 2008). Cependant, taxer le secteur informel est important pour deux raisons. Tout d’abord, les économies des pays africains sont de plus en plus informelles (la recherche suggère que les pertes de ne pas taxer le secteur informel pourraient s’élever à 35-55% des recettes fiscales totales dans certains pays) les décideurs politiques devront trouver des façons de taxer ce secteur si le secteur formel n’est peut pas supporter une charge trop lourde (Terkper 2003; Alm et Martinez-Vazquez, 2003). Deuxièmement, l’imposition du secteur informel de manière plus efficace pourrait aider à rendre les gouvernements plus légitimes, et à améliorer la relation positive de la fiscalité et de la responsabilité qui est au cœur des démocraties solides. Assujettir le secteur informel à l’imposition en Afrique ne fonctionnera que si (a) l’imposition est basée sur des négociations entre l’État et les associations représentant le secteur; (b) s’il y a une forte pression fiscale sur les gouvernements pour augmenter les recettes, et (c) s’il existe des acteurs collectifs dans le secteur informel qui ont institutionnalisé des canaux de négociation avec l’État (Joshi et Ayee 2008).

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5.6 Facteurs favorables à la réforme fiscale

La fiscalité est la «nouvelle frontière pour les personnes concernées par renforcement de l’État dans les pays en développement ». Elle est à même de renforcer la légitimité de l’État et d’améliorer la reddition de comptes entre l’État et ses citoyens » (Brautigam 2008: 1). Quatre catégories de facteurs favorables à la réforme fiscale peuvent être énoncées:

5.6.1 Famille de la Fiscalité Internationale

Un certain nombre d’institutions peut être inclus comme facteurs mondiaux favorable à la réforme fiscale (voir encadré 1). Toutefois, selon Fjeldstad et Moore (2008), le dynamisme politique et intellectuel qui sous-tend la réforme fiscale internationale a été en grande partie créé par le Fonds Monétaire International (FMI), qui s’adresse aux décideurs des pays en développement de « façon plutôt autoritaire ». L’impulsion est également venue de la Banque Mondiale et de la communauté des professionnels de la fiscalité, qui est composée d’employés des administrations fiscales nationales, d’organisations internationales, d’économistes, de comptables, d’universitaires, d’avocats spécialisés en fiscalité et de sociétés de conseil nationales et internationales (ibid.: 240). Trois de ces institutions méritent une certaine attention étant donné leur rôle en mettant la fiscalité dans l’agenda dans les pays africains. Ce sont notamment Tax Justice Network, Association des Administrateurs Fiscaux du Commonwealth (CATA) et Global Financial Integrity (GFI).

International Tax Justice Network (ITJN) est une coalition de chercheurs et d’activistes avec une préoccupation partagée sur ce qu’ils estiment peut avoir des effets dommageables sur l’évasion fiscale, la concurrence fiscale et les paradis fiscaux. Ceux-ci corrompent les régimes fiscaux nationaux et la réglementation offshore, et faussent les marchés économiques en récompensant les profiteurs et en détournant les investissements. Les grands idéaux qu’International Tax Justice Network défend sont la coopération fiscale, la concurrence égale, la fiscalité et la transparence démocratique. À travers ses déclarations, publications et autres activités, le Réseau a pu attirer l’attention sur les politiques fiscales abusives et les effets dommageables des paradis fiscaux. Il y a une filiale du réseau en Afrique (www.taxjusticenetwork).

Le Global Financial Integrity (GFI) a été lancé en septembre 2006 suite à la publication du livre, Talon d’Achille du Capitalisme: Argent Sale et Comment Renouveler le Système du Marché Libre par Raymond Baker. Le livre démontre que le problème des flux financiers illicites et de l’infrastructure financière qui les soutiennent sont énormes. Le GFI encourage des politiques, garanties, des accords nationaux et multilatéraux visant à restreindre la circulation transfrontalière de l’argent illégal. Sa mission découle de l’estimation selon laquelle 1 trillion de dollars US sont acquis illégalement, transférés ou utilisés à travers les frontières chaque année. Sur ce, 550 milliards de dollars américains par an viennent des économies en développement et en transition pour être versés dans leurs comptes tenus dans les pays occidentaux (www.globalfinancialintegrity).

L’Association des Administrateurs Fiscaux du Commonwealth (CATA), a été créée à la suite d’une décision prise lors de la réunion des ministres des Finances du Commonwealth à la Barbade en 1977. Dans un premier temps 27 pays du Commonwealth ont été inscrits en tant que membres de CATA. Le nombre a depuis augmenté à 46 pays. Les activités de CATA comprennent des ateliers techniques annuels, des programmes de formation de haute qualité à l’intention des agents des impôts, des programmes de formation dans le pays conçus pour répondre aux besoins spécifiques des membres, la publication d’un bulletin trimestriel et la prestation de services de conseil et d’infrastructures de recherche pour les membres qui en font la demande (www.catatax.org).

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5.6.2 Famille de la Fiscalité Africaine

La famille de la fiscalité africaine se compose du Forum sur l’Administration Fiscale Africaine (ATAF), de la Banque Africaine de Développement (BAD), du Tax Justice Network pour l’Afrique, et l’Association Africaine des Administrations Fiscales (AATA). Le Forum sur l’Administration Fiscale Africaine (ATAF) a été officiellement lancé en novembre 2009 à Kampala, en Ouganda. Actuellement, il compte 34 pays africains membres (voir encadré 2). Il réunit également les dirigeants d’administrations fiscales africaines pour discuter des défis communs et des principales priorités pour la mobilisation efficace des ressources nationales. Il renforce aussi les capacités du personnel par le biais d’ateliers techniques. L’objectif de l’ATAF est de devenir une plateforme pour mieux articuler les priorités fiscales africaines et le renforcement des capacités institutionnelles des administrations fiscales du continent à travers l’apprentissage par les pairs et le partage de bonnes pratiques. Il met en place en ce moment un Centre Fiscal Africain afin de promouvoir le partage d’expériences, l’analyse comparative et l’évaluation par les pairs. L’ATAF est engagé dans le dialogue régional et international en matière de fiscalité (http://www.ataftax.net).

La Banque Africaine de Développement (BAD) a servi de partenaire stratégique de l’ATAF depuis sa création en apportant un soutien tant financier que technique. En collaboration avec l’ATAF et le Fonds de Coopération Économique Afrique-Corée, la BAD a mis en place l’Initiative Fiscale d’Afrique de l’Est, qui met l’accent sur le partage des meilleures pratiques en matière de gouvernance des recettes en Afrique de l’Est, y compris le Burundi, le Kenya, le Rwanda, la Tanzanie et l’Ouganda. La BAD fait également la promotion d’un dialogue renforcé avec d’autres plateformes panafricaines qui traitent de différents aspects des finances publiques telles que l’Initiative Collaborative pour la Réforme Budgétaire en Afrique (CABRI) et l’Organisation Africaine des Institutions Supérieures de Contrôle (AFROSAI) (BAD 2010).

Le réseau Tax Justice Network pour l’Afrique (TJN-A) est une initiative panafricaine et fait partie du réseau Tax Justice Network International. Il a été inauguré lors du Forum Social Mondial en janvier 2007. Il a pour but d’intégrer la justice fiscale dans le discours économique en Afrique et de promouvoir des systèmes fiscaux socialement justes, démocratiques et progressistes. Il a organisé une Conférence panafricaine sur la fiscalité et le développement qui a eu lieu à Nairobi, au Kenya, les 25-26 mars 2010. Il a fait des déclarations sur la fiscalité interne, les revenus provenant de l’extraction des ressources naturelles et la fiscalité internationale. Il s’agissait notamment d’appels lancés aux gouvernements africains afin de s’engager dans une totale transparence en ce qui concerne les recettes fiscales et les dépenses fiscales, de supprimer les exonérations fiscales pour les sociétés multinationales et des particuliers fortunés et les élites, de simplifier les codes fiscaux et de réduire le fardeau de la conformité, en particulier aux petites entreprises, et d’adhérer aux principes de l’Initiative de Transparence dans les Industries Extractives (ITIE et de ratifier la Convention des Nations Unies contre la corruption (Tax Justice Network pour l’Afrique, La Déclaration de Nairobi sur la Fiscalité et le Développement, mars 2010).

L’Association des Administrations Fiscales Africaines (AATA) est un groupe africain professionnel régional qui cherche à faire avancer la cause de la fiscalité à travers l’engagement de travailler pour des réformes dans les domaines de la fiscalité nationale et internationale. Les membres échangent des idées sur les meilleures pratiques et innovations en matière de politique et d’administration fiscales dans leur pays.

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5.6.3 Accords Internationaux, Conventions et Déclarations Internationales

Ils ont fourni le cadre juridique et institutionnel pour mener à bien l’agenda mondial sur la fiscalité. Ce sont:• Modèle de Convention de Double Imposition des Nations Unies.• Manuel de négociation des conventions fiscales bilatérales entre les pays développés et les

pays en développement.• Déclaration de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE)

sur l’investissement international et les entreprises multinationales de 1976, qui couvre Les domaines en matière de fiscalité.

• L’Accord de Double Imposition de CARICOM de 1994, qui a remplacé la Convention Fiscale de 1973 qui prévoit la suppression des barrières qui existaient auparavant en raison principalement du taux effectif élevé de l’impôt perçu sur les revenus.

• La Convention sur l’Élimination de la Double Imposition en cas de correction des bénéfices d’entreprises associées de 2002.

• La Convention internationale des Nations Unies sur la Protection des Droits de tous les travailleurs migrants et des membres de la famille de 1990, qui se rapporte à éviter la double imposition des gains des travailleurs migrants et des membres de leurs familles.

• La Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC).• Les Lignes Directrices de l’OCDE en matière de prix de transfert pour les entreprises

multinationales et des administrations fiscales de 2009 et son principe de pleine concurrence (qui stipule que le prix et autres conditions de transactions transfrontalières entre entreprises associées ne devraient pas différer de celles qui seraient convenues entre des entreprises indépendantes dans des circonstances comparables Circonstances).

• Déclaration de Nairobi sur la fiscalité et le développement de mars 2010.

En plus de cela, les différents pays africains ont adopté plusieurs textes de loi pour fournir à la fois le cadre juridique et institutionnel de la fiscalité.

5.6.4 Association mondiale des contribuables

Elle a été établie en 1988 aux États-Unis d’Amérique. Sa devise est « un front uni pour la réduction des impôts, moins de déchets, un gouvernement responsable et les droits des contribuables du monde entier ». Elle a une position anti-fiscale. Il compte 65 associations membres provenant de 45 pays, dont quatre sont situées en Afrique, à savoir le Cameroun, le Kenya, la Tanzanie et l’Ouganda (www.worldtaxpayers.org).

Encadré 1: Initiatives récentes en faveur de la mobilisation des ressources publiques en Afrique

Les organisations multilatérales, les banques de développement régionales, les donateurs, les experts et les ONG ont des approches différentes en ce qui concerne les questions fiscales nationales et internationales. Alors que certains se concentrent sur l’administration fiscale, d’autres se concentrent sur les grandes questions de politique budgétaire. Afin de promouvoir l’administration fiscale, par exemple, le Forum sur l’Administration Fiscale Africaine (ATAF) a bénéficié du soutien de la Banque Africaine de Développement, du Groupe de Travail conjoint sur la fiscalité et le développement mis en place en janvier 2010 par le Centre de Politique et d’Administration Fiscales de l’OCDE (CPAF) et son Comité d’Aide au Développement (CAD), et l’Agence Allemande de Coopération Internationale (GIZ).

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La BAD apporte également son soutien aux centres régionaux africains d’assistance technique (AFRITAC) depuis 2006. Au niveau mondial, les questions fiscales font traditionnellement partie du domaine d’intervention du Fonds monétaire international (FMI), plutôt que de la Banque Mondiale. Le Département des Finances Publiques du FMI fournit une coopération technique par l’intermédiaire d’assistance, de missions et de formation. Le FMI collabore également avec la Commission Européenne (CE), la Banque de Développement Inter-Américaine (DB), l’OCDE, le Département pour le Développement International (DfID) et la Banque Mondiale dans le Dialogue Fiscal International (ITD), un effort de coordination multilatérale entre les administrations fiscales et les donateurs bilatéraux, pour encourager et faciliter la discussion de questions fiscales entre les fonctionnaires des impôts nationaux, les organisations internationales et d’autres principales parties prenantes. L’ITD organise des conférences mondiales, dont l’une a eu lieu en Afrique en 2009.

En avril 2010, la CE a accordé une importance renouvelée à sa coopération dans le domaine de la fiscalité pour le développement par une communication sur «Fiscalité et Développement» (CE, 2010). Ayant développé une expertise dans l’appui aux réformes de l’administration fiscale en Europe centrale et orientale comme un moyen de financement du développement, la CE s’est tournée vers l’Afrique, par exemple, en appuyant la réforme en Tanzanie et le financement d’un programme de transition fiscale avec l’Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA). L’Initiative de Transparence des Industries Extractives (EITI) fait partie du Partenariat UE-Afrique de gouvernance et est soutenue par 10 États membres de l’UE et la CE. Elle encourage la vérification et la totale publication des paiements des entreprises et des recettes publiques provenant du pétrole, du gaz et des mines. Tous les États membres de l’UE qui soutiennent l’ITIE fournissent une aide financière, avec la plupart de l’aide venant des Fonds d’Affectation spéciale multi-donateurs de la Banque Mondiale, et quelques-uns accordent des subventions au Secrétariat international de l’ITIE. La CE est également membre de l’International Tax Dialogue, le Dialogue Fiscal International. Elle utilise les centres régionaux d’assistance technique du FMI pour des initiatives de coopération technique au niveau des pays, et collabore avec International Tax Compact, l’Accord Fiscal International.

Les pays donateurs avec de fortes capacités fiscales sont actuellement les plus impliqués dans le soutien à la mobilisation des ressources publiques en Afrique à travers leurs agences de développement. L’International Tax Compact (ITC), une initiative du Ministère Fédéral allemand de Coopération Économique et de Développement (BMZ), vise à renforcer la coopération internationale avec les pays en développement et en transition pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. Le DfID du Royaume-Uni a fourni une assistance technique dans le cadre de la réforme fiscale et des questions fiscales administratives à plusieurs pays africains. Le DfID a également financé des programmes de recherche en matière de fiscalité et de gouvernance, ainsi que des projets permettant aux gouvernements africains d’élargir leur assiette fiscale.

L’Agence Norvégienne pour la Coopération au service du Développement (NORAD) fournit un appui dans le domaine de la fiscalité et de la gestion des ressources naturelles, par exemple, dans le secteur minier en Tanzanie et en Zambie. La Norvège et le Danemark ont également financé un programme de recherche sur les liens entre la fiscalité, l’aide et la démocratie en Afrique. La GTZ d’Allemagne a inclus des éléments de l’administration fiscale dans ses projets au Burkina Faso, au Ghana, au Mali, en RDC, au Mozambique, au Rwanda, au Sénégal, en Tanzanie et en Zambie. Elle coopère également avec des institutions régionales telles que la Communauté des États d’Afrique de l’Est (EAC) et la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO).

Le Secrétariat d’État suisse aux Affaires Économiques (SECO) soutient un fonds multi-bailleurs de fonds commun qui facilite la réforme de l’administration fiscale au Mozambique, et fournit une assistance technique au Ministère des Finances du Burkina Faso pour soutenir la réforme de la politique fiscale.

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La Suède, le Danemark, les Pays-Bas, les États-Unis et l’Italie ont également des projets dans le domaine de la politique fiscale. Le Ministère des Finances de la France finance la coopération technique, et participe au Centre de rencontres et d’Études des Dirigeants des Administrations Fiscales (CREDAF), un dialogue et un centre d’étude pour les administrations fiscales francophones, dont la plupart sont en Afrique. L’Institut Nord-Sud (Canada) a mené des études de cas sur la mobilisation des ressources nationales en Afrique avec l’Agence canadienne de développement (ACDI), la BAD et le Consortium Africain pour la Recherche Économique (AERC). Une base de données, «Recouvrement des impôts » est disponible en ligne dans la section Réforme Fiscale de l’USAID, donnant des informations sur la performance des recettes, la structure fiscale et l’administration fiscale.

Enfin, plusieurs organisations de la société civile sont actives dans le domaine. Par exemple, le Tax Justice Network pour l’Afrique (TJN-A) pour les défenseurs des systèmes d’imposition socialement justes et progressistes. Les groupes de réflexion tels que le Global Financial Integrity ont documenté des pertes fiscales en Afrique en raison de l’évasion fiscale. Les organisations et réseaux font campagne contre l’évasion et la fraude fiscales sont l’Initiative de L’Initiative de Transparence des Industries Extractives (ITIE), Transparency International et Publish What You Pay.

Source: BAD, Perspectives Économiques en Afrique (2010: 115-116).

Encadré 2: Les 34 Membres de l’ATAF jusqu’à décembre 2011

Le Bénin, le Botswana, le Burundi, le Cameroun, le Tchad, la Côte d’Ivoire, l’Égypte, l’Érythrée, le Gabon, la Gambie, le Ghana, le Kenya, le Lesotho, le Libéria, Madagascar, le Malawi, la Mauritanie, l’Ile Maurice, le Maroc, le Mozambique, la Namibie, le Niger, le Nigéria, le Rwanda, le Sénégal, Les Seychelles, la Sierra Leone, l’Afrique du Sud, le Soudan, le Swaziland, Tanzanie,

l’Ouganda, la Zambie et le Zimbabwe.

Source: ATAF

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CHAPITRE 6: EFFETS DE LA GOUVERNANCE FISCALE

Ce chapitre fait l’examen des deux principales formes institutionnelles d’administration fiscale en Afrique, à savoir l’administration fiscale centrale au sein du Ministère des Finances et l’Administration fiscale semi-autonome (ARA) et compare le Service Sud-africain des Recettes (SARS) à l’administration fiscale du Maroc du Gouvernement central marocain en tant qu’administrations fiscales ayant relativement connu plus de succès sur le continent africain. En outre, il traite également de nouvelles façons d’organiser les administrations fiscales en Afrique, la mobilisation des recettes provenant des industries extractives, les flux financiers externes (investissement direct étranger et l’aide publique au développement), et la décentralisation fiscale.

6.1 Le renforcement des institutions: Les administrations fiscales en Afrique

Il existe deux types principaux d’administrations fiscales en Afrique. Ce sont (1) les administrations fiscales semi-autonomes (ARA), que l’on trouve principalement dans les pays anglophones, et (2) l’Administration fiscale du gouvernement central qui se trouve au sein du Ministère des Finances et se trouve principalement dans les pays francophones et les pays arabophones.

6.1.1 Administrations fiscales semi-autonomes

Dans les paragraphes précédents, nous avons fait une référence rapide aux autorités fiscales semi-autonomes (ARA). Dans cette section, nous traitons de la question plus en détail. En termes de design institutionnel, les ARA ont été créés dans « un environnement caractérisé par la grande corruption et la politisation du processus de taxation » (Fjeldstad et Moore 2008: 250). Par conséquent, au cours des deux dernières décennies, les ARA sont devenues une réforme populaire de l’organisation afin d’améliorer la collecte des recettes dans les pays en développement. En Amérique latine, la tendance a été dirigée par la formation de la SUNAT par le président Fujimori au Pérou, suivi par la Bolivie, l’Argentine, la Colombie, l’Équateur, le Guatemala, le Mexique et le Venezuela. En Afrique, le modèle des ARA est actuellement présent dans 15 pays, dont la plupart sont anglophones, mais à quelques exceptions près, y compris de langue portugaise au Mozambique (voir le tableau 9). Il existe maintenant des preuves accumulées pour suggérer que les réformes des ARA sont, au moins dans les premières années, associées à l’augmentation des recettes, la réduction de la corruption et l’amélioration de la discipline fiscale du contribuable (Fjeldstad 2003; Taliercio 2003).

Le modèle des ARA est inspiré par la Nouvelle Gestion Publique (NGP), qui souligne que les organismes publics devraient tirer les leçons du secteur privé et être gérés comme des entreprises. La gestion des ARA devrait être en mesure de contourner les obstacles institutionnels de la faiblesse des secteurs publics, qui comprennent de multiples couches de principes et des agents, des règles et des règlements encombrants, les bas salaires, les syndicats antagonistes et ainsi de suite. Selon Fjeldstad et Moore (2009), l’introduction des ARA a amélioré la capacité des États institutionnel dans les pays où ils ont été établis.

En dépit des avantages potentiels des ARA, certains sont contre elles. Tout d’abord, certains suggèrent que les ARA représentent une approche enclave à la réforme du secteur public - et sans de vastes réformes seront inefficaces dans le long terme. Deuxièmement, en particulier lorsqu’il n’y a pas de plan pour étendre les réformes de personnel pour le reste du secteur public, il favorise le ressentiment parmi les fonctionnaires provenant d’autres parties du secteur public et menace la coopération.

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Troisièmement, il y a un argument selon lequel il génère un conflit avec le ministère des Finances qui, dans le long terme peut conduire à la non-coopération et peut saper la politique fiscale. Quatrièmement, certains affirment qu’il accorde trop d’importance recouvrement de l’impôt au détriment des plus vastes réformes de l’administration fiscale, y compris les systèmes de gestion financière. Enfin, en l’absence de mécanismes de reddition de comptes, il peut créer une «entité super” qui peut abuser de ses pouvoirs de taxation (Robinson, 2006). La question pour la plupart des réformateurs, alors, est de savoir si les avantages de l’autonomie accrue l’emportent sur les coûts (Devas et al 2001; Taliercio 2003; Fjeldstad et Moore 2009; Pritchard 2010).

Bien qu’il existe certaines preuves que les ARA en Afrique peuvent avoir joué un rôle dans le lancement des réformes, il est moins évident que de telles dispositions soient durables. Une telle approche fortement technique à la politique fiscale émane de la politique de trois façons au moins. Tout d’abord, les raisons pour lesquelles de telles réformes étaient politiquement faisables, en premier lieu ne sont pas abordées. Deuxièmement, il y a peu d’analyse des raisons pour lesquelles une telle autonomie est acceptable pour les coalitions politiques appropriées au fil du temps. Troisièmement, il n’existe pas de définition acceptée de l’autonomie. Puisque la politique fiscale, qui relève du domaine du ministère des finances, ne peut pratiquement pas être dissociée de la perception des impôts du domaine de l’ARA nouvellement créée, il n’est finalement pas possible pour cette dernière de fonctionner de façon purement autonome. En effet, l’autonomie ne peut jamais être complète lorsqu’il y a des interdépendances entre les organismes et est donc toujours une notion contestée (Fjeldstad et Moore 2008, 2009; Pritchard 2010; John 2010).

L’analyse de la réussite des ARA a eu tendance à se concentrer sur « l’autonomie de gestion» et non sur l’autonomie politique, en particulier l’autonomie du contrôle direct par le ministère des Finances (Devas et al 2001; Taliercio 2003). Un certain nombre d’éléments contribuant à l’amélioration de l’autonomie constituent la principale partie des réformes, y compris les dispositions législatives, des mécanismes d’autofinancement, de contrôle par un conseil d’administration avec une large représentation, et des systèmes de personnel indépendants de la fonction publique. La logique est que ces éléments d’amélioration de l’autonomie offrent aux ARAS la liberté de gérer leur personnel, d’accroître l’efficacité financière en contrôlant leurs budgets, et d’améliorer les performances en limitant les possibilités d’ingérence politique. Toutefois, les ARA sont moins autonomes que les banques centrales, bien que plus autonomes que la fonction publique normale, en particulier en ce qui concerne la gestion des ressources humaines. C’est ainsi qu’elles sont souvent appelées autorités fiscales semi-autonomes.

Joshi et Ayee (2009) ont montré que «l’autonomie de gestion» n’est qu’une partie de l’explication de l’amélioration des performances du Service des Impôts du Ghana (IRS). Au contraire, plus de réformes liées à la restructuration organisationnelle semblent être un élément important de l’histoire. Bien que les dispositions institutionnelles puissent fournir un espace aux décisions indépendantes sur des questions administratives, financières et de personnel, elles ne garantissent pas l’autonomie. L’autonomie, dans la pratique, doit être constamment «gagnée» en prouvant au régime politique qu’elle a de la valeur Dans le cas du Ghana, l’IRS a été créé suite à certaines tensions entre le Ministère des Finances et l’IRS. Dans ses premières années, une relative autonomie était élevée, notamment en termes de gestion des ressources humaines. Toutefois, une telle autonomie opérationnelle semble avoir été érodée dans la pratique au cours des deux dernières décennies.

Malgré cet effritement, l’IRS au Ghana a continué à fonctionner relativement bien en termes de perception des recettes en raison de (a) une stratégie explicite adapte l’organisation aux différents segments de contribuables, en particulier le secteur informel, et (b) une tentative importante d’apporter l’administration fiscale plus près du contribuable à travers la décentralisation et l’amélioration des

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services aux contribuables. Bien que ces réformes aient souvent accompagné la création des ARA, elles ont été relativement négligées dans la littérature sur la réforme de l’administration fiscale qui a tendance à se concentrer sur «l’autonomie». Dans la mesure où l’autonomie a permis à l’IRS de mener à bien ces autres réformes, elle constitue une partie importante de l’explication. Le point clé est toutefois que ces réformes organisationnelles n’ont pas besoin d’autonomie - elles pourraient très bien être adoptées par les administrations fiscales traditionnelles (Joshi et Ayee 2009).

La conception institutionnelle des ARA est conforme aux lignes unitaires dans 14 des 15 pays qui les ont adoptées. Seul le Ghana, qui en janvier 2010 a eu une ARA séparée pour l’impôt sur le revenu, les droits de douanes et la TVA, a opté pour le modèle non-unitaire. Les arguments pour avoir des ARA séparées ne sont pas clairs. Cependant, les raisons semblent inclure l’étendue des responsabilités, la spécialisation, la capacité et la maximisation des revenus dans les différents secteurs. Toutefois, l’ARA non-intégrée, comme indiqué dans le cas du Ghana n’a pas bien fonctionné. Cela est attribué à l’absence de coordination entre les trois ARA, l’incapacité de partager des informations entre elles, conduisant à des fuites de revenus, les guerres intestines et les diverses conditions de service, ce qui conduit à l’apathie au sein du personnel dont les conditions ne sont pas comparables avec celles de leurs collègues. Pour résoudre ces problèmes, un Conseil d’Administration (RAGB) de quelques agences des Recettes a été créé en 2000 pour harmoniser les activités des trois ARAS. Cependant, chaque ARA a gardé son propre conseil d’administration. Cette solution a été temporaire et avec des problèmes qui étaient toujours là. Par conséquent, en janvier 2010, le projet de loi relatif à Ghana Revenue Authority, l’Administration Fiscale du Ghana, a été adopté par le Parlement qui a conduit à la création de l’Autorité des Recettes du Ghana et à la fusion des ARA, à savoir, le Services des Recettes (IRS), les douanes, les Services d’Accise & et de Prévention (CEPS) et le Service de la TVA.

D’autre part, l’ARA intégrée vise à promouvoir la coordination, l’harmonisation et l’état de service uniforme pour motiver le personnel dans le recouvrement des recettes fiscales. Toutefois, la création d’un ARA intégré a conduit à la charge de travail accrue pour le personnel. La pression pour atteindre les objectifs de revenus irréalistes ont amené à utiliser une combinaison de pression sur les contribuables enregistrés et la coercition, ce qui a parfois contribué à saper la réputation et la crédibilité de l’ARA unique ARA aux yeux du public (Fjeldstad 2003, 2006; von Soest 2006).

Tableau 9: Autorités des Recettes Semi-autonomes (ARA) en Afrique

Pays Date de Création

Ghana 1985 (3 agences, non intégrées jusqu’en 2010)

Ouganda 1991

Zambie 1994

Kenya 1995

Malawi 1995

Tanzanie 1996

Afrique du Sud 1997

Rwanda 1998

Zimbabwe 2001

Éthiopie 2002

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Pays Date de Création

Sierra Leone 2002

Lesotho 2003

La Gambie 2005

Maurice 2005

Mozambique 2006

Source: Fjeldstad et Moore (2008: 249).

6.1.2 Administration Fiscale au sein du Ministère des Finances des gouvernements centraux

La majorité des pays africains ont leurs administrations fiscales au sein du Ministère des Finances, apparemment à cause de l’histoire du pays et le fait que les pays considèrent qu’elles soient efficaces. Ce type d’administration fiscale, comme nous l’avons déjà noté, se trouve principalement dans les zones francophone et arabophone. Au Maroc et en Tunisie de grands progrès ont été accomplis dans l’amélioration de l’administration fiscale. Par exemple, au Maroc comme résultat des réformes par l’administration fiscale centrale depuis les années 1990, les recettes fiscales ont augmenté de 22,5% du PIB en 2001 à 29% en 2009. Cette amélioration est due non seulement à la discipline budgétaire, mais aussi en raison de l’adoption d’un cadre fiscal plus incitatif axé sur la simplification, une plus grande transparence du système fiscal et les mesures prises pour renforcer l’administration fiscale et à élargir l’assiette fiscale, notamment la TVA. Des réformes supplémentaires en 2005 ont conduit à une modification ultérieure de l’administration fiscale afin d’améliorer le recouvrement, d’améliorer le contrôle et de régler les différends. Au sein de chaque département fiscal régional, les organismes ont été établis pour les grandes sociétés, les entreprises et les particuliers. Les rôles ont également été distribués entre l’administration fiscale centrale, qui se concentre sur des projets stratégiques, et les services externes qui mettent l’accent sur le recouvrement (BAD 2010: Note sur le pays : le Maroc; Imam et Jacobs 2007).

Avec le démantèlement des barrières douanières dans le cadre des accords d’association signés avec l’Union européenne en 2008, le Maroc a entamé une deuxième phase de la réforme budgétaire axée sur l’amélioration de la structure fiscale et la gestion du système fiscal. La réforme met l’accent sur l’équité et la nécessité de converger progressivement le système fiscal avec les normes internationales, avec un souci accru d’éviter une augmentation de la pression fiscale afin de soutenir la rentabilité et la compétitivité des entreprises privées (BAD 2010: Note pays : Maroc).

De même, en Tunisie, les réformes du système fiscal et la rationalisation des dépenses publiques ont permis d’améliorer les indicateurs des finances publiques. Les recettes fiscales représentent 80% des recettes totales et ont augmenté à 19,1% du PIB en 2008, passant de 12,3% en 2007. Dans le cadre des réformes de l’administration fiscale, la Tunisie a mis en place un système de dépôt et de paiements en ligne, ce qui a donné d’excellents résultats (voir le tableau 10). Le système comporte deux régimes. Le premier régime (dépôt et paiement en ligne) a été institué dans le cadre de la loi des finances 2001 en tant que régime volontaire. En 2005, cela est devenu obligatoire, en fonction du chiffre d’affaires. Ce régime a non seulement réduit la fréquence des paiements et le temps nécessaire pour déposer et payer des impôts, mais il a également permis plus de dépôts et de taux de règlement, qui a réduit l’évasion fiscale et aux coûts de transaction pour la perception des impôts. Les entreprises qui se sont inscrites pour le régime sont la plupart du temps les grandes entreprises. Beaucoup de petites et moyennes entreprises (PME), cependant, sont réticentes à le faire. Pour répondre à ces préoccupations, les autorités tunisiennes ont mis en place la possibilité de déposer en ligne tout en payant les taxes en personne à un bureau des impôts. Le second

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régime temporaire (e-paiement) a été mis en œuvre en avril 2008. Ces deux procédures ont été renforcées par une troisième qui permet aux contribuables de payer avec une carte bancaire. En outre, la Tunisie a également mis en place un guichet unique e-fenêtre (Tunisian Trade Net) qui vise à simplifier les procédures de négociation à travers les frontières, ainsi que des procédures bancaires et les transports. Les entreprises ont également la possibilité de déposer en ligne les formulaires des contributions pour la sécurité sociale (BAD 2010: Note pays : Tunisie).

Au Cameroun, l’administration fiscale est de la responsabilité de la Direction générale des impôts et de la Direction générale des douanes, toutes les deux au sein du Ministère des Finances. La politique budgétaire est élaborée par ces directions qui la soumettent au Ministre des Finances, elle est ensuite débattue et adoptée par l’Assemblée Nationale et promulguée par le Chef de l’État (Fambon 2006). Dans le cadre de ses efforts visant à améliorer le climat des affaires, le gouvernement a mené plusieurs réformes à travers la Commission de réforme fiscale pour augmenter le rendement de l’impôt et assurer la sécurité des recettes. Les réformes comprenaient la création d’un guichet unique pour les transactions du commerce extérieur, la reconnaissance légale que l’évaluation fiscale et les fonctions de collecte sont dévolues à la Direction générale des impôts et l’établissement des paiements électroniques pour les gros contribuables. En 2003, dans le cadre des efforts visant à améliorer la sécurité des revenus, une division consacrée aux grandes entreprises, utilisant des pratiques de gestion particulières, a été mise en place au sein de la Direction des Impôts afin de superviser les contribuables avec des chiffres d’affaires de plus de 1 milliard de Francs CFA (BAD 2010: Note pays : Cameroun).

Des réformes sont également en cours au Cameroun pour introduire le dépôt électronique et pour élargir l’assiette fiscale, car il y a un potentiel inexploité des revenus substantiels dans le secteur informel. En outre, la réforme concernant les transferts et les revenus payés à l’étranger a contribué à réduire l’évasion fiscale. Une loi relative à la fiscalité locale, promulguée dans le cadre du processus de décentralisation en 2004, définit les modalités et la procédure pour la gestion des taxes perçues pour le compte des autorités locales décentralisées (BAD 2010: Note pays : Cameroun).

En dépit des réformes, le Cameroun, contrairement au Maroc et la Tunisie, a connu une croissance des recettes fiscales qui n’est pas trop satisfaisante. Par exemple, les recettes fiscales ont stagné à environ 12% du PIB en 2009. En outre, l’administration fiscale a été confrontée à un certain nombre de difficultés, y compris l’informatisation insuffisante, le manque de personnel qualifié, la basse rémunération du personnel, un financement insuffisant qui compromet son efficacité opérationnelle et l’empêche de s’attaquer à certains défis tels que la corruption financière (Fambon 2006; BAD 2010: note sur le pays : Cameroun).

Il est édifiant de comparer la performance du Service Sud-africain des Recettes (SARS) et celle de la Direction Générale des Impôts du Maroc, tous deux considérés comme ayant connu plus de réussite sur le continent africain (voir le Tableau 11). Leur succès montre que la capacité des États à l’impôt à des niveaux élevés ne se traduit pas nécessairement en capacités des États tout aussi efficaces pour collecter des types spécifiques de taxes ou pour gouverner l’économie dans d’autres domaines politiques. En d’autres termes, la capacité de l’État n’est pas nécessairement uniforme dans des fonctions administratives. Par exemple, alors que les deux administrations ont eu du succès en ce qui concerne l’augmentation du nombre de contribuables eu égard à l’impôt sur le revenu des particuliers et à l’impôt sur les sociétés, elles ont beaucoup moins bien réussis à assujettir le secteur informel à l’impôt.

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Tableau 10: Évolution des Déclarations d’Impôt en Ligne en Tunisie

Éléments 2002 2007 2008 Sept. 2008 2009

Nombre d’utilisateurs enregistrés 48 813 1845 1634 3503

Nombre de déclarations fiscales 42 616 1478 1350 2838

% des déclarations 87.5% 75.8% 80.1% 82.6% 81%

Les revenus provenant de dépôts en ligne comme un% du total des recettes

- 54.9% 66.4% 68.6% 75.5%

Source: BAD : Perspectives Économiques en Afrique (2010: 114).

Tableau 11: Comparaison entre le Service Sud-Africain des Recettes et la Direction Générale des Impôts du Maroc

CRITÈRES SARSla Direction Générale des Impôts du Maroc

Type Autorité des recettes semi-autonome Situé au sein du Ministère des Finances

Climat politique Les facteurs politiques et historiques. La période post-apartheid en vertu de la démocratie, le gouvernement de l’ANC. L’ANC a fourni une plate-forme importante de plus grande légitimité à la réforme car il avait des quantités substantielles de capital politique, et l’euphorie avec l’avènement de la démocratie en 1994.

Pays politiquement stable. Le Parti de l’Authenticité et de la Modernité, une coalition de partis lancée en août 2008 par les Amis du Roi Mohammed VI a remporté les élections municipales en juin 2009. Le Gouvernement a appuyé les réformes structurelles et sectorielles, y compris d’autres plus axées sur la taxe d’incitation et de discipline budgétaire.

Interventions des réformes

Relations avec le personnel interne et les principes d’embauche de NGP ont suivi, l’introduction des évaluations de l’informatisation facilitée, d’enregistrement et de surveillance des contribuables; CAFE retenue à la source rend les employeurs responsables de la retenue à la source mensuelles; niveau élevé de coopération entre l’État et les groupes à revenu supérieur; niveau élevé de coopération administrative au sein de l’État, en particulier entre le SARS, le Ministère des Finances et la Banque de Réserve améliorant la planification budgétaire et réduisant l’évasion fiscale

L’embauche de personnel suit les normes de la fonction publique puisque l’administration fiscale est situé au sein du ministère des Finances. La modification de l’administration fiscale pour améliorer la collecte, améliorer le contrôle et régler les différends. Au sein de chaque département fiscal régional, les organismes ont été établis pour les grandes sociétés, entreprises et pour les particuliers. Les rôles ont également été partagés entre l’administration centrale, qui se concentre sur des projets stratégiques et des services extérieurs qui mettent l’accent sur la collecte

Performance La collecte des impôts très réussie et progressive. Les recettes fiscales en pourcentage du PIB en moyenne plus de 25%.

Les recettes fiscales est passée de 22,5% du PIB en 2001 à près de 29% en 2009.

Défis Moins de succès dans l’imposition du secteur informel; SARS toujours sous la pression intense du gouvernement pour atteindre les objectifs de recettes

A moins réussi à taxer le secteur informel. Changer les incitations au sein de l’administration des recettes par l’embauche et la formation de personnel plus professionnel et lui verser un salaire, il peut vivre. Les conditions de la fonction publique ne sont pas attractives pour la plupart des professionnels.

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CRITÈRES SARSla Direction Générale des Impôts du Maroc

Leçons L’état a toujours entretenu une relation de coopération avec les groupes à revenu élevé, y compris les grandes entreprises, qui ont contribué à réduire les coûts des transactions de la collecte des impôts sur le revenu. Les réformes ont été introduites avec des consultations approfondies avec des représentants de l’État, les partis politiques, les chambres de commerce, les syndicats, et les experts juridiques nationaux et internationaux en fiscalité. Cela a facilité les politiques qui étaient techniquement et politiquement réalisables. Le régime fiscal des institutions centrales visant à corriger les torts du passé, puisque l’imposition des sociétés a été assimilée à la taxation des Blancs tandis que le paiement de la TVA pesait plus sur les pauvres Noirs de façon disproportionnée- la voie de la démocratisation et du développement équitable

Un environnement politique stable a permis des réformes fiscales pour être prises en charge à la fois par la politique et l’élite bureaucratique. La récession internationale a incité les pouvoirs publics à mettre en place différents plans sectoriels, y compris la modernisation du secteur public, le développement des infrastructures et le secteur privé et la protection de l’environnement.

Sources: L. Smith, « Le Pouvoir de la Politique: La performance de South African Revenue Service et quelques implications »,

Politique: enjeux et acteurs, vol. 16, n ° 2: pp 1-17; Groupe de la Banque Africaine de Développement, Études sur la Mobilisation

des Ressources Nationales: Étude de cas sur l’Afrique du Sud. (Projet) Mars 2010; Imam et Jacobs (2007); Tatom (2007)

Fjeldstad (2006); (Katusime 2003); Therkildsen (2004)

6.2 La mobilisation des recettes provenant de sources traditionnelles et les industries extractives

L’Afrique, considérée comme continent unique, regorge d’une partie des plus grandes richesses du total des ressources naturelles mondiales et pourtant, paradoxalement, le continent est le plus pauvre dans le monde et dépendant de l’aide étrangère. Avec le retard accusé pour la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) des Nations Unies, couplé avec l’incertitude des flux externes causée par la crise financière mondiale, il y a maintenant une prise de conscience plus accrue pour la mobilisation des ressources nationales et des ressources extérieures en vue de parvenir au développement de l’Afrique. Par conséquent, la mobilisation des recettes provient à la fois des ressources nationales et externes, tant publiques que privées (voir le tableau12).

Tableau 12: Sources de la mobilisation des ressources en Afrique

Sources Publiques Privées

National

La fiscalité; les emprunts publics - l’épargne publique, l’excédent des

recettes sur les dépenses publiques actuelles du gouvernement

Épargne privée au niveau national

Externe L’aide étrangère; les emprunts publicsL’investissement étranger direct (IED), les portefeuilles d’investissements; les

envois de fonds

Source: BAD : Perspectives Économiques en Afrique (2010: 79).

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La récente crise financière mondiale a non seulement révélé la vulnérabilité des pays africains aux flux externes et aux flux de capitaux illicites mais a également donné un nouvel élan à l’intérêt croissant pour la mobilisation des ressources nationales ou internes pour les raisons suivantes (BAD 2010):

(i) Le recours aux matières premières signifie que de nombreux pays africains restent vulnérables aux perturbations qui proviennent du reste du monde, telles que les fluctuations des prix internationaux en 2008 et 2009.

(ii) Bien que les annulations des principales dettes et l’essor économique avant la crise aient aidé, le risque de l’endettement ne peut pas être exclu. Avec la baisse attendue des recettes d’exportation et le retour des déficits budgétaires actuels et fiscaux insoutenables, les réserves internationales pourraient ne pas être en mesure de protéger les économies de l’absence de financement externe.

(iii) La plupart des économies africaines - en particulier les pays non exportateurs de pétrole - sont sujettes à des déficits chroniques externes des comptes courants et commerciaux. Même les petits revirements de flux de capitaux peuvent forcer une réduction au niveau national sauf s’ils sont accompagnés de très importantes améliorations commerciales.

(iv) Suite à la crise mondiale, l’évolution de l’investissement étranger direct (IED) en Afrique et dans le reste des pays en développement est incertaine à moyen terme, étant donné que l’Afrique a besoin d’un investissement annuel de 93 milliards de Dollar USD pour la prochaine décennie.

(v) De nombreux investisseurs africains semblent également préférer avoir des actifs à l’étranger plutôt que des actifs au niveau national, à tel point que le continent a désormais la plus grande part d’avoirs privés extérieurs parmi les régions en développement avec de sérieuses ramifications pour une croissance économique autonome qui permettent aux pays de sortir de la dépendance de l’aide (Karand Cartwright-Smith 2010).

(vi) Le nombre total des flux illicites en provenance de l’Afrique au cours de la période 1970-2008 représente 1.8 milliards de dollars américains. Les recettes de la fraude fiscale commerciale, principalement par le biais des manipulations des prix commerciaux, sont de loin la plus importante composante. Les pays suivants ont perdu d’importantes recettes fiscales chiffrées en dollars américains, le Nigéria en a perdu 89.5 milliards, l’Égypte : 70 milliards, l’’Algérie : 25.7 milliards, le Maroc : 25 milliards et l’Afrique du Sud 24.9 milliards (ibid).

(vii) Les entreprises privées arrangent la plupart des sorties de fonds, mais les agences gouvernementales ne parviennent pas à les arrêter. Les montants perdus à cause de la fraude fiscale commerciale constituent environ 65% des pertes, le trafic de drogue et la contrefaçon représentent environ 30%, et environ 3% pour la corruption et le vol impliquant les hauts fonctionnaires (ibid.).

(viii) Les envois de fonds de la diaspora africaine vivant en Europe et en Amérique du Nord sont devenus un complément important aux revenus de base, mais ils ont augmenté à un rythme plus lent ces dernières années et il est prévu qu’ils vont ralentir davantage.

(ix) Il est prévu que l’Afrique reçoive seulement environ la moitié de l’augmentation de l’Aide Officielle au développement (AOD) anticipé par le Groupe des Huit lors du Sommet de 2005 à Gleneagles. Bien que les bailleurs de fonds aient l’intention de continuer d’accroître l’aide, certains n’ont pas été à la hauteur de leurs promesses et semblent avoir pris plus de recul dans leur engagement car les budgets de l’aide au développement stagnent ou diminuent (BAD 2010).

(x) Pourtant, plus de 20 pays africains obtiennent des fonds d’aide supérieurs à 50 pour cent du montant des recettes fiscales que le gouvernement qui reçoit l’aide perçoit de ses propres citoyens, à l’exclusion des recettes provenant du pétrole et des minéraux.

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Il est impératif pour les pays africains de trouver le juste équilibre entre les recettes qui proviennent des ressources internes et externes et de mettre fin à la fuite massive des capitaux illicites. En d’autres termes, le défi auquel sont confrontés les pays africains et « leurs partenaires est de mettre fin au cycle vicieux de la dépendance de l’aide qui transfère la responsabilité du gouvernement vis-à-vis des citoyens au profit des bailleurs de fonds. Bien au contraire, ils doivent commencer un cycle vertueux pour une aide productive afin de la rendre désuète, en soutenant la mobilisation des ressources publiques » (BAD 2010: 80).

6.2.1 Industries Extractives

Un domaine important de la mobilisation des ressources internes qui n’a pas été exploité en Afrique est celui des recettes provenant des industries extractives. La valeur nette des industries extractives, comme déjà indiquée dans la section 5.5.4, est modeste. En moyenne, les recettes fiscales liées aux ressources ont presque triplé en Afrique en tant que portion du revenu national entre les années 1990 et le début de la crise financière. Depuis lors, elles ont baissées légèrement d’environ 15% du PIB en moyenne (voir tableau 7). La Libye et l’Angola, cependant, ont enregistré des recettes fiscales liées aux ressources avec un pourcentage de 66% et 39%, respectivement (BAD 2010).

Malgré cela, les conséquences environnementales des industries extractives sont considérables alors que leur contribution à l’économie dans son ensemble semble insuffisante. Les études menées sur les industries extractives en Afrique mettent non seulement en relief les faiblesses en matière de gouvernance de ce secteur avec la chaîne de valeur de l’industrie extractive mais expliquent également pourquoi il a été difficile de mettre en œuvre les meilleures politiques ou les services de qualité moyenne en vue d’améliorer le bien-être social (Dunning 2008; Ayee et al 2010). Il y a des faiblesses dans la gestion des domaines de réglementation et d’attribution des contrats de location, dans la perception et l’administration des recettes, et éventuellement, dans la façon dont les procédures budgétaires assurent la sécurité du réinvestissement des recettes. Malgré le fort accent mis sur le développement par de nombreux gouvernements, il y a encore des problèmes d’incitation dans plusieurs des institutions impliquées dans la gouvernance des industries extractives en Afrique. La centralisation excessive des processus de décisions politiques, un président exécutif puissant, la loyauté au parti fort, le clientélisme politique, la non-transparence, la faiblesse des capacités institutionnelles aux niveaux politique et réglementaire ont largement contribué à la circulation inadéquate des bénéfices nets provenant des industries extractives. Par conséquent, cela indique les bénéfices nets de l’exploitation minière peuvent être améliorés avec les réformes appropriées en matière de gouvernance.

Certes, parmi les importantes valeurs potentielles de l’industrie, autres que les recettes directes, il y a les transferts de compétences technologiques et organisationnelles et de responsabilité sociale des entreprises. Les dispositions ou les normes, les règles comptables, la technologie de production et les procédures d’acquisition des marchés des multinationales des pays d’origine peuvent également aider à renforcer le secteur. Ainsi donc, les arguments qui minimisent l’importance des industries extractives, dans l’intérêt national doivent être pris en compte à la lumière de ces perspectives.

Toutefois, l’importance des industries extractives dans l’économie n’est pas suffisamment compensée par les rapports à long et à court termes avec les autres activités qui favorisent la croissance économique. À l’exception de l’emploi d’une main d’œuvre semi-qualifiée, la plupart des intrants sont importés et les ressources minières sont exportées, avec peu ou aucune valeur ajoutée. En d’autres termes, l’effet multiplicateur qui aurait pu accélérer la croissance est plus faible que ce qui aurait été le cas si les activités des industries extractives avaient été bien intégrées dans l’économie.

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Une évaluation du bénéfice net nécessite des estimations des bénéfices provenant des industries extractives, y compris les redevances et les taxes, les infrastructures, les transferts de technologie, l’emploi, ainsi que leurs effets multiplicateurs, et comment ils sont comparés aux coûts tels que les conséquences environnementales, les problèmes de santé, les difficultés culturelles et la perte des terres agricoles. Le paradoxe de la richesse des ressources naturelles est que bon nombre de pays dotés de ces ressources ont également un niveau élevé de pauvreté et sont victimes de ce qui est communément appelé la «malédiction des ressources» (Humphrey et al. Al. 2007).

Deux raisons sont avancées pour le manque de recettes fiscales provenant des industries extractives. Premièrement, les contrats avec les entreprises multinationales sont souvent défavorables aux gouvernements africains et doivent être renégociés. Deuxièmement, le niveau de corruption dans le secteur des industries extractives est généralement élevé, avec des dimensions internationales. L’industrie extractive étant stratégiquement importante pour de nombreux pays africains comme une source de revenus substantielle et pour les pays importateurs comme une précieuse source de matières premières, elle est devenue un point focal pour la bonne gouvernance internationale et les initiatives anti-corruption, notamment:

Le Processus de Kimberley: Le Processus de Kimberley a été établi en mai 2000 à Kimberley, en Afrique du Sud, sous l’initiative conjointe du gouvernement, de l’industrie et de la société civile. Ce processus vise à endiguer le nombre croissants des conflits qui sont financées par le trafic de diamants bruts des mouvements rebelles pour le financement des guerres contre les gouvernements légitimes (Kimberley 2008). Son objectif est de promouvoir la transparence et la responsabilité dans l’industrie du diamant, en particulier l’arrêt du commerce illicite effectué par les mouvements rebelles pour financer les insurrections en Sierra Leone, l’Angola et la République Démocratique du Congo (RDC). Le chiffre d’affaires réalisé par les rebelles provenant des diamants en temps de conflit en Sierra Leone et en RDC au cours de leurs guerres est estimé respectivement à 70 millions et 30 dollars américains millions de dollars américains. Dans les années 1990 près de 15% de la production mondiale annuelle de diamants a été classée comme diamants de la guerre. Le système de certification du Processus de Kimberley exige aux États membres de certifier que les diamants extraits au sein de leurs frontières sont sans conflit. Le processus est suivi par le biais des visites d’examen, des rapports annuels, d’échanges réguliers et les analyses de données statistiques (ECA 2009).

Le Processus de Kimberley compte actuellement 48 membres, dont 17 pays africains. Le processus a contribué à la cessation des hostilités par l’épuisement des sources de financement des groupes rebelles, les contraignant ainsi à négocier des accords de paix. Il a également amélioré les recettes des pays post-conflits. En 2000, le commerce des diamants de la guerre a baissé de 4% les recettes du commerce mondial du diamant (d’un montant de 255 000 000 USD) à moins de 1% en 2005, qui en retour, a amélioré le niveau des exportations de diamants bruts légaux pour certains pays africains. Par exemple, la Sierra Leone a exporté seulement 26 millions de Dollars américains de diamants en 2001, mais en 2004, le montant est passé à 126 millions de Dollars américains (ECA 2009).

Malgré les progrès, l’initiative fait encore face à des défis. Alors que le commerce des diamants illicites a été considérablement réduit, il ne s’est pas arrêté. La faiblesse des mécanismes de contrôle interne, en particulier dans les pays post-conflits, permet encore au commerce illicite de diamants de se développer. La corruption des fonctionnaires de l’État impliqués dans le processus de certification contrecarre également les objectifs de l’initiative. En Sierra Leone, l’Angola et la RDC, les diamantaires illégaux locaux et étrangers contournent toujours le Processus de Kimberley et utilisent leurs réseaux internationaux afin de vendre leurs produits sur le marché international (ECA 2009).

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La Campagne Publiez Ce Que Vous Payez « The Publish What You Pay Campaign »: Le paradoxe de la richesse des ressources naturelles est que bon nombre des pays dotés de ces ressources ont également un niveau élevé de la pauvreté. Cela inclut le Nigeria, la Guinée équatoriale, l’Angola, la Sierra Leone, le Ghana, l’Afrique du Sud, la RDC, le Gabon, les Îles Sao Tomé et Principe et le Tchad. Les exceptions notables sont la Libye, le Botswana et l’Algérie.

« Publish What You Pay Campaign» est une initiative lancée en 2002 par Global Witness, l’Agence Catholique pour le Développement Outre-mer, l’Open Society Institute, Oxfam, Save the Children UK et Transparency International au Royaume-Uni. La campagne vise à améliorer la transparence et la reddition des comptes pour les revenus générés par les industries pétrolières, gazières et minérales. Actuellement, la coalition regroupe plus de 300 ONG. Les pays africains faisant partie de cette Campagne sont le Tchad, la République du Congo, la RDC, la Côte d’Ivoire, le Gabon, la Guinée, le Libéria, le Mali, le Niger, le Nigéria, la Sierra Leone et la Zambie.

La campagne appelle à la divulgation obligatoire des paiements effectués par les compagnies d’exploitations pétrolières, gazières et minières à chaque gouvernement national. En encourageant les entreprises privées à « publier ce qu’elles paient » aux gouvernements, l’initiative devrait permettre aux citoyens des pays riches en ressources de forcer leurs gouvernements à être responsables. L’initiative a été motivée par le manque de transparence qui caractérise habituellement les transactions financières entre les multinationales et les gouvernements, en particulier dans le secteur des industries extractives dans les pays en développement.

Il y a eu quelques progrès grâce à ce Processus. En Angola, par exemple, le gouvernement a autorisé les publications de certaines enquêtes du FMI dans ses comptes. Il a également révélé les détails de son accord avec la compagnie pétrolière américaine Chevron Texaco. Cependant, il y a des défis. Tout d’abord, l’absence de liberté de presse dans de nombreux pays africains limite la divulgation au public. Deuxièmement, dans certains cas, les entreprises se méfient d’une réaction de l’État en matière de divulgation financière de paiement. Troisièmement, il n’y a pas de suivi, de sanctions ou de plan d’application de l’initiative au-delà de la pression des Organisations de la Société Civiles (OSC) et des partenaires au développement internationaux (ECA 2009). Enfin, même si les citoyens et les OSC ont accès à des informations correctes, ils ne peuvent toujours pas être en mesure de les utiliser. Une transparence accrue est un requise, mais n’est pas une condition suffisante pour améliorer la responsabilité du gouvernement.

L’Initiative de Transparence des Industries Extractives (ITIE): L’ITIE a été lancée en 2002 comme une norme volontaire indépendante, convenue internationalement pour la création de la transparence dans les industries extractives (ITIE 2005). En complément à la campagne « Publish What You Pay », l’initiative repose sur la divulgation volontaire d’informations par les gouvernements et les entreprises privées. L’objectif est d’accroître la transparence dans les paiements effectués par les entreprises et les recettes perçues par les gouvernements concernant l’exploitation des ressources extractives comme le pétrole, le gaz et les minéraux, ce qui devrait aider le public à tenir les gouvernements responsables de la gestion des industries extractives (ibid).

L’ITIE est une initiative multipartite des parties prenantes qui est composée d’entreprises multinationales et publiques, des gouvernements hôtes, des associations commerciales et industrielles, d’institutions financières internationales, d’investisseurs et de la société civile (OSC). À ce jour, 16 pays africains ont adhéré à cette initiative. Il s’agit notamment du Cameroun, du Tchad, de la République Démocratique du Congo, de la Guinée Équatoriale, du Gabon, du Ghana, de la Guinée, du Libéria, de Madagascar, du Mali, de la Mauritanie, du Niger, du Nigéria, de la République du Congo, de Sao Tomé et Principe et de la Sierra Leone. Actuellement, 46 des plus

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grandes entreprises d’exploitations pétrolières et minières au monde soutiennent l’ITIE. La portée de l’initiative est cependant encore limitée. En 2008, les pays candidats ne constituaient que 6,4 pour cent de la production mondiale de pétrole et 7,6 pour cent des réserves de pétrole dans le monde.

Sous l’initiative, les entreprises publiques et privées doivent divulguer leurs paiements financiers et les recettes provenant du secteur des industries extractives. Les gouvernements sont tenus de préparer et de présenter des rapports révélant les revenus générés ce secteur. Cinq pays, à savoir le Cameroun, le Gabon, le Ghana, la Mauritanie et le Nigéria, ont publié des rapports dans le cadre de l’initiative. Cependant, en Afrique, seul le Liberia a suivi le processus de validation de l’ITIE.

Le processus de l’ITIE, bien que louable, est encore à ses débuts dans la promotion d’un secteur libre de toute corruption pour les industries extractives. Selon l’ECA (2009: 230), « le secteur s’empêtre encore dans la corruption en Afrique. Il y a toujours un risque de fausses déclarations qui peuvent être faites par le gouvernement et les entreprises privées et d’implication des organisations de la société civile (OSC) peuvent être cooptées par le biais des pots de vin, de contrats et d’autres mesures incitatives ».

6.3 Flux financiers extérieurs à l’Afrique

L’Afrique dépend des ressources externes en raison de l’épargne intérieure en deçà des besoins liés aux dépenses courantes et aux investissements. Étant donné que cet écart ne pourra pas être fermé rapidement, la plupart des pays africains continueront à s’appuyer sur des ressources externes dans un avenir proche. Il y a trois principaux types de flux financiers extérieurs à l’Afrique: (i) l’investissement étranger direct (IED) (ii) l’aide publique au développement, et (iii) les envois de fonds des Africains vivant à l’étranger.

L’investissement étranger direct: L’investissement étranger direct (IED) est considéré comme une source majeure de croissance. Il augmente l’activité non seulement des entreprises bénéficiaires, l’effet peut également s’étendre à d’autres entreprises et secteurs par le biais des retombées technologiques et de la concurrence accrue, augmentant ainsi la productivité dans l’économie tout entière. De nombreux gouvernements africains ont mis en place des cadres favorables à l’investissement pour attirer les investissements étrangers. Néanmoins, la plupart des investissements étrangers directs en Afrique vont aux industries extractives dans un groupe de pays relativement restreint. Ainsi, un plus grand impact au développement des projets soutenus par les investissements étrangers directs est souvent limité. Attirer des investissements dans des secteurs diversifiés et à plus forte valeur ajoutée demeure un défi pour l’Afrique. Les contraintes en matière d’investissement telles que la faiblesse des infrastructures et la fragmentation des marchés nuisent également aux flux d’investissement étrangers directs vers l’Afrique (Padayachee 2010; BAD 2010).

Les entrées d’investissements étrangers directs vers l’Afrique ont augmenté depuis 2002, atteignant 8 milliards de Dollars américains en 2008, une augmentation de 27% par rapport à 2007 et les plus hauts niveaux historiques. Sur les 88 milliards de dollars américains, l’Afrique subsaharienne a reçu 63,6 milliards USD, tandis que 24,4 milliards ont été transférés en Afrique du Nord. La part de l’Afrique des flux mondiaux d’IED a connu une hausse de 5,2% des IDE mondiaux (contre 2,9% en 2007). En termes de pourcentage de la formation du capital brut fixe, les entrées d’IED ont augmenté de 29%. Les principales destinations d’IDE en Afrique en 2008 ont été le Nigeria (20,3 milliards USD), l’Angola (15,5 USD), l’Égypte (9,5 milliards USD) et l’Afrique du Sud (9 milliards USD), suivi par la Libye, la Tunisie, l’Algérie, la République Démocratique du Congo et le Soudan. Il importe de noter que les pays les plus attractifs en termes d’investissements ont tendance à

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retenir d’importantes dotations en ressources naturelles, à mettre en application des programmes de privatisation, de libéralisation des politiques actives d’IDE et de fortes activités de promotion des investissements (BAD2010).

Aide Publique au Développement (APD): Dans une certaine mesure, l’histoire contemporaine de nombreux pays d’Afrique est étroitement liée à ce qui est généralement appelé le « complexe de l’aide ». Cela inclut les diverses institutions nationales et internationales de financement et la mise en œuvre des projets d’aide, les flux d’aides financières et en nature, l’assistance technique associée, les divers gouvernements africains et les institutions non gouvernementales ou créées par les organismes donateurs au cours des quatre dernières décennies. L’aide étrangère en Afrique a eu des effets multiples et contradictoires. Elle a, par exemple, modifié la structure (et la « transformation ») de l’État et des relations entre l’État et la société, affecté la géopolitique régionale, adopté et orienté des régimes politiques, assisté en cas d’urgence, empêché et alimenté les conflits et a fourni des services indispensables, des infrastructures et des injections de capitaux (Oya et Pons-Vignon 2010). Pour certains critiques, l’aide au développement (APD) en Afrique est principalement une expression de projets impérialistes de l’Europe de l’Ouest (Petras et Veltmeyer 2005). L’aide chinoise, qui est devenu un facteur plus important au cours de la dernière décennie, est interprétée par certains comme une nouvelle forme d’impérialisme, en profitant de failles de l’Afrique et de son pouvoir de négociation plus faible (Alden et al 2008; Brautigam 2010). Pour d’autres, qui sont moins pessimistes et « fonctionnels », l’APD demeure la seule source réaliste et fiable du financement étranger pour le moyen terme et en particulier dans un contexte de crise financière mondiale (Sachs, 2005).

L’agenda des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), en établissant une série d’objectifs universels, a donné un nouvel élan aux appels à davantage d’aide. L’idée de Jeffrey Sachs qui sous-tend les OMD a été adoptée par un grand nombre de donateurs et d’ONG selon laquelle les pays pauvres ont besoin d’un «Soutien conséquent» qui peut être fournie par l’aide, pour les sortir de la pauvreté (Sachs, 2005).

En dépit des arguments pour et contre l’APD en Afrique, une grande partie a été fournie sous une forme d’allégement de la dette. Après une baisse de 4,5% en termes réels en 2006, les APD nettes des 22 pays du Comité d’Aide au Développement de l’OCDE (CAD), ont diminué de 8,4% pour une estimation de 103,7 milliards USD en 2007. L’aide humanitaire, cependant, a augmenté de 4 milliards USD en 2007 à 5 milliards USD en 2008. L’allégement de la dette bilatérale a diminué, atteignant 2 milliards USD en 2008, alors qu’il était de 4 milliards USD en 2007. Les autres sources d’aide pour l’Afrique ont augmenté au fil du temps. Le nombre de pays donateurs non membres du CAD a été d’environ 30 en 2008. Ces pays - y compris la Chine, le Brésil, l’Inde, la Malaisie, la Russie, la Thaïlande, le Venezuela, certains pays riches en pétrole et les nouveaux pays de l’UE - ont fourni une aide estimée à 8 milliards USD de dollars par an (Banque Mondiale 2008).

Il a été souligné que l’aide reste d’une importance capitale pour de nombreux pays africains, en particulier en Afrique sub-saharienne. Sa part des recettes publiques est telle que si l’aide venait à disparaître, plusieurs États s’effondrerait. Le tableau 12 montre la dépendance de l’aide relative au pourcentage des flux d’aide par rapport au Revenu National Brut (RNB) dans certains pays africains qui sont classés comme ayant « la dépendance la plus élevée » et la « dépendance la plus basse » au niveau de l’APD.

Même si de nombreux pays africains peuvent être considérés comme dépendants de l’aide, les statistiques montrent qu’en moyenne, l’Afrique recueille 441 USD d’impôt par personne et par an alors qu’il reçoit de l’aide 41 USD par personne et par an. Dans près d’un tiers des pays africains (14

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sur 48 pour lesquels des données sont disponibles), l’aide représente moins de 10% des impôts. Beaucoup de ceux qui sont relativement riches en ressources naturelles et / ou petit en fonction de leur population (l’Algérie, l’Angola, le Congo, la Guinée Équatoriale, le Gabon, la Libye, la Namibie et le Swaziland). Bien sûr, la moyenne ne s’applique pas à tous les pays. Sur les 48 pays, l’aide excède les recettes fiscales dans 12 pays et elle est supérieure ou égale aux recettes fiscales dans 24 pays. (BAD2010).

Les envois de fonds des travailleurs africains vivant à l’étranger: Les Africains qui vivent à l’étranger envoient des fonds dans leur pays d’origine et ceux-ci sont devenus une source importante de revenus pour de nombreux pays africains. Il est difficile de mesurer les transferts de fonds comme une bonne partie est transférée de manière informelle et ne figure pas dans la balance officielle des paiements des statistiques. Selon la Banque Mondiale (2009), en 2008 les envois de fonds par rapport aux ratios du PIB étaient compris entre 8% et 11% pour le Nigéria, la Sierra Leone, le Togo, la Guinée-Bissau, le Sénégal, le Cap-Vert, le Maroc, la Gambie, l’Égypte, le Soudan et les Comores. L’Ouganda a suivie avec des ratios entre environ 5% et 7%. Le Lesotho, avec 27%, a connu le taux le plus élevé d’envois de fonds par rapport au PIB en Afrique en 2008, et ces transferts de fonds reçus provenaient principalement des pays voisins comme l’Afrique du Sud (Banque Mondiale, 2009b).

Lorsque l’aide est mesurée en termes absolus, le Nigéria et l’Égypte faisaient partie en 2008 des principaux bénéficiaires des envois de fonds à travers le monde, avec des entrées de 10 milliards de dollars américains au Nigeria et 9 milliards de dollars en Égypte (BAD 2010).

Cependant, avec la crise mondiale de 2009, les envois de fonds vers l’Afrique ont été réduits. Avec la détérioration des marchés du travail, de nombreux travailleurs sont contraints de réduire les transferts à leurs familles. En Égypte et au Maroc, par exemple, les envois de fonds ont diminué d’environ 20% dans les premiers mois de 2009. Selon la Banque Mondiale (2009b), les envois de fonds vers les pays africains ont diminué de près de 41 milliards USD en 2008 juste au-dessus de 38 milliards USD en 2009 (voir tableau 13). La baisse était plus prononcée en Afrique du Nord qu’en Afrique sub-saharienne.

Tableau 12: Niveau de dépendance de l’aide dans certains pays africains (en% du RNB, 2004)

Plus grande Dépendance % du RNB Plus petite Dépendance % du RNB

Sao Tomé & Principe 70 Kenya 3.6

Guinée-Bissau 39 Soudan 2.9

Sierra Leone 36 République du Congo 2.8

Érythrée 36 Swaziland 2.3

République Démocratique du Congo 32 Zimbabwe 2.2

Burundi 31 Seychelles 1.9

Mozambique 30 Nigeria 0.7

Malawi 25 Botswana 0.6

Libéria 24 Gabon 0.5

Rwanda 20 Afrique du Sud 0.4

Mauritanie 20 Ile Maurice 0.4

Source: Indicateurs de Développement au Monde 2006

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Tableau 13: Envois de fonds des travailleurs vers les pays africains (en milliards de USD)

Région/sous-région 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Afrique 15.6 19.5 22.5 26.6 39.9 40.8 38.1

Afrique sub-saharienne 6.0 8.0 9.4 12.6 18.6 21.1 20.1

Afrique du Nord 9.6 11.5 13.1 13.9 18.3 19.7 17.6

Source: BAD : Perspectives Économiques en Afrique, 2010, p. 27.

6.4 Le système fiscal des gouvernements locaux

Les autorités locales en Afrique ont généralement deux principales sources de financement: les revenus propres et les subventions du gouvernement central. En outre, les frais d’utilisation et les diverses formes d’activités d’auto-assistance contribuent à la gestion et à l’entretien des services publics tels que les écoles primaires et les établissements de santé. Bien que les données sur l’ampleur des frais d’utilisation et des activités d’auto-assistance ne soient pas disponibles, certaines études datant des années 1990 indiquent que ces contributions sont importantes.

Alors que les taxes du gouvernement central affectent de façon relative seulement peu de personnes directement (peut-être moins de 5% de la population totale), la fiscalité locale concerne de nombreuses personnes (peut-être 30%). Dans la mesure où les relations entre l’État et les citoyens sont influencées par la fiscalité, la fiscalité locale est donc essentielle pour une meilleure compréhension des relations État-citoyens (Fjeldstad et Therkildsen 2008). Pourtant, les autorités locales, à l’exception des grandes communes urbaines, dans une large mesure comptent sur les transferts du gouvernement central pour financer leurs opérations et les prestations de services.

En outre, malgré les importantes récentes réformes fiscales du gouvernement central, les systèmes fiscaux locaux de l’État sont restés pratiquement inchangés dans de nombreux pays africains. Parmi les pays qui font l’exception, il faut citer le Kenya, la Tanzanie et l’Ouganda où les réformes de ces dernières années ont rationalisé et simplifié les systèmes fiscaux locaux. En règle générale, les systèmes fiscaux locaux en Afrique sont déséquilibrés, coûteux à administrer et intensifient les inégalités. En outre, il y a souvent peu ou pas de coordination en matière de fiscalité entre les différents niveaux de gouvernement. Cela est dû en partie au manque de capacités à tous les niveaux. Au niveau du gouvernement local, il y a une grande pénurie de main d’œuvre qualifiée à la trésorerie et les services de planification sont particulièrement critiques. Aussi, au niveau ministériel, il y a seulement quelques experts fiscaux. Dans certains pays, cela a eu pour résultat l’évitement de la double imposition de la même assiette fiscale, mais aussi les incohérences entre les politiques fiscales locales et centrales du gouvernement. En Tanzanie, par exemple jusqu’en 2002, certains gouvernements locaux ont imposé des taxes élevées sur les cultures d’exportation, ce qui était incompatible avec la politique du gouvernement national pour encourager la production à l’exportation (Fjeldstad et Semboja 2000).

Accroître la responsabilité des unités gouvernementales locales est un objectif important de la décentralisation. Une façon d’atteindre une plus grande responsabilisation est d’améliorer la confiance des gouvernements locaux en matière d’impôts locaux. La mobilisation des ressources locales est particulièrement importante en raison du lien entre les ressources locales et la responsabilisation directe, ce qui signifie que les citoyens exercent à la fois une certaine influence sur les décideurs locaux et subissent une part importante des coûts de la prestation des services locaux. Dans un contexte de clientèle élitiste que nous avons en Afrique, la responsabilité directe dans les services locaux est susceptible d’être plus efficace que la responsabilité indirecte pour trois raisons. Premièrement, les citoyens qui doivent payer en échange d’un service sont plus susceptibles de

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faire des demandes d’informations et de prestations de services efficaces. Deuxièmement, où les impôts locaux représentent une part substantielle des recettes locales, les citoyens conservent un pouvoir de négociation contre leurs administrateurs locaux et une forte incitation est créé pour les agents locaux de répondre aux citoyens. Pourvu qu’ils soient capables de s’organiser eux-mêmes, les citoyens peuvent priver l’administration locale des revenus essentiels en refusant les paiements d’impôts. Troisièmement, si des mécanismes de reddition de comptes directs sont en place au niveau local, cela fournira une structure institutionnelle autour de laquelle les citoyens ordinaires pourront se mobiliser politiquement (Bird et Vaillancourt, 1998).

Un important élément pour une gouvernance locale efficace est une source suffisante et stable de recettes pour les opérations locales. Il y a trois aspects problématiques concernant cette question en Afrique, qui affectent la gouvernance locale et la concurrence pour les ressources: (i) l’ampleur, le rôle et la stabilité des subventions nationales et des transferts; (ii) la portée et la motivation de l’autorité locale pour générer ses propres recettes; et (iii) les relations latérales entre les gouvernements locaux et les unités locales des agences nationales (ibid).

6.4.1 Ampleur, rôle et stabilité des subventions nationales et des transferts nationaux

Les subventions du gouvernement central représentent la principale source de revenus des autorités gouvernementales locales dans de nombreux pays africains. Il y a généralement quatre flux de financement de ce type:

(i) Subventions globales récurrentes: composante PE.(ii) Subventions globales récurrentes: composant OC.(iii) Subventions récurrentes et fonds communs.(iv) Subventions pour le développement et fonds pour développement.

Les modalités de financements locales sont divisées en quatre catégories puisque la formulation du budget, l’approbation et l’exécution budgétaire (à savoir le transfert et les dépenses) de chacun de ces fonds sont souvent nettement différents les uns des autres.

Ces subventions de financent la prestation récurrente des principaux services publics fournis au niveau local, par exemple l’éducation primaire, les services de santé locaux, l’extension de l’agriculture, l’approvisionnement en eau en milieu rural, l’entretien des routes locales et l’administration générale, et le salaire du personnel (cadres supérieurs). En outre, les gouvernements locaux en général reçoivent également des transferts intergouvernementaux pour les immobilisations et les activités de développement.

Dans plusieurs pays africains (par exemple, le Nigéria, le Swaziland, la Tanzanie, l’Ouganda, le Malawi, le Botswana, le Zimbabwe, le Ghana et le Kenya) les subventions nationales et les transferts sont la principale et importante source de financement du gouvernement local. L’ampleur et la base de ces subventions varient considérablement, mais généralement ce système peut éroder l’autorité politique locale, diminuer les incitations et les opportunités pour s’engager dans un processus politique du terroir et, au fil du temps, inhiber le chiffre d’affaires stable des gouvernements locaux. Il fonctionne également pour maintenir le contrôle central et l’économie politique centrale axée sur lui. Dans la plupart des pays africains cela a aussi des conséquences négatives sur la distribution locale de l’énergie (Wunsch, 2001; Cammack 2006).

Un système central de subvention des recettes locales reflète la prédominance du centre en matière de fiscalité. Basé essentiellement sur ce que sont les «prélèvement» d’impôts au niveau

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des économies dominées par des produits de base, le centre contrôle la part du lion des recettes publiques. La grave pénurie laisse les localités avec des assiettes fiscales à faible production. Le partage des recettes semble être une politique naturelle dans ce contexte, si l’on est préoccupé par le renforcement de la gouvernance locale. Les systèmes de partage des recettes varient, mais tous sont basés sur une partie des comptes nationaux transférés aux collectivités locales. Par exemple, au Ghana 7,5% des recettes totales du gouvernement sont transférés aux fonds communs des assemblées de district (DACF) (Ayee 2008). Les problèmes associés à ce système comprennent la taille des subventions étant donné que ceux-ci sont généralement beaucoup moins que nécessaire pour répondre aux besoins locaux. Les critères pour allouer des fonds entre les districts ont également tendance à être arbitraires, opaques et rigides. En outre, les subventions du gouvernement central se sont révélées peu fiables dans le temps et en quantité. Les subventions viennent souvent sans aucune condition en ce qui concerne la collecte des recettes locales et le recouvrement des coûts, qui peut agir comme un frein à l’augmentation des recettes locales. L’insuffisance et le manque de fiabilité des subventions diminuent les autorités locales efficaces et, évidemment, perturbent la base des recettes locales (Prud’homme, 1995). Le fait que les fonds soient alloués du haut vers le bas dans un processus opaque réduit encore l’incitation pour les personnes à la base à suivre la politique locale. La capture, l’expansion et la direction de ces sortes de fonds pour répondre aux ressources d’initiés politiques et aux jeux largement joués au centre, plutôt qu’au processus politique public dans la localité. Au Nigeria, au moins, ils représentent l’impact, et une expansion de la politique néo-patrimoniale du centre au gouvernement local (Berman 1998).

6.4.2 Portée et motivation de l’autorité locale pour générer ses propres recettes

Largement dépendants des subventions nationales irrégulières et insuffisantes, les gouvernements locaux en Afrique sont généralement sans ressources, paralysés dans la capacité d’exercer l’autorité, et font face à des habitants locaux qui sont en grande partie passifs, cyniques ou se précipitent pour les ressources en qualité d’entrepreneurs individuels. Cependant, même l’augmentation des recettes locales ne constitue qu’une étape vers une gouvernance locale viable. Les gouvernements locaux en Afrique sont entravés par des décisions arbitraires et différées par le Ministère des Gouvernements locaux sur quels prélèvements individuels les localités pourraient faire, et à quels niveaux elles peuvent taxer. Les sources de revenus disponibles aux unités gouvernementales locales sont en général assez diversifiées, et certaines sont plutôt généreuses, tandis que d’autres ne le sont pas. En outre, les approbations pour les demandes de paiement de taxes ou de taux sont souvent retardées bien au-delà des dates de leur démarrage, en étant arbitrairement changés. Ainsi, les gouvernements locaux, dans de nombreux pays, ne peuvent pas correctement budgétiser les recettes, et doivent souvent retarder les collections ou faire tard les remboursements. Les collectes d’impôts locaux de l’Afrique fiscales sont également entravées par des insuffisances en nombre et en compétences du personnel de recouvrement des recettes et la difficulté de s’assurer que toutes les recettes collectées atteignent les centres gouvernementaux (Saito 2008; Bardhan et Mookherjee 2006; Cammack 2006).

Les impôts fonciers sont potentiellement une source importante de l’augmentation des recettes des gouvernements locaux en Afrique. Cependant, il est difficile de les percevoir de manière efficace dans les systèmes politiques de la clientèle. Même si quelques efforts ont été faits pour avoir un certain niveau d’indépendance en ce qui concerne les finances locales et, partant, à l’abri de l’influence des partis politiques de la clientèle, il y a des problèmes persistants. Ils comprennent la réticence des dirigeants politiques des unités gouvernementales locales à appliquer les obligations fiscales, les obstacles à l’ouverture des débats politiques locaux en matière de fiscalité et les problèmes rencontrés par les gouvernements nationaux en essayant de contrôler les recettes et les dépenses locales. Comme indiqué ci-dessus, certains pays africains ont poursuivi de vastes réformes fiscales

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locales publiques ces dernières années, y compris le Kenya, la Tanzanie et l’Ouganda. Ces réformes ont porté sur des simplifications et la rationalisation du système fiscal local, et la suppression d’impôts dits de nuisance comme les impôts locaux. Certaines autorités gouvernementales locales sont également en train d’expérimenter d’autres façons de percevoir les impôts locaux, d’offres par exemple à base de sous-traitance de la collecte des recettes aux entreprises privées, aux organisations de marché, etc. L’expérience avec la perception d’impôts privés, cependant, est de loin mitigée. Dans certains cas, la majeure partie des recettes perçues sont allées à des collecteurs privés et non aux autorités locales à court d’argent (Iversen et al 2006; Fjeldstad et al 2009). Mais cela a aussi laissé les localités faibles en termes de ressources, d’autorité et de processus politiques (Crook et Manor 1998; Cammack 2006; Saito 2008).

6.4.3 Relations latérales entre les gouvernements locaux et les unités locales des agences nationales

Même si la plupart des constitutions africaines ont des clauses de décentralisation, leur statut vis-à-vis des bureaux locaux du gouvernement national est devenu un enjeu fiscal important. Les gouvernements locaux sont chargés de fournir plusieurs services publics clés sur la base d’honoraires, d’eau et d’électricité en particulier. Les unités locales du gouvernement national doivent payer les localités pour ces services. Cependant, tandis que les gouvernements locaux fournissent des services à des entités telles que les hôpitaux, les écoles, les casernes, les commissariats et autres, les ministères du gouvernement central ignorent souvent tout simplement les factures. Se sentant incapables, ces services dont les coûts ne sont pas négligeables, les unités locales sont coincées pour le coût. Ils n’ont aucun fondement juridique, ni d’arène où ils peuvent intenter des poursuites pour les fonds qui leur sont dues. En outre, comme indiqué précédemment, l’approbation arbitraire et souvent retardée à laquelle ils sont confrontés pour diverses sources de revenus et les taux locaux, leur sort est entre les mains d’un ministère lointain et lent de l’administration locale, doté de ceux qui sont habituellement considérés comme étant du personnel sous-qualifié. Les gouvernements locaux n’ont pas de statut juridique ou ont un statut juridique limité pour contraindre l’action ou pour obtenir réparation pour les actions arbitraires, incompétentes ou inexistante par le ministère (Olowu et Wunsch 2004; Cammack 2006).

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CHAPITRE 7: RÉSULTATS DE LA GOUVERNANCE FISCALE

Tel que examiné dans le chapitre 6, les efforts visant à améliorer la gouvernance en matière fiscale ont mis l’accent sur les réformes institutionnelles des administrations fiscales, qu’elles soient des ARA ou des modèles d’agences intégrées qui se trouvent au sein du ministère des Finances ou du Trésor. Ce chapitre traite des résultats de ces interventions dans les administrations fiscales en Afrique. Plus précisément, il examine les nouvelles formes d’organisation et de travail par les administrations fiscales, la culture organisationnelle de fonctionnaires des impôts, les changements vers plus de sources de revenus appropriées et une meilleure sensibilisation du public des règles fiscales et les procédures.

7.1 Nouvelles façons d’organiser les administrations fiscales

La culture organisationnelle se réfère à la structure de base des attitudes, des croyances et des valeurs qui sous-tendent les opérations d’une organisation. Elle se compose d’hypothèses communes (telles que les valeurs, les croyances, les normes de comportement approprié, la langue spécialisée et les symboles, et d’autres modèles de pensée et de comportement) qui sont détenues par des membres de l’organisation ». En bref, la culture organisationnelle vise à établir les « normes et les attentes » qui se rapportent à la façon dont les travailleurs doivent être traités et doivent répondre aux besoins de l’organisation (Ayee 2004).

De manière conventionnelle, il existe trois modèles distincts d’organisation des autorités fiscales:

• Modèle basé sur les produits concernant le type d’impôt (impôt sur le revenu, TVA, droits de douane, et.), administrés par l’ARA.

• Modèle Fonctionnel, relatif aux différentes fonctions administratives effectuées par l’ARA telles que le traitement des déclarations fiscales, ou de vérification, ou la collecte d’impôts.

• Modèle axé sur la clientèle, se rapportant aux différents types de contribuables en fonction des critères tels que l’échelle d’exploitation (gros, petit, etc.), forme de propriété ou de secteur industriel/économique.

Parfois, les agences de recettes adoptent une quatrième approche, impliquant une combinaison de ces trois modèles, souvent désigné comme une approche matricielle. Il ya des avantages évidents et les inconvénients de chacune des trois approches principales.

Les pays africains ont eu tendance à s’éloigner des structures de produits de base construites sur différents types d’impôts à ceux qui sont basés sur la fonction, bien que souvent avec des éléments d’une approche axée sur la clientèle, la segmentation du marché. Cela inclut, par exemple, l’introduction d’unités de gros contribuables en se concentrant sur les grandes entreprises, qui sont souvent responsables d’une quantité disproportionnée de la perception des recettes, ou l’introduction de l’industrie fondée sur les structures organisationnelles. De cette façon, ils ont été en mesure d’obtenir les avantages de la reddition de comptes et un contrôle améliorés, amélioration de la discipline fiscale, une meilleure efficacité administrative, la corruption réduite et le service plus personnalisé au contribuable.

Les principales fonctions des agences des recettes sont l’enregistrement, le dépôt et le paiement, le traitement et le recouvrement et l’audit. En outre, elles ont souvent:

• introduit des numéros uniques d’identification personnels (NIP) pour chaque unité d’imposition individuelle;

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• bougé d’un système organisé autour de différentes taxes à l’un organisé autour des localités et/ou d’industries, telles que les contribuables individuels doivent faire face à des agents du fisc;

• établi des bureaux et des procédures séparés pour les différentes catégories de contribuables, généralement en commençant par la création d’unités de gros contribuables (LTU), en se concentrant sur les grandes entreprises, et

• progressivement séparé physiquement « les fonctions de « back office » portant sur l’évaluation des passifs d’impôts et la vérification des fonctions de « front office » qui consistent à la collecte de l’argent effectivement, afin de réduire les malversations et la corruption directe (Fjeldstad et Moore 2008).

Tout cela constitue ce que l’on appelle généralement les meilleures pratiques pour l’administration fiscale efficace ou les trois piliers de l’administration fiscale moderne (voir encadré 4).

L’administration fiscale plus efficace donne moins d’incitations aux contribuables de corrompre pour s’échapper de leurs obligations fiscales. Elle profite également aux entreprises en réduisant les coûts de conformité, en améliorant la transparence et la prévisibilité des obligations fiscales. Un certain nombre de pays en ont fait une politique prioritaire pour faciliter le paiement des impôts ou la mise en place de stratégies nationales de renforcement des capacités afin de renforcer l’administration fiscale et douanière. Il s’agit notamment du Sénégal, de l’Égypte, des Comores, de la République Centrafricaine, du Soudan et de l’Ouganda (BAD 2010).

7.2 Nouvelle culture organisationnelle pour les agents du fisc: l’éthique et l’intégrité

Les autorités fiscales semi-autonomes (ARA), en particulier, sont destinées à fournir une autonomie de gestion qui est considérée importante, car elle élimine les contraintes imposées par les règles de la fonction publique en matière de gestion des ressources humaines. Elle permet la création d’un service professionnel avec une forte culture organisationnelle qui renforce les valeurs d’honnêteté et de professionnalisme.

Certes, la création d’ARA dans 15 pays en Afrique a fait naitre un sentiment d’appartenance à un service. Les conditions de service de la plupart d’entre elles sont mieux que la plupart des organisations du secteur public. En outre, la plupart du personnel a été recruté dans le même temps, après une restructuration majeure de l’administration fiscale et douanière et a donc été en mesure de développer un esprit de corps. En qualité de percepteurs d’impôts, ils entrent en contact avec le revenu de chaque jour et cela crée un sentiment de satisfaction intérieure propre à accroître les recettes pour le développement de leurs pays. Le paradoxe, cependant, est que les agents du fisc se plaignent des risques élevés associés à la collecte et à la supervision d’impôts, en particulier lorsque l’on traite des entreprises à faible revenu et des personnes alors que d’autres, en même temps, sont tentés par le revenu qu’ils perçoivent pour commettre un vol ou la fraude. En outre, ils sont sous pression constante du ministère des Finances pour atteindre les objectifs. C’est cette responsabilité et cette reddition des comptes de la branche exécutive du gouvernement (à savoir le Président) qui a tendance à nuire à l’autonomie des ARA en Afrique et, par conséquent, leur culture organisationnelle.

Cependant, on peut se demander si les administrations fiscales ont encouragé les normes d’éthique et d’intégrité élevées au niveau des fonctionnaires des impôts. Des études ont montré que les services fiscaux souffrent beaucoup de la corruption généralisée. En effet, les agences des recettes en Afrique, en particulier les douanes, sont perçues par les citoyens et hommes d’affaires

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comme l’institution publique la plus corrompue (Lee, 2007). Dans son étude sur Tanzania Revenue Authority, Fjeldstad (2003) a souligné que, même avec des salaires relativement élevés et de bonnes conditions de travail, le niveau de corruption était élevé. Compte tenu de cette expérience, «Dans une situation où il y a une forte demande pour les services corrompus, il est irréaliste de donner aux agents fiscaux des taux de rémunération qui peuvent compenser le montant gagné par la corruption. Sans aucun suivi rigoureux et efficace, les augmentations de salaire peut produire non seulement des fonctionnaires bien payés, mais également une administration fiscale très corrompue ... Les procédures d’embauche et de licenciement peut conduire à plus de corruption. Les agents du fisc corrompus opèrent souvent dans des réseaux, qui comprennent aussi des acteurs externes. Ces réseaux de corruption semblent avoir été renforcés parce que plusieurs de ceux qui ont licenciés, ont été recrutés dans le secteur privé en qualité d’experts fiscaux » (Fjeldstad 2003: 165). La prévalence de la corruption dans certains services fiscaux a été attribuée à la stagnation et dans certains cas d’inversion des améliorations initiales de la performance (Joshi et Ayee 2009; Fjeldstad 2006; Fjeldstad et Moore 2009).

7.3 Amélioration des conditions de service

Il y a eu quelques améliorations dans les salaires et les conditions de service des administrations fiscales en Afrique grâce à la prise de conscience que, sans incitations adéquates, les objectifs de recettes ne seront pas atteints, tandis que la corruption va augmenter. En conséquence, certaines administrations fiscales, comme l’Autorité Ougandaise des Recettes, utilisaient initialement un système de bonus basé sur la performance de leurs employés, mais cela a été aboli dans les années 1990 (Fjeldstad 2006; Katusime 2003; Therkildsen 2004). En outre, des infrastructures et des équipements de bureau ont été fournis pour donner aux administrations fiscales un nouveau look et une nouvelle forme. Cependant, certains aspects du système de bonus ont pris fin ou ont été inversés quand il a été estimé que des améliorations suffisantes dans les conditions de service ont été accomplies. Le Service Ghanéen (IRS), même si à bien des égards est un cas particulier quand il s’agit de l’organisation mise en place des ARA, a offert des conditions de service qui n’ont jamais satisfait les employés. L’IRS manque d’équipements tels que les ordinateurs comme en témoigne le fait qu’il n’a pas été informatisé. Les conditions de service ne sont pas aussi bonnes que dans les autres agences de recouvrement d’impôts, à savoir les services de douane, d’accise et des services préventifs (CEPS) et le service de la TVA, malgré le fait que l’IRS collecte des niveaux plus élevés de recettes, et des possibilités de formation et de promotion professionnelles soient peu nombreuses. Pour l’IRS, ces problèmes de bas moral sont graves. Comme a déclaré l’ancien Commissaire de l’IRS « Le problème le plus grave en matière de main-d’œuvre du service est le taux élevé de rotation, qui est très commun chez les employés les plus jeunes ... comme un résultat de salaires non concurrentiels et des conditions de service généralement mauvaises » (IRS 2001: 2). Dans nos entrevues avec les agents du fisc, plusieurs (en particulier les plus jeunes, les plus professionnels) étaient activement à la recherche d’emplois alternatifs dans le secteur privé. Le moral bas des fonctionnaires des impôts reflète la capacité limitée des gestionnaires d’améliorer les incitations ou de créer une culture organisationnelle positive (Joshi et Ayee 2009).

Pour le modèle d’agence intégrée, les conditions de service de ses membres sont médiocres par rapport à celles des autres services publics. Afin de réduire les incitations pour accepter des pots de vin, les gouvernements peuvent payer les administrateurs fiscaux sur une grille différente du reste de la fonction publique, mais cela est difficile si l’administration fiscale fait partie d’un ministère, qui est le cas dans la majorité des pays africains.

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7.4 Amélioration de la mobilisation des recettes avec plus d’accent sur les sources de revenus appropriés

La moyenne des recettes fiscales dans les pays à faible revenu était d’environ 13 pour cent du PIB en 2000 (Baunsgaard & Keen 2005), soit moins de la moitié de la moyenne de l’OCDE de 36 pour cent (OCDE, 2007). Dans les dernières années, le revenu global du gouvernement à partir de sources domestiques en Afrique sub-saharienne a augmenté en moyenne de moins de 15 pour cent en 1980 à un peu plus de 18 pour cent en 2005 (Gupta & Tareq 2008). La plus grande partie de cette augmentation provient de revenus plus élevés provenant des ressources naturelles, et non par l’intermédiaire du système fiscal. Les recettes nationales venant de sources non liées aux ressources naturelles ont augmenté de moins de 1 pour cent du PIB au cours des 25 dernières années. Dans les pays en développement riches en ressources naturelles, aussi, les recettes de l’État à partir de sources autres que les ressources naturelles sont restées plus ou moins inchangées (Keen et Mansour 2008).

Dans de nombreux pays à faible revenu qui sont importateurs nets de pétrole, la production de recettes nationales n’a pas suivi l’augmentation des dépenses publiques. Par conséquent, une part croissante de leurs budgets de fonctionnement est financée par l’aide étrangère. Au Ghana, par exemple, la part du budget de fonctionnement (y compris l’allégement de la dette) financée par l’aide a augmenté de 16 pour cent du PIB dans la période 1997-1999 à 36 pour cent en 2004-2006 (Gupta & Tareq 2008). Les chiffres correspondants pour la Tanzanie montrent une augmentation de 22 pour cent à 40 pour cent, et en Ouganda de 60 pour cent à 70 pour cent. Les estimations de l’OCDE montrent que la dépendance de l’aide va probablement augmenter dans l’avenir, en particulier en Afrique.1

Ces chiffres montrent qu’il y a des faiblesses considérables dans l’assiette fiscale des pays à faible revenu en Afrique. D’après le Fonds Monétaire International, l’équivalent des recettes fiscales à 15 pour cent du PIB est un niveau «raisonnable» minimum pour les pays à faible revenu pour obtenir le financement des activités de base du gouvernement telles que le droit et l’ordre, la santé et l’éducation (FMI 2005). De nombreux pays ne parviennent pas à ce niveau. Une étude menée par Fox & Gurley (2005) a constaté que jusqu’à 44 des 168 pays inclus dans l’étude avaient des revenus fiscaux inférieurs à 15 pour cent du PIB dans les années 1990. Dix-huit de ces pays sont en Afrique sub-saharienne. Les revenus provenant des ressources naturelles et de substitution d’aide pour l’impôt sur le revenu sont inexistants, et pourraient faire en sorte que les objectifs de développement importants soient atteints. Toutefois, le financement des dépenses de l’État par le biais de ces sources ne contribue guère à développer la capacité institutionnelle de l’État (Moore, 2004; Ross 2001). Les recettes venant de l’aide et des ressources naturelles sont aussi généralement plus imprévisibles que les recettes fiscales (Bulír & Hamann 2007).

Le Tableau 14 résume les deux ensembles de résultats des pays dont les efforts2 en matière fiscale diffèrent plus sensiblement d’un ensemble d’estimations à un autre. Les estimations d’efforts fiscaux de certains pays riches en ressources naturelles se révèlent très sensibles, à savoir si les recettes fiscales liées aux ressources sont considérées ou non. L’effort fiscal peut être contre-intuitif si l’on inclut les recettes fiscales liées aux ressources. On peut se demander combien « d’effort » doit être fait pour taxer les ressources fiscale naturelles, par opposition aux sources plus coûteuses politiquement des taxes telles que la consommation, les salaires et les profits sur les types ordinaires d’activités (BAD 2010).

1 En 2004, l’aide étrangère au Burundi constituait environ 55 pour cent du PIB et 88 pour cent des dépenses brutes du gouvernement. Les chiffres correspondants pour le Cambodge sont de 11 pour cent et 67 pour cent; pour l’Éthiopie, respectivement 23 pour cent et 79 pour cent, le Mozambique 24 pour cent et 88 pour cent, et pour la Sierra Leone de 34 pour cent et 128 pour cent (OCDE-CAD 2006).

2 Un effort fiscal est un indice de mesure de la façon dont un pays fait en termes de recouvrement de l’impôt, par rapport à ce qui était raisonnablement prévu compte tenu de son potentiel économique.

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Alors que la tendance dans des actions fiscales en Afrique est encourageante, elle a surtout été stimulée par les taxes sur les activités d’extraction de ressources. Cela peut cacher le fait que la plupart des pays africains peuvent stimuler davantage d’autres types de taxes. En effet, en utilisant la mesure de l’effort fiscal qui exclut les recettes fiscales liées aux ressources est révélatrice: plusieurs pays qui collectent des niveaux relativement modestes d’impôt sont en train de faire assez bien en termes d’efforts fiscaux. Cela signifie que les gouvernements de ces pays demandent aux citoyens et aux entreprises une contribution beaucoup plus élevée à l’effort fiscal national que dans la plupart des pays riches en ressources. Il s’agit notamment du Burkina Faso, de l’Éthiopie, du Rwanda, de la Tanzanie et de l’Ouganda. En bref, les pays producteurs de pétrole sont principalement le moteur de la remarquable hausse quantitative en actions d’impositions moyennes à travers le continent, tandis que les non-producteurs de pétrole ont fait des progrès dans l’élargissement de l’assiette fiscale (BAD 2010).

En raison de ces faiblesses, il est convenu que la mobilisation des recettes doit être améliorée grâce à une transition vers des sources de revenus appropriées. Ceci appelle à l’élargissement ou à la diversification de l’assiette fiscale dans un certain nombre de façons. Tout d’abord, l’assiette fiscale existante est érodée par l’octroi excessif de préférences fiscales, y compris des exonérations fiscales, dans la plupart des pays africains. En conséquence, les administrations fiscales devraient passer en revue les avantages fiscaux abusifs accordés en particulier aux entreprises multinationales. Deuxièmement, l’inefficacité fiscale des activités extractives devrait être corrigée. Les administrations fiscales et les gouvernements devraient donc appliquer les principes de l’ITIE et renégocier certains des contrats de location dans le secteur. Troisièmement, les administrations fiscales ne parviennent pas à intégrer le secteur informel dans le filet fiscal. Par exemple, en dépit de son succès dans la collecte des recettes en augmentation, le Service Sud-africain des Recettes (SARS) n’a pas réussi à assujettir le secteur informel à l’impôt. Quatrièmement, les administrations fiscales n’ont pas été en mesure de taxer le secteur foncier, la propriété et un concept plus global (net) de la richesse, qui peut apporter des revenus supplémentaires. Cependant, l’infrastructure de base pour administrer correctement ces taxes en Afrique est souvent absente. Sans un cadastre, ces taxes ne peuvent être perçues de manière totale (Volkerink 2009).

Enfin, l’administration fiscale locale du gouvernement doit être améliorée. Malgré les déclarations officielles relatives à la décentralisation, les transferts du gouvernement central continuent de dominer les budgets des collectivités locales. En outre, des niveaux élevés de l’arbitraire, de la coercition et de la corruption, un penchant anti-pauvres et la création de malversations économiques majeures sont caractéristiques dans de nombreux systèmes fiscaux locaux (Fjeldstad et Therkildsen 2008). Bien que les données soient problématiques, les données disponibles suggèrent que la collecte officielle locale des recettes publiques comprend souvent moins que 5% des recettes totales du gouvernement. Cette faiblesse garantit que les gouvernements locaux ont une autonomie limitée et la capacité à fournir des services de base, tout en réduisant également le potentiel de responsabilité au niveau local (Pritchard 2010).

Toutefois, le Maroc offre un bon exemple sur la façon dont une forte réforme budgétaire globale peut élargir l’assiette fiscale. Le gouvernement du Maroc a réussi à équilibrer sa fiscalité, l’élargissement de l’assiette fiscale et la réduction de la part d’imposition moyenne. En conséquence, de nouveaux secteurs tels que la construction, les services bancaires et de télécommunications ont été intégrés dans le filet fiscal. En outre, le gouvernement a modernisé son administration fiscale, lui permettant de mettre en œuvre la réforme envisagée. Cela a eu pour résultat une augmentation de 10% de la part de l’impôt direct tandis que la TVA a réalisé son plein potentiel après un large éventail de dérogations a été éliminé. L’expérience marocaine montre que le processus d’élargissement de l’assiette fiscale est soutenu par une enquête sur les dépenses fiscales qui identifient le coût des

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exemptions accordées aux entreprises et aux particuliers, et en conférant â cette enquête l’attention des Membres du Parlement et d’autres parties prenantes (BAD 2010).

Tableau 14: Effort Fiscal, avec et sans Resource De location de certains pays africains, 2007

Pays Ressource NaturelleEffort Fiscal avec

des Ressources de Rentes

Effort Fiscal sans ressources de

location

Angola Pétrole 2.02 0.39

République du Congo Pétrole 1.82 0.42

Nigeria Pétrole 1.76 0.44

Algérie Pétrole 1.72 0.53

Guinée Équatoriale Pétrole 1.12 0.08

Tchad Pétrole 0.92 0.28

Soudan Pétrole 1.17 0.58

Gabon Pétrole 1.07 0.54

Botswana - 0.8 1.21

Namibie - 1.17 1.63

Swaziland - 1.69 2.16

Afrique du Sud Pétrole 1.04 1.62

Source: BAD: Perspectives Économiques 2010 (2010: 96).

7.5 Forte Sensibilisation du public sur les règles et les procédures fiscales

Les méthodes utilisées sont les suivantes: (i) L’amélioration des connaissances et de la prise de conscience des contribuables sur leurs droits et obligations, (ii) la réduction des coûts de conformité fiscale, et (iii) l’adoption d’une orientation vers le client. South African Revenue Service (SARS), par exemple, a fait de la sensibilisation du contribuable sur l’extension et ses services une priorité. Cela a été un élément clé pour les améliorations substantielles de la performance connue au cours de la dernière décennie. Ces interventions contribuent à créer un sentiment de conscience fiscale et de discipline fiscale accru au sein du public, même si les progrès peuvent être lents. En outre, le succès des programmes de sensibilisation ne se traduit pas seulement en termes d’amélioration de la génération des revenus, mais aussi en termes d’amélioration de la perception des administrations fiscales par le public. L’environnement propice à une discipline fiscale a également été soutenu par certains gouvernements comme ceux de l’Afrique du Sud, du Maroc, Rwanda, Mozambique, Ghana, Kenya, Cameroun et de l’Ethiopie, qui parlent ouvertement de la fiscalité à leurs électeurs et l’associe au développement (Abrie et Doussy 2006).

7.6 Mutation des attitudes des administrations fiscales à l’égard des contribuables

La plupart des administrations fiscales en Afrique ont adopté la pratique du « service à la clientèle » et de la « convivialité » (Fjeldstad et Moore 2008: 248). Plus précisément, elles ont ouvert des

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« guichets uniques » conviviaux pour la clientèle et des procédures simplifiées, qui autrefois étaient lourdes et bureaucratiques. En outre, quelques-unes comme South African Revenue Service (SARS) ont rendu possible le dépôt en ligne des déclarations et ont mis à la disposition des contribuables, des informations détaillées sous formes imprimée et numérique et ont également essayé de leur expliquer les questions. Certains pays comme l’Algérie, le Maroc et le Cap-Vert ont mis en place un système moderne de dépôt en ligne pour la collecte des recettes, toutefois l’Afrique du Sud, l’Ouganda, le Cameroun et la Gambie ont rendu possible les paiements en ligne de l’impôt sur le revenu. La « convivialité » est également démontrée par les administrations fiscales telles que SARS et Tanzania Revenue Authority. SARS fait des annonces publicitaires au grand public en disant « Vos impôts sont payés pour cette route / cette école / cet hôpital », tandis que l’énoncé de mission de l’Administration Fiscale de la Tanzanie, Tanzania Revenue Authority, est d’être une administration fiscale efficace et efficiente qui encourage le consentement volontaire en fournissant des services clientèles de haute qualité avec équité et intégrité grâce à un personnel compétent et motivé (Fjeldstad et Moore 2008). En dépit de cette nouvelle « convivialité », Fjeldstad et Moore (2008: 248) considèrent cela comme « essentiellement de façade»; les contribuables continuent de faire l’expérience de conduites d’extorsion, de corruption et d’obstructionnistes plutôt qu’un service disposé, réceptif ... la convivialité est la plus largement pratiquée et la plus appropriée pour les relations entre les administrations fiscales et leur clientèle d’entreprises ».

Encadré 4: Les trois piliers de l’administration fiscale moderne

Gestion et Structure: La tendance actuelle est de renoncer à l’organisation des départements par régions géographiques avec un accent particulier sur la fiscalité, le secteur et les fonctions: (i) les taxes sont subdivisées en différents segments: les taxes sur les entreprises (y compris les Impôts sur les Sociétés, les Taxes sur la Valeur Ajoutée et les Accises qui sont principalement collectées auprès des entreprises); les taxes sur les transactions (telles que les droits de timbre et les taxes foncières sur les transactions immobilières et financières); les Impôt des Particuliers, les Droits de Douane et les Taxes à l’Exportation le cas échéant, et les impôts fonciers, (ii) Au sein de chaque segment de l’impôt, des divisions fondées sur le secteur peuvent être faites afin de mieux traduire la disponibilité des ressources, tout en gardant à l’esprit que chaque division permet la spécialisation et la capacité pour mieux comprendre le comportement des contribuables. Ces divisions pourraient être notamment des services des Grandes Entreprises (si possible divisés en secteurs tels que les Banques, les Assurances, le Pétrole et le Gaz, les Télécommunications, la Construction et l’Immobilier, la Fabrication de Gros, les organismes de bienfaisance, les institutions spécialisées et les Organes tels que les Universités, les Complexes Individuels, les Municipalités et autres) , les Petites et Moyennes Entreprises, etc., (iii) Les directions fonctionnelles de soutien aux activités sur le terrain dans les secteurs seraient des fonctions opérationnelles et analytiques. Il s’agit notamment de risques et de renseignements, du respect, de l’évaluation, de la vérification et du contrôle, d’arbitrage et d’appel, de la politique et de la stratégie, de l’analyse étayée de données par les services d’exploitation minière, des services financiers et juridiques. L’administration fiscale moderne se concentre sur la Fonction des Personnes ou sur le Développement des Ressources Humaines (DRH) de manière à aborder les questions de recrutement, de rétention, de formation, d’incitations et d’attrition naturelle, et de manière à adhérer aux nouvelles pratiques mondiales. Le DRH surveille également le moral du personnel et des professionnels afin d’agir rapidement lorsque cela est nécessaire. De nombreuses administrations africaines ont mis en œuvre des structures de gestion modernes. Les éléments des critères ci-dessus peuvent se trouver au Kenya et au Rwanda, qui continuent d’améliorer leurs systèmes à travers le dialogue international et sa mise en œuvre par eux-mêmes.

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Orientation sur le client: (i) l’engagement des parties prenantes: La notion de «contribuable» est moins utilisé aujourd’hui, en lieu et place, c’est maintenant «partie prenante» ou «client». L’utilisation de ces nouvelles notions traduit la prise de conscience selon laquelle les contribuables ont un poids dans l’assiette fiscale et que l’administration doit les traiter comme des clients. L’engagement auprès des contribuables implique la poursuite des consultations à différents niveaux - à partir de la réunion ministérielle à l’agent technique - évitant toute attitude secrète que l’administration fiscale traditionnelle a généralement adoptée. Dans le même temps, des faveurs spéciales doivent être réduites au minimum; parvenir aux taux globaux plutôt faibles de diverses taxes est l’ultime but; (ii) Les pouvoirs d’intervention: Dans le même temps, les administrations modernes doivent conserver leurs pouvoirs d’intervention pour promouvoir une administration efficace, tout en encore en utilisant ces pouvoirs sans discrimination. La coopération préliminaire avec les parties prenantes, par exemple, par l’intermédiaire des Directeurs des Relations avec la Clientèle qui pourraient préalablement vérifier les comptes des grandes, moyennes et petites entreprises permettrait de minimiser une telle intervention. Cela rend l’intervention sélective et basée sur les résultats. C’est un domaine où South African Revenue Service (SARS) a franchi des étapes significatives sur cette voie en mettant un accent particulier sur le client et l’apprentissage inspirées de l’expérience d’autres pays.

Les Technologies de l’Information (TI) et l’utilisation des Systèmes Analytiques: L’importance de la mise en place d’un système informatique de pointe dans une administration fiscale moderne ne peut être surestimée. Un tel système permet, entre autres, un archivage rapide, un traitement des formulaires, un accès facile aux données, la connectivité entre les différents bureaux d’impôts et entre les agents du fisc. Un tel système informatique exige un investissement initial conséquent pour stocker les données dans un serveur fonctionnant en continu et sur un serveur pourvu d’un logiciel de récupération des données en cas d’accident. Le système de récupération des données sera hébergé de préférence par un autre serveur que celui servant au stockage des données. De même, un réseau informatique donnant accès simultané à tous les agents à travers le pays est bénéfique.

Les pays intéressés peuvent examiner les modèles disponibles des pays en développement en Asie et en Amérique latine afin d’évaluer leur pertinence dans leur propre environnement. Un système informatique moderne dispose d’un avantage important. C’est le renforcement des systèmes analytiques afin que des mesures politiques et des stratégies puissent être informées par une meilleure analyse. Par exemple, le consentement à l’impôt direct et à la TVA, les prévisions de recettes, l’estimation de l’écart fiscal, le sondage aléatoire fondé sur la compréhension et la stratégie, le profilage et la segmentation de la clientèle L’information de tiers, la sélection des vérifications au hasard, tous deviennent immédiatement réalisables. Pour que de telles opérations deviennent fonctionnelles, toutefois, les administrations fiscales doivent régulièrement mettre en place une équipe d’analystes de différentes professions telles que des économistes, des chercheurs des opérations, des chercheurs en sciences sociales et des statisticiens. Les pays africains doivent mettre l’accent sur l’efficacité administrative, mais, en même temps, ils doivent reconnaître le lien intrinsèque entre l’administration productive et les opérations déterminantes d’arrière-plan sur une structure systémique de données et d’informations.

Source: BAD, Perspectives Économiques en Afrique (2010: 112-113).

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CHAPITRE 8: IMPACT DES RÉFORMES FISCALES EN AFRIQUE

Ce chapitre traite des effets de la réforme fiscale en Afrique. Il s’agit notamment du renforcement des capacités de l’État pour la mobilisation des ressources, l’amélioration de la responsabilisation et de la transparence, la création d’un sentiment de respect des obligations fiscales et l’encouragement d’un engagement constructif État-société en matière de fiscalité. Même si les effets sont positifs à plusieurs égards, de nouvelles améliorations sont toujours possible.

8.1 Renforcement de la capacité de l’État pour la mobilisation des recettes

Les réformes fiscales font partie des réformes du secteur public mises en œuvre dans les États africains. Ces réformes visent à améliorer la productivité et l’efficacité de la capacité administrative, réglementaire, technique et extractive de l’État. En d’autres termes, la réforme fiscale est-elle devenue un élément catalyseur pour une amélioration plus importante dans la performance du gouvernement?

Certes, il y a plusieurs défis à relever en matière de mobilisation des ressources en Afrique. Ils incluent le manque de légitimité fiscale (un manque général de confiance de la part des citoyens dans la qualité des dépenses publiques et donc sape la sensibilité et la responsabilité), l’assiette fiscale peu profonde (vaste secteur informel non taxé, l’octroi excessif d’exonérations et d’incitations fiscales, les prix de transfert appliqués par les sociétés multinationales, l’inefficacité de la taxation des activités extractives) et la structure déséquilibrée de la fiscalité (le recours à un ensemble restreint de taxes pour générer des revenus pour leur état et certaines parties prenantes sont représentées de façon disproportionnée dans l’assiette fiscale).

En dépit de cela, des études ont montré que les réformes fiscales ont contribué au renforcement des bureaucraties extractives, des administrations fiscales et à la promotion du développement institutionnel qui sont importants pour un État efficace.

8.2 Amélioration de la responsabilité et de la transparence dans la gouvernance fiscale

La réforme fiscale a-t-elle été entreprise de manière à favoriser une plus grande réactivité et responsabilité? La réponse à cette question est controversée. Alors que certains estiment que les citoyens ont l’obligation de payer des impôts en échange des biens et services publics, d’autres insistent sur la nécessité d’un dialogue national avec les citoyens sur la fiscalité comme première étape pour promouvoir la responsabilité et la transparence. En Afrique, cependant, il y a eu peu de consultation ou de dialogue entre les citoyens et leurs gouvernements en raison de la crainte des politiciens qui considèrent que la fiscalité va saper leur légitimité et leurs fortunes électorales. Aux réunions de campagnes électorales, les politiciens évitent de parler de fiscalité et par conséquent font valoir que cette question relève en grande partie de l’administration fiscale.

A défaut d’avoir un dialogue national ouvert sur la fiscalité et en même temps de ne pas fournir des services réciproques aux citoyens, certains pays africains ont du faire face à des émeutes fiscales. Par exemple au Ghana, l’introduction de la TVA en 1995 a conduit à des émeutes en raison de l’escalade des prix des produits de base. Le manque de consultation et d’inclusion du public a été également imputé au processus. De même, au Kenya dans les années 1990, les contribuables se sont opposés aux impôts d’un gouvernement qui leur était insensible. La résistance à l’impôt a été perçue comme une stratégie de l’opposition afin de réduire la capacité fiscale du gouvernement

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et d’accélérer sa destitution alors qu’une bureaucratie de plus en plus désabusée facilitait l’évasion fiscale (Pritchard 2010). Au niveau micro-économique, une enquête menée auprès de contribuables dans deux localités de la Tanzanie, montre que 80% considèrent que les impôts sont utilisés « en partie seulement» ou «pas du tout» par les services publics, tandis que 55-60% croient que les contribuables évitent de payer les impôts à cause des services de mauvaise qualité. Plus significativement, plus de 90% des personnes interrogées dans un district ont exprimé la volonté de payer plus d’impôts si les services publics sont améliorés (Fjeldstad et Semboja 2001).

En dehors du manque de consultation et de dialogue, les autres facteurs qui ont contribué en grande partie à la faiblesse de la responsabilité et de la transparence dans la gouvernance fiscale en Afrique, (Fjeldstad 2004; Pritchard 2010) sont notamment:• la corruption entre les administrations fiscales et les politiciens;• le manque de confiance entre les contribuables et les administrations fiscales à la suite des

contraintes parfois arbitraires qui ont conduit à des relations antagonistes ou contradictoires,• l’incapacité des administrations fiscales à établir un lien entre la fiscalité et les dépenses qui ne

sont généralement pas transparentes pour les contribuables ;• les niveaux insuffisants de sensibilisation et d’éducation des contribuables ; et• le manque d’un niveau minimum de confiance entre les gouvernements et les contribuables

créés par le fait de relier la fiscalité aux nouveaux programmes sociaux.

En bref, les formes de confiance sont minées par le manque de transparence dans (i) la perception des impôts; le respect des obligations fiscales (ii) et (iii) l’utilisation des recettes fiscales à la fois aux niveaux national et local.

8.3 Inculquer une culture de discipline fiscale

Le consentement fiscal d’un contribuable est défini par au moins trois facteurs (Levi 1988, 1997). Premièrement, l’échange fiscal, car le paiement des taxes peut être interprété comme une relation contractuelle entre les contribuables et le gouvernement. La décision d’un citoyen de payer découle de sa perception selon laquelle le gouvernement est digne de confiance. Deuxièmement, la coercition, telle que représentée par les activités d’application de l’administration fiscale et les sanctions imposées pour le non-paiement. La crédibilité ou la fiabilité des sanctions de l’administration fiscales à l’encontre des transgresseurs est importante dans ce contexte. Un troisième facteur est l’impact des influences sociales et des normes sur le civisme fiscal du contribuable. Par exemple, les perceptions du comportement des autres contribuables, c’est à dire si d’autres paient les impôts ou non, peuvent affecter l’engagement normatif du contribuable pour respecter les lois. Les perceptions d’un individu associées à ses possibilités, peuvent déterminer son choix actuel d’être ou non un fraudeur fiscal.

Un défi majeur en Afrique réside dans l’amélioration des contributions des élites. La mauvaise application de l’imposition aux des particuliers est à certains égards une caractéristique des systèmes fiscaux africains, avec des implications pour les revenus et la légitimité. Cela concerne en particulier l’échec des administrations fiscales dans l’imposition effective des salaires des professionnels, des revenus des particuliers et des revenus liés aux investissements, aux propriétés, aux terres et aux activités des entreprises d’un vaste secteur informel, tandis que de nombreux pays souffrent également de niveaux élevés de la politisation et la corruption dans sa mise en application. Ces échecs sont liés à des contraintes de capacité, mais aussi à l’ingérence politique et aux incitations fiscales généralisées et aux exonérations, tous minent la légitimité des systèmes fiscaux. Par exemple, au Kenya, en dépit d’une administration fiscale relativement efficace en général, les exonérations fiscales pour ceux qui sont politiquement bien connectés sont très répandues et bien

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connues. Les grandes associations d’entreprises, loin de présenter des demandes d’ensemble pour une meilleure gouvernance, sont transformées en voies pour l’obtention de privilèges individuels (Pritchard 2010).

L’une des raisons de la difficulté à taxer les leaders, c’est qu’ils utilisent leur influence politique pour s’opposer davantage à l’exécution fiscale. L’existence de ce groupe de personnes a également conduit à l’application sélective de sanctions contre ceux qui ne s’acquittent pas de leurs impôts dans un certain nombre de pays africains (Joshi et Ayee 2009). Par exemple, en Zambie, sous la présidence de Frederick Chiluba, les exonérations fiscales étaient accordées comme une faveur à ses partisans politiques, tandis que les contrôles fiscaux et les harcèlements ont été utilisés contre les opposants (von Soest 2006).

Il est également difficile d’améliorer la fiscalité du secteur informel, ainsi que la fiscalité locale, parce que les coûts politiques peuvent être élevés par rapport au recouvrement des recettes, ce qui conduit à un « pacte avec le diable » dans lequel les exonérations fiscales pour les contribuables à faible revenu sont utilisées pour acheter le soutien politique (Tendler 2002; Joshi et Ayee 2008). Dans les deux cas, le problème sous-jacent est la difficulté de mobiliser un soutien politique pour une réforme fiscale, en dépit du fait que de nombreux citoyens bénéficieraient d’une meilleure application. En outre, les codes fiscaux complexes et les fortes pressions fiscales pour une discipline fiscale imposée par une administration fiscale inefficace sont de fortes incitations pour les petites entreprises à rester dans le secteur informel. Par exemple, en Ouganda et en Zambie, la bureaucratie et la corruption sont identifiées comme des obstacles pour entrer dans le secteur formel. Tandis qu’au Togo, les entreprises informelles indiquent que les procédures d’enregistrement complexes entravent leur entrée dans le secteur formel (BAD 2010).

La création d’un sens d’équité dans le système fiscal a aussi été compromise par l’octroi d’incitations fiscales par les gouvernements africains à encourager les investissements, en particulier les IED (Investissement Étrangers Directs). Les incitations concernent les réductions d’impôts et les déductions à des fins fiscales, les exonérations fiscales, les incitations de localisation, l’évitement de la double imposition et l’amélioration des services fiscaux. En fait, tous les pays africains prévoient d’autres formes de réductions d’impôts et de déductions. Le Ghana, le Nigeria, le Kenya, la Namibie, la Sierra Leone, l’Afrique du Sud et le Malawi octroient des exonérations fiscales et des incitations de localisation, et le Ghana, le Kenya, l’Afrique du Sud et le Botswana ont des dispositions pour éviter la double imposition (CEA 2009).

8.4 Encouragement d’un engagement constructif État-société en matière de fiscalité

La fiscalité a conduit aux efforts déployés par les organisations de la société civile (OSC) pour accroître la visibilité de l’impôt et de ce fait, la mettre dans son agenda. La création de Tax Justice Network - Afrique et de l’Association Nationale des Contribuables (NTA) au Cameroun, au Kenya, en Tanzanie et en Ouganda, témoigne de la capacité des OSC à s’engager avec l’État dans le domaine de la fiscalité. Par exemple, la création du NTA au Kenya en 2007 a été considérée comme influencée par la croyance selon laquelle la fiscalité pourrait être un catalyseur pour améliorer la gouvernance. L’initiative a également bénéficié du soutien informel de l’Administration fiscale du Kenya, Kenya Revenue Authority, qui a soutenu les efforts visant à accroître l’éducation et la sensibilisation du contribuable. L’accent pratique de la NTA a été mis sur le suivi des dépenses locales au titre des Fonds pour le Développement des Circonscriptions. Cet objectif est partagé avec plusieurs autres organisations dans le pays. Mais où l’agenda reste focalisé sur le suivi des dépenses, il y a un désir interne de lier ces efforts de manière plus explicite aux questions des politiques et de l’administration fiscales.

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Un autre exemple d’engagement constructif entre l’État et la société en matière fiscale est présenté par le Ghana, qui a tenté une nouvelle approche de la fiscalité dans les années 1990 et au début des années 2000. L’Administration Fiscale, Internal Revenue Service (IRS) a négocié un arrangement avec le Syndicat Privé des Transporteur du Ghana (Ghana Private Road Transport Union - GPRTU) à utiliser le syndicat comme un agent de recouvrement de l’impôt en vertu du régime du Programme de segmentation « Identifiable Groupings Taxation (IGT) scheme». Ce régime, simple et facile à administrer, exige que les petites et abordables redevances fiscales soient recueillies de façon quotidienne ou hebdomadaire chez les membres du syndicat des secteurs formels et informels. GPRTU retient 2,5% des recettes fiscales comme une incitation à maximiser la collecte. Bien que relativement réussie, cette tentative de faire des percées dans le secteur informel créé des opportunités pour la corruption. Ainsi, alors que plus d’impôts sont collectés, le montant est inférieur au potentiel de recouvrement (Joshi et Ayee 2002).

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CHAPITRE 9: LES DÉFIS ACTUELS D’UNE GOUVERNANCE FISCALE AMÉLIORATÉE

En dépit des améliorations, il y a plusieurs défis qui posent de redoutables obstacles à la réalisation des objectifs de bonne gouvernance fiscale. Ce chapitre résume les principaux défis actuels. Ce sont : (1) l’écart entre la mise en œuvre et la formulation, (2) les exonérations fiscales, (3) les flux des capitaux illicites vers les juridictions secrètes, (4) le manque d’une culture de contribuables, (5) l’analphabétisme fiscal, (6) la garantie de meilleurs liens entre les impôts payés et les services offerts aux citoyens, (7) le faible lien entre les réformes fiscales et les autres réformes du secteur public, (8) les faiblesses constitutionnelles, (9) le néo-patrimonialisme, (10) le manque d’appropriation des réformes, (11) la corruption et ( 12) les différents régimes fiscaux dans les divers groupements sous-régionaux.

9.1 Écart de mise en œuvre

Il est évident que tous les pays africains ont harmonisé la mise en œuvre de leurs réformes fiscales conformément au programme de la réforme fiscale globale. Ces réformes ont porté sur la structure et l’administration fiscales. Même s’il y a eu quelques succès initiaux, la plupart d’entre eux ont été lents en grande partie à cause des difficultés de mise en œuvre. Les réformes fiscales stagnent à cause de ce qu’on appelle la complexité de l’action commune. Cela a trait au nombre d’acteurs et de participants dont l’accord – qu’il soit explicite ou implicite - doit être obtenu avant la mise en œuvre réussie d’une politique fiscale ou d’un programme fiscal. En d’autres termes, parce que les réformes fiscales dépendent de nombreux acteurs et des parties prenantes avec des perspectives différentes, il y a assez de possibilités pour des désaccords et des retards qui réduisent fortement leur mise en œuvre réussie. Les réformes fiscales affectent pratiquement toutes les institutions et tous les citoyens dans un pays. En outre, elles ont des effets de distribution en ce sens qu’elles sont extractives et par conséquent bénéfiques pour certains groupes et nuisibles pour d’autres. Elles dépendent aussi de ce que les contribuables reçoivent en retour des impôts payés.

9.2 Exonérations fiscales

Nous avons déjà évoqué les divers allègements fiscaux et exonérations fiscales dans différents pays africains qui sont destinés à attirer les investissements étrangers directs (IED). L’incertitude sur le traitement fiscal des IED a augmenté la perception du risque et à long terme, a découragé l’incitation aux investissements des capitaux que les gouvernements sont généralement désireux d’attirer. La discrétion administrative dans l’octroi des incitations fiscales a miné la transparence et a créé une perception selon laquelle les administrations fiscales sont ouvertes à l’influence et à la persuasion. Par conséquent, les systèmes fiscaux sont considérés dans la plupart des pays africains comme injustes ou ouverts à la négociation, ce qui risque donc de miner la conformité volontaire au niveau du système. En fournissant un système fiscal attrayant pour les investisseurs, les gouvernements africains doivent se focaliser sur la transparence et la certitude d’un traitement fiscal et prendre des mesures pour limiter les coûts de conformité, avant d’accorder des exonérations absolues ou partielles aux investisseurs internationaux quant à leurs obligations fiscales (BAD 2010).

9.3 Prix de transfert et flux de capitaux illicites vers des juridictions secrètes

Nous avons déjà évoqué les flux illicites provenant de l’Afrique - principalement vers les paradis fiscaux et les institutions financières occidentales - qui sont énormes. Le total des flux illicites en provenance de l’Afrique au cours de la période 1970-2008 représentent 1.8 milliards de dollars

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américains. Le produit de la fraude fiscale commerciale, principalement par le biais de la manipulation des prix commerciaux, est de loin la plus importante composante.

Les prix de transfert (la détermination d’un prix pour les transactions entre entreprises associées) est un défi qui a affecté négativement la mobilisation des ressources. La plupart des industries extractives opèrent au niveau international et ont des relations étendues avec des sociétés affiliées, accroissant ainsi les possibilités de faire usage des prix de transfert et de réduire l’impôt à payer. Ceci complique davantage la tâche de l’administration fiscale et crée un problème qui nécessite des compétences spécifiques pour son traitement. Les lois fiscales dans la plupart des pays africains ont des dispositions légales pour résoudre ce genre de problème, mais évidemment, cela ne suffit pas. L’administration fiscale doit améliorer la formation de ses agents sur la façon de reconnaître les éventualités des prix de transfert dans les activités minières et renforcer leur capacité à détecter et à répondre à cette question. La question des prix de transfert est compliquée et complexe de nature et elle a le potentiel d’éroder sérieusement l’assiette fiscale (BAD 2010). Les collaborations et les traités internationaux doivent faire des avancées contre ce problème.

9.4 Manque d’une culture de civisme fiscal

La culture de consentement fiscal des contribuables dans la plupart des pays africains est pratiquement inexistante. Quelques-unes des raisons de cette attitude est l’héritage colonial de la fiscalité perçue comme coercitive et extractives, l’incapacité des contribuables à apprécier la relation entre les prestations sous forme d’impôts payés et les services fournis par l’État associés à l’insuffisance des programmes d’éducation fiscale du public par les administrations fiscales. En d’autres termes, il y a un manque d’intérêt général pour les éléments d’une preuve historique sur le lien entre la fiscalité et les capacités de l’État, notamment la nécessité de bâtir des systèmes fiscaux qui invitent les politiciens de manière positive et qui contribuent à la légitimité de l’État » (Fjeldstad et Moore 2008: 259).

9.5 Analphabétisme Fiscal

Dans la plupart des pays africains, la majorité des citoyens vivent dans des zones rurales et en grande partie appartiennent au secteur informel. Cela affecte l’alphabétisation fiscale des individus en milieux urbains et ruraux qui ne sont pas capables de comprendre les questions techniques liées à l’administration et la réforme fiscales. Les administrations fiscales ont entrepris de vigoureuses interventions pour l’éducation des contribuables, mais elles semblent limitées parce que la plupart sont concentrées dans les centres urbains, où la main-d’œuvre urbaine et les élites vivent. De même, certaines élites ne sont pas instruites en matière de fiscalité parce qu’elles ne sont pas intéressées par les questions fiscales. Elles considèrent la fiscalité comme une forme de contrainte et de réduction de leurs privilèges. Ces élites font donc la sourde oreille aux campagnes d’éducation des administrations fiscales à l’égard des contribuables.

9.6 Meilleurs liens entre les impôts payés et les services offerts aux citoyens

Cela ramène à la question de savoir: Pourquoi les gens devraient payer des impôts? Les gens paient des impôts parce qu’ils y perçoivent un contrat financier entre eux et l’État. Pour les contribuables, payer des impôts à l’État est un quid pro quo, qui sous-tend qu’ils s’attendent à des prestations de services. Il s’agit essentiellement des « recettes pour les services ». Comme l’a souligné Fjeldstad (2004), les Sud-Africains seraient plus susceptibles de payer les frais des services locaux s’ils estimaient que le gouvernement assurait des prestations de services équitables, collectait les

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recettes de manière équitable et utilisait les revenus pour fournir des services. Malheureusement, dans la plupart des États africains, les prestations de services publics ne sont pas fiables et lorsqu’ils sont fournis, ceux-ci sont considérés comme de mauvaise qualité. Le faible lien entre les impôts payés et les services offerts aux citoyens a aggravé la pauvreté dans la plupart des pays africains et parfois érodé la légitimité de certains gouvernements.

9.7 Faible lien entre les réformes fiscales et les autres réformes du secteur public

Plusieurs réformes du secteur public sont en cours dans les pays africains. Ce sont des réformes politiques, électorales, de la fonction publique, des lois, judiciaires, au niveau du gouvernement local, budgétaires et fiscales. Le problème est qu’il y a souvent un lien faible entre les réformes fiscales et d’autres réformes du secteur public. Un tel lien est nécessaire pour assurer une approche holistique qui est nécessaire pour la coordination, le partage d’informations et la promotion des bonnes pratiques. En outre, les réformes fiscales n’ont pas réussi comme prévu parce qu’elles n’ont pas été adaptées au contexte du pays, y compris aux réalités spécifiques de son histoire, sa culture, ses politiques, son économie, sa sociologie, son idéologie et de ses valeurs. L’une des principales raisons du succès limité de la plupart des réformes en Afrique est la présomption implicite selon laquelle la faiblesse de l’administration publique relève de la gestion et elle pourrait être remédiée simplement de manière technocratique par la combinaison de l’examen de l’organisation et d’un soutien financier, pour se procurer les services du plus grand spécialiste technique pour des conseils, des stages de formation et le matériel requis. En opposition, une vérité fondamentale est que les administrations publiques sont intégrées dans un système complexe et interdépendant. Ce système intègre non seulement l’appareil bureaucratique dans son ensemble, mais aussi plus largement, les institutions politiques et les intérêts sociaux, économiques et politiques (Levy 2004).

9.8 Faiblesses constitutionnelles et juridiques

Les mécanismes démocratiques dans un pays inspirent directement la transparence des processus décisionnels et déterminent donc le niveau auquel les politiciens peuvent s’attendre à être tenus pour responsables de leurs décisions. Malgré les progrès vers la consolidation de la démocratie en Afrique, on pourrait faire valoir que certains défis de la réforme fiscale sont probablement dus aux faiblesses démocratiques restantes. Les faiblesses démocratiques impliquent des pratiques constitutionnelles et juridiques. La littérature sur la démocratie en Afrique énumère un certain nombre de défis critiques, y compris la monétisation de la politique (comme aux États-Unis d’Amérique), à l’intimidation politique, la manipulation des votes, le néo-patrimonialisme, les habitudes de vote ethno-régionales, le profond respect du leadership et les attentes personnelles des faveurs en retour de la loyauté, la pression sur les politiciens à récompenser les bienfaiteurs après les élections et les abus de titularisation par le gouvernement. La manipulation perçue des mécanismes démocratiques a réduit la confiance de l’électorat sur le plan politique et a incité le public à demander une réforme des structures de gouvernance afin de normaliser la responsabilisation et la transparence. Cependant, l’une des principales explications de la poursuite des faiblesses démocratiques est la concentration du pouvoir politique à la présidence (BAD 2005; 2009).

La prépondérance du pouvoir exécutif a réduit la capacité des pays africains à rompre avec le néo-patrimonialisme. Le déséquilibre du pouvoir concentré au niveau de l’exécutif a affaibli l’équilibre institutionnel et la responsabilité financière au sein de ses organes. Par exemple, grâce à l’utilisation du pouvoir discrétionnaire sur les nominations temporaires, les Présidents africains sont capables de soustraire leurs délégués favorisés de l’examen parlementaire et sapent ainsi la sécurité de la dépendance des responsables des politiques de l’exécutif. De même, les Présidents sont

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généralement libres de nommer un grand nombre de Ministres et d’autres membres de l’exécutif. Les nominations ont souvent été perçues comme biaisées au détriment de la fonction publique. En outre, un tel pouvoir exécutif a permis au Président de créer unilatéralement et de restructurer les Ministères, les départements et les agences.

Une présidence hégémonique présente également d’autres dangers. Plusieurs études ont souligné une tendance à encourager le recours au favoritisme politique et à la corruption. Il y a peu d’obstacles pour le Président et le parti au pouvoir à abuser de titularisation pour le personnel ainsi que pour les partisans comme gain électoral. Dans le même temps, il y a un manque de transparence dans la gestion des biens publics tels que les forêts, les mines et les entreprises publiques et il y a peu de réactions de l’exécutif relatives à la mauvaise performance du conseil d’administration des organismes d’État et parapubliques. La domination de l’exécutif a permis aux gouvernements successifs de résister à l’introduction de la transparence, de la promotion d’instruments tels que l’accès à l’information sur la législation et les lois publiques sur les déclarations d’actifs (Englebert 2000; Herbst 2000; Levy et Kpundeh 2004).

9.9 Néo-patrimonialisme

Le Néo-patrimonialisme s’applique à l’informel, à la politique des dirigeants particularistes qui sont toujours dans les institutions officielles de l’État. Ainsi, la séparation entre la sphère publique et privée qui se situe à la base de la conception moderne de l’État est supprimée. En d’autres termes, le néo-patrimonialisme est la distribution verticale des ressources qui donnent lieu à des relations patron-clients basées autour d’un puissant individu ou d’un parti. Sur la base de cette définition, les trois caractéristiques distinctives du néo-patrimonialisme sont les suivants: (i) la concentration du pouvoir; (ii) l’octroi de faveurs personnelles et (iii) l’utilisation abusive des ressources de l’État (Bratton et van de Walle, 1997).

Des études ont montré que le néo-patrimonialisme mène à l’ingérence politique dans l’administration fiscale et en retour réduit les recettes de l’État. Les bailleurs de fonds et les chercheurs considèrent les administrations fiscales comme les points focaux de l’interférence des politiciens. L’influence indue de la sphère politique se manifeste à travers deux possibles voies principales. Tout d’abord, dans la nomination d’agents du fisc non qualifiés au niveau supérieur, moyen ou bas, qui occupent des postes de patronage. Deuxièmement, l’interférence néo-patrimoniale dans les affaires quotidiennes de l’administration fiscale pour éviter les audits des entreprises qui bénéficient d’une protection politique, pour empêcher les contrôles aux postes frontières et enfin pour harceler ceux qui s’opposent au néo-patrimonialisme de l’« Homme Fort », The Big Man. Les deux stratégies servent à l’intérêt politique en protégeant le pouvoir et également à l’intérêt privé en réduisant les paiements d’impôts. Elles maintiennent l’administration fiscale faible et réduisent considérablement la marge de l’autofinancement des États africains (CEA 2009). Dans son étude de l’Administration Fiscale Zambienne, von Soest (2006 21) a souligné que «les effets spécifiques du néo-patrimonialisme Zambien sur la collecte des recettes intérieures de l’État ont changé, mais le néo-patrimonialisme n’a pas disparu. Il pourrait même être possible que l’amélioration du recouvrement des recettes ait fournit des fonds additionnels pour les pratiques néo-patrimoniales ou les ont même accrues dans l’ensemble ». Cette logique s’applique à d’autres hypothèses selon lesquelles les «nouvelles autorités fiscales relativement puissantes que les bailleurs de fonds ont aidé à s’installer en Afrique sont devenues les principaux canaux pour l’accumulation et l’intégration des recettes non enregistrées entre les mauvaises mains » (Moore et Rakner 2002: 7). En conséquence, la réforme de l’administration fiscale en Zambie semble être un exemple de « syndrome de réforme partielle», qui s’explique par le fait que les politiciens appliquent seulement les réformes qui ne touchent pas à leurs intérêts (van de Walle, 2001; Rakner 2003).

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9.10 Manque d’appropriation des réformes

Nous avons déjà noté les l’ensemble des facteurs favorables à la fiscalité en Afrique. Les interventions politiques et par conséquent la mise en place de l’agenda mondial sur la fiscalité est préparée par les institutions financières internationales - le Fonds Monétaire International (FMI), la Banque Mondiale, les banques régionales de développement et les agences d’aide. Le facteur le plus important a été le FMI. Dans les mots de Fjeldstad et Moore (2008: 238) «Que ce soit ou non les décideurs des pays en développement se tournent vers le FMI pour obtenir des conseils sur la fiscalité, le FMI va vers eux d’une manière assez autoritaire. Les décisions proprement dites concernant une réforme fiscale substantielle sont particulièrement susceptibles d’être exécutées à des moments de stress ou de crise économique. Ce sont exactement les occasions où des équipes du FMI sont susceptibles de se présenter et d’être en mesure d’exercer une influence ». En conséquence, les réformes fiscales ne sont pas «du pays» ni contextualisées. Cela a abouti à l’absence d’appropriation et a partiellement contribué à la lenteur des progrès accomplis dans les réformes de l’administration fiscale.

9.11 Corruption

La corruption est un défi majeur auquel font face la gouvernance et le développement en Afrique. De nombreux pays africains sont pris au piège dans le cycle de la corruption, la pauvreté et le sous-développement (Ayee 1999; 2000). Les coûts de la corruption s’élèvent jusqu’à 10% de la richesse générée des ressources de l’Afrique (Union Africaine 2009). En dépit des efforts enregistrés dans certains pays et de l’attention nationale et internationale croissante, la corruption demeure un grave problème. Ce qui est inquiétant, c’est que le continent a enregistré plus d’échecs que de progrès dans la lutte contre la corruption.

L’omniprésence de la corruption reflète les mauvaises améliorations en matière de responsabilité dans les pays. Selon l’Index de Perception de la Corruption (IPC) 2009 de Transparency International, 31 des 47 pays africains ont obtenu moins de 3 (sur 10), ce qui indique que la corruption est endémique. En outre, 13 pays se situaient entre 3 et 5, où la corruption est perçue comme un problème sérieux. Une aggravation perceptible s’est produite au Sénégal et à Madagascar ou il a eu une régression de 3,4 à 3 ; et l’Algérie, le Gabon, le Mali, le Bénin et la Tanzanie qui étaient tous dessus de 3 sont passés de 2.6 à 2.9 (Transparency International, 2009). En 2008, seuls le Botswana, l’Île Maurice et le Cap-Vert ont enregistré une performance de plus de 5. La situation en Afrique du Sud continue de se détériorer. Alors qu’en 2007 l’Afrique du Sud comptait parmi les plus performants sur le continent, en 2009 son score a diminué à 4,7 contre 4,9 en 2008 (BAD 2010; CEA 2009).

L’omniprésence de la corruption, en particulier en Afrique, a suscité un élan pour résoudre le problème. Le 31 mars 2003, l’Organisation des Nations Unies a adopté la Convention des Nations Unies Contre la Corruption (CNUCC). Quarante-quatre (44) pays africains ont signé la Convention parmi lesquels 31 l’ont ratifié en octobre 2009. Les instruments régionaux qui ont vu le jour pour résoudre le problème sont notamment la Convention pour la Prévention et la Lutte contre la Corruption de l’Union Africaine (UA) qui a été élaborée en 2003 et a été ratifiée par 46 États africains. En janvier 2010, l’UA crée une Commission Spéciale de Lutte contre la Corruption. Son rôle est d’aider les pays africains à avoir législation anti-corruption. En outre, le Mécanisme Africain d’Évaluation par les Pairs (MAEP), créé en 2002 dans le cadre du Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD), vise à promouvoir la stabilité politique, la croissance économique, le développement durable et l’intégration régionale à travers l’adoption des politiques, des règles et des pratiques optimales. En mars 2010, 30 pays ont été impliqués dans le processus.

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Trois pays, le Ghana, le Rwanda et l’Algérie sont prêts pour le deuxième cycle après avoir subit le premier examen par les pairs, les deux premiers étant les pays pionniers de l’ensemble du processus (BAD 2010). Les groupements sous-régionaux comme la Communauté Économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et la Communauté de Développement d’Afrique Australe (SADC) ont aussi élaboré des cadres, tandis que de nombreux États africains ont formulé des lois anti-corruption et établi des institutions (CEA 2009).

La corruption à tous les niveaux en Afrique a également affecté la mobilisation des recettes. Comme indiqué ci-dessus, les études montrent que les agences fiscales sont parmi les institutions publiques les plus corrompues en Afrique (Le 2007; Fjeldstad 2003, 2009; von Soest 2006; Moore et Rakner 2002; Joshi et Ayee 2009). L’on estime que la corruption fait perdre aux gouvernements africains jusqu’à 50% de leurs recettes fiscales, ce qui dépasse la dette extérieure d’un pays dans la plupart des cas (2006 BAD). En dépit des réussites et des mesures visant à réduire la fraude fiscale dans les pays africains, ceux-ci sont encore des refuges pour l’évasion fiscale. Dans de nombreux pays, les riches échappent souvent à la simple formalité d’une évaluation fiscale ou en somme, évitent de payer leurs impôts par le biais de la corruption et d’autres formes de protection avec les agents du fisc. De même, dans de nombreux pays, les agents du fisc sont connus pour l’utilisation des retards, de menaces d’évaluations d’impôts élevés ou de promesses de basses impositions pour extorquer des fonds aux particuliers et aux sociétés. En effet, dans le secteur public, les services fiscaux et les services des douanes sont considérés comme les plus lucratifs pour les fonctionnaires (un euphémisme pour la corruption) (CEA 2009).

9.12 Différents régimes fiscaux dans les groupes sous-régionaux en Afrique

L’Afrique a 14 groupements sous-régionaux qui ont été formés dans le but de promouvoir l’intégration régionale à travers les échanges commerciaux, fiscaux et monétaires. Ce sont : la Communauté des États Sahélo-sahariens (CEN-SAD), Communauté Économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), le Marché Commun de l’Afrique Orientale et Australe (COMESA), Communauté d’Afrique de l’Est (CEA), Communauté de Développement d’Afrique Australe (SADC), l’Union du Maghreb Arabe (UMA), l’Union Douanière d’Afrique Australe (SACU) et l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA). Malgré la formation de ces groupements sous-régionaux, le commerce intra-africain est faible, ce qui représente une moyenne de 10% des exportations totales. Les facteurs qui ont contribué à la faible performance commerciale sont : la structure économique des pays africains qui en fait limite l’offre de produits diversifiés, les mauvaises politiques institutionnelles, la faiblesse des infrastructures, la faiblesse des marchés financiers et de capitaux et l’échec de la mise en place des protocoles commerciaux.

Ces groupements sous-régionaux ont également des régimes fiscaux différents qui ne favorisent pas l’harmonisation d’un système fiscal commercial sur le continent. Dans certains cas, il existe des différences majeures dans les systèmes fiscaux des pays au sein de la même sous-région. Par exemple, le système fiscal du Cameroun et du Nigéria sont différents et il en est de même pour le Maroc et l’Égypte.

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CHAPITRE 10: PRINCIPALES TENDANCES EN MATIÈRE DE GOUVERNANCE FISCALE EN AFRIQUE

Ce chapitre explore la tendance générale de la manière dont la bonne gouvernance fiscale en Afrique a changé ou est en développement. Cinq tendances clés sont identifiées et sont les suivantes: (i) Le regain d’intérêt en matière de fiscalité; (ii) la réforme de l’administration fiscale, (iii) la réforme de la structure fiscale; (iv) les recettes fiscales instables et (v) le lien entre la fiscalité et la bonne gouvernance.

10.1 Regain d’intérêt en matière de fiscalité

L’une des tendances générales identifiées est le regain d’intérêt pour les questions fiscales à la suite de la multiplication de plusieurs facteurs de réforme fiscale et de l’adoption d’une nouvelle législation par les gouvernements africains. Cet enthousiasme est le résultat non seulement du lien entre la fiscalité, le renforcement de l’État et la responsabilité, mais est aussi favorisé par les facteurs de la réforme fiscale qui incluent (1) la famille fiscale internationale dont le Fonds Monétaire International, la Banque Mondiale, les Organismes Bilatéraux de Développement et les conseillers fiscaux internationaux; (2) la famille fiscale par région africaine qui comprend entre autres, le Forum Africain sur l’Administration Fiscale (ATAF) et la Banque Africaine de Développement (BAD), (3) les conventions et déclarations internationales et les accords internationaux et (4) l’Association Mondiale des Contribuables créée en 1988 aux États-Unis et possède des succursales dans quatre pays africains. Ces facteurs favorables ont également été renforcés par plusieurs textes de loi adoptés par les pays africains en matière de fiscalité. Le regain d’intérêt pour les questions fiscales est susceptible d’être soutenu en raison de la prise de conscience par les gouvernements africains pour une autonomie fiscale qui nécessite l’amélioration du recouvrement des impôts, ce qui implique la promotion d’une culture de confiance entre l’État et ses citoyens, la responsabilité et la transparence.

10.2 Réforme de l’administration fiscale

Il y a une meilleure appréciation de l’importance des réformes fiscales administratives en général. La nouvelle orientation de ces efforts de réforme met relativement moins l’accent sur une simple extension de la collecte des recettes. Elle met davantage l’accent sur la façon dont les recettes sont collectées et comment cela peut contribuer à des objectifs plus larges de renforcement de l’État. Cela reflète la maxime selon laquelle «l’administration fiscale est la politique fiscale » (Bird et Casanegra 1992).

Cinq éléments ont caractérisé la réforme des administrations fiscales en Afrique. Ils sont les suivants:

(i) Les améliorations générales dans la capacité des administrations fiscales.(ii) La réorganisation, qui a mis l’accent sur la délocalisation des agences organisées par type

de taxe à l’organisation par fonctions essentielles et, plus récemment, par segments d’impôt grâce à la création des « Unités des Grands Contribuables (LTU) » qui sont structurées fonctionnellement et portent sur un segment d’imposition unique. Toutefois, la réorganisation dans d’autres domaines de l’administration tels que la motivation des agents du fisc grâce à une gestion des performances a été beaucoup plus lente.

(iii) La mise à niveau des technologies de l’information et de la communication (TIC) en vue d’améliorer la gestion et l’analyse des données, de minimiser les coûts de conformité, réduire l’ampleur de la corruption et de la collusion et d’améliorer le contrôle. Même s’il y a eu des succès, la plupart des projets de TIC n’ont pas atteint leurs objectifs à cause des retards,

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de la mauvaise intégration aux processus existants, de la mise en œuvre inadéquate et de l’analphabétisme des contribuables en matière de TIC.

(iv) Les services pourvus aux contribuables en mettant l’accent sur l’amélioration de l’éducation et la sensibilisation du contribuable, la réduction des coûts de conformité et l’adoption d’un service axé sur la clientèle. Bien que certains changements dans les attitudes aient eu lieu dans certains pays, l’absence d’évaluations détaillées révèle les limites des progrès réels réalisés.

(v) L’autonomie de la fonction publique dans l’espoir de réduire l’ingérence politique, d’accroître la flexibilité et d’améliorer les salaires et les conditions de travail. Cela a conduit à la création d’administrations fiscales semi-autonomes (ARA) dans 15 pays africains. Il ressort de la littérature que, même si les ARA avaient souvent réalisé de dramatiques améliorations de performance à court terme, ces gains se sont avérés souvent difficiles à maintenir lorsque l’urgence initiale de la réforme baisse, conduisant à leur revers.

Alors que 15 pays africains ont établi des ARA, les 39 autres pays ont restructuré leurs administrations fiscales centrales au sein du Ministère des Finances dans le but de les rendre plus efficaces et efficientes.

En comparant l’efficacité des deux formes institutionnelles d’administrations fiscales en Afrique, à savoir, l’administration fiscale au sein du Ministère des Finances du gouvernement central et l’Administration fiscale semi-autonome (ARA), il n’y a pas une grande différence entre les deux en termes de capacité pour la perception des impôts.

10.3 Réformes de la structure fiscale

Les chercheurs ont fait remarquer que la structure fiscale a toujours été au premier rang de la plupart des débats fiscaux. Depuis les années 1980, l’accent a été mis sur (a) parvenir à la neutralité économique - qui est de minimiser les distorsions économiques causées par la fiscalité - et (b) maximiser le recouvrement des recettes. En termes pratiques, cela s’est traduit par les mesures suivantes qui ont été adoptées dans tous les pays africains:(i) L’abandon des taxes commerciales.(ii) Une évolution vers les biens et les services et des Taxes à Valeur Ajoutée (TVA) en particulier.(iii) L’effort visant à élargir l’assiette fiscale. La base d’imposition déjà peu profonde dans la plupart

des pays africains est cependant érodée par des niveaux élevés d’informalité, d’octroi de trop d’avantages fiscaux et d’exonérations fiscales, par la fiscalité inefficace au niveau des industries extractives, l’incapacité de lutter contre les abus des prix de transfert des entreprises multinationales et contre les flux des capitaux illicites vers les juridictions secrètes « paradis fiscaux »).

(iv) Une simplification générale des codes fiscaux.(v) Étendre la fiscalité du secteur informel.(vi) La décentralisation des activités visant à accroître les recettes.(vii) Promouvoir le bien-être en améliorant les prestations des industries extractives au niveau des

pays africains riches en ressources naturelles, grâce à la ratification d’initiatives internationales pour la bonne gouvernance contre la corruption telles que le Processus de Kimberley, la Campagne « Publish What You Pay » et l’Initiative de Transparence des Industries Extractives (ITIE).

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10.4 Recettes fiscales instables

La tendance des recettes fiscales sur le continent africain est loin d’être positive en dépit des réformes. Même si la moyenne des recettes fiscales africaines en tant que part du PIB a augmenté dans les années 1990, la plupart du temps, la tendance positive a été observée grâce à des revenus liés aux ressources fiscales qui ont généralement distrait les gouvernements pour ne pas générer des revenus sur la base d’une forme de fiscalité plus exigeante politiquement comme les impôts sur les sociétés appliqués à d’autres industries, les impôts sur le revenu personnel, la TVA et les taxes d’accise. En d’autres termes, la structure fiscale de nombreux pays africains est déséquilibrée. Ces pays comptent trop sur un ensemble restreint de taxes pour générer des revenus.

En raison de ces faiblesses, l’on convient que la mobilisation des ressources peut être augmentée grâce à une transition vers des sources de revenus plus appropriées. Ceci appelle à l’approfondissement ou la diversification de l’assiette fiscale grâce à un certain nombre de mesures.

10.5 Lien entre la fiscalité et la bonne gouvernance

Une tendance croissante en Afrique est le lien entre la fiscalité et la bonne gouvernance en raison de la prise de conscience d’une dépendance fiscale qui incite à une meilleure gouvernance à travers trois canaux:

(i) Les processus d’intérêt communs qui garantissent que les gouvernements ont de plus fortes incitations pour promouvoir la croissance économique, car ils dépendent des impôts et donc de la prospérité des contribuables.

(ii) Les processus des administrations qui obligent les États à mettre en place un appareil bureaucratique complexe pour la perception des impôts en raison de leur dépendance, en particulier, des impôts directs. Cela va alors conduire à une amélioration plus importante au niveau de l’administration publique.

(iii) Les processus visant à la responsabilité, la transparence et la sensibilité en mettant l’accent sur la fiscalité, engagent de manière collective les contribuables dans la politique et les conduisent à réclamer du gouvernement une réciprocité, soit par des conflits à court terme, soit par des renforcements de l’engagement politique à long terme. Les gouvernements sont donc obligés de répondre aux demandes des ces citoyens en vue d’améliorer la discipline fiscale et de maintenir les recettes publiques.

Le résultat du lien de la fiscalité à la bonne gouvernance dans les pays africains a conduit à un débat constant sur: (1) le lien approprié entre les impôts payés et les services offerts aux citoyens; (2) le renforcement des partenariats entre les administrations fiscales et la société civile, et (3) la lutte contre la corruption financière au sein des administrations fiscales pour bâtir la confiance et la légitimité.

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CHAPITRE 11: RECOMMANDATIONS POUR LA PROMOTION DE LA GOUVERNANCE FISCALE EN AFRIQUE

Ce chapitre met en lumière un certain nombre de recommandations pour parvenir à la bonne gouvernance fiscale car elles ont d’importantes implications pour la bonne gouvernance financière. Ces recommandations sont les suivantes: (1) Lutter l’évasion fiscale, (2) Mettre fin aux flux des capitaux illicites, (3) Lutter contre les prix de transfert abusifs, (4) Établir une gestion efficace du système fiscal, (5) Lutter contre la corruption financière, (6) Mettre fin aux avantages fiscaux et aux exonérations fiscales, (7) Améliorer de la mobilisation des recettes, (8) Introduire des mesures visant à bâtir une culture contribuables, (9) Améliorer la fiscalité des ressources naturelles, et (10) Parvenir à une meilleure compréhension de la nature politique de la fiscalité.

11.1 Lutte contre l’évasion fiscale

Dans de nombreux pays africains où le secteur informel est diversifié, les contribuables, petits et grands, se soustraient à l’impôt. C’est un grand défi. Le secteur informel peut, toutefois, être intégré dans la fiscalité par le biais de moyens pratiques. Par exemple, l’Algérie utilise l’impôt forfaitaire pour les entrepreneurs essentiellement informels. De même, en Zambie, un impôt forfaitaire de base pour les zones rurales a été mis en place avec l’imposition forfaitaire au taux de 3% sur les revenus du groupe dans les zones urbaines. En outre, un « permis de colporteur » a été émis pour les vendeurs de rue. Il est convient de noter que les micro-entreprises pourraient être assujetties à l’imposition par une « taxe fixe de synthèse » : les micro-entreprises devraient payer une taxe fixe basée sur l’activité commerciale et quelques autres paramètres faciles à mesurer (par exemple, l’emplacement et l’équipement). Les micro-entreprises seraient ainsi soumises à un régime fiscal simple, basé sur un bénéfice probable. Parce que le régime fiscal fixe synthétique est simple et facile à mettre en œuvre, il serait possible d’impliquer les autorités locales dans le recouvrement de l’impôt, car il est conçu comme une ressource locale (BAD 2010).

11.2 Mettre fin aux flux des capitaux illicites

Il devrait y avoir un effort concerté de la communauté internationale et des gouvernements africains pour gérer les flux de capitaux illicites en provenance de l’Afrique, principalement vers les paradis fiscaux et les institutions financières occidentales. Les entreprises qui s’adonnent à l’évasion fiscale commerciale, principalement par le biais de la manipulation des transactions commerciales ne doivent pas seulement être mises sur la liste noire mais doivent être poursuivies en justice. Les citoyens des pays africains qui sont de connivence avec ces sociétés et qui servent parfois de façades, doivent aussi être sanctionnés pour que cela serve de mesures dissuasives. Toutes les opportunités qui facilitent le phénomène des flux de capitaux illicites doivent être extirpées et des mécanismes de contrôle rigoureux à travers une législation appropriée et d’autres mesures incitatives doivent être mis en place.

11.3 Lutte contre l’abus des Prix de Transfert

La lutte contre l’abus des prix de transfert exige que les pays africains élaborent des mesures législatives particulières adaptées à leur système juridique et contexte économique, afin de renforcer l’expertise administrative nécessaire pour les faire respecter. Les gouvernements africains doivent examiner soigneusement les ressources à utiliser pour combattre l’abus des prix de transfert. Avec les contraintes des capacités administratives existantes et des quantités considérables de recettes fiscales en jeu, une approche pragmatique s’impose et doit être en harmonie avec les moyens administratifs et institutionnels disponibles dans chaque pays.

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11.4 Mise en place d’une gestion appropriée du système fiscal

La gestion efficace du système fiscal permet au secteur public de mobiliser les ressources pour le développement économique. Elle engendre également un climat de confiance dans la gestion des finances publiques; ce qui est un élément important de la bonne gouvernance. Malgré les efforts déployés pour élargir l’assiette fiscale et réduire l’évasion fiscale, de nombreux gouvernements africains doivent prendre davantage de mesures pour obtenir des résultats satisfaisants.

Le système fiscal dans de nombreux pays africains est largement inéquitable. Il est souvent perçu par les citoyens comme injuste, difficile à comprendre et ne reflétant pas la capacité des contribuables à s’acquitter de leurs payements. Dans l’analyse fiscale, l’équité d’un système fiscal est généralement divisée en équité horizontale et en équité verticale. L’équité horizontale exige que des personnes dans des circonstances similaires soient traitées de la même façon alors que l’équité verticale exige que dans des circonstances différentes des individus soient traités de manière différente. L’incapacité des autorités fiscales à assujettir les particuliers fortunés et les grandes entreprises à l’imposition est souvent causée par des centres financiers offshores (CFO), c’est à dire des «paradis fiscaux» ou des juridictions «secrètes» qui facilitent l’évasion fiscale et dissimulent les produits illégaux dans des comptes non contrôlables. L’existence des juridictions secrètes a des conséquences graves sur la productivité des recettes et l’équité des systèmes fiscaux en Afrique. La gouvernance fiscale et, en effet, la gestion des finances publiques seront renforcées s’il y a une meilleure équité dans l’application et l’administration des impôts.

11.5 Lutte contre la corruption fiscale

La lutte contre la corruption au sein des administrations fiscales est une priorité pour établir la légitimité. La corruption sape le moral fiscal et les recettes fiscales. Un agent du fisc convenablement payé sera moins enclin à prendre des pots de vin. L’autre défi est que les spécialistes fiscaux qualifiés sont débauchés par le secteur privé où il y a une forte demande d’expertise en fiscalité. Les gouvernements africains doivent trouver des solutions qui prennent en compte une échelle salariale différente pour les administrateurs fiscaux par rapport à celle des fonctionnaires ordinaires. Toutefois, il a été souligné que l’usage excessif des primes, si elles ne sont pas correctement conçues et appliquées, peut réduire la qualité des incitations et être la cause de frustrations au sein des administrations fiscales. En outre, la réduction des coûts de consentement fiscal est de nature à réduire la volonté des contribuables à payer les pots de vin afin d’éviter de déclarer et de payer leurs impôts. De même, la réduction du nombre d’interactions d’un contribuable avec les agents du fisc, la transparence de l’usage des codes fiscaux et des bases de données fiscales informatisées, peuvent également contribuer à réduire les possibilités de corruption (BAD 2010).

11.6 Mettre fin aux avantages fiscaux

Le fait que l’utilisation des incitations fiscales soit un moyen rentable pour surmonter les obstacles, dépend des conditions et des caractéristiques d’investissement du pays hôte. En général, il est préférable de se concentrer sur les obstacles réels à l’investissement et d’avoir pour objectifs de les aborder directement. Traiter d’obstacles non fiscaux peut être une politique plus efficace pour attirer des investissements que de chercher à égaler les incitations fiscales accordées par d’autres pays, en particulier si ces derniers poussent à une fiscalité à taux zéro parce que les pays sont en concurrence pour les investissements et finalement aucun impôt n’est perçu par la suite. En fournissant un système fiscal attractif aux investisseurs, les gouvernements africains devraient avoir pour buts d’établir la transparence, la certitude et la prévisibilité du traitement fiscal et de prendre des mesures pour limiter les coûts de conformité (par exemple, par l’éducation des contribuables

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et des paiements simplifiés), avant de soustraire les investisseurs internationaux de toutes leurs obligations fiscales ou d’une partie de celles-ci. Les pertes de recettes par des incitations fiscales à l’égard des investisseurs - telles que les exonérations fiscales, les exonérations partielles fondées sur le profit, les zones de libre-échange, etc. - ont tendance à excéder avec une large marge les coûts de recettes attendus avant que la concession ne soit mis en place. En particulier, les gouvernements africains sous-estiment généralement les potentialités de planification fiscale des entreprises multinationales qui parviennent souvent à étendre la couverture de leurs allégements fiscaux initiaux à leurs activités et de ce fait arrivent à mettre à l’abri les activités et les profits non visés. La recrudescence de la dépendance vis-à vis d’autres impôts et la nécessité des mesures de protection de l’assiette fiscale impose des contraintes supplémentaires au système fiscal. Dans le même temps, la concurrence entre pays pour attirer des investissements mobiles crée une pression pour continuer à utiliser des incitations fiscales ciblées. Compte tenu de cela, un certain degré de coopération entre les pays est nécessaire pour prévenir une ruée improductive contre la baisse des taux d’imposition effectifs sur le bénéfice. Ceci est particulièrement important pour les pays liés par des accords de libre-échange et qui, par conséquent, sont susceptibles d’être en concurrence pour des capitaux mobiles. On peut dire, avec une certaine forme de collaboration régionale, la priorité des décideurs politiques devrait être de limiter les préférences fiscales les plus dommageables tels que les exonérations fiscales et les incitations à l’exportation. Un cadre de surveillance et de système informatisé d’échange de renseignements seraient nécessaires pour la mise en œuvre de ce type d’accord (BAD 2010).

11.7 Améliorer la mobilisation des recettes

La plupart des pays africains sont confrontés à des difficultés avec leurs politiques et leur administration fiscales mais ils ont également besoin d’améliorer la mobilisation des recettes pour financer leurs ambitieux programmes de développement économique et d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Du point de vue gouvernance, ce n’est pas seulement l’objectif de recouvrement des recettes qui est une question importante, mais également la façon dont les taxes sont appliquées. Si ces objectifs sont atteints mais que le recouvrement des impôts se fasse par des méthodes dures, illégitimes et coercitives, cela ne reflète pas une bonne gouvernance fiscale. Certaines autorités fiscales en Afrique, telles que l’Uganda Revenue Authority, Tanzania Revenue Authority et Zambie Revenue Authority ont affirmé que les objectifs de revenus qu’elles reçoivent du Ministère des Finances sont hautement irréalistes compte tenu de la structure fiscale actuelle. Par conséquent, pour atteindre les objectifs, elles « vont chasser au zoo » ; ce qui signifie que les entreprises les plus facilement accessibles et moins politiquement connectées sont exposées à l’application rigoureuse et aux contrôles fiscaux quasi-légitimes.

Le manque à gagner est une raison majeure pour les déficits budgétaires et le manque de discipline budgétaire. Alors que les pays comme le Bénin, le Malawi, le Nigéria et l’Afrique du Sud ont réussi à atteindre ou à dépasser leurs objectifs, d’autres pays comme le Burkina Faso, le Ghana et Maurice n’ont pas pu à atteindre leurs objectifs de mobilisation des recettes. Des lacunes dans le système de recouvrement des impôts – l’évasion fiscale, la corruption, les abus et une mauvaise application des dispositions relatives à l’exonération fiscale, l’ingérence politique et la faible capacité des administrations fiscales - sont à l’origine de ces défaillances (ECA 2009). En bref, la prévisibilité de la mobilisation des ressources est une condition sine qua non pour la bonne gouvernance fiscale ainsi que pour la gouvernance financière publique.

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11.8 Créer une culture de consentement fiscal

Des mesures doivent être instituées pour promouvoir une culture de contribuables. Elles comprennent:(i) Les gouvernements devraient éliminer la perception de nombreuses entreprises et des

particuliers qui selon eux payer les impôts leur rapportent peu en termes de prestation de services publics en échange d’un service de qualité.

(ii) Le montant à payer pour l’évitement fiscal et le risque de se faire prendre doivent être perçus comme élevés. Les sanctions doivent être appliquées de manière efficace quand et où cela est nécessaire.

(iii) Les administrations fiscales doivent traiter les contribuables comme des clients plutôt que des «présumés criminels».

(iv) Des campagnes d’éducation bien définies et bien exécutées par les administrations fiscales qui utilisent les médias et les nouvelles technologies peuvent aider à garantir que les contribuables comprennent les exigences de la discipline fiscale. En Afrique du Sud et en Zambie, par exemple, des campagnes de sensibilisation des contribuables ont permis de rendre le public plus conscient et plus apte à la discipline fiscale volontaire.

11.9 Amélioration de la fiscalité des ressources naturelles

Les ressources naturelles extractibles - le pétrole, le gaz et les minéraux, sont déjà une source de revenus essentielle pour de nombreux pays africains. Toutefois, l’évidence montre que les pays africains perçoivent des revenus relativement moindre des ressources naturelles que les autres pays dans le monde. Cependant, il est difficile d’en avoir une idée claire. Les contrats sont souvent soumis à des strictes clauses de confidentialité imposées par les sociétés multinationales, les gouvernements, les investisseurs et les banques concernées. La corruption est seulement une partie de l’explication. Les gouvernements affirment qu’ils ne peuvent pas publier tous les détails sur les industries extractives et qu’ils ont une influence limitée sur ces sociétés. Les pays sont également en concurrence pour se procurer les rares compétences en gestion et l’assistance techniques nécessaires pour l’extraction des ressources. Pourtant, le manque de compétences pour les affaires juridiques et les négociations joue un rôle majeur dans la réduction des recettes fiscales provenant des ressources naturelles. Compte tenu de ces défis, le FMI, la Banque Mondiale, la Banque Africaine de Développement et les donateurs bilatéraux devraient aider les gouvernements africains à renforcer les capacités au niveau du secteur public afin qu’ils soient en mesure de (re-)négocier des contrats avec des sociétés multinationales établies dans les industries extractives.

11.10 Meilleure compréhension de la nature politique de la fiscalité

Bien que les aspects techniques de la réforme fiscale soient essentiels, une meilleure compréhension de l’efficacité des réformes fiscales n’est pas possible sans une meilleure compréhension de la façon dont les réformes deviennent légitimes. Parce que la fiscalité influe sur les incitations et la distribution en même temps, la réforme fiscale nécessite un degré de consensus social qui sous-tend que la politique est dans l’intérêt collectif, et / ou qu’il faut un État doté de la capacité de faire obéir ceux qui contestent ses attributions. Ainsi donc, l’accent mis sur les conceptions institutionnelles (telles que l’autonomie) et sur les autres questions techniques en matière de fiscalité, est insuffisant car il ne tient pas compte de la nature politique de la fiscalité. Mettre davantage l’accent sur l’économie politique de la fiscalité est nécessaire pour la conception et la mise en œuvre de systèmes fiscaux efficaces.

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CHAPITRE 12: CONCLUSIONS: AGENDA POUR LA FUTURE RECHERCHE SUR BONNE GOUVERNANCE FISCALE EN AFRIQUE

Ce Chapitre fait état de cinq questions qui devraient retenir l’attention d’un agenda pour la recherche future. Elles sont (i) le développement d’une base de réforme fiscale plus stratégique, historique et politiquement avisée, (ii) la faisabilité des impôts fonciers et immobiliers; (iii) la fiscalité des «survivants» de l’économie informelle; (iv) la fiscalité et les genres, et (v) les niveaux d’imposition et la légitimité du gouvernement.

12.1 Développement d’une base de réforme fiscale plus stratégique, historique et politiquement avisée

Le succès des réformes fiscales ne devrait pas être seulement mesuré en termes d’atteinte des objectifs réalisables, il devrait également être jugé par la façon dont les réformes renforcent l’institutionnalisation de la négociation et du dialogue politique entre l’État et les groupes d’intérêt dans la société. Par conséquent, le défi majeur est de développer une base plus stratégique, historique et politiquement avisée en vue de promouvoir les réformes fiscales les plus difficiles.

12.2 Faisabilité des impôts fonciers et immobiliers

Il est temps que les pays africains introduisent des impôts fonciers et immobiliers comme une importante source de revenus en Afrique. Pour ce faire, la recherche doit être menée sur la faisabilité de la création de marchés et de banques pour le secteur foncier et immobilier.

12.3 Fiscalité des «survivants» dans l’économie informelle

L’Afrique a un grand nombre de petites entreprises qui sont dans le secteur informel. Elles ne font pas partie de « l’informalité formelle ». Ce sont des entreprises qui ne sont pas dans le filet fiscal et sont la plupart du temps composée de survivants qui luttent pour leurs moyens de subsistance dans une économie informelle. En conséquence, davantage de recherches sont nécessaires pour examiner la façon dont ce groupe peut être amené au filet fiscal.

12.4 Fiscalité et Genres

La recherche doit se concentrer sur les dimensions des genres de la fiscalité. Y a-t-il une relation entre le genre et la fiscalité? Les femmes sont-elles victimes de discrimination quand il s’agit de fiscalité? Les femmes paient-elles plus d’impôts que les hommes, ou vice-versa?

12.5 Niveaux d’imposition et légitimité du gouvernement

Les niveaux de taxation n’indiquent pas nécessairement que l’État ou le gouvernement est légitime. La violence politique au Kenya et au Zimbabwe en 2008 et 2009, respectivement, considérés comme des états d’imposition relativement élevée, sont des exemples qui suggèrent que la perception le recouvrement d’impôts relativement élevé ne s’oppose pas à de grands défis à l’autorité de l’État. Par conséquent, plus de recherches sont nécessaires pour expliquer, si les taux d’imposition élevés sont le résultat de la discipline fiscale / du consentement fiscal, de l’efficacité administrative ou de faibles niveaux de coercition.

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(ii) Le sixième Sommet des Chefs d’État du NEPAD et du Comité de mise en œuvre gouvernement également connus sous le nom de la Déclaration d’Abuja sur la Démocratie, la Gouvernance Politique, Économique et des entreprises, 3 mars 2003;

(iii) Le Forum de Haut Niveau, la Déclaration de Paris sur l’Efficacité de l’Aide, l’Appropriation, Harmonisation, Alignement, Résultats et Responsabilité Mutuelle, 2 mars 2005;

(iv) La Réunion des Ministres des Finances du G8 et de son Plan d’Action pour la bonne gouvernance financière en Afrique, tenue à Potsdam, le 19 mai 2007;

(v) La Charte Africaine sur la Démocratie, des Élections et la Gouvernance, janvier 30, 2007;

(vi) Le Forum de Haut niveau sur l’Efficacité de l’Aide (Plan d’action d’Accra), 4 septembre 2008 ;

(vii) Communiqué de Pretoria: Conférence Internationale sur la Fiscalité, Renforcement de l’État et Développement des Capacités en Afrique, 29 août 2008 ; et

(viii) La Déclaration de Nairobi sur la Fiscalité et le Développement, 25-26 mars 2010

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ANNEXE 1: Questionnaire à l’intention des Commissaires Fiscaux

i. Du point de vue votre administration fiscale/douanière, que considérez-vous comme la bonne gouvernance fiscale?

ii. Quels aspects de la bonne gouvernance fiscale considérez-vous comme les questions les plus importantes qui méritent plus d’attention et de contrôle?

iii. Quelles sont les réalisations les plus importantes de votre administration fiscale / douanière en ce qui concerne la bonne gouvernance fiscale (par exemple, tous les problèmes liés à la conception de la politique fiscale, le recouvrement des recettes, les questions de gestion et d’organisation, les relations avec les contribuables et les associations professionnelles, la diffusion d’informations sur la collecte des recettes, etc.)?

iv. Quels sont les défis actuels les plus importants auxquels fait face votre administration fiscale /douanière en ce qui concerne la bonne gouvernance fiscale (par exemple les questions liées à la conception de la politique, la perception des recettes, les questions de gestion et d’organisation, les relations avec les contribuables et les associations professionnelles, la diffusion d’informations sur la collecte des recettes, etc.)?

v. Y a-t-il des différences entre les diverses bases d’imposition / de recettes en ce qui concerne les réalisations et les défis de la gouvernance fiscale? Le cas échéant, expliquez brièvement.

vi. Est-ce votre administration fiscale / douanière chargée de la collecte des recettes provenant des ressources naturelles? Si oui, quelles sont les réalisations les plus importantes et les défis que vous avez rencontrés?

vii. Quelles sont les mesures prises par votre administration fiscale/douanière pour tisser des relations responsables avec les contribuables?

viii. Décrivez brièvement comment le cadre de gouvernance fiscale de votre administration s’adapte ou établit des liens avec le cadre plus large de la gouvernance financière de votre gouvernement, des relations institutionnelles avec le Ministère des Finances, du Parlement, de la supervision du vérificateur général, des organes de contrôle réglementaires et d’autres textes législatifs.

ix. Veuillez faire une brève évaluation de l’évolution de la gouvernance fiscale dans votre pays avec une référence spécifique à l’impact des legs administratifs et des facteurs de changement.

x. Est-ce que la crise financière mondiale a eu un impact sur le rôle de supervision fiscale réglementaire de votre administration?

xi. Avec du recul, si vous aviez à recommencer l’élaboration d’un cadre de gouvernance, où concentreriez-vous vos efforts et vos priorités pour atteindre votre objectif en matière de bonne gouvernance fiscale?

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ANNEXE 2: Tableau 1: Répartition Linguistique fondée sur les 4 langues parlées au sein des 54 pays africains

Anglophone Francophone Lusophone Arabophone Autres

Botswana Bénin Angola Algérie Érythrée

Gambie Burkina Faso Le Cap-VertRépublique Arabe

d’Égypte Éthiopie

Ghana Burundi Mozambique Libye Somalie*

Kenya Cameroun Mauritanie, IR

LesothoRépublique

CentrafricaineMaroc

Libéria Tchad

République Démocratique

Sahraouie Arabe (WS)

Malawi Comores Soudan *

Maurice *République

Démocratique du Congo.

Tunisie

(L’anglais est la langue officielle, mais le français

fondé sur le créole reste la lingua

franca)

République du Congo,

Djibouti *

Namibie Côte d’Ivoire

Nigéria Djibouti *

RwandaGuinée

Équatoriale

Les Seychelles Gabon

Sierra Leone Guinée

Afrique du Sud* Guinée-Bissau

Soudan * Madagascar, DR

Swaziland Mali

Tanzanie Niger

Ouganda Rwanda

ZambieSao Tomé &

Principe

Sénégal

Somalie *

Togo

* Les pays ayant plus d’une langue officielle.

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