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Les règles d’affectation de recettesIl existe deux types d’affectations de recettes. Celles qui sont internes au budget de l’Etat et celles qui bénéficient à d’autres budgets comme la sécurité sociale ou les budgets locaux. La première catégorie d’affectations existait déjà sous l’ancien régime de l’ordonnance de 1959 alors que la seconde n’était prévue par aucun texte ce qui a posé beaucoup de problèmes avant la LOLF.

1/ Les affectations internes au budget de l’Etat§1. Les fausses affectations internes au budget de l’EtatLa non affectation des recettes est un élément du principe d’universalité qui a été réaffirmée par la LOLF article 6. C’est ce même article 6 qui prévoit expressément que certaines recettes pourront être prélevées afin de financer d’autres budgets : ce sont les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales (1969) et le prélèvement sur recettes destiné à alimenter le budget de l’Union européenne (1971). La jurisprudence constitutionnelle avait accepté ce procédé qualifié de rétrocession depuis sa décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 à condition que le prélèvement soit suffisamment précis dans son montant et dans ses justifications (Décision n° 405 du 29 décembre 1998). La Cour des comptes n’était pas d’accord avec ce procédé car le prélèvement masque en réalité des dépenses. Pourtant, la LOLF a confirmé la technique du prélèvement sur recettes afin d’élargir les possibilités offertes aux parlementaires de compenser les ressources dans le cadre de l’article 40 de la Constitution (irrecevabilités financières). Il est intéressant de remarquer que les amendements du Sénat à la LOLF auraient souhaité qu’il puisse exister des prélèvements sur recettes pour la sécurité sociale ce qui aurait été effrayant dès lors que les masses sont supérieures à celles du budget de l’Etat. L’article 34-I alinéa 4 de la LOLF a précisé que les recettes prélevées doivent être évaluées dans la première partie de la loi de Finances ce qui est fait dans un article spécifique ainsi que dans l’état A de même que le tableau d’équilibre de la Loi de Finances. Lorsque l’on additionne les prélèvements sur recettes bénéficiant aux CL avec les ressources fiscales qui leur sont affectées, on remarque que les CL bénéficient, plus que d’autres secteurs, de ressources venant de l’Etat. Pour 2008, les prélèvements sur recettes sont de 69,9 Mds euros répartis entre 51,2 Mds pour les collectivités locales et 18,4 Mds pour le budget européen.

§2. Les authentiques affectations internes au budget de l’Etat : elles découlent des articles 16 et suivants de la LOLF. En effet, elles figurent dans un chapitre intitulé : « des affectations de recettes ». L’article 34 qui dresse l’inventaire du contenu des lois de Finances précise que toutes les dispositions relatives aux affectations de recettes à l’intérieur du budget de l’Etat doivent

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figurer en première partie de la Loi de Finances (contenu exclusif). L’article 16 énumère les différents types d’affectations de recettes qui peuvent concerner les BA et les CS, en principe le Budget général ne peut comprendre de recettes affectées, toutefois, certaines procédures comptables particulières peuvent exister afin de donner un peu de souplesse au principe d’universalité. En principe, les affectations de recettes ne vont concerner que les éléments externes au budget général de l’Etat : les BA et les CS. Les BA devaient être supprimés par la LOLF mais leur nombre a été réduit à deux (art. 18). Les CS ne comportent désormais que quatre grandes catégories (art 19), certains CS ont été expressément créés par la LOLF (art.21 : compte pensions et compte de gestion des participations financières de l’Etat, art. 22 compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat). Pour 2008, le tableau d’équilibre de la loi de finances initiale précise les montants de ressources et de charges : contrôle et exploitation aériens (aviation civile) 1,7 Md euros en recettes et en dépenses, Publications officielles 197 000 euros en recettes et 196 000 euros en dépenses. Le total reste en dessous des 2 Mds d’euros. Les Comptes spéciaux alourdissent le déficit budgétaire de 467 000 euros, parmi eux, on note la première catégorie intitulée comptes d’affectation spéciale : 54,4 Mds en recettes et en dépenses, la seconde catégorie est intitulée comptes de concours financiers, c’set la plus importante avec un peu plus de 93 Mds d’euros en recettes et en dépenses.

A l’intérieur du budget général de l’Etat, des procédures particulières existent mais elles ont été modifiées par rapport à ce qui était prévu dans l’ordonnance de 1959. D’abord les fonds de concours sont autorisés par l’art. 17 de la LOLF, mais ils doivent être obligatoirement évalués en loi de Finances (dans l’Etat A ainsi que dans chaque PAP), ils ne doivent concerner que les recettes non fiscales. L’affectation résulte de l’intention de la partie versante. La recette correspondant au fonds de concours doit être prévue et autorisée par une loi de Finances, les crédits sont ouverts par un arrêté du ministre des Finances. L’article 17-II prévoit deux cas de fonds de concours : 1 versement par des personnes physiques ou morales destinés à concourir à certaines dépenses d’intérêt public. 2 produits de dons et legs attribués à l’Etat. Ensuite la procédure de rétablissement de crédits qui correspond à une régularisation : on a dépensé des crédits mais cette dépense doit être effacée, annulée donc on rétablit le crédit. L’article 17 prévoit deux cas de rétablissement de crédits : 1 à la suite d’un paiement indû ou provisoire. 2 à la suite d’une cession entre deux services de l’Etat ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires. Ce rétablissement étant une opération interne à l’Etat, elle relève d’un simple arrêté du ministre des Finances. Les conditions sont plus strictes que dans l’ord de 1959. Enfin, la procédure nouvelle est celle de l’attribution de produits qui constitue une affectation, à un service, de recettes particulières. Elle résulte d’une initiative du Sénat qui a voulu moderniser et responsabiliser les services. Les produits résultant de prestations régulièrement fournies par des services de l’Etat peuvent

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leur être attribués. Cette attribution constitue une affectation motivée par le souci de performance selon lequel une prestation régulière entraîne toujours une rémunération. C’est donc une récompense nouvelle pour les services performants. La procédure à suivre est un Décret pris sur rapport du ministre des Finances. On signalera enfin qu’est supprimée la possibilité anciennement offerte au gouvernement de décider d’affectations au sein du budget général.

Depuis la modification de la LOLF par la LO du 12 juillet 2005, il est prévu une affectation des suppléments de recettes fiscales par rapport aux recettes attendues. Depuis 2006, toutes les recettes supplémentaires ont été affectées au désendettement de l’Etat. Il s’agit d’une affectation supplémentaire qui montre bien que les affectations sont tout de même un moyen de rééquilibrer les Finances publiques (art. 34-10 de la LOLF).

2/ Les affectations externes au budget de l’EtatAu départ, il y a l’article 2 de la LOLF qui nous dit : « Les impositions de toutes natures ne peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à lui et sous les réserves prévues par les articles 34 (contenu de la LFI), 36 (décision prise dans une LF), et 51 (annexe jointe au PLF). Cela signifie que le principe général est rappelé : les ressources fiscales ne sont pas faites pour être affectées, elles sont universelles et doivent donc financer indistinctement toutes les dépenses de l’Etat.

Masses de ressources affectées à la sécurité sociale En 2002, 90 Mds et 15 impositions dont la CSG, la TGAP et les droits tabacs-alcools.

Masse CRDS affectées à la CADES

Masse de ressources affectées aux budgets locaux34 Mds en 2000

Masse de ressources affectées aux opérateurs de l’Etat

Globalement, JP Camby estimait en 2004 ces recettes fiscales affectées à plus de 130 Mds d’euros soit plus de la moitié des recettes fiscales nettes du budget de l’Etat (250 Mds). Mais en 2008, les chiffres ont été modifiés = les recettes fiscales affectées à l’extérieur du budget de l’Etat représentent 260,9 Mds d’euros soit 96% du total des recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements d’impôts (271,6 Mds). Si l’on compare les recettes fiscales affectées en dehors du budget de l’Etat avec les recettes fiscales nettes des

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prélèvements sur recettes (202 Mds d’euros), on voit que les montants sont plus élevés que ceux dont le budget général dispose pour lui-même !

La première condition pour qu’une ressource fiscale soit affectée à un organisme autre que l’Etat est qu’il soit investi d’une mission de SP ce qui est simple à comprendre pour une collectivité territoriale, un établissement public ou même une personne morale de droit privé comme une caisse de sécurité sociale. D’ailleurs, lors des amendements du Sénat sur la LOLF, il avait été proposé d’instituer sous forme de prélèvements sur recettes la couverture des charges des budgets des tiers ayant à assumer des missions de service public. Cette solution n’a pas été retenue, elle aurait eu le mérite d’unifier le budget de l’Etat. La question du critère de la mission de service public se pose très clairement pour les organismes privés qui bénéficiaient jusqu’ici du produit des taxes parafiscales. L’avis du CE du 21 décembre 2000 relatif à la LOLF a bien rappelé cette interdiction. Deux solutions différentes ont été adoptées pour la redevance audiovisuelle (nouvel impôt prélevé en même temps que la taxe locale d’habitation et affecté dans le budget de l’Etat à l’audiovisuel public). Pour les anciennes taxes parafiscales, elles ont été transformées en impositions affectées ou en cotisations obligatoires ou en subventions budgétaires. La mécanique de la cotisation professionnelle obligatoire n’existe que dans un cas : les pêches maritimes et élevages marins. Les subventions budgétaires ont été de très courte durée, ce qui fait que quasiment la totalité des ressources remplaçant les taxes parafiscales sont des recettes fiscales affectées. Le problème c’est qu’elles ne respectent pas la condition de la mission de service public. La jurisprudence constitutionnelle avait fixé cette règle de manière progressive dans sa décision du 16 janvier 1982 (affectation de recettes fiscales à un établissement public), confirmée par 28 décembre 1982 (affectation de recettes fiscales à un EPIC) et à nouveau par la Décision n° 405 DC 29 décembre 1998 : « aucun PFRLR n’interdit que le produit d’une imposition de toute nature soit attribué à un établissement public ou à une personne privée chargée d’une mission de service public ». Concrètement, l’appréciation de cette condition relative à une mission de SP, relève du Conseil d’Etat au stade des avis rendus sur tout projet de loi (en amont) ou du Conseil constitutionnel au stade du contrôle de conformité à la Constitution (en aval). En effet, la règle fixée par la LOLF n’est guère précise et le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF n’a guère précisé ce point.

La seconde condition renvoie au respect de trois règles formelles prévues par trois articles de la LOLF (art. 34, art 36 et art 51). Ces trois règles formelles constituent des innovations par rapport à l’ancien système de 1959, elles ont été rappelées par le Conseil constitutionnel lors de la décision n° 448 DC du 25 juillet 2001 LOLF. 1 ère régle (art. 34) : A la différence de l’ancien système de

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1959, les recettes fiscales affectées à l’extérieur du budget de l’Etat doivent être expressément autorisées par une loi de Finances. Il s’agit d’une précision qui enrichit l’article 1er de la LF1. Jusqu’ici, l’autorisation de percevoir les impôts ne détaillait pas la question des affectations. C’est tout simplement l’application du principe du consentement mais qui porte sur des recettes fiscales affectées. Il s’agit d’une disposition appartenant au domaine obligatoire des LFI. 2 ème règle (art.36) : l’affectation d’une recette de l’Etat ne peut être prévue que par une loi de finances (LFI ou LFR). Il s’agit ici d’une reprise de la jurisprudence constitutionnelle (décision n° 328 DC du 16 décembre 1993) concernant la compétence exclusive de la loi de finances. Autrement dit, la décision d’affectation doit relever de la loi de Finances à partir du moment où il s’agit d’une ressource qui appartenait à l’origine à l’Etat. Attention, la compétence exclusive de la LFI ne résulte pas de la nature fiscale de la ressource mais du fait qu’elle était jusque là inscrite au budget de l’Etat. Exemple, l’affectation d’une fraction de la TIPP aux départements et aux régions n’a pu relever que d’une loi de Finances. En revanche s’il s’agit de ressources fiscales n’appartenant pas à l’Etat mais qui sont créées ex nihilo, une loi ordinaire peut parfaitement en décider le principe mais aucune ressource ne sera valable sans l’autorisation de la LFI. Ce cas est assez rare mail il peut se présenter. Encore plus rare, on peut aussi imaginer des ressources non fiscales créées ex nihilo et affectées à l’extérieur du budget de l’Etat, dans ce cas, tout peut se passer en dehors de la loi de finances. 3 ème règle (art 51 al. 1) : La LOLF fixe une règle formelle qui est une règle de transparence. La LFI doit comporter une annexe récapitulative des recettes affectées à l’extérieur du budget de l’Etat. Cette annexe figure à la fin du premier tome du bleu intitulé « voies et moyens » (le second porte sur les dépenses fiscales). On y trouve la liste des ressources fiscales affectées à l’extérieur du budget de l’Etat. Les ressources comportent chacune le nom de chaque ressource, les textes de base et les organismes bénéficiaires de l’affectation. Un tableau donne les montants pour les deux années précédentes et le prévisionnel pour l’année budgétaire. Cette nouvelle annexe représente un effort de consolidation de données déjà largement détenues par le parlementaires dans les jaunes (impositions affectées à la sécurité sociale, effort de l’Etat en faveur des collectivités territoriales et opérateurs de l’Etat).

% Secteurs Mds € Contenu marquant1 52,22 Social 136,260 CSG 83,4 Tax sal 10,9 RDS 5,92 37,37 Coll. Locales 97,534 4 tax 65,3 TIPP 7,7 TSCA 2,73 4,70 Equipt logement

transports urbanis12,272 Verst transport 4,8

4 3,17 Form Professionn 8,273 Part formation continue 2,55 1,06 Org consulaires 2,770 1,2 CCI6 0,89 Environnement 2,343 1,8 redevances agences eau7 0,29 Industrie recherche 0,760

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Commerce Artisan8 0,18 Divers 0,4789 0,12 Agriculture 0,239

Total 100 Total 260,929 Source : PLF 2008

En négatif, nous pouvons retrouver dans les jaunes, les recettes affectées à la sécurité sociale, aux collectivités locales et surtout aux opérateurs de l’Etat. Les opérateurs de l’Etat peuvent être définis au moyen de trois critères : une activité de SP, un financement majoritaire de l’Etat et un contrôle direct par l’Etat. L’article 51-5 f de la LOLF a institué le jaune opérateurs de l’Etat (liste des emplois en ETPT ventilées par opérateur) et la loi de Règlement pour 2005 a décidé d’élargir le contenu du jaune en y ajoutant les crédits ou impositions affectés (juillet 2006). Cela a été précisé par une circulaire du 31 juillet 2007 qui oblige chaque opérateur à présenter un PAP. En 2008, les crédits budgétaires des opérateurs de l’Etat sont de 22 Mds d’euros pour 2008. La majeure partie correspond à des subventions pour charges de services publics qui concernent très majoritairement le secteur de la recherche. Les ressources affectées aux opérateurs de l’Etat s’élèvent pour 2008 à 7,9 Mds d’euros (arrondissons à 8). Au total, les opérateurs bénéficient de 190 ressources affectées. Le plus gros opérateur de l’Etat est le fonds de solidarité (3 Mds1 euros dont une subvention de l’Etat à hauteur du tiers avec 40% de ressources fiscales. Le CNRS est le second opérateur (2,8 Mds euros dont une subvention de l’Etat de 2,3), l’ensemble des universités françaises pèsent un peu plus mais représentent un ensemble de différents opérateurs (au total 3,2 Mds dont subvention de l’Etat de 1,5). Les ressources des universités sont ventilées entre 49% subvention pour charges de SP. 34% RP (droits d’inscription, formation continue et contrats de recherche), le reste fait 17% et correspond à 17% (subventions des CL et européennes). Le CEA a un total de ressources de 2 Mds d’euros dont une subvention de l’Etat de 47%.

En conclusion, on retiendra que les affectations de recettes sont un facteur de remise en cause de l’unité budgétaire. Cependant, si les affectations sont peu importantes au sein du budget général, elles existent tout de même à l’intérieur du budget avec les BA et surtout avec les CS. Le phénomène le plus intéressant découle des affectations externes qui ont pris une importance considérable d’une manière très discrète ce qui montre bien que les débudgétisations se poursuivent par ce biais. L’arme principale pour lutter contre cette tendance est le développement de la transparence.

19 mars 2008

1 Quand je donne un chiffre, il s’agit du total des ressources dont dispose l’opérateur (1er chiffre), les autres chiffres sont précisés et permettent de mesurer la masse des crédits budgétaires.