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Etude sur le financement de l’agriculture irriguée dans la vallée du Fleuve
Sénégal
RAPPORT DE PHASE I
REPUBLIQUE DU SENEGAL
Société Française de Réalisation, d’Etudes et de Conseil
92-98, bd. Victor Hugo - 92115 Clichy Cedex - France Tel: +33 (0)1 55 46 92 60 – Fax: +33 (0)1 55 46 92 79
E-mail: [email protected]
A888 Août 2004
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SSSAAAEEEDDD
Amélioration de l’efficacité du système de financement et de la politique d’investissement
Convention AFD No CSN 1157 02 G
99 avenue André Peytavin Immeuble kébé BP: 9048 Dakar, Sénégal
(221) 823 85 67 Fax (221) 823 85 69 E-mail: [email protected]
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TABLE DES MATIÈRES
LISTE DES ACRONYMES .......................................................................................................... 4
INTRODUCTION.......................................................................................................................... 6
1 RAPPEL DES TERMES DE REFERENCE ......................................................................... 8
1.1 Contexte .......................................................................................................................... 8 1.1.1 Politique d’investissement et état des lieux de la mise en valeur dans la vallée du fleuve Sénégal.......................................................................................................................... 8 1.1.2 Le financement de l’exploitation ................................................................................... 9
1.2 Objectifs de l’étude ...................................................................................................... 10
1.3 Modalités de réalisation de l’étude ............................................................................. 11
1.4 Déroulement de la mission et composition de l’équipe ........................................... 15
2 COMPREHENSION DE LA MISSION ............................................................................... 17
3 DEROULEMENT DE LA PHASE DIAGNOSTIC ............................................................... 18
4 LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE AGRICOLE ................................. 19
4.1 Contexte général .......................................................................................................... 19
4.2 L’évolution de la politique agricole de l’État ces vingt dernières années .............. 20 4.2.1 La NPA ....................................................................................................................... 20 4.2.2 Le PASA ..................................................................................................................... 21 4.2.3 Le DOS....................................................................................................................... 22 4.2.4 La loi d’orientation agro-sylvo- pastorale .................................................................... 23 4.2.5 Les instruments des politiques agricoles.................................................................... 24
5 LE DIAGNOSTIC ............................................................................................................... 27
5.1 Le cadre d’application de la politique d’investissement .......................................... 27 5.1.1 Localisation géographique.......................................................................................... 27 5.1.2 Le Climat .................................................................................................................... 27 5.1.3 Le domaine irrigué...................................................................................................... 28
5.1.3.1 L’eau ................................................................................................................... 28 5.1.3.2 La terre ............................................................................................................... 28 5.1.3.3 Le foncier et la loi sur la décentralisation............................................................ 32
5.1.4 Le problème du foncier dans la vallée du Fleuve ....................................................... 33 5.1.5 Population................................................................................................................... 36 5.1.6 Les principales productions végétales........................................................................ 36
5.1.6.1 Le riz ................................................................................................................... 36 5.1.6.2 La tomate............................................................................................................ 37 5.1.6.3 Les autres productions végétales ....................................................................... 37
5.1.7 L’amont et l’aval de l’exploitation................................................................................ 38 5.1.7.1 Cadre Général .................................................................................................... 38
2
5.1.7.2 L’organisation dans la défense des intérêts de la profession agricole. .............. 39 5.1.7.3 L’organisation professionnelle dans le domaine social....................................... 42 5.1.7.4 L’organisation professionnelle dans le domaine technique ................................ 43 5.1.7.5 L’organisation professionnelle dans le domaine économique et financier.......... 43
5.2 Présentation de la SAED.............................................................................................. 45 5.2.1 Statut .......................................................................................................................... 45 5.2.2 Organisation ............................................................................................................... 45 5.2.3 Relation SAED-ÉTAT ................................................................................................. 46
5.3 La politique d’investissement de l’État dans l’agriculture irriguée ......................... 47 5.3.1 Rappels de principe.................................................................................................... 47
5.3.1.1 Les investissements matériels. ........................................................................... 49 5.3.1.2 Les investissements immatériels. ....................................................................... 50
5.3.2 Les instruments de la politique d’investissement dans l’agriculture irriguée .............. 53 5.3.2.1 Les lettres de mission de la SAED ..................................................................... 53 5.3.2.2 Le PDRG ............................................................................................................ 54 5.3.2.3 Les obligations découlant de l’appartenance à l’OMVS ..................................... 57
5.3.3 L’impact des politiques agricoles................................................................................ 57 5.3.3.1 Au plan des aménagements ............................................................................... 57 5.3.3.2 Au plan de la mise en valeur .............................................................................. 58 5.3.3.3 Au plan des structures d’exploitations ................................................................ 58
6 LE FINANCEMENT DE L’AGRICULTURE IRRIGUEE ..................................................... 60
6.1 Les conditions générales de financement ................................................................. 60 6.1.1 Les besoins en financement ....................................................................................... 60 6.1.2 L’offre disponible (la ressource pour les financements) ............................................. 63
6.1.2.1 L’offre pour financements publics ....................................................................... 64 6.1.2.2 L’offre des banques et établissements financiers............................................... 64 6.1.2.3 Les sources diverses .......................................................................................... 68
6.2 Les systèmes de financement..................................................................................... 70 6.2.1 Les banques commerciales........................................................................................ 70 6.2.2 La Caisse Nationale de Crédit Agricole...................................................................... 71
6.2.2.1 Revue critique de l’approche de la CNCAS........................................................ 71 6.2.3 Les systèmes financiers décentralisés ....................................................................... 74
6.2.3.1 Le Crédit Mutuel ................................................................................................. 78 6.2.3.2 Les PAMECAS ................................................................................................... 78 6.2.3.3 ACEP .................................................................................................................. 79
6.2.4 Le projet COPARE : un échec dont il convient de tirer les leçons.............................. 79 6.2.5 Les types de crédit ..................................................................................................... 81 6.2.6 Conclusion du diagnostic sur les systèmes de financement existants ....................... 83
7 LES ELEMENTS DE PROPOSITIONS.............................................................................. 84
7.1 La politique d’Investissement ..................................................................................... 84 7.1.1 Limites de la présente étude ...................................................................................... 84 7.1.2 Recommandations...................................................................................................... 86 7.1.3 Préalables à la mise en œuvre de la politique d’investissement ................................ 88
7.1.3.1 Problèmes fonciers ............................................................................................. 88 7.1.3.2 Statut de l’exploitant ........................................................................................... 91 7.1.3.3 Systèmes d’exploitation (comptes d’exploitation types, seuils de rentabilité)..... 91 7.1.3.4 Éclaircir le rôle des communautés rurales et des moyens dont elles disposent. 91
3
7.1.3.5 Les aides de l’État .............................................................................................. 92 7.1.3.6 Le cadre juridique des structure professionnelles agricoles à caractère économique et financier ..................................................................................................... 92
7.1.4 Le cadre juridique ....................................................................................................... 93
7.2 Le financement de l’agriculture irriguée .................................................................... 96 7.2.1 La structure de type : Sociétés de développement..................................................... 97 7.2.2 Les structures de type bancaire ................................................................................. 98
7.2.2.1 Remarques Générales........................................................................................ 98 7.2.2.2 La contrainte de la ressource bancaire............................................................. 100 7.2.2.3 La contrainte de la sécurisation des crédits...................................................... 101 7.2.2.4 Option 1. La Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal est la structure fédérative.......................................................................................................................... 102 7.2.2.5 Option 2. Le Crédit Mutuel du Sénégal est la structure fédérative ................... 103
7.3 Ouvertures possibles vers un système de financement global de l’économie régionale ................................................................................................................................. 105
7.3.1 Création de la Banque d’Investissement du Nord (B.I.N.) ........................................ 105 7.3.1.1 Objectifs............................................................................................................ 105 7.3.1.2 Démarche ......................................................................................................... 106 7.3.1.3 Outils à mettre en place.................................................................................... 106 7.3.1.4 Montage juridique et financier........................................................................... 106
7.3.2 Mesures d’accompagnement du dispositif institutionnel de financement des investissements privés dans la Vallée du Fleuve Sénégal................................................... 108
7.3.2.1 Au niveau de l’Etat............................................................................................ 108 7.3.2.2 B- Au niveau des collectivités locales de la Zone Nord (régions de Saint-Louis et de Matam) ........................................................................................................................ 109 7.3.2.3 Au niveau des entreprises de la Zone Nord ..................................................... 110
CONCLUSION ......................................................................................................................... 112
RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES ................................................................................... 115
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LISTE DES ACRONYMES
ACEP ADRAO
Alliance du Crédit et de l’Épargne pour la Production Association pour le Développement de la Riziculture en Afrique de l'Ouest
AFD Agence Française de Développement AHA Aménagements Hydro-Agricoles ANCAR APCR
Agence Nationale de Crédit Agricole Association des Présidents de Communauté Rurale
APS ARD ASER AFSSEF AT/CPEC ATOBMS
Avant Projet Sommaire Agence Régionale de Dévelopepment Agence Sénégalaise d'Electrification Rurale Accès des Femems sénégalaises aux Services Financiers Projet d’Assistance Technique aux Caisses d’Épargne et de Crédit Asssitance Technique aux Opérateurs Bancaires Mutualistes du Sénégal
BADEA Banque Arabe pour le Développement de l'Afrique BID Banque Islamique de Développement BAD Banque Africaine pour le Développement BCEAO BOAD
Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest Banque Ouest Africaine de Développement
CACG CBAO
Compagnie d'Aménagement des Coteaux de Gascogne Compagnie Bancaire de l’Afrique de l’Ouest
CNCAS Caisse Nationale de Crédit Agricole CR Communauté Rurale CPE Commission Permanente des Eaux CDI ENDA/GRAF
Charte du Domaine Irrigué Nom d’une ONG
FCFA Franc CFA ( Communauté Financière Africaine) FED FRPRODEC
Fonds Européen de Développement Fédération des Groupements et associations de femems Productrices de la Région de Saint-Louis
FK Fonds Koweitien FNRAA Fonds National pour la Recherche Agicole et Agro-Alimentaire FOGAMU Fonds de Grantie des Mutuelles FOMPI FONGS
Fonds de Maintenance des Périmètres Irrigués Fédération des ONG du Sénégal
FSD Fonds Saoudien pour le Développement GDS GEC GIE GMP ICS/SENCHIM ITA LDPA LDPE LPI LPRD LT MEC MEF MT NPA OADA
Grands Domaines du Sénégal Groupements d’Épargne et de Crédit Groupement d’Intérêt Économique Groupes Moto Pompes Industriels Chimiques du Sénégal Institut de Technologie Alimentaire Lettrede Politique de Développement Agricole Lettre de Politique de Développement de l’Élevage Lettre de politique Institutionnelle du secteur agricole Lettre de Politique de Développement Rural Décentralisé Long Terme Mutuelle d’Épargne et de Crédit Ministère des Finances Moyen Terme Nouvelle Politique Agricole Organisation Arabe pour le Développement de l’Agriculture
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OMC OMVS
Organisation Mondiale du Commerce Organisation Pour la Mise en Valeur du Fleuve Sénégal
ONG Organisation Non Gouvernementale OPA ONIC
Organisations Professionnelles Agricoles Office National Interprofessionnel des Céréales
OP OPEP PAF PAME PARMEC PASA
Organisation Professionnelle Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole Plan d’Action Foncier Projet d’appui à la Micro Entreprise de la Médina Loi du 5 janvier 1995 portant création des institutions mutualistes et coopératives d’épargne et de crédit Programme d’Ajustement du Secteur Agricole
PASIE PIB PISA PDRG
Programme d'Atténuation et de Suivi des Impacts sur l'Environnement Production Intérieure Brute Programme d’Investissementdu Secteur Agricole Plan Directeur de Développement de la Rive Gauche
PIP Périmètre Irrigué Privé PME PMI PNDA PNIR
Petite et Moyenne Entreprise Petite et Moyenne Industrie Plan National de développement Agricole Programme National d’Infrastructure Rurale
POAS Plan d'occupation et d'Affectation des Sols PTIP Programme Trienenal d’Investissements Prioritaires SAED
Société Nationale d'Aménagement du Delta et la Vallée du Fleuve Sénégal et de la Falémé
SARL Société à Responsabilité Limitée SENELEC SFD SGBS SNTI SOCAS SODAGRI
Société Nationale d'Electricité Système Financier Décentralisé Société Générale de Banque du Sénégal Société Nationale de la Tomate Industrielle Société Nationale de Conserveries Alimentaires Ssociété de Développement Agricole et industriel
SOGED SONACOS SRD SV
Société de Gestion et d'Exploitation du Barrage de Diama Société nationale des Oléagineux du Sénégal Société Régionale de Développement Section Villageoise
UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine UM/PAMECAS Union des Caisses du partenariat pour la Mobilisation de l’Épargne et du Crédit au
Sénégal UMV Unité de Mise en Valeur UNACOIS Union Nationale des Commerçants et industriels du Sénégal TDR VFS
Termes De Référence Vallée du Fleuve Sénégal
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INTRODUCTION
La réalisation dans les années 80 de grands barrages sur le fleuve Sénégal dans le cadre d’une concertation régionale entre les pays riverains du fleuve avait apporté de grands espoirs dans trois domaines :
- La régularisation du cours du fleuve permettant de le rendre navigable. - Les effets sur l’environnement. - Le développement d’une agriculture irriguée moderne venant remplacer le système
traditionnel soumis aux aléas de la pluviométrie et des crues plus ou moins capricieuses du fleuve.
Vingt ans après, les résultats décevants qui ont été observés dans le développement agricole, malgré la mise en action de moyens importants conduisent à rechercher au travers de l’analyse des causes les nouvelles orientations politiques, ainsi que les outils de leur mise en œuvre, qui devraient permettre de faire le meilleur usage de cet investissement dans le développement économique de cette région. Il ne saurait s’agir ici d’entrer dans le débat sur la justification de l’investissement d’origine, ni de s’attacher aux deux autres objectifs du projet initial, hors les incidences qu’ils ont sur la disponibilité de l’eau pour l’agriculture, et nonobstant leur importance dans le développement économique global. Sur le premier point -la justification de l’investissement- il est certain que beaucoup de nostalgiques peuvent, à juste titre, face aux résultats décevants observés et à leurs conséquences sociales, regretter la période de culture sur décrues, qui disent-ils concernait des zones donc des populations bien plus importantes que les périmètres irrigués, même si la période de sécheresse que commençait à connaître le Sahel à l’époque de la construction des barrages laissait augurer de baisses importantes de rendements. Il reste que les investissements réalisés s’inscrivent dans le cadre d’une évolution normale de l’agriculture, le problème étant que cette évolution ne doit pas conduire à passer brutalement d’une culture rurale millénaire où les traditions restent fortes à une culture industrielle qui ne prendrait pas en compte les nécessaires étapes, parfois longues, de l’évolution sociale ou des mentalités. Nombreuses sont les études déjà menées ou en cours ayant pour objectif de proposer de nouvelles orientations permettant un développement durable de l’économie dans le secteur des périmètres irrigués. La présente étude a pour objet, après un diagnostic de l’existant, de définir une politique d’investissement dans ces périmètres ainsi que les moyens et outils financiers permettant la mise en œuvre de cette politique, qu’il s’agisse du financement de l’investissement ou de celui de l’exploitation.
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Il serait vain toutefois, dans une approche purement verticale de ne considérer que le seul problème de l’investissement matériel et des financements conséquents et de limiter à cela les recommandations qui seront faites sans prendre en compte les divers éléments de politique agricole qui conditionnent le développement de cette région dans ses composantes économique et environnementale, mais au premier chef dans sa composante sociale. Il est par ailleurs évident que la justification de l’investissement réside essentiellement dans le « retour sur investissement » économique, environnemental et social, mais que ce « retour » est conditionné par la levée d’un certain nombre de contraintes. Il ne servirait en effet à rien de définir une politique d’investissement limitée à la seule exploitation des périmètres irrigables si les structures d’approvisionnement en intrants, de collecte de transformation et de commercialisation des récoltes, ou à caractère technique sont inexistantes. Ceci doit se traduire par une politique d’investissements immatériels qui concernent essentiellement l’organisation professionnelle agricole. Il est également indispensable que la politique d’investissement pour être efficace prenne en compte les attentes des populations par rapport à un cadre social et un tissu rural notamment de services (santé, éducation, loisirs) et de commerces qui permette leur plein épanouissement. Tout en considérant que la définition d’une politique d’investissement et des moyens financiers de sa mise en œuvre reste l’objectif essentiel de la présente étude, cette phase prendra donc en considération tant au niveau du diagnostic que des grands axes de recommandations les diverses contraintes évoquées ci-dessus. L’état des lieux qui sera fait dans la première partie, portera, après un rappel des grandes orientations de la politique agricole du Sénégal, sur une analyse des composantes de la politique d’investissement telles que définies ci-dessus. Cette politique actuelle sera ensuite décrite ainsi que les outils de sa mise en œuvre, notamment financiers. Les éléments de proposition qui devront faire l’objet d’une validation lors de l’atelier réunissant les principaux acteurs comporteront l’esquisse d’une nouvelle politique d’investissement suivie de la description des outils de financement qu’il conviendrait de mettre en œuvre. Au-delà de ces éléments constituant l’axe central de l’étude, des recommandations seront faites, prenant en compte la nécessaire levée des contraintes rappelées ci-dessus.
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1 RAPPEL DES TERMES DE REFERENCE
1.1 Contexte La Vallée du Fleuve Sénégal qui regroupe les départements de Dagana, Podor, Bakel et la Région de Matam est soumise au régime climatique sahélien aride, caractérisé par une longue saison sèche, d’Octobre à Juin et une saison de pluies de courte durée de Juillet à Octobre. Cette région a un potentiel irrigable de 240 000 hectares.
1.1.1 Politique d’investissement et état des lieux de la mise en valeur dans la vallée du fleuve Sénégal
Grâce à son potentiel hydroagricole, cette région fait l’objet depuis une quarantaine d’années d’importants programmes de développement agricole basés sur l’irrigation. L’aménagement a connu, au fil du temps, plusieurs adaptations et orientations techniques dont la plus décisive a été celle intervenue après la mise en service des barrages de Diama et de Manantali à la fin des années 80. L’investissement dans le domaine irrigué a d’abord consisté dans le développement de grands périmètres (appelés périmètres publics) sur financement de l’Etat et des bailleurs de fonds. Les périmètres étaient majoritairement mis en valeur par des petits exploitants agricoles (agriculture dite familiale), disposant de quelques ares, essentiellement pour la culture du riz. Les investissements, toujours sur fonds publics, se sont au fur et à mesure diversifiés vers des périmètres de taille plus réduite en gestion villageoise (PIV). Ce mode d’investissement et de mise en valeur concerne à l’heure actuelle 48 254 ha. Les investissements planifiés à l’horizon 2015 devraient représenter 88 000 ha (cf. PDRG) A partir de 1988, la politique de développement de l’investissement privé mise en oeuvre a conduit à une évolution rapide de ce type de mise en valeur. Toutefois, cela a essentiellement concerné l’installation d’agriculteurs plus ou moins professionnels sur quelques hectares de terres et, très peu, l’installation d’agro-industriels1
. En fin 2001, on évaluait le domaine aménagé dans la Vallée à titre privé à 21 091 ha (dont 17 349 exploitable). Faute de cahier des charges et de ressources financières suffisantes pour la mise en valeur, ces aménagements sont en général réalisés de façon très sommaire, sans compactage des canaux ni études préalables, et en l’absence de tout réseau d’assainissement. Cela caractérise la faiblesse des capitaux investis par ce type d’agriculteur. Les rendements rizicoles réalisés dans des conditions aussi précaires sont en moyenne de 4,5 tonnes/ha pendant les deux premières campagnes, mais décroissent très vite jusqu’à atteindre un seuil qui amène l’agriculteur à abandonner son périmètre
1 Les deux principales agro-industries présentes sur la zone sont la SOCAS et la CSS.
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pour renouveler la même aventure ailleurs. Cette tendance à la dégradation s’est traduite par une forte réduction du potentiel exploitable par ce mode de mise en valeur qui atteint aujourd’hui 6 800 ha. En conclusion, la situation actuelle de l’investissement dans la vallée continue donc d’être caractérisée par le poids prépondérant de l’investissement public de même que le mode de mise en valeur est essentiellement celui de l’agriculture familiale. La faible capacité financière et d’accumulation de capital de cette agriculture familiale ne semble pas avoir permis un investissement autonome significatif de la part de ces exploitants. Par ailleurs, la politique choisie pour l’ouverture à l’investissement privé a semble-t-il été un échec. Enfin, les collectivités locales qui pourraient et/ou devraient jouer un rôle à ce niveau sont encore des structures émergentes disposant de peu de moyens. Le constat est que l’objectif de mise en valeur de la vallée n’a pas été atteint ce qui conduit à une réflexion sur l’efficacité économique et technique de la politique d’investissement actuelle et les contraintes qu’elle supporte.
1.1.2 Le financement de l’exploitation
Au plan du financement de la production et de l’exploitation agricole, seule la Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal (CNCAS), qui a pris le relais du financement de l’agriculture irriguée dans la vallée du fleuve Sénégal à partir de 1987, accorde des crédits de campagne. Après l’échec de la phase de démarrage (montée des impayées qui a conduit à une forte diminution des financements), le programme de relance de l’agriculture décidé par le gouvernement au début des années 90 a permis à la CNCAS de se réinvestir dans la vallée, sécurisée par des fonds de garantie et avec un taux de sortie à 7,5 % bonifié par l’Etat. Les difficultés de commercialisation du riz conduisent toutefois à une forte fluctuation des taux de remboursement. Il reste que les besoins exprimés paraissent insuffisamment couverts par rapport à la demande solvable telle qu’actuellement analysée par la CNCAS. En outre les mécanismes de financement de campagne sont essentiellement liés aux spéculations riz et tomate, les autres productions ne bénéficiant pas de schémas de financement particulier. Enfin, il convient de noter qu’une expérience non concluante a été conduite par la SENCHIM en matière de crédit fournisseur pour les intrants. Au plan du financement de l’équipement pour la production agricole, les sources sont diverses mais proviennent majoritairement de programmes publics financés par l’Etat et les bailleurs de fonds et en second lieu de l’autofinancement et du financement bancaire. L’insuffisance du parc de matériels agricoles et autres équipements aratoires témoigne de l’insuffisance des financements et/ou de la demande solvable. Concernant le financement bancaire, rares sont les acteurs qui disposent de crédit spécifique depuis la clôture du programme agricole en l977/978. Jusqu’en 1995/996, seul le projet Fed/Copare et surtout la CNCAS ont pu apporter une contribution jugée cependant insuffisante (moins de 4 milliards au total) par rapport aux besoins. L’entretien des périmètres et le renouvellement des équipements d’exhaure reste jusqu’à présent, malgré le transfert d’une partie de cette fonction aux organisations de producteurs, majoritairement assuré par l’Etat. Un accord pour une prise en charge
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progressive d’une partie de ces charges par les organisations de producteurs est en cours de formalisation. Enfin, le financement de l’exploitation et de l’équipement des entreprises en amont ou en aval de la production semble là aussi poser problème. En conclusion, les faiblesses constatées du système de financement pourrait être une contrainte importante à l’amélioration de l’efficacité économique des filières jugée faible pour certaines spéculations (riz, tomate, etc.). En résumé, il était indiqué dans le Plan Directeur Rive Gauche (PDRG) que l’objectif de 88 000 ha de périmètres irrigués ne serait réalisé et bien exploité qu’avec la réalisation des conditions physiques (infrastructures), économiques (accès aux capitaux, aux facteurs de production et l’écoulement des productions) et institutionnelles (politique d’investissement, de maintenance, Charte du Domaine Irrigué et Plan d’Occupation et d’Affectation des Sols) nécessaires. Aujourd’hui, une grande partie de ces conditions connaissent, au moins, un début de réalisation sauf en ce qui concerne la politique d’investissement et de financement de l’exploitation. Dans une perspective d’amélioration du rythme de réalisation des aménagements et de l’efficacité des filières agricoles, il devient nécessaire de repenser le système et la politique d’investissement ainsi que le financement global de l’agriculture irriguée dans la vallée du fleuve Sénégal en identifiant les contraintes et les solutions pour les lever. C’est dans cet objectif que la SAED lance une étude pour la mise en place d’un système de financement globale et durable dans la vallée du Fleuve Sénégal sur la base des présents termes de référence.
1.2 Objectifs de l’étude L’étude a l’objectif principal de définir une politique d’investissement et un dispositif de financement incitatif et durable de l’agriculture irriguée dans la Vallée du Fleuve Sénégal, couvrant les besoins relatifs à l’équipement, l’exploitation, la transformation et la commercialisation des produits agricoles et suivant les directives et planification du plan de développement de la rive gauche (PDRG). A cet effet, l’étude ciblera les objectifs spécifiques suivants : - Etat des lieux
. Réaliser un état des lieux des différents systèmes de mise en valeur et des
cultures promus dans la vallée, leurs perspectives et contraintes, notamment sur le plan économique et financier.
. Réaliser un état des lieux et une analyse critique de la politique d’investissement. . Réaliser un état des lieux et une analyse critique des systèmes de financement
existants et de la demande solvable au niveau des exploitants mais aussi des
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entreprises en amont et aval de la production. Les sources alternatives de financement (ONG, coopération décentralisées) feront également parties de cette analyse. Il serait également pertinent d’expliquer comment le crédit de campagne « classique » est utilisé par les bénéficiaires, ainsi que sa contribution dans le financement des aménagements (« sommaires »).
- Propositions, plans d’actions et mesures des effets
. Examiner les moyens d’une amélioration de l’efficacité de la politique
d’investissement et des alternatives ou compléments à y apporter. Sera particulièrement examinée la possibilité d’une contribution accrue du secteur privé et le rôle qui pourrait être dévolu aux collectivités locales. Les propositions seront fondées sur une analyse de leurs avantages/inconvénients et au regard de leur faisabilité (les contraintes financières et foncières seront particulièrement examinées). Les effets quantitatifs et qualitatifs sur la mise en valeur seront analysés. L’objectif final de l’étude sera d’établir un document de politique d’investissement accompagné d’un plan d’actions pour sa mise en oeuvre
. Examiner les moyens d’une amélioration de l’efficacité des systèmes de financement et de la demande solvable (rapprochement de l’offre et de la demande). Seront particulièrement examinées les innovations techniques susceptibles d’être apportées au niveau des systèmes comme au niveau des bénéficiaires. Les propositions seront fondées sur une analyse de leurs avantages/inconvénients et au regard de leur faisabilité. Les effets quantitatifs et qualitatifs sur la mise en valeur seront analysés et un plan d’action sera proposé.
. Analyser l’absence de financement des autres filières (outre que le riz et la
tomate), ainsi que les conditions de leur appui financier par de potentiels acteurs à identifier.
1.3 Modalités de réalisation de l’étude L’étude sera exécutée en deux phases. Phase I : Etat des lieux et éléments de propositions Etat des lieux Sur base de l’information disponible sur l’aménagement, la mise en valeur de la vallée et le financement du monde rural2 complétée des visites de terrain et de discussions avec les principaux acteurs de la vallée, le consultant réalisera : - un état des lieux et une caractérisation des différents systèmes de mise en valeur
promus dans la vallée (agriculture familiale, agriculture privée, agro-industriels…) leurs perspectives et contraintes, notamment sur le plan économique et financier.
2 Une bibliographie rassemblant les principaux documents et études sera rassemblée et fournie par la SAED en particulier les études conduites par BRL sur les fonds de maintenance, par le CIRAD sur la mise en valeur à Matam et par Synergie sur le financement du monde rural.
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Il ne s’agit pas ici d’une étude exhaustive mais plutôt d’aboutir à un tableau synthétique de situation permettant d’une part de mesurer la capacité des acteurs à dynamiser l’investissement (en mesurant notamment les efforts passés) et d’autre part d’examiner dans quelle mesure l’accès au financement est une contrainte à leur efficacité économique. - un état des lieux et une analyse critique de la politique d’investissement. On analysera les performances, les réussites et les échecs des différentes options développées par le passé. Des éléments d’efficacité économique seront apportés. Les capacités et performance des différents acteurs dans ce domaine, les contraintes qu’il reste à lever à ce niveau en particulier au niveau institutionnel, foncier et financier seront analysées.
- un état des lieux et une analyse critique des systèmes (instruments) de financement
et de la demande solvable. L’analyse portera d’abord sur l’estimation des besoins (approche économique et par type d’acteurs et de besoins au niveau de l’exploitation comme au niveau des entreprises en amont et aval de la production), de leur nature et ses modes de satisfaction actuels (subvention, autofinancement, flux de financement provenant de l’immigration, crédit formel, crédit informel, ONG, coopérations, décentralisées…). Sur cette base, la demande solvable (ayant obtenue des « crédits formels » auprès des banques et des organismes financiers) sera caractérisée en la comparant à la demande non solvable. Elle portera ensuite sur les performances des systèmes financiers intervenant dans la zone (y compris les mutuelles de crédit), en particulier l’adéquation de leurs produits et de leur méthodologie d’octroi des concours par rapport à la demande. Les résultats et les contraintes qui s’opposent à leur développement et à la diversification de leurs produits seront analysés. En particulier, seront analysées les performances des systèmes alternatifs de financement de type flux de financement provenant de l’immigration, ONG, coopération décentralisée, assurances agricoles… et surtout leurs effets sur le développement des systèmes financiers. Eléments de proposition Suite à ce diagnostic, le consultant établira des propositions pour l’amélioration de l’efficacité de la politique d’investissement et des alternatives ou compléments à y apporter ainsi que pour l’adéquation de systèmes de financement avec la demande solvable (rapprochement de l’offre et de la demande). 1. Politique d’investissement En premier lieu seront décrits les modes d’investissement et de mise en valeur alternatifs à ceux existant et qui pourraient avoir un impact significatif sur la dynamique d’aménagement et sur les performances économiques de la vallée. A ce titre, l’investissement agro-industriel et privé sera particulièrement analysé en terme de
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faisabilité technique, institutionnelle (foncier et cahier des charges de la mise en valeur notamment), commerciale et financière. Il sera également proposé des solutions à la redynamisation des modes d’investissement et de mise en valeur actuels. La participation à court/moyen terme des collectivités locales et des organisations professionnelles sera examinée et décrite. Sur cette base, des éléments d’une politique révisée d’investissement dans la vallée seront proposés, accompagnés d’une première estimation des effets à moyen, long terme. Ces éléments de politique feront clairement apparaître les contraintes liées, en les hiérarchisant. Le consultant portera une attention particulière sur la possibilité de partenariats public/privé et des outils de financement développés pour ce type de démarche (concession, financements partagés, cahier des charges de la mise en valeur. 2. Développement des systèmes de financement et amélioration de la demande
solvable Dans ce qui suit, les bénéficiaires et les besoins s’analysent aussi bien au niveau de l’exploitation agricole familiale que des entreprises liées en amont et aval de la production. Dans un premier temps, seront examinés les moyens d’une amélioration des instruments de financement existants en particulier par l’introduction d’innovations techniques (produits, analyse de la clientèle et des dossiers, mode de sécurisation du crédit…). Il sera en particulier analysé le lien avec les droits fonciers et leur évolution. Dans un deuxième temps, seront analysés les moyens d’une amélioration du taux de pénétration de ces instruments dans la région (déploiement des systèmes). Seront particulièrement étudiés les moyens de réduire les effets négatifs des systèmes alternatifs de financement et d’en améliorer les effets positifs (amélioration des synergies : canalisation des fonds de l’immigration. Les réflexions engagées sur les fonds de calamité, de garantie, de bonification et de maintenance, ainsi que les systèmes décentralisés de financement seront pris en compte dans cette analyse. En parallèle, seront examinées les capacités d’améliorer la demande solvable au sens de la capacité des acteurs à répondre aux exigences des systèmes financiers en matière d’information, de gestion, etc. (ce qui n’exclut pas d’améliorer les capacités financières des clients individuels ou groupés). Sur cette base, on proposera les éléments d’un mécanisme approprié de financement de l’agriculture irriguée tenant compte des acquis du système actuel et de la nécessité de financer de manière durable le développement de l’agriculture irriguée : exploitation, commercialisation, équipement agricole, entretien. Une première estimation des effets a moyen/long terme sera fournie. Cette phase se terminera par un atelier de présentation aux différents acteurs directement ou indirectement concernés par l’agriculture irriguée des résultats obtenus et des propositions retenues.
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Phase 2 : De manière générale, cette phase consiste, pour les deux domaines d’étude (investissement et financement de l’exploitation et des entreprises en amont et aval de la production) à finaliser les propositions et à en détailler la mise en œuvre : 1) Approfondissement et finalisation des propositions de politique d’investissement et
de principe d’évolution des instruments financiers. Détermination des stratégies à mettre en oeuvre, des contraintes à lever et du rôle des différents acteurs dans le processus. Détermination d’un plan d’action court/moyen terme pour la mise en oeuvre de ces stratégies dans les domaines institutionnel, administratif, réglementaire, organisationnel et financier. Détermination des impacts et effets à moyen long terme de la mise en oeuvre de ces stratégies.
2) Détermination des interventions financières et techniques possibles pour la mise en
oeuvre de ces stratégies et évaluation de leur faisabilité technique, institutionnelle et financière. Pour chaque intervention ou groupe d’interventions proposée, détermination d’un calendrier et d’un plan d’actions détaillé incluant les moyens financiers, institutionnels et organisationnels nécessaires.
Sera particulièrement étudiée la possibilité d’inclure des interventions dans les
domaines suivants :
- Outils de financement de l’investissement accompagnant des démarches de type partenariat public/privés ;
. système d’appui (formation, conseils techniques, etc) aux systèmes financiers pour améliorer leur taux de pénétration et aux exploitants pour l’améliorer la demande solvable ;
- innovations techniques et financières en matière de garanties au profit des systèmes financiers ;
- moyens et modalités de mobilisation des ressources locales et issues de l’immigration et leur canalisation dans les circuits financiers.
3) Un système de suivi-évaluation de la mise en oeuvre des stratégies et des
interventions sera proposé et sa mise en oeuvre détaillée (indicateurs, moyens, acteurs).
Une seconde concertation sera organisée, si nécessaire, pour discuter et valider les propositions retenues. Le consultant élaborera également en cas de nécessité des projets de textes législatifs et réglementaires complémentaires consécutifs aux propositions formulées. Cette phase devra aboutir à l’élaboration d’un rapport complet d’étude incluant : - le diagnostic - l’évaluation des enjeux - la description des alternatives possibles - la description détaillée des propositions - l’étude de leurs faisabilités - la définition d’un plan d’action - l’évaluation des effets à court/moyen terme et du système de suivi/évaluation
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1.4 Déroulement de la mission et composition de l’équipe Le Consultant sera sélectionné par voie d’appel à la concurrence sur base d’une liste restreinte. Composition de l’équipe du consultant L’équipe d’experts du Consultant comprendrait, à titre indicatif: - un chef de mission expert international en économie et finance ayant une
expérience confirmée d’au moins dix ans dans le domaine de la politique d’investissement et du financement de l’agriculture, notamment dans les pays en développement. Une connaissance de l’agriculture irriguée en Afrique tropicale ainsi que du contexte de la vallée du fleuve Sénégal sera également appréciée ;
- un ingénieur Agro-économiste ayant une bonne connaissance des systèmes irrigués en Afrique tropicale et si possible de la zone d’étude. Cet expert devra disposer d’une expérience minimale de cinq (5) ans ;
- ainsi que les expertises complémentaires nécessaires en matière d’outil de financement de l’investissement (partenariats publics/privés), juridique, fiscale et foncière qui privilégieront la connaissance et la maîtrise de cette expertise au Sénégal.
Un ingénieur économiste en développement rural sera désigné par la SAED pour participer à la réalisation de toutes les phases de l’étude. Il sera pris en charge et équipé d’un ordinateur portable de haute performance avec une imprimante couleur fournis par le Consultant. A la fin de l’étude, cet équipement informatique sera rétrocédé à la SAED avec les fichiers informatiques relatifs aux rapports des phases 1 et 2 de l’étude ainsi que les bases de données et les informations collectées par le consultant dans le cadre de l’étude. Dans le cadre de la consultation, une association entre cabinets étrangers et Sénégalais est fortement encouragée. L’étude sera pilotée par le comité de suivi de la lettre de mission de la SAED et le Consultant travaillera sur le terrain avec l’appui et le contrôle direct de la SAED. Logistique à prévoir Le consultant tiendra compte dans son offre de tous les frais logistiques nécessaires à l’exécution de sa mission. Il n’est pas prévu d’achat d’équipements ou de matériel pour la réalisation de cette mission (excepté le matériel informatique décrit plus haut). Remise des rapports et délai d’exécution Fin de phase 1: Le consultant fournira à la SAED sous forme papier et électronique un rapport synthétique intermédiaire 1 mois et demi après le démarrage des travaux détaillant l’état d’avancement de l’étude.
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Le consultant prévoira dans son offre la réalisation des documents et supports intermédiaires nécessaires (notamment en quantité) à la tenue de l’atelier de concertation. Le consultant fournira en fin de phase 1 un rapport incluant le compte rendu des débats de l’atelier de concertation en 15 exemplaires dont 2 transmis directement au bailleur de fonds (un à Paris et l’autre à Dakar). La SAED pourra émettre à réception du rapport des avis et demande de compléments que le consultant devra intégrer dans le déroulement de la phase 2. Le démarrage de la phase 2 devra être effectif immédiatement après celui de la phase 1. Fin de phase 2: Le consultant fournira en fin de phase 2 un rapport final : - en version provisoire : 15 exemplaires dont 2 transmis directement au bailleur de
fonds (un à Paris et l’autre à Dakar), - en version définitive : 25 exemplaires dont 2 transmis directement au bailleur de
fonds (un à Paris et l’autre à Dakar). Le Comité de pilotage de la lettre de mission de la SAED par l’intermédiaire de cette dernière aura un délai de 1 mois à réception du rapport final provisoire pour émettre ses remarques et demandes de modification éventuelles. La durée prévisionnelle de réalisation de l’étude est de 5 mois se décomposant comme suit : a) Phase 1 (durée = 3,0 mois) : incluant la tenue de l’atelier de concertation sur 2 jours et se terminant à la remise du rapport portant diagnostic de l’existant et projet de propositions du consultant b) Phase 2 (durée = 2 mois) : incluant éventuellement la tenue d’un atelier de concertation et dans tous les cas une restitution au comité de pilotage de la lettre de mission de la SAED. Cette phase s’achèvera à la remise du rapport final provisoire. Un délai de 3j ouvrés complémentaires est prévu pour la finalisation du rapport à réception des commentaires du comité de pilotage de la 6ème Lettre de mission de la SAED.
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2 COMPREHENSION DE LA MISSION
L’étude financée par l’Agence Française de Développement au bénéfice de la SAED a pour objectif principal de : « définir une politique d’investissement et un dispositif de financement incitatif et durable de l’agriculture irriguée dans la vallée du fleuve Sénégal, couvrant les besoins relatifs à l’équipement, l’exploitation, la transformation et la commercialisation des produits agricoles et ceci, suivant les directives du plan de développement de la rive gauche : « PDRG »». Pour ce faire, le parti a été pris de faire un état des lieux et une analyse critique portant sur :
la politique générale du gouvernement en matière agricole,
les actions et décisions majeures prises par l’État, à défaut d’une politique sectorielle spécifique sur l’agriculture irriguée,
la situation à ce jour des différents systèmes de mise en valeur et des cultures promus dans la vallée, leurs perspectives et contraintes, notamment sur le plan économique,
la politique d’investissement tant publique (infrastructures, mesures incitatives) que privée (collecte, transformation commercialisation, services) de l’État,
les systèmes de financement existants ; le niveau de satisfaction de la demande solvable ; les conditions actuelles d’utilisation de crédits de campagne classiques.
Il convient de noter que les bénéficiaires de l’étude ont manifesté le souhait, légitime, qu’elle débouche sur des propositions et recommandations pratiques et simples dans leur application et d’une mise en œuvre immédiate. La durée est de 5 mois ; l’étude comporte :
une phase de diagnostic et d’indication de propositions qui seront soumises à la discussion des principaux acteurs concernés,
une phase de finalisation et de mise en œuvre des propositions qui auront été faites à l’issue du diagnostic.
La phase de diagnostic aura été, en outre, l’occasion de déterminer quels sont les acteurs essentiels des secteurs et activités à analyser, de sorte que lors de l’atelier de présentation ils puissent être associés dans la validation des recommandations d’une part, et d’autre part, qu’ils puissent formuler des observations et suggestions. Bien que l’objet de l’étude paraisse être cantonné à la politique d’investissement et à son financement, il n’est pas possible de se limiter à une approche verticale du problème. L’étude a donc été menée en examinant horizontalement tous les problèmes ayant une incidence sur le développement économique de la région, tels que Politique
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agricole du Sénégal, problèmes fonciers, problèmes sociaux, organisation professionnelle agricoles, etc. Le constat et les conclusions dans la plupart de ces domaines ont fait l’objet de bien des études et sont connus de tous. Il n’y a donc pas lieu de les reprendre en détail mais d’insister simplement sur les points qui conduisent à faire des propositions de modification de la politique suivie ou de ses outils de sa mise en œuvre. Afin de répondre au mieux à la question centrale de la « politique d’Investissement », ce diagnostic a porté dans les divers domaines concernés sur :
La politique d’investissements, ce terme comme il sera précisé étant pris dans son sens le plus large.
Les outils de mise en œuvre de cette politique.
Les résultats observés.
La logique aurait voulu que ces éléments soient présentés dans cet ordre, mais s’il est vrai que la politique générale appliquée aux périmètres irrigués découle clairement du Plan de développement de la Rive Gauche et des 7 lettres de mission de la SAED, il est apparu au cours de cette phase de diagnostic que la politique d’investissement ne semble quant à elle pouvoir être dégagée qu’à posteriori à partir notamment des divers outils qui ont été successivement mis en place avec plus ou moins de bonheur pour tenter d’assurer le développement économique d’une région à partir des investissements lourds correspondant aux barrages réalisés sur le fleuve Sénégal. Ceci explique le choix fait, au risque de rappeler des choses connues de tous, de faire : - Une présentation détaillée de la zone de l’étude en insistant sur les points en
relation directe avec la politique d’investissement. - Une présentation de la SAED.
3 DEROULEMENT DE LA PHASE DIAGNOSTIC L’équipe chargée de la mission, composée de 5 experts sénégalais et 2 experts français, soit : un socio-économiste un agro-économiste un spécialiste en crédit agricole un spécialiste en génie rural un spécialiste en droit foncier et politique un spécialiste Banque et Crédit un chef de mission, expert en crédit rural. a commencé son intervention sur le terrain à partir du 4 mai 2004.
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Après une prise de contact entre les principaux membres de l’équipe, une rencontre a eu lieu avec l’Agence Française de Développement (Monsieur Forestier) au cours de laquelle ont été précisés les objectifs et attentes de l’étude. Une réunion s’est ensuite tenue à la SAED à Saint-Louis le 11 mai permettant la présentation de l’équipe, l’établissement d’un programme de travail et la mise au point de détails pratiques concernant le déroulement de la mission.
Cette première partie de diagnostic a débuté par une phase de documentation suivie d’une série de rencontres avec les principaux acteurs concernés par l’étude. Ces rencontres ont eu lieu tant auprès des administrations centrales et locales que des producteurs rencontrés dans les 4 délégations concernées.
4 LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE AGRICOLE
4.1 Contexte général Il est important, sans entrer dans les détails de la politique agricole menée dans le pays tant au plan national qu’à celui de la vallée du fleuve, d’en examiner à chacun de ses niveaux les composantes qui ont une incidence sur l’investissement ainsi que sur le financement de ce dernier ou celui de l’activité. Le niveau d’investissement ou de financement de l’activité est en effet lié au choix d’agriculture qui sera fait : exploitation familiale visant à assurer l’autosuffisance alimentaire, ou exploitation de type industriel visant à assurer l’indépendance financière du pays. Ce choix induit par ailleurs le niveau de la ressource financière permettant d’assurer les financements au sens le plus large du terme :
Une agriculture d’autosuffisance nécessitant peu de ressources, mais en en dégageant également très peu, aura du mal à évoluer vers un secteur primaire susceptible de s’intégrer dans le contexte mondial.
Une agriculture de type industriel qui devra, au moins dans les premières étapes de sa mise en œuvre, trouver des ressources extérieures au pays, devrait normalement dégager par la suite la ressource permettant un développement autofinancé.
L’exercice de définition de la politique agricole est donc difficile, singulièrement au Sénégal où, au risque de se soumettre à la loi du tout ou rien, il est indispensable de trouver un juste milieu permettant au secteur agricole de franchir sans à coup les étapes qu’il est indispensable qu’il franchisse. On verra plus loin l’action essentielle du Conseil national de Concertation et de Coopération Rurale (CNCR) qui joue notamment en matière de politique agricole un rôle important de contrepoids face aux positions du Gouvernement.
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On pourrait dans une première approche un peu caricaturale dire que :
Le Gouvernement s’en tient à la politique d’ajustement structurel qui conditionne notamment l’aide indispensable des bailleurs de fonds dont le Sénégal ne saurait se passer dans la phase de décollage d’une économie essentiellement rurale.
La profession au travers du CNCR préfère s’en tenir à une agriculture familiale qui « …n’est pas archaïque ni condamnée à la disparition ou à la stagnation »1.
Les positions de chaque partie sont en fait beaucoup plus nuancées comme nous le verrons par la suite.
4.2 L’évolution de la politique agricole de l’État ces vingt dernières années Depuis la NPA, les grandes orientations de la politique agricole du Sénégal reposent sur le désengagement de l’État des activités marchandes, la libéralisation de l’économie et l’implication accrue des opérateurs privés dans le secteur agricole. Il faudrait y inclure les autres réformes, notamment institutionnelles, le renforcement des capacités des collectivités locales et des organisations socioprofessionnelles, la promotion de l’investissement privé dans le secteur agricole, la restauration de la fertilité des sols et l’adaptation du crédit agricole aux systèmes de production. L’objectif principal est d’arriver à relever deux défis majeurs : la sécurité alimentaire et le développement agricole durable. Il s’agit entre autres d’améliorer la compétitivité du secteur agricole, d’instaurer un système de crédit agricole sécurisé, de réaliser des infrastructures en milieu rural, d’assurer la maîtrise de l’eau pour la sécurisation de la production. »2 La disponibilité d’infrastructures économiques de base constitue un préalable à l’implantation d’investissements productifs en milieu rural et à l’intégration des populations rurales dans l’économie de marché. Ainsi, au-delà des réformes macro-économiques destinées à créer un cadre propice à la croissance, l’amélioration des revenus ruraux et une distribution plus équitable des fruits de cette croissance supposent la mise en œuvre de politiques fortement axées sur l’accès et la qualité des services et infrastructure de base, gage du développement durable. »3
4.2.1 La NPA
Adoptée et mise en œuvre en 1984, la Nouvelle Politique Agricole (NPA) innove des politiques antérieures dans la réduction du champ d’intervention de l’État. Ce désengagement devait permettre de réaliser des économies pour faire face au service de la dette. Elle avait pour objectifs :
1 Atelier National des organisations paysannes sur le projet de loi d’orientation agricole Dakar 16 au 18 septembre 2003 Rapport Général de Mamadou CISSOKO Président d’honneur du CNCR page 14 2 Source : http://www.cmaoc.org/sim/bd/pays/senegalpl.htm non daté 3 Gouvernement du Sénégal Lettre de politique de développement rural décentralisé octobre 1999.
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De mettre en place une politique incitative des prix pour les producteurs agricoles ;
De favoriser l’émergence des organisations de producteurs ;
De désengager l’État des diverses filières agricoles qui seraient libéralisées ;
De mener des actions de soutien à la production ;
De développer l’aménagement de la Vallée du fleuve Sénégal et les cultures irriguées.
Elle a donné lieu au Plan Céréalier, au Programme Triennal Semencier, au Plan d’actions pour l’Élevage. La nécessité d’accroissement de la production des différentes filières, et celle d’assainissement des finances publiques exigeaient un nouveau mécanisme de financement de l’agriculture, autre que celui opéré jusque là par l’État à travers les sociétés d’encadrement : le crédit sans épargne. C’est ainsi que la Caisse Nationale de Crédit agricole du Sénégal (CNCAS) fut créée en 1985 pour assurer la distribution du crédit en milieu rural. Très rapidement, cet instrument de financement de l’agriculture était amené à réduire le volume de ses interventions à cause de faibles taux de remboursement (plus de six milliards d’impayés pour un encours de 30 milliards en fin 1996).
4.2.2 Le PASA
Le Programme d’Ajustement du Secteur Agricole (PASA) élaboré en 1995 est la première stratégie de développement qui fait de la promotion de l’investissement privé, un objectif affirmé. C’est la traduction dans le secteur agricole, des objectifs et mesures du programme d’ajustement structurel :
Le désengagement de l’État, ses structures, ses démembrements et leurs recentrages dans les missions de service public ;
La libéralisation de la distribution et des prix des produits agricoles ;
La privatisation à tous les niveaux et stades du secteur ;
Le transfert des missions d’appui aux privés et organisations professionnelles ;
La définition d’un cadre juridique de sécurité et incitatif pour les exploitations agricoles et l’investissement privé ;
La professionnalisation du secteur.
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Le Programme d’Investissement du Secteur Agricole (PISA) est le prolongement du PASA. Il se présente comme un ensemble de projets et programmes dans le prolongement du PASA. Il avait une durée de six ans 1995-2001, un coût global de 600 milliards de FCFA pour les objectifs suivants :
La croissance agricole soutenue de 4% par an ;
L’amélioration de la sécurité alimentaire ;
L’amélioration des revenus en milieu rural ;
La préservation du milieu naturel. Au-delà des projets d’investissements, il incluait des mesures et programmes touchant à l’environnement de la production, la tenure des terres, la construction et la réhabilitation d’infrastructures routières etc.…
4.2.3 Le DOS
La relative dispersion des actions de développement du secteur rural par les différents bailleurs de fonds agissant avec le Gouvernement est due à l’insuffisance d’un cadre cohérent de stratégie globale qui stimule le renforcement du dialogue et de la concertation entre tous les acteurs pour une meilleure coordination des interventions. Lors de la réunion du Groupe consultatif des bailleurs de fonds sur le Sénégal d’avril 1998, le Gouvernement a présenté le Document d’Orientations Stratégiques pour le secteur (DOS) et s’est engagé à établir les conditions de réalisation d’une croissance soutenue du secteur agricole sur la base d’un renforcement de la capacité du secteur à améliorer sa productivité et sa compétitivité. La revue des performances de l’agriculture sénégalaise, des potentialités et contraintes ainsi que des perspectives réalistes de croissance a permis d’identifier les axes autour desquels il était possible de définir un scénario volontariste de consolidation/relance du secteur et de déterminer les rôles respectifs pour l’État et le secteur privé dans le cadre d’un programme d’actions physiques, économiques et institutionnelles. Les priorités recherchées portaient sur les réformes structurelles, le renforcement des infrastructures physiques et institutionnelles et la restauration de la fertilité des sols. Le scénario proposé n’était qu’un premier schéma possible qui devait être mis en œuvre et analysé dans le contexte de la politique nationale de développement. Ainsi, le scénario volontariste proposé était déterminé sur la base d’objectifs quantitatifs qui, en fonction des analyses effectuées, pouvaient être atteints si les mesures nécessaires étaient prises notamment sur les plans structurel et institutionnel et si tous les acteurs du développement y participaient. Il s’agissait de développer de façon réaliste le secteur primaire et de relever progressivement le niveau du PIB rural par habitant (4% par an en moyenne, soit 3,5 à 4% pour l’agriculture et 4,5 à 5% pour l’élevage à l’horizon 2010-2015) à travers des
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actions d’intensification, de diversification et d’équilibrage régional et local en inversant toutes les tendances négatives du scénario tendanciel. Cela nécessitait, comme développé dans la problématique ci-dessus, de :
Désengager davantage l’État par l’accélération du processus de privatisation (SONACOS, SONAGRAINES, SODEFITEX, CNCAS...) et la restructuration des services et entreprises (SAED,...) avec l’objectif d’une amélioration de la situation des producteurs et consommateurs ;
Réorienter l’investissement public vers les secteurs productifs, les aménagements structurants (à coûts élevés) et les infrastructures rurales et socio-collectives de base ;
Développer l’investissement privé rural en adaptant le cadre réglementaire (code des investissements, charte de l’irrigué, code forestier...), en sécurisant le foncier et en restaurant la fertilité des sols ;
Rééquilibrer le développement régional et local et créer des «pôles secondaires » de développement pour inverser totalement l’exode rural et créer des emplois, et atténuer la polarisation urbaine vers les zones côtières et Dakar ;
Développer la compétitivité de l’agriculture, des filières existantes et des nouvelles filières prometteuses (maraîchage, fruits...) dans le cadre sous-régional (UEMOA, Convention ACP/CEE) et international (OMC).
En fonction des priorités retenues dans le cadre du scénario de relance/consolidation proposé (réforme structurelle, restauration de la fertilité des sols, amélioration des infrastructures physiques et institutionnelles) la prospective de croissance du secteur à moyen terme avait été estimée comme suit :
Scénario de croissance (agriculture et élevage)
1999/ 2000
2001 2005 2010
% de croissance � agriculture 3,6 3,6 3,8 4,1 � élevage 4,5 3,6 3,8 4,1 Contribution au PIB (milliards FCFA) � agriculture 170,8 177,0 205,4 251,9 � élevage 141,2 146,4 169,6 206,0 PIB rural/hab. (FCFA) 60173 61139 65769 73628
4.2.4 La loi d’orientation agro-sylvo- pastorale
La Loi d’orientation agricole adoptée le 25 mai 2004 à l’Assemblée Nationale, dont on peut évoquer le « goût d’inachevé », résulte d’une large concertation entre le Gouvernement et la profession au travers du CNCR.
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Elle regroupe cinq titres qui pourraient constituer les divers chapitres d’un futur code rural :
Dispositions générales
Métiers organisation et exploitation agricole
Stratégies de développement agropastoral
Mesures d’accompagnement
Dispositions diverses et finales Il est affirmé que «l’agriculture moteur de la croissance économique… doit privilégier dorénavant le développement de filières d’exportations agricoles répondant à la demande internationale », ce qui impliquerait le développement d’une agriculture de type industriel. L’accent est cependant très nettement mis sur l’aspect social, notamment au travers du titre II qui, sans négliger les modes d’exploitation industrielle ou commerciale, insiste particulièrement sur l’exploitation familiale et sur les mesures notamment de protection sociale dont doit bénéficier l’individu.
4.2.5 Les instruments des politiques agricoles
Les lettres de politique de développement
De 1995 à 2000, la volonté du Gouvernement de développer l’agriculture au sens large a été traduite dans plusieurs Lettres de politique de développement sous sectoriel parmi lesquelles on peut noter :
La première Lettre du genre adoptée par le gouvernement en avril 1995 est la
Lettre de politique de développement agricole (LPDA) qui en retenant trois objectifs généraux (sécurité alimentaire, accroissement des revenus en milieu rural et durabilité des ressources naturelles) définit les grandes orientations de la politique du développement agricole à moyen et long terme conforme à la stratégie de développement macro-économique adoptée à la suite de la dévaluation du FCFA de janvier 1994. Elle s’est fixé une croissance agricole de 4% par an.
La Lettre politique de développement de l’élevage (LPDE) a été adoptée en
juillet 1999 à la suite de la création du Ministère de l’élevage (M.E.) en juillet 1998, avec les objectifs généraux d’accroître de façon soutenue les productions animales pour contribuer à la sécurité alimentaire, d’améliorer le revenu des producteurs en élevage et lutter contre la pauvreté, et enfin de préserver les ressources naturelles.
La Lettre de politique institutionnelle du secteur agricole (LPI) a été adoptée en
octobre 1998. Elle est axée sur la mise en place d’institutions de développement agricoles capables de faire des OP les partenaires privilégiés du monde rural, de
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promouvoir un entreprenariat agricole privé dynamique et renforcé et de recentrer l’État sur ses missions de services publics. Elle prévoit que le mode d’organisation dominant de la production agricole à l’horizon 2010 sera l’agriculture paysanne à travers des exploitations familiales polyvalentes, malgré l’émergence d’une agriculture de type entrepreneurial. Celles-ci seront soutenues par le PSAOP avec comme objectifs d’améliorer l’accès au marché des producteurs ou organisations de producteurs, de promouvoir un cadre réglementaire et législatif approprié (en restructurant les services agricoles pour des missions régaliennes essentielles) et de mettre en place des services en conseil et recherche agricole et rurale capables de répondre à la demande paysanne (en créant l’ANCAR).
La Lettre de politique de développement rural décentralisé (LPDRD) a été
adoptée en octobre 1999. Elle s’appuie sur une stratégie de développement rural décentralisé à l’horizon 2015, qui appelle une synergie de l’ensemble des acteurs et des programmes sectoriels, ainsi qu’une responsabilisation transparente de cogestion décentralisée des investissements communautaires. La stratégie s’articule ainsi sur le recentrage des processus de développement local autour des collectivités locales ainsi que sur l’accompagnement de ce processus par la poursuite des réformes institutionnelles de la décentralisation, le renforcement des capacités de ces populations et le financement des actions locales et décentralisées. La mise en oeuvre du PNIR doit être effectuée selon cette approche décentralisée.
Ces nombreuses Lettres de politique existantes traduisent l’inter sectorialité qui caractérise le développement rural et fixent le cadre général d’intervention par secteur et sous-secteur. Compte tenu de l’évolution politique et institutionnelle intervenue depuis mars 2000, il conviendrait de synthétiser l’ensemble de ces Lettres à travers un document unique qui permettrait de faire le lien entre la politique nationale de développement du secteur rural et les politiques de développement régional, en définissant leurs conditions de mise en application cohérente et intégrée avec une approche réellement décentralisée et participative.
Les programmes nationaux de développement (PNDA, PNDE)
Le PAF
L'État du Sénégal dispose depuis 1996, d’une étude pour un "Plan d'action foncier" (PAF) financée par la Banque Mondiale et réalisée par le Cabinet PANAUDIT sous la supervision d'un groupe de travail mis en place par le Ministère de l'agriculture. Le PAF propose trois options pour une réforme foncière :
Statu quo et maintien de la législation actuelle ;
Une option libérale de privatisation des terres ;
Une option mixte qui fait coexister domaine national et domaine privé et part de l'hypothèse que l'État peut à tout moment et sur tous les espaces, immatriculer les terres à son nom en les prélevant sur le domaine national.
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Le comité de pilotage de l'étude s'est prononcé en sa séance du 21 octobre 1996 en faveur de l'option mixte et notamment de sa variante (variante 2 sous variante 1) pour laquelle l'État immatricule en son nom l'ensemble du domaine national avec possibilité de faire des affectations en propriété, la loi donnant aux collectivités locales le pouvoir d'attribution en propriété ou en location sur décision du conseil rural et après avis de l'État. Un Comité interministériel restreint tenu en décembre 1998 a confirmé dans ses grandes lignes cette option, permettant un accès sélectif à un droit réel sur des terres à usage agricole. Un comité de travail ad hoc (Direction des Domaines et Ministère de l'agriculture) était chargé d'élaborer les textes législatifs et réglementaires nécessaires à la mise en œuvre adéquate de cette option, avec un calendrier fixant à avril 1999 la soumission des propositions au Premier Ministre, pour que soient ouvertes les concertations préalable à l'adoption d'une nouvelle législation. Depuis lors, les choses ne semblent pas bouger du coté de l’État. Le contexte préélectoral de l'époque et le changement de Gouvernement intervenu en 2000 semble avoir mis en veilleuse la réforme du foncier. Toutefois la prise de conscience de la nécessité de réformer la Loi sur le Domaine National constitue aujourd’hui un facteur favorable qu’il convient de pousser jusqu’à son aboutissement. Cette prise de conscience n’est pas le seul fait de l’État. Elle concerne d’autres acteurs importants en milieu rural. Ainsi, l'Association des Présidents de Communautés rurales (APCR) s'est à la majorité des Communautés rurales prononcée en faveur de l’option retenue par le Comité de pilotage. De son coté, le Conseil National de Concertation des ruraux (CNCR) qui a émis des réserves sur cette option, vient de boucler une série de concertations dites paysannes qui lui ont permis de dégager des propositions alternatives ou complémentaires devant être soumise aux autorités. Il faut par ailleurs souligner que la nature éminemment sensible surtout au plan social de la question semble tétaniser l’État l’empêchant de se positionner définitivement. C’est ainsi que la loi d’orientation agro-sylvo-pastorale adoptée récemment (le 25 mai 2004) a un goût d’inachevé. En effet cette loi qui a pour ambition de moderniser l’agriculture au sens large, a passé sous silence ce qui devait être le pivot en l’occurrence la réforme foncière qui après avoir été extirpé de la première mouture nous est promise dans «deux ans après l’adoption de la loi… ». En conclusion Il était important de faire ce rappel de l’évolution de la politique agricole, qui, au delà des grandes orientations conditionnant la politique d’investissement, montre la préoccupation constante sur les divers points objet de la présente étude :
La définition d’une politique d’investissement cohérente prenant en compte un désengagement progressif de l’État par une incitation au développement de l’entreprenariat individuel.
La recherche de solutions adaptées au contexte agricole difficile, concernant le financement tant des investissements que de l’exploitation.
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La recherche, au long d’une interminable quête il est vrai, de solutions à un contexte foncier difficile dont les incidences sur l’investissement, notamment sa sécurisation sont considérables.
5 LE DIAGNOSTIC Le diagnostic ayant pour but de déboucher sur une politique d’investissement et sur une définition des outils financiers de sa mise en œuvre, il est important sans entrer dans des détails connus de tous de faire une présentation générale de la zone de l’étude, en mettant en exergue les points directement en relation avec cette politique d’investissement ou ceux qui peuvent poser problème dans sa définition.
5.1 Le cadre d’application de la politique d’investissement
5.1.1 Localisation géographique
La rive gauche de la Vallée du Fleuve Sénégal est une bande de 30 km de large sur plus de 600 km qui s’étend le long du fleuve Sénégal de l’embouchure jusqu’à la frontière malienne et le long de la rive gauche de la Falémé affluent du Sénégal. Sur le plan administratif, elle couvre les deux départements de la région de St Louis (Dagana, Podor), le département de Matam de la nouvelle région du même nom ainsi que le département de Bakel situé dans la région de Tambacounda. Sur le plan géographique, on distingue quatre grandes zones que sont :
La haute vallée en amont de Bakel et qui concerne les 50 km situés le long du fleuve jusqu’à la frontière malienne et la rive gauche de la Falémé ;
La moyenne vallée qui s’étend sur environ 300 km de Bakel à Saldé (plus exactement Mbagne, 20 km en amont de Saldé) jusqu’à Bakel ;
La basse vallée qui s’étend, elle aussi sur près de 300 km, de Saldé jusqu’à Richard Toll ;
Le Delta du fleuve, de Richard Toll jusqu’à l’embouchure, sur environ 170 km.
Ces quatre grandes zones recoupent pratiquement les 4 délégations de Dagana, Podor, Matam et Bakel.
5.1.2 Le Climat
Au point de vue climatique, le fleuve et ses affluents traversent des régions soumises successivement à un climat soudanien (haute vallée), sahélien (moyenne et la basse
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vallée) et enfin sahélien marqué par l’influence de la mer (delta). La plus grande partie de la zone d’intervention de la SAED se situe donc en région sahélienne avec une pluviométrie moyenne annuelle faible et caractérisée par une forte irrégularité interannuelle. La pluviométrie moyenne a fortement diminué durant le dernier quart de siècle. Ainsi, pour la période 1931-1960, le delta et la basse vallée se situaient entre les isohyètes 300 et 400 mm, la zone de Bakel était proche de l’isohyète 700 mm. Pour la période 1980-1989, delta et basse vallée se situent entre les isohyètes 100 et 200 mm et la zone de Bakel est à mi-chemin entre les isohyètes 400 et 500 mm. Le climat est marqué par une longue saison sèche (8 mois en zone sahélienne) et une saison pluvieuse (qui va de Juillet à Octobre). La saison sèche est subdivisée en deux périodes : une saison sèche froide (de Novembre à Février) et une saison sèche chaude (de Mars à Juin).
5.1.3 Le domaine irrigué
Dans ce vocable, nous regroupons la terre, l’eau.
5.1.3.1 L’eau Le Fleuve Sénégal s’étend sur une longueur de 1.770 KM, sur un bassin de 337.000 km2 dont 60.000 en territoire sénégalais. Il est formé du Bafing et du Bakoye. La Falémé, seul affluent de la rive gauche de grande importance, après le confluent de Bafoulabé, mesure 650 km de long et prend sa source dans la partie nord du Fouta Djallon, à une altitude de 800 m. Le fleuve Sénégal à un débit de 732 m3/s mais à cause de son caractère irrégulier son volume oscille dans l’année entre 6.3 Milliards et 39.9 milliards de m3. Dans son bief aval, le réseau présente deux dépressions majeures : le lac de Guiers, sur la rive sénégalaise et le R’Kiz sur la rive mauritanienne. Il existe deux barrages sur le fleuve Sénégal : le barrage de Diama mis en service en 1986 et qui permet d’arrêter la langue salée et celui de Manantali, construit en 1988 et qui permet de stocker 11 Milliards de m3 d’eau.
5.1.3.2 La terre
Les sols Au plan pédologique, on rencontre quatre grands types de sols (identifiés ici par leur nom en pulaar) dont trois types classés dans la catégorie des terres du «walo», dans le lit majeur. Il s’agit :
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Des «falo» (berge du lit mineur du fleuve et de ses défluents submergée par la crue et cultivée traditionnellement en décrue avec des spéculations comme le maïs, la patate douce et autres cultures légumières) ;
Des « hollaldé » sont localisées dans les cuvettes argileuses (plus de 60 %
d’argile) régulièrement inondées par la crue et traditionnellement cultivées en décrue (principalement en sorgho), ces terres sont les plus aptes à la riziculture irriguée par gravité ; les « fondé » sont les levées fluviales et fluvio-deltaïques (bourrelet de berge) avec des sols sablo argileux, rarement inondées dont l’aptitude à la riziculture irriguée dépend de la teneur en argile mais aptes à la polyculture. Enfin le dernier type concerne :
Des «diéri » les terres bordières jamais inondées très sableuses et inaptes à
l’irrigation gravitaire.
Le foncier : cadre juridique général Les terres de la zone irriguée relèvent du cadre juridique qui régit toutes les terres du Sénégal. Ce cadre juridique englobe :
La loi sur le Domaine National du 17 juin 1964 et ses textes d’application.
Le code du domaine de l’État qui découle de la loi 76-66 du 02 juillet 1976 et quelques textes coloniaux qui ont été intégrés dans l’arsenal juridique sénégalais.
Le nouveau régime des collectivités locales fixé par la loi 96-06 complétée par la
loi 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux régions, communes et communautés rurales.
Cependant, l’écrasante majorité des terres du Sénégal est régie par la loi sur le Domaine National du 17 juin 1964. Le domaine national est régi par deux statuts :
Les terres qui étaient détenues par les familles (les domaines fonciers familiaux ou lignagers) et sur lesquelles celles-ci n’ont plus qu’un droit d’affectation, sans doute transmissible aux ayants droit mais pouvant être remis en cause en cas de non mise en valeur, d’utilité publique ou de classement en zone pionnière pour un aménagement par l’État.
Les terres qui étaient exploitées collectivement et que la communauté rurale gère
directement et peut affecter à des demandeurs pour leur exploitation. Ce sont les terres non défrichées, les zones servant souvent en même temps de pâturage, de zones de cueillette et de coupe du bois, les mares, les rivières et les zones impropres à la culture.
La loi devait, pour le législateur :
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Favoriser la mise en valeur des terres,
Supprimer certaines situations d’exploitation abusive des paysans par les grands détenteurs fonciers,
Permettre à l’État d’investir dans les aménagements et les infrastructures au
moindre coût. Mais comme diverses études ont eu à le mettre en évidence, la conception inachevée de cette loi, son inadaptation aux traditions et aux réalités du monde rural et les pratiques irrégulières de gestion foncière ont abouti à des conséquences inverses de celles souhaitées par le législateur :
Les modalités de mise en œuvre de cette loi n’ont jamais été définies de façon précise et applicable ;
Les principaux acteurs chargés de son application, l’État, l’administration, la justice
et les conseils ruraux, n’ont pas eu les ressources humaines et les ressources financières nécessaires à la mise en œuvre de la loi ;
Les réticences, mutations et résistances des populations se sont manifestées vis à
vis d’une loi perçue comme une dépossession et une remise en cause de leurs traditions, créant ainsi une situation d’incertitude et d’insécurité pour les bénéficiaires d’attributions foncières qui n’est pas favorable à l’investissement.
Le domaine national englobe des terres à vocation variées et diversement occupées, que la loi classe en quatre catégories (art. 4 à 7) que sont :
Les zones urbaines : constituées par les terres situées sur les territoires des communes et des groupements d’urbanisme prévus par la législation en la matière ;
Les zones classées : ce sont les zones à vocation forestière ou les zones de
protection ayant fait l’objet d’un classement ;
Les zones des terroirs : ce sont les terres régulièrement exploitées pour l’habitat rural, la culture et l’élevage ;
Les zones pionnières : correspondent aux autres terres réservées pour les
programmes d’aménagement et les plans de développement. S’agissant de la gestion, il apparaît qu’aux termes de l’article 2 de la loi sur le domaine national, l’État détient les terres du domaine national en vue d’assurer leur utilisation et leur mise en œuvre rationnelles, conformément aux plans de développement et aux programmes d’aménagement. Ainsi, le domaine national n’appartient ni à l’État, ni aux privés, mais à la nation et intègre, à ce titre, le patrimoine de celle-ci. Cela implique un certain nombre de conséquences dont certaines sont relatives à l’interdiction de la spéculation et de toute
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autre transaction en matière foncière conformément aux articles 13 du décret 64-573 4 et 3 du décret 72-12885 ; en d’autres termes, le marché foncier, même si son existence ne fait aucun doute surtout dans la zone des Niayes, ainsi que dans la vallée, est banni et donc illégal aux termes des dispositions de la loi sur le domaine national. La terre est ainsi un outil de travail affecté aux paysans comme le stipulent les articles 3 et 19 du décret 72-1288. Ceux-ci y exercent un droit d’usage. Elle est à ce titre conçue comme un espace de développement et non comme un bien juridique. Les terres des zones de terroir sont gérées par les Communautés rurales, à travers le Conseil rural6, sous l’autorité de l’État, représenté par le préfet. L'affectation et la désaffectation des terres relèvent de la compétence du Conseil et sont réglementées par les dispositions du décret 72-1288 du 27 octobre 1972. En raison des abus observés, le pouvoir de décision qui relevait du seul Président du Conseil est confié depuis 1980 au Conseil (décret 80-1051) et les décisions ne sont exécutoires qu’après approbation de l’autorité administrative. Dans l'exercice de ses fonctions, le Conseil rural peut bénéficier de l'appui technique des agents des Centres d'expansion rurale polyvalent (CERP). Il peut, si nécessaire, solliciter les services des structures de l'État. Outre une demande formelle adressée au conseil rural, deux conditions sont nécessaires pour bénéficier d'une affectation de terre :
Être membre (s) de la Communauté rurale (groupés ou non en association ou en coopérative) ;
Avoir la capacité d’assurer, directement ou avec l’aide de sa famille, la mise en
valeur des terres conformément au programme établi par le Conseil (décret 72-1288, art. 3).
Les affectations sont consenties pour une durée indéterminée. L'affection est gratuite. Elle confère uniquement un droit d’usage et ne peut faire l’objet d’aucune transaction (vente, location…) ce qui exclut tout marché foncier dans le cadre de la Loi sur le Domaine National. Seul l'État peut soustraire, pour cause d'utilité publique des terres du Domaine national et les immatriculer en son nom avant de pouvoir les céder à un tiers. Les terres affectées ne peuvent être désaffectées, en tout ou partie, que dans des conditions bien définies par la loi, notamment :
À la demande de l’affectataire ou à la dissolution de l’association affectataire ;
4 Journal Officiel de la République du Sénégal du 29 août 1964, p. 1183. 5 Journal Officiel de la République du Sénégal du 18 novembre 1972, p. 1884. 6 Le terroir est constitué par un ensemble homogène de terres nécessaires au développement des populations qui y sont implantées (décret 64-573). Il correspond au territoire de la Communauté rurale, constituée par des villages appartenant au même terroir et unis par la solidarité de voisinage et la communauté d’intérêt. Elle est dirigée par un Conseil élu, ayant à sa tête un président. L’organisation, le fonctionnement et les attributions des Communautés rurales et des conseillers sont définis par la loi 72-25 du 19 avril 1972 (modifiée par les lois 75-67, 79-42, 80-14) ainsi que les décrets 65-573 et 72-1288. Ces différents textes donnent de larges compétences aux communautés rurales.
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Au décès de l’affectataire7 ;
Pour insuffisance de mise en valeur ou manque d’entretien des terres affectées, et
cela, un an après une mise en demeure restée sans effet ;
Si l’affectataire cesse d’exploiter personnellement ou avec l’aide de sa famille ;
Pour cause d’utilité publique ;
Pour des motifs d’intérêt général, décidés par le Conseil rural (réaménagement de l’espace, établissement de chemin de bétail, travaux hydrauliques, révision des conditions générales d’affectation suite à l’évolution des conditions démographiques ou culturales…).
Dans les deux derniers cas, les intéressés ont droit à des compensations.
5.1.3.3 Le foncier et la loi sur la décentralisation De façon incidente, tout en confirmant les prérogatives foncières des Conseils ruraux, les récentes lois sur la décentralisation intègrent des modifications qui renforcent dans deux cas les prérogatives de l’État sur les terres du domaine national :
L'article 24 de la loi 96-06 portant transfert de compétences aux collectivités locales permet à l'État d'initier des projets ou opérations sur le domaine national sans procéder au préalable à une déclaration d'utilité publique ou à une immatriculation des terres concernées. La procédure prévoit une simple consultation du Conseil Régional ou des communautés rurales concernées, qui sont par la suite informés de la décision de l'État.
Le second cas concerne les terres des zones pionnières reversées en zones de terroirs et pour lesquelles, l’État (art. 27), "conserve la gestion des parties des zones pionnières ayant fait l'objet d'un aménagement spécial et y exerce les prérogatives nécessaires quant à leur mode de gestion". Il peut alors les affecter ou les céder en tout ou partie, à des personnes physiques ou morales ou à des collectivités locales pour la réalisation de projets de développement économique et social.
En supprimant l'obligation de la déclaration préalable d'utilité publique et de l'immatriculation elles simplifient notablement pour l'État, les procédures d'acquisition des terres du domaine national. Enfin ces dispositions permettent à l'État d'avoir la mainmise sur la gestion des investissements et aménagements réalisés dans les anciennes zones pionnières et d'en définir les conditions et modalités d'affection à des tiers. Ici, ce sont incontestablement les terres irrigables du delta qui sont visées. Le réaménagement juridique opéré vise sans doute ’’à rattraper le coup’’ du reversement
7 Dans ce cas les héritiers obtiennent l’affectation, dans la limite de leur capacité de mise en valeur et sous réserve d'une part, qu’ils en fassent la demande dans un délai de trois mois et qu’il ne s’ensuive pas d'autre part des parcelles trop petites pour une exploitation rentable
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effectué, sans mesures d'accompagnement adéquates, des terres dans cette zone à fortes potentialités et où des investissements considérables ont été consentis. Mais également on est en droit de se demander si l’État n’a pas subtilement mis en place un début de réforme avec pour champ principal d’application la Vallée du fleuve Sénégal. Les insuffisances de la Loi sur le Domaine National et de ses modalités de mise en œuvre La nécessité d'être membre de la communauté rurale pour bénéficier d'une affectation (art. 8) est une disposition très controversée de la loi. Si elle peut être perçue comme une mesure visant à protéger les populations locales contre l’accaparement des terres de leur terroir, elle n'en constitue pas moins de fait, une contrainte. Elle exclut en effet une part importante de la population sénégalaise de l'accès à la terre et bloque l’accueil d’investisseurs, nationaux ou étrangers dans les zones de terroirs. En réalité cette disposition est loin d'être respectée, en particulier dans les zones à fort potentiel agricole ou nécessitant des moyens techniques et financiers importants pour leur exploitation. Des arrangements divers avec des propriétaires traditionnels et des conseils ruraux permettent à des non-membres de la communauté rurale d'accéder à la terre. D'où des pratiques illégales dans la gestion foncière et l'existence d'un "marché foncier souterrain" très actif notamment dans le Delta du Sénégal, dans la zone des Niayes et dans presque tous les terroirs en zone périurbaine. Le caractère opérationnel de la législation est fortement limité par l'absence de ses mesures d'accompagnement et le manque de définition claire de ses modalités de mise en œuvre. La notion de mise en valeur, élément fondamental de la loi, devait être précisée par arrêté préfectoral en tenant compte des conditions locales. Elle ne l’a été nulle part dans le pays. Il en est de même des registres fonciers qui devaient être institués dans chaque communauté rurale pour consigner les affectations foncières. Par ailleurs, la capacité des requérants à assurer la mise en valeur des terres (décret 72-1288, art. 3) n'est pratiquement jamais vérifiée par le conseil rural, faute de dispositions pratiques et de moyens. Aucune procédure précise n'est donc venue encadrer les conseils ruraux dans l'exercice de leurs prérogatives foncières. Des affectations foncières ont pu ainsi être effectuées sur des bases discutables et non transparentes. Les désaffectations pour défaut de mise en valeur ne peuvent être prononcées faute de cadre de référence et de critères d'appréciation de l'insuffisance de mise en valeur.
5.1.4 Le problème du foncier dans la vallée du Fleuve
Dans le delta et la vallée du Fleuve Sénégal plus spécifiquement, le foncier revêt un caractère particulier du fait de divers facteurs dont :
La présence du barrage qui permet la maîtrise de l’eau offrant ainsi un immense potentiel sur le plan de l’agriculture irriguée ;
La rencontre d’une multitude d’intérêts souvent divergents qui se reflètent à travers une course effréné vers l’accaparement des terres et ce depuis 1988 ;
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L’existence d’aménagements hydro agricoles nécessitant des moyens financiers assez conséquents ;
Une très forte survivance des pratiques coutumières surtout dans les zones hors delta ;
L’existence d’un cadre de référence : le PDRG adopté depuis 1994 par un Conseil interministériel.
Outre les problèmes généraux évoqués ci-dessus, on rencontre deux niveaux de difficultés : • Le manque de moyens et le dysfonctionnement des conseils ruraux
Les conseillers ruraux, principaux acteurs de la gestion du foncier, ne disposent pas des moyens humains, matériels et financiers nécessaires à l'accomplissement de leurs missions. L'appui qui leur est apporté est faible dans le cas des CERP (qui sont démunis) et parfois insuffisant dans le cas des Sociétés de développement. Les budgets des Communautés rurales sont souvent insignifiants. Les conseillers ruraux sont souvent âgés et d'un niveau de formation généralement très faible. Pour la région de Saint-Louis où les enjeux fonciers sont importants, sur 783 conseillers en 1999, 72% étaient analphabètes (contre 11% d'un niveau secondaire ou plus) et 60% étaient âgés de plus 50 ans, dont 21 % de plus de 65 ans.
De nombreux facteurs d’ordre sociologique pèsent sur les conseils ruraux, engendrant des dysfonctionnements importants. La reproduction dans beaucoup de conseils des rapports sociaux traditionnels a permis à des conseillers et à des autorités coutumières d'utiliser les mécanismes de la législation pour donner un fondement juridique moderne à des droits fonciers traditionnels. Leur démarche s'est généralement appuyée sur une interprétation abusive de l'article 15, alinéa 1 de la Loi qui dispose que "les personnes occupant ou exploitant personnellement les terres du domaine national lors de l’entrée en vigueur de la loi, peuvent continuer à les exploiter ou à les occuper dans les conditions d'une affectation, même si elles ne résident plus dans la Communauté rurale". Ce détournement de la loi est facilité par la non définition de la mise en valeur et l'absence de contrôle de l'effectivité de celle-ci qui rendent impossible toute désaffectation pour défaut de mise en valeur.
• La déréglementation foncière dans les zones pionnières et le développement
anarchique de périmètres privés peu viables
Les terres classées dans le département de Dagana en zone pionnière et administrées directement par la SAED depuis trois décennies, ont été déclassées en 1987 et reversées dans les terres de terroirs gérées par les Communautés rurales. Ce faisant, deux types de domaines irrigués coexistent à savoir :
D’une part le domaine irrigué aménagé sur investissements publics et affecté sans contrepartie aux usagers ; pour les bénéficiaires de ces terres aménagées, il semble
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que le problème ne se pose pas en terme de sécurité foncière car au fond leurs droits ne sont pas menacés mais par ailleurs, en fait, même s’ils disposaient de titres fonciers, les organismes de crédit serait-il prêts à les prendre en garantie ?
D’autre part, le domaine privé aménagé essentiellement dans le delta par des paysans autochtones, des néo-ruraux, des fonctionnaires de la région et d’ailleurs. Ce faisant, du jour au lendemain, les élus locaux des zones concernées ont acquis, sans aucun appui approprié, ni mesures d'accompagnement, ni outils spécifiques (cartes, normes…), le pouvoir de distribuer les terres irrigables dans ces zones où des investissements publics considérables ont été consenties par l'État pour viabiliser les terres (digues de protection) et rendre l'eau disponible (stations de pompage, calibrage des canaux…). Ce reversement de la zone pionnière en zone de terroir sous gestion des conseils ruraux a ainsi modifié l’approche par rapport à la question foncière dans la vallée à partir de 1987.
Face au rush vers les terres irrigables qui a suivi la mise en eau des barrages, les conseils ruraux ont affecté les terres de leur communauté de façon désordonnée et pas toujours transparente et surtout, sans souci des programmes d’aménagement prévus et d’un développement durable du territoire. En 10 ans, le Conseil Rural de Ross Béthio a ainsi attribué quelque 30.000 ha8 (d'Aquino, Seck 1999). Ces terres ont été pour la plupart aménagées en périmètres irrigués privés - PIP - (individuels ou collectifs) dont les superficies sont passées de 10.000 ha en 1989 à 27.800 ha en 1994, soit à cette date, le double des superficies aménagées dans le delta par la SAED. En 2001 les PIP occupent pour l'ensemble de la rive gauche une superficie estimée à 48.254 ha soit 51% du total. Ces PIP ont été aménagés de façon sommaire et sans drainage à des coûts inférieurs à 0,3 millions CFA/ha ponctionnés sur les crédits de campagne en raison de l'inexistence de crédit moyen et long terme. La plupart de ces périmètres ont été abandonnés pour différentes raisons: mauvaise qualité des aménagements, implantation dans des sites inappropriés, salés ou dans des zones inondables (Seznec et Baris, 1994). L'optimisme suscité par ces périmètres s'est très rapidement estompé. Aujourd'hui, 45% des superficies des PIP sont jugées inexploitables. Cette proportion est de 12% pour les aménagements publics. L'absence d'une part, de crédit d'aménagement et d'équipement (moyen et long terme) et d'autre part, le manque d'appui spécifique des conseils ruraux pour la gestion des zones reversées sont à l'origine des principales contraintes rencontrées dans la gestion des zones reversées et le développement des PIP. Les mauvais résultats économiques de leur exploitation expliquent les difficultés de remboursement et l'endettement de la majorité de leurs exploitants. En outre le développement anarchique des PIP a eu des conséquences néfastes sur l'occupation rationnelle de l'espace irrigable (canaux traversant les pistes, extensions des zones de
8 . Ross Béthio est certes le cas le plus extrême aujourd’hui, mais des dynamiques similaires se développent dans d’autres Communautés rurales du delta et de la vallée, comme Rosso Sénégal (11.500 ha affectés), Mbane (9.350 ha), Fanaye (8.950 ha) ou encore Nabaji Civol (11.430 ha) (S M Seck, 1999).
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déversement…) et les ressources naturelles (absence de drainage, salinisation des terres, gaspillage d’eau… Cependant, quelles que soient les insuffisances relevées, il apparaît que le problème essentiel en rapport avec le problème de l’investissement, reste la question de la sécurité foncière et celle de l’investissement ; cependant, dans un document du Ministère de l’agriculture ; on peut y relever « une expertise commanditée par la SAED et financée par la CFD a fait le constat selon lequel l’absence de titre foncier n’a pas été un frein à l’investissement entre 89 et 93 mais que la privatisation de la terre constitue le seul garant de l’emprunt… »9. Face à cette situation la SAED, en conformité avec les dispositions du PDRG, cadre de référence unique pour l’aménagement de la rive gauche, a entamé un processus de mise en place d’outils en vue d’un développement rationnel et durable ; il s’agit des plans d’occupation et d’affectation des sols (POAS) et de la charte du domaine irrigué (CDI).
5.1.5 Population
La population qui vit dans la zone irriguée (les quatre départements) est concentrée dans la vallée alluviale. Les groupes ethniques les plus représentés sont les wolof (majoritaires dans le département de Dagana), les pulaar (majoritaires dans les départements de Podor et Matam) et enfin les soninké (dans le département de Bakel). En 1988, lors du dernier recensement, cette population était estimée à 770 000 personnes dont 75 % vivaient en zone rurale. En 2000, la population directement concernée par l’agriculture irriguée est estimée à 600 000 personnes. Les activités traditionnelles sont l’agriculture (cultures pluviales et cultures de décrue), l’élevage et la pêche. Depuis son introduction, l’agriculture irriguée prend une place de plus en plus importante dans les systèmes de production. Elle est devenue la composante principale de la plupart des exploitations agricoles du delta et de la basse vallée.
5.1.6 Les principales productions végétales
Les principales productions végétales de la zone irriguée sont : le riz, l’oignon, la tomate, le maïs, le sorgho.
5.1.6.1 Le riz Le riz est l’une des plus importantes productions végétales dans la zone irriguée. Les superficies cultivées en riz ont connu une accroissement très sensible de 1981/82 à 1990/91. Ainsi, elles sont passées de 10.600 ha à 33.700 ha. La production rizicole a
9 République du Sénégal – Ministère de l’agriculture : « Rapport introductif au Conseil interministériel sur l’agriculture irriguée dans la Vallée du Fleuve Sénégal » Mai 1998 p37 v.3.1
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atteint un record en 1991/1992 avec 175.000 tonnes de paddy. Le rendement moyen est passé durant cette période de 3,6 t /ha à 5,2 t/ha. Après la dévaluation du FCFA en 1994, les superficies cultivées en riz régressent, passant de 34.600 ha en 1993/1994 à 23.000 ha en 1996/1997 ; la production passe en dessous de 100.000 tonnes et le rendement moyen se situe en dessous de 4 t/ha. Cette situation était liée à la libéralisation de la filière riz locale intervenue en 1995 avec le retrait de la Caisse de Péréquation et de Stabilisation des Prix (CPSP) de la commercialisation et de l’importation du riz, mais surtout de la suppression du prix administré du paddy. De 1997/1998 à 1999/2000, suite au programme de relance initié par l’État, les superficies sont passées de 27.300 ha à 31.200 ha. La production a atteint 130.000 t La tendance à la baisse s’est poursuivie de 2000 à 2002, période durant laquelle les superficies passent de 25.952 à 23.196 ha.
5.1.6.2 La tomate La production de tomate dans la zone irriguée est majoritairement industrielle. Introduite en 1970, cette culture connaît un développement rapide. En 1990/1991 les superficies cultivées sont de 2.867 ha avec une production de 81.850 tonnes, soit un rendement moyen de 28 t/ha. Après une crise en 1996/1997, avec 266 ha cultivées et moins de 10 t/ha, les superficies sont passées de 2.046 ha en 2000 à 3.039 ha en 2002. Sur les deux unités industrielles : la SOCAS et la SNTI qui assuraient la transformation de la production, seule la SOCAS est actuellement en activité, la SNTI n’est plus en activité après une phase de privatisation.
5.1.6.3 Les autres productions végétales A partir de 1970, la promotion des spéculations autres que le riz est initiée dans la zone irriguée. L'introduction et le développement de la culture irriguée de maïs et de sorgho s'est faite avec la réalisation des Périmètres Irrigués Villageois (PIV), et répondait à un objectif prioritaire de sécurité alimentaire, notamment pendant la longue période de sécheresse des années 1963 à 1973. La culture de tomate industrielle connaît à partir de cette date un essor rapide avec une forte progression des superficies. La production de maïs augmente passant de 220 tonnes en 1997/78 à 7.165 tonnes en 1994/85 pour des rendements allant de 1,7 t/ha à 2,5 t/ha. Elle est de 2.950 tonnes en 1988/89 ; elle se stabilise ensuite entre 5 000-6 000 tonnes. Les surfaces exploitées en sorgho s’accroissent rapidement à partir de 1980/81, dépassant même 1 000 ha en 1989/90. Les rendements moyens, durant cette période sont relativement satisfaisants pour un itinéraire technique extensif et évoluent entre 2,3 t/ha et 2,5 t/ha.
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A partir de 1995, la SAED a entrepris d’importants chantiers dans la prise en charge et l’organisation des filières agricoles avec l’appui et la mise en place des interprofessions du riz, de la tomate industrielle, et de l’oignon. La SAED a réorganisé et réorienté ses interventions en mettant en place des programmes techniques d’appui à la mise en valeur avec une approche dite par filière qui assure un encadrement technique rapproché et de qualité et une prise en charge négociée dans un cadre de concertation permanente avec les professionnels des filières individualisées. Ainsi trois groupes de produits agricoles sont constitués : - la filière riz, singularisée par son poids dans la carte des productions agricoles ; - les filières agro-industrielles, comprenant la tomate, le maïs et le sorgho de
provende, le coton et l'arachide ; - les filières horticoles. Pour chaque groupe de produits, un programme technique est élaboré en relation avec tous les intervenants de la filière et une équipe technique SAED, pluridisciplinaire et s'appuyant sur le dispositif de conseil de base, est chargée de l'appui et du conseil. Des partenariats ont été initiés entre organisations de producteurs, producteurs, industriels de l’agro-alimentaire, commerçants, fournisseurs d’intrants, prestataires, organismes de crédit, institutions de recherche,… Ainsi, de 2000 à 2001, les superficies en maïs passent de 1.071 à 2.043 ha ; celles de sorgho se stabilisent autour de 1.100 ha ; l’oignon occupe durant la même période 2.052 et 3.143 ha.
5.1.7 L’amont et l’aval de l’exploitation
Il s’agit de l’organisation professionnelle au sens large couvrant les aspects :
Défense des intérêts de la profession agricole
Sociaux
Techniques
Économiques et financiers. 5.1.7.1 Cadre Général
Sur un plan général le désengagement progressif de la SAED accompagné du transfert de certains aménagements aux populations a conduit à une certaine spécialisation. On assiste ainsi, à une mise en place de certaines formes d’organisation professionnelle : organisation paysannes, associations, GIE, fédérations.
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Ainsi, ce désengagement s’est traduit par le transfert de la gestion des aménagements hydro-agricoles à des associations d’usagers. Au niveau des grands aménagements, l’organisation de la production repose sur des groupements de producteurs constitués de 10 à 20 exploitants regroupés sur la base d’affinités sociales liés à la SAED par un contrat. Chaque groupement dispose d’1 à 3 mailles hydrauliques de 10 à 15 ha (O. Cissokho.1991). Par contre, les groupement villageois de production (60 à 250 volontaires) gèrent les PIV. A ce niveau, les superficies sont réparties égalitairement ce qui explique d’ailleurs ce morcellement des parcelles. Les privés sont généralement localisés au niveau des PIP évoluant sous forme de GIE familial. Au niveau social, l’appartenance au groupe ethnique est très variée. C’est ainsi qu’on rencontre des Wolof dans le delta (département de Dagana), des Haal pular dans la moyenne et une partie de la haute vallée (départements de Podor et Matam) et des Soninké dans la haute vallée (département de Backel). Toutes ces ethnies évoluent au tour de l’unité familiale régie par la cuisine (le njeul en Wolof). Du point de vue technique, la SAED avant son désengagement, avait comme toutes les sociétés de développement, un dispositif d’encadrement et de formation. C’est ainsi que les producteurs étaient formés sur les techniques culturales du riz, l’alphabétisation fonctionnelle et la gestion de l’eau comme en témoigne le centre de Ndiaye. Pour répondre aux objectifs qui lui sont assignés par l’État (développement de la vallée), la SAED avait réalisé plusieurs infrastructures tant hydrauliques que routières et sociales de base. Ainsi la SAED a réalisé 650 km de pistes de désenclavement, des infrastructures structurantes, des aménagements hydro-agricoles, etc. Dans sa démarche, les collectivités ont toujours été utilisées comme interface dans les aménagements. En effet, pour toute mise en place d’infrastructures, la SAED sollicite les collectivités locales. Cependant, leur participation reste très modeste dans la mesure où elle se limite à l’attribution des terres sollicitées par la SAED pour aménagement et à la réaffectation aux bénéficiaires. Le Programme National d’Infrastructures Rurales (PNIR) a pour but de renforcer les capacités des communautés rurales (CR) à travers leurs institutions de base, en vue d’une meilleure maîtrise du processus de développement local. Il constitue un des volets opérationnels du Programme d’Investissement du Secteur Agricole (PISA).
5.1.7.2 L’organisation dans la défense des intérêts de la profession agricole. L’organisation professionnelle agricole repose essentiellement sur le Centre National de Concertation et de Coopération des ruraux : CNCR. Il s’agit d’une structure incontournable dans tout ce qui touche à l’organisation de la profession agricole et à la défense de ses intérêts. Le CNCR est en effet un élément extrêmement important dans le grand vide qui existe dans l’organisation professionnelle agricole et dans la définition d’une politique d’investissements immatériels tels qu’ils seront définis plus loin. « Le CNCR regroupe les principales fédérations paysannes et de producteurs du Sénégal. Il en organise la concertation et la coopération. A ce titre, il est désormais un
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partenaire privilégié vis à vis des pouvoirs publics, des organisations internationales et des autres acteurs du développement. Le Conseil National de Concertation et de Coopération des Ruraux (CNCR) a pour objectifs de :
• favoriser le dialogue, la réflexion en commun et le partage des expériences autour
de questions majeures et essentielles du développement rural en vue de renforcer l'unité des mouvements et fédérations d'associations paysannes ;
• d'assurer une bonne représentation de l'identité paysanne et du point de vue des producteurs sur les questions de développement, auprès de l'État et des partenaires extérieurs ou intérieurs ;
• de contribuer à la promotion et au développement durable des exploitations familiales.
A ce jour, le CNCR est composé de dix neuf membres qui sont : Membres fondateurs : • Fédération nationale des groupements d'intérêt économique de pêcheurs
(FENAGIE/PECHE) • Fédération nationale des organismes d'exploitants forestiers (FENOFOR) • Fédération nationale des groupements d'intérêt économiques des éleveurs
(FNGIEE) • Fédération nationale des groupements d'intérêt économique des horticulteurs
(FNGIEHS) • Fédération nationale des groupements de promotion féminine du Sénégal
(FNGPFS) • Fédération des organisations non-gouvernementales du Sénégal (FONGS) • Union nationale des coopératives agricoles du Sénégal (UNCAS) • Union nationale des coopératives d'exploitants forestiers (UNCEFS) • Union nationale des coopératives d'éleveurs du Sénégal (UNCES)
Nouveaux membres : • Union Nationale des Apiculteurs du Sénégal (UNAS) • Collectif National des Pêcheurs du Sénégal (CNPS) • Fédération Nationale des Producteurs de Coton (FNPC) • Fédération des Périmètres Auto-gérés (FPA) • Union Nationale des Maraîchers du Sénégal (UNMS) • Fédération des Groupements Maraîchers des Niayes • Fédération des Producteurs de Tomate (FPT) • Fédération des Producteurs de l'Anambé (FPA) • Association NAMAREL • Association Nationale des Pasteurs et Eleveurs du Sénégal (ANAPES) »10
10 Source http://www.roppa-ao.org/membres/index.php3?code=sn copyright © 2001-2002 ROPPA
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Le leadership du CNCR sur le mouvement paysan sénégalais est reconnu même s’il existe des foyers de contestation et il devient un interlocuteur incontournable de toute initiative en direction du monde rural 11. Le CNCR, qui puise une de ses forces dans son indépendance politique, a comblé un certain nombre de vides existant dans l’organisation professionnelle agricole en remplissant un double rôle :
Syndical, et il serait dommage à ce titre que son leadership le conduise à un véritable monopole, ce qui affaiblirait sa légitimité dans la représentation syndicale.
Professionnel, il tend encore une fois à combler des vides en assumant des rôles qui devraient normalement relever :
Des Chambres d’Agriculture si elles existaient. Des structures sociales, techniques économiques et financières évoquées ci
après.
Au niveau professionnel, il est important qu’il ait effectivement un leadership voire un monopole dans les actions de concertation et de proposition des structures à mettre en place. Sa reconnaissance croissante le met dans une situation de responsabilités accrues :
Vis à vis des producteurs ruraux ;
Vis à vis des acteurs économiques et institutionnels ;
Vis à vis des pouvoirs publics.12
Ce triple rôle essentiel ne doit pas le conduire pour autant à prendre des responsabilités dans la constitution et la gestion des structures professionnelles définies ci après, mais à rester le moteur essentiel de leur création. Le CNCR s’appuie en cela sur trois axes politiques majeurs :
L’affirmation que : l’agriculture sénégalaise est essentiellement une petite agriculture paysanne, familiale, dont la productivité reste encore faible et dont les ressources naturelles sont en constante dégradation… ceci face aux engagements déjà pris par le Sénégal : économie de marché, intégration économique au sein de l’UMEOA et de la CEDEAO, accords UE/ACP, accords de l’OMC, et diverses conventions internationales. Ces choix posent des problèmes difficiles à notre agriculture. Ceci sans pour autant rejeter catégoriquement une évolution vers la mondialisation mais en considérant que l’application instantanée de ses critères serait désastreuse pour le Sénégal.13
11 Atelier de Ouagadougou « Stratégies et dispositifs d’appui institutionnel aux OP3 8-11 juin 2004 Communication du CNCR Sénégal. 12 Id° 11 ci-dessus 13 Atelier National des Organisations Paysannes sur le projet de loi d’Orientation Agricole Dakar 16 au 18 septembre 2003 rapport général de Mamadou CISSOKO Président d’honneur du CNCR.
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La décentralisation, en mettant en place au niveau régional des Centres Régionaux de Concertation et de Coopération Rurale (CRCR) ouverts à des non membres du CNCR, ceci tendant à faire émerger les leaders naturels indispensables dans la création, la mise en œuvre et la gestion des structures d’organisation professionnelle.
La conviction que l’organisation professionnelle agricole doit se faire au travers des principes coopératifs et mutualistes présents dans toutes les cultures rurales de base, même si dans le cadre du respect des libertés de chacun ils ne sauraient être exclusifs.
On ne peut par ailleurs, au niveau de l’organisation professionnelle agricole, passer sous silence le rôle de plus en plus important de la Femme. Il est significatif en effet que les femmes qui sont particulièrement sensibles à ces problèmes, tendent de plus en plus en plus à participer à toutes les initiatives permettant non seulement de développer le secteur agricole, mais également tout l’environnement nécessaire à ce développement. Ceci est d’autant plus vrai qu’à l’évolution trop lente des traditions et mentalités qui retarde l’émancipation de la femme, s’ajoute -et ceci est particulièrement vrai dans la vallée du fleuve- le fait que l’émigration est essentiellement le fait des hommes, ce qui conduit à laisser les femmes « se débrouiller » seules sur le terrain, sans que leur soit donné un statut d’entrepreneur ou de décideur, ni surtout sans, comme on le verra plus loin, qu’elles et les actions qu’elles tentent de mener ne bénéficient des retombées financières de l’émigration qui s’investissent ailleurs que dans l’agriculture, dans l’environnement rural, voire dans la région d’origine. On ne peut ne pas citer, dans cette évolution importante, le rôle essentiel que joue la Fédération des Groupements et associations des femmes productrices de la région de Saint-Louis (FEPRODES) à l’origine, entre autres initiatives intéressantes, d’une mutuelle d’épargne et de crédit examinée plus loin . Compte tenu des forces de réflexion et de concertation que représentent tant le CNCR que des mouvements tels que le FEPRODES issus de la base, il sera indispensable que toutes recommandations et propositions d’organisation professionnelle agricole soient faites en concertation et en accord avec ces structures.
5.1.7.3 L’organisation professionnelle dans le domaine social Ceci concerne tout ce qui touche à l’agriculteur et à son cadre de vie. On peut dire qu’il n’existe aucune organisation professionnelle dans ce domaine :
Il n’y a pas de statut de l’exploitant agricole,
Le statut de l’exploitation sur qui pourrait reposer celui de l’exploitant est lui-même flou en raison des problèmes liés au foncier,
Il n’y a pas de « tissu rural » permettant un cadre de vie pour les ruraux au sein duquel existeraient notamment les structures sociales de base. Ceci tient en
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particulier au fait que la Loi de décentralisation n’a pas clairement défini le rôle et les responsabilités des communautés rurales et ne leur a pas à fortiori donné les moyens de fonctionner.
Ceci est tellement vrai que le CNCR a, dans son « Atelier national des organisations paysannes sur le projet de loi d’orientation agricole »14 précisé de façon très claire les points cruciaux du volet social de cette loi d’orientation :
L’amélioration du cadre de vie en milieu rural est un des objectifs prioritaires, se traduisant par : le mieux-être des populations rurales, la suppression des inégalités entre les populations rurales et urbaines et la suppression des inégalités entre les genres.
La reconnaissance juridique et la protection sociale des métiers de l’agriculture et la définition de statut juridique adaptés pour les unités de production agricole.
L’éducation et la formation aux métiers agricoles et ruraux ainsi que le développement de l’information, de la recherche et du conseil agricole et rural.
5.1.7.4 L’organisation professionnelle dans le domaine technique
C’est sans doute le domaine où les faiblesses de l’organisation professionnelle se font le moins sentir, ceci en raison du fait que les structures techniques touchant à la recherche, la formation et la vulgarisation relèvent de l’État, particulièrement dans la vallée du fleuve où la SAED remplit ces différents rôles. Il reste toutefois qu’un type de structure à caractère technico-économique fait actuellement défaut : à savoir pour la mise en commun du matériel agricole du type CUMA.
5.1.7.5 L’organisation professionnelle dans le domaine économique et financier C’est dans ce domaine que se ressentent le plus les faiblesses de l’organisation professionnelle agricole, dans la mesure où les structures tant économiques que financières sont très insuffisantes voire font cruellement défaut.
Les outils économiques Il s’agit des diverses structures qui devraient normalement permettre :
Les approvisionnements en intrants, La collecte, la transformation et la commercialisation des productions.
Soit d’une façon générale, les structures de commerce et de services qui doivent normalement exister en milieu rural.
14 16 au 18 septembre 2003, déjà cité
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Ces diverses structures ne relèvent pas de la profession agricole, et on ne peut pas dire que les GIE constitués entre producteurs puissent remplir ces divers rôles dans de bonnes conditions. Il reste donc les structures du commerce traditionnel, notamment les banabanas qui par les services très variés qu’ils rendent sont devenus incontournables. Le problème est qu’ils oeuvrent dans un véritable contexte d’intégration, récupérant le prix des services fournis sur les récoltes qu’ils réalisent au besoin eux-mêmes. Il y a là mise en œuvre d’un système de crédit informel sans doute extrêmement important qui est non seulement difficile à mesurer mais dont il est pratiquement impossible d’évaluer le coût. En ce qui concerne la transformation industrielle, notamment la tomate et le riz on se heurte à la quasi disparition des structures industrielles que les structures de type artisanal ou regroupements de producteurs n’arrivent pas à remplacer pour deux causes essentielles :
L’absence de cadre juridique, La difficulté du financement de l’investissement.
Les outils financiers
Il s’agit ici de tous les moyens qui permettent d’assurer le financement de l’agriculture au niveau :
Des crédit d’investissement moyen et long terme, des crédits d’exploitation, court terme.
On verra de façon détaillée ce que sont les outils bancaires, dont on peut dire, même pour ceux qui s’inspirent des principes mutualistes, qu’ils ne relèvent pas, au moins pour le moment, de l’organisation professionnelle agricole. La Caisse Nationale de Crédit Agricole elle-même qui se voulait la structure de financement du secteur agricole, n’a rien d’une structure au service de la profession, ceci par vice de construction : il s’agit en effet d’une banque commerciale parfaitement inadaptée au financement de ce type d’agriculture. L’émergence de structures de type mutualiste mérite toutefois d’être non seulement signalée, mais encouragée, même, si comme cela sera souligné, cela se fait un peu dans le désordre. Les MEC : Mutuelle d’Épargne et de Crédit, s’inspirent en effet des principes coopératifs et mutualistes et le développement de l’organisation professionnelle agricole ne saurait se faire, comme l’a d’ailleurs parfaitement compris le CNCR qu’au travers de ces mêmes principes. La participation majoritaire des femmes aux mutuelles d’épargne et de crédit, le rôle (que l’on veut hélas minimiser) qu’elles jouent dans des actions telles que celle de femmes productrices est à la fois la preuve d’un mouvement puissant qui se dessine à partir de la base et l’espoir que c’est au travers des principes coopératifs authentiques que pourra se faire le développement de la région.
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Il reste que dans le développement un peu désordonné de ces structures il conviendra de rechercher un minimum de cohérence.
Des outils de mise en œuvre de la politique agricole : subventions, bonifications,
aide à la régularisation des cours etc. Ces derniers outils au service de la profession n’ont toutefois pas un véritable
caractère professionnel dans la mesure où ils sont des instruments de la mise en œuvre de la politique agricole de l’État.
On peut donc dire que l’organisation professionnelle au sens large est inexistante –ceci est vrai au niveau national- avec une atténuation en ce qui concerne la vallée du fleuve Sénégal où les outils mis en place, par la SAED notamment, dans le cadre des périmètres irrigués ont fait que diverses des fonctions normalement dévolues au structures professionnelles ont été assurées par ces outils. Le problème est que le désengagement progressif de la SAED de diverses de ces fonctions, notamment commerciales, ainsi que celui de l’État au travers d’une décentralisation mal conduite, a créé des vides qu’il est urgent de combler.
5.2 Présentation de la SAED
5.2.1 Statut
En 1965, la SAED a succédé à l’OAD avec le statut d’établissement public à caractère industriel et commercial. Ses objectifs étaient les mêmes que ceux de l’OAD : aménager en dix ans 30 000 ha de rizières et installer 900 familles d’immigrants. Pour atteindre ces objectifs, l’Etat, à travers la SAED, s'est fortement engagé dans les différentes fonctions productives et marchandes, mettant en place un système de développement agricole administré avec un contrôle de l'ensemble de la filière rizicole. En 1981 (loi n° 81-57 du 10 juillet 1981 et décret n° 81-981 du 19 Septembre 1981), la SAED a changé de statut et est devenue une société nationale par actions au capital de 2,5 milliards de FCFA entièrement souscrit par l’Etat. Ce changement avait pour objectif principal de conférer à la SAED plus de souplesse dans sa gestion et son fonctionnement.
5.2.2 Organisation
A partir de 1981, la société est dirigée par un Président Directeur Général. Le Conseil d’Administration est composé des représentants des différents Ministères concernés (Hydraulique, Agriculture, Economie, Finances et Plan), de l’Assemblée Nationale, du Contrôle Financier de la Présidence de la République et de représentants des producteurs. A partir de 2003, elle est dirigée par un Directeur Général. Le Conseil d’administration est composée des représentants des différents ministères concernés (Agriculture
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Elevage et hydraulique, Economie, Finances et Plan), de l’Assemblée Nationale, du Contrôle Financier de la Présidence de la République et de représentants des producteurs.
5.2.3 Relation SAED-ÉTAT
A partir de 1981, la Société est liée à l’Etat dans l'exécution de ses tâches par des Lettres de Mission (LM) triennales qui définissent les objectifs, les programmes et les moyens à mettre en œuvre ainsi que les obligations entre les deux parties Jusqu’en 1987, le mode de développement mis en œuvre restera très administré avec une intervention de la SAED à tous les niveaux de la filière. L'organisation en un système public centralisé, qui se justifiait pour amorcer le développement du secteur rizicole dans cette région, était devenue un obstacle au développement d'un secteur privé et une contrainte pour l'appropriation par les paysans des outils de production. Il fallait donc faire évoluer le modèle par un désengagement de l’Etat de la filière. A partir de 1987, la SAED va se désengager des fonctions productives et commerciales qu’elle exerçait et les prix administrés seront abandonnés. C’est un modèle de développement «libéral» qui s’installe graduellement. Ce désengagement, la SAED l’a défini et mis en œuvre dans le cadre de deux Lettres de Mission (3ème et 4ème de 1987 à 1994) abandonnant ses activités productives et commerciales pour se concentrer de façon exclusive sur des fonctions de maîtrise d’œuvre et de conseil aux professionnels de l’agriculture. Il s’est accompagné d’une réorganisation et une restructuration complète de la société. La cinquième lettre de mission (1995-1998) et la sixième Lettre de Mission (1999-2001) se situent dans la continuité des réformes engagées. Elles s'inscrivent également dans le cadre défini par le Neuvième Plan de Développement Economique et Social (1996-2001) et la Stratégie Nationale de Développement Agricole à l'horizon 2010. La septième lettre de mission (2003-2005) constitue une suite de la sixième lettre de mission dans la mise en œuvre des investissements, de la politique de maintenance, des POAS, de la charte du domaine irrigué. Deux axes stratégiques vont constituer les lignes directrices de la LM7 : constitution d’un environnement institutionnel et socio-économique incitatif et durable, amélioration de la productivité des facteurs pour une agriculture irriguée compétitive. L’analyse de ces divers éléments qui conduit à la synthèse qui suit, montre que tant la politique d’investissement que les outils développés pour sa mise en œuvre, on été à quelques exceptions près, le fait de la seule puissance publique. Ceci est particulièrement vrai si l’on s’en tient aux seuls périmètres irrigués.
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Les causes de cette situation tiennent à ce que la maîtrise des investissements importants faits avec l’aide internationale impliquait qu’au moins dans la phase de démarrage, le développement de cette zone soit sous un contrôle unique qui ne pouvait être que l’État. Les évolutions vers l’entreprenariat privé, qui ont conduit aux échecs que l’on sait, se sont d’une part faites tardivement et se sont heurtées d’autre part à des difficultés importantes liées au fait :
Que le problème du foncier qui est une des composantes essentielles de la politique d’investissement en agriculture n’a pas été réglé.
Que l’organisation professionnelle agricole, base de tout entreprenariat privé en agriculture n’a pas été suffisamment prise en compte et que ses composantes à caractère économique notamment n’ont pas été développées.
5.3 La politique d’investissement de l’État dans l’agriculture irriguée L’importance justifiée que l’on donne à cet élément, mérite avant d’en faire la synthèse au niveau du diagnostic, que l’on précise ce que l’on entend par politique d’investissement et quelles en sont les composantes.
5.3.1 Rappels de principe
La définition d’une politique d’investissement consiste à partir d’orientations et choix de politique générale, à préciser quels seront les choix retenus en matière d’investissement, notamment quant à la responsabilité de cet investissement (qui investit, qui finance) et à définir les moyens à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs. On limite généralement la notion d’investissement aux moyens matériels qui, par opposition aux facteurs de production qui sont consommés et amortis sur un exercice, ont une durée de vie de plusieurs exercices et dont la « consommation annuelle » est mesurée par les amortissements qui concourent aussi au renouvellement de l’investissement. La prise en compte de tous les objectifs d’une politique implique que la notion d’investissement soit élargie aux moyens immatériels, tels la constitution de structures qui vont assurer les services indispensables en amont et en aval de l’exploitation agricole (fourniture d’intrants, de moyens techniques, services bancaires et crédit, transformation stockage commercialisation, formation, suivi de gestion), mais également des structures et moyens qui assurent un cadre de vie normal aux populations rurales, c’est à dire tout ce qui constitue le tissu rural qui doit assurer la fourniture des services indispensables de santé, d’éducation, de culture et de loisirs. L’investissement au niveau de ces éléments se traduit, pour ce qui ne relève pas du service public, par le capital indispensable à la construction de tels outils qui ont la particularité dans la majorité des cas de ne pas s’amortir. Pour ce qui relève du service
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public, il appartient à l’État via les collectivités publiques d’en assurer la mise en place et la gestion. Il faut noter également qu’il n’est pas raisonnable d’évaluer les résultats d’une politique sociale à partir de critères financiers, nonobstant les modèles mathématiques sophistiqués dont on imagine mal qu’ils soient mis en oeuvre dans la situation actuelle du secteur rural au Sénégal. La mesure du rendement de l’investissement matériel se fait selon des critères financiers et comptables, celle de l’investissement immatériel se fait selon des critères économiques et sociaux. Routes, barrages, bâtiments, équipements mécaniques relèvent de l’investissement matériel. Les dépenses relatives aux structures d’organisation professionnelles, d’éducation, de formation, de conservation ou de restauration de sols, voire études constituent un investissement immatériel. Qu’il soit matériel ou immatériel, l’investissement se situe normalement à deux niveaux :
L’investissement public Il concerne l’ensemble des moyens que l’État se doit de mettre à la disposition des citoyens, ceci : Sans facturation spécifique à une catégorie de citoyen (ce qui peut le faire apparaître comme gratuit), la charge étant pour sa plus grande partie reportée par le biais de la fiscalité par la communauté nationale, récupérée au travers des consommations pour le reste. C’est entre autres le cas des routes ou celui des lignes électriques ou téléphoniques. Avec une facturation spécifique aux utilisateurs lorsqu’ils sont très localisés sectoriellement ou géographiquement. C’est le cas de l’utilisation de l’eau pour l’irrigation.
L’investissement privé
Il concerne l’ensemble des moyens que le citoyen doit mettre en œuvre à sa charge. En matière d’irrigation l’investissement public s’arrête à l’entrée de l’exploitation, l’investissement privé concerne tout ce qui touche à la distribution et à la bonne utilisation de l’eau à l’intérieur de l’exploitation. Il existe cependant et surtout dans les systèmes en développement un troisième niveau qui est un mixage de l’investissement public et privé. Il se traduit pour les investissements matériels par une participation plus ou moins forte de l’État, mais qui en tout état de cause doit diminuer puis s’effacer avec le temps. Pour les investissements immatériels, et ceci se retrouve fréquemment dans les structures de commercialisation des produits ou de financement (systèmes de crédit
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rural) par la mise en place de structures d’économie mixte où la participation de l’État au capital est justifiée par le fait que celui-ci se doit d’avoir un contrôle sur l’outil de la politique qu’il a mis en place. La politique d’investissement dans la vallée du fleuve est marquée historiquement par un engagement total de l’État à tous les niveaux, qu’il s’agisse des investissements structurants ou des investissements terminaux. La tendance récente à un désengagement de l’État s’est traduite surtout par des déclarations d’intentions et à défaut d’une politique clairement définie –sauf à dire que l’État veut se désengager progressivement- par la mise en place d’outils et de mesures au travers desquels on peut essayer de deviner les intentions politiques. Il y a par ailleurs une ambiguïté grave en ce qui concerne les maîtres d’œuvre de cette politique, dans la mesure où outre l’investissement public et l’investissement privé on entend ajouter un troisième niveau (en fait un faux niveau) qui est celui des communautés rurales. L’ambiguïté vient de ce que dans la pratique, ces communautés rurales qui ont la responsabilité de certains investissements n’ont pas les moyens notamment financiers de les prendre en charge. Il suffirait, pour lever l’ambiguïté, de dire que ces communautés rurales sont des collectivités publiques, ce qui est le cas, et que leurs investissements sont donc eux-mêmes publics, mais le problème vient de ce que si l’on entend qu’elles prennent ces investissements en charge, rien n’a été défini quant à leurs ressources et à la façon d’assurer ces financements. S’ajoute à cela les problèmes relevant du foncier, qui font que la plus grande partie des terres étant propriété des communautés rurales qui en donnent le droit d’usage aux exploitants dans des conditions vues par ailleurs, ces communautés rurales sont tenues en tant que propriétaire de réaliser des investissements dont l’entretien et l’amortissement devraient normalement être répercutés sur la location. Il apparaît au travers du diagnostic qui précède que la politique d’investissement dans la vallée du fleuve se traduit de façon régressive, du fait que le désengagement progressif de l’État tant dans l’investissement matériel qu’immatériel, n’a pas donné lieu à une politique alternative, même si des tentatives ont été faites de mettre en place les outils de ce qu’aurait du être cette politique.
5.3.1.1 Les investissements matériels. Il est prévu notamment au travers de la 7ème lettre de mission de la SAED, que le financement des investissements soit :
Public, pour les investissements structurants.
Privé, pour les investissements terminaux.
Fait par les collectivités locales, donc public pour ce qui ne relève pas des deux premiers cas et que l’on qualifiera d’investissements intermédiaires que sont :
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Les investissements collectifs (voirie, électrification etc.) dont les coûts sont
répercutés au travers de la fiscalité.
Les investissements de « propriétaire » qui sont ceux que ferait le propriétaire d’une exploitation donnée en location dans le cadre d’un système normal de fermage pour la construction de bâtiments ou d’infrastructures de cette exploitation dont les coûts doivent encore une fois se répercuter dans le loyer
Il est enfin annoncé clairement que l’on encouragera la généralisation progressive de la participation des producteurs à la réalisation des aménagements hydro-agricoles. Sur ce point précis, la politique ainsi définie fait fausse route, du fait qu’il n’appartient pas au secteur privé de financer les investissements relevant du public mais que sa participation doit se faire dans les conditions les plus équitables possibles dans les conditions précisées ci-dessus. On assiste donc à un désengagement progressif de l’État sans toutefois que le relais soit pris dans de bonnes conditions par le secteur privé ou par les collectivités locales, ceci parce que l’on n’a pas su définir les conditions précises de ce transfert et surtout parce que l’on n’a pas mis en place préalablement à celui-ci les outils, notamment financiers, qui permettaient cette prise en charge. Le désengagement de l’État ne concernait d’une façon directe que le transfert d’une partie de l’investissement au privé. On a vu plus haut que les communautés rurales devaient notamment dans les grands périmètres, prendre en charge la partie des investissements dits intermédiaires qui ne relèvent ni du public au sens défini ci-dessus (investissements structurants) ni du privé (investissements terminaux). Il s’agit ici d’investissements directement liés à la production : voirie, électrification, à la constitution ou l’amélioration du tissus rural permettant aux populations rurale d’avoir un cadre de vie normal : santé, éducation et autres services publics ou aux exploitations dont les communautés rurales sont propriétaires. S’ajoute enfin à ceci le fait que divers périmètres, que l’État avait totalement pris en charge financièrement à l’origine, ont été abandonnés pour des raisons techniques, ont du faire l’objet de réhabilitation aux frais des titulaires des lots sans que ne soient définies les conditions du financement.
5.3.1.2 Les investissements immatériels. C’est la pierre d’achoppement. L’exemple le plus frappant est celui du désengagement de la SAED des fonctions marchandes, accompagné des vœux pieux de responsabilisation des agriculteurs et des opérateurs privés et d’une libéralisation des filières agricoles. Il y en effet là une faille sérieuse dans la politique d’investissement immatériel dans des structures économiques à caractère commercial (approvisionnements, commercialisation, techniques (machinisme), industriel (transformation) et économique ou financier (banque, assurance crédit).
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Le résultat est que l’outil mis en place par récupération dans les autres secteurs de l’économie, et sans que l’on ait cherché à l’adapter aux spécificités et particularités du secteur agricole : le GIE ne correspond à aucune réalité économique dans la mesure où n’étant pas doté de capital social, il ne peut exercer d’activité nécessitant des investissements, ni contracter d’engagements d’importance auprès des banques. Son caractère presque purement associatif peut donner l’illusion qu’il s’apparente au modèle coopératif vrai. Le modèle coopératif sénégalais a quant à lui périclité au point que même s’il y a une renaissance des véritables valeurs mutualistes et coopératives, notamment dans des structures d’épargne et de crédit, il est de mauvais goût d’utiliser le terme de coopérative dans l’appellation de ces structures. Il y a pourtant, par nostalgie ou, et ce serait souhaitable, par prise de conscience que le modèle coopératif est le mieux adapté à la situation actuelle, des tentatives de retour vers celui-ci. Le projet de loi portant sur les sociétés coopératives, mis à l’étude en juin 2004 par Monsieur le Ministre de l’Agriculture est la preuve de ce regain d’intérêt pour le mouvement coopératif. Il faut malheureusement constater que si l’échec des coopératives tient à l’utilisation qui a été faite de la loi de 1983, il tient aussi aux graves lacunes de cette loi que le projet de 2004 ne viendra certainement pas combler dans son état actuel. Ces textes s’appliquent d’une part à des coopératives pouvant œuvrer dans tous les secteurs économiques, or le succès des mouvements coopératifs qui ont permis le développement des agricultures de nombreux pays, a tenu à ce que les coopératives agricoles ont eu un statut spécifique qui permettait d’en faire l’outil de la politique agricole. Deux des principes de base les plus essentiels de la coopération sont en outre battus en brèche, notamment dans le projet de 2004 :
Le principe d’exclusivisme qui entend que la coopérative étant un prolongement de l’exploitation les sociétaires doivent traiter les opérations entrant dans l’objet de la coopérative avec elle et elle seule. Ceci implique que tant que l’exploitation agricole est en activité le sociétaire et ses successeurs ne peuvent se retirer de la coopérative. L’illustration de ce principe peut être faite au travers de l’exemple du financement d’un tracteur. Il ne vient pas à l’idée d’un agriculteur qui investit dans un tracteur d’aller, pour les mêmes services que rend celui-ci et sauf indisponibilité, utiliser les tracteurs de ses voisins. De la même façon un agriculteur qui a investi dans un «morceau » de tracteur au travers d’une coopérative, prolongement de son exploitation, ferait preuve d’inconséquence et de mauvaise gestion s’il utilisait et supportait à la fois les charges de matériel d’une autre coopérative ou société de service, et d’amortissement du tracteur qu’il a financé et qui est en partie sa propriété.
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Le principe de la ristourne qui dispose que la coopérative travaille à prix coûtant, c’est à dire sans recherche d’un bénéfice au sens capitaliste du terme15.
Ceci implique que si l’on peut concevoir à l’extrême limite comme cela est prévu par toutes les lois coopératives, qu’un intérêt soit versé sur un capital qui a servi à financer un prolongement de l’exploitation16, il est par contre inadmissible que des tiers non sociétaires puissent souscrire des parts dans la simple recherche du paiement d’un intérêt. On peut d’ailleurs se demander eu égard à la faible envergure financière des structures coopératives qui seraient créées dans la zone concernée ce que pourrait être le rendement financier d’un tel capital. Là encore la coopérative étant un prolongement de l’exploitation, il ne saurait y avoir plus de raison que l’on recherche une participation dans ce prolongement plus que dans l’exploitation individuelle elle-même.
Le cas de la Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal, représente le modèle de société d’économie mixte où l’on entendait investir dans un outil de financement de l’agriculture dans lequel l’État par sa participation au capital avait un contrôle sur ce qui devait être un outil de sa politique. Il était envisagé en particulier que la CNCAS soit le canal unique de distribution des aides de l’État à l’agriculture (subventions et bonifications d’intérêts). Le problème est que par vice de construction, c’est une banque commerciale qui a été mise en place, la participation de l’État ayant eu la vertu de l’obliger à s’intéresser prioritairement au secteur agricole, ce qu’elle a fait en suivant les principes et habitudes des banques commerciales. On ne saurait bien entendu remettre en cause de tels principes dans un cadre économique normal, mais ils sont parfaitement inadaptés aux attentes et besoins de l’agriculture sénégalaise, comme ils l’étaient d’ailleurs aux agricultures des pays qui en leur temps ont choisi le modèle de crédit coopératif avec les résultats que l’on sait. On assiste donc au travers des graves faiblesses de la politique d’investissement immatériel dans les trois domaines social, technique, économique et financier de l’organisation professionnelle agricole, à une inefficacité de la politique d’investissement matériel. Il est en effet inutile d’investir dans des infrastructures et équipements publics ou privés, si les structures d’amont (fournitures d’intrants et de services) ou d’aval (collecte, stockage, transformation commercialisation), ne permettent pas d’assurer le retour sur investissement ni le simple amortissement de ce dernier. Il faut ajouter à cela les graves faiblesses dans la constitution d’un tissu rural permettant de fixer les populations voire de les attirer dans le secteur. Ce tissu rural a trait aux structures :
D’éducation de culture et de loisirs 15 Ce qui n’exclut pas et c’est même une nécessité que la coopérative fasse des bénéfices permettant de financer son développement, au même titre d’ailleurs que l’agriculteur le fait pour son exploitation dont la coopérative est le prolongement. 16 Si l’on reprend l’exemple du tracteur, il ne vient pas à l’idée d’un agriculteur de « se servir » un intérêt sur le capital qui lui a servi à financer un tracteur, il n’est donc pas normal sauf à considérer qu’il s’agit d’une ristourne sur les résultats de servir un intérêt lorsque ce financement est fait à plusieurs.
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De santé
De commerces et services de proximité
Il est significatif que les femmes qui sont particulièrement sensibles à ces problèmes, tendent de plus en plus en plus à participer à toutes les initiatives permettant non seulement de développer le secteur agricole, mais également tout l’environnement nécessaire à ce développement. Ceci est d’autant plus vrai qu’à l’évolution trop lente des traditions et mentalités qui retarde l’émancipation de la femme, s’ajoute le fait que l’émigration est essentiellement le fait des hommes, ce qui conduit à laisser les femmes « se débrouiller » seules sur le terrain, sans que leur soit donné un statut d’entrepreneur ou de décideur, ni surtout sans comme on le verra plus loin, qu’elles et les actions qu’elles tentent de mener ne bénéficient des retombées financières de l’émigration qui s’investissent ailleurs que dans l’agriculture ou dans l’environnement rural. La participation majoritaire des femmes aux mutuelles d’épargne et de crédit, le rôle, que l’on veut hélas minimiser, qu’elles jouent dans des actions telles que celle de femmes productrices est à la fois la preuve d’un mouvement puissant qui se dessine à partir de la base et l’espoir que c’est au travers des principes coopératifs authentiques que pourra se faire le développement de la région.
5.3.2 Les instruments de la politique d’investissement dans l’agriculture irriguée
5.3.2.1 Les lettres de mission de la SAED
La politique d’investissement dans les périmètres irrigués est marquée par les lettres de mission successives de la SAED. Sur les deux premières (1981-86), par un renforcement de l’encadrement, un développement des investissements publics et une amélioration des capacités techniques des exploitants agricoles. Sur les troisième et quatrième (1987-94), par un désengagement de la SAED des fonctions marchandes, une responsabilisation des agriculteurs et des opérateurs privés et une libéralisation des filières agricoles. Sur les cinquième et sixième, par un recentrage des missions de la SAED sur la fonction de maîtrise d’ouvrage déléguée de la part de l’État pour l’aménagement hydraulique, le développement agricole et l’organisation de l’espace rural. La 7ème lettre de mission marque une volonté de poursuite du désengagement de l’État dans le financement et l’entretien des investissements terminaux, et une recherche de participation des utilisateurs au financement de l’entretien et du renouvellement de l’ensemble.
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Le chapitre I de la 7ème lettre de mission précise le rôle de la SAED dans ce qui est qualifié d’investissement public : - Maître d’œuvre pour la préparation, la supervision et le contrôle des
opérations réalisées dans ce cadre. - Maître d’ouvrage délégué par l’État pour la réalisation des investissements
publics. La SAED va également faciliter la promotion d’une agriculture irriguée privée performante et durable capable de dégager des excédents agricoles substantiels pour induire le développement de Petites et Moyennes Entreprises (PME) et de Petites et Moyennes Industries (PMI) de transformations et de services. Dans ce contexte global la SAED : - Continuera à établir la programmation annuelle des études et des
investissements publics ; - Continuera à définir les normes d’aménagement et de mise en valeur et à
veiller à leur application ; - Continuera à concevoir les projets de développement dans sa zone
d’intervention et à en chercher le financement en rapport avec les services compétents de l’État du Sénégal ;
- Encouragera la généralisation progressive de la participation des producteurs
à la réalisation des aménagements hydro-agricoles suivant les principes définis dans le PDRG.
On ne peut pas dire que ces quatre orientations politiques, exception faite de la première, ne concernent que l’investissement public comme l’annonce le titre I, les normes d’aménagement et de mise en valeur, la conception des projets de développement et la généralisation de la participation des producteurs à la réalisation des aménagements agricoles relevant de l’investissement privé dont la mise en œuvre devrait progressivement se faire par les organisations professionnelles agricoles. Il y a donc une double ambiguïté du « qui fait quoi » et « qui finance quoi », liée en grande partie au fait que la mise en place de structures professionnelles, notamment à caractère économique n’a pas été envisagée dans le cadre de la politique d’investissement.
5.3.2.2 Le PDRG La Vallée du Fleuve Sénégal est une zone agro-écologique à fort potentiel de développement agricole, constitué par une disponibilité importante en eau douce, 240 000 hectares irrigables, des conditions climatiques permettant plusieurs cycles de culture dans l'année et un capital humain important avec plus de 10 % de la population totale du Sénégal.
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Pourtant, si la volonté d'aménager et de mettre en valeur cette région pour en faire "le grenier à riz du Sénégal" est une préoccupation ancienne, les investissements réalisés aussi bien par l'OMVS que par le Sénégal, n'ont pas permis jusqu'ici d'induire un développement harmonieux. Il est aujourd'hui indispensable pour le Sénégal de valoriser ce potentiel pour qu'il contribue de manière significative à la réalisation des objectifs d'autosuffisance et de sécurité alimentaire, de promotion de l'emploi, d'amélioration des conditions de vie des populations et de lutte contre la désertification. Pour cela, le Sénégal devait se doter d'un véritable plan de développement multisectoriel intégré, pour la valorisation, dans les meilleures conditions possibles, des ressources de la Rive Gauche du Fleuve Sénégal. C'est ainsi qu'en 1986, le Chef de l'État a donné instruction pour que soit réalisé, en concertation avec l'ensemble des partenaires et notamment les populations concernées, un Plan Directeur Intégré de la Rive Gauche. Le Comité National de Planification et de Coordination de l'Après-Barrages et la Cellule Après-Barrages ont été créés cette même année pour préparer et coordonner l'ensemble des études devant aboutir à ce Plan. Le PDRG définit une stratégie de développement de la rive gauche pour les 25 années à venir, en prenant comme base la situation existante et les grandes orientations en matière de développement. Le constat du milieu des années 80 en matière d'aménagements hydro agricoles faisait apparaître des échecs au niveau de l'entretien des périmètres irrigués, l'insuffisance de la responsabilisation des usagers, le coût sans cesse croissant et le rythme trop faible de la réalisation des aménagements, ainsi que le déséquilibre chronique de la filière riz. Les mesures prises dans le cadre de la Nouvelle Politique Agricole avec notamment le désengagement de l'État et la responsabilisation des producteurs avaient déjà porté des fruits quand l’étude a été réalisée en 1990/1991. Depuis, des changements sont encore intervenus et des évolutions ont été constatées. Cependant, aucun d'eux ne remet en question la philosophie et les options fondamentales du PDRG. Le PDRG vise trois objectifs essentiels de la politique nationale de développement agricole qui sont :
Assurer l'autosuffisance alimentaire des populations locales ;
Contribuer de manière significative à la sécurité alimentaire du pays ;
Préserver et améliorer l'environnement et les conditions de vie des populations.
La stratégie de développement repose sur trois orientations principales :
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La promotion d'un développement intégré par des actions qui prennent en compte les activités en amont et en aval de la production agricole, par une coordination des actions avec les programmes d'infrastructures et par l'insertion de ces actions dans une politique générale d'occupation de l'espace visant à protéger l'environnement et à garantir la "durabilité" du développement.
Le développement prioritaire des cultures vivrières et des produits de l'élevage, ainsi que le développement des cultures industrielles selon les résultats des recherches et les cours mondiaux. Par rapport à la situation de référence, la dévaluation du franc CFA a rendu leur compétitivité à certaines filières : coton, arachide de bouche, etc. qui devront être développées tout en conservant la priorité à l'objectif de sécurité alimentaire.
La poursuite du désengagement de l'État qui ne doit conserver que les missions de service public.
A partir des contraintes principales et des potentialités de chacune des filières de production et à partir des choix en matière de logiques et de stratégies de développement, cinq scénarios de développement ont été construits puis analysés. Chacun des cinq scénarios constitue une combinaison des utilisations possibles de l'eau et donc une combinaison entre superficies aménagées, hauteur de crue artificielle et production hydro-électrique. Les deux scénarios extrêmes correspondent pour l'un à un maximum de superficie irriguée et de production hydro-électrique mais une crue artificielle inexistante, pour l'autre à une crue artificielle maximale mais des superficies irriguées et une production hydro-électrique très faibles. Les trois scénarios intermédiaires différent par leur niveau de superficies aménagées 40 000, 63 000 et 88 000 hectares et le niveau des superficies en culture de décrue autorisées par la crue artificielle respectivement : 57 000, 50 000 et 33 000 hectares. Les cinq scénarios ont été soumis à une analyse économique et financière puis comparés selon six critères : trois économiques et financiers, deux sociaux et un écologique. Au terme de l'analyse, aucun scénario ne fait l'unanimité. Les scénarios extrêmes ont été écartés. Parmi les trois scénarios restants celui qui a été retenu est celui qui permet le maximum de superficies irriguées, soit 88 000 ha aménagés, tout en ne mettant pas en danger les autres utilisations. Ainsi, le scénario de développement retenu par le PDRG à l’horizon 2017 vise l’irrigation de 88 000 ha avec une intensité culturale de 1,6, la délivrance d’une crue artificielle assurant 33 000 ha de cultures de décrue et 63 000 ha de pâturage et de boisements.
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5.3.2.3 Les obligations découlant de l’appartenance à l’OMVS Sur le fleuve Sénégal, l’Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal (OMVS) regroupe les pays riverains du Fleuve et a pour but la mise en valeur et l’exploitation coordonnées des ressources du bassin. Elle a été créée le 11 Mars 1972. Son programme d’infrastructure régionale comporte la construction i) dans le haut bassin, sur le Bafing, d’un barrage régulateur et d’une centrale hydroélectrique (barrage et centrale hydroélectrique de Manantali), ii) dans le delta d’un barrage antisel (barrage de Diama). Dans le domaine de l’utilisation des eaux du fleuve à des fins agricoles, les deux barrages complémentaires ont pour objectifs de régulariser le régime du fleuve Sénégal et de fournir les débits nécessaires pour :
L’irrigation de 375.000 hectares de périmètres hydro agricoles aménagés,
Empêcher les remontées des eaux marines dans le delta en périodes de basses eaux,
D’améliorer les conditions de remplissage des lacs et dépressions et défluents
alimentés par le fleuve afin d’assurer un meilleur fonctionnement des stations de pompage des périmètres hydro-agricoles.
Les deux barrages ont coûté 412 milliards de FCFA (après dévaluation).la contribution du Sénégal au service de la dette est de 42%.
5.3.3 L’impact des politiques agricoles
5.3.3.1 Au plan des aménagements
Les aménagements ont d'abord consisté en de grands périmètres publics de 100 ha à plus de 3 000 ha localisés dans le delta et la basse vallée, auxquels se sont ajoutés les "périmètres irrigués villageois", les PIV, de 10 à 50 hectares réalisés par les Pouvoirs Publics dans la moyenne vallée mais gérés par les producteurs. Enfin, à partir des années 87/88 se sont développés des "périmètres irrigués privés" de 10 à plus de 100 ha réalisés et gérés par les producteurs eux-mêmes. Ces aménagements hydro-agricoles sont complétés par les barrages de Diama et Manantali qui régulent le fleuve et toute une série d'ouvrages, dont certains sont anciens, comprenant des digues, collecteurs, adducteurs, etc. En 1990, les superficies aménagées étaient estimées à 40 000 hectares, dont 10 000 hectares de périmètres irrigués privés. Trois ans plus tard, les surfaces aménagées ont été portées à plus de 65 000 hectares, dont 32 000 sont à mettre au crédit du secteur privé.
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La progression importante des superficies aménagées met en évidence le dynamisme des producteurs mais les problèmes posés sont nombreux : les aménagements réalisés sur initiative privée sont dans la plupart des cas de qualité technique insuffisante, leur développement relève souvent plus d'une stratégie d'appropriation foncière que d'une véritable volonté de produire, leur mise en valeur est très irrégulière et entraîne dans certaines zones la salinisation des terres, enfin leur installation s'est faite de manière anarchique au détriment des aménagements existants, du réseau hydraulique et du réseau de pistes. En outre, le développement des aménagements privés a eu lieu sans qu'il y ait un crédit adapté pour ce type d'investissement et sans que les aménagements de type structurants n'aient été réalisés. Cette situation fait apparaître d'une part le bien fondé des stratégies de développement du PDRG basées sur l'implication du secteur privé, d'autre part l'urgence de sa mise en oeuvre car sans ce cadre de référence qu'il constitue, les résultats obtenus ne peuvent pas s'inscrire dans un développement harmonieux.
5.3.3.2 Au plan de la mise en valeur Les superficies cultivées ont fortement progressé pour atteindre un chiffre record en 1991/92 avec plus de 40 000 hectares. Pourtant le taux d'exploitation a diminué ces dernières années, passant de 83 % en 1990 à 63 % en 1993, en raison notamment de la mise en culture irrégulière des aménagements réalisés par les privés. La mise en valeur est étroitement liée à la disponibilité du crédit de campagne, à la capacité de remboursement des contractants et aux possibilités de commercialisation. Le pourcentage de double culture reste très faible et se situe à environ 3 à 4 % des superficies cultivées annuellement. Le riz occupe 83 % des superficies cultivées. Les superficies en tomate ont évolué moins vite que celles du riz et des autres céréales. Les niveaux des rendements moyens sont relativement élevés : entre 4 et 5 tonnes pour le riz et 20 à 30 tonnes pour la tomate industrielle, avec des tendances à la diminution en raison notamment de la part croissante des aménagements privés qui ont des résultats techniques nettement inférieurs à ceux des aménagements SAED. La taille du parcellaire reste modeste dans les aménagements de type petits périmètres de la moyenne et haute vallée, ce qui compromet la rentabilité des exploitations agricoles.
5.3.3.3 Au plan des structures d’exploitations
Les types d’exploitation
Plusieurs études montrent au Sénégal que l’agriculture est dominée par des exploitations de type familial qui constituent la quasi-totalité des activités agricoles
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villageoises. Elles occupent plus de 60 % de la population active pour 95 % des terres cultivées. Cette forme d’exploitation, généralement de taille réduite, laisse apparaître un système de production et de consommation déterminé par sa situation agricole et sa disponibilité en facteurs de production (F. Jacques, 2000 ; Benoit-Cattin et Bocoum, 2001 ; PNDA 2003). Elle coïncide généralement avec l’unité familiale de production qui est à la fois une unité de résidence, de production et de consommation. C’est ce qui explique d’ailleurs cette stratégie de survie basée sur la mise en culture de surfaces réduites. Alors, l’exploitation agricole familiale qui est une unité socio-économique de base, se caractérise par ses facteurs de production (terre, force de travail, capital y compris le cheptel, consommations intermédiaires). Par contre, à côté de cette agriculture familiale, on observe l’émergence d’un nouveau type ‘de privés’ pouvant être qualifié d’entrepreneurial. En effet, contrairement au modèle familial, l’agriculture entrepreunariale a pour credo l’investissement et la recherche de rentabilité des capitaux mis en oeuvre. Ces exploitations, autrefois présentes uniquement dans la zone péri-urbaine de Dakar « agriculture du dimanche », commencent à se développer le long du fleuve Sénégal surtout dans le Delta. Elles ne représentent cependant que 5 % des terres agricoles. Ainsi, on assiste à une opposition de deux systèmes de production caractérisés par une polyculture en zone de culture pluviale et une autre en zone de culture irriguée. La polyculture en zone de culture pluviale est plus un système à caractère manuel dominé par la primauté des céréales : mil dans les terres non inondées et maïs, sorgho en décrue. Ce système est plutôt extensif et ne nécessite pas souvent l’utilisation de fumure minérale. Quant à la polyculture en zone irriguée, elle se caractérise par une mécanisation et une forte utilisation d’intrants (engrais et pesticides) avec comme prédominance le riz.
Le statut Professionnel
La notion de statut professionnel de l’exploitant s’avère difficile à cerner dans le contexte de l’agriculture sénégalaise. En effet, hormis les textes de l’OADA et jusqu’à une période très récente, il n’existait aucune loi définissant de manière claire et précise le statut professionnel de l’exploitant agricole au Sénégal. Néanmoins, le statut d’occupant lui est conféré par la loi sur le domaine national. Ainsi, deux notions semblent se dégager dans la vallée et partout ailleurs au Sénégal : l’exploitant familial et l’exploitant privé bien que ce dernier terme soit polysémique. En effet, ces deux notions n’ont de valeur que quand elles sont replacées dans leur contexte de production (l’exploitation).
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6 LE FINANCEMENT DE L’AGRICULTURE IRRIGUEE
Sont analysées ici les conditions dans lesquelles sont satisfaits les besoins en financement de tous ordres, ainsi que les différents outils existants.
6.1 Les conditions générales de financement
6.1.1 Les besoins en financement
Les besoins en financement du secteur agricole ont particulièrement bien été analysés dans l’ : « ÉTUDE POUR LA MISE EN PLACE D’UN SYSTÈME DURABLE DE FINANCEMENT DU MONDE RURAL » Tome I /II DE JUILLET 200117 , qui reste d’une parfaite actualité et s’applique aux périmètres irrigués. Il en ressort que le secteur rural nécessite des financements importants dans les domaines :
des investissements (aménagements, irrigation, équipements agricoles…),
des intrants (semences, engrais, pesticides etc.) et des crédits de campagne pour la commercialisation des récoltes (coton, arachide, riz, tomate industrielle etc.).
Les besoins sont de trois types :
Liés à la production
Ils visent un accroissement de la production. Les besoins liés à la production s’expriment essentiellement au niveau des producteurs et cela est le cas pour la quasi-totalité des filières. Les besoins de financement de la production portent essentiellement sur les intrants. Ils sont difficiles à évaluer avec précision18.
Liés à la commercialisation et/ou à la transformation. Il y a trois niveaux d’expression au moins de ces besoins :
Les besoins des unités agro-industrielles.
17 Étude SYNERGIES Audit et Conseil déjà citée 18 Une enquête menée en décembre 1996 conjointement par le Ministère de l’agriculture, le CNCR et le Crédit agricole a tenté de quantifier la demande de crédit. Mais, cette demande reprise dans le Programme de relance agricole (1997/2000) résulte plus des objectifs que se fixe l’administration. En effet, l’administration ambitionne entre autres objectifs de faire passer le taux de sécurité alimentaire de 50% en 1996 à 73%. Il s’agit d’objectifs volontaristes pour les céréales, l’arachide d’huilerie, l’arachide de bouche, le coton, le riz, le maraîchage, les productions animales, etc.
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Ces unités interviennent sur les cultures de rente (riz, tomate) ; à ce niveau, les besoins de financements sont importants. La demande est exprimée par les grandes sociétés agro-industrielles ayant pignon sur rue. La satisfaction de leurs besoins ne pose pas en général de problèmes majeurs du fait de leurs capacités de négociations avec le système bancaire dans son ensemble (qualité de signature des demandeurs et des garanties qu’ils peuvent présenter.
Les besoins des unités semi industrielles ou artisanales.
Il s’agit de petites unités de transformation et ou de commercialisation appartenant soit à des organisations faîtières de producteurs19, soit à des opérateurs individuels. C’est essentiellement le fait des organisations de producteurs qui tentent dans le cadre de leurs activités en tant que structure faîtière, de prendre en charge des problèmes transversaux dans le but de satisfaire leurs membres. A ce niveau, la demande exprimée n’est pas toujours satisfaite, compte tenu des problèmes de débouchés observés sur les produits finis (cas du riz local qui est fortement concurrencé par le riz importé), mais aussi de la faiblesse relative des garanties que peuvent présenter ces emprunteurs.
Les besoins des micro-entreprises familiales
Ce sont de petites activités de valorisation des produits agricoles locaux par une mise en marché directe en l’état ou après transformation). Ce niveau concerne essentiellement les productions vivrières dont les modes de transformation et de mise à disposition sur le marché ne sont pas structurés. La collecte du produit de base est généralement faite au niveau de la famille par les femmes. Les surplus de production ou une partie de celle-ci sont mis sur le marché pour faire face aux besoins monétaires. Ces activités procurent des revenus substantiels pour faire face aux besoins vitaux de la famille. Elles concernent essentiellement les productions vivrières (mil, sorgho, maïs, niébé, fonio, etc.), les produits de cueillette (fruits forestiers) et les fruits et légumes. A ce niveau, il est très difficile d’évaluer les besoins qui s’expriment de manière dispersée et n’intéressent pas le système classique de financement (CNCAS). Néanmoins, ils sont partiellement pris en charge par les systèmes financiers décentralisés à travers le pays.
liés à l’investissement
Les besoins d’investissement sont des besoins de financement à moyen ou long terme qui peuvent concerner aussi bien la production, la transformation que la commercialisation, etc. Le financement est utilisé pour la réalisation d’infrastructures, l’acquisition de matériels, d’équipements, ou pour les améliorations foncières, etc. Ce sont des besoins d’un niveau relativement élevé qui ne peuvent être supportés par un producteur individuel.
19 Pour le cas particulier du riz de la vallée, la faillite des structures industrielles s’est accompagnée avec cette forme d’exploitation par les Unions hydrauliques qui prennent en charge désormais la transformation et la commercialisation.
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En fonction de leur objet, de leur destination et de la classification opérée par les institutions financières, on distinguera trois types de crédits pour répondre aux besoins exprimés :
Les crédits à court terme qui concernent les financements destinés aux activités de :
- Productions végétales : semences, engrais, produits phytosanitaires, redevances
hydrauliques ; - Productions animales : achat d’aliments du bétail, de produits vétérinaires,
productions halieutiques ; - Transformations de produits agricoles ou artisanaux : fonds de roulement pour la
transformation, et/ou la conservation etc. ; - Commercialisation : arachide (huilerie, bouche), coton, riz, produits animaux,
produits horticoles (oignons, pommes de terre, haricot vert,...), produits de cueillette (noix d’acajou, charbon de bois, etc…).
Les crédits à moyen terme qui peuvent concerner :
- Les équipements de travail du sol : équipements de travail des sols légers :
houes, semoirs, charrues pour les opérations de labour, etc. ; équipements de travail des sols lourds : tracteurs, offsets, charrues, etc. ;
- Les équipements pour les exploitations animales : mangeoires, abreuvoirs, etc.; - Les équipements pour la pêche artisanale maritime ou continentale : pirogues,
moteurs hors-bord, filets etc. ; - Les équipements pour l’irrigation et l’exhaure : puits, forages, réseaux
d’irrigations, GMP, équipements divers ; - Les équipements pour la transformation de produits agricoles : rizeries,
décortiqueuses, moulins à mil, bascules, etc. ;
Les crédits à long terme concernent :
- Les mises en valeur foncières (aménagements terminaux, équipements électro-mécaniques d’irrigation lourds,…),
- Les bâtiments d’élevage, infrastructures de conservation (chambres froides, claies de séchage etc.).
En tout état de cause, ils excluent les infrastructures structurantes et collectives qui sont de la responsabilité des pouvoirs publics. Ces besoins se situent à deux niveaux :
Au niveau de l’État : les investissements structurants (grandes infrastructures hydro-agricoles, routes, pistes de production, etc.) qui sont pris en charge par l’État à travers le budget national ou/et l’appui de la coopération bi ou multilatérale ;
Au niveau des acteurs ruraux : ou les investissements relatifs à l’exploitation sont
pris en charge à partir des fonds propres ou à partir d’un emprunt auprès des institutions de crédit.
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Il faut souligner que les investissements agricoles à long terme sont pour l’essentiel effectués actuellement par l’État au bénéfice des producteurs; ce sont des investissements structurants et collectifs : forages, pistes de production, grands axes hydrauliques, aménagements des terres, améliorations foncières, etc. Une vraie demande de crédit long terme émanant des opérateurs privés est quasi-inexistante dans l’environnement actuel du monde rural car rares sont les privés ayant la surface financière requise pour les prendre en charge. De plus, le mode d’allocation des terres étant effectué à un horizon court, les bénéficiaires de ces terres ne sont pas incités à y réaliser des investissements dont ils ne sont pas sûrs de profiter entièrement. Cependant, on peut prévoir une évolution avec la mise en application d’un certain nombre de réformes prévues dans le domaine du foncier et de l’hydraulique rurale. L’incidence de ces réformes sur la demande de financement (long terme) est traité plus loin dans la rubrique "Evolution probable de la demande de financement". En effet, la demande de terres aménagées existe réellement, mais les producteurs ne peuvent pas s’engager lourdement sur des terres qu’ils ne considèrent pas comme leurs biens propres (aménagements SAED, SODAGRI, terres du domaine national, etc.). Ils n’entretiennent même pas correctement les terres aménagées dont ils sont usufruitiers.
6.1.2 L’offre disponible (la ressource pour les financements)
Au delà des outils chargés de la distribution du crédit, qu’il soit d’investissement ou d’exploitation, il est essentiel d’avoir une appréciation exacte des capitaux susceptibles de participer au financement du secteur. À ce sujet, il convient de distinguer les financements publics (infrastructures d’ensemble), des financements privés (équipements terminaux des exploitations). Les financements publics relèvent de ressources budgétaires de l’État et des ressources des divers bailleurs de fonds. Il convient d’apporter une précision importante à la notion de « financement » qui recouvre dans les pays en développement trois notions qu’il est important de bien distinguer afin d’éviter de les confondre :
Le financement à proprement parler qui doit normalement être d’origine bancaire tel que défini ci-dessous.
Les aides financières diverses : subventions et bonifications. Il est important à ce niveau lorsqu‘on parle de taux de crédit de le faire hors bonification de façons à pouvoir faire des comparaisons valables notamment sur le coût de la ressource et sur les marges prélevées par les divers systèmes bancaires.
Les financements d’origines très diverses en provenance notamment des ONG, qui lorsqu’ils sont directement injectés dans des opérations de crédit, conduisent à des coûts de crédits (taux d’intérêts) très variés dans la mesure où ces financements sont soit des dons, soit des crédits de durées et de coûts variables.
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On verra à ce niveau l’importance qu’il y a à ne pas utiliser cette ressource à des financements directs, mais plutôt à la construction de l’outil permettant d’assurer ces financements.
Les financements privés doivent normalement être réalisés par le système bancaire qui assure la mobilisation de la ressource voulue (épargne et dépôts), elle-même générée par les investissements et activités qu’il finance : « Les crédits font les dépôts » selon l’adage des vieux banquiers de terrain, encore faut-il que ce soit la même structure qui collecte la ressource et assure les financements. Il en résulte que le recours à de la ressource externe sous diverses formes (don, prêts à taux très divers etc.) provenant de divers bailleurs de fonds (et ONG) malgré son caractère indispensable dans les premières phases de développement peut perturber la mise en place des outils permettant la mobilisation de la ressource bancaire normale. Ceci conduira encore une fois à recommander que ces diverses ressources soient affectées à la construction de l’outil (capital social) plutôt qu’à l’affectation directe à des financements.
6.1.2.1 L’offre pour financements publics Les financements publics sont assurés à partir :
Du budget de l’État.
Des crédits et dons des bailleurs de fonds dont l’État est bénéficiaire et gestionnaire.
6.1.2.2 L’offre des banques et établissements financiers
La ressource bancaire permettant le financement d’investissements longs (amortissement de 15 à 20 ans) doit être une ressource longue (au moins 5 ans), il s’agit donc d’épargne longue représentée par des produits bancaires divers. Le recours au marché financier, lorsqu’il existe et qu’il est actif, ne saurait en l’état actuel des choses concerner le secteur agricole La ressource bancaire permettant le financement de l’exploitation et des investissements jusqu’à 5 ans provient des dépôts de tout ordre et des placements d’une durée de moins de 5 ans. Le financement de l’investissement à partir de cette ressource, dit crédit mobilisable ou escomptable d’une durée pouvant aller jusqu’à 7 ans, est assuré par le jeu de la transformation où l’on bloque en garantie auprès de la Banque Centrale une partie des dépôts bancaires qui ne peuvent donc servir au financement. La banque Sénégalaise, comme tous les systèmes bancaires d’économies comparables, a une structure de ressource déséquilibrée, dans la mesure où sa ressource est constituée essentiellement de dépôts d’une durée moyenne de moins d’un an.
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Ceci signifie qu’il est structurellement impossible de financer les investissements longs à partir de la ressource bancaire traditionnelle. Il reste donc le capital des banques dont la partie disponible après réalisation de leurs propres investissements et le respect des ratios prudentiels est insuffisante compte tenu des besoins, et les lignes de crédit des bailleurs de fonds dont on a vu qu’elles étaient aléatoires et ne constituent pas une solution dans le temps, et dont il faut reconnaître que les conditions dont elles sont le plus souvent assorties, ne permettent pas notamment dans le secteur agricole d’appliquer une politique d’autosuffisance alimentaire dans le cadre d’une exploitation familiale (cf. les conséquences de la politique d’ajustement structurel) Cette précision est essentielle dans l’analyse de l’offre en financement au Sénégal, car elle montre que l’impossibilité d’assurer raisonnablement l’investissement de longue durée n’est pas imputable au système bancaire. Cette dernière remarque est légèrement atténuée par le fait que le processus de transformation (attribution de crédits à moyen terme à partir des dépôts) limite la durée des financements à trois ans. Les règles prudentielles actuelles font que 20% seulement de la ressource à court terme (dépôts à vue) peuvent être engagés dans des opérations de crédit à moyen terme (jusqu’à 5 ans) L’offre globale de crédit en provenance du système bancaire s’établit comme suit sur la période 1998/2000 (cf. étude pour la mise en place d’un système durable de financement du monde rural) : 437 milliards F CFA en 1998 contre 483 milliards en 1999, soit une augmentation de 9,51%. Au cours de l’exercice 2000, l’offre de crédit a connu une progression encore plus forte avec un volume de près 620 milliards F CFA, soit un bond de 22,1%. Dans cette offre de crédit, la part du secteur agricole s’est établie à environ 13,11 milliards (soit 3%) en 1998, contre 19,82 (4%) en 1999 et 31 milliards (5%) en 2000. De manière générale, l’accès au crédit comporte un enjeu important. D’une part, l’augmentation sensible et durable des investissements des exploitants et des entreprises en amont et en aval de la production est impossible si les ressources adéquates ne sont pas disponibles ou si les conditions bancaires sont draconiennes. D’autre part, les banques et les établissements financiers sont également des entreprises. Leur grave déséquilibre financier occasionné par un portefeuille malsain est tout aussi désastreux pour l’économie nationale. Au-delà de son patrimoine personnel en péril, une banque en faillite entraîne toujours des réactions en chaîne préjudiciables à tous les secteurs d’activité. Dans le contexte sénégalais et plus particulièrement en ce qui concerne les exploitants et les entreprises en amont et en aval de la production, l’insuffisance de l’offre de crédit tient à deux grandes séries de causes. La première concerne les acteurs du développement, tandis que la seconde est liée à l’environnement des affaires.
Première série de causes
Certaines sont propres aux demandeurs de financement, d’autres aux institutions de financement et d’autres encore aux deux à la fois.
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Causes propres aux demandeurs de financement
- Leur système d’organisation et de management est décrié par les systèmes de financement existants ;
- L’insuffisance de leurs fonds propres ne leur permet pas souvent de satisfaire les conditions bancaires en terme d’apport personnel ;
- La nature de leurs activités (agriculture) comporte des risques importants par rapport à d’autres types d’activité, non maîtrisés par les banques ;
- Dans certains cas, leur surendettement lié à la mauvaise gestion des emprunts ou les incidents de remboursement auxquels ils sont souvent confrontés constituent un obstacle sérieux au renouvellement de la confiance des prêteurs, ce qui empêche donc ces derniers d’accéder à de nouveaux concours bancaires.
Causes propres aux systèmes de financement existants
Les institutions de financement, quelle que soit leur nature juridique et en tant qu’entreprises, ont vis-à-vis de leurs actionnaires et de leur clientèle des obligations de résultats en terme de sauvegarde de leur patrimoine et des ressources dont elles dépositaires. Certes, leur métier est de prendre des risques, mais la situation du banquier est différente de celle de l’industriel. Ce dernier parie sur un produit, sur un marché, sur la rentabilité d’un investissement, alors que le banquier prête à sa clientèle l’argent d’autrui avec l’espoir et la volonté d’être remboursé ; or, ce n’est pas toujours le cas. Cette situation amène naturellement les systèmes de financement existants à adopter une politique sélective de crédit en direction des exploitants et des entreprises en amont et en aval de la production. La sécurisation, parfois excessive, de leurs interventions constitue une entrave au développement de leur offre de crédit.
Causes propres aux deux parties
Elles résultent souvent de l’état conflictuel de leurs relations prenant la forme de véritables incompréhensions dans certains cas. L’exploitant, mais surtout encore le chef d’entreprise, raisonne sur le moyen ou le long terme et essaie de persuader le prêteur sur le caractère rentable de son affaire si ce dernier accepte d’y mettre une mise de départ. Tandis que le banquier en général, sans ignorer les possibilités de développement de l’affaire qui lui est soumise, raisonne a priori sur le court terme en regardant, par exemple, le mouvement du compte de son client, l’étendue de son patrimoine actuel pouvant lui servir de garantie sur laquelle son crédit serait adossé s’il décidait de le suivre. Ce dialogue de sourd est aggravé par les spécificités des exploitants et entrepreneurs sénégalais (sous-capitalisation des affaires, besoins en fonds de roulement, etc.).
Deuxième série de causes
Elle est propre à l’environnement des affaires au Sénégal. Celui-ci a connu, au cours des dernières années, une évolution profonde sur les plans économique et juridique.
Au plan économique Les différentes crises économiques que le Sénégal a connues et la déréglementation du système monétaire international ont des répercussions sur la santé financière des
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agents économiques. Ces facteurs expliquent, au moins en partie, leur état d’insolvabilité et la fragilité des systèmes de financement existants.
Au plan juridique L’obtention du financement des établissements de crédit par les exploitants et entrepreneurs est conditionnée, entre autres, par l’accessibilité aux prêteurs des moyens de recouvrement par voie contentieuse. Si l’arsenal juridique existe, l’efficacité du système judiciaire est décriée. Par essence, la réponse du système judiciaire réservée aux contentieux économiques et commerciaux n’est pas toujours satisfaisante. Le facteur temps est un élément constitutif important de cette réponse (lenteurs judiciaires et surcharge des juridictions). Dans le contexte sénégalais, les juges ne maîtrisent pas en général les techniques économiques et financières ou les usages commerciaux inhérents aux types de contentieux qui leur sont soumis. Ceci constitue un risque supplémentaire d’autant plus qu’il n’existe pas un ensemble jurisprudentiel cohérent susceptible de servir de base référentielle pour la solution des litiges déclarés. Il en découle une grande imprévisibilité incompatible avec le besoin de sécurité que requièrent les engagements financiers. Il s’y ajoute qu’en cas de recouvrement par voie contentieuse, l’institution de financement bénéficiaire d’une garantie hypothécaire n’est pas pour autant assurée de récupérer ses capitaux dans de bonnes conditions. En dehors du super privilège des salariés, du Trésor public et de la Caisse de Sécurité Sociale, les banques et les autres établissements de crédit sont très souvent déclarés adjudicataires des biens immobiliers sur lesquels ils exercent des poursuites dans le cadre de cette procédure. Ils se retrouvent alors avec un parc immobilier important pour la gestion duquel ils ne sont pas préparés et qui leur coûte cher. Ces contraintes constituent des conditions défavorables à la revente des immeubles adjugés aux institutions de financement. Par ailleurs dans les procédures collectives, la garantie de la banque peut être menacée lorsqu’elle a été prise dans la période des 18 mois précédant le prononcé du jugement d’ouverture. En effet, si dans cette fourchette de 18 mois la date de cessation des paiements fixée par le tribunal est antérieure à la date de prise de garantie, celle-ci peut être déclarée inopposable à la masse des créanciers. Le créancier hypothécaire, nanti ou bénéficiaire d’un privilège n’est pas concerné par la suspension des poursuites individuelles frappant les créanciers chirographaires dans le cadre des procédures collectives. La portée de cette règle est toutefois limitée par une interprétation restrictive de l’article 962 du Code des Obligations Civiles et Commerciales par la Cour de Cassation qui considère que les créanciers hypothécaires ne peuvent procéder à la réalisation de leurs garanties qu’après avoir satisfait aux conditions de production de leurs créances et de vérification de celles-ci par le syndic. Quand on sait que la procédure de dépôt et de vérification de l’état n’est enfermée dans aucun délai, il est aisé de mesurer l’impact très néfaste que pourrait avoir cette jurisprudence sur les conditions de réalisation des garanties hypothécaires. Cette jurisprudence peut encourager les débiteurs à solliciter le règlement judiciaire pour faire échapper aux poursuites des créanciers des biens de valeur importante tels que les biens immobiliers.
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6.1.2.3 Les sources diverses
À l’origine d’un crédit formel Les structures d’épargne et de crédit qui sont mises en place (hors la réglementation des mutuelles) à partir de ces divers fonds, génèrent une ressource qui pour partie s’assimile à de la ressource bancaire dans la mesure où l’activité économique financée en est à l’origine, et pour partie à une ressource informelle telle que définie ci-dessous. Il est enfin important de souligner un effet pervers d’un défaut de réglementation, ou de réglementation incomplète des Mutuelles d’Épargne et de Crédit qui fait que la partie non utilisée de la ressource collectée (dépôts des sociétaires) n’est pas réinvestie dans le secteur agricole. Les Mutuelles d’Épargne et de Crédit, peuvent en effet ouvrir des comptes de dépôts à leurs sociétaires, permettant des virements internes et bien entendu des retraits en liquide, mais elles n’ont pas la possibilité de délivrer des chéquiers du fait de leur non reconnaissance en tant qu’Établissement bancaire. Une expérience intéressante de développement de cartes bancaires est en cours, qui permettrait de résoudre le problème des chèques et notamment de leur rédaction par les analphabètes (signature électronique des opérations par carte par empreinte digitale). Le procédé permettrait sans doute de sauter l’étape « chèque », la monnaie électronique tendant à remplacer partout dans le monde la monnaie scripturale. Il reste que ces Mutuelles ne peuvent, n’ayant pas le statut de banques participer à l’interbancarité et notamment faire la péréquation nationale quotidienne (l’unité de temps pour la ressource dépôt est la journée) de la ressource qui permet aux mutuelles déficitaires en ressources de faire appel à celles excédentaires. Les excédents de ressources étant déposés par les mutuelles dans les banques commerciales qui n’interviennent pas dans le secteur agricole, il y a une évasion importante de ressources bancaires vers les autres secteurs d’activité. Dans le même temps les caisses déficitaires sont amenées afin de satisfaire les besoins en crédit, à faire appel à des avances du Fonds de Promotion Économique. Ceci rejoint un problème lié à l’inexistence de banques de la ruralité, dont le rôle devrait être non seulement d’assurer le financement de l’agriculture, mais également l’ensemble des services bancaires grâce auxquels il est possible, surtout dans le contexte de ressources très liquide du Sénégal de faire une « captation des flux financiers » du secteur agricole. Il existe en effet actuellement une évasion importante de ces flux (soldes quotidiens des dépôts) concernant toutes les activités d’amont et d’aval de l’agriculture : négociants fournisseurs d’intrants, petite agro-industrie, voire industrie de transformation, artisanat, commerce et services ruraux. Ces différents acteurs sont titulaires de comptes bancaires dans des banques commerciales, les soldes centralisés quotidiennement sont utilisés pour des opérations de crédit hors le secteur agricole.
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Ceci est vrai pour le Crédit Mutuel Sénégalais qui n’ayant pas le statut de banque20, ne peut procéder à la « transformation », c’est à dire consentir du crédit à moyen terme à partir des dépôts, ni à participer à l’interbancarité donc recourir au marché monétaire, ce qui l’amène à recourir à des avances des banques commerciales (faites sur les dépôts de ces banques) et entraîne une augmentation significative des taux. Ceci l’amène aussi à déposer l’excédent de ses dépôts non utilisé en crédits à court terme dans les banques commerciales, l’ensemble du processus conduisant à lui faire payer une marge sur la ressource qu’il a lui-même collectée Il est en outre vraisemblable que les dons, subventions et mouvements de trésorerie des lignes de crédit (crédits revolving en particulier) des bailleurs de fonds, à destination de l’agriculture, transitent par les banques commerciales augmentant ainsi le solde de leur dépôts, la ressource correspondante n’étant pas prêtée au secteur agricole21. Indiquons pour terminer, surtout dans le contexte de ressource très courte que connaît le système bancaire Sénégalais, que la bonne maîtrise du ratio ressources/emplois implique une centralisation quotidienne des soldes disponibles. Ceci, indépendamment des problèmes de cohérence qui doivent exister au sein de l’outil de mise en œuvre de la politique agricole, est bien entendu en contradiction avec la forte atomisation des réseaux qui ont tendance à se mettre en place sans que soient simultanément développées des structures régionales et nationales chargées de cette centralisation. Les tontines sont à l’articulation du formel et de l’informel.
À l’origine du crédit informel Il s’agit de ressources qui échappent à tout contrôle, elles s’inscrivent dans un contexte de pré bancarisation où la solidarité familiale (au sens parfois très élargi du mot) joue pleinement surtout en milieu rural. Ce sont les prêts familiaux faits par ceux qui disposent momentanément de ressource à ceux qui en ont besoin, la pression du groupe familial est suffisante pour assurer la garantie du remboursement. Les flux financiers provenant des migrants ont une importance considérable, le chiffre de 300 milliards par an est souvent cité. Ils sont encore relativement mal connus et encore plus mal maîtrisés. Dans le secteur des périmètres irrigables, cet argent qui arrive exclusivement sous forme liquide n’est pas réinvesti dans l’agriculture, mais dans la construction immobilière : maisons, commerces. Ceci vient aggraver le fait que la désertification sociale due à l’immigration n’est pas compensée par les retombées financières des revenus obtenus à l’étranger.
20 Il semble que l’agrément du Crédit Mutuel Sénégalais en tant que banque pourrait intervenir dans le courant de 2004. 21 Il s’agit bien si l’on peut dire d’une ressource au second degré : les sommes données ou prêtées par les bailleurs de fonds sont bien affectées aux opérations qui doivent en bénéficier, mais en attendant leur versement effectif, leur dépôt ne serait-ce que de quelques jours, constitue une ressource que les banques commerciales prêtent à d’autres secteurs que l’agriculture.
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Il y a au delà de ce dernier aspect, un risque de détournement22 de plus en plus grand de cette importante ressource vers les secteurs non agricole, du fait que les banques commerciales paraissent s’organiser pour capter ces flux à la source. L’utilisation de correspondants dans les pays d’émigration permettrait en effet d’opérer des virements sur des comptes bancaires au Sénégal. Ceci n’a pas connu un fort développement du fait d’une part de l’anonymat dont sont assorties les transferts actuels en liquide au travers de Western Union, mais aussi et surtout du faible taux de bancarisation des acteurs concernés. Le coût relativement élevé de ces transferts pourrait être un élément favorable au développement du virement sur des comptes bancaires. Dans la mesure où l’utilisation de ces sommes continuerait à se faire dans des opérations hors le secteur agricole, il reste que la transformation de ces flux actuellement fiduciaires en flux bancaires (dépôts) permettrait de dégager une ressource importante pour des crédits. On peut même penser que le développement de produits d’épargne pourrait permettre dans un climat de confiance d’orienter cette ressource vers des placements longs permettant le financement des investissements par du crédit à moyen et long terme.
6.2 Les systèmes de financement
6.2.1 Les banques commerciales
Présentement, il existe au Sénégal neuf (9) banques commerciales que sont :
la Banque Internationale du Commerce et de l’Industrie au Sénégal (BICIS), la Compagnie Bancaire de l’Afrique de l’Ouest (CBAO), la CITIBANK, la Société Générale de Banques au Sénégal (SGBS), la Banque Sénégalo-Tunisienne (BST), la Banque Islamique du Sénégal, le Crédit Lyonnais Sénégal (CLS), la BOA , la Compagnie Bancaire Sahélienne (CBS).
Le marché bancaire sénégalais est dominé principalement par la SGBS et la BICIS qui se disputent la première place. Elles sont suivies par la CBAO, le Crédit Lyonnais et la BST. Le secteur des entreprises structurées constitue le principal domaine d’intervention des banques. En effet, on peut souligner que cette clientèle représente 90% du portefeuille du Crédit Lyonnais et 100% de celui de la Citibank. En moyenne, ce taux représente plus de 60% pour l’ensemble du système bancaire.
22 Il ne s’agit pas d’un détournement au sens de la ressource elle-même que ses propriétaires sont libres d’utiliser comme ils l’entendent, mais des flux quotidiens de dépôts engendrés par cette ressource qui ne sont pas réinvestis en crédits (surtout court terme) dans le secteur agricole mais dans les autres secteurs de l’économie
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6.2.2 La Caisse Nationale de Crédit Agricole
La Caisse Nationale de Crédit Agricole (CNCAS) est un établissement dépositaire d’une mission de service public compte tenu de sa vocation et de la présence de l’État (29,3%) et de ses partenaires au développement dans son capital. Elle a été créée en 1984 pour repenser le financement de l’agriculture et du développement rural à la suite des différents échecs qu’avaient connus la Banque Nationale de Développement du Sénégal (BNDS) et les Sociétés Régionales de Développement (SRD). Le secteur d’intervention de la CNCAS n’est pas jugé attractif par les banques commerciales, d’où leur faible engagement dans le financement des activités agricoles.
6.2.2.1 Revue critique de l’approche de la CNCAS Malgré un contexte difficile, la CNCAS a défini, dès sa création, une démarche centrée sur le crédit bancaire. Cette option a été faite au détriment de la collecte de l’épargne rurale.
Approche ressources de la CNCAS Les instruments de collecte des ressources recensés au niveau de la CNCAS sont pratiquement les mêmes que ceux des banques commerciales. Il s’agit des comptes de dépôts à vue, des comptes sur livret et des comptes de dépôts à terme. Les comptes de dépôts à vue sont les plus importants (70,8% des dépôts) et sont classés en plusieurs catégories.
Les DAVPP : dépôts à vue des personnes physiques (minimum exigé à l’ouverture = 100 000 F CFA) ;
Les CCPP : comptes courants des personnes physiques (un minimum de 500 000 F
CFA exigé à l’ouverture) ;
Les CCPM : comptes courants des personnes morales (un minimum de 500 000 F CFA exigé à l’ouverture) ;
Les CCNC : comptes courants non commerciaux (un minimum de 25 000 F CFA)
réservés aux producteurs agricoles (GIE d’agriculteurs, d’éleveurs et de pêcheurs) et aux déposants institutionnels (projets et bailleurs de fonds).
Les comptes sur livret sont ouverts avec un minimum de 25 000 F CFA. Ils sont plafonnés à 6 millions et reçoivent une rémunération de 7% net d’impôt. Les dépôts à terme (29,2% du total des dépôts) couvrent une période d’un (1) à 12 mois et peuvent recevoir une rémunération de 7 à 9% en fonction du montant et de la durée du dépôt. Sur la période 1988/1990, l’Agence de Saint-Louis a connu un taux de croissance annuel de 68% en matière de collecte de ressources contre 15% pour l’Agence de Matam.
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Toute la stratégie de mobilisation des ressources de la CNCAS est fondée sur le postulat suivant : « il est impossible de compter sur l’épargne rurale pour financer l’agriculture au Sénégal. » Cette conviction justifie, sans doute, le faible taux de pénétration de la banque dans les campagnes sénégalaises puisqu’il est constaté qu’un guichet de la CNCAS polarise, en moyenne, 1000 villages. Cela explique, également, l’option de la banque de privilégier les ressources provenant essentiellement des dépôts de la clientèle institutionnelle (organismes internationaux, projets, ONG intervenant dans le secteur rural) et de la domiciliation des lignes de crédit extérieures constituant le volet crédit des projets d’orientation rurale. En 1990/1991, il existait à la CNCAS quelques 11 lignes de crédit et une prévision de plus de 25 nouvelles lignes de crédit. Les lignes de crédit extérieures les plus importantes ont concerné les périmètres irrigués villageois (PIV) pour financer les exploitations de riz et de tomate. En 1999, le montant des ressources mobilisées par la CNCAS à travers les lignes de crédit s’est élevé à 6,6 milliards F CFA, soit près de 20% du total de ses ressources. Sur la période 1995/1999, les ressources collectées par la CNCAS s’établissent comme suit, par type de catégorie.
En millions F CFA 1995 1996 1997 1998 1999 30/
06/00 Ressources clientèles
12 334
24 579
24 136
26 001
26 941
28 632 Dépôts à vue et autres dépôts non rémunérés 4 768 17 329 15 284 17 113 16 419 19 985 Dépôts à terme 4 274 2 995 3 700 2 783 3 470 3 813 Comptes sur livrets et autres dépôts rémunérés 3 292 4 254 5 152 6 097 7 005 4 834 Lignes de crédit extérieures 5 888 6 247 6 762 6 497 6 636 6 896 Source : Etude SYNERGIES, Tome 2
Entre 1995 et 1999, le total des dépôts reçus de la clientèle a été multiplié par 2,18 en passant de 12,33 milliards à 26,94 milliards F CFA. Tandis que la banque a pu compter sur une moyenne annuelle de 6,4 milliards F CFA en provenance des lignes de crédit extérieures (FPE, FPE/BOAD, Fonds Belgo-Sénégalais, Projet de modernisation et d’intensification de l’agriculture – PMIA...). Les dépôts à vue et autres dépôts non rémunérés ont fortement progressé entre 1995 et 1996, en passant de 4,76 milliards à 17,33 milliards F CFA. La progression en dents de scie a été moins rapide sur le reste de la période. Les dépôts à terme étaient pratiquement au même niveau que les dépôts à vue en 1995. Cependant, ils ont connu un rythme de progression nettement inverse entre 1995 et 1996, avec un fléchissement de 1,28 milliard F CFA. Sur le reste de la période, les dépôts à terme ont représenté en gros un cinquième des dépôts à vue.
Approche crédits de la CNCAS : poids dans le financement de l’agriculture et pertinence du dispositif de crédit
Sur la période 1987/1990, les emplois de la banque ont connu une croissance très rapide expliquée par deux raisons.
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- Sa participation était devenue de plus en plus active dans le pool bancaire prenant
en charge le financement de la campagne de commercialisation des produits agricoles (arachide, coton et riz essentiellement). Le volume de financement nécessité par cette campagne dépend du niveau des récoltes de chaque année. Il peut représenter quelques 30 à 50 milliards F CFA. Dans ce cadre, les crédits de campagne de la CNCAS ont évolué de 1 milliard F CFA en 1987 à 10,8 milliards en 1990 ;
- Une forte progression des demandes de crédits exprimées par l’agriculture irriguée
dans la Vallée du Fleuve Sénégal. La CNCAS a réservé à cette zone géographique plus de 70% des crédits de son réseau. De 1,4 milliard en 1988, ces crédits sont passés à 7 milliards en 1990/1991.
Sur la période 1995/1999, les crédits à court terme de la CNCAS ont évolué de 3,79 milliards à 12,88 milliards, soit une progression de près de 4 fois. Ils ont permis de financer des intrants agricoles. En 1995, les crédits à moyen terme affectés au matériel agricole, ont représenté 18,37% des crédits à court terme contre 43,68% en 1999, avec respectivement 0,69 milliard et 5,62 milliards F CFA. Les crédits à long terme ont représenté le 10è des crédits à court terme (0,37 milliard) en 1995, contre 6,86% du total de ces concours en 1999 (0,88 milliard). Le découvert net ou crédit aux sociétés de commercialisation des produits agricoles est passé de 2,22 milliards en 1995 à 5,26 milliards en 1999. La zone NORD (Saint-Louis, Richard-Toll, Ndioum et Matam) a reçu 26,53% des crédits en 1997/1998 contre 24,51% en 1998/1999. Le refinancement des concours de la CNCAS est assuré à partir du marché monétaire. Le corollaire de la progression rapide des concours de la banque a été le taux élevé de ses impayés : 1,8 milliards en 1989/1990, compte non tenus des arriérés sur les crédits de campagne (7,6 milliards en 1988/1989 et 5,5 milliards en 1989/1990). En 1995, les impayés de la CNCAS ont représenté 9,67% du total de ses concours à court, moyen et long termes. Ce taux a fortement progressé pour atteindre près de 20% en 1999. Les créances douteuses et litigieuses, d’abord faibles en 1995 avec 0,39 milliard F CFA (soit 4,70% du total des concours), ont atteint des niveaux très importants sur le reste de la période (1996/1999) avec une moyenne annuelle de 3,70 milliards F CFA. Entre 1995 et 1996, le montant des crédits douteux et litigieux a été multiplié par 10,4 en passant de 0,39 milliard à 4,05 milliards. Les contre-performances de la banque dans ce domaine s’expliquent par la fréquence des abandons de créances décidés par les autorités nationales et par les difficultés rencontrées dans la distribution des intrants agricoles dans le bassin arachidier. Durant les campagnes 1997/1998 et 1998/1999, les agences de la CNCAS implantées dans la Zone Nord (Saint-Louis, Richard Toll, Ndioum et Matam) ont connu des taux de remboursement de plus de 90%, sauf à Matam où le taux de remboursement a été de près de 71% en 1997/1998. Les taux se sont nettement dégradés durant la campagne 1999/2000 avec les résultats suivants : 64,21% à Saint-Louis, 76,51% à Richard Toll, 44,71% à Ndioum et 75,20% à Matam.
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Sur l’ensemble de la zone, le taux de remboursement de la banque a connu l’évolution suivante : 86,85% en 1997/1998, puis 93,83% en 1998/1999 avant de descendre à 56,40% en 1999/2000. Au risque d’être long, il était important de faire ce rappel historique qui explique :
Au niveau de la collecte de la ressource, que le Crédit Agricole n’a pas su, notamment par vice de construction mobiliser la ressource provenant en particulier de l’activité du secteur primaire.
Au niveau des crédits, l’absence d’organisation professionnelle agricole et de structures économiques fiables, notamment de commercialisation a conduit la CNCAS à financer investissements et activités selon les critères et habitudes d’une banque commerciale, alors que les spécificités de l’agriculture, notamment la taille des exploitation, et le fait que les emprunteurs potentiels n’étaient pas dans leur grande majorité bancables au sens où on l’entend dans les banques commerciales.
On verra que le dispositif mis en place à la suite des fortes déconvenues observées dans le remboursement des crédits faits dans de telles conditions, s’il apporte une amélioration du taux de remboursement, n’est pas pour autant satisfaisant sur le plan de l’efficacité du financement.
6.2.3 Les systèmes financiers décentralisés
L’avènement des Systèmes Financiers Décentralisés (SFD) date du début des années 90, période marquée par les événements majeurs suivants :
La restructuration du système bancaire sénégalais, avec notamment la fermeture des banques de développement ;
L’amplification du secteur informel expliquée par les politiques d’ajustement structurel ;
Le recentrage du crédit bancaire sur les grandes entreprises et les tentatives des
bailleurs de fonds d’expérimenter des lignes de crédit pour les PME/PMI ; Le développement de la finance informelle, en particulier l’épargne et le crédit
populaires, pour financer les besoins sociaux et accessoirement l’activité productrice des micro entreprises ;
L’épargne collectée par la finance informelle non réinjectée dans les circuits officiels ;
L’insuffisance d’organisation des structures de collecte de l’épargne populaire ;
Le manque de formation des responsables des structures d’épargne et de crédit ;
L’offre d’épargne populaire souvent en décalage avec la demande de petits prêts ;
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L’inexistence d’un cadre juridique spécifique pour les structures mutualistes d’épargne et de crédit avant la loi cadre de décembre 1994.
Avec le Projet d’Assistance Technique aux Opérateurs Bancaires Mutualistes au Sénégal (ATOBMS), les pouvoirs publics ont cherché à mieux cerner la finance informelle dans le but d’assurer son articulation avec la finance formelle. La création de la Cellule ATOBMS rattachée au Ministère des Finances est devenue, par la suite, la Cellule AT/CPEC (Projet d’Assistance Technique aux Caisses Populaires d’Epargne et de Crédit). Des structures mutualistes comme l’Alliance du crédit et de l’épargne pour la production (ACEP), la Caisse populaire d’épargne et de crédit du secteur informel (CAPECSI) et le Projet d’appui à la micro entreprise de la Médina (PAME) sont les premières à être constituées pour soutenir l’intermédiation financière dans le secteur de la micro finance. Ce sont des structures de proximité basées sur la responsabilisation des membres et la mutualisation des risques. La loi portant réglementation des institutions mutualistes ou coopératives d’épargne et de crédit, votée en décembre 1994, a créé pour la première fois un cadre juridique spécifique des structures d’épargne et de crédit. Il s’agit d’une loi cadre applicable à toute l’Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA).
Ce dispositif a été complété par une nouvelle loi, dite « loi PARMEC », portant sur l’encadrement et l’organisation des Institutions Mutualistes Communautaires d’Epargne et de Crédit (IMCEC). Il s’agit de la loi 95-03 du 05 janvier 1995 et de son décret d’application 97.1106 du 11/11/97. Les dispositions de la Loi Parmec portent sur les aspects suivants :
Le contrôle et la préparation des institutions de base ;
La création d’un organe financier agréé en tant que « banque » par le Ministère des Finances (MEF) ; l’agrément confère la personnalité morale ;
La possibilité d’exercer sur la base d’une reconnaissance du MEF mais celle-ci ne confère pas la personnalité morale à la structure concernée ;
La possibilité de signer une convention cadre de cinq (5) ans avec le MEF pour les
structures non mutualistes (réseau participatif autogéré, pré-mutuelle, établissement commercial spécialisé dans la micro-finance) ;
L’obligation de proximité spatiale, culturelle et sociale des membres, individus ou
Groupements (lieu de résidence, profession, etc.) ;
La responsabilisation de l’individu par rapport au groupe ;
L’encouragement de la création des réseaux pour optimiser et rationaliser les moyens humains, techniques, financiers des SFD (une optique de développement) ;
76
Le contrôle discret de l’État à travers l’agrément du MEF, la surveillance du label « Mutuelle » et le contrôle exercé avec la Banque centrale (BCEAO) d’une part et la Commission bancaire de l’UEMOA d’autre part ;
Le traitement du dossier d’agrément ou de reconnaissance dans un délai de trois
(3) mois ;
Les institutions relevant de la loi sont exonérées d’impôts directs (art. 30). A travers son dispositif, la loi PARMEC vise trois idées-clés :
Redonner confiance aux structures d’épargne et de crédit ;
Les rapprocher davantage des agents économiques ;
Vaincre en même temps les lourdeurs administratives.
Son décret d’application définit cinq (5) grands principes de sécurisation de la gestion des institutions de micro finance : Le ratio de constitution de réserves doit être, au minimum, égal à 15% par an sur les excédents nets d’exploitation et avant ristournes ;
Le ratio de couverture des risques : les engagements, hors risques de tiers, ne peuvent dépasser le double des dépôts ;
Le ratio d’équilibre du terme : les engagements à moyen/long terme doivent être couverts par des ressources stables ;
Le ratio de division des risques : les prêts aux dirigeants ne peuvent excéder 20% des dépôts et un emprunteur ne peut obtenir plus de 10% des dépôts, sauf risque de tiers ;
Le ratio de liquidité : le disponible et le réalisable à court terme doivent couvrir en permanence 80% du passif exigible.
Les Systèmes de Financement Décentralisés (SFD) représentent, au Sénégal, plus de 600 institutions de base reconnues, totalisant plus de 300 000 sociétaires, et peuvent être classés en trois grandes catégories :
Les Mutuelles d’Epargne et de Crédit (MEC) ;
Les Groupements d’Epargne et de Crédit (GEC) ;
Les institutions non coopératives et non mutualistes. Les MEC et les GEC sont des structures reposant sur le principe coopératif. Ce sont des regroupements de personnes sans but lucratif, guidés par des liens de solidarité et d’entraide. Elles sont dotées ou non de personnalité morale.
77
Les SFD sont caractérisés par un phénomène de concentration puisque les sept (7) plus grands réseaux, dont le CMS, l’ACEP et le PAMECAS, représentent 80% du sociétariat, 82% des crédits distribués et 92% des dépôts effectués
Les cibles des SFD
Certaines institutions de micro finance ciblent des groupes précis, tels que les femmes, les retraités ou autres, indépendamment de la nature de leurs activités. D’autres structures interviennent au profit de secteurs d’activités déterminés : artisanat, pêche, commerce, etc.
Les zones d’intervention
Les SFD sont implantés sur l’ensemble du territoire sénégalais mais Dakar, Thiès et Saint-Louis constituent les régions leaders. La mission d’identification des institutions de microfinance (IMF) implantées dans la Région de Saint-Louis, conduite par l’ONG AQUADEV WEST AFRICA en partenariat avec l’Agence Régionale de Développement (ARD) en août 2003, a permis de recenser 62 structures à travers les trois départements de Saint-Louis (14 dont 7 MEC et 7 GEC), Dagana (24 dont 7 MEC et 17 GEC) et Podor (24 dont 3 MEC et 21 GEC).
Les activités éligibles
Une gamme d’activités diversifiées est éligible au financement des structures de micro finance mais relève mais essentiellement du secteur informel. Le secteur agricole est cependant peu concerné en dehors du maraîchage. La culture du riz, par exemple, est exclue en général du financement des IMF. Seul le crédit agricole intervient de façon conséquente pour cette filière.
Les réseaux existants Les principaux réseaux sont les suivants : . UM PAMECAS, . FCCMS, . UMEC-SEDHIOU, . UMECU, . ACEP, . CMS, . UNACOIS, . ENDA GRAF, . FDEA.
Les ressources mobilisées
Les financements des SFD sont assurés à partir de leurs fonds propres (15 milliards F CFA en 2000, soit près de 50% des dépôts CNCAS ou 2,4% des dépôts du système bancaire) et des lignes de refinancement des bailleurs de fonds comme le Fonds de contrepartie sénégalo-suisse (500 millions), le Fonds belgo-sénégalais (1,6 milliards) ;
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le PMIA (3,2 milliards) ; le FPE (lignes Horticole et BOAD) ; le PROMER et le Fonds spécial sino-sénégalais. D’une manière générale, les mutuelles d’épargne et de crédit ou groupements sont relativement très jeunes, peu expérimenté(e)s et manquent de capacités techniques, institutionnelles et de gestion. Le défi actuel auquel les SFD sont confrontés c’est donc de concilier la proximité, la souplesse et l’adaptation des services et produits aux exigences de rigueur, d’efficacité et d’efficience dans leur gestion. Relever ce défi devient aujourd’hui une véritable nécessité puisque la micro finance constitue, désormais, un moteur puissant de lutte contre la pauvreté bénéficiant de l’appui de plusieurs bailleurs de fonds.
6.2.3.1 Le Crédit Mutuel
En décembre 2000, le Crédit Mutuel du Sénégal comptait quelques 116 000 membres répartis dans les zones centre et sud du pays. Sa présence dans la zone nord date de 2004 avec l’implantation récente d’une agence régionale et d’une agence à Saint-Louis. Les premières implantations du CMS ont eu lieu en milieu rural, notamment dans le bassin arachidier. Aujourd’hui, l’institution mutualiste s’est redéployée dans les différents centres urbains lui permettant de diversifier son portefeuille et d’accroître ses ressources. En 1999, le CMS a collecté près de 8,11 milliards F CFA et près de 10 milliards en 2000. Le total de ses concours s’est élevé à 4,91 milliards en 1999 contre 5,04 milliards en 2000. Le portefeuille du CMS est de bonne qualité avec seulement 165 millions F CFA de crédits en souffrance en 1999. Toutefois, cette performance fléchit un peu en 2000 avec 300 millions de crédits en souffrance, soit une augmentation de près de 82%. Le financement en milieu rural absorbe 45% des ressources du réseau alors que l’épargne rurale collectée représente 28% des ressources de l’institution.
6.2.3.2 Les PAMECAS
Le réseau Union des Mutuelles du Partenariat pour la Mobilisation de l’Epargne et du Crédit au Sénégal (UM-PAMECAS) est composé de 27 mutuelles d’épargne et de crédit et est présent dans la Région de Dakar. Il n’intervient donc pas dans la Région de Saint-Louis. Initié sous forme de projet en 1995 avec l’appui financier de l’Agence Canadienne de Développement International et l’appui technique de Développement International Desjardins (DID), l’UM-PAMECAS compte, dès 1998, 22 caisses populaires. Elle est agréée sous le n° DK 199.000 I.U. et constitue la troisième institution financière
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décentralisée derrière le Crédit Mutuel et l’ACEP. Le réseau est structuré à deux niveaux : une Union des mutuelles d’épargne et de crédit et un réseau de 28 caisses d’épargne et de crédit. Les produits et services fournis par le réseau à ses membres sont les suivants :
Services d’épargne : - Epargne bloquée rémunérée à 2% ; - Epargne prévoyance avec des retraits libres à tout moment ; - Epargne nantie à constituer lors de la mise en place d’un prêt ; - Epargne obligatoire pendant la phase de remboursement des prêts.
Services de crédit - Crédit régulier ; - Crédit Accès des Femmes sénégalaises aux Services Financiers (AFSSEF) ; - Crédit du Fonds belge ; - Crédit Plan International. En décembre 2002, l’UM-PAMECAS totalisait 106 046 sociétaires dont 58% sont des femmes, un volume d’épargne de 6 milliards F CFA et un encours de crédit de 5 milliards. Les taux de crédit en souffrance ont été respectivement de 0,65% et de 2,71% en 1999 et 2000.
6.2.3.3 ACEP L’Alliance des Caisses d’Epargne et de Crédit (ACEP) a été un projet soutenu par l’USAID/Sénégal au début des années 1990. Elle intervient dans les régions de Dakar et de Saint-Louis, entre autres, et se positionne aujourd’hui comme le deuxième réseau après le Crédit Mutuel. Les ressources collectées par ce réseau se sont élevées à 1,02 milliards F CFA en 1999 et à 1,25 milliards en 2000. Ses crédits se sont chiffrés à 9,52 milliards en 1999 contre 9,03 milliards en 2000, soit un léger fléchissement de 5,1%. Relativement modeste en 1999, le montant des crédits en souffrance a connu une forte progression en 2000, en passant 93,78 millions à 209 millions, soit plus du double.
6.2.4 Le projet COPARE : un échec dont il convient de tirer les leçons
La Commission Européenne, dans le cadre du 7è FED, avait initié et soutenu un programme d’appui aux petites et moyennes entreprises dans la Région de Saint-Louis dans la période 1987/2000. Ce programme comportait un volet financement et un autre volet services d’accompagnement. Les interventions du programme se faisaient à travers le Projet COPARE dont la réalisation a été confiée à un cabinet privé à partir de décembre 1992, sous la tutelle du Ministère de l’Economie et des Finances. A partir de 1995,
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l’expérience a été étendue aux régions de Dakar et de Ziguinchor avec respectivement les projets suivants ; PME Dakar et PME Ziguinchor. Un Comité de Pilotage (CP), composé des autorités nationales et des représentants de la Délégation de l’Union Européenne, était l’organe de décision des trois projets. En 1997, une Cellule d’Appui à la Gestion des Projets (CAGP) a été créée avec comme mission le contrôle des projets et la préparation des décisions du CP. De 1987 à 1994, le Projet COPARE de Saint-Louis a distribué un volume de 5 milliards F CFA de crédits à quelques 842 promoteurs. Plus de 60% de ces crédits étaient orientés à l’agriculture et aux services agricoles. A partir de 1994, le volet financement du Projet COPARE a été suspendu suite aux mauvais résultats obtenus.
Revue critique du dispositif institutionnel : Les résultats attendus du Programme FED PME n’étaient pas quantifiés et programmés dans les conventions de financement spécifiques aux projets. Les secteurs d’activité éligibles et les promoteurs pouvant accéder au crédit n’étaient pas ciblés de manière précise. Les projets intervenaient en dehors du cadre juridique reconnu. Les projets ne relevaient ni de la réglementation bancaire ni de la loi 95.03 relative aux mutuelles d’épargne et de crédit. Les projets étaient dépourvus de personnalité juridique. Les moyens financiers prévus pour le volet appui technique étaient très limités parce que plafonnés à 2,5% de l’enveloppe du crédit de chaque projet malgré l’importance des besoins de formation et d’encadrement. Les indicateurs de suivi des projets n’étaient pas pertinents parce qu’ils ne permettaient pas d’apprécier la qualité de l’instruction et du suivi des dossiers. Ils privilégiaient la quantité sur la qualité. Le montage de l’opération de la privatisation des antennes du Projet COPARE (Saint-Louis et Podor) comportait des défauts techniques. Les cabinets privés contractants n’étaient pas soumis à des obligations de bonne gestion. Les conditions de leur rémunération étaient définies à partir de paramètres variables comme le montant des crédits distribués, les taux d’intérêt appliqués (95% puis 50% du montant des intérêts perçus), les frais de dossiers encaissés (2% du montant des crédits), etc. Ceci avait occasionné certains abus : augmentation substantielle des taux d’intérêts, des volumes de crédits distribués et du nombre des dossiers. Les mécanismes de sécurisation des crédits du Projet COPARE n’ont pas fonctionné correctement : Fonds de Garantie Mutuelle (FOGAMU), garanties classiques (hypothèque, nantissement, cautionnement), garantie sociale ou caution morale d’un parrain (concept de GIE curateurs). En outre, les financements étaient accordés sans des études sérieuses et une bonne connaissance des promoteurs. Dans plusieurs dossiers de crédit, il n’existait pas de contrats dûment signés. Les contrats d’assurance présentaient des insuffisances économiques et juridiques.
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Revue critique des résultats du Projet COPARE
Créances saines : 163,90 millions F CFA ; Créances à risques : 1 124,47 millions F CFA ; Créances irrécouvrables : 1 801 ,96 millions F CFA.
Soit un encours restant dû de 3 090,33 millions F CFA sur un total de crédits distribués de 5 190 millions F CFA. On retrouve dans ce projet les graves défauts de cohérence dans l’organisation professionnelle agricole, qui ont fait qu’au delà d’une absence de définition claire de la politique de développement agricole que l’on entendait mener, la structure de financement n’avait pas le cadre juridique adapté et n’avait même pas été définie comme une banque, en ce qui concerne notamment la recherche de son indépendance quant à la ressource.
6.2.5 Les types de crédit
L’essentiel des concours consentis par les banques commerciales sont des crédits à court et à moyen terme. Les crédits à court terme représentent environ 88,14% du portefeuille des banques, contre 8,6% pour les crédits à moyen et 3,26% pour les crédits à long terme. Sur un concours global de 50 milliards F CFA, la Citibank a distribué des crédits à long terme représentant 1% de son portefeuille contre 95% pour les crédits à court terme. Les crédits à long terme sont de l’ordre de 9% dans le portefeuille de la SGBS contre 70% pour les crédits à court terme. Le long terme est de 8% dans celui du Crédit Lyonnais Sénégal. De manière générale, la part relative très faible des crédits à long terme dans les concours du système bancaire sénégalais traduit l’insuffisance de la prise en charge du besoin de financement des investissements. Les types de crédit pratiqués par la CNCAS et les conditions bancaires qui leur sont rattachées sont les suivants. Les crédits à court terme constituent l’essentiel des concours de la Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal.
Les crédits à court terme ordinaires intrants Objet : financement des semences, engrais, produits phytosanitaires, travaux à façon, main-d’œuvre occasionnelle et toutes dépenses liées à l’entretien ou à l’irrigation des cultures.
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Conditions :
Etre constitué en Groupement d’Intérêt Economique (GIE) ou en Section Villageoise (SV),
Etre à jour des crédits obtenus précédemment, Disposer d’un autofinancement de 15 à 50%, Un taux d’intérêt applicable de 7,5%, Aucune ristourne n’est accordée en cas de remboursement anticipé, Des frais de dossiers établis comme suit : 5 000 F CFA pour un dossier inférieur à
500 000 F CFA, 10 000 F CFA pour un dossier compris entre 500 000 et 1 million F CFA, 25 000 F CFA pour un dossier compris entre 1 et 10 millions, 0,5% du montant du dossier au-delà de 10 millions mais dans ce cas, les frais sont plafonnés à 150 000 F CFA ;
Une assurance décès obligatoire au taux de 0,5% l’an. La police est prise sur la tête des principaux dirigeants (Président, Trésorier) si l’emprunteur est une entité collective ;
La date d’échéance est fixée au 28 février pour les cultures sous pluie, au 30 avril pour les cultures de contre saison froide et au 30 août pour les cultures de contre saison chaude.
Les crédits d’embouche
Les conditions bancaires sont les mêmes que précédemment, à l’exception de la durée d’amortissement variant entre 3 et 6 mois d’une part, et de la date d’échéance non fixée d’avance en fonction du calendrier.
Les crédits à court terme amortissables mensuellement Objet : financement d’activités dont la durée n’excède pas 24 mois et pouvant bénéficier d’un différé de 1 à 6 mois selon la nature de l’activité.
Les crédits à moyen terme sur ressources CNCAS Objet : financement des équipements durables comme le matériel agricole, les décortiqueuses, les équipements d’irrigation. Conditions :
Une durée de 3 ans, Un autofinancement de 20%, Un remboursement annuel, trimestriel ou mensuel en fonction du cycle de l’activité, Un taux de 7,5%.
Les crédits à long terme
Ce sont des crédits réservés au personnel de la banque pour des durées de 10 à 15 ans.
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L’obligation de passer par un GIE ou section Villageoise a permis de résoudre le double problème du coût des petits dossiers et de la consolidation au niveau du groupe d’un risque très atomisé. Cette approche est un premier pas, timide certes, vers un système de type coopératif où l’on entend responsabiliser un groupe local (principe de proximité). Le problème reste que la démarche selon les principes coopératifs et mutualiste ne saurait se limiter à la distribution du crédit à court terme. Il a par ailleurs été vérifié sur le terrain, nonobstant les dénégations du Crédit Agricole, que les demandes en crédit court terme sont gonflées par rapport aux besoins réels en intrants, de façon à satisfaire au delà du financement de ces derniers divers besoins en crédit, de consommation notamment. Un bon de déblocage des intrants est fourni au GIE emprunteur qui obtient la livraison de produits… et un versement en espèces de la part du négociant pour le complément. Le négociant récupère la totalité des fonds auprès du Crédit Agricole. On comprend dans ces conditions que le produit de la commercialisation de récoltes ne puisse pas couvrir la totalité des sommes empruntées. Les garanties reposent certes sur la solidarité du groupe, qui reste un peu illusoire dans un contexte mutualiste très incomplet, elles reposent aussi sur la possibilité de récupération de la dette lors de la commercialisation. Ceci impliquerait qu’il existe une maîtrise parfaite des mouvements de stocks, notamment pour le riz, et qu’il y ait entre autres possibilité de constitution de warrants ce qui n’est pas le cas. L’existence d’une structure du type ONIC français, serait extrêmement utile dans ce cadre.
6.2.6 Conclusion du diagnostic sur les systèmes de financement existants
Les résultats du diagnostic permettent de retenir les points suivants :
Prédominance de la Caisse Nationale de Crédit Agricole dans le financement des exploitants et des entreprises ;
Engagement très peu marqué des banques commerciales dans le financement de l’agriculture irriguée ;
Il n’y a pas de la part des systèmes bancaires existants de recherche d’indépendance quant à la ressource, notamment par la mise en place d’une politique de collecte de l’épargne et de développement des dépôts ;
Emergence des mutuelles d’épargne et de crédit se positionnant comme une tentative de solution face aux difficultés d’accès au crédit que connaissent de manière générale les exploitants agricoles. Ces mutuelles ont par ailleurs compris la nécessité de l’indépendance précitée quant à la ressource en recherchant la mobilisation systématique des flux financiers, et de l’épargne lorsqu’elle existe vers le financement de l’économie locale ;
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Prédominance des crédits à court terme dans tous les systèmes de financement existants, a contrario, l’agriculture irriguée dans la Vallée du Fleuve Sénégal ne reçoit pas assez de crédits à moyen terme. Les crédits à long terme sont rares. Ceci tient pour une bonne part au fait que la demande concerne essentiellement des besoins à court terme, l’investissement privé étant extrêmement limité ceci étant lié aux structures et systèmes d’exploitation.
En le nuançant par la remarque qui précède on peut dire qu’il y a dans la Vallée du Fleuve Sénégal un déficit institutionnel de banque : la prise en charge optimale des besoins d’investissement des exploitants et des entreprises sur une durée conforme aux exigences de l’agriculture irriguée fait défaut.
7 LES ELEMENTS DE PROPOSITIONS La phase 1 de l’étude prévoit au-delà du diagnostic que soient données dans leurs grandes lignes les recommandations qui seront définies dans la phase 2. Diverses propositions seront donc faites de façon à ce qu’elles soient discutées par les divers acteurs concernés au cours de l’atelier qui se tiendra au début de la deuxième phase. Ces recommandations porteront sur la politique d’investissement. Seront ensuite examinés :
Les diverses contraintes devant être levées préalablement à la mise en œuvre de cette politique.
Les outils permettant le développement de cette politique.
7.1 La politique d’Investissement
7.1.1 Limites de la présente étude
La politique d’investissement est le point essentiel de l’étude dans la mesure où cette politique qui découle des éléments de politiques nationale, régionale et des périmètres irrigués conditionne le développement économique du secteur géographique concerné. C’est en outre à partir de la politique d’investissement, tant matériel qu’immatériel que seront définis les outils de mise en œuvre de ce développement. Ces outils sont bien entendu les moyens de financement de l’investissement et de l’exploitation (au sens comptable du terme), mais également les structures socio-économiques qui constituent le tissu rural. Or, il y a dans la situation actuelle et dans la fixation même des limites de l’étude, une double ambiguïté qui tient :
À la complexité extrême du régime foncier qui fait que l’on ne sait pas très bien qui possède ou exploite quoi et pour quelle durée, voire où s’arrêtent les interventions
85
de la SAED dont on peut raisonnablement penser que son rôle de société de développement ne se limite pas à ce qui touche l’hydraulique.
La modification du statut de la SAED va d’ailleurs bien dans le sens de ce rôle d’ingénieur conseil dans le développement régional.
À l’hésitation, bien légitime, déjà vue au niveau de l’État, concernant la politique agricole, qui tend :
D’une part comme il serait normal dans une phase de développement à assurer
prioritairement l’autosuffisance locale, puis nationale pour envisager enfin la participation aux échanges internationaux lorsque les marchés locaux sont saturés.
D’autre part à se soumettre aux contraintes imposées par les bailleurs de fonds
qui dans une optique de mondialisation instantanée entendent conditionner leurs aides financières indispensables à la mise en œuvre immédiate d’une agriculture identique à celle des pays les plus avancés.
Il n’y a pas lieu de rentrer ici dans ce débat, pas plus que dans celui concernant la décision d’il y a quelques trente ans de substituer l’agriculture irriguée –qui devait justifier à posteriori la construction des barrages et des investissements correspondants- au système traditionnel de cultures sur décrues. On s’en tiendra donc au niveau de la politique d’investissement proposée au contexte parfaitement défini par le PDRG et la 7ème lettre de mission de la SAED qui entend privilégier une agriculture de type familial. L’élément dominant du système de production dans la vallée reste encore l’exploitation familiale de subsistance. Elle correspond à une agriculture d’abord vivrière et marginalement commerciale où l’accumulation est insignifiante. Elle constituera encore pour un moment le socle de la production vivrière de base et la base de l’émergence d’entreprises agricoles individuelles puisqu’elles détiennent l’essentiel du foncier attribué.23 Cette approche simplificatrice a deux conséquences :
Il serait vain dans l’immédiat de rechercher des investisseurs notamment étrangers, qui du fait de « l’accumulation insignifiante » ne sont pas intéressés.
Si cette accumulation existait, cela se saurait d’ailleurs, l’exode rural et l’émigration ne seraient pas ce qu’ils sont et les fonds en provenance de cette émigration se seraient en priorité investis dans l’agriculture.
Il est donc inutile de rechercher à des fins de recommandations d’autres raisons aux diverses tentatives d’investissement extérieur qui ont échoué.
Il y a urgence pour l’État à définir de façon claire le type d’agriculture qu’il entend développer au niveau national bien entendu, et à confirmer que l’on entend dans la vallée du fleuve passer par les étapes normales d’une agriculture familiale
23 7ème lettre de mission de la SAED p 6
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d’autosuffisance avant d’arriver à l’agriculture industrielle que prônent les programmes d’ajustement structurel.
S’agissant en outre d’une étude faite dans le cadre de l’activité de la SAED une limite s’impose normalement, qui est celle des périmètres irrigués qui rentrent dans les compétences de la SAED. Ceci représente potentiellement quelques 240 000 hectares, dont 50 000 environ sont actuellement utilisables, la prévision étant d’arriver à 88 000 hectares à l’horizon 2015. Ceci conduira donc à faire un premier niveau de recommandations concernant la politique d’investissements et ses annexes, pour cette seule partie de 88 000 hectares. Il ne serait cependant pas concevable qu’un second niveau de recommandations ne soit pas envisagé, pour les raisons suivantes :
Le développement des périmètres irrigués ne peut se faire que dans un contexte régional, c’est à dire en prenant en compte l’ensemble du développement économique de la vallée du fleuve.
On a vu, et ceci rejoint en partie la raison précédente, qu’il est impossible d’aborder le problème du développement des périmètres irrigués dans une simple approche verticale.
La politique d’investissement qui sera définie, mais surtout les contraintes devant être levées ou les outils devant être mis en œuvre pour son application, devront servir, après corrections éventuelles, de modèles transposables dans d’autres régions.
7.1.2 Recommandations
On a vu au niveau du diagnostic que les préoccupations en matière d’investissement matériel, telles qu’elles ont notamment exprimées dans la 7ème lettre de mission de la SAED, se situent à trois niveaux dont un « faux niveau ». La politique d’investissement concerne en effet les investissements publics et les investissements privés. Les problèmes liés au foncier et à la loi de décentralisation ont fait que l’investissement public a été en partie transféré de l’État aux collectivités publiques. Celles-ci ne disposant pratiquement d’aucune ressources et moyens de financement, on tend à se retourner vers les privés pour participer à ce financement d’investissement. Il sera donc recommandé de clarifier cette situation avant toute recherche d’outils de financement, en décidant de façon très claire :
Que les investissements structurants sont financés par l’État.
Que les investissements intermédiaires qui doivent être confiés aux collectivités locales sont intégralement financés par elles.
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Que les investissements terminaux relèvent d’un financement privé.
La participation des investisseurs privés que l’on recherche pour les deux premières catégories d’investissements, ne saurait se faire au niveau du financement, mais à celui :
Du prix de l’eau pour les investissements structurants.
De la fiscalité pour les investissements intermédiaires à caractère public réalisés par les communautés rurales.
Du coût du loyer pour les investissements terminaux que les communautés rurales propriétaires fonciers seraient amenées à faire sur les terres qu’elles donnent en location, ou mettent à disposition sous des formes et dans des conditions qui restent à définir dans le cadre du problème foncier vu par ailleurs.
Sur ce point, il est donc fortement recommandé de ne pas chercher à associer directement les exploitants privés au financement des investissements structurants ou qualifiés d’intermédiaires (relevant des collectivités locales), mais d’assurer cette participation indispensable au travers de la fiscalité et d’une facturation équitable de l’eau. Il faut en outre rappeler ici un des axes de la politique agricole du Sénégal : « … La disponibilité d’infrastructures économiques de base constitue un préalable à l’implantation d’investissements productifs en milieu rural et à l’intégration des populations rurales dans l’économie de marché », Il n’est pas possible au niveau de la politique d’investissement de donner des recommandations concernant l’investissement privé qui relève de l’initiative de chacun, par contre l’orientation précise rappelée ci-dessus conduit à recommander que soient développés, recentrés ou mis en cohérence :
Les outils et mesures d’incitation aux investissements privés de tous ordres dans la région.
Les investissements immatériels, relatifs notamment à l’organisation professionnelle agricole ou à la revivification du tissu rural.
On touche ici, mais ce sera surtout vrai au niveau des recommandations d’outils, aux deux niveaux précités de recommandations. S’agissant en effet des incitations (subventions ou bonifications d’intérêts) celle-ci concernent en effet en priorité les exploitants de périmètres irrigués et au premier chef les structures de type familial qui ne disposent ni de ressources d’investissement ni d’une solidité financière suffisante pour emprunter. Le développement régional, y compris agricole, implique cependant qu’un second niveau de recommandations soit fait pour le développement notamment de l’entreprenariat individuel ou de groupe.
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S’agissant des investissements immatériels, ils sont de premier niveau en ce qui concerne l’organisation professionnelle agricole qu’il est urgent de réaliser au niveau des périmètres irrigables et de second niveau pour ce qui touche au développement et à la revivification du tissu rural au sens large : collectivités publiques, commerces services. Concernant l’organisation professionnelle agricole, il est fortement recommandé de recourir pour celle-ci au modèle coopératif vrai, qui a suffisamment fait les preuves de son efficacité dans des situations similaires
7.1.3 Préalables à la mise en œuvre de la politique d’investissement
La mise en œuvre d’une politique d’investissement, implique qu’un certain nombre d’obstacles soient préalablement levés. Il va de soi que nombre de ces obstacles ne peuvent être instantanément supprimés et que l’on ne saurait attendre qu’ils aient disparus pour mettre en œuvre la politique. Il est donc important, et on peut s’appuyer là sur le grand principe « les faits précèdent le droit », que les propositions pratiques qui seront faites, certaines d’application immédiate, se fassent dans un cadre cohérent établi à long terme qui prenne en compte les obstacles et contraintes rappelés ici.
7.1.3.1 Problèmes fonciers Il ne peut s’agir au niveau du diagnostic que de dégager quelques pistes qui pourront soit être approfondies, soit être reconsidérées, soit être mieux formulées ou orientées. Lorsqu’on aborde le problème du foncier, à l’aune de la question du financement de l’agriculture irriguée, la première démarche qui est en réalité globale, réside dans la nécessité de clarifier le foncier, ceci passe par des signaux forts de l’État qui doit préciser sa position ; en d’autres termes, une réelle volonté politique de l’État s’impose. Certes des concertations se mènent ou ont déjà abouti et c’est autant d’éléments qui militent en faveur d’une solution concertée mais qui ne doivent point occulter l’importance sinon l’urgence d’une prise de décision par l’État. Les initiatives de la SAED en collaboration avec d’autres entités concernant les POAS qui doivent être généralisés et la CDI sont à appuyer fortement. Il ne serait toutefois pas superflu d’envisager une charte du foncier qui en dégagerait les grands principes pour l’ensemble du territoire national, chaque zone éco-géographique pouvant par la suite en fonction de ses réalités dégager un ensemble de règles en conformité avec les grands principes de cette charte. Dans la vallée, malgré les différences qui existent dans le rapport social avec la terre entre le Delta et le reste de la zone, il semble qu’une élaboration d’un état des lieux s’impose passant par un recensement aux fins de connaître :
Les « propriétaires » réels.
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Les occupants effectifs des terres surtout celles aménagées ou réellement aménageables.
Le niveau de mise en valeur.
Par la suite et après restitution des résultats auprès des populations, il conviendra d’amener les propriétaires traditionnels à limiter leur pouvoir sur une superficie raisonnable et d’ établir des contrats de concession avec eux et tout autre détenteur reconnu de terre. Ce contrat sera une feuille de route qui établira qu’au terme d’une période à définir, par exemple 5ans, un seuil critique de mise en valeur devra être atteint et permettra au détenteur du contrat qui aura satisfait aux exigences d’entrer en possession d’un titre provisoire qui sera transformé en titre définitif s’il réalise le cahier des charges. Si un investisseur national ou étranger venait à manifester son intention d’investir dans la zone, il sera possible d’évaluer le temps nécessaire à l’amortissement de son investissement avec un titre supérieur ou égal à la période nécessaire pour l’amortissement (à ce niveau, il serait nécessaire d’essayer de connaître les motifs d’échec de ceux qui ont tenté d’investir et qui n’ont pas réussi). En tout cas, pour le moment, dans le cadre de l’accès au foncier et en attendant qu’une réforme effective survienne, il est possible de l’élargir à toute personne membre de la communauté rurale ou à tout détenteur d’un projet de développement sénégalais ou non, conforme au plan de développement local et au plan d’occupation et d’affectation des sols de la communauté rurale. Cette ouverture s’accompagnera de la mise en place d’un titre qu’il s’agira de définir et de préciser ultérieurement. Il importera également de mettre en place un registre foncier ou seront consignés toutes les actions et mouvements du foncier afin de garantir un minimum de transparence dans les actions foncières. Par ailleurs, toutes ces actions devront générer des recettes fiscales ou des réalisations concrètes au bénéfice de la communauté rurale. Enfin, la Vallée dispose d’un cadre de référence unique pour son développement, le Plan Directeur de Développement de la Vallée (PDRG) dont l’enjeu est de placer l’économie de la vallée sur le sentier d’une croissance forte et durable. La rive gauche dispose d’un potentiel de 240 000 ha de terre irrigable, mais avec différents scénarii dégagés ; dans celui retenu, on y prévoit l’aménagement et la mise en valeur de 88000 ha de terre irriguées avec un partage des responsabilités en matière de réalisation et de gestion entre les divers parties que sont l’État, les population et les privés. C’est ainsi que s’agissant des aménagement dit structurants dont l’objectif est d’assurer la viabilité des zones à aménager (digues, grands vecteurs hydrauliques d’alimentation et de drainage, les pistes de production, les grandes station de pompage) et qui sont donc au service de tous ; leur réalisation de même que leur gestion relèvent de la responsabilité exclusive de l’État. Quant aux aménagements collectifs, qui viennent en complément à la viabilisation des zones à aménager, ils devront être pris en charge par l’État et les groupes d’usagers et enfin, pour les aménagements terminaux ; les usagers individuels devront les prendre en charge puisqu’ils en seront les bénéficiaires ; le plan prévoit que ce sera tant en ce qui concerne leur mise en place que leur réalisation. A la lecture de cette répartition des tâches, il apparaît que l’État joue un rôle primordial, mais également que cet investissement public devra être rentabilisé ; c’est ainsi qu’il apparaît que ces terres aménagées sur des investissements publics devront voir leur
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affectation s ‘accompagner d’une contre partie et que donc, même s’il n’y a pas forcément un changement de statut foncier, les usagers devront être soumis à une redevance foncière. On peut dire en conclusion provisoire sur le foncier que les enjeux sont multiples, comme les préoccupations et attentes des divers acteurs concernés par le foncier. Dans la perspective du financement de l’agriculture, l’homme d’affaires, le banquier, pour ne citer qu’eux, ont besoin de certitudes. Les traités OHADA24 ne font que mettre un accent supplémentaire sur l’exigence d’un droit défini clairement, fixé avec précision, authentifié et garanti par l’État. La propriété en tant que droit déterminé, réel, peut et semble donc devoir rester un statut foncier de droit commun mais devra-t-il être le seul et à quel prix ? Dans le même temps, pour la plupart des intervenants du foncier, la sécurité de l’occupation du terrain, pour des fins le plus souvent personnelles, d’exploitation, d’habitation, de cueillette, est l’attente essentielle. Il faut donc faire évoluer le système pour créer les conditions de satisfaction de ces diverses attentes, avec le souci de la simplicité et de tenir compte, au maximum, de la dynamique des actions plutôt que de la caractérisation juridique des actes posés, même si cette dernière ne soit pas à négliger. Ce faisant, la terre apparaît tout à la fois comme une fin et un moyen du pouvoir local qui le gère et en réclame la maîtrise et les retombées. Et comme le souligne Rochegude : « la compétence domaniale et foncière suggère que le pouvoir public local ne peut avoir de sens que s’il est en charge de celle-ci … Il faut qu’il y ait une corrélation entre la légalité et la légitimité, celle-ci pouvant se décliner en diverses formes et occasions ».25 Il faudra à terme nécessairement concilier le foncier et la décentralisation puisque leur gestionnaires restent les mêmes. Dans la perspective d’un développement durable, l’intérêt du « petit paysan » devra fortement être pris en considération ; le CNCR ne disait pas autre chose lors de son séminaire sur la réforme foncière quand il soulignait avec force qu’aucun choix de modernisation de l’agriculture sénégalaise ne peut se faire en excluant ou en marginalisant la paysannerie. Pour cet acteur du foncier, « la modernisation de l’agriculture doit passer prioritairement par la transformation des systèmes de production familiaux pour maîtriser l’exode rural et pour éviter une extension endémique de la pauvreté ». A ce titre il ne serait pas superfétatoire de rappeler que quelle que soit la conclusion à laquelle on aboutira, nous nous devrons de garder à l’esprit cette réflexion d’un chef nigérian qui en 1912 devant le « West African Land Comittee » disait « A mon sens, la terre appartient à une grande famille dont beaucoup sont déjà morts, quelques-uns uns sont vivants, et dont le plus grand nombre est encore à naître. » (Rapporté par Guy-
24 Il faut rappeler que l’Organisation pour l’Harmonisation du Droit des Affaires en Afrique, en abrégé OHADA, est née du traité de Port-Louis le 17 octobre 1993. L’organisation a adopté le 17 avril 1997 son Acte uniforme portant organisation des sûretés. Ce nouveau texte de droit des affaires commun à 16 États membres, confirme clairement le rôle essentiel donné au titre foncier comme garantie de nature immobilière (ou réelle). Selon l’article 119, alinéa 1 de l’Acte uniforme, « seuls les immeubles immatriculés peuvent faire l’objet d’une hypothèque, sous réserve des textes particuliers autorisant l’inscription provisoire d’un droit réel au cours de la procédure d’immatriculation, à charge d’en opérer l’inscription définitive après l’établissement d’un titre foncier ». 25 Alain Rochegude : Foncier et décentralisation : réconcilier la légalité et la légitimité des pouvoirs domaniaux et fonciers ; in Bulletin de liaison du LAJP, n°26, sept.2001, pp. 13 - 32
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Adjété Kouassigan in L’homme et la terre ; p67) et que la finalité devra être le développement humain durable.
7.1.3.2 Statut de l’exploitant
Ce problème auquel le CNCR attache à juste titre une importance extrême a été prise en compte dans la Loi d’Orientation Agro-sylvo pastorale en son titre II chapitres 3 & 4 qui traite du statut juridique de métiers de l’agriculture et de la protection sociale des personnes exerçant ces métiers ; il est dit que les mesures d’application sont prises par voie réglementaire et qu’un plan de protection sociale agro-sylvo-pastorale sera mis en place dans un délai de deux ans. La solution de ce problème qui rejoint celui du statut de l’exploitation, repose en fait pour partie sur les dispositions qui seront arrêtées au sujet du régime foncier, dont on a vu que la Loi d’Orientation n’y répondait pas dans l’immédiat du fait des divergences existant sur ce point entre l’État et la profession.
7.1.3.3 Systèmes d’exploitation (comptes d’exploitation types, seuils de rentabilité)
Il est important que les exploitation familiales qui sortent à peine d’une système de subsistance par autoconsommation, puissent évoluer vers des structures viables. Ceci nécessite que soient définis non seulement des systèmes d’exploitation permettant de valoriser au mieux les investissements qui ont été réalisés mais également des seuils de rentabilité, surfaces minimum, unités de travailleurs humains, niveau de mécanisation éventuelle, ceci étant fait notamment au travers de comptes d’exploitation prévisionnels types. Il sera donc recommandé et l’on rejoint là un problème d’organisation professionnelle agricole, que soient mis en œuvre des centres de gestion, permettant non seulement d’assurer le suivi de la gestion des exploitations, mais de définir également des seuils et systèmes d’exploitation permettant le développement de ce secteur. Ces éléments sont d’ailleurs un outil indispensable aux structures de crédit tant au niveau de l’analyse du risque que de la fourniture de la première des garanties qui est que l’exploitation dispose d’une capacité de remboursement.
7.1.3.4 Éclaircir le rôle des communautés rurales et des moyens dont elles disposent Il est indispensable que le rôle des communautés rurales soit parfaitement clair, et surtout que ce rôle étant défini elles disposent, afin de l’assurer, des moyens voulus, essentiellement financiers. Rappelons qu’il est important que ces communautés rurales financent les investissements intermédiaires : infrastructures autres que celles d’irrigation, éléments du tissu rural et « investissement de propriétaire », sur les terres, la majorité dont elles sont propriétaires. Les ressources devront être trouvées dans la fiscalité locale, mais également dans les revenus locatifs ou de revente (si la loi foncière le permet un jour) des terres agricoles.
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7.1.3.5 Les aides de l’État Il est recommandé que les aides de l’État : subventions ou bonifications d’intérêts soient clairement ciblées en fonction des incitations que l’on entend donner à la mise en œuvre des aspects prioritaires de la politique agricole. Le contrôle de ces aides implique, quelle que soit leur origine, qu’elles soient distribuées par un canal d’acheminement unique, de façon à justifier de leur bonne utilisation et à en mesurer l’efficacité. Les aides diverses aux marchés et à la régularisation des cours doivent être définies en concertation avec la profession et mises en œuvre au travers de structures interprofessionnelles. Le problème du riz dans la vallée du fleuve, demande que l’on se penche sérieusement sur la mise en place d’une structure interprofessionnelle, (du type ONIC en France). Un Office Interprofessionnel du Riz permettrait la mise en œuvre des mécanismes classiques de régulation de marchés : prix d’intervention (dans d’autres conditions que ce qui a été fait de façon désastreuse jusque là !) aide au financement par la bonification d’intérêts et une gestion rationnelle des warrants sur stocks. Ceci devrait se faire en concertation avec la profession et l’interprofession : organismes stockeurs, industriels, importateurs et exportateurs.
7.1.3.6 Le cadre juridique des structure professionnelles agricoles à caractère
économique et financier Le diagnostic a démontré qu’il existait un vide juridique important, qui fait que les structures périphériques de l’exploitation agricole : approvisionnement, services, commercialisation, ne disposent pas d’un cadre leur permettant de fonctionner efficacement. Il faut en outre noter que pour diverses raisons le modèle coopératif a conduit à un échec complet qui risque d’ailleurs de compromettre une remise à l’honneur que certains indices laissent présager, par exemple :
Les GIE malgré leurs insuffisances et inadaptation, fonctionnent sans base juridique, selon certains principes coopératifs et mutualistes, au point que cela conduit certains à déclarer qu’il s’agit de coopératives.
L’émergence des mutuelles d’épargne et de crédit dont le nombre, la diversité voire un certain désordre dans leur mise en place doivent être maîtrisées, mais qui montre bien qu’il y a une aspiration à la mise en place de structures mutuelles.
La force des traditions d’entraide qui existent dans tout milieu rural et en particulier dans le secteur concerné, est enfin un élément essentiel qui plaide en faveur du renouveau de la coopération.
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Le vide juridique évoqué plus haut, laisse à penser que la mise en place de l’outil complet dans un nouveau cadre juridique demandera du temps. Les propositions seront donc faites en :
Essayant de « récupérer » temporairement les outils existants. Sur ce point il faut toutefois être attentif au fait que la mise en place d’un cadre juridique nouveau ne saurait absolument pas se faire à partir de l’existant.
La tentation risque en effet d’être forte de récupérer les structures administratives du système coopératif actuel, or :
Il ne fonctionne pas selon les principes coopératifs de base. La construction à partir de la base implique que ce soient les sociétaires qui
construisent les différents niveaux supérieurs.
Considérant que « les faits précèdent le droit » ce qui conduit à proposer des outils qui pourraient fonctionner par dérogation aux règles existantes en attendant que leur cadre réglementaire soit définitivement codifié.
On constate au niveau du diagnostic que bien des échecs enregistrés dans le passé tiennent à ce que l’on a voulu transposer à l’agriculture du Sénégal des outils de mise en œuvre de la politique basés sur les modèles actuels des pays les plus avancés, alors qu’il faut impérativement passer par les étapes qu’ont connu ces modèles, même si l’on peut gagner du temps en profitant de l’expérience acquise dans leur mise en œuvre. Le secteur primaire n’a en effet aucune raison de fonctionner en régime de croisière selon les principes de l’économie sociale. Ceci s’est traduit dans les pays développés par une évolution du modèle coopératif qui n’a plus rien à voir avec les principes d’origine, mais qui ne correspond pas non plus aux attentes du secteur agricole des pays les moins avancés. Les exemples les plus flagrants sont au Sénégal :
La Loi coopérative qui tant pour celle de 1983 que pour le projet en cours, n’a rien à voir avec les lois coopératives mises en œuvre au début du 20ème siècle pour des agricultures qui étaient dans la situation de celle de la vallée actuellement.
La Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal, construite en 1984 avec le même nom que la CNCA française (ce qui a pu donner l’illusion qu’il s’agissait du même modèle), alors que cette dernière avait été construite par les caisses locales de base 30 ans au moins après la création de celles-ci.
7.1.4 Le cadre juridique
Il est recommandé de doter l’agriculture du Sénégal d’une Loi Coopérative correspondant à sa situation actuelle. Il n’y a pas lieu de se lancer dans de longues études et investissements intellectuels, il suffit de reprendre le cadre d’origine mis en place avec le succès que l’on connaît dans bien des pays en considérant que cette loi:
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S’applique pour les raisons évoquées plus haut exclusivement au secteur agricole.
Doit se composer d’un cadre global applicable à tous les types de coopératives, assorti « d’options », selon les secteurs concernés tels : approvisionnement, collecte transformation stockage, commercialisation, services (CUMA), crédit, assurances.
Ce problème de la diversité au sein d’un cadre global peut se résoudre au travers de coopératives dites « à section » qui peuvent en fonction de leur taille avoir des démembrements :
Géographiques permettant de respecter le principe de proximité (taille humaine).
Sectoriels permettant une spécialisation par activité. Dans ce dernier cas il est important que la gestion de chaque activité soit bien individualisée afin de mesurer son efficacité sans qu’il y ait de risques de compensations non maîtrisées, financières notamment. Ceci signifie par exemple qu’une coopérative polyvalente qui aurait une activité de crédit et d’approvisionnements, ne saurait compenser (sauf décision des Assemblées Générales) les pertes de l’une par les profits de l’autre. Il est hautement souhaitable sur ce point que la polyvalence soit limitée à des coopératives de petite taille.
Le contexte de liberté d’adhésion dans lequel doivent ce constituer les coopératives, et dont le non-respect a bien souvent notamment au Sénégal conduit à leur rejet, implique que celles-ci coexistent notamment dans les activités commerciales, industrielles ou bancaires avec les structures existantes de droit non coopératif, même si celles-ci n’ont pas su faire leurs preuves dans le développement du secteur agricole. Il y a là au-delà du respect de la liberté de choix de chacun un moyen de créer une concurrence qui ne peut qu’être favorable au secteur agricole et rural. La constitution du capital dans les coopératives est un des éléments essentiels et la clef de la réussite. Le capital versé par les sociétaires traduit en effet le niveau de leur engagement et le fait qu’ils croient en l’outil qu’ils constituent. Il est donc indispensable que les sociétaires aient une participation au capital aussi minime soit-elle mais qui doit de toutes façons impliquer un effort de leur part. Toute coopérative doit par ailleurs disposer d’un capital significatif qui lui permet de répondre de ses dettes éventuelles et d’assurer la part d’autofinancement de ses investissements. Le capital social doit enfin être stable dans le temps et d’une part couvrir à tout moment les immobilisations qui ne sont pas couvertes par d’autres capitaux permanents, et d’autre part ne pas être remboursé aux sociétaires et à leurs successeurs tant qu’ils exercent l’activité les ayant conduits en toute liberté à créer l’outil coopératif qui, on ne le rappellera jamais assez, est le prolongement de leur exploitation. Dans la mesure où le capital des sociétaires, même significatif à leur niveau reste insuffisant, il sera recommandé d’apporter une aide à la constitution de celui-ci. Une façon originale et efficace de capitalisation des coopératives, consiste à demander aux sociétaires de base un apport personnel qui les engage, et qui sera abondé par un don, ou mieux par un prêt avec ou sans intérêt.
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La solution prêt est préférable, outre le fait que le sociétaire étale dans le temps son engagement initial, elle permet de réutiliser le remboursement dans un système revolving pour capitaliser d’autres coopératives. Il est recommandé d’utiliser pour cela les fonds des bailleurs de fonds et ONG qui sont habituellement utilisés sous des formes très diverses dans des dons ou crédits à des taux et conditions très variables Il est possible d’utiliser également la trésorerie éventuellement disponible de divers fonds de garantie Le Fonds de Promotion Économique, consent des avances aux banques et structures de crédit pour leur permettre d’assurer des financements de PME/PMI. Il est recommandé d’individualiser au sein de ce fonds les ressources affectées au secteur agricole et de les utiliser pour la partie que l’on entend consacrer au secteur coopératif sous forme d’aide à la constitution du capital telle que définie ici. L’utilisation de ces diverses ressources financières dans les conditions actuelles a d’une façon générale un effet pervers dans les actions de développement compte tenu : du manque de cohérence dans leur emploi, de la difficulté à en comparer et a en mesurer l’efficacité, et du risque de retarder ainsi la mise en œuvre des outils normaux de financement. Dans le cas de coopératives à caractère technique, économique ou commercial (approvisionnement, matériel, stockage, transformation commercialisation), le capital éventuellement complété par des emprunts à long ou moyen terme, permet d’assurer le financement des immobilisations voire du fonds de roulement Dans le cas de coopératives d’épargne et de crédit, cette ressource permet en attendant que le processus de dépôts et d’épargne se mette en place d’assurer des financements y compris d’investissement. Dans les deux cas il est indispensable que ce capital soit stable et durable dans le temps, ce qui implique que le principe d’exclusivisme soit appliqué et que les règles de « sortie » des sociétaires soient clairement définies26 et rigoureusement appliquées. L’aide à la capitalisation des coopératives permet donc de canaliser ces fonds vers la construction d’un outil au lieu d’assurer des financements d’investissements ou des crédits sans logique ni cohérence d’ensemble et qui ne peuvent de toutes façons être durables. Sur un plan pratique, il sera proposé de construire le capital des coopératives au moyen d’un apport des sociétaires qui sera abondé dans un rapport à définir. A titre d’exemple et sans que cela soit une quelconque recommandation : le sociétaire apporte 10 000 F, on complète à 50 000 par un prêt de 40 000 en 5 ans sans intérêt. La Loi Coopérative devrait normalement prévoir la création d’un Fonds de Développement Coopératif géré par une Direction de la Coopération Agricole du Ministère de l’Agriculture. Ce fonds assurerait :
26 Ce qui n’est pas le cas dans le projet de loi en cours d’étude
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la centralisation et la gestion des ressources d’origines diverses mentionnées plus haut.
la gestion des capitaux provenant des coopératives en liquidation ou disparues.
la gestion de l’abondement de capital tel que défini plus haut.
7.2 Le financement de l’agriculture irriguée On a vu que le terme de financement couvre trois notions qu’il est essentiel de bien distinguer dans l’approche des outils à mettre en place pour assurer le « financement » au sens large du secteur irrigué, ce sont les notions :
D’incitations financières, subventions et bonifications.
De financements autres qu’à partir de ressource bancaire au sens large, réalisés notamment par des ONG, et qui devraient être consacrés à la construction des outils de financement.
De financement bancaire qui est le financement normal de l’économie à partir de ressources bancaires provenant de la mobilisation de l’épargne et des dépôts.
Les propositions qui seront faites à l’issue de cette première phase tiennent compte de cette distinction et concerneront deux types de structures : Structures de type Société de développement régional, chargées :
De la définition de la politique d’investissement dans les périmètres irriguées.
De la mise en œuvre des outils d’incitation financière en décidant notamment de l’attribution des subventions et bonifications.
Du lancement dans le public d’emprunts d’Etat permettant le financement de l’investissement dans le secteur concerné.
De la coordination de toutes les initiatives financières prises à des titres divers dans le secteur des périmètres irrigués, de façon à conserver cohérence et unicité de la politique de développement.
Structures de type bancaire, chargées de :
La collecte de la ressource bancaire à partir de l’épargne et des dépôts.
La gestion financière des emprunts d’État précités.
La mobilisation de cette ressource dans le financement de l’investissement et de l’exploitation des périmètres irrigués.
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Il est important toutefois de rappeler que l’on en est ici au stade des propositions qui devront être validées par les acteurs participant à l’atelier. Il n’est pas impossible de penser que pourrait dans un souci de simplicité n’être retenue qu’une structure unique de type bancaire, sur le modèle du Crédit Agricole français de la première moitié du XXème siècle. La structure centrale CNCA, structure d’économie mixte aurait la double fonction de banque centrale du système, de dispensateur des aides et subventions et d’émetteur et gestionnaire des emprunts d’État ceci dans le cadre de conventions passées avec l’État. Il est enfin important surtout dans le cadre d’une évolution future d’évoquer toujours dans le cadre d’une approche horizontale des problèmes, l’élargissement de ces diverses structures à l’ensemble de l’économie de la région en considérant qu’une politique d’investissement efficace ne saurait se limiter qu’aux seuls périmètres irrigables dans le cadre d’une exploitation familiale. On rejoint ici le problème évoqué au point 7.1.1 ci-dessus concernant les deux niveaux de propositions et recommandations qu’il semble important de faire
7.2.1 La structure de type : Sociétés de développement
Il s’agit ici de modifier la nature juridique ainsi que les missions de la SAED pour en faire une Société régionale de développement préconisé par l’étude d’EXA DEVELOPPEMENT portant sur la sécurisation juridique des investissements dans la Vallée du Fleuve Sénégal. La forme juridique pourrait consister en une société d’économie mixte, la participation de l’État étant souhaitable afin d’assurer le contrôle des subventions et bonifications sur ressources publiques : les différents acteurs économiques seraient représentés dans cette structure au travers de leurs organisations professionnelles. La ressource à long terme gérée par la structure bancaire proviendrait de L’émission par la SAED rénovée d’emprunts obligataires avec la garantie de l’État. Il s’agira du lancement des « Obligations de Développement du Nord (ODN) » avec, au besoin, l’appui technique et financier de la FAO qui avait suggéré l’idée aux différents gouvernements des PVD dans les années 1980 La SAED utiliserait dans les financements publics (investissements structurants) les ressources dont elle dispose actuellement ; ceci est une justification supplémentaire à la création d’une structure d’économie mixte. Il y aurait possibilité de réorienter les différents financements prévus dans les programmes d’appui des partenaires au développement concernant la Vallée du Fleuve Sénégal ainsi qu’éventuellement le financement du Programme Triennal d’Investissements Prioritaires (PTIP)
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7.2.2 Les structures de type bancaire
7.2.2.1 Remarques Générales
Les recommandations en matière de structures de financement reposent elles aussi sur l’utilisation du modèle coopératif qui doit être la base de l’organisation professionnelle agricole. Plusieurs schémas sont possibles à ce niveau, il en sera proposé deux en précisant toutefois préalablement quels sont les principes selon lesquels doit être construit un système bancaire qui se doit d’être de plein exercice (c’est à dire exercer l’ensemble des activités d’une banque normale). L’objet de tout système de crédit rural est de mobiliser le maximum de ressource bancaire vers le secteur rural. On ne rappellera jamais assez que la ressource bancaire normale est collectée au travers des dépôts à vue (c’est la plus grosse part au Sénégal) qui permettent de réaliser des crédits à court et éventuellement moyen terme, et de l’épargne qui permet de réaliser les crédits à moyen et long terme. La recherche d’un coût minimum de ressource implique que le « distributeur du crédit » collecte et gère lui-même cette ressource et n’ait pas à s’adresser à des banques commerciales qui prélèveraient une commission. Ceci impose donc que l’établissement en question : 1. Assure l’ensemble des services bancaires, notamment comptes chèques qui
permettent de capter tous les flux financiers quotidiens transitant par les dépôts à vue.
2. Que son réseau ait une couverture nationale de façon notamment en matière de
dépôts où encore une fois l’unité de temps est le jour, à faire une péréquation quotidienne de la ressource entre les différentes régions.
3. Puisse en tant que banque à part entière participer à l’interbancarité :
compensations, mais également et surtout accès direct au marché monétaire (dit aussi marché au jour le jour) qui permet de placer quotidiennement la ressource inutilisée ou d’emprunter en cas de besoin.
Le problème à résoudre réside donc dans le fait que le concept coopératif implique que l’on ait à la base une structure de collecte de ressource et de distribution du crédit à taille humaine (village par exemple) qui très vite va avoir soit une insuffisance soit un excès de ressources, ce qui, même en phase de développement, est le cas pour les dépôts (utilisation au jour le jour) et qui implique le rattachement à des niveaux supérieurs régionaux ou nationaux qui doivent être de même essence coopérative au risque de perdre toute efficacité. Ceci est parfaitement illustré par la situation actuelle des Mutuelles d’Épargne et de Crédit qui assurent leurs financements au moyen des dépôts collectés en faisant
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éventuellement appel pour le complément au Fonds d’Équipement. Leurs dépôts sont en outre quotidiennement centralisés dans le réseau des banques commerciales. Cette masse de dépôts n’est pas réinvestie par ces banques dans le secteur agricole pour les raisons que l’on connaît. Les Mutuelles d’Épargne et de Crédit constituent la structure de base sur laquelle s’appuient les deux propositions. Elles sont construites selon les principes coopératifs et mutualistes et constituent des unités proches des Caisses Locales de crédit agricole des systèmes européens à leur origine (France notamment). Ce système à taille humaine où la pression sociale est forte, constitue la seule chance de changer les mentalités et habitudes dans un contexte où l’on considère qu’il n’y a pas lieu de rembourser les emprunts. Il y a là en outre un moyen de surmonter les problèmes liés aux garanties, ou au grand nombre de petits dossiers que les banques refusent de prendre compte tenu de leur coût de gestion, mais qui sont ici traités dans un contexte de bénévolat. Il y a enfin là et c’est le cœur du problème un moyen de mobiliser la ressource dans un climat de confiance qui n’existe pas avec les banques commerciales, on peut en effet dans ce contexte bancariser les populations (ouverture de comptes de dépôts) pour capter les flux financiers qui circulent ou sont thésaurisés sous forme fiduciaire (billets de banque). On verra à ce sujet que la bancarisation et la mobilisation vers l’agriculture de l’important volume de ressource provenant de l’immigration ne peut s’envisager efficacement que dans ce contexte. Il reste, et c’est un problème de grande actualité, que les mutuelles sont arrivées au point où elles doivent définir des structures fédérales, tant au niveau régional qu’au niveau national, ceci dans deux domaines :
Le domaine politique : leurs responsables sont en effet de plus en plus conscients que l’on ne peut continuer à développer raisonnablement ce système sans qu’il y ait une cohérence dans la politique qui est menée.
On compte dans le secteur de SAINT-LOUIS une cinquantaine de MEC dans tous les secteurs d’activité avec tous les problèmes que cela pose de concurrence parfois désordonnée et de conditions de crédit ou de rémunération de l’épargne qui ne sont bien sûr pas harmonisées.
Le domaine technique.
On a longuement vu la nécessité pour un outil de financement du secteur rural de s’intégrer d’une façon ou d’une autre dans un système bancaire de plein exercice. C’est une condition absolue de l’indépendance financière et d’obtention de la ressource au meilleur coût. Le projet AQUADEV qui travaille en étroite collaboration avec l’Agence Régionale de Développement travaille d’ailleurs sur ce problème selon un programme en trois phases :
Identification des diverses MEC. Diagnostic. Propositions d’évolution du système.
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La phase d’identification est terminée et nous a été communiquée, le diagnostic le sera dès que les bénéficiaires de l’étude en auront pris connaissance, il est par ailleurs hautement souhaitable qu’il y ait échange entre le présent projet et AQUADEV quant aux propositions de structures de financement basées sur les MEC. Il y a en effet identité de vues sur la nécessité notamment de créer des structures fédérales.
7.2.2.2 La contrainte de la ressource bancaire Il a été précisé au niveau du diagnostic que la ressource bancaire était structurellement déséquilibrée en ce sens qu’elle est essentiellement constituée de dépôts à vue et à terme d’une durée maximum d’un an. Ceci conduira donc à rechercher sans négliger pour autant l’effort indispensable de captation des flux financiers courts (les dépôts), les moyens de mobiliser une épargne plus longue, ceci notamment au travers de produits de placement présentant outre un rendement suffisamment attractif, des garanties suffisantes quant à leur remboursement. Concernant cette captation des flux, on privilégiera les systèmes permettant de « bancariser » au maximum des flux qui circulent actuellement pour leur quasi-totalité sous forme fiduciaire. On a vu par ailleurs l’importance des fonds en provenance de l’émigration. Le chiffre annuel, difficile à vérifier serait de l’ordre de 300 milliards. Ces sommes arrivent sous forme liquide par le canal de WESTERN UNION, elles sont conservées en espèces pendant des périodes variables en attendant d’être réinvesties hors le secteur agricole. La vallée du fleuve étant une des premières régions d’émigration, on peut penser que ces rentrées sous forme fiduciaire la concernent au premier chef. Il serait donc intéressant de rechercher les outils permettant d’atteindre un triple objectif concernant cette ressource :
- La bancariser, c’est à dire la faire transiter même pour de courtes durées par des
comptes de dépôts, en créant ainsi une ressource bancaire courte. - La stabiliser en créant des produits simples d’épargne moyenne et longue
permettant des crédits de longue durée. - La mobiliser pour la partie non épargnée vers le secteur agricole pour en financer
les investissements au lieu de la laisser se disperser dans des investissements improductifs (bâtiments divers, troupeaux de prestige).
Il existe un argument favorable et un argument défavorable à la bancarisation de cette ressource.
101
L’élément favorable est le coût des mandats WESTERN UNION supérieur à celui de virements électroniques. Dans le cas d’ailleurs où l’on reste dans le même réseau ou que l’on utilise des réseaux de correspondants, le virement peut être gratuit. L’élément défavorable est la perte de l’anonymat lorsqu’on passe au virement bancaire. Il y a de fortes chances, compte tenu du contexte fiscal au Sénégal qu’il n’y ait pas sur ce point un obstacle majeur. L’anonymat conserve toutefois son importance auprès de gens qui n’imaginent pas que la banque soit tenue au secret professionnel, et le respecte, et qui voient donc, surtout dans des structures à taille humaine le risque que tout le monde soit au courant de ce qu’ils possèdent en compte. Il reste enfin que les populations concernées, souvent analphabètes, seront extrêmement réticentes à ouvrir un compte dans une banque, voire auront des craintes de ne pouvoir récupérer leur argent. Ces divers éléments conduiront lors de la proposition de structures de financement à privilégier celles qui directement ou au travers d’un réseau : - Ont une activité de banque de plein exercice effectuant les opérations de collecte de
ressource (dépôts, épargne) crédit et tous services bancaires. - S’inscrivent dans un contexte international d’interbancarité, qu’elles soient membre
d’un réseau ou qu’elles disposent de correspondants. - Respectent le principe de proximité en mettant à la disposition de la clientèle des
structures de contact à taille humaine s’adaptant au contexte local.
7.2.2.3 La contrainte de la sécurisation des crédits Le problème des garanties bancaires se pose de façon très aiguë dans le secteur agricole, parce que : On a affaire à de petites structures qui peuvent d’autant moins fournir des garanties bancaires traditionnelles que le régime foncier et notamment l’inexistence de marché foncier ne permettent pas d’utiliser les sûretés hypothécaires. Le nombre important de petits dossiers augmente les coûts de gestion qui ne peuvent pas être répercutés sur les taux de crédit, ce qui prive les banques d’une part de marge qu’elles pourraient affecter à la prise de risque. Le risque se situe à trois niveaux :
- L’exploitant, on peut notamment au travers de structures de type mutualiste
maîtriser relativement le risque lié à l’exploitant. - L’environnement naturel, il est indispensable de mettre en place des systèmes
d’assurance et de couverture des risques de calamités agricoles.
102
- Les marchés agricoles, il appartient à l’État de mettre en œuvre les systèmes voulus de régularisation des marchés et de contrôle des prix.
7.2.2.4 Option 1. La Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal est la structure fédérative. Le Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal, a été créée en 1984 sous la forme d’une banque purement commerciale. Son nom, ainsi que la référence à la CNCA France qui a largement participé à cette création et détient depuis l’origine 10% de son capital pourraient laisser penser qu’elle a été construite selon le modèle mutualiste français. Les tentatives de « privatisation », faites pour se rapprocher des réseaux mutualistes ont échoué et on peut craindre qu’il y ait des difficultés pour raccrocher à cette structure les mutuelles d’épargne et de crédit qui fonctionnent selon des principes et une éthique différents. Il n’en reste pas moins, même s’il sera difficile de modifier la culture d’entreprise qui s’est développée depuis vingt ans dans un contexte de banque commerciale, que la CNCAS représente un réseau dont l’implantation, les équipements et la compétence technique associés à sa spécialisation dans le financement de l’agriculture –qui n’est pas encore et pour longtemps l’agriculture du Sénégal- en font un partenaire éventuel que l’on ne saurait écarter dans la conception d’un système de crédit rural. Le retrait annoncé du capital27 de la CNCA France (10%) et de l’AFD (10%) serait peut-être l’occasion d’envisager une structure construite sur le modèle classique français où les Caisses Locales de base constituaient les Caisses Régionales qui constituaient elles-mêmes avec l’État une structure d’économie mixte la CNCA. Cette présence de l’État dans la structure centrale apporte l’avantage que le réseau constitue l’instrument privilégié de mise en œuvre de la politique agricole de l’État qui a un contrôle sur le crédit et utilise le réseau pour l’acheminement exclusif des subventions et bonifications. L’inconvénient principal est la longueur du processus de mise en place qui impliquerait que l’on « recapitalise » l’ensemble en partant du bas selon le schéma d’abondement précité, qui suppose que les banques commerciales actionnaires (31,5 %) acceptent de se retirer et que l’on définisse les conditions de rachat de leur capital qui serait transféré aux sociétaires de base. Variante Option 1 Une variante pourrait consister à conserver la CNCAS dans sa conception actuelle de banque commerciale et à lui rattacher techniquement et financièrement les structures de base (MEC) selon un schéma CREDIT UNIONS Les mutuelles collectent les dépôts et l’épargne et distribuent les crédits selon les principes mutualistes elles déposent ou placent leurs excédents de trésorerie et
27 Source d’information CNCR mai 2004
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d’épargne auprès du réseau bancaire CNCAS et font éventuellement appel à lui pour couvrir leur déficit en ressource. La différence avec le système actuel (centralisation des ressources des MEC auprès des banques commerciales), est que la ressource provenant des dépôts ne s’évaderait pas systématiquement vers les autres secteurs de l’Économie. On peut d’ailleurs imaginer que des accords et conventions permettraient d’individualiser cette ressource et de l’affecter en priorité aux avances faites aux MEC. On atteint d’ailleurs là une des limites du montage du système avec la CNCAS si celle-ci n’évolue pas vers les concepts mutualistes. Autant il est en effet possible de fédérer techniquement et financièrement les MEC dans le réseau CNCAS, autant il est impossible de les fédérer politiquement. Il serait donc nécessaire dans cette hypothèse de regrouper les MEC dans une structure fédérale unique ayant un rôle de coordination et d’harmonisation des politiques de crédit, de communication, de gestion des personnels etc. Il y a là une certaine analogie avec le système français d’origine où les Caisses Régionales (Départementales) étaient regroupées techniquement et financièrement auprès de la Caisse Nationale de Crédit Agricole et politiquement auprès de la Fédération Nationale du Crédit Agricole. La justification de deux structures ne tenait pas là à des raisons d’éthique, mais au fait que la présence de l’État dans la structure technique empêchait d’y débattre en toute indépendance des problèmes politiques de la profession.
7.2.2.5 Option 2. Le Crédit Mutuel du Sénégal est la structure fédérative
On se trouve ici dans une situation où l’ensemble des structures susceptibles de constituer un réseau fonctionnent selon les principes coopératifs et mutualistes. Le réseau du Crédit Mutuel du Sénégal comprend actuellement 75 Caisses Locales dont les sociétaires réunis en Assemblée Générale, élisent en leur sein les membres du Conseil d’Administration, du Conseil de Surveillance et du comité de Crédit. Une équipe de salariés dirigée par un gérant assure quotidiennement la gestion de la Caisse Locale. En matière de ressource, le principe de proximité, permet de collecter le maximum d’épargne et surtout de dépôts dans un climat de confiance, les emplois directs étant sous le contrôle des structures locales, les surplus restant dans le réseau mutualiste dont les structures de décision et de gestion sont élues par la base. En matière de crédit, ce même principe de proximité qui permet une parfaite appréciation du risque au niveau de la personne de l’emprunteur, permet également à la pression sociale de s’exercer ce qui est vérifié au niveau du taux de remboursement des crédits. On peut imaginer que le Crédit Mutuel du Sénégal étant en phase d’expansion continue, l’augmentation du nombre de sociétaires conduira à ce que les Caisses
104
Locales actuelles deviennent pour nombre d’entre-elles des Caisses Régionales regroupant un certain nombre de Caisses Locales à taille humaine permettant le respect du principe essentiel de proximité. Cette option repose donc sur l’utilisation des Mutuelles d’Épargne et de Crédit comme Caisses Locales de base du réseau Crédit Mutuel. Le montage pyramidal comprendrait donc : Des Caisses Locales du niveau communauté rurale (ou regroupement de communautés rurales) ou commune (ou parties de communes) en veillant à ce que le principe de proximité soit respecté au travers de la taille humaine de ces structures. Le réseau actuel de 75 Caisses Locales comprend 15 caisses urbaines dont on peut penser compte tenu de la bancarisation relativement plus forte en milieu urbain, qu’elles collectent l’essentiel de la ressource. Cette « universalité » sectorielle pourrait être considérée comme un handicap, en fait la demande en crédit en milieu rural étant en phase de développement plus forte qu’en milieu urbain, il y a des chances que joue la solidarité de la ressource qui permettra de mobiliser la plus grande partie de celle-ci vers le milieu rural, en attendant que celui-ci la génère en suffisance, notamment par la « bancarisation » de la monnaie fiduciaire actuelle. Cette universalité du Crédit Mutuel (rural et urbain) apparaît donc comme un avantage qui lui permettra d’éviter l’étape de la « banalisation qu’a connu le Crédit Agricole français dans les années 60 à 80 où au titre de la « réciprocité des services » il se devait de satisfaire les besoins en crédit de tous les apporteurs de ressource qu’ils soient ruraux ou urbains, ce que ne permettait pas la réglementation qui limitait ainsi dans la phase de développement de l’agriculture la mobilisation de la ressource urbaine (la plus importante) vers le secteur agricole. Le Crédit Mutuel, à la différence du modèle de Crédit Agricole Français (jusqu’à sa privatisation), fonctionne de façon totalement autonome et indépendante vis à vis de l’État. La Fédération Nationale peut donc avoir le double rôle politique et technique. Il conviendra par contre, surtout dans le contexte d’universalité de trouver les moyens de suivre l’activité « crédit rural » de façon indépendante, ceci notamment dans la mesure où, ce qui est fortement recommandé » cette structure deviendrait le canal unique d’acheminement des aides de l’État à l’agriculture (bonifications, subventions). Ceci est en effet absolument indispensable pour assurer dans la phase de développement du secteur rural la maîtrise et le contrôle de l’efficacité des aides financières de l’État. Le problème peut pratiquement être résolu au moyen de conventions passées entre l’État et la structure de financement, conventions qui définissent les modalités de versement de ces aides ainsi que les dispositifs de contrôle de leurs utilisation et efficacité. Cette option présente en outre un double avantage : - Le Crédit Mutuel a créé une confédération qui regroupe les Caisses de Crédit
Mutuel de divers pays de la région qui oeuvrent en commun sur les plans politique
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et technique, ce qui permet une mutualisation régionale de la ressource et une harmonisation des conditions de crédit.
- Les liens étroits qui existent - en toute indépendance- avec le Crédit Mutuel France
et qui se traduisent par un fonctionnement selon des principes communs, permettent d’envisager au travers d’un réseau unique ou de relations de correspondants, une collaboration dans la captation des flux financiers des émigrés.
Variante Option 1 De la même façon que dans l’option CNCAS, on pourrait envisager un système de type Crédit Unions. Mis à part la possibilité d’une mise en place rapide, cette option présente moins d’intérêt dans la mesure où l’on est en présence tout au long de la « chaîne bancaire » des mêmes principes de construction mutualiste. Cette variante pourrait donc tout au plus constituer une étape dans la mise en place d’un réseau unique et continu de la base au sommet.
7.3 Ouvertures possibles vers un système de financement global de l’économie régionale Il s’agit ici de donner quelques indications de second niveau, évoqué plus haut, qui permettraient à l’économie régionale de passer « en régime de croisière ». Il faut être conscient que ceci ne saurait faire l’objet d’une mise en œuvre immédiate, dans la mesure où le système coopératif fortement recommandé est le seul qui permette à l’agriculture des périmètres irrigués, comme d’ailleurs à l’ »ensemble de l’agriculture sénégalaise de franchir sans à-coups les diverses étapes de son évolution.
7.3.1 Création de la Banque d’Investissement du Nord (B.I.N.)
7.3.1.1 Objectifs Il s’agit de créer une institution spécialisée dans le financement :
Des exploitants individuels, Des PME agricoles, des PME de services agricoles, Des petites et moyennes agro-industries, Des grandes unités agricoles et agro-industrielles, Des entreprises commerciales, Des sociétés coopératives.
106
7.3.1.2 Démarche Il s’agit de mobiliser en faveur du développement régional de la vallée du fleuve, tous les acteurs du développement du secteur rural au plan régional (Saint-Louis et Matam) et au plan national.
7.3.1.3 Outils à mettre en place Mise en place d’une « house bank » complétant le dispositif institutionnel actuel et permettant aux systèmes de financement existants de se partager les risques inhérents aux investissements privés à moyen et long terme dans l’agriculture irriguée.
7.3.1.4 Montage juridique et financier
Souscripteurs potentiels : Institutions des systèmes de financement existants dans la Vallée du Fleuve Sénégal ; Entreprises implantées dans la zone, à savoir celles des filières riz et tomate, la Compagnie Sucrière du Sénégal (CSS), les Grands Domaines du Sénégal (GDS), autres entreprises à identifier ; Structures de développement ou entreprises dépendant de l’Etat et intéressées par le développement de la Vallée du Fleuve Sénégal (SAED, Groupe ICS/SENCHIM, SONACOS dont le projet de privatisation est en cours, la SONES dans une certaine mesure, le Fonds de Promotion Economique, etc.) ; Collectivités locales des régions de Saint-Louis et de Matam (Conseils régionaux, Communes, Communautés rurales), même de manière symbolique ; Entreprises privées ayant une activité de fourniture de matériel et d’équipement agricoles destinés à l’agriculture irriguée (EQUIP PLUS, AFCO, SISMAR, autres à identifier) ; Autres entreprises privées présentes dans le secteur agro-industriel et agro-alimentaire (NESTLE Sénégal, SAPROLAIT, autres à identifier) ; Chambre de Commerce de Saint-Louis, Organisations faîtières des Organisations de Producteurs (UNIS, CNCR, FONGS, etc.) ; Organismes internationaux comme la BCEAO, l’OMVS, la BOAD et la BAD ; Souscripteurs individuels.
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Nature juridique : Société Anonyme satisfaisant les conditions de création, d’agrément et de gestion prévues par la loi et la réglementation bancaires en vigueur au Sénégal. Le système d’organisation et la technique de management doivent être conformes aux usages professionnels.
Ressources :
Fonds propres : capital social et autres ressources propres ; Ressources provenant de la clientèle : dépôts et autres prestions facturées ; Lignes de crédit mises en place par les bailleurs de fonds engagés dans la Vallée
du Fleuve Sénégal : - Agence Française de Développement (AFD), - Gouvernement Français dans le cadre de sa politique d’aide au retour des
immigrés sénégalais vivant en France, - Union Européenne (UE) à travers les différents FED, - La Banque Mondiale (BM), - La Coopération financière allemande (KfW), - La Coopération autrichienne, - La Banque Africaine de Développement (BAD), - La Banque Ouest-Africaine de Développement (BOAD), etc.
Types de financement :
Crédits à MT classiques, Crédits à LT classiques, Crédits à Moyen Terme Innovation destinés à transformer les GIE et autres formes
de structure (associations, groupements, etc.) en PME/PMI modernes et structurées,
Prises de participation (portage).
Cibles :
Toutes les activités agricole au sens large (agriculture, élevage, pêche artisanale), agro-industrielle et agro-alimentaire exercées dans la Vallée du Fleuve Sénégal ;
Exploitants individuelles ; PME/PMI ; Sociétés à statut coopératif ; Grandes unités agricoles, agro-industrielles et agro-alimentaires.
Sécurisation des financements BIN :
Renforcement extension des fonds de calamités naturelles, de garantie et de bonification mis à la disposition de la CNCAS aux concours de la Banque d’Investissement du Nord.
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7.3.2 Mesures d’accompagnement du dispositif institutionnel de financement des investissements privés dans la Vallée du Fleuve Sénégal
7.3.2.1 Au niveau de l’Etat
Création du Fonds National d’Appui à la Décentralisation Economique (FONADEC) La vocation de ce fonds est plus générale. Son objectif est de concrétiser le transfert de certaines activités économiques, notamment du secteur privé, dans les différentes régions du Sénégal pour densifier le tissu économique local. Ainsi, cet instrument permettrait, entre autres, de faciliter l’arrivée de nouvelles entreprises à vocation agricole, agro-industrielle et agro-alimentaire dans la Vallée du Fleuve Sénégal.
Types d’intervention : Accorde des subventions ou aides aux entreprises implantées dans la région de Dakar et décidées à transférer leur activités et leur état major dans les autres régions du Sénégal, complétant en cela les avantages fiscaux prévus par le Code des Investissements.
Conditions d’octroi des subventions : - Conclusion d’un contrat avec le Gouvernement via le FONADEC définissant les
engagements de l’entreprise bénéficiaire en terme de durée minimale de présence dans la nouvelle zone d’implantation, de préservation et de création d’emplois, etc. ;
- Définition du système de suivi et d’évaluation avec des mécanismes opérationnels
(composition, pouvoirs, périodicité, indicateurs de performance) ; - Application des sanctions suivantes en cas de non-respect des engagements
contractuels par l’entreprise bénéficiaire : remboursement des subventions obtenues et paiement de pénalités.
Ressources : alimentation du FONADEC par :
- Ressources fiscales de l’Etat (à définir), - Contribution symbolique des collectivités locales, - Appui financier des partenaires au développement engagés dans la politique de
décentralisation, - Autres (à définir).
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Modification du Code des Investissements et du Code Général des Impôts pour y inclure les dispositions suivantes :
- Code des Investissements : subventions du FONADEC (voir ci-dessus) ; - Code Général des Impôts (CGI) : prévoir une nouvelle disposition définissant les
conditions dans lesquelles les entreprises privées (existantes et nouvelles créations) implantées dans des zones autres que Dakar et ses environs pourraient déduire fiscalement leurs fonds propres investis et perdus en cas de faillite pour des raisons économiques dans les cinq (5) premières années de leur arrivée dans les nouvelles zones d’accueil. Dans les critères de déductibilité à définir dans le CGI, il serait utile d’inclure un audit stratégique, économique et financier pour mieux attester les causes de défaillance des entreprises concernées.
Ce fonds assurerait :
La centralisation et la gestion des ressources d’origines diverses mentionnées plus haut.
La gestion des capitaux provenant des coopératives en liquidation ou disparues.
La gestion de l’abondement de capital tel que défini plus haut.
7.3.2.2 B- Au niveau des collectivités locales de la Zone Nord (régions de Saint-Louis
et de Matam) Mise en place conjointe d’un Fonds Interrégional d’Appui aux PME/PMI Il s’agira de la principale contribution des collectivités locales au nouveau dispositif de financement des investissements privés dans la Vallée du Fleuve Sénégal. Pour mémoire, leur souscription prévue dans le capital social de la Banque d’Investissement du Nord (BIN) et leur contribution à l’alimentation du FONADEC sont symboliques, compte tenu de la faiblesse de leurs recettes fiscales et des transferts de l’Etat liés à la décentralisation (Fonds de Dotation de la Décentralisation, Fonds d’Equipement des Collectivités Locales) (voir toutes les études sur la question). Objectif : compléter le dispositif des crédits à Moyen Terme Innovation de la Banque d’Investissement du Nord (BIN) Par les concours du Fonds interrégional, les collectivités locales de la Vallée du Fleuve Sénégal financeront, sous forme de petites subventions accordées au secteur privé : Le coût de changement du statut juridique des GIE en Sociétés à Responsabilité Limitée (SARL) ou en Sociétés à statut coopératif (frais de notaire, frais d’expertise liés à l’évaluation des apports en nature, autres frais de modification des statuts ou de création) ; Le coût d’assistance technique : formation des entrepreneurs, appuis divers dans les domaines organisationnel, stratégique, opérationnel, etc. ;
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La mise en place de prêts participatifs permettant de faciliter l’accès des PME/PMI au financement de la BIN ; Ressources : Contribution des collectivités locales de la zone ; Appuis financiers divers (coopération décentralisée, ONG, etc.).
7.3.2.3 Au niveau des entreprises de la Zone Nord
Définition et application d’un cadre de coopération technique et financière
entre les grandes unités agricoles, agro-industrielles et agro-alimentaires d’une part, et les PME/PMI d’autre part. Objectif : Créer les conditions de solidarité inter-entreprises et de maillage réussi entre les grandes et les petites et moyennes entreprises ou industries opérant dans la zone ; Créer les conditions d’émergence d’une chaîne de PME/PMI autour des grandes entreprises de la Vallée du Fleuve Sénégal, par référence à l’expérience de la France dans ce domaine (exemple des Grands Charbonnages ou de l’industrie automobile), mais également à celle de la Sonatel au Sénégal (télécentres, concept à valoriser, à moderniser et à appliquer dans d’autres secteurs d’activité).
Cadre de coopération soutenu par les pouvoirs publics et le patronat
sénégalais ;
Modalités :
- Prises de participation des grandes unités dans le capital social des PME/PMI (en général du portage) ;
- Accompagnement et développement du savoir-faire des petites et moyennes
entreprises ou industries ; - Externalisation de certaines activités des grandes entreprises en direction des
PME/PMI (développement de la sous-traitance).
Financement : - Appui de l’Etat sous forme d’avantages fiscaux ; - Appui des bailleurs de fonds sous forme d’une ligne de crédit logée à la Banque
d’Investissement du Nord (BIN).
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Mise en place dans le réseau des PME/PMI et des exploitations individuelles de la Vallée du Fleuve Sénégal d’un Fonds de Garantie Mutuel (FGM) Objectif : Responsabiliser les entreprises et les exploitants individuels par la création, par eux-mêmes, d’un mécanisme de facilitation d’accès au financement bancaire. Ressources : - Cotisations obligatoires ; - Prélèvement d’un faible pourcentage sur les crédits mis en place ; - Autres appuis financiers (ONG, etc.).
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CONCLUSION La définition d’une politique d’investissement et des outils correspondants de sa mise en œuvre, impliquait que soit fait dans une première phase un état des lieux permettant, à partir des résultats observés de la politique antérieure et des forces et faiblesses des outils existants, de définir les orientations souhaitables. La situation observée dans les périmètres irrigués laisse apparaître une déception profonde par rapport aux ambitions légitimes que l’on pouvait avoir il y a vingt ans lors de la construction de barrages ainsi qu’au fur et à mesure de la mise en place du Plan de Développement de la Rive Gauche. Elle laisse également apparaître un certain désarroi, dans la mesure où les alternatives à la politique initiale et les outils correspondants mis en place n’ont pas apporté les corrections voulues quant aux résultats Les raisons profondes à cette situation n’ont pas été recherchées dans les choix initiaux, ne serait-ce que parce qu’ils peuvent difficilement être remis en cause.
Une première série de raisons tient à la difficulté, voire à l’impossibilité dans laquelle s’est trouvée l’Agriculture sénégalaise, comme toutes les agricultures en développement, de passer d’une agriculture de subsistance et d’autosuffisance locale à une agriculture de type industriel répondant aux règles du commerce mondial. La responsabilité de l’État dans la définition d’une telle politique n’est pas seule en cause dans la mesure où son indépendance financière impliquait qu’il se soumette aux règles imposées par les bailleurs de fonds internationaux, notamment les règles de l’ajustement structurel. Le problème est que l’on ne saurait passer du jour au lendemain, ni même en vingt ans d’un système d’agriculture sur décrues à un système d’agriculture intensive. Ceci est d’autant plus vrai que les programmes mis en place par la SAED l’ont été sur des surfaces qui apparaissent dérisoires comparés aux investissements mis en oeuvre28. On se trouve donc dans un système d’agriculture où les surfaces d’exploitation sont en moyenne d’un demi hectare, on cite des exploitations de 600 mètres de long sur 2 mètres de large ! S’ajoute à cela une deuxième série de raisons qui tiennent à un cadre réglementaire archaïque, notamment dans le domaine du foncier où le poids des traditions fera que les changements seront extrêmement longs.
Il y a en outre le fait qu’il n’existe pas d’organisation professionnelle agricole, notamment à caractère économique, ce qui fait que les structures d’amont : approvisionnements, financement, d’aval : transformation commercialisation sont inexistantes, de même que les structures qui devraient normalement constituer le tissu rural et fournir un cadre de vie normal aux populations agricoles. Cette situation fait qu’il est difficile de définir au niveau du diagnostic une politique d’investissement claire, mais que celle-ci découle, si l’on peut dire, des outils qui ont
28 Le total des périmètres irrigables au terme de la mise en œuvre sera de 240 00 hectares soit un carré de 50 kilomètres de coté. 88 000 ha seulement seront mis en œuvre à l’horizon 2015.
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été successivement mis en place notamment au travers de la SAED pour essayer d’assurer le développement de cette région. Les perspectives encourageantes résident toutefois dans le fait que face aux échecs des initiatives prises ou imposées du sommet, se développent des initiatives à partir de la base, prenant en compte notamment le fait que les évolutions de l’agriculture familiale sur de petites exploitations vers des unités plus performantes demanderont du temps. Ce mouvement à caractère mutualiste qui se traduit notamment dans les mutuelles d’épargne et de crédit est souvent le fait des femmes dont le rôle se révèle essentiel dans l’évolution constatée. Il n’y a pas de doute que ce mouvement inspiré des principes mutualistes qui existent dans toutes les sociétés rurales, montre certes une volonté d’évolution des populations concernées, mais surtout la volonté que celle-ci se fasse sans à coup et en douceur, ceci pour ne pas se heurter aux traditions et coutumes qui restent fortes en milieu rural et dont les évolutions seront elles-mêmes longues. Au terme de cette première phase, les recommandations et orientations qui sont données ont d’autant plus un caractère très général qu’elles doivent faire l’objet de discussions avec les principaux acteurs du terrain, notamment les représentants de la profession agricole, de façon à tenir compte de leurs remarques, observations et souhaits.
De la même façon que pour le diagnostic, c’est une approche horizontale des problèmes qui a été choisie en ce qui concerne ces axes de recommandations, tant il serait vain de proposer une politique d’investissement ainsi que les outils de sa mise en œuvre qui ne tiendraient pas compte du contexte et des structures, notamment d’organisation professionnelle agricole permettant le retour sur investissement. Ceci amène donc à proposer dans un contexte de simplicité correspondant à la situation de l’agriculture du Sénégal et notamment à celle de la vallée du fleuve : - Une politique d’investissement matériel tant au niveau public que privé, étant
entendu que l’intervention des collectivités locales s’inscrit dans l’investissement public.
- Une politique d’investissement immatériel qui concerne l’environnement du secteur
agricole et le tissu rural. Ceci touche essentiellement à l’organisation professionnelle agricole. - Des outils de mise en œuvre de cette politique. Préalablement à la définition de ces
outils, il est indispensable de lever un certain nombre de contraintes à caractère réglementaire, touchant notamment au régime foncier ou au cadre juridique de l’organisation professionnelle agricole.
C’est le modèle coopératif et mutualiste qui a été choisi sur ce dernier point, tant il est vrai, nonobstant les échecs rencontrés par la coopération agricole au Sénégal, qu’il représente la référence historique pour le développement de toutes les agricultures qui se sont à un moment donné trouvées dans la situation de celle du Sénégal.
114
Ce modèle a en outre la vertu de rencontrer l’assentiment du Centre de Concertation et de Coopération des Ruraux dont la représentativité ne saurait être mise en doute. Une insistance particulière est mise dans la rigueur qui doit présider au vote de la Loi Coopérative. La force du mouvement coopératif réside en effet dans la liberté de choix29 d’adhésion laissé aux sociétaires, contexte de liberté de choix d’adhésion au mouvement coopératif dont le non respect à conduit aux échecs précités. La contrepartie de cette liberté est l’acceptation totale de toutes les règles coopératives et mutualistes de façon à ce que l’outil, véritable prolongement des exploitations agricoles et propriété de ses membres trouve sa pleine efficacité notamment dans un contexte de concurrence face aux structures de statut non coopératif. Concernant les outils de mise en œuvre de la politique d’investissement et notamment les outils financiers, le choix est proposé, face aux échecs des outils centralisés mis en place il y a vingt ans, de recourir d’autant plus à des outils décentralisés qu’ils s’inscrivent dans le cadre coopératif et mutualiste précité et qu’ils correspondent, si l’on en juge par les initiatives de création de structures d’épargne et de crédit qui se développent à travers tout le Sénégal, à une attente générale des acteurs de terrain du secteur agricole. Le développement de ces outils doit toutefois être fait dans l’ordre et la cohérence, ce qui aura une double conséquence :
- Les initiatives diverses prises notamment par les bailleurs de fonds, doivent viser à
ce que la ressource qu’ils entendent investir ne soit pas utilisée pour des financements directs, mais plutôt affectée à la construction d’outils à caractère bancaire chargés de collecter la ressource, de fournir des services bancaires et de distribuer le crédit.
Cette construction se faisant dans un cadre coopératif impose une participation financière des sociétaires qu’il convient de soutenir par un système d’abondement de leur capital, rendu justement possible par l’affectation précitée des ressources à la construction de l’outil.
- L’État doit avoir, pendant les premières années tout au moins, un droit de regard sur
la structure ainsi mise en place qui est l’instrument financier de la politique d’investissement et qui à ce titre doit être l’unique canal d’acheminement de toutes les aides financières : subventions et bonifications dont l’État doit conserver le contrôle.
Ceci peut se faire soit directement au travers de la Banque Coopérative mise en place qui est alors à son niveau central une structure d’économie mixte, soit au travers d’une structure spécialisée qui pourrait être la SAED transformée en société de développement régional.
Le parti a enfin été pris, de proposer une vision, qui ne peut être que lointaine d’un système de financement global de l’économie régionale, vers lequel pourrait évoluer le système proposé à condition qu’il soit défini et appliqué avec une extrême rigueur.
29 Dont le non respect a conduit aux échecs précités.
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RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES
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