Evaluation de la coopération de l’Union européenne …ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/reports/... · Cameroun ... DSCE Document de Stratégie pour la

Development and Coopera-tion EuropeAid

Evaluation de la coopération de l’Union européenne avec la

République du Cameroun

Rapport de synthèse

Volume 1

Mars 2014

___________

Evaluation pour la

Commission européenne

Consortium composé par

DRN, ECDPM, Ecorys, Mokoro, Particip

Chef de file du Consortium: Particip

[email protected]

Contrat cadre N° EVA 2011/Lot 3

Contrat spécifique N° 2012/305234

Cette évaluation est gérée par

l’Unité d’Evaluation de la

Direction Générale pour le développement et la

coopération – EuropeAid (Commission européenne)

Les opinions exprimées dans ce document représentent les points de vue des auteurs

et ne reflètent pas nécessairement ceux de la Commission de l’Union européenne

ou des autorités des pays concernés.

Ce rapport a été préparé par

Merzhauser Str. 183

79100 Freiburg, Germany

Phone: +49 761 790 740

Fax: +49 761 790 7490

E-mail: [email protected]

Web: www.particip.de

Evaluation réalisée par : Charlotte Vaillant (chef

d’équipe), Dirk Van Esbroeck (chef d’équipe ad-

joint), Abigail Hansen, Max Hennion, David

Abouem, Véronique Girard (chef de projet / experte

junior), Dr Georg Ladj (directeur de qualité).

L'évaluation est gérée par l'Unité d'évaluation de la

DG DEVCO.

Les opinions exprimées dans ce document représen-

tent les points de vue des auteurs et ne reflètent pas

nécessairement ceux de la Commission de l’Union

européenne ou des autorités des pays concernés.

Page de garde: illustration “ Logement traditionnel

Mafa”, Cameroun, Afrique ; auteur : F. Lefèbvre;

source: Photothèque EuropeAid

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Evaluation de la coopération de l’Union européenne avec la République du Cameroun Rapport final

Table des matières

Résumé exécutif ................................................................................................................. vii

Executive summary ........................................................................................................... xiii

1 Introduction ............................................................................................................... 1

1.1 Objectifs et champ de l’évaluation ........................................................................ 1

1.2 Approche méthodologique .................................................................................... 2

2 Contexte de la coopération de l’UE avec la République du Cameroun ............... 12

2.1 Aperçu du contexte du pays ................................................................................ 12

2.2 La coopération de l’Union européenne avec la République du Cameroun .............................................................................................................. 15

2.3 Logique d’intervention reconstruite .................................................................... 17

3 Réponses aux questions d’évaluation .................................................................. 23

3.1 Question d’évaluation 1 – Secteur justice .......................................................... 23

3.2 Question d’évaluation 2 – Finances Publiques .................................................. 27

3.3 Question d’évaluation 3 – Acteurs non-étatiques .............................................. 32

3.4 Question d’évaluation 4 – Gouvernance forestière ............................................ 38

3.5 Question d’évaluation 5 – Secteur routes ........................................................... 41

3.6 Question d’évaluation 6 – Secteur développement rural ................................... 48

3.7 Question d’évaluation 7 – Secteur bananier ....................................................... 53

3.8 Question d’évaluation 8 – Cohérence ................................................................. 58

3.9 Question d’évaluation 9 – Synergies, coordination et valeur ajoutée de l’UE ................................................................................................................... 64

4 Conclusions ............................................................................................................ 69

4.1 Cluster 1 : Conclusions à un niveau stratégique ............................................... 69

4.2 Cluster 2 : Conclusions à un niveau programmatique ....................................... 73

5 Recommandations .................................................................................................. 78

5.1 Cluster 1 : Recommandations générales ............................................................ 79

5.2 Cluster 2 : Recommandations spécifiques ......................................................... 82

Liste des tableaux

Tableau 1 Outils de collecte de données .......................................................................... 4

Tableau 2 Interventions sélectionnées pour la phase de terrain ....................................... 6

Tableau 3 Progrès vers les OMDs .................................................................................. 13

Tableau 4 Evolution du PNB et de l’inflation au Cameroun (2007-2012) ........................ 14

Tableau 5 10 premiers bailleurs au Cameroun (2010-2011) ........................................... 14

Tableau 6 Sous-groupes CMP et Groupes sectoriels du DSCE ..................................... 67

Tableau 7 Priorisation des recommandations ................................................................. 78

Liste des schémas

Schéma 1 Processus de l’évaluation ................................................................................ 2

Schéma 2 L'approche de convergence de la triangulation méthodologique ...................... 5

Schéma 3 Diagramme logique d’intervention reconstruite .............................................. 21

Schéma 4 Localisation des travaux réalisés par l’UE ...................................................... 43

Schéma 5 Principaux liens entre questions d’évaluation, conclusions et recommandations .......................................................................................... 78

ii


Schéma 6 Priorisation des recommandations: Aperçu schématique ............................... 79

Liste des encadrés

Encadré 1 Chronologie des principaux évènements politiques 2007-2012 ..................... 12

Liste des acronymes et abréviations

ACP Afrique, Caraïbe, Pacifique

AIS Audit Indépendant du système FLEGT

ANE Acteur non-étatique

APE Accord de partenariat économique

APV Accord de Partenariat Volontaire

ASSOAL Actions Solidaires de Soutien aux Organisations et d’Appui aux Libertés

ASSOBACAM Association bananière du Cameroun

AT Assistance technique

ATF Assistance technique et financière

BAD Banque Africaine de Développement

BM Banque Mondiale

BNC Brigade Nationale de Contrôle

CANADEL Centre d’Accompagnement des Nouvelles Alternatives de Développement Local

CAON Cellule d’appui à l’ordonnateur national

CARBAP Centre Africain de recherches sur bananiers et plantains

CCS Comité consultatif de suivi

CDC Cameroon Development Corporation

CDMT Cadres de dépenses à moyen terme

CF Contrat financier

CE Commission européenne

CEEAC Communauté Économique des États de l'Afrique Centrale (en anglais : Economic Community of Central African States, ECCAS)

CEMAC Communauté économique et monétaire de l’Afrique Centrale

CF Convention de Financement

CHOC Change Habits and Oppose Corruption

CJ Critères de jugement

CMB Comité Multi-Bailleurs

CMP Comité multipartenaires

CONSUPE Contrôle Supérieur de l’État

CSA Cadre spécial d’assistance

DG Direction Générale

DG DEVCO Direction générale du développement et coopération

DGI Direction générale des impôts

DH Droits de l’Homme

DP Devis programme

DPER Direction de la Programmation et des Études Routières

DPPER Direction de l’Entretien Routier

DRSP Document de stratégie de réduction de la pauvreté

DSCE Document de Stratégie pour la croissance et l'emploi

DSP Document de Stratégie Pays

DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

DUE Délégation de l'Union européenne

EAMR External Assistance Monitoring Report

iii


ECOFAC Programme Ecosystèmes Fragilisés d’Afrique Centrale

EIDHR Instrument européen pour la démocratie et les droits de l'homme (en anglais : Eu-ropean Instrument for Democracy and Human Rights)

FASTRAC Programme d'appui à la facilitation du transport

FCFA Franc de la Communauté financière africaine

FLEGT Forest Law Enforcement, Governance and Trade

FMI Fonds Monétaire International

FOB Free On Board

FR Fonds routier

FT Fair Trade

GFP Gestion des finances publiques

GLO/OL Promotion de la Gouvernance locale et de renforcement des capacités des ac-teurs non-étatiques dans les régions de l’Ouest et du Littoral

GIC Groupements d’Intérêt Commun

GIZ Agence de coopération technique allemande pour le développement (en alle-mand : Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit)

ICD Instrument Thématique de la Coopération au Développement

IEDDH Instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme

JADE Journalistes en Afrique pour le développement

JAR Joint Annual Reviews

MAB Mesures d’accompagnement bananes

MAIER Mission d’Audit et d’inspection de l’entretien routier 9ème

FED

MINADER Ministère de l’agriculture et du développement rural

MINEPAT Ministère de l'Économie, de la Planification et de l'Aménagement du Territoire

MINFIN Ministère des Finances

MINFOF Ministère des forets et de la faune

MinMAP Ministère des Marchés publics

MINTP Ministère des travaux publics

OHADA Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires

OI Observatoire Indépendant

OMC Organisation mondiale du commerce

OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONG Organisation non gouvernementale

OR Organisation relais

OSC Organisation de la société civile

PACDET Programme d’amélioration des conditions de détention et respect des droits de l’homme

PACIE Projet régional des transports financé sous le 10ème

PIR

PADLL Programme d’Appui au Développement Local

PAGEPA Gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun

PAGT Programme pour l'amélioration de la gouvernance et de la transparence dans la gestion des finances publiques

PAJ Programme d’assistance technique d’appui à la justice

PAM Programme Alimentaire Global

PAPA Programme d'amélioration de la productivité agricole

PAPDEP Programme d'amélioration de la programmation des dépenses publiques

PAPMOD Projet d’appui à la Mise en Œuvre du plan de Modernisation de la Douane

PARFIP Programme d’appui de la réforme des finances publiques

PASAPE Programme d’Appui et de Soutien à l’APE – 9ème

FED

PASC Programme d’appui à la société civile

PASOC Programme d'Appui à la Structuration de la Société Civile

iv


PDR Programme de développement rural

PEFA Dépenses publiques et responsabilité financière (en anglais : Public Expenditure and Financial Accountability)

PERFED Programme d’entretien routier du fonds européen du développement

PFMP Public Financial Management Programme

PHP Plantations du Haut Penja

PI Programme indicatif

PIB Produit intérieur brut

PIN Programme indicatif national

PIR Programme indicatif régional

PME Petite et moyenne entreprise

PMFP Plan de modernisation des finances publiques

PNDP Programme National de Développement Participatif

PNG Programme national de gouvernance

PNUD Programme des Nations unies pour le développement

POS Procédures opérationnelles standards

PPBS Processus de planification, programmation, budgétisation et suivi-évaluation

PPTE Pays pauvres très endettés

PSAD Programme conjoint de sécurité alimentaire et d’appui au développement

PSFE Programme Sectoriel Forêt et Environnement

PTF Partenaires techniques et financiers

QE Question d’évaluation

QSG Quality Support Group of the European Commission

RCA République centrafricaine

ROM Système de suivi axé sur les résultats (en anglais : Results Oriented Monitoring)

SDSR Stratégie de développement du secteur rural

SG Secrétaire Général

SNV Agence de coopération au développement néerlandaise

SPM Société des plantations de Mbanga

STABEX Système de stabilisation des exportations de la CE

STBC Système de Traçabilité des Bois et produits dérivés au Cameroun

SVL Système de Vérification de la Légalité

SYDONIA Système douanier automatisé

UE Union européenne

v


Carte du Cameroun

vi


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Résumé exécutif

Champs de l’évaluation

Les objectifs principaux de l’évaluation sont de :

Rendre des comptes et fournir aux ser-vices de l'Union européenne (UE) ainsi qu'à un public plus large une évaluation indépendante et globale de ses rela-tions de coopération et de partenariat passées et présentes avec la Répu-blique du Cameroun;

Identifier des leçons clés et formuler des recommandations en vue d'amélio-rer les stratégies, les programmes et les activités, actuelles et futures, de l'Union européenne.

Le champ de l’étude couvre la période 2007-2012, ce qui correspond à la dernière année du 9ème Fonds européen de déve-loppement FED (2007) et le 10ème FED (2008-13) jusqu’en 2012. Cette évaluation prend aussi en compte, et évalue, les ins-truments de coopération de l’UE hors FED, notamment l’appui à la filière banane et l’appui à la société civile à travers les lignes thématiques.

Les questions d’évaluation couvrent l’appui de l’UE dans les domaines de la justice, la gestion des finances publiques, la partici-pation des organisations de la société civile (OSC), la gouvernance forestière, le sous-secteur des routes, le développement rural dans le Grand Nord et la filière bananière. Deux questions transversales sur la cohé-rence et la coordination sont aussi traitées.

Les critères d’évaluation incluent la perti-nence, l’efficacité, l’impact, la soutenabilité et la valeur ajoutée de l’UE.

Contexte du pays

Le Cameroun est un pays à revenu inter-médiaire. L’économie camerounaise est la plus diversifiée de la région. La proportion de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté national reste cependant éle-vée, notamment dans les campagnes où elle atteint plus de 50%. Le Gouvernement

a élaboré un nouveau Document de straté-gie pour la croissance et l’emploi (DSCE) en 2010. Les objectifs du DSCE sont de : i) porter la croissance à 5,5% en moyenne annuelle dans la période 2010-2020 ; ii) ramener le sous-emploi de 75,8% à moins de 50% en 2020; et iii) ramener le taux de pauvreté monétaire de 39,9% en 2007 à 28,7% en 2020. Le Cameroun a connu un allègement substantiel de sa dette en 2006 à la suite de l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative Pays Pauvre Très Endetté. Le pays se caractérise par une faible dépendance de l’aide au déve-loppement, qui constitue moins de 3% du Produit Intérieur Brut.

Le pays a connu des manifestations anti-gouvernementales et des émeutes contre la faim sans précédent en 2008. Cette an-née-là, une révision de la Constitution a aboli la limitation des mandats présiden-tiels. Le président Paul Biya - au pouvoir depuis 1982 –a été réélu en 2011, alors que le Rassemblement Démocratique du peuple Camerounais a maintenu sa majori-té au Parlement.

Contexte de la coopération de l’UE

La coopération de l’UE se caractérise par un recadrage stratégique en début de pé-riode d’évaluation, suite à une revue à mi-parcours de la stratégie de coopération de 2002-2007 en 2004 et l’adoption d’une nouvelle stratégie sous le 10ème FED pour 2008-2012. Plus précisément, l’option d’un appui budgétaire, prévu dans le cadre de son appui macroéconomique et institution-nel, n’ayant pas été retenu, l’appui de l’UE s’est recentré sur la promotion de la bonne gouvernance. Le deuxième secteur de concentration est passé du transport en 2002-2007 à l’intégration économique et commerce en 2008-2012. Au-delà de ce recadrage stratégique, l’UE a globalement maintenu une continuité dans sa program-mation au niveau de chaque secteur (en dehors de la justice).

En termes de décaissement annuel net, l’UE figurait à la quatrième place, après la

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France, l’Allemagne, et la Banque Mon-diale en 2010-11. L’enveloppe prévue par les programmes indicatifs nationaux (PIN) financés par les FED était de 164 M € en 2002-2007 et de 241 M € en 2008-2012. L’UE a aussi fourni une assistance au Ca-meroun à travers ses lignes thématiques et ligne budgétaire « bananes », ainsi que dans le cadre de sa stratégie et pro-grammes indicatifs régionaux pour l’Afrique Centrale (2002-2007 ; 2008-2012).

Méthodologie d’évaluation

L'évaluation a été menée en quatre phases principales : la phase de démarrage (jan-vier à mars 2013), la phase de recherche documentaire (mars à juin 2013), la phase de terrain (juin à octobre 2013) et la phase de synthèse (novembre 2013). Un sémi-naire au Cameroun a eu lieu début février 2014 pour présenter et discuter le rapport final provisoire.

L’équipe d’évaluation a basé ses observa-tions finales sur une triangulation des diffé-rentes sources et méthodes de collecte de données. Des visites dans le nord du pays et à Douala ont eu lieu et des focus groups ont été organisés avec la société civile d’une part, et les PTF, d’autre part. Les défis rencontrés lors de cette évaluation sont liés aux contraintes de temps ; à la disponibilité des documents ; aux rotations de personnels tant au sein de la DUE que dans les Ministères.

Constats principaux

Appui aux réformes

L’UE a promu une approche d’accompagnement alignée aux priorités sectorielles et aux plans de réformes du pays. Cette approche, cependant, n’a pas produit les résultats escomptés dans tous les secteurs.

Dans le secteur de la justice, la pertinence du soutien de l’UE ne fait aucun doute au regard de son alignement aux priorités gouvernementales et de sa réponse à de véritables besoins. Cet alignement aux priorités et aux besoins du pays n’a cepen-dant de sens que dans un contexte de forte appropriation politique. Or, le faible enga-

gement des autorités camerounaises et des institutions clés est resté extrêmement problématique. Des problèmes de dialogue dans le cadre du soutien de l’UE sont ve-nus renforcer cette situation, le Ministère de la Justice ayant d’autres attentes et cer-taines institutions bénéficiaires n’ayant pas été suffisamment impliquées ou sensibili-sées lors de sa conception et de sa mise en œuvre.

Dans les finances publiques, l’UE a joué un rôle de chef de file essentiel lors du pro-cessus de concertation entre les parte-naires techniques et financiers et le gou-vernement sur le Plan de Modernisation des Finances Publiques (PMFP). Grâce à un appui financier et technique continu sur de nombreuses années, l’UE a pu considé-rablement contribuer à la mise en place par le gouvernement d’une approche budget-programme. Son appui historique au ren-forcement des capacités de la Chambre des Comptes a aussi été efficace, même si le contexte institutionnel est demeuré incer-tain. L’UE s’est aussi montré flexible, en acceptant d’appuyer la mise en place d’un progiciel de gestion des ressources hu-maines, initialement soutenu par la Banque Mondiale. Cependant, cet appui aux ré-formes est resté principalement confiné à un appui technique et financier, les oppor-tunités de dialogue sur les politiques s’étant avérées quasi nulles depuis l’adoption du PFMP en 2009.

Dans le secteur des routes, en dépit des engagements pris par le gouvernement et de l’appui institutionnel de l’UE prodigué sur la longue durée, il y a eu une mise en échec de tous les éléments critiques du système national d’entretien routier (finan-cement, programmation, sélection, exécu-tion, contrôle), un élément de réforme qui était pourtant central au soutien de l’UE dans ce secteur.

Appui au secteur privé

L’assistance technique et financière de l’UE dans le cadre du « Cadre Spécial d’Assistance » a historiquement contribué à des gains de productivité de la filière ba-nanes. L’appui de l’UE a par ailleurs per-mis une meilleure prise en compte de l’environnement et une amélioration des conditions de travail des employés. Ces gains de productivité ont cependant atteint

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un plateau au début de la période d’évaluation, qui se caractérise par une augmentation du coût de revient et une baisse des rendements et des exportations depuis 2009. Ainsi l’appui de l’UE n’aura véritablement permis à la filière banane que de survivre, la filière étant en perte de compétitivité sur le marché européen.

Par ailleurs, l’UE a, dans la mesure du possible, introduit des complémentarités entre le PIN et les autres politiques et ins-truments de coopération de l’UE. Ainsi, les projets de soutien au secteur privé mobili-sés autour des négociations de l’Accord de Partenariat Economique se sont montrés un bon exemple de recherche de cohé-rence et de continuité. Mais ces efforts sont restés insuffisants et n’ont pas produit les résultats escomptés dans la mise en œuvre.

Renforcement des capacités

Là où l’UE a contribué à renforcer les ca-pacités des institutions, la durabilité des résultats n’est pas assurée.

L’appui de l’UE a aidé à améliorer la parti-cipation des Organisations de la société civile au dialogue sur les politiques au Cameroun, en permettant un renforcement de leurs capacités ainsi que la mise en place de réseaux et de plateformes sur l’ensemble du territoire national. Cepen-dant, beaucoup reste à faire pour une pro-fessionnalisation et un développement ins-titutionnel durable de la société civile au Cameroun. Il existe en effet encore très peu de réseaux thématiques compétents capables de dialoguer sur un pied d’égalité avec les autorités, et, par conséquent, ca-pables d’apporter une contribution recon-nue et crédible à l’élaboration et au suivi des politiques de développement. En outre, le cadre légal permettant la création et le fonctionnement des organisations de la société civile est loin d’être parfait et le gouvernement a continué à montrer une réticence à impliquer pleinement la société civile.

Dans le secteur de la gestion des fi-nances publiques, la transition vers une approche budget-programme reste encore un édifice fragile, de nombreux Ministères n’ayant pas de stratégies arrimées au DSCE et les liens entre les stratégies, le

cadre de dépenses à moyen terme et le budget d’investissement étant encore lâches. Par ailleurs, à cause d’importants délais de mise en œuvre, des activités de soutien de l’UE permettant une consolida-tion des acquis n’ont pas pu être exécutés.

Pour le développement rural, l’appui à la structuration et au renforcement de grou-pements de paysans a constitué, à juste titre, un élément essentiel dans une dé-marche de pérennisation des acquis de tous les projets analysés. Cependant, cet appui a généralement souffert de la durée relativement courte des interventions de sorte que dans de nombreux cas les struc-tures appuyées ne se sont pas avérées suffisamment solides.

Impact sur la population

Certains projets ont eu des impacts directs sur le bien-être de la population :

Dans le secteur de la justice, l’appui de l’UE a bénéficié directement aux popula-tions les plus vulnérables, en améliorant les conditions de vie des détenus et en leur offrant une assistance juridique. Le soutien de l’UE dans le Grand Nord s’est manifes-té par un même souci d’assistance aux populations vulnérables. Même si l’UE ne peut couvrir à elle seule l’ensemble des besoins de la région, ses interventions ont permis la réhabilitation ou la construction d’infrastructures sociales (routes, écoles, points d’eau) et ont contribué également à une augmentation de la production agricole dans les zones cibles. L’appui de l’UE a aussi aidé à mettre en place un mécanisme de gestion et de reconstitution des stocks de céréales dans de nombreux villages. Les problèmes de résilience et d’autosuffisance alimentaire de la popula-tion n’ont cependant pas été résolus : au niveau local, les groupements paysans ont en effet détourné le système de reconstitu-tion des stocks de son objectif initial pour financer d’autres activités plus rémunéra-trices, alors qu’au niveau national, l’Observatoire de la vulnérabilité à l’insécurité alimentaire prévu dans le cadre du soutien de l’UE n’a pas été mis en place.

Dans le sous-secteur des routes, l’UE a contribué à améliorer les conditions de cir-culation sur le corridor Douala-Tchad-

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République Centrafricaine en réhabilitant des tronçons critiques; elle a également amélioré la sécurité routière (sur le tronçon Douala – Yaoundé). L’intervention de l’UE en faveur de la protection du patrimoine routier a aussi contribué à limiter drasti-quement le taux de surcharge sur le ré-seau.

Coordination

L’UE est considérée comme un acteur in-contournable de la coopération multi-bailleurs au Cameroun. La Délégation a été pleinement impliquée dans les réunions du Comité Multi-Partenaires en place depuis décembre 2010 en tant que co-président et a été chef de file dans quatre puis trois de ses sous-groupes. Cependant, même si le gouvernement participe aux réunions du comité, cette architecture de l’aide n’offre pas véritablement un cadre de concertation de suivi de mise en œuvre du DSCE.

Au niveau opérationnel, les partenaires ont réussi à s’assurer que leurs interventions ne se chevauchent pas et soient complé-mentaires. Il est cependant rare que les bailleurs de fonds prennent le temps d’harmoniser leurs positions sur les poli-tiques du gouvernement, à moins que cela soit expressément sollicité par le gouver-nement. Mise à part quelques exceptions, qui ont par ailleurs connu des résultats mi-tigés, l’UE n’a pas participé à des finance-ments conjoints, tels que prévus dans le cadre du forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide. Cette situation s’explique tant par les faiblesses des sys-tèmes de gestion de finances publiques du pays que par le manque d’opportunités réelles de dialogue sur les politiques.

Conclusions principales

1. Le recadrage stratégique entre le 9ème FED et le 10ème FED – consistant à mettre l’accent sur la gouvernance et le secteur privé – a donné lieu à une vi-sion stratégique plus diffuse, une diffi-culté majeure inhérente aux modalités de financement de l’UE étant que la DUE n’a aucun contrôle sur une de ces interventions clés dans le secteur « commerce et intégration régionale » (bananes) et ne contribue pas aux né-

gociations sur l’Accord de Partenariat Economique.

2. Les programmes de l’UE au Cameroun sont bien alignés aux priorités du pays. Cet alignement est basé sur l’hypothèse explicite d’appropriation des politiques / réformes par le gouver-nement - hypothèse qui s’est parfois avérée irréaliste dans le contexte du Cameroun.

3. L’UE a pleinement assumé son rôle de leadership dans le dialogue entre par-tenaires et le gouvernement, en combi-nant coprésidence du Comité Multi-Partenaires et position de chef de file dans quatre de ses sous-groupes. Au-cune de ses prérogatives de suivi, de reporting et de dialogue avec le gou-vernement n’a été pleinement satisfaite.

4. Au-delà d’un alignement aux priorités du pays, les engagements vers une gestion harmonisée de l’aide pris dans le cadre de la Déclaration de Paris tar-dent à se matérialiser. Ni le gouverne-ment ni l’UE ne semblent véritablement prêts à s’investir pleinement dans leur mise en œuvre.

5. La programmation FED est principale-ment basée sur une approche projet de type N+3. Cette modalité de finance-ment ne prend pas en compte l’ambition des interventions en cours, qui, le plus souvent, s’inscrivent dans une logique « programme » avec un cadre temporel plus long.

6. L’UE a entretenu des relations rappro-chées avec les Ministères et les autres institutions bénéficiaires qu’elle sou-tient. Dans tous les secteurs, sauf celui de la justice, elle a su prendre en compte la capacité d’absorption des dif-férents intervenants. Cependant, son approche n’a pas toujours été conçue sur la base d’une concertation élargie avec tous les acteurs et institutions clés.

7. L’expérience de l’UE dans la construc-tion et la réhabilitation d’infrastructures continue à souligner les défis liés à la qualité, supervision, et entretien des travaux, un problème que l’UE n’a pas réussi à résoudre au niveau des routes, et qui persiste ailleurs.

8. Les programmes FED de l’UE ont glo-balement contribué à un renforcement

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de capacités et de compétence des ins-titutions bénéficiaires. Les activités de substitution ont persisté dans certains secteurs, alors qu’elles ne sont pas tou-jours bien assimilées, donc durables, dans d’autres. Des problèmes de gou-vernance de fonds persistent souvent.

9. Des interventions plus directes ont aus-si permis pour un temps d’améliorer les conditions de vie de la population, une approche qui s’apparente à une ap-proche d’aide d’urgence, de réhabilita-tion, et de développement, appliquée dans les Etats fragiles, mais qui n’est pas toujours justifiée dans un pays comme le Cameroun.

Recommandations prioritaires

1. Alors que l’UE finalise le choix de ses secteurs de concentration dans le cadre du 11ème FED, la valeur ajoutée des différentes modalités de finance-ment au sein du PIN et la pertinence des autres instruments et des autres politiques communautaires hors PIN doivent faire l’objet d’une articulation plus explicite.

2. L’UE devrait commencer à intégrer des éléments d’économie politique de façon plus systématique et visible lors de la conception et la mise en œuvre de son appui. Des pistes de solution pour aider

à mitiger ces contraintes pourront alors être explorées.

3. L’UE, en concertation avec les autres partenaires techniques et financiers, doit revoir ses attentes de suivi, de re-porting et de dialogue sur l’état de mise en œuvre des programmes qu’elle sou-tient dans le cadre du DSCE et les dis-cuter et communiquer clairement avec le gouvernement.

4. L’UE doit continuer à assumer son rôle de leadership dans les mécanismes de concertation entre les partenaires tech-niques et financiers et le gouverne-ment, en insistant en particulier sur le besoin d’élaborer une feuille de route sur les scénarios, benchmarks, et op-tions possibles pour une gestion har-monisée de l’aide au Cameroun.

5. L’UE doit s’orienter vers une approche plus approfondie du renforcement de capacités, permettant une meilleure prise en compte de toutes les dimen-sions de développement institutionnel, y compris la question du leadership, de la culture de la fonction publique, et du contexte politique.

6. La programmation en cours du 11ème FED pourra refléter les acquis et les dé-fis relevés dans cette évaluation, no-tamment dans le secteur de la justice, de la gestion des finances publiques, du développement rural et des routes.

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Executive summary

Objectives of the evaluation

The evaluation’s objectives are:

To provide the relevant European Un-ion (EU) services and the wider public with an independent and global evalua-tion of its past and present co-operation and partnerships with the Republic of Cameroon.

Identify key lessons and recommenda-tions in order to improve the current and future EU strategies, programmes and actions.

The evaluation covers the time period from 2007 to 2012, which corresponds to the last year of the 9th European Development Fund (EDF) (2007) and the 10th EDF (2008-13) until 2012. The evaluation also considers and examines EU co-operation instruments outside EDF, especially its support to the banana sector and civil soci-ety through the thematic budget lines.

The evaluation questions cover the EU support in the fields of justice, public fi-nance management, civil society organisa-tions (CSOs), governance in the forest sec-tor, the road sub-sector, rural development in the Great North (“Grand Nord”) and the banana sector. Two cross-cutting questions on coherence and coordination are includ-ed.

The evaluation criteria include: relevance, effectiveness, efficiency, impact, sustaina-bility and the value added of the EU sup-port.

Country context

Cameroon is a middle-income country. Its economy is the region’s most diversified one. Yet, the proportion of the population living under the national poverty line stays relatively high, especially in the rural areas where it is above 50%. The government elaborated a new Growth and Employment Strategy Paper (“Document de stratégie pour la croissance et l’emploi” - DSCE) in 2010. The objectives of the DSCE are: i) to increase growth to a 5.5% annual average over the period 2010-2020, ii) reduce un-

deremployment from 75.8% to below 50% in 2020; and iii) bring the poverty rate down from 39.9% in 2007 to 28.7% in 2020. Cameroon has benefited from a substantial debt reduction after the country reached the threshold requirements under the Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) in 2006. The country is character-ised by a low aid-dependency, with over-seas development aid amounting to less than 3% of its GDP.

The country witnessed unprecedented anti-government demonstrations and hunger riots in 2008. That same year, the country’s Constitution was revised and the provisions on presidential term limits abolished. In power since 1982, President Paul Biya was re-elected in 2011, while the Cameroon People's Democratic Movement maintained its majority in Parliament.

EU’s co-operation context

EU support is characterised by a change in strategic orientations at the beginning of the evaluation period, following the mid-term review of the 2002-2007 co-operation strategy in 2004 and the adoption of a new strategy under the 10th EDF for 2008-2012. Notably, the EU did not retain the provision of budget support as an option for deliver-ing its aid, as initially foreseen in the con-text of its macro-economic and institutional support. Instead the EU reoriented its sup-port towards the promotion of good gov-ernance. Furthermore, the second concen-tration area shifted away from transport in 2002-2007 to economic integration and trade in 2008-2012. Notwithstanding this shift in strategic focus, the EU has on the whole maintained continuity in its support at sector level (apart from justice). In terms of net annual disbursement, the EU stands at the 4th rank in 2010-11, after France, Germany and the World Bank. The finan-cial envelope foreseen under the National Indicative Programs (NIP), financed by the EDF, amounted to 164 M € for the 2002-2007 period and 241 M € for the 2008-2012 period. The EU has also delivered assis-tance to Cameroon through its thematic

xiv


budget lines, incl. the “bananas” budget line, as well as within the framework of its regional strategy and indicative pro-grammes for Central Africa (2002-2007 and 2008-2012).

Evaluation methodology

The evaluation was conducted in four main phases: inception phase (January to March 2013), desk phase (March to June 2013), field phase (June to October 2013) and synthesis phase (November 2013). A sem-inar took place in Cameroon beginning of February to present and discuss the draft final report.

The evaluation team based its final obser-vations on triangulation of different data sources and data collection methods. Field visits were conducted in the North and in Douala and focus groups were organised with the civil society and international do-nors. The main challenges were time con-straints, document availability, and staff turn-over both in the EU Delegation (EUD) and in the Ministries.

Main findings

Support to policy reforms

The EU approach has been to accompany the government and pace its support in line with the country’s sectorial priorities and reform programmes. However, this ap-proach has not produced the intended re-sults in all sectors.

In the justice sector, there is no doubt that EU support is relevant in that it adequately reflects the government’s priorities and population needs. This alignment to the country’s priorities and needs only makes sense in a context of strong political appro-priation. However, the weak engagement by the Cameroonian authorities and key institutions has remained highly problemat-ic, and, poor dialogue around EU support has further aggravated this situation. The Ministry of Justice had different expecta-tions and some beneficiary institutions were not sufficiently involved or sensitised during the design and implementation phases of the EU support.

In public finances, the EU played a lead-ing role during the consultation between

donors and the government on the elabora-tion of the Public Finance Management Modernisation Plan (“Plan de Modernisa-tion des Finances Publiques – PMFP”). Thanks to continuous technical and finan-cial support over several years, the EU has been able to contribute considerably to the launch of a programme-budget approach in the country. Its historical support to the Chambre des Comptes (Audit Bench) was also effective in building the latter’s capaci-ty, even though the institutional context, in which the Audit Bench operates, has re-mained uncertain. The EU has also shown to be flexible, by accepting to take over from the World Bank support to the installa-tion of a human resources management software. EU support to Public finance management (PFM) reforms has, however, remained confined to financial and tech-nical assistance, with far and few between opportunities for policy dialogue since 2009, when the PMFP was adopted.

In the transport sector, despite commit-ments made by the government and long-term EU institutional support, all the reform elements that were critical to national road maintenance (incl. financing, programming, selection, implementation, monitoring) and were central to EU support have faced sig-nificant blockages.

Support to private sector

EU financial and technical assistance, as part of the “Special Assistance Frame-work”, has contributed to productivity gains in the banana sector. EU support has also allowed a better consideration of environ-mental issues and an improvement in workers’ conditions. Productivity gains nevertheless reached a plateau at the be-ginning of the evaluation period, as a result of a rise in production costs and a drop in yields and exportations since 2009. As a result, the EU support would have only helped the banana sector to survive, be-cause of continued erosion in competitive-ness on the European market.

Finally, the EU has insofar as possible, in-troduced complementarities between the National Indicative Programme and other EU co-operation policies and instruments. The private sector support projects that were carried out in the context of the Eco-nomic Partnership Agreement are a good

xv


illustration of EU efforts to reach greater coherence and continuity. Yet, these efforts have remained largely insufficient and have not produced the intended effects.

Capacity building

EU support has contributed to building the capacity of the country’s institutions, but issues of sustainability remain unresolved.

EU support has helped to boost the partici-pation of civil society organisations (CSOs) in policy dialogue by building their capacity and establishing networks and platforms over the whole country. Yet, much remains to be done to ensure their professionalisa-tion and lasting institutional development. There are only very few competent themat-ic networks able to dialogue with the au-thorities on an equal footing, and in so do-ing, bring a credible and recognised contri-bution to the design and monitoring of de-velopment policies. Moreover, the legal framework regulating the CSOs is far from perfect, and the government has continued to show some reluctance in fully engaging with civil society.

In the field of PFM, the transition towards a programme-budget approach remains frag-ile: Many ministries do not have strategies that are aligned to the DSCE and the links between strategies, medium-term expendi-ture frameworks,- and the investment budget are still loose. Moreover, due to delays in the implementation, EU activities that were envisaged to consolidate the re-forms could not be executed.

For rural development, EU support to the structuration and reinforcement of peasants groups, has provided a sound basis to sus-tainable results in all the reviewed projects. This support, however, has suffered from the relatively short intervention period, which means many of the benefiting struc-tures have remained fragile.

Impact on population

Some projects have had direct impacts on the population’s well-being:

In the justice sector, the most vulnerable populations directly benefited from EU support, by enhancing the inmates’ living conditions and offering them judicial assis-tance. The EU support in the Great North was also concerned with assisting vulnera-ble people. Although the EU alone cannot

cover the whole of the Grand Nord region’s needs, its interventions nonetheless permit-ted the rehabilitation or construction of so-cial infrastructures (roads, schools, water supply) and contributed to an increase in agricultural production in the targeted zones. EU support also helped to establish a cereal stocks replenishment and man-agement system in many villages. Resili-ence problems and food self-sufficiency have however not been resolved,: at the local level, peasants groupings have di-verted the replenished cereal stocks away from their initial objective to finance other more lucrative activities; at the national level, the Observatory on food insecurity, a main component of EU support, was not put in place.

In the transport sub-sector, the EU contrib-uted to an improvement in traffic conditions on the Douala-Chad-Central African Re-public corridor: it rehabilitated critical sec-tions and improved road security (on the Douala-Yaoundé section). The EU inter-vention in favour of road protection also contributed to reduce freight overload.

Co-ordination

The EU is seen as key actor to multi-donor co-operation in Cameroon. The EU delega-tion was fully involved in the multi-partner committee (“Comité Multi-Partenaires”) meetings since 2010 and was lead in four (later three) co-ordination sub-groups. Alt-hough the government participates in the committee meetings, this aid architecture does not provide an effective platform for dialogue on monitoring the implementation of the DSCE.

At an operational level, partners success-fully prevented their interventions from overlapping and ensured their complemen-tarity. Yet, donors rarely take the time to harmonise their positions on the govern-ment’s policies, unless explicitly requested by the government. Aside from a few, largely disappointing, exceptions, the EU has not participated in joint donor financing initiatives, as it was envisaged in the High Level Fora on Aid Effectiveness. The coun-try’s weak public finance management and lack of policy dialogue opportunities largely explain this situation.

xvi


Main conclusions

1 The strategic repositioning between the 9th and the 10th EDF– emphasising governance and the private sector- has led to a more diffused strategic vision. A major inherent difficulty of the EU fi-nancing modalities is that the EU Del-egation in Cameroun has had limited control over key interventions in the “trade and regional integration” sector (bananas) and little involvement in the Economic Partnership Agreement ne-gotiations.

2 EU support to Cameroon is well aligned with the country’s priorities. This strategy of alignment is based on the assumption that the Cameroonian government genuinely owns policies and reforms that the EU supports. Yet, this assumption has proved largely un-realistic in the Cameroonian context.

3 The EU fully assumed its leadership role in the government-partners dia-logue, by combining its co-presidency of the Multi-Partner Committee with its leadership in four sub-groups. None of its demands for monitoring, reporting and dialogue with the government were fully satisfied.

4 With the exception of EU and other donors’ alignment with the country’s priorities, commitments made within the framework of the Paris Declaration have been slow to materialise. Neither the government nor the EU seem to be ready to fully invest in its implementa-tion.

5 The EDF programming is mainly based on a N+3 “project” approach. This fi-nancing modality does not take into account the ambitions of EU interven-tions, most of which follow a longer-term sector-based approach.

6 The EU has maintained a close rela-tionship with Ministries and other bene-ficiary institutions. In every sector, ex-cept justice, it has successfully taken into account their absorption capacity. Its approach, however, has not always been conducive to broad inclusive consultation with all the key actors and institutions.

7 The EU still experiences difficulties linked to quality, supervision and maintenance with the construction and refurbishment of infrastructure. The EU has not managed to solve these issues in the field of road construction and other areas either.

8 The EU’s EDF programmes have overall contributed to reinforcing the capacity and competency of the bene-ficiary institutions. Activities have re-mained substitution activities in some sectors; others have focused on ca-pacity building but not been sufficiently assimilated to ensure sustainable re-sults. Deeply ingrained governance problems often persist.

9 More direct interventions have permit-ted an improvement of the population’s living conditions in the short run. Yet, this approach is similar to one linking emergency aid with rehabilitation and development, in Fragile States, and may not always be justified in a coun-try like Cameroun.

Main recommendations

1 As the EU is finalising its focal sectors under the 11th EDF, the added value of the different financing modalities within the National Indicative Programme and the relevance of other Community in-struments and policies should be sub-ject to more explicit linkages. .

2 The EU should start integrating ele-ments of political economy more sys-tematically and visibly during the de-sign and implementation of its support. Solutions to mitigate these political economy constraints could then be better explored.

3 The EU, with other donors, should re-visit its monitoring, reporting and dia-logue expectations for the programmes it supports within the context of the DSCE. These expectations should be discussed and communicated clearly with the government.

4 The EU should continue to take the lead in the consultation process be-tween donors and the government, and, in particular, insist on the need for a roadmap on possible scenarios,

xvii


benchmarks and options for harmo-nised aid in Cameroon.

5 The EU should move towards a more holistic approach to capacity building, by giving greater consideration to all the dimensions of institutional devel-opment (incl. leadership issues, public function culture and political context).

6 The ongoing design of the 11th EDF programmes could build on the specific results and challenges mentioned in this evaluation, especially in the justice sector, public finance management, ru-ral development and road construction.

xviii


1


1 Introduction

1.1 Objectifs et champ de l’évaluation

D’après les termes de référence, les objectifs principaux de l’évaluation sont de :

rendre des comptes et fournir aux services de l'Union européenne ainsi qu'à un public plus large une évaluation indépendante et globale de ses relations de coopération et de partenariat passées et présentes avec la République du Cameroun;

identifier des leçons clés et formuler des recommandations en vue d'améliorer les stratégies, les programmes et les activités, actuelles et futures, de l'Union euro-péenne.

Le champ de l’étude tel que défini dans les TdR couvre : « l'ensemble des stratégies de coopération et des accords et tous autres engagements officiels entre l'Union européenne et la République du Cameroun, ainsi que les actions liées à leur mise en œuvre, au cours de la période 2007-2012 ».

Du point de vue temporel, cette évaluation couvre donc la dernière année du 9ème Fonds européen de développement -FED (2007) et le 10ème FED (2008-13) jusqu’en 2012.

Du point de vue thématique, l’évaluation couvre les secteurs suivants :

la gouvernance, et notamment:

le secteur judiciaire et de la réforme de la justice,

la gestion des finances publiques,

la gouvernance forestière,

les résultats du dialogue politique,

le renforcement de la société civile ;

l'intégration économique, le développement du secteur privé, et le commerce, et no-tamment:

les dynamiques économiques (y compris l’appui à l’accord de partenariat éco-nomique ou APE), ainsi que

la facilitation du commerce via l'intégration routière régionale ;

l'appui au développement rural (y compris les mesures d'accompagnement « Ba-nanes »).

L’évaluation traite des questions de genre, d'environnement, de fragilité et de développement institutionnel et des capacités de manière transversale et donc systématique.

En outre, l’équipe d’évaluation prend note que les interventions d'aide humanitaire (ECHO) ainsi que de la Banque européenne d’investissement (BEI) ne rentrent pas dans le champ de l'évaluation.

Le présent rapport documentaire de l’évaluation de la coopération de l’Union européenne avec la République du Cameroun présente les premiers résultats basés sur l’analyse des documents disponibles.

Le rapport se compose de deux volumes.

Les principales sections du rapport sont présentées dans le Volume I, qui se compose de :

Section 1 : Introduction : Objectifs et champ de l’évaluation ;

Section 2 : Approche méthodologique globale ;

Section 3 : Contexte de la coopération de l’UE avec la République du Cameroun ;

Section 4 : Réponses aux questions d’évaluation ;

Section 5 : Conclusions ;

Section 6 : Recommandations.

2


Le rapport documentaire comprend également plusieurs annexes présentées dans le Vo-lume II:

Annexe 1 : Matrice d'évaluation détaillée ;

Annexe 2 : Liste détaillée des interventions de l’UE au Cameroun (2007-2012) ;

Annexe 3 : Liste des personnes rencontrées pendant la phase de terrain.

1.2 Approche méthodologique

1.2.1 Aperçu du processus d’évaluation

L'évaluation a été menée en trois phases principales : la phase de recherche documentaire, la phase de terrain et la phase de synthèse. La dernière phase inclue un séminaire au Ca-meroun pour présenter et discuter le rapport final provisoire. Le schéma ci-dessous présente de façon synthétique les éléments clés de chaque phase, y compris : les principales tâches, les points où des réunions du groupe de référence (GR) se tiendront ainsi que les résultats attendus et « délivrables » pour chaque phase.

Schéma 1 Processus de l’évaluation

Etape de

structuration

Recherche

documentaire

Phase de

terrain

phase de

synthèse

Deliverables

Réunions

Tâches

principales

Analyse du

contexte de la

coopération

Inventaire des

actions de l’UE

Logiques

d’intervention

Elaboration des QE

& CJ

Détails sur la

méthodologie

Visite préparatoire

Entretiens aux QG

Revue de la

littérature &

Analyse ROM

Finalisation de la

méthodologie

Rédaction de

réponses

préliminaires aux QE

Visite de terrain

(observations,

entretiens, groupes

de discussion,

études de cas…)

Debriefing avec la

Délégation

Rédaction des

réponses complètes

aux QE

Rédaction des

conclusions et

recommandations

Rédaction du

rapport final

Séminaire dans le

pays pour présenter

le rapport final

provisoire

Présentation de

type PowerPoint®

Rapport de

démarrage

Rapport de phase

documentaire

Présentation de

type PowerPoint®

Rapport final

(provisoire/final)

Présentation de type

PowerPoint® et compte

rendu (séminaire)

Note de contrôle qualité

GR GR GR GR Sem

GR: réunion Groupe de référence; Sem: Séminaire dans le pays

GR

Phase de recherche documentaire

3


1.2.1.1 Approche pour la phase documentaire

Les principales activités de la phase documentaire ont consisté en la collecte et l'examen des informations disponibles. Le processus de collecte de données a commencé lors de la phase de démarrage et a continué au cours de la phase documentaire avec une collecte systématique d'informations provenant de diverses sources.

Les principales sources d'information qui ont été utilisées sont les suivantes:

La base de données CRIS1: les données financières et tous les documents de projet disponibles (y compris les rapports ROM) ont été téléchargés pour l’ensemble des in-terventions de l’UE au Cameroun ;

D'autres documents mis à disposition par les délégations de l'UE au Cameroun (à la demande de l'équipe d'évaluation) ;

Des informations complémentaires sur le contexte de la coopération de l’UE au Ca-meroun, contenues dans différents sites de l’UE, d'autres donateurs, ministères et les acteurs non étatiques actifs au Cameroun.

Pour chaque question d’évaluation, l'équipe d'évaluation a vérifié qu’un ensemble complet de documents était disponible, y compris:

Les documents décrivant les interventions de l’UE (par exemple les conventions de financement, les dispositions techniques et administratives, etc.), les propositions de projets avec annexes (tels que les budgets, les cadres logiques et les plans de tra-vail) ;

Les rapports de mise en œuvre préparés par les organismes de mise en œuvre de l’appui de l’UE, les Rapport sur la Gestion de l'Aide Extérieure (EAMR) élaborés par la Délégation de l’UE ;

Les rapports disponibles de suivi et d'évaluation internes et externes des interven-tions de l’UE, y compris les rapports des missions « Result-oriented monitoring » (ROM), les revues à mi-parcours et les rapports d'évaluation.

Durant tout le processus de collecte d'informations, l’équipe d'évaluation a bénéficié du sou-tien de la part de l’unité d’évaluation de DEVCO et de la DUE. Ce soutien a été particulière-ment utile car une partie considérable de la documentation n’était pas disponible dans la base de données CRIS.

Pendant le processus de collecte et d'analyse des données, l'équipe d'évaluation a identifié un certain nombre d’informations manquantes à compléter lors des phases suivantes.

L'ensemble du processus de collecte et d'analyse des informations a abouti à la formulation de résultats préliminaires, de lacunes à combler et d’hypothèses à tester dans les pro-chaines phases.

1.2.1.2 Approche pour la phase de terrain

Pour la phase de terrain, la principale méthode de collecte a consisté en des entretiens individuels semi-structurés. D’autres méthodes, notamment des focus groups, des visites de terrain, et analyse documentaire supplémentaire, seront aussi utilisées pour certaines ques-tions. L’équipe effectuera un travail de triangulation, en comparant et consolidant les obser-vations obtenues à partir des différences sources et méthodes de collecte de données.

Entretiens: Des entretiens individuels semi-structurés avec les principales parties prenantes des programmes de l’UE, ont été organisés à Yaoundé. Ces entretiens permettront de vérifier les observations préliminaires et combler les déficits d’information identifiés lors de la phase documentaire. Une liste de questions corres-pondant aux indicateurs et CJ des QEs sectorielles et transversales sera préparée par les membres de l’équipe au préalable. Une liste finalisée des organisations ren-contrées par question d’évaluation est disponible Annexe 3 (Volume II).

1 Le « Common RELEX Information System » d’EuropeAid

4


Les focus group/ groupes de discussions : Des groupes de discussion ont été or-ganisés sur le terrain pour recueillir les points de vue de certains groupes, et discuter des questions d'importance majeure pour l'évaluation, ainsi que pour assurer la ré-troaction des opinions divergentes, ce qui a permis une analyse plus en profondeur. Afin de réaliser leur potentiel, l'équipe d'évaluation a déterminé le sujet de chacune des groupes de discussion de manière individuelle, ainsi que la composition du groupe des participants (par exemple les femmes seulement). Cela a permet d'assu-rer que les exercices sont suffisamment précis et ciblés. Les groupes de discussions sont un outil précieux pour aider les évaluateurs à comprendre les processus et les motivations qui sous-tendent les actions et décisions.

Visite de terrain : Un certain nombre d’activités ont été mises en œuvre à Yaoundé (par ex., entretiens, groupes de discussion). Cependant, l’équipe a également mené des activités de terrain hors de la capitale (par ex., entretiens, groupe de discussion, observations directes), dans le nord du pays et à Douala.

Certaines zones reculées ont représenté un réel défi pour les visites terrain à cause du manque d’infrastructure et préoccupation sécuritaire, en particulier dans le nord et l’extrême nord du pays. Le choix des visites de terrain et l’itinéraire de l’équipe a été finalisé avec l’appui de la Délégation pendant la préparation de la phase de terrain.

L’analyse documentaire supplémentaire a eu lieu en prenant en compte les nou-velles données recueillies au cours de la phase de terrain. Il s’agissait de documents qui n'étaient pas disponibles lors des phases précédentes de l'évaluation ou à de rapports provenant de parties prenantes qui n'avaient pas été rencontrées avant. Ces informations ont été intégrées dans les réponses aux QE.

Le tableau ci-dessous présente le choix des outils de collecte de données par question d’évaluation.

Tableau 1 Outils de collecte de données

Question d’évaluation Entretiens semi-

structurés

Focus Group

Analyse statistique

Visite de

terrain

Documents et coupure de presse

QE1 – Justice ● ○

QE 2 - Finances publiques ● ○ ○

QE 3 - Société civile ○ ● ○

QE 4 – Gouvernance forestière ● ○

QE5 – Infrastructures ○ ○ ○ ●

QE6 – Développement rural ○ ○ ○ ●

QE7 - Bananes ○ ○ ○ ●

QE8 - Cohérence ●

QE9 - Synergie ○ ●

5


Lors de l’ensemble de l’évaluation, les membres de l’équipe ont pris en compte l’ensemble des interventions de l’UE ayant trait à leurs QEs respectives sur la période considérée. Les lignes thématiques ont aussi été inclues lorsque considérées pertinentes. Prises dans leur ensemble, les QEs sectorielles et transversales permettent d’évaluer la coopération euro-péenne au Cameroun dans sa globalité, les interventions choisis couvrant les différentes zones géographiques, bénéficiaires, périodes d’exécution, le choix des instruments et moda-lités de gestion de l’aide de la coopération de l’UE au Cameroun. Les interventions sélec-tionnées et prises en compte dans l’analyse sont listées dans le Tableau 2.

1.2.2 Mix d’outils pour répondre aux questions d’évaluation

La description des outils présentés ci-dessus indique comment les différents outils ont été combinés et ont permis à l'équipe d'évaluation de construire une analyse globale pour cha-cune des questions d'évaluation. Cette évaluation suit le modèle de convergence de triangu-lation méthodologique. Cela signifie que les différentes méthodes et outils sont utilisés simul-tanément dans le processus d'évaluation afin de générer des données quantitatives (telles que l'analyse des statistiques) et qualitatives (entretiens, focus groupes, etc.). Pour chacun de ces outils, les évaluateurs ont effectué des analyses distinctes, formulé les résultats, et puis comparé les résultats obtenus dans les différentes étapes de façon régulière, ainsi que dans la phase de synthèse (voir schéma ci-dessous).

Schéma 2 L'approche de convergence de la triangulation méthodologique

Collecte des

données

QUANTITATIVES

Interprétations

QUANTITATIVE et

QUALITATIVE

Analyse des

données

QUANTITATIVES

Résultats

QUANTITATIFS

ANALYSE

COMPARATIVE

Collecte des

données

QUALITATIVES

Analyse des

données

QUALITATIVES

Résultats

QUALITATIFS

6


Tableau 2 Interventions sélectionnées pour la phase de terrain

Numéro con-

trat/décision Instrument Titre de l’intervention

Montant contracté

2

Montant dé-caissé (en

janvier 2013)

Phase doc-umentaire

Phase de terrain

Commentaires

QE1 - Justice

D-20958 10e FED Programme d'appui au secteur de la justice au Came-roun

16.114.796 € 11.007.975 € ● ● Toutes les interventions FED mises en œuvre au cours de la période d’évaluation sont prises en compte pour l’analyse documentaire et la visite de terrain D-20712 9e FED Programme d'amélioration des conditions de détention

et respect des droits de l'homme (phase II) 7.481.380 € 5.992.915 € ● ●

QE 2 - Finances publiques

D-20699 9e FED PAGT - Programme pour l'amélioration de la gouver-nance et de transparence dans la gestion des finances publiques

8.248.082 € 6.617.150 € ● ● Toutes les interventions FED mises en œuvre au cours de la période d’évaluation sont prises en compte pour l’analyse documentaire et la visite de terrain

D-21326 10e FED Programme d'appui à la réforme des finances pu-bliques

7.067.365 € 2.373.765 € ● ●

D-18840 9e FED Programme pour l'amélioration de la programmation des dépenses publiques (PAPDEP)

3.528.068 € 2.981.102 € ● ●

QE 3 - Société civile

Société civile (FED)

D-20748 9e FED Programme d'appui à la structuration de la société civile

5.282.508 € 5.282.508 € ● ● Le PASC constitue la suite du PASOC. Les visites de terrain se situeront à Yaoundé et une ou deux régions du pays (probablement en combinaison avec les visites de terrain portant sur les QE 6 et 7.)

D-22071 10e FED Programme d'appui à la Société Civile - PASC 4.671.057 € 1.261.064 € ● ●

Société civile (Ligne Budgétaire)

C-254960 EIDHR Forest Voices : promoting the right of indigenous forest communities in the TRIDOM

102.925 € 82.340 € ● Localité du projet très éloignée

C-210290 DCI-NSAPVD Festival International du Film des droits de l'homme de Yaoundé

65.000 € 63.000 € ● ●

C-210218 DCI-NSAPVD Promotion de la bonne gouvernance locale et publique et de renforcement des capacités politiques des ANE

594.551 € 499.155 € ● Site du projet trop éloigné

C-284681 DCI-NSAPVD TIC pour la Gouvernance locale et le budget participatif (TIC-Gouv)

722.232 € 172.554 € ● Projet a commencé en septembre 2012 seulement

C-284989 DCI-NSAPVD Mairies Eau et Santé 715.753 € 303.495 € Projet ayant des objectifs majeurs qui n’entrent pas dans

2 NB : Les chiffres correspondent à la somme des montants contractés pour chaque intervention au cours de la période d’évaluation. Ils ne correspondent donc pas nécessairement à ceux inscrits dans les Conventions de Financements (car certains contrats peuvent avoir été signés en dehors de la période d’évaluation).

7


Numéro con-


Montant contracté

2


janvier 2013)

Phase doc-umentaire

Phase de terrain

Commentaires

le sujet de la QE

C-171654 DCI-NSAPVD Programme d’amélioration de la Gouvernance par une implication citoyenne active à la mise en œuvre des Politiques publiques de lutte contre la pauvreté

482.423 € 398.182 € ● ● Visite possible dans la région du centre (sous réserve)

C-210199 DCI-NSAPVD Des radios pour une politique citoyenne 473.000 € 300.805 € ● Projet ayant des objectifs majeurs qui finalement n’entrent pas dans le sujet de la QE

C-134976 ONG-PVD Prise en charge à base communautaire des personnes affectées et infectées par le VIH/SIDA

734.829 € 692.623 €

Projets ayant des objectifs majeurs qui n’entrent pas dans le sujet de la QE

C-302160 DCI-NSAPVD Route des Chefferies 2 : un réseau d'acteurs pour la valorisation du patrimoine et le développement touris-tique de la région Ouest Cameroun

688.424 € 223.413 €

C-145103 ONG-PVD Eau jaillissant du carrousel dans le Mbam et Inoubou-Cameroun

562.500 € 385.263 €

C-171874 DCI-NSAPVD Projet de santé urbaine de Garoua 524.872 € 515.145 €

C-210319 DCI-NSAPVD Amélioration de la prise en charge sanitaire des popu-lations vulnérables de la Province de l'Est du Came-roun par le renforcement des capacités de la Croix-Rouge camerounaise

519.186 € 429.186 €

C-167841 DCI-NSAPVD Renforcer des compétences des autorités locales du Cameroun et du Congo et leurs associations natio-nales

500.000 € 430.837 €

C-284778 DCI-NSAPVD Appui à la gouvernance locale de la commune de Bafoussam II par le renforcement du dialogue entre les élus et la population

453.292 € 89.400 €

C-284694 DCI-NSAPVD Renforcement des capacités d'autogestion des pro-cessus de développement au niveau local

450.000 € 90.600 €

C-171954 DCI-NSAPVD Production and marketing of garden crops and live-stock by small scale farmers in the West, Littoral and Centre Provinces of Cameroon

442.288 € 442.288 €

C-210217 DCI-NSAPVD Projet de mobilisation des femmes en âge de voter des régions de l'ouest, du littoral et du centre en vue de leur participation massive aux élections présidentielles de 2011

352.081 € 281.665 €

C-244765 DCI-NSAPVD Extension des services financiers de deux établisse-ments urbains et périurbains en milieu rural

320.000 € 138.687 €

C-284795 DCI-NSAPVD Projet d'Appui de la Commune d'arrondissement Yaoundé 6 à la maitrise d'ouvrage et la participation

319.979 € 92.224 €

8


Numéro con-


Montant contracté

2


janvier 2013)

Phase doc-umentaire

Phase de terrain

Commentaires

citoyenne

C-210231 DCI-NSAPVD Education et assainissement dans le département du Mayo-Kani

303.491 € 303.491 €

C-254952 EIDHR Dignité en détention (DIDE) : promotion du respect des règles minimales de droit des personnes détenues en milieu carcéral camerounais

299.858 € 169.545 €

C-210120 DCI-NSAPVD Appui à la décentralisation et à la participation au développement local des minorités autochtones pyg-mées (Baka) dans la boucle du Dja

298.630 € 256.853 €

C-254788 EIDHR Projet d'assistance et d'encadrement des minorités homosexuelles

284.710 € 250.619 €

C-135308 ONG-PVD Support project for production of garden crops and livestock by small scale farmers in the North-West Province of Cameroon

269.587 € 269.587 €

C-210356 DCI-NSAPVD Gestion Intégrée et Participative des déchets urbains 250.907 € 210.386 €

C-172482 DCI-NSAPVD PROGRAMME DE DEVELOPPEMENT DES QUAR-TIERS URBAINS DEFAVORISES « Appui au dévelop-pement local participatif dans 11 quartiers d’habitats précaires des communes de Yaoundé II, Yaoundé IV, Yaoundé VI et Yaoundé VII. »

225.126 € 224.278 €

C-210293 DCI-NSAPVD Promotion, financement et accompagnement de l'auto-entreprenariat des jeunes à Yaoundé, par la création d'une pépinière d'entreprises

221.050 € 183.497 €

C-254945 EIDHR Défense des droits des personnes détenues et amélio-ration de leurs conditions de détention au Cameroun (3DACDET)

213.127 € 95.505 €

C-254951 EIDHR Promouvoir le respect des droits de l'homme en milieu carcéral en renforçant sa visibilité dans les médias

200.000 € 160.000 €

C-210247 DCI-NSAPVD Renforcement des capacités en gestion du patrimoine et des unités de planification participative en processus démocratique dans les communes du Mayo Danay

191.000 € 162.491 €

C-210266 DCI-NSAPVD Projet d'Appui à l'Insertion des Jeunes Artisans de la ville de Yaoundé

189.076 € 172.397 €

C-146656 ADM-MULTI Thematic Instruments and Programmes: reinforcing the civil society - Yaoundé Regional Seminar – Cameroun

152.715 € 152.715 €

C-171849 DCI-NSAPVD Opération eau potable pour la commune de Monatélé 129.518 € 129.518 €

C-171826 DCI-NSAPVD Projet d’Appui à la Participation des Pygmées Baka à 121.200 € 121.200 €

9


Numéro con-


Montant contracté

2


janvier 2013)

Phase doc-umentaire

Phase de terrain

Commentaires

la Gestion Forestière et Accès aux Bénéfices dans le Département du Haut Nyong au Cameroun

QE 4 – Gouvernance forestière

D-20957 10e FED APPUI A LA GOUVERNANCE FORESTIERE VIA PROCESSUS FLEGT

6.688.258 € 3.906.112 € ● ● La question d’évaluation 4 concerne la gouvernance forestière et couvre par conséquent l’intervention FLEGT. Il a été décidé avec la DUE lors de la mission prépara-toire que les visites de terrain seront limitées à Yaoundé.

C-266018 DCI-ENV Accompagnement des OSC et des communautés à l'amélioration de la gouvernance forestière : appui à l'observation externe des forêts

98.500 € 53.802 € ● ●

C-266425 DCI-ENV Nature+ Appui à la mise en œuvre du FLEGT dans les forêts communautaires

99.719 € 79.774 € ● ●

D-17791 9e FED ECOFAC IV programme régional de gestion des res-sources naturelles d’Afrique centrale

2.923.145 € 2.896.268 € ● ● La dimension FLEGT incluse dans le programme ECO-FAC a été couverte par la QE ainsi que l’aspect régional.

D-19801 DCI-ENV Allocation from 2008 to Call for Proposals Eu-ropeAid/126201/C/ACT/Multi under the ENRTP

357.273 € 324.519 € Projets qui ne rentrent pas dans le champ de la QE

D-20656 DCI-ENV General Call for Proposals for Priority 1, 2 and 5 of the strategy paper ENRTP

3.487.139 € 1.057.207 €

D-20657 DCI-ENV Support measures from 2009 budget under ENRTP 39.827 € 39.827 €

QE 5 – Infrastructures

D-20905 10e FED Programme routier 10eme FED 85.808.152 € 59.593.115 € ● ● Ces projets constituent l’ossature de l’approche secto-rielle de l’UE. Les visites de terrain couvriront les axes Yaoundé-Douala et Yaoundé-Garoua. Elles comporte-ront une inspection visuelle, des entretiens avec les transporteurs, les postes de pesage et les autorités locales. Une visite sera réalisée dans deux villages à 10 et 20 km à l’intérieur à partir d’un tronçon réhabilité par l’UE.

Le reste des entretiens aura lieu auprès des services centraux à Yaoundé.

D-19071 9e FED Programme routier 9eme FED 54.521.370 € 53.939.405 € ● ●

D-21538 10e FED Programme Routier 10ème Fed - 2ème tranche 42.302.046 € 13.388.927 € ● ●

D-21779 10e FED Sécurisation du barrage du lac Nyos 8.807.168 € 3.160.217 € Projets ayant des objectifs majeurs qui n’entrent pas dans le sujet de la QE

D-18942 9e FED Aménagement des voies d'accès au Lac Nyos 2.177.407 € 1.877.976 €

D-21375 10e FED Programme d'Appui au Plan de Modernisation des Douanes (PAPMOD)

4.670.217 € 1.971.609 €

QE 6 - Développement rural

D-21354 10e FED Programme de Développement Rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême-Nord

13.442.392 € 7.681.226 € ● ● Programme le plus important actuellement en phase de mise en œuvre

D-21465 10e FED Programme d'Amélioration de la Productivité Agricole 10.982.057 € 2.916.162 € ● ● Visite à durée (très) limitée, car le programme ne vient

10


Numéro con-


Montant contracté

2


janvier 2013)

Phase doc-umentaire

Phase de terrain

Commentaires

(PAPA) que de démarrer

D-18939 9e FED Programme de microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de Bakassi

3.705.952 € 3.236.152 € ● Projet déjà terminé assez longtemps et zone d’action du projet très éloignée

D-19023 9e FED Programme de sécurité alimentaire dans les trois Provinces du Cameroun septentrional

2.704.926 € 2.704.926 € ● ● Projet déjà terminé, mais important de visiter sa zone d’action car seul projet à visant explicitement la sécurité alimentaire

C-284974 DCI-NSAPVD Concertation entre communes et organisations d’éleveurs en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun

597.979 € 177.181 € ● ● Courte visite possible si le temps le permet (projet a démarré fin 2012 seulement)

Stabex Assistance Technique pour la poursuite de la consoli-dation des groupements de paysans dans le départe-ment du Logone et Chari

● Pas de visite possible car zones de projet très éloignées.

QE 7 - Bananes

D-20090 BAN Cameroun ATF 2008 4.499.238 € 3.625.345 € ● ● Toutes les interventions ont été axées sur l’appui à trois entreprises: le Cameroon Development Corporation (CDC), la Société des Plantations de Mbanga (SPM) et la société des Plantations du Haut Penja (HPH). Les trois sociétés seront visitées.

D-17000 BAN CM- ATF 2004 4.251.954 € 4.251.954 € ● ●

D-19434 BAN Cameroun ATF 2007 4.236.002 € 3.707.255 € ● ●

D-3439 BAN CAMEROON 2002 - PRG. Assist. Techn. et Financ. Au secteur bananier 2002

3.694.096 € 3.694.096 € ● ●

D-17651 BAN Cameroun assistance aux fournisseurs traditionnels de bananes 2005

3.220.866 € 3.206.284 € ● ●

D-18416 BAN Assistance Technique et Financière (ATF) à la filière bananière camerounaise (2006)

3.032.801 € 3.017.348 € ● ●

D-3109 BAN Cameroun 2001 - banana support programme 1.995.111 € 1.995.111 € ● ●

D-5637 BAN Cameroun Bananes 2003 127.415 € 127.415 € ● ●

QE 8 et QE 9 transversales

D-18833 9e FED Programme d'appui et de soutien à l'accord de parte-nariat économique (PASAPE)

6.388.997 € 5.494.798 € ● ●

Toutes interventions des QEs 1, 2, 3, 4, 5, 7, 7 ● ● Les questions transversales couvrent l’ensemble de la coopération de l’Union européenne avec la République du Cameroun

11


1.2.3 Plan de travail

Au cours de l’évaluation, le plan de travail a été révisé comme suit :

Tableau 5 Calendrier global

Phases et étapes

d'évaluation

Notes et rapports Dates Réunions/communications

Phase de recher-che documentaire

Janvier - juillet 2013

Etape de

structuration

25 janvier 2013

Séance d'information à Bruxelles

Présentation de type Pow-erPoint®

13 février 2013 Réunion du Groupe de Référence

18-20 février 2013 Courte visite préparatoire sur le terrain

Rapport provisoire de lan-cement

1er

projet 12 mars 2013

2ème

projet 11 avril 2013

15 mars 2013 Réunion du Groupe de Référence

Rapport final de lancement 17 avril 2013

Etape de recher-che documentaire

Rapport documentaire provisoire

1er

projet 14 mai 2013

2ème

projet 11 juin 2013

27 mai 2013 Réunion du Groupe de Référence

Rapport documentaire final

11 juillet 2013

Phase de terrain

1ère

phase juin-juillet 2013

2ème

phase oc-tobre 2013

Exposé de la mission avec DUE

Présentation de type

PowerPoint® 17 octobre 2013

Réunion du Groupe de Référence

Phase de synthèse (+séminaire)

Novembre – mars 2013

1

er projet de rapport final

Novembre 2013 Réunion du Groupe de Référence

2ème

projet de rapport final Janvier 2013

Présentation de type Po-werPoint® + compte-rendu

Février 2014 Séminaire dans le pays partenaire : 4 février 2014

Rapport final +

autres délivrables Mars 2014

12


2 Contexte de la coopération de l’UE avec la République du Came-roun

2.1 Aperçu du contexte du pays

2.1.1 Contexte politique

Deux élections marquent les années 2007-2012 au Cameroun: les élections municipales et législatives de 2007 et les élections présidentielles d’octobre 2011. Ces élections ont entéri-né le régime en place depuis 1982. En 2007, le Rassemblement Démocratique du Peuple Camerounais (RDPC) a remporté une majorité de 153 sièges au Parlement. En 2011, le pré-sident Paul Biya a été réélu avec 78% des voix.

Cette stabilité du régime au Cameroun s’explique en partie par le fait que le président a su ménager certains équilibres au sein du gouvernement sur la base d’alliances régionales et ethniques. Une chronologie des principaux évènements du pays au cours des dernières an-nées (encadré 1) révèle cependant une situation politique fragile et complexe, ainsi que des aspects sécuritaires préoccupants dans le Nord du pays.

Encadré 1 Chronologie des principaux évènements politiques 2007-2012

2007

Juillet – des élections municipales législatives ont lieu. Au Parlement, le RDPC remporte 153 sièges, le SDF 16, l’UNDP 6 et l’UDC 4.

2008

Février – une grève des transports, des manifestations anti-gouvernementales et des émeutes contre la faim éclatent à Yaoundé, Douala, Bamenda et dans d’autres grandes villes, les affronte-ments avec la police faisant de nombreuses victimes.

Avril – Le Parlement révise la constitution et abolit la limitation des mandats présidentiels, susci-tant de vive contestation au sein de l’opposition qui parle de « coup constitutionnel ».

Avril – L’ancien ministre de l’économie, Polycarpe Abah Abah, et l’ancien Ministre de la Santé, Urbain Olanguena Awono, sont arrêtés et accusés de détournement de fonds dans le cadre de l’opération Epervier.

2009

Mars – Visite du Pape Benoît VI, qui cite en exemple la cohabitation pacifique entre Musulmans et Chrétiens.

Juin – M. Philémon Yang succède à M. Inoni à la tête du gouvernement.

2010

Avril – L’éditeur en chef du Cameroun Express, Bibi Ngota, meurt en prison.

Août – le Président Biya procède à un léger remaniement de l'équipe gouvernementale.

Septembre – Des membres de la sécurité sont limogés suite à des rumeurs de coup d’Etat.

Novembre – Dépôt, à Paris (France), d'une plainte contre le président Paul Biya pour « recel de détournement de fonds publics ».

2011

Octobre – Paul Biya est réélu Président avec 78% des votes. L’opposition rejette les résultats et parle de fraude généralisée.

2012

Septembre – Le Ministre Marafa Hamidou Yaya est arrêté et accusé d’enrichissement personnel illégal lors de l’achat du jet présidentiel.

Novembre – Le Président Biya fête 30 ans au pouvoir – la police disperse des manifestations or-ganisées par l’opposition.

2013

Avril – Elections sénatoriales

Sources: International Crisis Group, BBC, diplomatie.gouv.fr

La réélection du Président Biya a été vivement contestée par l’opposition, qui a dénoncé des irrégularités. L’opposition s’était opposée à une révision par le Parlement de la Constitution

13


en 2008 permettant au Président de se représenter pour un nouveau septennat. Les élec-tions législatives et municipales de 2012 ont été repoussées pour permettre la refonte du fichier électorale. Alors que l’opposition reste cependant divisée, la succession au Président Biya, âgé de 80 ans, est devenue un enjeu majeur au sein du RDPC depuis quelques an-nées. Aux questions de légitimité du régime et de succession du Président Biya se rajoute un flou institutionnel préoccupant, les institutions prévues par la Constitution de 1996, no-tamment le Sénat et le Conseil Constitutionnel, n’étant pas encore en place, alors que, selon la Constitution, c’est le président du Sénat qui doit prendre en charge la gestion de l’intérim en cas de vacance du pouvoir.

Au cours des dernières années, la situation sécuritaire est aussi devenue un souci majeur pour les autorités : après des années de conflit, le retrait nigérian de la presqu'île de Bakassi a été complété en 2008. Depuis les actes de piraterie et de banditisme se sont multipliés dans la région. L'enlèvement de sept Français à la frontière avec le Nigéria début 2013 a fait resurgir la peur de voir le Nord-Cameroun se transformer en base arrière de la secte isla-miste nigériane, Boko Haram.

2.1.2 Contexte social

Le pays a connu des tensions sociales sans précédent en 2008, lorsqu’une partie de la po-pulation s’est révoltée contre la flambée des prix du pétrole et produits de première nécessi-té. Même si le gouvernement a depuis pris certaines mesures pour remédier à la situation, le chômage, la corruption, et le coût de la vie demeurent des préoccupations majeures pour les Camerounais. Le gouvernement s’est engagé à faire de la lutte contre la corruption une prio-rité, son « opération Épervier » ayant conduit à plusieurs reprises à l'arrestation de hautes personnalités. Certaines de ces arrestations ont cependant été critiquées comme arbitraires et motivées par des considérations politiques. En 2012, le Cameroun se situait à la 144ème

(sur 174) position dans l’Index de Perception de Corruption de Transparency International. Le pays a aussi été témoin de nombreuses atteintes aux droits humains, dont les arresta-tions et détentions arbitraires par les forces de sécurité, et la restriction aux libertés d’expression, de presse, et d’association.

Le dernier rapport sur le suivi des Objectifs du millénaire pour le développement (2012) montre qu'il est très improbable que le pays puisse atteindre les cibles fixées d'ici 2015. De 2001 à 2007, la proportion de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté national est restée plus ou moins stable à 40,2%. La pauvreté en milieu rural a cependant augmenté pour se situer à 55% alors que celle en milieu urbain a baissé, atteignant 12.2%.3

Tableau 3 Progrès vers les OMDs

OMD 2015 (cibles) 2025 (cibles)

Eliminer l’extrême pauvreté et la faim Invraisemblablement (1) / Potentiellement (2)

Invraisemblablement (1) / Proba-blement (1) / Potentiellement (1)

Assurer l’éducation primaire pour tous

Potentiellement (1) Probablement (1)

Promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes

Potentiellement (1) Probablement (1)

Réduire la mortalité infantile Invraisemblablement (1) Invraisemblablement (1)

Améliorer la santé maternelle Potentiellement (1) Probablement (1)

Combattre le VIH/SIDA, le paludisme et d’autres maladies

Invraisemblablement (1) / Invraisemblablement (1)

Potentiellement (2)

Assurer un environnement durable Potentiellement (2), Prob-ablement (1)

Probablement (3)

Mettre en place un partenariat mon-dial pour le développement

Potentiellement (4) Potentiellement (2), Probable-ment (2)

Source : Ministère de l’Economie, la Planification et l’aménagement du territoire, / UNDP, Rapport National De Progrès Des Objectifs Du Millénaire Pour Le Développement Année 2010

3 La prochaine détermination du seuil de pauvreté était projetée au cours de l’année 2012

14


2.1.3 Contexte économique

L’économie Camerounaise est la plus diversifiée de la région, la répartition sectorielle en pourcentage du PIB étant de 45,4% pour les services ; 26,4% pour le secteur secondaire et 22,9% pour le secteur primaire en 2011. Le Cameroun est doté d’importantes ressources naturelles dont le pétrole, les essences de bois précieux et les cultures agricoles d’exportation (café, coton, cacao). Le gaz naturel, la bauxite, le diamant, l’or, le fer et le co-balt sont des ressources inexploitées.

Tableau 4 Evolution du PNB et de l’inflation au Cameroun (2007-2012)

2007 2008 2009 2010 2011 2012

PNB 3,4 2,6 2,0 3,2 4,1 4,4

Inflation 0,9 5,3 3,0 1.3 2,5 2,7

Source : FMI

Après avoir subi les effets de la crise mondiale en 2008-2009, le pays a connu une reprise économique depuis 2010, qui s’est affermie en 2011 et 2012 avec une croissance du PIB estimée à 4,1% et 4,4% (contre 3,2% en 2010). Les activités non pétrolières (notamment les cultures vivrières, l’exploitation forestière, la construction, le transport, et les télécommunica-tions) ont constitué les principaux moteurs de la croissance -les mesures prises par le gou-vernement dans le secteur agricole ayant permis notamment de relancer la production agri-cole.

L’inflation a été maitrisée en dessous du seuil des 3%, à l’exception de 2008, lorsque les prix du pétrole et denrées alimentaires ont fortement augmenté, donnant lieu à des violences sociales (voir ci-dessus).

Le Cameroun a connu un allègement substantiel de sa dette en 2006 à la suite de l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative PPTE. Le ratio de la dette publique/PIB était d’environ 14% en 2011, une baisse significative comparée au niveau enregistré de 2005 (52%). Après une année exceptionnelle en 2007, l’assistance publique au développement s’est stabilisée autour de 2,7% du PIB.

Mesurés en termes de décaissement annuel net, les principaux bailleurs de fonds au Came-roun sont (de loin) la France, l’Allemagne, la Banque Mondiale, et en 4ème place, l’UE. L’appui de l’UE est réalisé essentiellement sous forme de dons, ce qui la distingue de la Banque Mondiale (prêts concessionnels) et des bilatéraux (remise de dette, C2D).

Tableau 5 10 premiers bailleurs au Cameroun (2010-2011)

Pays donateur Moyenne 2010-11 en M$

France 202

Allemagne 94

Banque Mondiale 80

UE 72

BAD 46

Fonds Mondial 43

Japon 33

Etats-Unis 19

GAVI 19

Canada 10

Source : OCDE-DAC

La balance des paiements du Cameroun est demeurée déficitaire sur la période considérée, malgré un allègement du service de la dette extérieure et un excédent de la balance com-merciale atteint sur certaines années.

L’Union européenne est le principal partenaire commercial du pays, constituant 50% des exportations et un tiers des importations du Cameroun.

15


2.1.4 Politiques de croissance et développement

Concernant les politiques du gouvernement, un Document de stratégie pour la croissance et l’emploi (DSCE) a été finalisé en 2010. Le Gouvernement a aussi élaboré un document de vision partagée du Développement au Cameroun à l’horizon 2035. Les objectifs du DSCE sont de : i) porter la croissance à 5,5% en moyenne annuelle dans la période 2010-2020 ; ii) ramener le sous-emploi de 75,8% à moins de 50% en 2020 avec la création de dizaines de milliers d’emplois formels par an dans les dix prochaines années ; et iii) ramener le taux de pauvreté monétaire de 39,9% en 2007 à 28,7% en 2020.

Pour atteindre ces objectifs, le Gouvernement compte mettre en œuvre, de manière cohé-rente et intégrée trois Piliers: 1) une stratégie de croissance, 2) une stratégie d’emplois, et 3) une stratégie d’amélioration de la gouvernance et de la gestion stratégique de l’État.

Ce document est devenu une référence pour les bailleurs de fonds, y compris l’Union euro-péenne. Le Pilier 1, une stratégie de croissance, fait référence aux infrastructures et amélio-ration de la compétitivité et des capacités de production et d’exportation agricoles.

L’amélioration des infrastructures de base, y compris celle du réseau routier, en facilitant les échanges commerciaux et l’accès des populations aux services sociaux de base est un élément majeur de la réduction de la pauvreté. L’agriculture de subsistance étant pratiquée par 45% de la population, le Gouvernement entend lancer un vaste programme d’accroissement de la production agricole en vue de satisfaire non seulement les besoins alimentaires des populations, mais également des agro-industries.

Le Pilier 3 sur la gouvernance couvre les politiques du Gouvernement envers la justice et les réformes des finances publiques. Pour ce qui concerne la poursuite de la réforme du sys-tème judiciaire, les actions et mesures envisages dans le DSCE visent à renforcer l’indépendance du pouvoir judiciaire et faciliter l’accès et l’amélioration de la qualité du ser-vice de la justice. Le Gouvernement a élaboré le Plan de modernisation des finances pu-bliques (PMFP) élaboré par le Gouvernement sur la base d’un diagnostic PEFA et suite au lancement de la Plateforme de dialogue Gouvernement-Partenaires sur les finances pu-bliques, en 2007.

D’après le dernier rapport de consultation Article IV du FMI de 2012, il existe des faiblesses persistantes dans la gestion des finances publiques, des efforts étant nécessaires pour amé-liorer la mobilisation des recettes hors pétrole, renforcer la chaine des dépenses, et traduire les priorités du DSCE dans les budgets annuels. La situation budgétaire de l'État reste diffi-cile malgré des recettes pétrolières exceptionnelles du fait de l'envolée des prix internatio-naux du pétrole en 2011.

2.1.5 Contexte régional

Le Cameroun est membre du la Communauté économique et monétaire de l’Afrique Cen-trale (CEMAC) de la Zone Franc et de la Communauté économique des Etats de l’Afrique Centrale (CEEAC). L’intégration régionale en Afrique Centrale reste cependant faible, alors que le Nigeria, qui n’appartient à aucune de ces zones, demeure la principale source d’importation du Cameroun.

Même si la situation s’est améliorée depuis les années 1990s, marquées par deux guerres civiles avec de fortes ramifications régionales en République Démocratique du Congo, la situation politique de la région présente des foyers d’instabilité importants, notamment au Tchad et en République Centrafricaine.

2.2 La coopération de l’Union européenne avec la République du Cameroun

2.2.1 Raison d’être de la Coopération de l’Union européenne

La coopération de l’Union européenne au Cameroun sur 2007-12 s’inscrit dans un cadre lé-gislatif et institutionnel précis qu’il faut pleinement prendre en compte pour en comprendre sa raison d’être :

Conformément à l’article 208 du Traité de l'Union européenne, la politique de coopération de l'Union vise à la réduction et, à terme, à l'éradication de la pauvreté. L'Union européenne

16


tient compte des objectifs de la coopération au développement dans la mise en œuvre des politiques qui sont susceptibles d'affecter les pays en développement. La politique de déve-loppement de l'Union et celle des Etats membres se complètent et se renforcent mutuelle-ment.

L'Accord de Partenariat ACP-UE, signé à Cotonou en Juin 2000 et révisé à Luxembourg en juin 2005, vise également à la lutte contre la pauvreté, dans un cadre de développement du-rable, et à l'insertion progressive des pays ACP dans l'économie mondiale en poursuivant une approche intégrée qui combine les composantes économiques, institutionnelles, envi-ronnementales et sociales; cette approche comprend, entres autres, l'appui au secteur privé et les investissements, les réformes et politiques macroéconomiques et structurelles, les ré-formes sectorielles. L'Accord de Partenariat identifie des questions thématiques ou transver-sales que doivent être prises en compte systématiquement, à savoir les questions de genre, l'environnement, le développement institutionnel et le développement institutionnel et des capacités.

Le Consensus européen pour le développement réitère les objectifs de l'Accord de parte-nariat ACP-UE et met l'accent sur i) les engagements internationaux partagés afin d'atteindre les Objectifs du millénaire (OMD), ii) sur l'avantage comparatif de l'Union pour aider les pays partenaires à intégrer la dimension commerciale aux stratégies de développement natio-nales, iii) à soutenir la coopération régionale dans toute la mesure du possible, iv) à concen-trer l'aide dans un nombre de secteurs restreint.

En décembre 2005, le Conseil européen a adopté une stratégie de l'UE pour l'Afrique qui trace un cadre d’action à long terme entre l'Europe et l'Afrique à tous les niveaux: avec les institutions panafricaines telles que l'Union africaine, les organisations régionales et les ad-ministrations nationales. Cette stratégie définit la manière dont l'UE peut appuyer au mieux les efforts de l’Afrique pour atteindre les OMD.

Elle repose sur trois piliers: i) promouvoir certaines exigences clés pour assurer le dévelop-pement durable, telles que la paix, la sécurité et une bonne gouvernance, ii) soutenir l'inté-gration régionale, le commerce et l’inter-connectivité pour favoriser le développement éco-nomique et iii) améliorer l'accès aux services sociaux de base (santé, enseignement) et la protection de l'environnement pour atteindre les OMD 1-6 plus rapidement.

La récente stratégie « Agenda for change »réitère l'objectif prioritaire de réduction de la pauvreté et souligne les liens intrinsèques de ce défi avec le soutien à la démocratie, aux droits de l'homme, à la bonne gouvernance, à l'Etat de droit, à la gestion du secteur public, à la politique et l'administration fiscales, à la lutte contre la corruption, à la sécurité, à la gestion durable des ressource naturelles. Il est crucial aussi que les sociétés offrent un avenir aux jeunes, par le biais d'une croissance économique inclusive et durable, le soutien au secteur privé, l'intégration et le développement régionaux, la création d'un environnement favorable aux entreprises et les accords de partenariat économique.

En outre, au niveau institutionnel de l’UE, à la fin de 2010, au milieu de la période à évaluer, le Service Européen pour l’action extérieure a été créée à l’issue du Traité de Lisbonne. Ces changements institutionnels à Bruxelles ont eu des répercussions sur la coopération externe de l’UE dans les pays partenaires

2.2.2 Aperçu de la coopération de l’UE au Cameroun

La programmation nationale et régionale de l’UE se fonde sur le principe de concentration, à savoir la sélection, grâce au dialogue avec les pays partenaires, d’un nombre limité de do-maines prioritaires, plutôt qu'une dispersion des efforts dans des secteurs trop variés.

La coopération de l’UE au Cameroun sur la période 2007-12 est définie par :

Le cadre de stratégie de la coopération Union européenne-Cameroun (2002-07) ;

Le document de Stratégie Pays (2008-12) ;

La Stratégie Régionale Afrique centrale (2002-2007) ;

Le document de stratégie régionale (2008-12).

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Les documents de stratégie au niveau du pays donnent un aperçu global de la coopéra-tion de l’UE au Cameroun sur les années avenir, et comprennent les secteurs de concentra-tion et hors concentration du FED, les autres instruments, et le dialogue politique. Ils sont accompagnés chacun d’un programme indicatif national propre à chaque FED.

Le 9èmeFED du cadre de stratégie de la coopération Union européenne - Cameroun (2002-07) est constitué d’une enveloppe de 164 M€, les allocations étant prévues comme suit : Transport (82 M€) ; Appui macro-économique (45 M€) et institutionnel (9 M€) ; Enveloppe B (71 M€). L’appui budgétaire a été annulé suite à la Revue à mi-parcours de 2004).

L’enveloppe du Programme indicatif national 10ème FED, constituée de 241 M€, est allouée comme suit :

Domaines de concentration (206,2 M€): Gouvernance ; Intégration économique et commerce ;

Domaines hors concentration (35,08 M€) : Développement rural, Appui à l'Ordonna-teur, Fonds de Coopération Technique ;

Enveloppe B (9,5 M€).

Les stratégies régionales couvrent huit pays, à savoir le Cameroun, le Congo, la Répu-blique démocratique du Congo (RDC), le Gabon, la Guinée Equatoriale, la République cen-trafricaine (RCA), le Tchad et Sao Tomé et Principe.

D’un montant total de 55 M€, l'enveloppe financière régionale de la stratégie Régionale Afrique centrale 2002-2007 couvrait quatre programmes principaux, à savoir le PAIRAC-Programme d'appui à l'intégration régionale ; FASTRAC-Programme d'appui à la facilitation du transport ; PAPS- Programme d'appui à la paix et à la sécurité ; ECOFAC- Programme régional de gestion des ressources naturelles d'Afrique

Le document de stratégie régionale pour le Programme Indicatif Régional du 10ème FED couvre les même huit pays et implique deux organisations régionales : la Communauté éco-nomique et monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC), et la Communauté économique des états de l’Afrique Centrale (CEEAC).Le PIR du 10ème FED est doté d’une enveloppe indica-tive de 165 M €, dont 15 M € dévolus à la Communauté économique des pays des Grands Lacs (CEPGL). Les trois domaines de concentration sont : intégration économique et com-merciale et accompagnement de l’APE (97 M €), gestion des ressources renouvelables (30 M €) et intégration politique (15 M €).

2.3 Logique d’intervention reconstruite

Les différentes composantes de la logique d’intervention sont décrites et détaillées ci-dessous.

2.3.1 Secteur justice

Deux programmes majeurs ont été mis en œuvre dans la période d’évaluation. Le pro-gramme d’amélioration des conditions de détention et respect des droits de l’homme (PA-CET II, 9ème FED) avait comme objectif majeur de faire respecter les droits des personnes dans les prisons durant les différents phases de la procédure pénale. Le Programme d’appui au secteur de la justice (PASJ), 10ème FED) envisage l’amélioration du fonctionnement de la justice commerciale et administrative et la modernisation du système normatif.

Les résultats majeurs que les deux programmes doivent atteindre sont : la gestion ration-nelle, efficiente et .transparente des affaires juridiques, la modernisation du système normatif et un meilleur fonctionnement de la justice administrative et commerciale, et des institutions judiciaires et carcérales. Les impacts envisagés incluent une couverture et accueil améliorés, un accès à la justice amélioré et des conditions de détentions améliorées. La réalisation de ces impacts contribuera à une sécurité judiciaire renforcée, un exercice plus effectif des voies de recours juridique et un climat d’affaires amélioré.

D’après les documents consultés jusqu’à présent, les questions transversales prises en compte dans le secteur de la justice sont les questions de genre, de développement institu-tionnel et des capacités.

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Il apparait aussi que les interventions dans ce secteur pourraient présenter de potentielles synergies avec les interventions de l’UE dans d’autres domaines visant la promotion du sec-teur privé.

En outre, ce secteur comporte une dimension régionale, les droits des affaires camerounais devant s’aligner notamment avec le droit de l'Organisation pour l'harmonisation en Afrique du droit des affaires (OHADA).

2.3.2 Secteur finances publiques

Trois programmes encadrent les activités majeures de l’UE dans ce secteur au cours de la période considérée: le Programme d’appui à la gouvernance et transparence (PAGT) et le Programme d'amélioration de la programmation des dépenses publiques (PAPDEP), sous le 9ème FED, suivi du Programme d'appui à la réforme des Finances Publiques (PARFP) sous le 10ème FED. Le PAGT s’est concentrée entre autres sur le financement d’études et l’élaboration d’une stratégie nationale statistique. Le PARFP a cherché à soutenir l’actualisation de certaines stratégies sectorielles et de leur cadre de dépenses à moyen terme. Le PARFP est composé de deux volets, un volet Finances Publiques et un volet Sta-tistique

Les résultats majeurs attendus de ces interventions sont : i) une planification, exécution et suivi budgétaires améliorés; ii) un contrôle externe des finances publiques renforcé; iii) une planification stratégique sectorielle amélioré et iv) une production et diffusion de l’information statistique améliorée. Ces résultats doivent donner lieu aux impacts spécifiques suivants : 1) Transparence accrue dans la gestion des finances publiques ; 2) Reddition des comptes améliorée ; 3) Collecte fiscale améliorée 4) Suivi et évaluation des politiques de développe-ment améliorés, l’impact intermédiaire étant le renforcement de la gouvernance.

D’après les documents consultés, la question transversale prise en compte dans le secteur finances publiques est avant tout le développement institutionnel et des capacités.

Une forte synergie pourrait exister entre les deux interventions ci-dessus et des éléments de programmation ayant trait au secteur commerce et intégration régionale, plus spécifique-ment, celle lie au renforcement du système douanier, qui devrait permettre une collecte fis-cale améliorée. Ce secteur ne comprend pas de dimension régionale.

2.3.3 Secteur appui aux OSC

L’UE connait une forte tradition d’appui aux OSC camerounaises. Dans la période évaluée deux programmes ont été mis en œuvre, le deuxième se basant sur les acquis du premier. Il s’agit plus concrètement du Programme d’appui à la structuration de la société civile (PA-SOC), sous le 9ème FED, suivi par le Programme d’appui à la société civile (PASC) sous le 10ème FED. Les deux programmes ont visé à renforcer la société civile dans plusieurs do-maines (organisationnel, institutionnel, technique), les ANE considérés comme acteur clé dans le processus de démocratisation du pays.

Les résultats majeurs envisagés de ces deux programmes concernent la (re)connaissance et l’application effective du cadre juridique indicatif (surtout dans le PASOC), l’habilitation des OSC dans les domaines cités ci-dessus et le renforcement des réseaux et plateformes des OSC. Ces résultats doivent permettre une meilleure implication et participation des OSC dans la définition, la programmation, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des politiques et programmes de développement.

D’après les documents consultés, les questions transversales majeures prises en compte dans le secteur d’appui aux OSC sont les questions de genre, d'environnement, de fragilité et de développement institutionnel et des capacités. Les actions d’appui aux OSC sont d’ailleurs de plus en plus conçues et mises en œuvre dans un cadre plus large de la gouver-nance en tant que domaine de concentration (même si dans le DSP l’appui aux OSC est placé sous les interventions hors concentration). Cette démarche stratégique reconnaît la position des OSC en tant qu’acteur clé dans le processus de renforcement de la gouver-nance dans le pays.

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Il est probable qu’il existe aussi des synergies potentielles avec les programmes FED de l’UE et autres interventions financées par les instruments thématiques, comme l’Instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH4), l’instrument ICD-‘Environnement et gestion durable des ressources naturelles, dont l’énergie’5 et, évidem-ment, l’instrument ICD-‘Les Acteurs non étatiques et les autorités locales dans le dévelop-pement6. Il conviendra d’explorer ces synergies dans la phase documentaire.

2.3.4 Secteur gouvernance forestière

Le secteur forestier est d’une importance primordiale pour le Cameroun à la fois sur les plans politiques, économiques et sociaux. Ce secteur est amené à gagner en importance dans le 11ème FED. L’appui de l’UE dans le secteur se concentre sur la gouvernance fores-tière et vise à contribuer au renforcement et à l’amélioration de la gouvernance forestière et de la gestion durable des ressources naturelles au Cameroun.

D’après les documents consultés, les questions transversales prises en compte dans le sec-teur gouvernance forestière sont les questions d'environnement, de fragilité et de dévelop-pement institutionnel et des capacités

Ce secteur comporte aussi une dimension régionale.

2.3.5 Secteur routier / intégration régionale

Le secteur routier a été très important dans le 9ème comme de 10ème FED via la mise en œuvre de deux programmes similaires. Les résultats majeurs de ces programmes peuvent se résumer comme suit : l’amélioration du réseau routier, la préservation de ce réseau et l’accroissement de la sécurité sur l’axe lourd. Ces réalisations devront permettre une meil-leure valorisation des opportunités à l’exportation, une circulation des biens, des matières et des personnes facilitées et le désenclavement des zones de production. Ainsi, l’appui au secteur doit finalement contribuer à une intégration renforcée et un accroissement des ex-portations.

D’après les documents consultés, les questions transversales prises en compte dans le sec-teur routier sont avant tout les questions d'environnement et de développement institutionnel et des capacités. L’environnement est au centre des études d’impact environnemental et social, et fait systématiquement l’objet d’un plan de gestion pour les réhabilitations ou les constructions routières neuves. La dimension changement climatique n’a pas été fortement intégrée. Le développement institutionnel et des capacités a été bien plus qu’une dimension transversale puisque les appuis de l’UE ont également comme objectif de réformer le dispo-sitif institutionnel, de former les différentes catégories de personnel, etc. pour pérenniser l’amélioration des performances. La dimension du genre n’est pas au cœur du dispositif d’étude d’impact environnemental et social, mais est analysée et prise en compte. En re-vanche, la dimension transversale VIH-Sida est a priori intégrée aux projets de construction routière, les chantiers comme ultérieurement les transporteurs constituant des vecteurs im-portants de diffusion de la pandémie.

Ce secteur a aussi une dimension fondamentalement régionale puisque les axes routiers développés avec l’appui de l’UE sont des routes de désenclavement pour le Tchad et la RCA. Ils contribuent également aux échanges interrégionaux domestiques.

L’appui de l’UE est uniquement financé sur les ressources successives des NIP, complété par d’autres programmes ou des instruments thématiques.

2.3.6 Secteur commerce et intégration régionale

Trois programmes encadrent les activités majeures de l’UE dans ce domaine : Le Pro-gramme d’appui et de soutien à l’accord de partenariat économique (PASAPE), le Pro-gramme d’appui au plan de modernisation des douanes, le Programme d’appui à l’amélioration de la compétitivité camerounaise. 4 EIDHR en anglais 5 DCI-ENV en anglais 6 DCI-NSAPVD en anglais

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Les résultats majeurs attendus de ces interventions sont : i) des systèmes de qualité et de normalisation amélioré ; ii) Une mise à niveau des Petites et Moyennes Entreprises du sec-teur productif iii) un système douanier plus performant. Ces résultats doivent donner lieu aux impacts spécifiques suivants : 1) capacité d’exportation améliorée, 2) Echanges commer-ciaux facilités, 3) Collecte fiscale améliorée, les impacts intermédiaires étant un marché ré-gional de l’Afrique Centrale développé et un secteur prive plus dynamique et performance.

D’après les documents consultés, les questions transversales prises en compte dans ce sec-teur sont les questions de genre, d'environnement, et de développement institutionnel et des capacités. Ce secteur a une dimension fortement régionale, notamment avec l’appui au ren-forcement du système douanier.

2.3.7 Secteur développement rural

Les interventions majeures dans ce secteur se sont concentrées dans les zones les plus vulnérables, qui se situent surtout dans la partie nord du pays. Il s’agit notamment de deux interventions majeures dont les objectifs se complètent : un programme de sécurité alimen-taire dans les trois provinces du Cameroun septentrional (9ème FED) et un important pro-gramme de développement rural des régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord.

Se situant dans des zones à besoins multiples, les résultats majeurs visent des objectifs dans quasi tous les secteurs de base : 1) l’amélioration, l’accès aux service de base (santé, éducation, transport), 2) l’amélioration du cadre de vie (eau potable, …), 3) l’augmentation de la production végétale et animale, 4) l’amélioration des capacités et revenus des collecti-vités territoriales, et 5) le renforcement du dispositif de prévention et sécurité alimentaire. Ces résultats doivent permettre une amélioration durable des conditions de vie de la popula-tion (meilleur éducation et soins de santé, satisfaction des besoins en eau potable, augmen-tation des revenus et meilleure assurance de la sécurité alimentaire).

D’après les documents consultés, les questions transversales prises en compte dans le sec-teur de développement rural sont les questions de genre, d'environnement, de fragilité et de développement institutionnel et des capacités. Etant donné que les actions majeures dans ce secteur se situent en dehors des zones de concentration des autres secteurs, le potentiel de création de synergies a été limité. Cette situation pourra changer dans le futur, dans la mesure où la partie septentrionale du pays, zone de concentration des programmes dans le secteur de développement rural, deviendra probablement une zone de concentration dans le 11ème FED.

Il peut y exister aussi des synergies importantes avec d’autres programmes et instruments thématiques comme le programme ‘Développement social et humain’ et l’instrument ‘Les acteurs non étatiques et les autorités locales dans le développement’. Cet aspect sera vérifié dans la phase documentaire.

2.3.8 Secteur bananier

Le secteur bananier a fait l’objet d’une assistance depuis 1999, prioritairement via des pro-grammes d’assistance technique et financière à la filière (via des programmes annuels, 2001 - 2009) et une assistance aux fournisseurs traditionnels de bananes.

Les appuis successifs ont visé les résultats suivants surtout : un accroissement de la rentabi-lité de la production, une amélioration des conditions sociales et environnementale et une gouvernance améliorée de la filière. Ces résultats doivent permettre la réalisation d’une fi-lière plus performante et compétitive qui peut mener à un accroissement des revenus et ex-portations des bananes.

D’après les documents consultés, les questions transversales prises en compte dans le sec-teur de la banane sont les questions de genre, d'environnement et de développement institu-tionnel et des capacités. L’appui à la filière est réglé par le biais du cadre spécial d’assistance au secteur, basé sur des règlements successifs de 1994 et 1999. L’appui au secteur semble se développer selon sa propre dynamique qui s’inspire peu des orientations stratégiques du FED ; il s’agit ici d’une hypothèse qui sera analysée dans les phases sui-vantes.

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Schéma 3 Diagramme logique d’intervention reconstruite

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3 Réponses aux questions d’évaluation

3.1 Question d’évaluation 1 – Secteur justice

Question d’évaluation 1 : Dans quelle mesure la démarche d’appui choisie par l'UE a-t-elle été appropriée afin d’améliorer la qualité de et l’accès à la justice ?

L’Union européenne intervient depuis plusieurs années dans le secteur de la justice au Ca-meroun, au travers de projets d’appui institutionnel depuis le 7ème FED, pour assister ce pays dans ses efforts sur la consolidation de l’État de Droit et la Bonne Gouvernance :

Le Programme d’Amélioration des Conditions de Détention et respect des Droits de l’Homme (PACDET I et II), (8ème et 9ème FED) a accompagné les réformes de la jus-tice pénale et de l’Administration Pénitentiaire afin de pallier aux insuffisances du sys-tème normatif judiciaire et pénitentiaire et au déficit d’infrastructures carcérales.

Le Programme d’appui au secteur de la Justice (PAJ) est mis en œuvre au titre du 10ème FED et vise à l’amélioration du climat des affaires par la consolidation de l'État de droit au Cameroun afin d’atteindre les objectifs suivants: i) l’amélioration du fonc-tionnement de justice commerciale; ii) l’amélioration du fonctionnement de la justice administrative; iii) le renforcement des capacités du personnel judiciaire; iv) la moder-nisation du système normatif et un accès à la justice facilité en particulier vis-à-vis des opérateurs économiques, sans négliger les plus modestes d'entre eux.

Ce secteur sera prioritaire dans le 11ème FED ; cette évaluation est donc axée sur les leçons à tirer des stratégies et programmes UE passés, et des stratégies possibles à adopter dans la conception, la formulation et la mise-en-œuvre des programmes futurs (voir Chapitre Con-clusions et Recommandations).

Cette question tire des conclusions sur la pertinence de l’approche de l’UE dans ce secteur, en examinant i) sa formulation, et notamment l’étendue de la consultation et de l’implication des acteurs au Cameroun lors du processus de formulation ; ii) sa pertinence vis-à-vis des matières juridiques spécifiques prioritaires (p. ex. pénal, commercial) ; iii) sa pertinence au niveau régional, par exemple en référence au Traité relatif à l’harmonisation en Afrique du droit des affaires (Traité OHADA) et enfin, iv) les résultats obtenus (y compris qualitatifs). Les effets d’un changement d’approche entre le programme PACDET II et le PAJ, c’est à dire l’élargissement de l’appui de l’UE pour y inclure la justice administrative et commerciale, et les implications stratégiques à en tirer, sont également examinés.

Les critères de jugement choisis permettent plus spécifiquement d’évaluer l’alignement du soutien de l’UE par rapport aux priorités du pays ; aux besoins des institutions juridiques et pénales ; et aux besoins de la population dans le cadre d’un accès à la justice. Le dernier CJ évalue les processus de dialogue – essentiel dans ce secteur pluridimensionnel et interdé-pendant, où les impacts ne sont observables qu’à long terme, et sont fortement dépendant des stratégies politiques souvent changeantes.

QE1 – Appréciation globale

La démarche d’appui choisie par l’UE cherche bien à répondre à des besoins réels de renforcement de capacité et de réformes dans le secteur de la justice, notamment dans la justice pénale et l’administration pénitentiaire. Les interventions directes pour améliorer les conditions de la population carcérale ont aussi été relativement efficaces, même si elles s’apparentent à des activités de substitu-tion. Ce domaine de concentration de la stratégie de coopération de l’UE a cependant connu de nom-breuses difficultés de mise en œuvre, liées à un manque d’appropriation des réformes et des pro-grammes (PACDET, PAJ) ; une mauvaise prise en compte du contexte (multitude d’acteurs, manque de coordination, capacité d’absorption des structures bénéficiaires) ; et de nombreuses mésententes dans le dialogue. Enfin, même si il y a eu des résultats, les acquis restent fragiles.

L’appui de l’UE est en principe aligné aux priorités du pays dans le cadre de la modernisation des systèmes judiciaires et pénitentiaires (PACDET), l’accès à la justice pour tous, et l’amélioration de la justice commerciale et administrative (y compris OHADA). Néanmoins, cet alignement n’a en réalité peu de sens dans le contexte actuel de faible appropriation des réformes. Le fait que certains acteurs se soient sentis exclus de la formulation des programmes de l’UE et le manque de réalisme dans la

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programmation des activités n’ont fait que contribuer à ce manque d’appropriation, notamment au sein du Ministère de la Justice.

Les programmes ont globalement pris en compte les besoins d’amélioration du fonctionnement et des performances du service public de la justice, ainsi que les besoins du Ministère, notamment par des activités de formation et de renforcement des capacités. Cependant, les approches auraient dû être plus holistiques, en impliquant notamment tous les acteurs judiciaires. Au niveau des réalisations, les activités d'appui institutionnel ont été d’une forte pertinence. Mais certaines activités clés n’ont pas été mises en œuvre et les activités portant sur les infrastructures ont connu des délais très importants. Les activités du PACDET cherchant à améliorer les conditions carcérales se sont substituées à la responsabilité de l’État.

Le soutien de l’UE a contribué d’une manière importante à la promotion du rôle de la société civile dans le secteur de la justice, mais les programmes auraient dû travailler davantage avec des institu-tions existantes, par exemple le CNDHL et des organisations professionnelles. Un nombre important de représentants de la société civile a été impliqué dans la formulation des programmes, et ils étaient représentés dans les comités de pilotage. En outre, l’appui de l’UE a fourni une assistance pertinente et importante concernant l’information, la vulgarisation, la sensibilisation et l’éducation, et un appui aux textes de lois et leur mise en application.

L’appui de l’UE a apporté un soutien direct aux populations défavorisées, et a également contribué à certains acquis en matière d’accès à la justice. Il existe cependant un risque de non-pérennisation des résultats des programmes, ce qui est lié à la stratégie de substitution susmentionnée.

Les programmes ont connu certains problèmes de suivi, de communication et de répartition de tâches, et il n’y a pas eu de sensibilisation sur les appuis de l’UE. Il existe un grand écart entre les attentes des bénéficiaires et de l’Union européenne. La capacité des bénéficiaires à mettre en œuvre et absorber les programmes aurait dû être mieux analysée au préalable, et le suivi des programmes manquait de régularité et d’une approche stratégique.

Les programmes ont prévu des comités de pilotage inclusifs, mais leurs réunions ont manqué d’efficacité. Certains dysfonctionnements dans le dialogue s’expliquent par un manque de coopération interministérielle et interinstitutionnelle. L’évaluation a fait ressortir un manque d’implication du pro-gramme PAJ avec le bureau OHADA, pourtant basé à Yaoundé. Depuis sa relance en 2005, le dia-logue politique mené au Cameroun, notamment sur les problèmes liés à la justice, sont restés diffi-ciles.

En conclusion, malgré des résultats très encourageants en matière de droit commercial et administra-tif, la décision de l’UE d’arrêter l’appui aux systèmes judiciaires et pénitentiaires au profit du PAJ a donné lieu à une rupture dans la stratégie d’engagement de l’UE, ce qui a contribué à des difficultés de dialogue et de mise en œuvre. En outre, la stratégie de 2011-2015 du gouvernement accorde une place plus prépondérante à la politique pénale et pénitentiaire, ce qui justifierait un recentrage des activités vers ce sous-secteur dans le cadre du 11

ème FED.

3.1.1 CJ-11 Les différents objectifs inscrits dans les programmes d’appui à la justice de l’UE répondent aux priorités nationales dans ce secteur

A la lecture des documents stratégiques disponibles, il est possible de conclure que l’appui de l’UE a été globalement aligné aux priorités sectorielles du gouvernement pour ce qui est notamment de l’amélioration du fonctionnement des juridictions et du renforcement des ca-pacités des institutions et personnels judiciaires. Les priorités du gouvernement dans ce sec-teur sont restées, cependant, mal définies sur la plus grande partie de la période évaluative : il faudra en effet attendre 2011 pour que la stratégie intérimaire de 2007, préparée en 2006, soit finalisée et mise à jour, avec le soutien de l’UE et la Banque Mondiale. Quelques élé-ments positifs sont néanmoins à relever : en particulier, la nouvelle stratégie 2011-2015 donne plus de place à l’OHADA et à l’accès à la justice pour tous, ce qui correspond bien à deux priorités dans les programmes de l’UE. Le plan gouvernemental de modernisation de l’administration pénitentiaire (2007- 2010) a aussi permis un meilleur encadrement du PACDET.

Dans la pratique, le faible budget national alloué au secteur de la justice, couplé à une dimi-nution dramatique du budget sectoriel pour l’année 2011-2012, indiquent cependant bien que la priorisation politique réelle accordée à une modernisation durable du système judi-ciaire reste très ambiguë. Ce manque d’appropriation des réformes a été confirmé lors de la

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visite de terrain. Certains acteurs politiques ne semblent pas comprendre l’intérêt de ré-forme, qu’ils considèrent comme un poids. Des mouvances politiques, notamment des chan-gements de Ministres, ont aussi contribué aux nombreux blocages dans ce secteur. Le sou-tien de l’UE dans ce secteur s’est donc largement déroulé dans un contexte stratégique plus ou moins flou, sans véritable consensus, leadership ou vision du côté camerounais.

Au niveau de la formulation des programmes, certaines institutions clés du secteur de la jus-tice ne se sont pas senties suffisamment impliquées, notamment la magistrature et les orga-nisations professionnelles, ce qui a nui à une appropriation des objectifs des programmes par les institutions de ce secteur. Par ailleurs, la densité de la programmation a manqué de réalisme, ce qui a provoqué des retards de mise en œuvre et a contribué à maintenir une attitude « attentiste » parmi les institutions bénéficiaires.

Le manque d’appropriation tant politique qu’institutionnel a donc été une cause majeure de difficultés de mise en œuvre des programmes. L’UE a de toute évidence surestimé l’étendu de la volonté politique dans ce secteur. L’appui de l’UE n’en reste pas moins pertinent vis-à-vis des besoins du pays. Les besoins de modernisation du système judiciaire et pénitentiaire au Cameroun restent encore importants ; l’appui de l’UE – bien qu’au deçà des résultats at-tendus – aux institutions locales et régionales (tribunaux, prisons) contribue bien indirecte-ment à la décentralisation (qui par ailleurs est exclue des documents stratégiques secto-riels) ; et crucialement, l’UE répond aux besoins de la population, en particulier à travers son appui aux population carcérales (PACDET) et aux acteurs commerciaux les plus modestes, et surtout aux femmes entrepreneurs (PAJ). (I-111, I-112, I-113)

3.1.2 CJ-12 Prise en compte des besoins de renforcement des capacités des institu-tions bénéficiaires dans la conception et la mise en œuvre des programmes d’appui à la justice de l’UE

Les interventions de l’UE ont globalement pris en compte les besoins d’amélioration du fonc-tionnement et des performances du service public de la justice en prévoyant des activités directes d’appui aux acteurs du secteur judiciaire et du service public de la justice. Il y a eu cependant des problèmes majeurs dans la formulation du PAJ, l’étude de faisabilité n’ayant pas été acceptée par le Ministère ; cette situation a contribué à maintenir une atmosphère de méfiance et un dialogue difficile entre le Ministère et la DUE (voir CJ14).

Pour le PACDET, l’implication des parties prenantes dans la conception du programme a aussi été très variable, ce qui a nui à une prise en compte exhaustive des besoins. L’approche adoptée par le PACDET aurait aussi dû être plus holistique, en impliquant no-tamment tous les acteurs judiciaires (en ajoutant par exemple le parquet, la police, les juges d’instance et les avocats).

Au niveau des réalisations, certaines activités clés n’ont pas été mises en œuvre (par exemple, des activités de sensibilisation pour le PACDET II, et l’établissement de quatre centres de documentation pour le PAJ) et la construction et réhabilitation d’infrastructure (p. ex. tribunaux) a connu beaucoup de retard. Néanmoins, le PAJ a obtenu de bons résultats en matière de formation et son appui matériel a été très apprécié. Ainsi, le PAJ a abouti à des résultats plutôt favorables avec i) des ressources humaines mieux formées, ii) une in-frastructure rénovée, iii) un équipement approprié. Le projet PACDET II a par ailleurs inspiré un changement en profondeur en termes de stratégie de recrutement.

Dans sa conception, le PACDET a cherché à maintenir un juste équilibre entre un soutien à l’amélioration du fonctionnement des institutions judiciaires et carcérales et un soutien à l’amélioration des conditions de détention. Il semblerait, cependant, que, dans le contexte du Cameroun, le volet « amélioration du fonctionnement des institutions judiciaires et carcé-rales » du PACDET aurait dû recevoir une place plus importante dans sa conception et mise en œuvre. En effet, même si les activités liées à l’amélioration des conditions carcérales ont réellement amélioré les conditions de vie des détenus (CJ-13), elles restent des activités de substitution, c’est à dire les programmes qui se sont substitués à la responsabilité de l’État pour certains services essentiels. (I-121, I-122)

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3.1.3 CJ-13 Prise en compte des besoins des populations défavorisées, des femmes et des acteurs économiques et commerciaux dans la conception et la mise en œuvre des programmes d’appui à la justice de l’UE

Le soutien de l’UE a contribué à la promotion du rôle de la société civile dans le secteur de la justice. Le PACDET a cependant été trop fermé dans sa mise en œuvre et aurait dû coopé-rer davantage avec des institutions existantes, par exemple la magistrature, les organisa-tions professionnelles et la Commission nationale des droits de l’homme et des libertés (CNDHL).Une telle coopération aurait pu apporter une pertinence plus importante aux activi-tés portant sur les populations défavorisées, les femmes et les acteurs économiques.

Un nombre important de représentants de la société civile a pourtant été impliqué dans la formulation du programme PACDET. En matière d’information, de vulgarisation et d’éducation, l’appui fourni par le UE s’est avéré très pertinent. Toutes les activités de sensibi-lisation et de formation ont connu un vrai succès et ont démontré des impacts directs confir-més aussi par les bénéficiaires principaux. (I-131, I-132)

Des objectifs spécifiques du PACDET II ont été d’appuyer la mise en œuvre du nouveau Code de Procédure Pénale (CPP). Le programme PAJ a aussi envisagé un appui à l’élaboration du nouveau Code Civil et du nouveau Code de Procédures Civiles et Commer-ciales. Plus précisément, le soutien de l’UE aux textes des lois portant sur l’assistance judi-ciaire a été efficace. Cela démontre une bonne prise en compte des besoins des populations défavorisées tant dans la conception que la mise en œuvre des programmes d’appui à la justice de l’UE. (I-133)

Enfin, le PACDET a apporté un appui direct aux populations défavorisées, à travers son vo-let « amélioration des conditions carcérales », entre autres, en sensibilisant les détenus sur leurs droits, et en leur fournissant une assistance judiciaire ; en améliorant les services car-céraux ; et en répondant aux besoins les plus urgents des prisons. Certaines activités, no-tamment celles relatives à la réinsertion sociale des détenus, n’ont pas eu lieu, en raison des délais liés au remplacement du chef de programme au début du programme.

Quoique limité, le soutien que le programme PAJ a apporté aux populations défavorisées a été relativement efficace, notamment pour les femmes entrepreneurs les plus modestes, par le biais des activités de sensibilisation mais aussi d’aide judiciaire.

Malgré ces bénéfices immédiats, il existe bien un risque de non-pérennisation des résultats du PACDET II : Les activités de réhabilitation ont en effet été d’une qualité technique très faible. En outre, même si l’assistance judiciaire répondait à un vrai besoin, elle a été peu stratégique; peu efficace; et a manqué de stratégie de sortie ou de durabilité. Enfin, comme signalé auparavant, ces activités restent des activités de substitution, qui n’auront un impact durable que si les institutions carcérales se développent encore considérablement pour être en mesure de prendre le relai. (I-134)

3.1.4 CJ-14 Les mécanismes du dialogue sur les politiques, de la communication et de l’information liées à l’appui de l’UE dans le domaine de la justice sont ap-propriés (dialogue UE, gouvernement camerounais, acteurs juridiques et judi-ciaires, société civile, secteur privé et autres bailleurs)

Le dialogue entre la DUE, les gestionnaires de projet et les bénéficiaires à un niveau tech-nique a connu des problèmes considérables dès la conception des programmes. Cette situa-tion s’explique par un manque de sensibilisation auprès des structures bénéficiaires sur les programmes et procédures de l’UE, des confusions dans la répartition de tâches, une ab-sence de suivi et de communication (l’unité de gestion étant située à l’extérieur du Ministère), et des délais de mise en œuvre (approbation des dossiers d’appel d’offre en particulier). Il est aussi clair que le Ministère de la Justice avait d’autres attentes et qu’il y a eu une sures-timation de la capacité de certains bénéficiaires à mettre en œuvre les activités des pro-grammes. Certains problèmes de communication sont aussi et surtout liés à des facteurs purement personnels. (I-141)

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Pour assurer la qualité du partenariat et le dialogue entre parties prenantes, les programmes ont prévu des comités de pilotage composés de représentants du Ministère de la justice, structures bénéficiaires, ONG et autres acteurs institutionnels. La régularité et l’efficacité de ces réunions restent globalement inadéquates ce qui n’a pas permis de résoudre les pro-blèmes de dialogue dans un contexte où la coopération entre acteurs (y compris entre Minis-tères) reste extrêmement faible. (I-142)

Dans le cadre de l’Article 8 de l’Accord de Cotonou, l’UE promeut activement un dialogue bilatéral sur les questions de la gouvernance, et en particulier sur l’accès à la justice et la réforme des systèmes judiciaires. Cependant, ce dialogue politique s’est avéré difficile, même s’il n’est pas toujours clair à quel niveau politique ces blocages se créent. Il existe en outre une absence de communication directe entre le Chef de délégation UE et le Ministre de la justice lui-même, avec des tentatives entre les deux partenaires qui sont restées sans suite. Enfin, on remarque l’absence d’un cadre de dialogue portant spécifiquement sur la justice dans le CMP et ses sous-groupes, ce qui aurait permis une meilleure appropriation et visibilité des réformes dans ce secteur. (I-143)

3.2 Question d’évaluation 2 – Finances Publiques

Question d’évaluation 2 : Dans quelle mesure l’appui de l’UE a-t-il contribué à améliorer la gestion des finances publiques ?

L’Union européenne intervient depuis plusieurs années dans le secteur des finances pu-bliques au Cameroun. Depuis 2009, l’appui de l’UE se situe dans le cadre du Plan de mo-dernisation des finances publiques (PMFP) élaboré par le gouvernement et dans lequel s’inscrivent également les appuis de tous les bailleurs de fonds intervenant dans ce do-maine. L’UE a joué un rôle de chef de file « traditionnel » dans ce secteur, y compris par le dialogue, même si les relations entre le gouvernement et les PTF dans ce domaine se si-tuent dans un contexte de non-dépendance (l’assistance au développement comptant pour moins de 5% du budget) et de réformes avant tout internes.

Cette question évalue dans quelle mesure le soutien de l’UE aux réformes de la Gestion des Finances Publiques (GFP) – tant par les programmes du 9ème et 10ème FED que par le dia-logue – a permis d’obtenir les résultats escomptés.

Cette question se porte dans un premier temps sur l’efficacité des différents mécanismes de dialogue et de concertation entre l’UE, le gouvernement et autres PTF (CJ21). Elle évalue ensuite la contribution de l’UE à une meilleure planification (CJ22), exécution (CJ23), et con-trôle (CJ24) des dépenses publiques à travers les programmes suivants :

Le Programme d’Appui à la Gouvernance et Transparence (PAGT), du 9ème FED pro-longé jusqu’en décembre 2011 ;

Le Programme d'Amélioration de la Programmation des Dépenses Publiques (PAPDEP) du 9ème FED ;

Le Programme d’appui de la réforme des Finances Publiques (PARFIP) du 10ème FED.

La période d’évaluation 2007-2012 permet de bien appréhender les progrès en matière de réformes budgétaires au Cameroun, puisqu’elle commence avec l’adoption de la loi portant sur le nouveau régime financier. La mise en œuvre graduelle de cette loi, initiée depuis jan-vier 2008, devait voir son application intégrale à compter du 1er janvier 2013.

Le volet recettes du PARFIP, est exclu de cette analyse, les activités de soutien à la Direc-tion Générale des Impôts (DGI) ayant été retardées pour permettre l’adoption préalable du Plan stratégique de développement de la DGI (2013-17).

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L’UE a efficacement soutenu les réformes visant à améliorer la gestion des finances publiques au Cameroun. La valeur ajoutée de l’UE se caractérise par un engagement historique, des volumes d’engagement élevés, un rôle de chef de file, et une continuité tant dans les projets que dans l’équipe sur place. L’UE a aussi joué un rôle de chef de file essentiel dans le processus de concertations et d’élaboration du PMFP, finalisé en 2009. Les résultats obtenus, avec retard, sur la période d’évaluation se concentrent principalement sur la mise en place de la loi 2007/006 du 26 décembre 2007 portant sur le nouveau régime financier, et consistant, entre autres, en un basculement vers un budget programme, prévu initialement en 2012. Même si les avancées en matière de programmation ont été significatives, la notion de gestion des finances publiques axées sur les résultats est encore loin d’être intégrée dans l’administration publique.

La contribution de l’UE à l’élaboration du PMFP a été à la fois efficace et essentielle; son approche combinant appui technique (à travers le PAGT) et un rôle de chef de file a permis d’optimiser la con-tribution des PTF dans le processus. Le gouvernement cependant n’a pas montré la même ouverture depuis le lancement du PMFP en décembre 2009. Les opportunités de dialogue sur l’état d’avancement des réformes sont devenues extrêmement rares, même si l’UE entretient une bonne relation avec le secrétariat technique en charge des réformes au sein du Ministère des finances. Glo-balement, le niveau de leadership et d’appropriation par le gouvernement du processus de réformes de finances publiques demeure encore cloisonné.

Grâce à un appui continu à travers le PAPDEP et PARFIP, l’UE a notablement contribué au bascule-ment vers une approche budget-programme au Cameroun. A travers son travail d’accompagnement dans six Ministères cibles et des actions structurantes, tel que le développement de guides méthodo-logiques, l’UE a pu accompagner le MINFI et MINEPAT dans la phase d’expérimentation de 2012, même si celle-ci était prévue un an plus tôt. L’édifice reste cependant encore fragile, beaucoup de Ministères n’ayant pas de stratégies arrimées au DSCE et les liens entre les stratégies, le cadre de dépenses à moyen terme et le budget d’investissement étant encore lâches. Par ailleurs, en raison d’importants délais de mise en œuvre, des activités d’accompagnement du PAPDEP permettant une consolidation des acquis et la mise en place du cycle Planification-Programmation-Budgétisation-Suivi (PPBS) complet n’ont pas pu être exécutées.

L’UE n’a pas encore pu contribuer aux réformes portant sur l’amélioration de l’exécution de la dé-pense. Le PARFIP envisageait un appui au système informatisé de gestion des finances publiques, mais suite à la finalisation du schéma directeur du MINFI, le PARFIP a fait l’objet d’un avenant, signé en 2013, afin que l’UE puisse plutôt financer un progiciel de gestion des ressources humaines, initia-lement soutenu par la Banque Mondiale.

L’appui historique au renforcement des capacités de la Chambre des Comptes, bien qu’efficace, s’est heurté à un contexte institutionnel instable. La Chambre des Comptes a cependant pu exercer ses fonctions de manière crédible, grâce aux activités de renforcement de capacité financées à travers le PAGT et le PARFIP. Certaines activités telles qu’un soutien aux réformes de contrôle interne ; ou la mise en place d’une centre national d’archivage, se sont cependant avérées irréalistes.

3.2.1 CJ-21 Contribution de l’UE à l’efficacité des mécanismes de dialogue entre l’UE, le gouvernement et autres PTF dans le cadre des réformes de la Gestion des Finances Publiques

L’UE a joué un rôle de chef de file très efficace et unanimement apprécié par le gouverne-ment et les PTF lors de l’élaboration du Plan de Modernisation des Finances Publiques (PMFP) en 2007-2008. Sous la présidence de l’UE, le Comité de Suivi des Finances Pu-bliques (CSFP) des PTF s’est avéré être un cadre de concertation efficace, permettant d’assurer une contribution conjointe des bailleurs au processus d’élaboration du PFMP à travers la Plateforme de dialogue sur les finances publiques. Cette plateforme, lancée en 2007, s’est réunie à deux occasions, en 2007 puis 2008. Il s’agissait dans un premier temps de présenter la plateforme et mettre en place les différents groupes de travail et dans un deuxième temps, de dresser un bilan des activités et valider le rapport PEFA (voir CJ22). Les PTF ont pu être pleinement impliqués dans ce processus, en maintenant des liens forts avec le Secrétaire Technique de cette plateforme (par ailleurs régisseur des projets de l’UE). Outre son rôle de chef de file, l’UE a fourni une assistance technique à l’élaboration du PFMP avec deux missions ponctuelles d’assistance technique en 2008 et 2009 sous finan-cement du PAGT. (I-211)

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Cependant, depuis sa finalisation en décembre 2009, le PMFP n’a pas fait l’objet d’un suivi rapproché et régulier par les PTF. Le processus de dialogue entre PTF et le gouvernement établi lors de son élaboration s’est essoufflé, le comité de pilotage de la Plateforme ne s’est réuni qu’une seule fois sous la présidence du nouveau Ministre des Finances en février 2012. Les réunions du CSFP sont par ailleurs devenues moins régulières. Ce manque de suivi s’explique à plusieurs niveaux : du côté du gouvernement, le système de suivi-évaluation de la réforme, pour lequel le PAGT a financé un logiciel, n’est toujours pas opéra-tionnel, alors que des rapports d’activités trimestriels étaient attendus. Il faudra attendre 2013 (hors période évaluation) pour que le PFMP fasse l’objet d’une revue à mi-parcours.

En outre, le comité de pilotage de la Plateforme, impliquant Ministres et Ambassadeurs, s’est vite avéré trop protocolaire pour permettre un suivi rapproché et régulier de la réforme. En l’absence de mécanismes de concertation conjointe efficaces, le suivi s’est fait de manière bilatérale. L’UE, comme les autres PTF, bénéficie d’une bonne qualité de partenariat entre le chef du secrétariat technique des réformes sous la Direction Générale du Budget du MINFI. Ce dialogue cependant a tendance à se concentrer sur l’état d’avancement des activités prévues dans le cadre de leurs programmes respectifs plutôt que sur l’état d’avancement du PFMP dans sa globalité. (I-212)

L’UE a par ailleurs cherché à soutenir une campagne de sensibilisation du PFMP au sein du gouvernement, une autre forme de concertation. Cette campagne de communication que l’UE a soutenue depuis 2010, s’est cependant heurtée à des blocages politiques, en grande partie liés à un changement de gouvernement, mais aussi à la culture de l’administration pu-blique. L’enjeu de cette campagne est de faire évoluer la culture administrative et financière vers une culture de la performance et des résultats. Elle cherche à sensibiliser tous les ac-teurs – depuis le niveau politique aux niveaux techniciens et opérationnels au sein de l’administration publique. Le fait que cette stratégie de communication cherche à sensibiliser le gouvernement sur le bienfait de cette réforme ne fait que confirmer que le niveau de lea-dership et d’appropriation par le gouvernement du processus de réformes des finances pu-bliques demeure encore cloisonné. (I-213)

3.2.2 CJ-22 Contribution de l’UE à l’amélioration de la programmation et budgétisa-tion des dépenses

La période d’évaluation 2007-2012 permet de bien appréhender les progrès en matière de réformes budgétaires au Cameroun, puisqu’elle commence avec l’adoption de la loi 2007/006 du 26 décembre 2007 portant sur le nouveau régime financier. La mise en œuvre graduelle de cette loi, initiée depuis janvier 2008, devait voir son application intégrale à compter du 1er janvier 2013.

Le rapport PEFA, finalisé en 2007, grâce à un appui coordonné des bailleurs de fonds, no-tamment de l’UE, n’a pas été mis à jour – les indicateurs de 2007 offrent cependant un point de comparaison pour évaluer la contribution de l’UE. Les indicateurs PEFA concernant la budgétisation basée sur les politiques publiques (PI-11 et PI-12) étaient notés C et C+ en 2007 (sur une échelle de A+- à D+), signalant quelques avancées comparées à d’autres ca-tégories (voir CJ23). Depuis le lancement du PFMP en décembre 2009, des résultats ont été obtenus, avec en particulier l’existence croissante de stratégies sectorielles, assorties de cadres pluriannuels de dépenses. Après une phase d’expérimentation en 2012, le pays a basculé vers un budget programme en 2013. (I-221)

L’UE a notablement contribué aux progrès réalisés. Après des retards importants de mise en œuvre du PAPDEP, les résultats attendus de ce programme – c’est à dire des stratégies sectorielles opérationnelles et des programmes pluriannuels de dépenses élaborées dans le respect des priorités du DRSP dans sept Ministères cibles (Justice, Agriculture, Elevage, Industrie, Commerce, PME et Travaux publics) – ont finalement pu être réalisés sur 2010-2012. Le développement des stratégies sectorielles dans le cadre du PARFIP a aussi débu-té, même si elles ont pris du retard.

En outre, grâce à la continuité de l’appui de l’UE sur 2007-2012 (PAPDEP puis PARFIP) ; un soutien coordonné au MINEPAT et au MINFI ; et des actions transversales, dont notamment

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l’élaboration de guides méthodologiques et l’appui au plan de formation du MINFI-MINEPAT, l’appui de l’UE a eu un effet positif et structurant sur l’ensemble des réformes de « planifica-tion, programmation et budgétisation » du PMFP.

Cependant, le basculement vers un budget programme en 2013 demeure un édifice fragile et beaucoup reste encore à faire pour que le Cameroun ait pleinement intégré l’approche PPBS. Beaucoup de Ministères n’ont pas eu le temps ou l’opportunité de développer leurs stratégies et de les arrimer au DSCE. Les liens entre les stratégies et CDMT, d’une part, et entre les CDMTs et le budget d’investissement, d’autre part, ont encore besoin d’être resser-rés. La notion de gestion des finances publiques axées sur les résultats est loin d’être inté-grée dans l’administration publique. (I-222)

Le rôle de l’assistance technique fournie par l’UE a été apprécié. L’UE a contribué au renfor-cement des capacités des Ministères bénéficiaires et non-bénéficiaires par un appui aux formations et à la préparation et la dissémination de manuel d’utilisation. La contribution du PAPDEP s’est inscrite dans le cadre d’un contexte de forte appropriation, puisque ce sont le MINFI et le MINEPAT qui ont dirigé l’élaboration et l’exécution du plan de formation et des outils mis à disposition. Les Ministères bénéficiaires, qui ont bénéficié d’un accompagnement de l’AT, ont aussi été directement impliqués dans la formulation de leurs besoins, la pro-grammation et l’exécution de leurs activités. Cependant, à cause des retards de mise en œuvre, les activités du PAPDEP, qui auraient permis un accompagnement du suivi de l’exécution des stratégies et des programmes, n’ont pas pu être réalisées. Cela a réduit la capitalisation des acquis, l’approche programme n’étant véritablement comprise et assimilée que par des équipes restreintes au sein des Ministères. (I-223)

3.2.3 CJ-23 Contribution de l’UE à l’amélioration de l’exécution des dépenses

En ce qui concerne l’exécution des dépenses, les indicateurs PEFA sous la catégorie A – Crédibilité du Budget - relevaient de nombreuses insuffisances en 2007, alors que tous les scores PEFA dans la catégorie C – Comptabilité, étaient aussi au plus bas (D). Peu de résultats ont été obtenus depuis, la revue à mi-parcours du PFMP concluant que les avancées en matière d’exécution de la dépense budgétaire sont restées très limitées sur 2010-12. A noter en particulier le problème d’arriérés de paiement relevés par les missions du FMI, qui n’a pas été réglé. (I-231)

L’appui de l’UE à l’amélioration de l’exécution des dépenses commence avec le PARFIP, avec un appui initialement prévu pour les systèmes informatisés et intégrés de gestion et de suivi des dépenses. Le PARFIP a par la suite été revisité pour prendre en compte des nouveaux besoins et prendre la relève d’un projet de la Banque Mondiale pour la mise en place d’un progiciel de gestion des ressources humaines et de la solde. Cette décision, qui ne se matérialisera qu’après la période d’évaluation avec la signature d’un avenant en 2013, est en phase avec l’approche d’accompagnement de l’UE au gré des maturations des dossiers et priorités du gouvernement. En effet, alors que le schéma directeur du MINFI finalisé en mai 2012 ne prévoyait pas ou plus un appui de l’UE sur les trois prochaines années, l’appel d’offre pour le progiciel de gestion des ressources humaines était déjà bien avancé. Le fait que l’UE ait pu se montrer flexible et succéder à la Banque Mondiale dans la mise en place du progiciel a été un geste très apprécié par le gouvernement et les partenaires.

Le décalage entre le rythme de mise en œuvre des réformes et les volets prévus par le PARFIP (schéma directeur, mais aussi le volet recettes) est aussi symptomatique des contraintes propres à l’approche projet de l’UE, qui souffre d’un cycle de programmation long et onéreux (avec l’approche devis-programme), et mal adapté à un soutien aux réformes. Il n’est pas non plus anodin de signaler que l’appui de l’UE aux systèmes informatisés de gestion et de suivi des dépenses n’était pas basé sur des consultations ou une expertise préalables concernant le contenu du schéma directeur du MINFI, élaboré avec l’appui de la Banque Mondiale. (I-232)

Les activités de renforcement des capacités pour le volet exécution des dépenses n’avaient pas encore débutées lors de la visite de terrain. (I-233)

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3.2.4 CJ-24 Contribution de l’UE à l’amélioration du contrôle externe et contrôle ci-toyen

Les indicateurs PEFA de surveillance et vérification externe (catégorie C-4) étaient notés C+ (PI-27) et D (PI-26 et PI-28) en 2007, indiquant des faiblesses tant dans les structures en place, c’est à dire le Contrôle Supérieur de l’Etat et la Cour des Comptes que dans la juridiction du pays. Cette notation n’est pas étonnante, étant donné que la Chambre des Comptes de la Cour Suprême n’est entrée réellement en activité que depuis 2006 suite à la nomination des magistrats. Des progrès importants sont à signaler sur la période d’évaluation puisque la Chambre des Comptes a produit des rapports annuels sur les comptes de l’Etat depuis 2007 et émis son avis sur le projet de loi de règlement depuis 2009. (I-241)

Cependant, le contexte institutionnel de contrôle externe demeure incertain, en raison de la coexistence i) d’une Chambre des Comptes, prévue dans la Constitution et créée par une Loi (2003/05) et ii) du Contrôle Supérieur de l’État, CONSUPE qui relève de l’autorité directe du Président de la République. Le rôle et responsabilités de ces deux institutions en matière de contrôle externe se chevauchent et ne sont pas clairement définies, même si la ratification des directives de la CEMAC relatives aux lois de finances en décembre 2011 par le Cameroun reconnaît l’obligation de se doter d’une Cours des Comptes indépendante.

Cette situation est d’autant plus complexe que les deux institutions ont toutes deux bénéficié d’un soutien important des PTF, y compris de l’UE à travers le PAGT (équipement, formation, système d’archivage, voyages d’étude). Ainsi l’évaluation du PAGT conclue que « des voyages d’étude effectués dans le cadre du PAGT/FP ont inspiré le CONSUPE pour la réforme en cours » ; un décret présidentiel de septembre 2013 (hors période évaluation) a élargi par la suite les compétences du CONSUPE. Ce nouveau décret introduit un nouvel élément d’incertitude que l’appui de l’UE à la Chambre des Comptes s’efforcera de prendre en compte. A cela se rajoute l’incertitude quant au lancement des Tribunaux Régionaux des Comptes – un des résultats attendus du PARFIP. (I-242)

L’UE a appuyé la mise en œuvre de la Chambre des Comptes depuis sa création. Cet appui s’est principalement manifesté par une assistance technique de long-terme et un appui « classique » au renforcement des capacités, par la formation, la provision d’équipement (y compris archivage) et l’organisation d’action de communication et sensibilisation impliquant d’autres acteurs, tels que la Commission des finances et du budget de l’Assemblée Nationale. Ainsi, grâce à l’appui de l’UE, la Chambre des Comptes a pu commencer à fonctionner de façon crédible et a réussi à tenir sa place malgré un environnement difficile.

La composante contrôle du PARFIP comprend aussi le renforcement des capacités de plaidoyer de certains acteurs de la société civile spécialisée dans le domaine des finances publiques. Les activités prévues n’avaient pas encore commencé lors de la visite de terrain en octobre 2013 (hors période évaluation).

A noter enfin que si les résultats attendus du PAGT pour le volet 2 « Chambre des Comptes » ont été atteints, les résultats concernant les composantes « Archivage » et « Contrôle interne » du volet 2 n’ont en revanche pas été atteints, les conditions préalables (projet national d’archivage ; textes devant redéfinir le contrôle interne) s’avérant irréalistes. (I-243)

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3.3 Question d’évaluation 3 – Acteurs non-étatiques

Question d’évaluation 3 : Dans quelle mesure l’appui de l’UE a-t-il renforcé la participation des OSC aux politiques et programmes nationaux de développement ?

Il existe au Cameroun une longue tradition d’appui de l’UE aux Organisations de la société civile (OSC). L’UE reconnaît l’appui aux OSC comme une composante cruciale dans l’ensemble de ses interventions, notamment dans le secteur prioritaire de la gouvernance. Le CSP 2008 – 2013 envisage également la participation des acteurs non-étatiques dans les différents secteurs de gouvernance (justice, finances publiques, gouvernance forestière) à travers des actions spécifiques (voir QE1, QE2, et QE4).

Dans le cadre du 9ème et 10ème FED, deux programmes majeurs d’appui aux OSC ont été mis en œuvre: Le PASOC (Programme d’Appui à la Structuration de la Société Civile s’est éten-du sur quatre ans de novembre 2007 à octobre 2011) et le PASC (Programme d’Appui à la Société Civile, qui a démarré en Janvier 2012), avec des montants contractés pendant la période de l’évaluation de 5.282.508 € et 4.671.057 € respectivement.

Par ces programmes d’appui à la société civile, l’UE cherche principalement à promouvoir une meilleure participation des citoyens et de la société civile dans la gestion des affaires publiques, cette participation étant considérée comme essentielle à la viabilité et à l’efficacité des politiques de lutte contre la pauvreté. Dans la phase transitoire que connaît le pays ac-tuellement, le rôle des acteurs non-étatiques est en effet considéré comme crucial dans le cadre de l’évolution vers un pays plus démocratique et mieux gouverné où les citoyens exer-cent leurs droits en pleine conscience.

Cet appui s’inscrit aussi dans le cadre de la Communication de la Commission 492 (2012) qui souligne l’importance de la société civile en tant que composante cruciale de tout sys-tème démocratique. Plus spécifiquement, cette communication préconise un soutien pour :

1. promouvoir un environnement propice pour les OSC dans les pays partenaires,

2. encourager une participation constructive et structurée des OSC aux politiques inté-rieures des pays partenaires, au cycle de programmation de l'UE et aux processus in-ternationaux, et

3. accroître la capacité des OSC locales à exercer plus efficacement leur rôle d'acteurs indépendants du développement et de remédier ainsi aux contraintes de capacité auxquelles beaucoup d’OSC sont confrontées, qui vont des limitations concernant les aptitudes à la gestion technique et au leadership, la collecte de fonds et la gestion des résultats, aux problèmes de gouvernance interne.

Le champ de cette question se concentre en premier lieu sur les objectifs globaux et spéci-fiques des deux programmes, PASOC et PASC, comme suit :

Le PASOC a pour objectif global la participation et contribution des acteurs non éta-tiques dans la définition, programmation, mise en œuvre, suivi et évaluation des pro-grammes et politiques nationales de développement – l’objectif spécifique étant de renforcer la société civile à travers le développement de ses capacités organisation-nelles et techniques et l’amélioration de son fonctionnement. Les résultats du pro-gramme concernent la constitution de réseaux thématiques et géographiques, le ren-forcement des capacités et compétences des OSC, l’appui à la structuration des OSC et la mise en place d’un cadre juridique incitatif.

Le PASC vise à contribuer au renforcement des capacités organisationnelles, tech-niques et institutionnelles des OSC intervenant dans le domaine de la gouvernance ainsi que le renforcement du rôle des OSC dans les initiatives de gouvernance. Les résultats du projet portent sur un meilleur accès à l’information, une participation ac-crue des OSC à des actions liées à l’élaboration, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des politiques publiques et un renforcement des compétences organisa-tionnelles, techniques et institutionnelles des OSC.

Ainsi, cette question cherche à évaluer dans quelle mesure l’appui de l’UE a renforcé la par-ticipation des OSC aux politiques et programmes nationaux de développement, à travers

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quatre critères de jugement : Le premier CJ vise à analyser l’existence d’un environnement légal propice à l’implication des OSC dans l’arène publique du pays. L’existence et le déve-loppement de réseaux et plateformes en tant que structures indispensables de participation font l’objet du deuxième CJ. La question cherche aussi à analyser dans quelle mesure les OSC sont reconnues par les autres acteurs (CJ 3). Enfin, le dernier CJ analyse dans quelle mesure les OSC arrivent à jouer leur rôle dans le processus de définition et mise en œuvre des politiques et programmes de développement.

D’autres projets financés sur des lignes thématiques sont aussi pris en compte. Le finance-ment de la société civile par des lignes thématiques a été très important dans la période d’évaluation (environ 20 M €), mais seulement une petite partie de ce financement cherche, comme le PASOC et PSC, à promouvoir la participation des OSC aux politiques de dévelop-pement. Il s’agit entres autres de projets financés sur l’Instrument européen pour la démo-cratie et les droits de l’homme (IEDDH) qui préconise un travail « avec, pour et à travers les OSC », l’Instrument « Environnement et gestion durable des ressources naturelles » et, l’instrument « Les acteurs non étatiques et les autorités locales dans le développement ».

Plus spécifiquement, les projets suivants ont été incorporés dans l’analyse en raison de leur lien avec le sujet de la question d’évaluation (ligne budgétaire et montant contracté pendant la période de l’évaluation entre parenthèses) :

Le programme d’amélioration de la Gouvernance par une participation citoyenne ac-tive à la mise en œuvre des Politiques Publiques de Lutte contre la Pauvreté», mis en œuvre par le CANADEL (Centre d’Accompagnement des Nouvelles Alternatives de Développement Local) (DCI-NSAPVD, 482.423 €) dont la mise en œuvre s’est termi-née début 2012 ;

Le projet « Des radios pour une politique citoyenne », mis en œuvre par le Syndicat des Journalistes employés du Cameroun (SJEC) en partenariat avec RFI (DCI-NSAPVD, 473.000 €) ; ce projet a démarré en février 2010 ;

Le projet de promotion de la gouvernance locale et de renforcement des capacités des acteurs non-étatiques dans les régions de l’Ouest et du Littoral (GLO/OL) mis en œuvre par ZENU network (DCI-NSAPVD, 594.551 €) ; ce projet s’est terminé en no-vembre 2012 ;

Le projet Forest Voices - Promoting the rights of indigenous forest communities in the TRIDOM, mis en œuvre par Living Earth Foundation (EIDHR, 102.925 €) ; le projet a commencé fin 2010 ;

Le programme de développement des quartiers urbains défavorisés mis en œuvre par l’ASSOAL (Actions Solidaires de Soutien aux Organisations et d’Appui aux Liber-tés – Association des Amoureux du Livre) (DCI-NSAPVD, 225.126 €) ; ce programme s’est terminé en mars 2012 ;

Le projet Promouvoir le respect des droits de l’homme en milieu carcéral en renfor-çant sa visibilité dans les médias, mis en œuvre par JADE (Journalistes en Afrique pour le développement) (EIDHR, 200.000 €) qui a démarré en février 2011 ;

Le programme de concertation entre communes et organisations d’éleveurs en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun (PAGEPA), mis en œuvre par la SNV et le CADEPI, (DCI-NSAPVD, 597.979 €) qui a commencé fin 2012.


L’appui de l’UE a renforcé la participation des OSC à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques et programmes nationaux de développement, à travers notamment la mise en place de réseaux, de formations, et d’un appui aux actions de plaidoyer. Beaucoup reste cependant encore à faire pour que les OSC au Cameroun soient reconnues en tant qu’acteurs à part entière. Alors que les mécanismes de concertation tant au niveau local que national se sont développés, le positionnement du gouver-nement Camerounais reste ambigu et le cadre légal régissant leurs activités et son application de-meurent un souci majeur pour les OSC. La société civile quant à elle se caractérise avant tout par sa

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multitude et diversité, même si les ONG et associations ayant bénéficié d’un appui de l’UE ont globa-lement pu renforcer leurs compétences, et se sont montrées – jusqu'à un certain point - plus enclines à collaborer et adopter une gouvernance interne permettant d’assoir leur crédibilité. Les exemples réussis de plaidoyer confirment enfin l’importance du partenariat (entre OSC mais aussi avec les ac-teurs étatiques), d’une compétence technique et thématique réelles, et d’actions ciblées.

Depuis plus d’une décennie maintenant, il existe un cadre légal permettant la création et le fonction-nement des OSC. Ce cadre et son application sont loin d’être parfaits, puisqu’ils n’ont permis qu’à un nombre très limité d’associations d’être reconnues comme ONG à part entière, les autres restant sous le régime d’associations par déclaration (loi 1990). Cette insécurité juridique reste tolérée par les auto-rités sans qu’une action claire soit menée pour y remédier. A cela se rajoutent les harcèlements régu-liers dont sont victimes certaines OSC. Ainsi, beaucoup d’OSC choisissent d’œuvrer de façon pru-dente, ce qui les empêche de jouer pleinement leur rôle de promoteur de transformation sociale. Même si le PASOC a permis une meilleure appropriation du cadre légal par les OSC à travers des enquêtes et disséminations, il y a encore eu peu d’initiatives de la société civile à promouvoir un envi-ronnement légal plus propice aux OSC. Le PASC a récemment initié une démarche dans ce domaine afin d’arriver à un cadre en ligne avec les standards internationaux.

L’appui de l’UE, notamment par le biais du PASOC, a contribué à l’émergence et au fonctionnement adéquat de réseaux et plateformes à travers la mise en place d’Organisations Relais dans les 10 ré-gions du pays. L’appui de l’UE a ainsi permis une croissance et meilleure visibilité des actions des OSC et de leurs réseaux. Cependant, même si les réseaux sont bien reconnus par leurs membres et des réseaux régionaux fonctionnent, les progrès restent fragiles - il y a encore peu de réseaux théma-tiques à envergure nationale et la plateforme nationale PLANOSCAM reste faible. La crédibilité et représentativité des réseaux auprès de la population et des autorités continuent à souffrir des maux ‘classiques’ qui caractérisent la société civile : tendances individualistes, dépendance de quelques individus, discontinuité.

Au cours des sept dernières années, la reconnaissance des OSC par les autorités au niveau local et régional, mais aussi par les médias, a augmenté. Grâce au PASOC, les OSC sont devenues plus compétentes et conscientes du rôle qu’elles doivent jouer. Plus confiantes et professionnelles, elles ont participé de manière plus convaincante aux processus d’élaboration et de mise en œuvre des pol i-tiques de développement auxquels elles sont associées (voir ci-dessous). Un nombre croissant d’OSC participe aux appels d’offre au niveau national (en tant que prestataire de services) ou international.

L’appui de l’UE (surtout par le biais du PASOC) au niveau du plaidoyer devant permettre aux OSC d’articuler leur voix, a été considérable et bien apprécié par les OSC, qui se sentent renforcées dans leurs capacités de négociation et de dialogue avec les pouvoirs publics. Certains projets financés par des lignes thématiques ont également payé une attention importante au plaidoyer. Les effets de cet appui ont cependant été mitigés. Encore peu d’OSC sont capables d’offrir une expertise technique et thématique qui puisse véritablement contribuer à l’élaboration de politiques. Malgré les avancées, une coordination parmi les OSC leur permettant un positionnement commun fait encore défaut. On note cependant des réussites à travers des processus de participation citoyenne dans le cadre de la dé-centralisation.

En conclusion, l’appui de l’UE a pu se distinguer (par rapport à celui d’autres PTF) par sa continuité et son importance, et surtout par son souci de mettre en évidence le rôle particulier que doit jouer la so-ciété civile en tant que troisième pilier de la société. Les résultats obtenus dans le contexte actuel sont considérables. Il faut cependant noter que même si l’approche du PASOC a été globalement appré-ciée, les procédures de l’UE - trop lourdes et complexes - vont à l’encontre d’une dynamique authen-tique au sein de la société civile, par laquelle les OSC font face aux risques et impondérabilités liés à la nature politique des processus sociaux que les OSC cherchent à promouvoir.

3.3.1 CJ-31 Contribution de l’appui de l’UE à l’existence d’un environnement légal propice à l’implication des OSC dans l’arène publique du pays

Le cadre légal au Cameroun régissant la création et le fonctionnement des OSC – ainsi que son application - ne sont pas propices à une participation effective des OSC aux politiques et programmes nationaux de développement.

Le cadre légal n’a pas fait l’objet d’amélioration sur la période considérée : celui-ci comprend la loi de 1990 sur la liberté des associations (loi N° 90-053 du 19 décembre 1990) et la loi de 1999 spécifique aux Organisations Non-Gouvernementales. La loi de 1990 constitue toujours

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le texte fondateur pour la majorité des OSC, puisque seules 26 organisations ont pu obtenir un agrément pour devenir une Organisation non gouvernementale (ONG) à part entière. Ain-si, il existe toujours une prolifération d’associations au Cameroun aux statuts flous et divers, alors que le statut d’ONG n'est pas définitivement acquis. Une enquête du PASOC a révélé que seulement 22% des OSC sont satisfaites du cadre juridique actuel, 88% le considérant comme trop contraignant ; 75% estiment aussi que ce cadre limite leur expansion. (I-311, I-312)

Le plaidoyer des OSC en faveur d’une amélioration du cadre légal et de son application reste relativement récent et n’a pas encore donné de résultats. Les projets PASOC et PASC, en tant que structures externes à la société civile, ont surtout voulu jouer un rôle indirect de faci-litateur, laissant l’initiative aux OSC mêmes de promouvoir une amélioration du cadre légal et de son application. Le PASOC a ainsi contribué à poser les bases d’une réflexion sur le cadre légal des OSC, en produisant une monographie sur le cadre juridique des OSC, en re-publiant un guide (500 exemplaires) sur le cadre juridique régissant les OSC, et en élaborant une enquête de perception sur le cadre juridique. Le PASC a depuis mis en place une initia-tive en étroite collaboration avec la société civile, dont l’objectif est la réalisation d’un cadre légal qui s’aligne aux standards internationaux concernant la position et le rôle de la société civile. (I-311, I-312)

Du côté du gouvernement, le Programme National de Gouvernance (2006-12) accorde une large place à l’amélioration de la participation des citoyens et de la société civile à la gestion des affaires publiques. La majorité des OSC reconnait le MINATP comme interlocuteur prin-cipal régissant leurs activités. Cependant, des procédures de législation laborieuses et l’inactivité de la Commission d’agrément du MINATP portant sur le statut des ONG, ont maintenu une situation ambiguë, par laquelle les OSC sont confrontées à un manque de re-connaissance juridique, même si leur existence est tolérée7. (I-311, I-312)

A cela s’ajoutent des cas d’harcèlement et d’intimidation fréquents rapportés sur l’ensemble du territoire. (I-313)

3.3.2 CJ-32 Contribution de l’appui de l’UE à l’existence et développement de ré-seaux et plateformes OSC crédibles, représentatifs et reconnus par leurs membres8

L’appui de l’UE a contribué à l’émergence et au fonctionnement adéquat de réseaux et plate-formes. L’appui du PASOC qui consistait en la mise en place de structures relais par région, fourniture d’équipement et autres mesures d’accompagnement (audit, formation), a non seu-lement permis une meilleure collaboration entre OSC à travers des projets de plaidoyer dans les 10 régions du pays, mais a aussi contribué à une plus grande visibilité et reconnaissance des OSC ainsi qu’un renforcement de leurs compétences internes. L’approche pédagogique et de proximité du PASOC a été positivement appréciée par les OSC, dans un contexte où la faible structuration interne de beaucoup d’OSC faisait du réseautage un processus difficile.

L’évaluation à mi-parcours a noté cependant certaines faiblesses dans la mise en œuvre et le suivi des activités du PASOC, alors que les OSC ont continué de critiquer les procédures de l’UE, considérées comme trop lourdes et complexes. En outre, la plateforme nationale PLANOSCAM reste toujours faible et son rôle éventuel d’interface entre les acteurs institu-

7 Très récemment, c.à.d. après la visite de terrain de l’équipe d’évaluation, le MINATD a informé que,

après une très longue période d’inactivité de la commission d’agrément, celle-ci a repris ses activités et accepté la demande de cinq ONG introduite déjà depuis un nombre considérable d’années. 8 Les OSC du pays ont créé des structures de deuxième et troisième degré dont certaines existaient déjà avant le démarrage des programmes. Ces structures feront partie de l’analyse dans cette ques-tion. Il s’agit d’un ensemble de structures (consortia, fédérations, réseaux, …) au niveau national comme dans les régions du pays qui unissent certaines OSC, soit pour poursuivre les intérêts globaux des OSC, soit pour réunir leur forces dans le but de poursuivre certains objectifs plus ciblés (par exemple dans le domaine du genre, de l’environnement, …). Les structures de troisième niveau cons-tituent des regroupements de structures de deuxième niveau (par exemple une fédération nationale peut être constituée des fédérations du niveau plus bas).

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tionnels et les OSC reste aussi controversé. Enfin, le nombre des réseaux thématiques d’envergure nationale est encore limité.

Certaines OSC déplorent aussi que le PASOC soit resté trop « fonctionnel », dans la mesure où il a facilité le réseautage, mais n’a pas suffisamment porté son attention sur le dévelop-pement des OSC en tant que partenaire à part entière dans l’élaboration des politiques du pays. Ainsi, l’approche du PASOC n’a pas suffisamment pris en compte les risques et im-pondérabilités liés à la nature politique des processus sociaux que les OSC cherchent à promouvoir. Malgré ces difficultés et certains échecs, le constat reste cependant que les OSC disposent de réseaux plus crédibles et mieux structurés et que l’appui de l’UE a été important dans ce domaine. (I-321)

Peu d’information existe sur la représentativité de ces réseaux et plateformes, notamment pour les femmes. L’appui de l’UE a cependant au moins contribué à ce que les réseaux mis en place soient reconnus par leurs membres. (I-322)

Le projet n’a apporté qu’une attention limitée aux problèmes de déontologie, ou valeurs par-tagées, de la société civile, avec seulement un appui direct à deux initiatives. Le manque de transparence de la société civile et de ses réseaux et plateformes a été souligné. En outre, la simple présence de moyens financiers crée une dynamique qui à elle seule peut facilement étouffer des mouvances citoyennes existantes et/ou les détourner de leur orientation poli-tique. Le risque d’opportunisme existe d’autant plus que la qualité de travail et l’influence de beaucoup de ces réseaux et plateformes dépendent d’un ou de quelques individus, qui ac-cumulent des rôles et responsabilités pas nécessairement compatibles. Finalement, la pro-fessionnalisation de certaines OSC et de leurs réseaux a fait que certains peuvent mettre en œuvre des projets importants mais aussi qu’ils sont devenus aussi des prestataires de ser-vices. Les opinions sur les effets de cette évolution diffèrent ; il en ressort que les OSC pour-ront être instrumentalisées de plus en plus et qu’elles risquent de perdre leur originalité et capacité d’innovation qui font partie de leur valeur distinctive. (I-322 et I-323)

3.3.3 CJ-33 Contribution de l’appui de l’UE à la reconnaissance des OSC (et leur ré-seaux et plateformes) comme acteurs à part entière, y compris pour les ques-tions genres et environnementales

La contribution de l’UE à la reconnaissance des OSC comme acteurs à part entière, notam-ment par des activités de communication et d’information, a été relativement efficace. Au cours des sept dernières années, la reconnaissance des OSC par les autorités locales, mais aussi par les medias, a augmenté et, grâce au PASOC surtout, les OSC ont pu renforcer leur crédibilité, visibilité et popularité. En dehors du PASOC, plusieurs projets de plaidoyer finan-cés par l’UE (JADE, ZENU, ASSOAL) ont promu efficacement le rôle des OSC dans la con-certation, et promotion de la gouvernance locale, profitant également des opportunités of-fertes par le processus de décentralisation. Ces développements ont également permis aux OSC de regagner confiance en elles-mêmes en tant qu’actrices de changement, dotées de compétences techniques reconnues par la communauté de développement. Ainsi, elles ont pu faire face à l’image négative qui était antérieurement associée au terme « société civile » et ne leur permettait pas de se développer avec assurance au sein de la société.

Cependant, il est clair qu’on est encore loin d’une reconnaissance « à part entière » des OSC au Cameroun. Cela s’explique en partie par les faiblesses organisationnelles et de gouvernance interne, tant au niveau des OSC individuelles que de leurs réseaux (voir CJ 32), et par le manque de professionnalisme des OSC. Enfin, même si les opportunités de dialogue existent (voir CJ33) les instances nationales sont, de toute évidence, encore réti-centes à véritablement ouvrir l’espace démocratique en s’engageant dans un dialogue réel et structuré avec les OSC (voir CJ 32). (I-331)

Par rapport à d’autres PTF, l’appui de l’UE ne se distingue pas uniquement par sa continuité et son importance, mais surtout par son souci de mettre en évidence le rôle particulier que doit jouer la société civile en tant que troisième pilier de la société et de contre-pouvoir cons-tructif (à côté de l’Etat et du Secteur Privé). Cette approche a permis, avec l’appui d’autres bailleurs, que les autres acteurs commencent à reconnaître davantage le rôle spécifique que

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les OSC doivent jouer et la valeur distinctive de ce rôle dans le processus de démocratisa-tion. (I-332)

De façon globale, il est toujours assez rare au Cameroun que des OSC reçoivent des contri-butions (en nature, en espèces) sur source nationale, la grande majorité dépendant encore surtout de l’appui des bailleurs de fonds. Cependant, le PASOC et le PASC, en renforçant la société civile, ont permis à un nombre croissant d’OSC, considérées comme crédibles, de participer à des appels d’offres au niveau national et international. Ces appels d’offre cepen-dant sont souvent axés sur la fourniture de services plutôt que sur le plaidoyer. Ainsi, des OSC sont devenues pour une bonne partie des prestataires de services, ce qui est déploré par certains au sein des PTF et des organisations de la société civile même. (I-333)

3.3.4 CJ-34 Contribution de l’appui de l’UE à l’apport efficace et compétent des OSC à la définition et mise en œuvre des politiques et programmes de développe-ment, y compris pour les questions genres et environnementales

Les OSC sont globalement associées aux processus importants d’élaboration et de suivi des politiques et programmes de développement. Dans le cadre du DSCE et du Programme Na-tional pour le Développement participatif, les instances de collaboration existent et sont fonc-tionnelles, même si les réunions ne sont pas régulières. Certains projets financés par des lignes thématiques ont également contribué à créer des espaces de dialogue entre la popu-lation et les autorités, principalement au niveau local (p. ex. plans communaux de dévelop-pement).

La qualité de participation des OSC s’est aussi améliorée : en effet, l’appui du PASOC au niveau du plaidoyer, devant permettre aux OSC d’articuler leur voix, a été considérable et bien apprécié par les OSC qui se sentent renforcées dans leurs capacités de négociation et de dialogue avec les pouvoirs publics. Selon l’évaluation finale du PASOC, le plaidoyer comme outil d’influence reste un des acquis majeurs du programme. (I-341, I-343)

La visite de terrain a confirmé que la société civile réussit aujourd’hui mieux à influencer les débats nationaux sur des thèmes importants, comme le coût des services publics, la trans-parence du budget national, le processus électoral, la lutte contre la corruption, et la gestion forestière. L’étude de capitalisation de 32 projets de plaidoyer appuyée par le PASOC a montré que 12 projets ont eu un réel impact, quatre projets ayant véritablement poussé les décideurs publics à prendre des décisions ou poser des actes.

Beaucoup reste cependant à faire pour que les préoccupations des OSC soient véritable-ment prises en compte dans les politiques et programmes de développement. Encore peu d’OSC sont en effet capables d’offrir une expertise technique et thématique suffisamment bonne pour contribuer efficacement à l’élaboration des politiques de développement. La coordination parmi les OSC, devant leur permettre d’adopter une position commune, fait en-core souvent défaut.

Des résultats encourageants ont néanmoins été obtenus au niveau local : des projets finan-cés sur lignes thématiques, notamment mis en œuvre par CANADEL et ASSOAL, ont pu par exemple contribuer à l’élaboration de plans communaux de développement et/ou plans de développement de quartiers grâce à une approche participative. (I-342)

De même, les opportunités de suivi de mise en œuvre des politiques et programmes de dé-veloppement se sont développées. Là aussi, les résultats restent cependant très variables d’une initiative à l’autre. Le projet de JADE, en travaillant avec les médias, a réussi à intégrer ses préoccupations en s’assurant que le cadre légal de détention soit beaucoup plus appli-qué dans les pratiques. Des représentants de la société civile, comme les 20 comités de veille et d’action citoyenne (CVAC) mis en place dans le cadre du projet CANADEL, partici-pent aussi au suivi des politiques publiques et du budget d’investissement public, même si certains comités se sont heurtés à une réticence des autorités locales.

Ces progrès demeurent cependant mitigés et fragiles, les initiatives financées par le PASOC et sur lignes budgétaires confirmant la nécessité de bien cibler l’action de plaidoyer et de disposer de compétences techniques. (I-343)

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3.4 Question d’évaluation 4 – Gouvernance forestière

Question d’évaluation 4 : Dans quelle mesure l’appui de l’UE a-t-il contribué à l’amélioration de la gouvernance forestière ?

Le Cameroun est doté d’une richesse forestière importante, environ 19,6 M d’hectares de forêt qui représentent presque la moitié du territoire national. Le secteur forestier est d’une importance primordiale pour le Cameroun, à la fois sur les plans politique, économique social et environnemental. Le secteur forestier contribue à hauteur de 6% au PIB avec des recettes annuelles totalisant 62,5 M €. Le Cameroun est l’exportateur de bois durs tropicaux le plus important d’Afrique. Les exportations de produits forestiers représentent environ 30% des exportations non-pétrolières. L’UE est le principal marché du Cameroun pour les bois sciés (80%). Depuis l’an 2000 le pays s’est engagé dans une réforme du secteur en cohérence avec les orientations internationales et la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté. En 2003, le « Programme Sectoriel Forêt et Environnement » (PSFE), mis en place par le Gou-vernement, a été validé pour une période de dix ans.

L’UE a adopté en 2003 un plan d’action FLEGT (« Forest Law Enforcement, Governance and Trade ») qui prévoit comme principaux instruments la mise en place d’un régime de li-cence attestant la légalité du bois débité et la conclusion d’accords de partenariat volontaire (APV) avec les pays producteurs. Au Cameroun, le processus FLEGT a été entériné par le Ministère des forêts et de la faune (MINFOF) et a abouti à la signature de l’APV le 6 mai 2010 et sa ratification en août 2011. Par ailleurs, une cellule FLEGT a été créée à Libreville, siège de la Communauté Economique des Etats d’Afrique Centrale (CEEAC) pour faciliter une harmonisation du processus au niveau régional. Les pays FLEGT de la CEEAC sont le Cameroun, la République Centrafricaine, le Congo Brazzaville, le Gabon et la République Démocratique du Congo.

L’APV prévoit la mise en place d'un système permettant d'assurer la légalité et la traçabilité de toute la production nationale de bois et la délivrance de certificats spéciaux pour les ex-portations légales de bois vers le marché européen (autorisation FLEGT).

Le Programme d’Appui à la Gouvernance Forestière au Cameroun financé par l’UE, à tra-vers une contribution à la mise en œuvre du processus FLEGT, a été signé en 2009 pour un montant de 8,5 M €. Ce programme s’inscrit dans le cadre de la législation forestière mise en place depuis 1994 pour contribuer au renforcement et à l’amélioration de la gouvernance forestière et de la gestion durable des ressources naturelles. L’objectif spécifique du pro-gramme est « d’appuyer la mise en œuvre du PSFE en vue de renforcer les capacités de contrôle du Ministère en charge des forêts et de garantir l'exécution du plan d'action FLEGT ». Le programme de soutien de l’UE comporte trois composantes majeures pré-voyant une assistance technique au MINFOF afin de répondre aux critères FLEGT :

Suivi des infractions forestières, de la mise en application de la loi forestière et la gouvernance par le biais d'un mécanisme d'observation indépendante. L’Observatoire Independent (OI) basé à Yaoundé, a pour mission d’accompagner les opérations de contrôle sur le terrain, de suivre le processus de sanctions à l’encontre des contrevenants à la législation forestière, de contribuer à la transparence et de dif-fuser l’information liée au secteur ;

Mise en place d’un système de traçabilité des bois et produits dérivés au Cameroun (STBC) depuis le stade de la récolte forestière jusqu'au point d'exportation. Ce projet d’assistance technique piloté par le consortium SGS-Helveta a démarré en 2010 et s’est terminé en décembre 2012. ;

Création d'un mécanisme d'Audit Indépendant du système FLEGT (AIS), effectué par des experts au cours de missions court-terme.

En outre, l’UE a apporté un appui aux OSC dans le cadre de l’APV-FLEGT au travers de sa ligne thématique « Environnement ». Il s’agit du renforcement des capacités, notamment pour la sensibilisation pendant la période de mise en œuvre de l’Accord. En particulier les deux projets suivants sont couverts par la question d’évaluation :

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« Accompagnement des OSC et des communautés à l'amélioration de la gouver-nance forestière : appui à l'observation externe des forêts » ;

« Nature + Appui à la mise en œuvre du FLEGT dans les forêts communautaires ».

L’UE appuie enfin le Programme Ecosystèmes Fragilisés d’Afrique Centrale (ECOFAC) comme signalé ci-dessus. Même si cet appui concerne essentiellement la gestion des aires protégées, ce projet dispose désormais d’un aspect FLEGT.9

Cette question concernant le secteur forestier a été inclue dans l’évaluation suite à la de-mande explicite de la DUE, compte tenu de l’importance que va prendre ce secteur dans le 11ème FED. Cette question prend en compte le programme de soutien de l’UE au processus FLEGT. Les interventions pertinentes financées par l’instrument thématique « Environne-ment et gestion durable des ressources naturelles » sont également prises en compte, ainsi que le programme régional de gestion des ressources naturelles d’Afrique centrale ECOFAC IV financé sous le 9ème FED.

La question se focalise sur la dimension de gouvernance. En premier lieu, cette question évalue la contribution de l’UE à la mise en place des cadres légaux relatifs à l’exploitation forestière et à la préservation des ressources forestières (CJ41). En second lieu, elle explore la contribution de l’UE à la mise en place et au fonctionnement du dispositif devant assurer l’application de la législation forestière (CJ42). En troisième lieu, elle passe en revue la con-tribution de l’UE à la mise en place et au fonctionnement du dispositif devant en assurer le suivi (CJ43).


L’appui de l’UE a permis un début de mise en œuvre de l’APV, à travers la mise en place de disposi-tifs de traçabilité, certification et vérification du bois coupé au Cameroun et un renforcement des ca-pacités des acteurs. Il faudra cependant encore beaucoup d’années avant que le système FLEGT soit véritablement opérationnel. De nombreux défis et incertitudes sont à relever, et il est encore trop tôt pour conclure que l’appui de l’UE a contribué à l’amélioration de la gouvernance forestière, prenant également en compte un contexte qui reste difficile.

L’appui de l’UE a accompagné la mise en place de cadres légaux relatifs à l’exploitation forestière et à la préservation des ressources forestières dans le cadre de l’APV. La contribution de l’UE a plus pré-cisément facilité la révision de la législation forestière nationale, et l’élaboration de grilles de légalité. L’UE a aussi appuyé la mise en place de plusieurs manuels de procédures à travers différents projets. De nombreuses réserves ont cependant été émises sur la qualité et pertinence des grilles de légalité. En outre, même si l’APV est relativement connu des principaux acteurs et utilisateurs, il existe encore beaucoup de confusion sur les différents dispositifs à mettre en place.

Les résultats de la contribution de l’UE à la mise en place et au fonctionnement du dispositif devant assurer la traçabilité et la certification du bois sont mitigés. Peu adapté aux capacités technologiques du pays, le projet STBC est arrivé à son terme, sans atteindre les résultats escomptés. Grâce à l’appui de l’UE, un Audit Indépendant du Système de Vérification de la Légalité (SVL) est en place depuis 2012. Dans son premier rapport, cet audit confirme de nombreuses défaillances dans la mise en œuvre de l’APV. Dans un tel contexte, les émissions des premières autorisations FLEGT n’interviendront pas avant 2014 au plus tôt. En outre, la durabilité des effets de l’appui de l’UE est fortement mise en question, compte tenu des limites institutionnelles, organisationnelles et fonction-nelles dans ce secteur, impliquant le MINFOF, mais aussi beaucoup d’autres Ministères et acteurs.

L’UE a contribué avec plus de succès à renforcer les capacités de contrôle de la mise en application de la loi forestière financées par le soutien FLEGT. L’OI a pu mettre en place un dispositif de suivi des infractions forestières pour tous les types de titres, même si son partenariat avec le MINFOF suscite encore des interrogations. En outre, l’OI a aussi contribué au renforcement des capacités des bri-gades de contrôle tant par un accompagnement et que par l’élaboration d’outils.

Enfin, les capacités des OSC intervenant dans ce domaine ont aussi été renforcées à travers des pro-jets thématiques de l’UE, les projets EU-FAO, et dans le cadre de l’action de l’OI.

9 A noter aussi que le Cameroun a bénéficié du Programme d'appui ACP-FLEGT (2008-2012), financé

par la Commission européenne et mise en œuvre par la FAO.

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3.4.1 CJ-41 Contribution de l’UE à la mise en œuvre de l’APV en particulier la con-naissance et le respect des cadres légaux relatifs à l’exploitation forestière et à la préservation des ressources forestières

L’appui de l’UE a soutenu le Cameroun dans la mise en place de cadres légaux relatifs à l’exploitation forestière et à la préservation des ressources forestières. L’UE a dans un pre-mier temps accompagné le Cameroun jusqu’au stade de la signature et de la ratification de l’APV. En particulier, son appui a facilité la révision de la législation forestière nationale et l’élaboration des grilles de légalité. Ce processus a été participatif, même si il n’a pas entiè-rement satisfait tous les acteurs impliqués, y compris les PTF.

Enfin, de nombreuses réserves ont été émises sur les grilles de légalité, notamment dans le choix et définition des indicateurs et le fait que les vérificateurs se reposent exclusivement sur une base documentaire (voir I-431). Il existe des incohérences d’ordre légal. Le proces-sus de révision des grilles prévu pour 2012-13 a aussi pris du retard. (I-411)

Il a été constaté que l’APV est bien connu des différents acteurs, mais qu’il existe encore beaucoup de confusion entre les différentes étapes du FLEGT (traçabilité, certification et contrôle). Les dispositifs institutionnels de mise en œuvre de l’APV, en place depuis la ratifi-cation, sont en cela utiles car ils permettent à toutes les parties prenantes de se rencontrer régulièrement et d’avoir des discussions sur l’APV.

De nombreux guides de procédures (voir aussi JC 43) ont été élaborés et diffusés. Avec le soutien de l’UE, l’OI a développé des procédures de contrôle qui ont été validés par le MIN-FOF. Des procédures opérationnelles standards mises au point pas le consortium SGS-Helveta, ont aussi fait l’objet de manuels. (I-412)

3.4.2 CJ-42 Contribution de l’UE à la mise en place et au fonctionnement du disposi-tif devant assurer la traçabilité et la certification du bois

Les résultats de la contribution de l’UE à la mise en place et au fonctionnement du dispositif devant assurer la traçabilité et la certification du bois sont mitigés. L’UE a appuyé un projet pilote de traçabilité du bois à travers la mise en place d’un système de vérification de la léga-lité. Ce projet est arrivé à son terme, mais peu de résultats ont été atteints. Le prestataire a bien défini le champ de la traçabilité (points de contrôle critique, données nécessaires etc.) mais n’a pas su prendre en compte les besoins des autorités forestières pour que sa plate-forme informatique, développée pour assurer la traçabilité du bois, puisse fonctionner. Au-cune des dispositions institutionnelles et organisationnelles n’a été posée et il n’y a eu aucun transfert technologique. Enfin, la question de la propriété intellectuelle de l’outil n’a pas été résolue. La fonctionnalité et durabilité de ce système est donc fortement mise en question. (I-421)

Concernant la mise en place d’un Système de Vérification de la Légalité (SVL) - permettant de vérifier la conformité du processus d’attribution des titres et délivrances de certificats de légalité et certificats FLEGT - l’appui de l’UE au Cameroun a consisté en la mise en place d’un auditeur indépendant du système FLEGT (AIS), chargé d’auditer le SVL. Entré en activi-té en 2012, l’AIS a déjà produit un rapport sur l’état des lieux de l’avancement de la mise en place du SVL de l’APV-FLEGT et animé plusieurs ateliers. L’UE a aussi appuyé un plan de formation pour les acteurs de la filière bois, élaboré en 2011. Ce plan de formation n’a pas répondu aux attentes, une seule formation de qualité très médiocre ayant eu lieu jusqu'à présent.

De manière générale, la mise en place du SVL fait face à des enjeux majeurs : L’autorisation FLEGT étant, tout comme le certificat de légalité, un des extrants du SVL, des premières autorisations FLEGT ne sont pas attendues avant 2014. Le premier rapport de l’AIS (2013) confirme que l’on est loin d’une appropriation de l’ensemble du processus FLEGT et du SVL. L’AIS note, en particulier, l’absence d’une structure dédiée à la mise en œuvre du SVL. Beaucoup d’acteurs, notamment les Ministères clés, n’ont pas été suffisamment impliqués dans le processus. A cela s’ajoutent des problèmes de gouvernance au sein du MINFOF.

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Le système pourrait ainsi s’avérer trop ambitieux pour être bien maîtrisé. En outre, il aurait fallu porter une attention particulière sur la mise en place du paysage institutionnel – com-plexe - que le FLEGT sous-tend. Avec une focalisation sur les outils et un cloisonnement du renforcement de capacité, il existe un risque important que le FLEGT ne se traduise pas par des changements de méthodes de travail au sein de l’administration. (I-422)

3.4.3 CJ-43 Contribution de l’UE à la mise en place et au fonctionnement du disposi-tif devant assurer le suivi de l’application de la législation forestière

L’appui de l’UE a fortement contribué à la mise en place de l’OI, à son fonctionnement et sa légitimité. A l’heure actuelle, les observations de l’OI couvrent l’ensemble des titres d’exploitation forestière, alors qu’en 2011 son dispositif de suivi n’était fonctionnel que pour deux titres. Cette évolution s’explique par une meilleure collaboration avec le MINFOF (voir aussi I-433). Le MINFOF, qui signe les ordres de mission de l’OI, exerce une tutelle forte sur l’OI (missions conjointes et validation des observations avant leur publication). Cependant, même si l’indépendance et le positionnement de l’OI peuvent susciter des interrogations, cette formule permet d’éviter les confrontations permanentes et les attitudes conflictuelles qui avaient caractérisé les relations entre la première équipe de l’OI et le MINFOF. Le travail de l’OI demeure reconnu et légitime sur le terrain.

Au niveau des résultats, on note cependant que malgré les efforts et la publication des rap-ports de l'OI sur le contrôle forestier, la gouvernance forestière s'améliore peu. D’après le rapport ROM (2011), la certification forestière a en réalité contribué à encourager la fraude documentaire, et la multiplicité de modes d’exploitation plus ou moins informels et mal con-trôlés, regroupés sous l'appellation de « petits titres ». (I-431)

Avec l’OI, l’UE a contribué au développement de nombreux outils et procédures en vue d’améliorer le contrôle forestier. Reflétant les faiblesses et incertitudes mêmes des systèmes de traçabilité, vérification et contrôle, la pertinence et l'applicabilité de certaines dispositions sont cependant à mettre en question. En outre, ces procédures – nombreuses - ont souvent été développées sans réelles cohérence et coordination entre elles. (I 432).

L’UE a contribué avec plus de succès à renforcer les capacités de contrôle du MINFOF à travers les activités de l’observateur indépendant de la mise en application de la loi forestière financées par le soutien FLEGT. Depuis 2010, une importante dimension d’AT pour le con-trôle et le suivi du contentieux a été ajoutée au dispositif de l’OI. La Brigade Nationale de Contrôle (BNC) a bénéficié de cet appui, en termes de moyens complémentaires mis à dis-position, mais aussi de mise à disposition d’outils et d’informations.

L’appui de l’UE a également permis un transfert de compétences aux OSC, très apprécié par toutes les OSC bénéficiaires. L’UE, à travers ces lignes thématiques et les projets du pro-gramme UE FAO FLEGT (2007-12), a aussi soutenu des initiatives de renforcement des ca-pacités pour plusieurs départements ministériels partenaires, ainsi que pour le secteur privé. Cependant, en raison de nombreux départs, les effets de ce renforcement institutionnel ris-quent de ne pas être durables si des dispositions appropriées ne sont pas prises. (I 433).

3.5 Question d’évaluation 5 – Secteur routes

Question d’évaluation 5 : Dans quelle mesure l’appui de l’UE dans le sous-secteur des routes a-t-il contribué à une amélioration durable des infrastructures routières ?

Dans la continuité des 7ème et 8ème FED, le secteur des transports, notamment dans le do-maine routier, a été le principal secteur de concentration du 9ème FED, avec une dotation in-dicative entre 50 et 60% de l’enveloppe A. Les fonds devaient être utilisés en priorité pour compléter la réhabilitation des axes structurants du réseau sous-régional (vers le Tchad et la RCA). Ces investissements étaient accompagnés d’engagements du gouvernement sur la réforme de la gouvernance sectorielle, tout particulièrement la protection du patrimoine rou-tier. Suite à la revue à mi-parcours du 9ème FED (février 2005), le programme de construction routière du 9ème FED a été réorienté vers l’entretien et la réhabilitation du réseau national prioritaire et l’appui institutionnel au Ministère des Travaux Publics (MINTP) pour la pérenni-

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sation de l’entretien routier (82 M €). Alors que ce programme était en phase de démarrage en 2008, les évaluations finales des 7ème et 8ème FED et le début d’exécution du 9ème FED confirmaient déjà des avancées significatives quant à l’amélioration du réseau routier et la lutte contre la surcharge.

Les principales activités du programme 9ième FED sont les suivantes :

Travaux de réhabilitation et renforcement des chaussées sur l’axe Garoua - Yaoun-dé ;

Travaux de sécurisation routière (Douala – Yaoundé) ;

Appui institutionnel au MINTP (assistance technique, formation, transfert d’expertise).

Ces actions sur le niveau national (financé par le PIN) ont été en principe complétées par celles du Programme Indicative Régional (PIR) CEMAC relatives à la facilitation des trans-ports, y compris le passage des postes frontières et la sécurité routière. Une dynamique ré-gionale a été engagée pour améliorer la fonctionnalité des axes structurants et des intercon-nexions (ports, postes frontière).

Le sous-secteur routier a été maintenu comme secteur de concentration du 10ème FED (dans une conception plus large, centrée sur l’intégration régionale) pour notamment assurer la continuité avec les travaux entrepris depuis de nombreuses années, tant pour l’entretien que pour l’extension du réseau en bon état. Le budget indicatif était de 110 M €, soit environ à nouveau 50% de l’enveloppe A.

Le programme initial 10ème FED (1ière tranche, 87 M €) prévoyait les activités suivantes :

Aménagement de la route Garoua Boulai- Nandéké (90 km) ;

Réalisation des études techniques de la route Kumba-Mamfé ;

Travaux de sécurisation routière sur l’axe lourd Douala-Yaoundé.

Le complément régional N° 1 au programme 10ème FED avait rajouté les activités suivantes (2ème tranche, 18 M €):

Poursuite des activités de conseil auprès du Ministre des Travaux Publics ;

Appui à l’IGT10 pour les activités d'inspection des travaux ;

Appui à la Direction de l’Entretien Routier (DPPER) pour la mise en œuvre de la nou-velle stratégie de protection du Patrimoine Routier ;

Renforcement des capacités des structures déconcentrées du MINTP dans trois ré-gions pilotes ;

Appui au développement et à la mise à jour régulière du Système d'information Géo-graphique du MINTP, des outils de planification et des outils de programmation ;

Création et mise en place d'un centre de documentation technique ;

Renforcement des capacités par la formation des services du MINTP et des acteurs du secteur privé ;

Réhabilitation d'un tronçon de l'axe Figuil vers Maroua 68 km et entretien sur 48 km.

Les travaux réalisés par l’UE sont localisés dans la carte ci-après.

10 L’Inspection Générale chargée des questions Techniques

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Schéma 4 Localisation des travaux réalisés par l’UE

ALAnet (2012). Evaluation ex post du 9ème

FED, à mi-parcours dz 10ème

FED et finale du projet de renforcement de la RN 11 et route d’accès au lac Nyos

Cette question d’évaluation se concentre sur les résultats majeurs de l’engagement de l’UE avec un accent particulier sur la durabilité de l’amélioration des infrastructures routières, en conformité avec les objectifs stratégiques des DSP.

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L’appui de l’UE dans le sous-secteur des routes n’a pas contribué à une amélioration durable des in-frastructures routières, même si les travaux effectués et autres interventions ont bien amélioré les conditions de circulation et de sécurité sur les axes sur lesquels cet appui est intervenu, en particulier le corridor régional. Jusqu’à présent, l’entretien routier promu par l’UE n’est toujours pas effectif, tant au niveau de son financement, que de sa programmation et sa mise en œuvre. L’état des routes se détériore, une situation que les résultats obtenus pour la protection du patrimoine routier, notamment dans le cadre du contrôle de surcharge des poids lourds, ne sont que partiellement en mesure de compenser. Une stratégie gouvernementale cohérente, s’inscrivant dans la durée, continue à faire défaut.

Les interventions de l’UE ont amélioré les conditions de transit (temps, coûts de roulement) sur les tronçons réhabilités. Cependant, les effets se sont fait sentir en termes de prix de manière différenciée pour le transport de passagers (bus) et le transport des marchandises, le premier bénéficiant d’un cadre plus concurrentiel que le second. Pour le prix de transport des marchandises, le monopole d’un syndicat de transporteurs sur les axes internationaux, la multiplication du racket routier et les attentes au port de Douala ont contrebalancé les bénéfices d’une réduction du temps de parcours obtenue par les interventions de l’UE.

Même si les axes réalisés sur fonds européens demeurent généralement en bon état, l’appui de l’UE consistant à contribuer à une amélioration durable des infrastructures routières au Cameroun est compromis par les défaillances du système d’entretien routier, structurellement du fait des faibles ca-pacités de mise en œuvre (MinTP, entreprise, MinMAP) et conjoncturellement du point de vue des ressources (reprise en main du Fonds Routier par le Ministère des Finances). La crise du système est en train d’accumuler un déficit d’entretien routier très inquiétant pour l’économie camerounaise.

Reconnaissant pleinement que la pérennité de ses interventions est liée à l’efficacité de la politique d’entretien routier, l’UE s’est impliquée dans le dialogue de politique avec les autorités camerounaises et a apporté son soutien au renforcement des capacités du Ministère des Travaux Publics (MINTP). Après pratiquement cinq cycles de programmation du FED, donc plus de 20 ans d’appui, le système promu par les projets de l’UE d’appui à l’entretien routier (PERFED I et II) s’est cependant progressi-vement délité. Il n’en reste pas moins que les bonnes pratiques et les principes de la réforme sont maintenant bien maîtrisés par l’administration. Le succès de l’introduction de la généralisation du con-trôle de la charge à l’essieu démontre que les compétences existent et peuvent faire déboucher une réforme conséquente quand le contexte politique le permet.

Encore très faibles par rapport aux besoins projetés par le Plan Directeur Routier (2006), les res-sources allouées au Fonds Routier (FR) ont augmenté jusqu’en 2012.11 Ces ressources ont cepen-dant été sous-utilisées, une situation qui s’est empirée suite au transfert de tous les marchés d’entretien et de construction routière au MinMAP. Ainsi, les problèmes de gouvernance sont nom-breux tout au long de la chaine de programmation, de passation des marchés et d’exécution des tra-vaux d’entretien routier.

La part du réseau prioritaire en mauvais état est passée de 40 à 54% depuis 2008. Seulement 15% du réseau est en bon état, ce qui signifie que 85% requerrait un entretien, alors même que le système est bloqué. Le patrimoine routier du Cameroun est en train de se dégrader et les investissements consentis par les partenaires de l’Etat camerounais disparaissent, ce qui compromet tous les taux internes de rentabilité économiques calculés à l’époque de leur conception.

L’appui de l’UE à la politique de lutte contre la surcharge a été particulièrement efficace alors même que la propension des transporteurs routiers à la surcharge était pratiquement généralisée. Il a permis de réduire le taux de surcharge de 80% en début de période à 10% actuellement. Le contrôle de la charge à l’essieu semble être un acquis même pour les transporteurs, même si d’inévitables contour-nements sont signalés ici où là. Cette appropriation résulte pour beaucoup de l’inscription de cette volonté du gouvernement sur la durée (plus de dix ans) et des négociations en continu avec les orga-nisations professionnelles.

L’insuffisante application de la règlementation sur les barrières de pluie accélère la dégradation non seulement du réseau prioritaire (comprenant 10 000 km de routes en terre) mais également l’interconnexion du reste du réseau (24 000 km), qui irrigue les zones rurales excédentaires et dessert les zones déficitaires et les centres urbains.

11 Des réformes liées à son financement ont depuis vidé les caisses du guichet d’entretien du FR (hors période évaluation)

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3.5.1 CJ-51 Les interventions de l'UE dans le sous-secteur routier ont amélioré les conditions du transit en provenance du Tchad et de la RCA

Les temps de parcours, que ce soit entre le port et Ndjaména/Bangui n’ont pas fait l’objet d’un suivi systématique. Le projet FASTRAC a mis en place un dispositif de suivi mais les données n’ont pas été mises à jour depuis 2007-2008 et elles présentent des incohérences internes, ce qui rendra leur utilisation difficile. Des données plus cohérentes pour un projet de même nature financé par la Banque Mondiale12 montrent néanmoins une évaluation très positive de la durée des trajets : la durée du port de Douala à Ndjaména est passée de 15 jours en 2007 à 7 jours en 2013 ; la même durée pour Bangui est passée de 10 à 5 jours.

Sur l’ensemble de la chaine logistique, les temps d’attente et de contrôle ont par ailleurs été réduits au cours des dernières années : Le délai de passage des marchandises au port est passé de 19,5 à 15 jours entre 2007 et 2013 avec plus de 25% d'usagers qui mettent moins de 8 jours au port. La Direction des transports terrestres (Ministère des Transports) fait enfin état d’une baisse des coûts de rotation pour les transporteurs suite aux avancées récentes de la réhabilitation des axes : de 3-4 M FCFA à 2,5-3 M FCFA pour une rotation d’un 36t jusqu’à Ndjaména. Ces évolutions démontrent une amélioration importante des conditions de circulation sur le corridor régional du fait des investissements réalisés par l’UE, en associa-tion récemment avec la BM et la BAD. (I-511 et 513)

Ces meilleures conditions du transit en provenance du Tchad et de la RCA n’ont pas donné lieu à une baisse dans le prix de transports pour les marchandises, et une part significative des gains économiques attendus des interventions de l’UE ne parvient pas aux bénéficiaires finaux.

Les professionnels confirment que le racket routier n’est pas contrôlé le long du corridor, et tend à s’aggraver. Sur les axes régionaux et à l’import-export, le racket routier correspondait pendant la période de référence à 30% des charges, comparé à une fourchette de 39 à 57% pour le carburant.

Le monopole d’un syndicat de transporteurs sur le trafic camerounais qui emprunte le corri-dor régional crée aussi des distorsions sur les prix. La SNTR13 Cameroun contrôle le Bureau de Gestion du Fret à Douala qui négocie les prix avec les transitaires et les camionneurs. Elle a des liens avec un syndicat tchadien et centrafricain qui contrôlent chacun une struc-ture équivalente dans leur pays respectifs (Bureau National du Fret à Ndjaména). Les condi-tions d’une concurrence sur les prix n’existent pas, ce qui participe au fait que les prix de transport ne sont pas compétitifs.

Enfin, une part importante du coût de transport continue à être liée aux attentes de sortie, chargement, et contrôle des marchandises au port, au retour à vide et aux entraves fré-quentes au niveau des procédures.

Une réponse de l’UE a été de combiner son action sur les routes avec une contribution à la facilitation des échanges, avec le projet régional FASTRAC d’une part, et le projet PAPMOD (financé sur à travers du PIN). La focalisation de ce projet sur l’harmonisation des procé-dures douanières à l’aide du système SYDONIA permet d’espérer des effets significatifs à long terme, mais n’a pas eu une incidence concrète sur les temps d’attente au port de Doua-la.

Contrairement au transport de marchandises, le transport de passagers n’est pas handicapé par une gestion rentière d’un syndicat. La concurrence est effective et joue à la fois sur les prix et la qualité de service. Des lignes régulières se sont multipliées, avec une diversification entre bus express, bus VIP, minibus qui exploitent pleinement l’amélioration de l’état des infrastructures à laquelle l’UE a participé (I-512).

12 Programme de Facilitation du Transit et des Transports en zone CEMAC - Volet camerounais; aide-mémoire de la mission d’avril 2013 13 Syndicat national des transports routiers (SNTR)

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3.5.2 CJ-52 Les interventions de l’UE ont contribué à améliorer durablement les con-ditions de transport par l’entretien du réseau routier prioritaire

Le gouvernement n’a pas développé une stratégie sectorielle cohérente dans les transports qui s’inscrive sur la durée. Ce court-termisme, sur fond conflictuel avec les PTF, est le pro-blème fondamental de l’entretien routier au Cameroun, auquel contribue depuis quelques années la stratégie de cavalier libre développée par les entreprises publiques chinoises.

Le gouvernement a pris à plusieurs reprises des engagements pour la mise en place de ré-forme en profondeur de la politique et du dispositif institutionnel de l’entretien routier. L’UE y a contribué à la fois par des études et un dialogue de politique soutenu, appuyé notamment par la rétention du démarrage du 10ème FED au respect des engagements pris.

Les efforts déployés par l’UE ont cependant fait face à une résistance du gouvernement pour mettre en œuvre les engagements pris en faveur de la réforme de l’entretien routier. Ainsi, la réforme convenue en 2005 et à nouveau en 2009 - consistant en dispositif de couplage d’une agence routière à un fond routier autonome, avec ses sources propres de revenu - n’a connu que le début de mise en œuvre qui conditionnait le démarrage des projets du 10ème FED. D’autres mesures, telles que transfert au Ministère des marchés publics (MinMAP) de tous les marchés d’entretien et de construction routière (voir ci-dessous) et la réorganisation du MinTP ont aussi amplement contribué à un blocage généralisé du système de l’entretien routier (I-521).

Jusqu’à présent, l’entretien routier n’est toujours pas effectif, tant au niveau de son finance-ment que de sa programmation et de sa mise en œuvre. Le taux de couverture des besoins de l’entretien routier n’est pas documenté. Sur la base des estimations du Plan Directeur Routier de 2006, les ressources actuelles de l’entretien routier ne présentent que 10% des besoins projetés à l’époque pour l’ensemble du réseau. Elles ont été depuis multipliées par cinq en quelques années, atteignant 55 milliard FCFA. Ce montant constitue potentiellement une contribution significative à l’entretien du réseau prioritaire. En dehors de la dizaine de PME qui avaient les compétences pour réaliser les travaux, les problèmes rencontrés par les autres entreprises ont cependant significativement ralenti les décaissements du FR alors que les ressources issues de la taxe sur les produits pétroliers continuaient à être collectées.

La situation s’est aggravée avec le transfert au Ministère des marchés publics (MinMAP) de tous les marchés d’entretien et de construction routière. Sans qu’il soit possible dans le cadre de la présente évaluation de définir les responsabilités respectives du MinTP et celles du MinMAP, le constat est qu’il n’y a eu que quelques marchés passés en 2012 et aucun en 2013 pour toutes les opérations d’entretien routier. Seuls quelques contrats pluriannuels con-tinuent à courir, sinon l’essentiel du réseau est laissé sans entretien, alimentant le déficit d’entretien préexistant. Ce blocage généralisé a produit une accumulation de ressources non utilisées sur le compte du FR dédié à l’entretien routier sur toute la période considérée. (I-522, I-523)

Les effets sur l’état des routes de cette pénurie de ressources ont été aggravés par des gou-lots d’étranglement institutionnels et administratifs. Le travail d’audit des chantiers réalisé par la MAIER sur le projet d’appui du 9ème FED, ainsi que la mise à disposition de nouvelles res-sources, ont mis en lumière les déficiences de la majorité des entreprises sélectionnées par appel d’offres, sans compétence technique et matériel permettant de mener à bonne fin un chantier. L’inefficacité du contrôle des travaux et de l’inspection de routine par les services déconcentrés du MinTP a été démontrée par les audits réalisés avec l’appui de l’UE. Les entreprises n’étant pas tenues par le système de contrôle des travaux, les délais et les coûts contractuels ne sont pas respectés. Les médias font écho aux nombreuses plaintes des usagers sur la détérioration rapide des routes ayant fait l’objet de travaux d’entretien ou de réhabilitation.

De par cette situation, le pourcentage de routes en mauvais état est passé de 30 à 60% en l’espace de seulement trois ans. Plus que le ratio en soi (les axes réalisés sur fonds euro-péens demeurent généralement en bon état), ces évolutions démontrent une crise relative-ment profonde du dispositif institutionnel de maîtrise d’ouvrage de l’entretien routier (étude, priorisation et contractualisation, y compris la passation des marchés). Les capacités du

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MINTP sont en train de se dégrader rapidement. Au-delà de l’engagement des ressources, les techniques de gestion du réseau et de programmation des opérations d’entretien sont sommaires, et ne permettent pas de maximiser l’utilité des ressources selon des critères ob-jectifs. Là-encore des problèmes de gouvernance font obstacle aux améliorations convenues avec l’UE. (I-523, I-524).

Pour ce qui est de la prise en compte des dimensions transversales, les chantiers de l’UE ont été utilisés comme des chantiers-école pour les dimensions transversales mobilisées par les routes : impacts environnementaux et sociaux, dimension genre et diffusion du VIH-SIDA. Les bureaux de contrôle recrutés pour les chantiers financés par l’UE ont été amenés à recruter un spécialiste, et à le maintenir pendant toute la durée des travaux, ce qui garantit la qualité de la prise en compte des impacts environnementaux et sociaux. En 2010, l’UE a réalisé une étude sur les mesures d’accompagnement « genre » du projet de construction de la route Garoua Boulaî –Ngaoundére, qui ont par la suite été mises en œuvre et ont amélioré le niveau d’activité des groupes de femmes impliqués.

L’évaluation de 2012 note l’insuffisance des moyens mobilisés par l’Etat pour assurer le suivi des plans de gestion environnementale et sociale des chantiers routier. Ces mêmes dimen-sions ne sont usuellement pas prises en compte dans la protection du patrimoine routier (en-tretien courant et périodique, lutte contre la surcharge, barrières de pluie). (I-525)

3.5.3 CJ-53 La contribution de l’appui de l’UE à l’augmentation des échanges a été prolongée par la protection du patrimoine routier

Le taux de surcharge des poids-lourds sur le réseau prioritaire était de l’ordre de 80% en début de période - un enjeu majeur pour la pérennité des investissements routiers. Les solu-tions techniques du 8ème FED s’étant avérées fragiles et en-deçà des enjeux pour la protec-tion du patrimoine routier, la réaction de l’appui de l’UE a été de relever le défi du contrôle par l’introduction de technologies avancées, basées sur l’automatisation (notamment de l’émission des amendes), la transparence des pesées et l’interconnexion des stations. Les sanctions ont été durcies, pour les transporteurs comme dans les cas de corruption pour les agents chargés du contrôle. Une partie de l’appui de l’UE visait aussi à améliorer les condi-tions d’exercice des fonctions de contrôle pour les agents et les forces de l’ordre. La gestion des stations est progressivement déléguée au secteur privé avec un contrôle en continu exercé par l’administration via la centralisation informatique des données. Les pratiques d’évitement du contrôle devenant de plus en plus coûteuses pour les transporteurs, le taux de surcharge a été ramené à moins de 10%. Le succès de l’introduction de la généralisation du contrôle de la charge à l’essieu démontre que les compétences existent et peuvent faire déboucher une réforme conséquente quand le contexte politique le permet. (I-531)

Il y aurait de l’ordre de 1 500 barrières de pluie installées sur le réseau routier. (DPER, 2010) Elles sont gérées par les services déconcentrés de l’Etat, avec une implication à géométrie variable des collectivités territoriales. Le manque de moyens de l’administration et de gestion de l’administration ne permet pas que les barrières soient effectives. Les barrières de pluie n’apparaissent que marginalement dans l’appui de l’UE à l’entretien routier (à la différence de la lutte contre la surcharge). Elles concernent principalement le réseau non prioritaire qui assume des fonctions essentielles de désenclavement économique et social. (I-532)

Le diagnostic dressé en 2011 par le volet sécurité routière du projet 9ème FED est celui d’un échec du fait principalement de la corruption à tous les niveaux. L’obtention d’un certificat a peu à voir avec l’état réel du véhicule.

L’UE s’est engagée dans la sécurité routière en soutenant une politique répressive sur les principaux axes. Cette politique s’appuie sur la gendarmerie qui semble plus à même de pouvoir assurer celle-ci que d’autres pans de la fonction publique. L’UE n’a pas pu mobiliser des moyens importants mais a néanmoins soutenu quelques initiatives (radars, par exemple) qui ont porté des fruits. (I-533)

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3.6 Question d’évaluation 6 – Secteur développement rural

Question d’évaluation 6 : Dans quelle mesure l’appui de l’UE dans le Grand Nord a-t-il con-tribué à l’amélioration durable des conditions de vie de la population ?

Le Cameroun dispose d’une diversité de zones agro-écologiques et une pluviométrie variant de 400 à 4 000 mm par an ; le pays connaît ainsi des conditions agro-écologiques privilégiées pour une large variété d’activités agricoles qui, en principe, devraient permettre au pays de subvenir largement aux besoins de la population. La zone du Grand Nord (couverte par cette question) qui inclut les provinces du Nord et de l’Extrême Nord, est une exception : elle se caractérise en effet par une grande fragilité et vulnérabilité, avec des conditions climatiques, sociales et économiques qui lui sont propres. Ces dernières incluent l’irrégularité et la mauvaise répartition des pluies, des pratiques culturales peu durables et une démographie galopante. La pauvreté rurale y est très prononcée, la population faisant face à un faible revenu par habitant, l’insécurité alimentaire, un accès inégal aux moyens de production, la dégradation des ressources naturelles et un accès limité aux services sociaux de base.

Pour réduire de moitié la pauvreté à l’horizon de 2015, dans le cadre des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), le Gouvernement a élaboré et mis en place des programmes d’envergure nationale et régionale. Un ensemble de politiques et stratégies a été élaboré, couvrant entre autres le secteur du développement rural (Stratégie de développement du secteur rural, SDSR). En tant que zone la plus pauvre du pays, le Grand Nord occupe une place particulière dans la stratégie de réduction de la pauvreté du pays.

Plusieurs considérations justifient l’inclusion, dans cette évaluation, d’une question sur les effets de l’appui de l’UE dans le Grand Nord. Tout d’abord, il est apparu que des interventions dans des zones à potentiels économique et social faibles comme le Grand Nord posent des défis particuliers, notamment au niveau de la durabilité de leurs bénéfices. En outre les interventions se caractérisent souvent par une démarche intégrée touchant à des secteurs divers (économique, social, environnemental, appui organisationnel et institutionnel à des structures décentralisées). Ensuite, les évolutions pendant la dernière décennie (y compris une émigration importante) suggère un manque d’impact de l’aide dans cette zone. Ainsi, la question d’évaluation veut non seulement rendre compte des résultats atteints par l’UE dans le Grand Nord mais également contribuer au processus de réflexion sur les stratégies futures à suivre afin d’y réduire durablement la pauvreté. Cette question est d’autant plus pertinente que l’UE envisage de faire du Grand Nord une zone de concentration de son appui dans le 11ème FED.

La question analyse les effets de l’appui de l’UE dans les domaines suivants : l’accès de la population aux infrastructures et services de base, l’augmentation durable de la production végétale et animale, l’augmentation durable de l’autosuffisance alimentaire et l’amélioration des capacités des collectivités décentralisées et groupements locaux. Outre l’appui par le FED, les actions financées par certaines lignes thématiques et le STABEX font partie du champ de cette question. Les thèmes transversaux (genre, développement institutionnel et des capacités et environnement, et fragilité) sont inclus à plusieurs niveaux. Plus spécifi-quement, les projets majeurs analysés dans le cadre de cette question sont14 :

Programme de Développement Rural des Régions du Nord-Ouest, de l’Est et de l’Extrême Nord (PDR, financement FED, 6.388.997 €) ; ce programme a démarré ef-fectivement début 2011 ;

Programme d’amélioration de la productivité agricole (PAPA, financement FED, 10.982.057 €) qui a démarré effectivement début 2012 ;

Programme de microprojets pour le développement des zones du Lac Tchad et de la péninsule de Bakassi (financement FED, 3.705.952 €) dont la mise en œuvre s’est terminée en 2011 ;

14 Mode de financement et montants contractés dans la période d’évaluation (2007 – 2012) entre pa-renthèses.

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Programme de sécurité alimentaire dans les trois provinces du Cameroun (PSAD, fi-nancement FED, 2.704.926 €) qui s’est terminé début 2010 ;

Programme de concertation entre communes et organisations d’éleveurs en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agro-pastoral dans le Nord et l’Extrême Nord du Cameroun (PAGEPA, financement par Ligne Budgétaire DCI-NAPVD, 587.978 €) qui a commencé en 2012 ;

L’assistance technique pour la poursuite de la consolidation des groupements de paysans dans le département du Logone et Chari (fonds Stabex) qui s’est terminée en 2009.


L’appui de l’UE dans le Grand Nord a certainement contribué à une amélioration des conditions de vie des populations bénéficiaires, même si cette contribution reste relativement limitée au regard de l’étendue des problèmes dans la zone. Les acquis notamment au niveau des infrastructures et ser-vices de base, et l’autosuffisance alimentaire risquent cependant de ne pas être durables, alors que la consolidation des structures locales reste inachevée. Il est aussi trop tôt pour établir des conclusions concernant la contribution de l’UE à une augmentation de la production végétale et animale.

L’UE a fourni un appui direct à la réhabilitation et la construction d’infrastructures, ce qui a contribué à un désenclavement des zones rurales et une amélioration de l’accès de la population à l’eau potable et à l’éducation. Cependant, les actions de renforcement des structures locales envisagées dans la plupart des interventions ne se sont pas suffisamment matérialisées pour assurer la durabilité de ces infrastructures à travers une gestion participative. A cela s’ajoutent certaines faiblesses techniques des travaux effectués par des entreprises locales et la durée relativement courte des interventions au regard des contraintes de la région.

En ce qui concerne la production végétale et animale, le progrès des deux programmes majeurs en cours (PAPA et PDR) ne permet pas encore de dégager des conclusions fermes. Cela est justifié pour le PAPA, qui n’a démarré qu’en 2012 et consacre une attention importante à des actions « préa-lables » de structuration du monde rural (création ou renforcement de groupements, accompagne-ment technique et organisationnel de ces groupes et autres acteurs) devant constituer une garantie de pérennité. Le PDR a montré des premiers résultats dans le cadre de micro-projets ; peu cependant concerne la production animale, malgré le grand potentiel du secteur d’élevage dans la région. En outre, pour des raisons surtout administratives, l’appui organisationnel de ce projet suit (plutôt que précède) la réalisation de l’appui technique, ce qui constitue un risque au niveau des GIC (groupe-ments d’intérêt commun) faibles. Dans d’autres régions, l’expérience avec la consolidation des grou-pements de paysans (Logone et Chari) témoigne d’une amélioration des conditions socio-économiques de la population grâce à une augmentation de la production rizière, mais indique égale-ment la fragilité des acquis. Un projet de concertation entre communes et organisation d’éleveurs en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agropastoral a aussi démarré et offre un modèle alternatif où les groupements et communes font partie d’une démarche intégrée prometteuse.

L’appui de l’UE orienté spécifiquement vers l’autosuffisance alimentaire a été relativement limité mais efficace pour la mise en place d’un système de disponibilité de céréales au niveau d’un nombre impor-tant de villages et pour l’instauration d’un mécanisme de gestion locale permettant la reconstitution des stocks après la récolte et l’augmentation de la résilience des villages par le développement de l’épargne en nature. En outre, les informations recueillies indiquent clairement que les mécanismes et institutions créés notamment par le biais du PSAD sont suffisamment solides pour assurer la pérenni-té des GIC. Cependant, le modèle développé n’est pas maintenu par la majorité des GIC qui « dé-tournent » le stock céréalier reçu pour constituer un fonds de commerce pour le groupement et/ou leurs membres. Cette démarche a permis dans un premier temps aux GIC de se développer et de renforcer la position de ses membres (des femmes) mais diminue les effets au niveau de l’autosuffisance alimentaire.

L’appui de l’UE a donné une place importante au renforcement des capacités des cadres des com-munes et des groupements, dans le but de mettre en place des structures locales capables de pren-dre en charge le processus de développement. La majorité des projets a réussi dans ce domaine, même si souvent le processus de renforcement n’est pas encore bouclé (ou ne peut pas l’être dans la période du projet) ce qui entrave la durabilité future des bénéfices. Le processus de décentralisation en cours a conduit à une implication croissante des communes dans les actions de développement rural.

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3.6.1 CJ-61 Contribution de l’appui de l’UE à l’amélioration durable de l’accès de la population (notamment les femmes et les plus vulnérables) aux infrastructures et services de base

L’approche intégrée de l’appui de l’UE dans le Grand Nord – comprenant entre autres la construction et réhabilitation de pistes de collecte (points critiques), de points d’eau, et d’écoles (y compris équipement, latrines et puits) - a contribué à améliorer l’accès de la po-pulation aux infrastructures et services de base. Réalisé par le biais de deux projets seule-ment, cet appui est cependant loin de couvrir les besoins considérables de la région.

N’étant pas en mesure de réhabiliter l’ensemble des pistes de collecte, le PDR, en consulta-tion avec les autorités locales, a concentré son appui sur les axes stratégiques (points cri-tiques, ouvrage d’art) permettant un plus grand désenclavement des zones rurales. La cons-truction des points critiques et ouvrages d’art retenus a cependant pris beaucoup de retard dû aux inondations de 2012, et au début du projet, à des délais dans le traitement des dos-siers d’appel d’offre. Le projet a par la suite procédé en urgence au traitement de certains points critiques sur le tronçon Dana-Bangana-Marfi, qui avait été gravement endommagé par les inondations. (I-611)

Depuis son lancement, le PDR a réalisé ou est en train de réaliser la construction et la réha-bilitation d’environ 250 points d’eau. Bien en deçà des besoins de la zone, ces réalisations ont augmenté l’accès à l’eau potable des populations bénéficiaires, même si les chantiers de construction ont connu des retards suite aux fortes pluies en 2012. Des défauts de construc-tion et le manque d’implication des parties concernées (surtout services de l’état) ont été ce-pendant constatés durant la visite de terrain. (I-612)

Le PDR a aussi réalisé ou est en train de réhabiliter plus de 100 classes d’écoles, permettant de meilleures conditions d’enseignement pour des classes très fréquentées. La qualité de ce travail a été bonne. (I-613)

Générant des bénéfices immédiats pour la population, les réalisations du PDR font cepen-dant entrevoir des problèmes de durabilité. Dans sa conception, le PDR a bien mis l’accent sur la pérennité des résultats, grâce à des actions de renforcement des structures de gestion locales et une concertation avec les autorités sur les plans de développement des com-munes. Le PDR a bien impliqué les autorités communales, mais des systèmes de gestion et d’entretien impliquant communes et usagers n’ont pas été mis en place, les actions de for-mation et d’accompagnement du PDR ne s’avérant pas suffisantes. En effet, suite à un re-tard dans le démarrage et la mise en œuvre du projet à cause de délais administratifs puis des inondations de 2012, peu d’actions d’appui institutionnel ont pu débuter, l’accent étant d’abord mis sur la construction ou la réhabilitation des infrastructures sélectionnées. Cette situation – avec, dans certains cas la faible qualité des réalisations – réduit la durabilité des bénéfices obtenus, surtout pour le désenclavement rural et l’accès à l’eau potable. (I-611, I-612, I-613)

Les informations recueillies et portant sur le programme de microprojets couvrant la zone du lac Tchad indiquent la réalisation physique de certaines infrastructures sociales (surtout la construction et l’équipement de classes) qui reste cependant en-deçà des prévisions initiales tandis qu’aucune information fiable sur leur utilisation effective n’a pu être obtenue.

3.6.2 CJ-62 Contribution de l’appui de l’UE à l’existence et à l’augmentation durable de la production végétale et animale notamment au niveau des groupes vulné-rables

L’état d’avancement des programmes de l’UE ne permet pas de tirer des conclusions sur sa contribution à une augmentation durable de la production agricole dans le Grand Nord.

L’appui de l’UE à l’augmentation durable de la production végétale dans le Grand Nord s’est matérialisé, dans le cas du PDR, par une première série de microprojets. L’activité majeure dans ce domaine a été l’aménagement de petits périmètres irrigués, une activité déjà bien connue et maîtrisée dans la zone avec un potentiel très important. L’aménagement des fo-

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rages, élément clé de la démarche, a cependant posé des problèmes techniques dans plus d’un tiers des cas, ce qui a limité les effets en termes d’augmentation de la production.

Avec un démarrage début 2012, le PAPA a porté son attention sur des actions « préa-lables » dans la filière coton consistant en la mise en place d’un réseau des producteurs ; infrastructures de stockage et systèmes d’approvisionnement. De même, le projet dans le Lac Tchad et Péninsule de Bakassi s’est concentré sur la création ou renforcement de grou-pements de paysans (voir aussi CJ-64) et la mise en place de services d’approvisionnement. Il est encore trop tôt pour évaluer si ces actions préalables en cours pourront mieux garantir la pérennité des résultats attendus, notamment en terme d’augmentation de la production et des revenus agricoles.

Les activités d’accompagnement des bénéficiaires des microprojets dans les zones du Lac Tchad ont néanmoins permis une augmentation de la production moyenne dans plusieurs filières sélectionnées (niébé, maïs).

Les efforts de consolidation des groupements de paysans dans le Logone-Chari ont aussi conduit à une amélioration des conditions socio-économiques de vie de la population, suite à une augmentation de la production rizière. Le progrès reste cependant fragile, car les coûts d’une culture irriguée sont élevés et le réseau d’irrigation n’a plus le potentiel de départ, alors que les groupements se sont endettés, n’ont pas accès au crédit et n’ont pas l’esprit d’« auto-prise en charge ». (I-621)

Au niveau de la production animale, l’appui du PDR a été jusqu’à maintenant assez mo-deste, ce qui est étonnant au regard du grand potentiel du secteur de l’élevage dans la ré-gion. La composante laitière du PAPA a par ailleurs commencé à mettre en place des ac-tions préalables de renforcement des exploitations agropastorales à travers une structuration et professionnalisation des acteurs de cette filière. Ainsi, comme dans la filière lait, l’intervention du PAPA a jeté des bases solides devant permettre, à terme, un appui à la production animale dans la région. Un projet de concertation entre communes et organisa-tions d’éleveurs (PAGEPA) en vue de la gestion équitable et durable de l’espace agropasto-ral a bien démarré. (I-622)

La contribution de l’appui de l’UE dans le domaine de la disponibilité d’infrastructures d’appui à la production a été relativement importante et le sera encore davantage à l’avenir. Il est cependant trop tôt pour clairement identifier les effets de cet appui au niveau de la commer-cialisation, la sécurité alimentaire et l’accroissement des revenus. (I-623)

3.6.3 CJ-63 Contribution de l’appui de l’UE à l’augmentation durable du degré d’autosuffisance alimentaire (notamment pour les femmes et les plus vulné-rables)

Malgré la constitution de stocks céréaliers, l’encadrement des GIC dans la gestion de ces stocks, et la construction de près de 350 greniers communautaires, la contribution de l’appui de l’UE à une autosuffisance alimentaire durable n’est pas garantie (PSAD). Avant le démar-rage de ce projet (2003), les diverses missions dépêchées dans la zone ou les études la concernant ont révélé une malnutrition modérée à sévère dans les deux provinces les plus septentrionales, avec une acuité plus marquée dans la province de l'Extrême Nord. 15% des enfants y avaient un rapport Poids/Taille inférieur à 85% de la médiane. L’impact de l’appui de l’UE sur la situation nutritionnelle n’est cependant pas connu faute de données récentes et fiables. (I-631)

Malgré des retards de mise en œuvre, l’appui de l’UE, à travers le PSAD, a été relativement efficace dans la mise en place d’un système de disponibilité de céréales au niveau d’un nombre important de villages et, via des GIC locaux, d’un mécanisme de gestion permettant la reconstitution des stocks après la récolte et l’augmentation de la résilience des villages par le développement de l’épargne en nature. Cependant, alors que les GIC avaient bien recons-titué les stocks dans les premières années (2008-2009), la visite de terrain a permis de cons-tater que le modèle développé par le PSAD n’a pas été maintenu par la majorité des GIC qui « détournent » le stock céréalier reçu pour s’approvisionner en fonds de commerce pour le groupement et/ou leurs membres. Cette démarche permet aux GIC (constitués de femmes)

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de se développer de façon autonome mais diminue l’impact au niveau de l’autosuffisance alimentaire, même s’il y a eu des cas où les pouvoirs villageois ont voulu s’emparer du con-trôle des greniers.

Le PDR, par son approche guidée par la demande, a reçu un nombre important de de-mandes pour des magasins de stockage dont les premières ont été réalisées récemment et commencent à stocker des céréales. Ce projet est également confronté au défi d’assurer, dans le peu de temps qui lui reste, que les structures bénéficiaires soient capables de bien rentabiliser les magasins de stockage. (I-632)

Le PSAD, malgré des efforts importants, n’a pas pu atteindre son but de mettre en place l'observatoire de la vulnérabilité à l'insécurité alimentaire. La raison principale de cet échec est l’insuffisance des moyens mis à sa disposition par les structures décentralisés du MINA-DER et le manque de coordination entre les différents ministères. Il faut également noter que le projet a été exécuté uniquement avec des fonds FED tandis que les autres contributions attendues (PAM et gouvernement camerounais) n’ont pas été réalisées jusqu’à la clôture des activités. (I-634)

3.6.4 CJ-64 Contribution de l’appui de l’UE à l’amélioration durable des capacités des collectivités territoriales décentralisées et groupements locaux

Tous les projets appuyés par l’UE dans la zone accordent une importance au renforcement des capacités des structures locales dans le but de les rendre capables d’assurer leur res-ponsabilité pour le processus de développement.

Ces dernières années la constitution et renforcement de groupements locaux a constitué un élément intrinsèque d’une majorité des projets de développement rural. Les structures béné-ficiaires ont inclus notamment les GIC, comités de gestion de marchés à bétail, et dans le Logone-Chari, une structure hiérarchisée en GIC, Union de GIC et Fédérations des Unions.

Le processus de décentralisation actuel qui est mis en place par le gouvernement implique un accroissement des compétences des communes et constitue un changement de contexte important pour ces projets. Les projets en tiennent globalement bien compte et ont modifié si nécessaire leur démarche. Les projets incluent en effet davantage les communes dans leur démarche aussi bien dans la planification que dans la mise en œuvre et le suivi de leurs ac-tions. Le PDR en outre envisage des actions de renforcement des capacités de gestion et d’organisation des communes. Les projets de l’UE profitent aussi indirectement au travail complémentaire d’autres projets dans la région comme le PNDP (Programme National de Développement Participatif) et PADLL (Programme d’Appui au Développement Local) qui s’investissent dans le renforcement des capacités communales et la formulation de plans communaux de développement, même si les ressources humaines et financières des com-munes restent encore très limitées. (I-642)

Par leurs actions, les deux projets majeurs (PDR et PAPA) visent explicitement à augmenter les revenus des communes et groupements locaux. Les résultats sont jusqu’à maintenant très modestes. Le PDR envisage de commencer cinq pépinières communales permettant la génération de revenus pour les collectivités territoriales décentralisées. Dans le cadre du Programme de concertation entre communes et organisations d’éleveurs, la création de co-mités de gestion de marchés à bétails qui, dans le passé, étaient contrôlés par le Ministère d’Elevage, devrait aussi générer un revenu propre pour les communes.

Pour les GIC, la visite de terrain a confirmé le grand potentiel des actions entreprises, mais également les difficultés à assurer une mise en œuvre de qualité, tant au niveau technique qu’institutionnel. En ce qui concerne le département du Logone et Chari, l’appui à la consoli-dation des groupements de paysans semble avoir contribué à une augmentation (et/ou con-solidation) des revenus de la population. Cependant, la durabilité n’est pas garantie à cause de faiblesses de gestion au niveau des groupements et le manque de fonds pour la mainte-nance des infrastructures. Ainsi, les groupements, malgré des efforts considérables de ren-forcement, ne sont pas capables de pleinement assurer la gestion des périmètres et de mo-biliser les fonds nécessaires pour leur entretien.

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Les projets déjà finalisés (PSAD, appui aux groupements dans le Logone et Chari) ont pro-duit des résultats contradictoires en ce qui concerne la « résilience » des collectivités territo-riales décentralisées et des groupements locaux par rapport à des chocs d’ordre climatique, agronomique, politique et sécuritaire. Dans le cas du PSAD, la visite de terrain a confirmé que les GIC ont des capacités internes leur permettant de fonctionner de manière indépen-dante et autonome. Cependant, ces GIC, dans un souci de renforcer la sécurité alimentaire, ont tous utilisé, de façon variée, le stock céréalier qui leur a été confié à des fins qui ont permis leur renforcement organisationnel et l’accroissement des revenus au niveau des GIC et des membres, mais aussi réduit leur légitimité et peut-être durabilité. Dans le cas des groupements du Logone et Chari les résultats sont plutôt négatifs, au moins à moyen et long terme, car les groupements, malgré des efforts considérables de renforcement, ne sont pas capables de pleinement assurer la gestion des périmètres et de mobiliser les fonds néces-saires pour leur entretien. (I-642)

3.7 Question d’évaluation 7 – Secteur bananier

Question d’évaluation 7 : Dans quelle mesure l’accompagnement de l’UE a-t-il contribué à rendre la filière bananière plus pérenne?

La culture de la banane connaît une longue tradition au Cameroun. La banane dessert cons-titue le premier produit agricole d’exportation du pays (en tonnage) et la filière est le premier employeur du pays après l’Etat. La filière a bénéficié de l’appui de l’UE depuis de nom-breuses années à travers le «Cadre Spécial d’Assistance» (CSA), créé en 1999 pour aider les fournisseurs dans 12 pays ACP producteurs de bananes (dont le Cameroun) à s’adapter à l’évolution de la concurrence internationale. Les objectifs du CSA sont d’améliorer la com-pétitivité des producteurs ou, si cela n’est plus possible, de soutenir la diversification. Au to-tal, quelques 376 M € ont été accordés au titre du CSA (dont environ 46 M € au Cameroun dans la période 1999 - 2008) par le biais de programmes d’appui technique et financier (ATF) qui ont démarré en 1999. Le CSA a expiré en décembre 2008 mais des programmes en cours ont pu, selon les conventions, se poursuivre encore plusieurs années. Plus concrè-tement, les ATFs suivants ont été réalisés entièrement ou partiellement via des appels à proposition destinés aux trois producteurs du pays pendant la période couverte par cette évaluation (montants contractés pendant la période de l’évaluation entre parenthèses):

ATF 2001 (1.995.111 €)

ATF 2002 (3.694.096 €)

ATF 2003 (127.415 €)

ATF 2004 (4.251.954 €)

ATF 2005 (3.220.866 €)

ATF 2006 (3.032.801 €)

ATF 2007 (4.236.002 €)

ATF 2008 (4.499.238 €)

Les évolutions au niveau mondial de la production et de la consommation de bananes ainsi que les négociations commerciales de l’UE dans le cadre de l’Organisation Mondiale du Commerce et des Accords de Partenariat Economique (APE) pour les pays ACP vont globa-lement dans un sens qui implique une détérioration de la position des pays producteurs ACP sur le marché européen. Depuis 2011, de nouvelles mesures d’accompagnement à la filière (MAB – Mesures d’Accompagnement Bananes) ont été approuvées pour dix pays ACP, dont un montant de 48,29 M € pour le Cameroun.15 L’objectif de ce programme est d’aider les pays à s’adapter aux nouvelles conditions du marché résultant de la libéralisation des échanges.

15 Les premiers appels à proposition pour le MAB-Cameroun ont été lancés en 2013, donc hors de la période d’évaluation.

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Au Cameroun, les activités du CSA ont été définies dans le cadre de conventions annuelles qui ont chacune repris les mêmes objectifs globaux, objectifs spécifiques et résultats, les activités étant variables d’une convention à l’autre. Ainsi, les différentes conventions témoi-gnent d’un haut degré de continuité en ce qui concerne les objectifs recherchés. Les bénéfi-ciaires de cet appui ont été les trois grandes sociétés productrices de bananes :

1. la Cameroon Development Corporation (CDC) qui a été conçue et fonctionne tou-jours largement comme une société publique de développement rural. Elle est le premier employeur du pays, active dans plusieurs filières mais confrontée à des pro-blèmes sérieux de rentabilité dans sa filière banane. L’exploitation est faite en parte-nariat avec Del Monte qui va se retirer fin 2013 ;

2. la Société des Plantations de Mbanga (SPM), qui est la plus petite des sociétés et est confrontée à de sérieux problèmes financiers (lourd endettement, rendements en baisse) qui l’ont amenée au bord de la faillite. Cependant, l’Etat aurait pris l’engagement d’appuyer la SPM, afin d’assurer sa survie et de sauvegarder un nombre important d’emplois16; et

3. la Société des Plantations du Haut Penja (PHP) qui réalise des rendements plus éle-vés et envisageait (2012) la création de près de 1.000 hectares de nouvelles planta-tions mais était confrontée à un manque d’accès à de nouvelles terres. La PHP fait partie de la Compagnie Fruitière, une société qui intègre plusieurs maillons de la fi-lière et s’occupe également du transport, du mûrissement et de la commercialisation de la plupart de la production bananière exportée du pays. Dans un futur immédiat la PHP, qui est la société la plus forte commencera également à fournir de l’assistance technique à la CDC.

Par ailleurs, l’ASSOBACAM, l’Association Bananière du Cameroun, a été également ap-puyée par le CSA.

Au regard de l’aide substantielle dont le secteur a bénéficié depuis un temps considérable, cet appui mérite d’être inclus dans cette évaluation. D’autres considérations encore plaident aussi en faveur de ce choix : la position importante qu’occupe la filière dans le pays, l’articulation (ou le manque de celle-ci) de l’appui à ce secteur avec la politique du pays et avec la politique de commerce de l’UE et le programme du FED et les mécanismes qui le soutiennent, particulièrement la coopération avec la Cellule d’appui à l’ordonnateur national (CAON).

La question d’évaluation vise à analyser dans quelle mesure l’appui de l’UE a soutenu le dé-veloppement d’une filière pérenne dans toutes ses dimensions (financière, économique et institutionnelle entre autres), c.à.d. une filière qui peut occuper une place durable sur le mar-ché international tout en respectant les normes sociales et environnementales. Elle concerne ainsi les éléments cruciaux du développement de la filière en tant que « chaîne de valeur » en analysant, entre autres, la gouvernance de la filière et les relations entre les parties pre-nantes (CJ 1). Les autres dimensions d’une filière pérenne sont prises en compte dans les CJ 2 à 4 (renforcement de la productivité et de la qualité ; amélioration des conditions envi-ronnementales de production; amélioration des conditions sociales de production).

16 La position très précaire de la SPM a impliqué que celle-ci a récemment été exclue d’un important appel à propositions.

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L’évaluation a constaté que l’accompagnement de l’UE a contribué à rendre la filière bananière plus performante et, grâce à un appui aux investissements productifs, sociaux et environnementaux, a ain-si contribué à en assurer sa pérennité. Les tendances sur la période considérée indiquent cependant que rien n’est gagné et que les défis auxquels les entreprises sont confrontées dans cette filière res-tent entiers. Aux facteurs externes (aléas climatiques, vieillissement des bananeraies, perte de com-pétitivité sur le marché européen) s’ajoutent des questions propres à la gouvernance de la filière, et au niveau des entreprises. En effet l’appui de l’UE, par sa nature, reste avant tout complémentaire aux efforts des entreprises, et constitue un levier limité à rentabiliser le secteur – tout dépend en premier lieu de la qualité de la gestion de l’entreprise même. De plus, les négociations commerciales en cours de l’UE dans le cadre de l’OMC et des APE constituent un facteur externe important d’érosion des marges de préférence de la banane camerounaise sur le marché européen que l’appui de l’UE n’a pas pu compenser.

L’appui de l’UE a permis de renforcer l’ASSOBACAM en tant qu’organisation de représentation et de défense des intérêts du secteur. L’UE a aussi contribué à l’élaboration d’une nouvelle stratégie secto-rielle par le gouvernement. Malgré ces résultats, ce secteur continue à être caractérisé par les intérêts divergents entre les trois principales entreprises productrices ainsi qu’un manque de coordination entre les trois Ministères clés. Des avancées sont cependant à souligner en 2013 (hors période éva-luation).

L’appui au niveau des investissements productifs a été la composante la plus importante de l’appui de l’UE. Cela a contribué à des gains de productivité considérables avant la période d’évaluation. La qua-lité et le degré d'acceptation des bananes camerounaises sur le marché international se sont aussi améliorés grâce aux investissements réalisés dans le cadre du programme. Cependant, les données disponibles indiquent une stagnation voire une régression de la production et la productivité des ba-nanes au Cameroun sur la période considérée, qui s’explique en premier lieu par des problèmes au niveau de deux des trois entreprises, mais aussi par des changements défavorables sur le marché international. A partir de 2006 les prix de revient, surtout le prix FOB par kilo de banane exporté, ont augmenté. Une perte de la part de marché a été constatée, avec des exportations stagnantes sur un marché pourtant en forte croissance suite à l’intégration des nouveaux pays Membres dans l’UE.

Les dépenses pour des actions environnementales ont été jusqu’en 2008 relativement modestes (2% des financements globaux) mais ont augmenté un peu par la suite (3% au total fin 2010). Cependant, certains investissements productifs (comme l’électrification des stations de pompage) produisent éga-lement des effets environnementaux positifs. L’appui de l’UE a contribué à l’obtention de certifications environnementales, processus qui a été largement facilité par le fait que certaines certifications étaient devenues des conditions préliminaires à l’accès au marché européen. Un large éventail de mesures d’appui de l’UE a permis la réduction de la consommation de carburants et de la pollution, et une éco-nomie substantielle sur la consommation d’eau. Des mesures similaires ont permis la réduction de l’utilisation de produits phytosanitaires et de leurs effets nocifs, même si au niveau d’une entreprise un produit extrêmement dangereux (et interdit en Europe et aux Etats-Unis) est toujours utilisé.

L’utilisation des fonds à des fins sociales a été autour de 14%. L’appui de l’UE a contribué à l’obtention de certifications sociales et éthiques. L’appui de l’UE a ainsi permis d’améliorer les condi-tions de travail des employés (diminution de la pénibilité de certains travaux, amélioration de l’hygiène, de la sécurité et la formation des travailleurs), même si certaines entreprises disposaient déjà d’une politique sociale qui s’est davantage structurée pendant ces dernières années. D’autres actions importantes entraînant souvent des dépenses considérables concernaient les soins médicaux des ouvriers et de leurs familles (y compris la construction de centres de santé) et le transport des ouvriers. Le pourcentage de femmes parmi les salariés dans les plantations, et plus particulièrement dans les stations d'emballage, est relativement élevé. Femmes et hommes reçoivent le même salaire pour le même travail. Cependant, l’augmentation des salaires n’a pas permis un accroissement du pouvoir d’achat pour la majorité des catégories d’employés. Même si les entreprises offrent des sa-laires relativement attractifs, ceux-ci ne suffisent pas cependant à couvrir les coûts de la vie. Ainsi, les familles des travailleurs sont obligées de chercher des sources de revenus complémentaires. L’appui de l’UE n’a produit aucun effet direct sur l’organisation des employés. Cependant, les syndicats sont actifs dans les trois entreprises, mais il n’existe qu’un syndicat réellement indépendant qui est seule-ment actif dans la zone où surtout la CDC a des plantations. Les représentants du syndicat indépen-dant comme les autres ont souligné que l’activité et la liberté syndicales sont respectées, que les dé-légués des syndicats sont respectés pour le sérieux de leur travail et que leurs propositions sont prises en compte.

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3.7.1 CJ-71 Contribution de l’appui de l’UE à l’amélioration de la gouvernance de la filière

Comparé au volume considérable de l’appui direct aux entreprises, l’appui de l’UE à l’ASSOBACAM a été relativement limité mais quasi-continu et étalé sur une période relati-vement longue. Cet appui a contribué au renforcement de l’association et permis, une meil-leure reconnaissance par les acteurs de la filière, y compris les autorités du pays. Cependant l’hétérogénéité parmi ses membres et leurs intérêts différents (voire opposés) font que l’association a eu des difficultés à agir au nom de la filière et à assurer la pleine confiance de tous ses membres. L’appui de l’UE n’a pas permis non plus d’atteindre un niveau de fonc-tionnement pleinement adéquat de l’association. (I-711)

Les relations entre les trois sociétés bénéficiaires de l’appui de l’UE restent fondamentale-ment assez tendues, comme le démontrent les querelles sur la clé de répartition des subven-tions de l’UE au début de la période d’évaluation. Grâce à une gestion adéquate de la DUE, ces querelles ont été moins prononcées au cours des dernières années. Même si les trois sociétés se sont montrées mieux prêtes à coopérer, au moment de la visite de terrain, leurs relations étaient loin d’être optimales. La compétition entre producteurs et la position encore contestée de l’ASSOBACAM constituent des contraintes majeures au regard de la mise en œuvre de la stratégie préconisée par l’UE (et de fait par tous les acteurs) de créer des sy-nergies, d’entreprendre des actions communes et de remonter ainsi les rendements et com-pétitivité. (I-712)

Au niveau des politiques, l’appui de l’UE a contribué, par son AT, à la mise en place d’une nouvelle stratégie sectorielle en 2010, élaborée de façon participative. Les choix majeurs de cette stratégie, quoiqu’acceptés dans la pratique, n’ont pas encore fait l’objet d’une mise en œuvre et d’un suivi. En particulier, il n’y a eu aucune avancée sur la période considérée permettant une meilleure coopération entre les ministères clés (MINEPAT, MINCOM, MINA-DER) - le cinquième axe de cette stratégie. La réactivation du comité interministériel de suivi placé sous la tutelle directe du Premier Ministre en 2013 (hors période évaluation) pourrait constituer un tournant important dans la situation actuelle. Il faudra aussi attendre 2013 (hors période évaluation) pour que le gouvernement et l’ASSOBACAM signent une convention définissant les modalités d’un dialogue entre producteurs, groupements interprofessionnels, et gouvernement. (I-713)

3.7.2 CJ-72 Contribution de l’appui de l’UE au renforcement de la productivité et de la qualité

L’appui aux investissements productifs constitue la plus grande partie de l’appui de l’UE, même si l’appui aux investissements sociaux et environnementaux a augmenté progressi-vement (CJ-73 et CJ-74). Il ressort des données disponibles que les gains assez considé-rables de productivité et de production atteints jusqu’en 2003 n’ont pas continué sur la pé-riode considérée. Cette période est en effet caractérisée par une stagnation voire une ré-gression de la production et de la productivité de la filière dans son ensemble. Cette situation s’explique principalement par des facteurs externes (perte de compétitivité sur le marché européen, aléas climatiques, vieillissement des bananerais) que l’appui de l’UE aux investis-sements productifs (irrigation, drainage, irrigation électricité) et efforts des entreprises (intro-duction de la rotation culturale, augmentation des surfaces plantées) n’ont pas pu compen-ser sur la période considérée. A cela se rajoute une attitude « attentiste » et des problèmes de gestion (SPM, PHP) et partenariat (CDC) internes aux entreprises. L'arrêt temporaire des décaissements de subventions de l’UE explique aussi cette situation. La visite de terrain conclue cependant que l’appui de l’UE est resté considérable, a été globalement efficace et a permis, au moins, la survie du secteur. (I-721)

L’information sur les différentes composantes des coûts de production indique qu’à partir de 2006, le prix revient FOB global par kilo net de banane exporté et le prix de revient rendu bord quai port de destination ont augmenté. L’évolution des coûts directs de la production montre aussi qu’une augmentation générale des frais salariaux a aussi contribué à cette évo-lution. Même si le niveau des amortissements des investissements reste très variable, l’appui

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de l’UE pour les investissements productifs au cours des dernières années (notamment les cable-ways et l’électrification des stations de pompage) devraient pouvoir contribuer à un meilleur rendement, si ce n’est une maîtrise des coûts. (I-722)

La période d’évaluation montre que globalement la qualité et le degré d’acceptation des ba-nanes camerounaises sur le marché européen se sont améliorés grâce, entre autres, à une certification croissante aux normes internationales ISO et EUREPGAP. On note en particu-lier que la banane camerounaise a pu pénétrer le marché britannique, parmi les plus exi-geants et les plus rémunérateurs d’Europe. Finalement les efforts, encore relativement ti-mides, pour diversifier les exportations, ont connu quelques réussites avec l’ouverture de marchés dans les pays voisins, en occurrence avec le Tchad. Sur la période d’évaluation, les exportations sont cependant restés stagnantes sur le marché européen, un marché pourtant en forte croissance suite à l’intégration des nouveaux pays membres dans l’UE. (I-723)

3.7.3 CJ-73 Contribution de l’appui de l’UE à l’amélioration des conditions environ-nementales de production

L’appui de l’UE a contribué directement à une meilleure prise en compte de l’environnement. Cette contribution de l’UE a été largement facilitée par le fait que plusieurs certifications étaient devenues des conditions préliminaires à l’accès au marché européen, même si cer-taines entreprises (la PHP en particulier) connaissent depuis longtemps une politique sociale et environnementale qui s’est structurée de plus en plus ces dernières années. (I-731)

En 2008, les actions environnementales étaient relativement modestes - 2% des finance-ments globaux ATF - pour accroître un peu par la suite à 3% au total fin 2010. Cependant, l’appui à l’électrification des stations de pompage et auparavant l’installation de systèmes de traitement de l’eau ont aussi contribué à améliorer les conditions environnementales de pro-duction. Il en ressort que la situation au niveau de la protection de l’environnement a connu une évolution très positive, malgré le fait que les défis restent (et resteront) importants. (I-732)

Des mesures similaires ont permis la réduction de l’utilisation de produits phytosanitaires et de leurs effets nocifs : programme de rationalisation des intrants, investissement au niveau de l’irrigation permettant la réduction des traitements phytosanitaires et construction de ma-gasins pour des produits phytosanitaires. Beaucoup reste cependant à faire, certains pro-duits très toxiques (et interdits en Europe) étant toujours utilisés au niveau d’une entreprise au moins. (I-733)

3.7.4 CJ-74 Contribution de l’appui de l’UE à l’amélioration des conditions sociales (pour les hommes et les femmes)

L’utilisation des fonds ATF à des fins sociales apparaît importante (autour de 14%) et régu-lière depuis 2000. L’appui de l’UE a ainsi contribué à l’obtention de certifications sociales et éthiques. Récemment, une partie des plantations de la PHP a obtenu le label « Fair Trade » (FT), ce qui implique que la société doit remplir un nombre important de critères d’ordre (entre autres) social et environnemental. La PHP est la première entreprise basée au Came-roun à obtenir ce label. Seulement une partie des plantations PHP a obtenu le label, mais la PHP applique les normes FT dans toutes ses plantations. (I-741)

L’appui de l’UE a aidé à améliorer les conditions de travail des employés. Premièrement, certaines mesures destinées à augmenter la productivité ont également diminué la pénibilité ou le danger de certains travaux. A cela se sont ajoutées des actions devant améliorer les conditions de travail, l’hygiène, la sécurité et la formation des travailleurs, qui souvent étaient nécessaires au regard de l’obtention de certifications. D’autres actions importantes entraî-nant souvent des dépenses considérables concernaient les soins médicaux pour les ouvriers et leurs familles (y compris la construction de centres de santé) et le transport des ouvriers ; cependant, ce dernier point pose actuellement problème au niveau de la CDC. D’autres dé-penses dans cette catégorie concernent la construction de salles de classes et terrains de sport. (I-742)

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Les données disponibles montrent une évolution positive des salaires mensuels moyens pour les employés et ouvriers qualifiés entre 2005 et 2010. Le pourcentage de femmes parmi les salariés dans les plantations, et plus particulièrement dans les stations d’emballage, est relativement élevé. Malgré cette évolution, il est important de souligner que ces salaires ne suffisent pas à couvrir les coûts de la vie, ce qui fait que les familles des travailleurs sont obligées de chercher d’autres sources de revenus et/ou d’augmenter les heures de travail dans les entreprises bananières pendant les périodes de pointe. (I-743)

Il semble qu’aucune activité en liaison avec l’implication des organisations des travailleurs n’a été visée. L’appui de l’UE n’a pas visé le travail des syndicats et produit aucun effet direct sur l’organisation des employés. Les syndicats sont actifs dans les trois entreprises, mais il n’existe qu’un syndicat réellement indépendant qui est seulement actif dans la zone où le CDC a majoritairement des plantations. Les représentants du personnel comme ceux des syndicats ont déclaré qu’ils ont souvent été associés aux démarches conduisant aux avan-cées sociales et environnementales réalisées. Les représentants du syndicat indépendant comme les autres ont également souligné que l’activité et la liberté syndicales sont respec-tées, que les délégués des syndicats sont respectés pour le sérieux de leur travail et que leurs propositions sont prises en compte. (I-744)

3.8 Question d’évaluation 8 – Cohérence

Question d’évaluation 8 : Dans quelle mesure la stratégie développée par l'UE a-t-elle été alignée avec les politiques sectorielles nationales tout en étant cohérente avec la politique de coopération et les politiques sectorielles de la Commission ?

Cette question analyse le degré de cohérence interne de la stratégie d’appui de l’UE ainsi que l’alignement avec les politiques nationales du Cameroun. La cohérence interne17 est analysée entre les interventions financées par les différents instruments financiers de l’UE, puis avec les stratégies sectorielles globales de l’UE, notamment en matière de commerce extérieur, d’environnement, de droits de l'Homme, etc.

La nécessité d’alignement avec les priorités nationales ajoute une dimension supplémen-taire18 à prendre en compte lors de la formulation de la stratégie et de la mise en œuvre. Une attention particulière a été donnée à la promotion du secteur privé (appuyé directement à travers le projet PASAPE), qui est un élément transversal de mise en cohérence de sa coo-pération au développement avec en particulier les négociations d’accord commercial (APE).

La question concerne le critère d’évaluation de cohérence interne.


La réponse stratégique de l’UE a été clairement alignée sur les politiques sectorielles du gouverne-ment camerounais.

Le lien avec les politiques communautaires sectorielles ou transversales (Droits de l’Homme, chan-gement climatique, commerce international, environnement) est généralement resté ancré sur le dia-logue de politique avec le gouvernement, la négociation de l’APE, une initiative globale comme FLEGT et quelques projets régionaux.

La coopération de l’UE a cependant privilégié la dimension locale dans la conception de sa stratégie de coopération avec le Cameroun.

La stratégie de coopération développée par l’UE avec le Cameroun est fortement liée aux politiques sectorielles du partenaire, tout particulièrement pour l’aide programmable. Les documents de pro-grammation de l’UE sont construits autour d’un souci d’alignement mais aussi de recherche de valeur ajoutée tout en plaidant pour les réformes jugées particulièrement nécessaires, comme par exemple dans les transports ou pour la compétitivité des entreprises. Sur la période, le plaidoyer sectoriel de l’UE a très peu évolué dans son contenu, d’autant plus qu’il lui a été presque systématiquement oppo-sé soit une résistance (particulièrement sur la gouvernance et la corruption) soit un accord de principe

17 La coordination et la complémentarité avec les interventions d’autres bailleurs, notamment des Etat membres, est analysée dans la QE 9 afin de mettre en avant les potentielles synergies et la valeur ajoutée de UE. 18 qui relève également de la pertinence.

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non concrétisé (compétitivité des entreprises, infrastructures routières).

Le dialogue de politique – comme le dialogue politique d’ailleurs – a été maintenu en continu et a fait l’objet d’un investissement fort de la DUE. L’approche adoptée consistait à prendre pleinement en compte le statut de pays à revenu intermédiaire du Cameroun et la large implantation territoriale de son administration, facteurs qui permettaient que les avancées sur les finances publiques et les poli-tiques sectorielles soient relayée auprès des populations. Le dialogue de politique a été ajusté non dans son fonds (qui fait accord entre les bailleurs, cf. EQ9) mais dans le degré de pression, comme par exemple le report du démarrage du projet routier 10

ème jusqu’à l’accord sur l’équivalent d’une lettre

de politique sectorielle (« mémorandum of understanding »). Des avancées significatives ont été ac-quises pour les finances publiques et la gestion durable de la forêt (cf. les QE correspondantes).

Peu de liens entre la programmation du PIN et les politiques sectorielles communautaires ont été trouvés en dehors du projet PASAPE lié aux négociations de l’APE. Les documents de programma-tion les rappellent et s’y réfèrent explicitement mais il est difficile d’identifier un contenu à cette réfé-rence. Les interventions mises en œuvre sous le PIN ont des objectifs et des incidences nationales. Du fait notamment de l’alignement avec les politiques nationales voulu par la Déclaration de Paris, une contribution à une déclinaison au Cameroun des politiques communautaires n’est pas spécifi-quement recherchée, notamment pour des secteurs très indirectement associés aux politiques com-munautaires comme les routes, le développement rural ou l’amélioration des finances publiques.

Leur principal domaine d’application a été la négociation de l’APE, avec un lien fort et explicite avec le PASAPE puis le PACOM qui appuient l’amélioration de l’environnement des affaires et la certification des entreprises. Dans le cas particulier du secteur bananier, il est cependant possible de déceler des incohérences entre l’appui apporté depuis 1999 et la politique communautaire vis-à-vis de régions productrices de bananes dans les Etats-membres ou des pays tiers : les avantages liés à la politique agricole commune aux producteurs européens de bananes ont érodé les avantages comparatifs des producteurs camerounais.

La mise en cohérence des instruments de coopération, essentiellement l’aide programmable, les pro-grammes thématiques et les ressources STABEX, Banane, etc., est de plus en plus dévolue à la DUE. Son champ d’application ne couvre cependant pas les secteurs focaux de la coopération de l’UE : il n’y a pas d’instruments thématiques pour compléter l’action en faveur des routes ou de la ges-tion des finances publiques. La valeur ajoutée d’instruments complémentaires a été recherchée soit au niveau de la conception, soit à celui de la mise en œuvre. La DUE dispose cependant de res-sources humaines limitées et pas nécessairement de la palette des compétences techniques requises (par exemple, dans le secteur bananier mais aussi pour les finances publiques).

3.8.1 CJ-81 L’appui et les interventions de l'UE sont inscrits dans une stratégie cohé-rente avec les politiques sectorielles nationales, et ont (éventuellement) été ajustées

L’analyse des politiques sectorielles est un des points forts de la programmation de l’UE au Cameroun. La présentation qui en est faite décrit les éléments de contexte, la politique du gouvernement, l’apport attendu de l’UE aux réformes. Les analyses portées sont documen-tées et donnent des garanties satisfaisantes de présenter des conclusions équilibrées et fondées, mais avec une vision purement technique. Il manque des éléments qui apparais-sent de plus en plus clairement critiques pour la mise en œuvre des programmes et l’aboutissement du dialogue de politique : la gouvernance, l’analyse des moteurs de chan-gements et, plus généralement, les apports de l’économie politique du secteur et de sa ges-tion.

Les différents documents de programmation (DSP et CF) présentent des niveaux d’analyse qui correspondent bien à la nature de chaque exercice de programmation : relativement sommaires dans les DSP et détaillés dans les CF, comme par exemple le secteur des trans-ports mais aussi l’appui à l’amélioration des finances publiques. L’appui au secteur bananier ne s’inscrit pas dans cette règle générale. Dans le cas du PASAPE, il est à déplorer cepen-dant un appauvrissement de l’analyse des contraintes entre l’étude de faisabilité et la con-vention de financement : les facteurs du manque de compétitivité des entreprises camerou-naises liés à la corruption, à l’absence de justice commerciale et aux prix des facteurs de

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production tels que l’énergie, les télécommunications se sont perdus dans le processus de formulation. Ces facteurs étaient pourtant présentés comme les priorités des entreprises.

Cette logique d’alignement est cependant apparue comme relativement artificielle au Came-roun du fait de la nature et de la portée des documents de politique sectorielle. Ils s’inscrivent très peu dans une démarche interne de l’administration, qui lui préfèrent l’application de la règlementation (et l’arbitraire relatif dans son application). Le statut règle-mentaire d’une lettre de politique ou d’une stratégie sectorielle est inexistant ; les documents ne sont qu’exceptionnellement ratifié par le Parlement et ne sont opposables même dans cette hypothèse à personne. Ces mêmes documents sont conçus principalement pour anti-ciper les demandes des PTF et leur préparation est financée par eux. La prise de décision politique se fait par d’autres canaux, qui se sont avérés être peu prévisibles, avec une pro-pension à contrecarrer les « engagements » pris. (cf. I-811)

Les documents de programmation de l’UE font systématiquement un état des acquis des interventions précédentes en matière d’amélioration des cadres de politiques sectorielles et, surtout, de leur application par les départements ministériels. Ses indications sont argumen-tées et constituent une analyse crédible – quoique de fait unilatérale, le gouvernement n’étant pas en mesure d’y contribuer de manière significative. Même au niveau des groupes de travail sectoriels (cf. QE9), la participation des autorités camerounaises est très formelle et ne disposent en définitive pas des moyens pour alimenter le dialogue avec des proposi-tions suffisamment étayées pour contrebalancer les propositions élaborées par les PTF.

L’identification de la contribution de l’UE aux réformes est développée dans les EAMR, qui sont logiquement en cohérence avec les documents de programmation. Par contre, les JAR ne présentent pas de valeur ajoutée alors qu’en tant que document conjoint avec le parte-naire, il pourrait en être attendu une approche plus équilibrée. L’analyse de la cohérence de la coopération européenne avec le DSCE (Document de Stratégie pour la Croissance et l'Emploi 2010-2020) fait apparaître des correspondances par rapport aux principaux points du « Programme pour le changement » de l'UE : i) Droits de l’Homme, démocratie, bonne gouvernance, ii) Développement inclusif et aspects transversaux. (I-812)

Le dialogue de politique sectorielle a été inégal selon les secteurs. Des acquis importants ont été obtenus dans les finances publiques, l’APE (PASAPE) et pour la gestion durable de la forêt (FLEGT). Le contexte politique et la situation de la gouvernance en général au Came-roun, administrative en particulier, pendant cette période n’ont pas été porteurs d’échanges sur le fond pour le développement rural et l’élevage. Le plaidoyer sectoriel de l’UE dans le secteur des infrastructures de transport s’est transformé en rapport de force larvé avec le gouvernement. Le partenaire est resté élusif. L’UE a réagi à cette attitude en confortant son plaidoyer et en contribuant à des travaux préparatoires aux réformes.

Les acquis de l’UE en termes de mise en œuvre des réformes dans les autres secteurs sont plus problématiques. Si les phases de diagnostic et de dialogue suscitent en général une participation active et éclairée des autorités (i.e. de la haute fonction publique), le processus de décision et puis encore de mise en œuvre constituent des facteurs de blocages indépas-sables.

Le partenariat est une relation difficile à entretenir avec un gouvernement qui ne tient pas ses engagements de politique sectorielle ou qui fait une rétention de ses contreparties (PA-SAPE). La DUE a bien identifié le problème, qui est celui du clivage au sein du processus de réforme entre le niveau ministériel qui gère le dialogue et le niveau décisionnel, qui est la Présidence. Quand le contenu du dialogue n’est pas resté figé, comme ce fût le cas dans le secteur des infrastructures routières (un des deux secteurs focaux de l’UE), la mise en œuvre est bloquée soit par des décisions contradictoires, soit par inertie législative ou rè-glementaire. (I-813)

En conclusion, l’appui de l’UE s’est inscrit sur la période dans un alignement avec les poli-tiques nationales et dans une dynamique de dialogue sur les réformes. L’UE a systémati-quement soutenu l’élaboration des politiques nationales, ce qui a facilité l’alignement par la suite. La principale limite est celle du statut pour le gouvernement des documents de poli-tique, qui s’avèrent ne pas avoir un caractère décisionnaire important. Le dialogue de poli-

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tique sectoriel, comme celui sur les thèmes transversaux comme les Droits de l’Homme, s’est heurté au clivage entre le niveau qui le prend en charge (la haute fonction publique) et le niveau décisionnel qui s’est avéré peu prévisible et réticent à certaines réformes encoura-gées par l’UE (entretien routier, par exemple).

3.8.2 CJ-82 Les interventions de l'UE au Cameroun ont été cohérentes avec le cadre des politiques globales communautaires (intégration régionale, commerce, en-vironnement, Droits de l'Homme, etc.)

La référence aux communications « Le consensus européen pour le développement » et aux « Accroître l'impact de la politique de développement de l'UE: Programme pour le change-ment19 » est systématique dans tous les documents de programmation de l’UE, au niveau de la stratégie-pays (DSP) comme des projets (CF). Cependant, le niveau de généralité de ce rappel dans les DSP en fait une formalité plus qu’une réalité tangible et un argumentaire probant.

Les politiques communautaires sont plus explicitement introduites dans la conception des projets de l’UE, du moins quand le référentiel existe, ce qui n’est pas le cas pour les trans-ports, qui absorbe 50% du PIN. C’est le cas du commerce (avec l’APE) et des Droits de l’Homme, qui influent sur la conception des interventions en faveur de la justice. (I-821)

Le PASAPE (5,5 M€) et le PAPMOD (10 M€) sont de bons exemples : le premier avec un lien fort avec les négociations APE, elles-mêmes dérivées de la politique commerciale de l’UE ; le second avec une cohérence explicite avec « customs Blueprint » de la Commission.

La DUE a focalisé son action de mise en cohérence sur les politiques communautaires les mieux adaptées au contexte camerounais : commerce international (APE, mise à niveau du secteur privé, droits de douanes), changement climatique (au travers des programmes ré-gionaux, de l’appui à FLEGT, du dialogue de politique et d’appuis ponctuels pour soutenir l’implication du gouvernement dans les sommets internationaux) et Droits de l’Homme. La thématique migration est en émergence au travers du dialogue de politique dans le cadre d’un groupe de travail auquel les Etats-membres sont associés et, plus indirectement, par le développement local attendu des projets de développement rural ; elle a été ouverte par l’instrument thématique dédié.

La conception des actions de l’UE, telle qu'exprimée dans des fiches d’identification et d’action, n'a que partiellement pris en compte les cadres définis par les politiques commu-nautaires. La mise en cohérence est pour beaucoup attendue des procédures de consulta-tions interservices dans les QSG, ainsi et surtout du travail de la DUE. Dans le cas de l’APE, la mise à disposition d’un poste financé par la DG Commerce au sein de la DUE traduit cette recherche de cohérence. (I-821)

Les apports de la mise en œuvre des projets à la réalisation de politiques communautaires ne sont pas identifiés (ni suivis, en conséquence).

Le secteur bananier est le principal cas d’incohérence identifié : les aides européennes aux producteurs ont progressivement supprimé les avantages comparatifs des producteurs ca-merounais, qui d’ailleurs n’ont pas exploité pleinement les subventions reçues du pro-gramme bananes pour la restaurer. Le CSA, créé en 1999, est un instrument isolé dont la mise en œuvre ne semble pas être influencée par les politiques communautaires globales, ni par les DSP (référence minimale dans les DSP).

L’action de l’UE pour la mise en cohérence de la stratégie de développement du Cameroun, au niveau global et sectoriel, avec le cadre de coopération défini par l’Accord de Cotonou, la politique de coopération de l’UE avec l’Afrique et les DSP se focalise sur les documents de politique que sont le DSRP et les lettres de politiques sectorielles. (I-822)

L’UE a réussi à être étroitement associée à l’élaboration du DSRP de 2003 puis à sa révision (DSCE, 2009), individuellement comme contributeur en finançant une partie importante des travaux préparatoires, et collectivement avec les autres bailleurs dans le cadre du dialogue

19 COM(2011) 637 et conclusions du Conseil 9316/12

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entretenu par le Comité Multi-Bailleurs (voir QE9). Un travail de mise en cohérence est parti-culièrement clair avec l’exercice PEFA de 2007 qui a pris une place importante dans le dia-logue entretenu avec le gouvernement sur un aspect stratégique pour l’amélioration de la politique de développement. La perspective jamais concrétisée du passage à l’appui budgé-taire, sous la pression des services centraux, a contribué à cette focalisation sur les finances publiques.

L’analyse présentée par la DUE (principalement DSP, JAR, EAMR) est peu démonstrative. Les liens entre les projets et les politiques européennes sont évoqués de manière relative-ment incidente pour les différents domaines couverts par les interventions de l’UE. Elle foca-lise sur quelques aspects phares, facilement identifiables et pertinents dans le contexte de la coopération avec le Cameroun. C’est le cas des Droits de l’Homme, de la contribution à la paix et la sécurité et l’appui à la gouvernance démocratique qui ont vocation à présenter une cohérence de principe, difficile à concrétiser pendant la mise en œuvre. En début de période, l’appui au contrôle des migrations clandestines a été favorisé à la suite de l’ordre du jour de Lisbonne mais en dehors de l’approche projet (dialogue de politique).

Ce constat est porté et élargi par le DSP 10ème FED qui met en avant la nécessité de déga-ger des synergies plus fortes entre les politiques globales de l’UE et l’application de la poli-tique de développement. Il manque parfois une mise en cohérence explicite et détaillée au niveau opérationnel. Elle paraît trop souvent largement reconstruite pour s’adapter au format des rapports internes à la coopération européenne. (I-822 et I-823)

Dans l’appui de l’UE au secteur bananier au Cameroun, il n’y a pas une convergence entre les différentes politiques de l’UE (pas nécessairement au niveau du pays, plutôt au niveau de l’UE même). D’une part l’UE s’aligne sur la politique de l’OMC qui veut une application du libre-échange – donc diminution (en vue de disparition) des tarifs préférentiels pour les pays ACP dans le cas de la banane, notamment dans le cadre de la négociation de l’APE. (I-823)

En conclusion, la mise en cohérence avec les politiques communautaires a été assurée en interne à la DUE et en partenariat avec les DG dans les consultations interservices (par exemple, les QSG). Elle n’a pas fait l’objet d’une stratégie explicite, sauf dans le domaine de la gouvernance et de l’appui à la société civile, mais s’est inscrit plutôt dans une logique ins-titutionnelle des services de la Commission. Certains des secteurs d’intervention de l’UE au Cameroun (route, développement rural) ont été exposés de façon très indirecte aux effets des politiques communautaires ; ceux qui le sont plus directement (promotion du secteur privé, changement climatique) ont effectivement intégré les cadres et orientations des poli-tiques communautaires.

3.8.3 CJ-83 Les différents instruments de coopération de l’UE ont été programmés de manière à dégager de fortes complémentarités

L’analyse de la complémentarité entre les instruments de la coopération européenne se li-mite aux secteurs ou aux thèmes où l’UE a jugé utile de développer des instruments auto-nomes par rapport à l’aide programmable définie dans les DSP, nécessairement soumise à la nécessité d’un accord avec le gouvernement. Les principaux thèmes sont les Droits de l’Homme, le changement climatique, la gouvernance démocratique, le renforcement de la société civile, ainsi que des approches purement thématiques où il est attendu une contribu-tion au-delà du niveau national (comme par exemple pour la régularisation des bidonvilles).

De manière générale, des efforts ont été fournis pour assurer une mise en cohérence théma-tique de l’aide programmable et de la panoplie des lignes budgétaires et des instruments thématiques. La DUE est notamment associée étroitement à l’élaboration du PIR pour y in-suffler de la cohérence et des complémentarités, même si les EAMR font état d’un manque de ressources humaines pour assumer pleinement ces fonctions, par exemple pour l’appui à la CEMAC avec le contexte et les besoins du Cameroun, un souci que partage l’équipe d’évaluation.

Les Quality Support Group à Bruxelles sont une deuxième instance de coordination et de mise en cohérence/complémentarité collective. Cette mise en cohérence est principalement intégrée dans le cadre de la gestion des projets individuels, la stratégie de coopération dans

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sa globalité et au niveau de chaque secteur de concentration, ne recevant pas le même de-gré de priorité dans ce processus.

Des efforts ont aussi été fournis pour une mise en cohérence entre les programmes du DSP et les lignes thématiques, notamment la ligne ANE-AL (Acteur Non Etatiques – Autorités Lo-cales) DH (Droits de l'Homme). Ainsi, la délégation gère directement des projets financés sur la ligne ANE-AL pour un montant total de l’ordre de 3 M € ; elle dispose ainsi d’une plus grande marge de manœuvre dans ce secteur. Cette démarche ne s’applique cependant pas à toutes les instruments thématiques, par ailleurs définis par une grande diversité d’intervenants au siège et qui portent souvent des messages trop théoriques ou politiques pour qu’ils soient pleinement intégrer dans le cadre du partenariat et de dialogue avec le pays.

La mise en œuvre des projets sur PIN a fait apparaître des faiblesses dans les complémen-tarités mises en avant lors de la formulation, du fait des difficultés de mise en œuvre propres aux procédures de l’UE comme du manque d’appropriation qui a pu se faire jour quand il a été question de concrétiser des engagements.

Le point de départ du PASAPE est un premier aboutissement des négociations APE conduites depuis 12 ans ; le gouvernement camerounais, contrairement aux autres pays de la région, a signé l’accord et l’a transmis au Parlement pour ratification. Cette décision a contribué à mettre en place le projet PASAPE qui vise i) un appui aux autorités camerounaises pour les négociations APE au niveau régional, ii) une action pilote de mise à niveau des entreprises dans trois secteurs (bois, textile, agro-alimentaire) et iii) un soutien au développement de la certification pour améliorer la qualité des produits – et donc stimuler les exportations (pas nécessairement vers l’UE). La composante d’appui aux négociations s’est trouvée rapidement bloquée pour des raisons conjoncturelles mais les deux autres composantes ont été mises en œuvre avec un certain succès auprès des entreprises bénéficiaires de la mise à ni-veau (17 PME) et l’administration publique mise en place pour la certification et la standardisation (normes). Ces bons résultats ont permis la mise en œuvre du PA-COM, qui prend la suite du PASAPE sur ces deux composantes actives, avec un spectre plus large et l’objectif de créer une bourse de sous-traitance.

Dans le domaine de l’appui au secteur de transport, la cohérence entre facilitation des transports (projets routiers) et facilitation des échanges a été consolidée par le projet PAPMOD qui est intervenu auprès des Douanes pour mettre à jour le logiciel Sydonia, élargir ses fonctionnalités pour sécuriser (transparence, paiement numérisé) et accélérer les procédures douanières, et connecté les postes les plus critiques (ports, frontières sur le corridor régional). La cohérence de principe ne s’est pas ma-térialisée pour le moment du fait de résistances internes au sein des services doua-niers, qui étaient difficiles à anticiper.

L’appui de l’UE au secteur bananier camerounais constitue un cas particulier par rapport au reste de la coopération de l’UE. Cette politique de soutien à la compétitivi-té à l’export de cette activité a été initiée en 1999 et a été maintenu jusqu’à au-jourd’hui. Les CF successives de cet appui ne décrivent pas de passerelles particu-lières avec les autres interventions de l’UE dans le domaine agricole ou du dévelop-pement rural. Les DSP se limitent également à mentionner cette dimension de la coopération sans développer non plus de lien avec d’autres actions. Cette situation s’explique principalement par la nature bilatérale de la décision initiale, sur la base d’une compensation financière (subvention aux trois entreprises exportatrices) plus que d’une réelle politique de redéploiement. La gestion centralisée de ce programme à Bruxelles sans réelle implication de la DUE – qui n’a d’ailleurs les compétences re-quises, est un autre facteur d’explication (I-831).

Pour ce qui est de la cohérence/complémentarité entre aide programmable, lignes budgé-taires et programmes thématiques, le DSP du 10ème FED portait le constat d’une « complé-mentarité » limitée à la différentiation des partenaires : le PIN établit des liens avec les ins-tances ministérielles et les programmes thématiques avec les organisations de la société

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civile. Le secteur de la gouvernance constitue une exception notable dans la mesure où les projets sur PIN (PASOC sur le 9ème FED avec 5,4 M € ; PASC sur le 10ème FED avec 7 M €) et les projets sur programmes thématiques partagent les mêmes exécutants (et les mêmes bénéficiaires). Dans ce cas, la DUE a pu développer une cohérence programmatique entre le contenu des appels à propositions des lignes ANE et gouvernance et les programmes d’appui. Des passerelles sont imaginées avec les interventions sur les Droits de l’Homme (sur les conditions de détention), l’appui aux ONG dans la justice, l’appui aux élections, etc. qui sont quelque peu floues mais démontrent la recherche au niveau de la DUE d’une mise en cohérence.

La convergence entre programmation régionale et nationale est mieux assurée, particulière-ment dans le secteur de concentration partagé que sont les transports (infrastructures sur PIN et harmonisation des services surtout sur PIR) (I-832).

Dans sa dimension spécifique, la coordination entre instruments pendant leur phase respec-tive de formulation n’est pas génératrice de délais particuliers. Cette coordination est limitée dans sa portée et laissée très largement à l’initiative de chaque acteur responsable d’une étape de formulation ou de validation en interne.

Plus largement, la DUE a mis en place à partir de 2007 un dispositif de QSG local, associant l’ON (EAMR 2007). L’objectif était a priori d’améliorer la qualité des CFCF envoyées au siège pour limiter le nombre et la durée des navettes, génératrices de délais parfois de plu-sieurs mois. Les appréciations portées par les EAMR sur l’efficacité de cette innovation ne sont pas aussi positives qu’espérées du fait de la complexité interne de l’organisation de la DUE – avec notamment les attributions particulières de contrats-finances et la pénurie struc-turelle de personnel à ce niveau.

Sur cette base, les délais introduits au niveau de la formulation des projets sont restés dis-proportionnés dans leur cycle de vie – et largement incompris par le partenaire. Ils contri-buent cependant à améliorer les conditions de l’exécution des projets. Les comparaisons sur la durée des projets sur l’entièreté de leur cycle entre bailleurs de fonds ne fait pas appa-raître de différence significative en défaveur de l’UE (I-833). Une autre indication des retards peut être trouvée (EAMR 2012) pour la préparation du 11ème FED mais dans une période où les services aux sièges étaient en train de s’adapter aux restructurations des services exté-rieurs de la CE.

En conclusion, Des complémentarités sont systématiquement recherchées entre les diffé-rents instruments de coopération de l’UE et entre les différents niveaux de programmation. Elles ont été particulièrement fortes autour des négociations de l’APE, associée à des projets régionaux (PACIE) et nationaux (PASAPE, PAPMOD).

3.9 Question d’évaluation 9 – Synergies, coordination et valeur ajoutée de l’UE

Question d’évaluation 9 : Dans quelle mesure les stratégies de coopération que l’UE a mises en œuvre dans les différents secteurs ont-elles permis de créer des synergies ?

Une meilleure efficacité de l'aide est essentielle à la réduction de la pauvreté. L’UE s’est en-gagée dans le cadre de sa coopération avec les pays ACP à faire progresser la coordination, l'harmonisation et l'alignement. Spécifiquement, dans le cadre du 10èmeFED, l’UE cherche à favoriser « une meilleure complémentarité des donateurs en œuvrant en faveur d'une pro-grammation pluriannuelle commune fondée sur les stratégies et les procédures des pays partenaires, les instruments communs de mise en œuvre, les missions communes menées par les donateurs et l’utilisation de dispositifs de cofinancement ».

Au sein de l’Union, la coopération au développement est considérée une compétence parta-gée entre l’Union européenne et les Etats membres. Il est donc essentiel qu’existe une com-plémentarité entre l’UE et les politiques de coopération au développement des Etats membres. La France et l’Allemagne sont en outre les premiers Partenaires techniques et financiers (PTF) du pays (en volume d’assistance au développement).

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Cette question cherche à explorer le rôle de l’UE dans les mécanismes de coordination des bailleurs de fonds, en portant une attention particulière sur le dialogue multi-bailleurs avec le gouvernement, tant au niveau centralisé (CJ91), que dans les différents secteurs (CJ92). Le degré de complémentarité dans la mise en œuvre et le suivi des interventions avec les Etats membres et autres bailleurs est aussi analysé (CJ93).

La question porte sur l’intégralité de la logique d’intervention. Elle cherche à évaluer les synergies et complémentarités des interventions appuyées par l’UE au Cameroun avec les actions des Etats membres et autres donateurs, en se concentrant particulièrement sur les secteurs pertinents couverts dans cette évaluation, c’est à dire les finances publiques, la société civile, le développement rural, les infrastructures. L’UE étant le seul bailleur de fonds dans le secteur de la justice, les aspects de coordination, synergie et valeur ajoutée de l’UE ne sont pas analysées pour ce secteur.

Les critères d’évaluation sont 3C et valeur ajoutée de l’UE.


L’UE a joué un rôle efficace de chef de file dans les mécanismes de dialogue multi-bailleurs et a largement contribué à réactiver le dialogue entre bailleurs et le gouvernement depuis décembre 2010. Même s’ils ont collaboré conjointement à l’élaboration de documents stratégiques, il est encore rare que les bailleurs de fonds harmonisent leur position vis-à-vis du gouvernement. Au niveau de la programmation, des synergies ont été obtenues dans les différents secteurs mais sont globalement restreintes par un manque de leadership de la part du gouvernement et par le manque de programmation conjointe de la part des bailleurs.

Les mécanismes de dialogue multi-bailleurs avec le gouvernement ont pris du temps pour se restructurer, suite à la disparition du Comité consultatif de suivi de l’initiative Pays Pauvres très endettés (CCS/PPTE) en 2008. Un nouveau mode de partenariat a finalement été établi avec le Comité multipartenaires (CMP), lancé en décembre 2010. Le CMP et ses sous-groupes s’inscrivent pleinement dans les Principes de la Déclaration de Paris d’alignement, harmonisation, et responsabilité mutuelle. Des réunions plénières ont lieu au moins une fois tous les trimestres, réunissant le Secrétaire General du MINEPAT et tous les partenaires.

L’UE a joué un rôle moteur dans la mise en place et le fonctionnement des mécanismes de coopération multi-bailleurs, que ce soit au sein de l’UE avec les Etats membres que dans le cadre du CMP et de ses sous-groupes. L’UE a co-présidé le CMP de Juin 2011 à Mars 2013, permettant sa consolidation. Fin 2012, la DUE était le chef de file de trois groupes sectoriels : Groupe thématique sur la société civile (avec la France); groupe économie et commerce ; et groupe infrastructures et transports. La DUE était aussi le chef de file du comité sectoriel finances publiques jusqu’en 2008.

Cependant bien que le CMP et certains de ses sous-groupes permettent des échanges fructueux entre les PTF et le gouvernement, des efforts de structuration sont encore à faire pour que le CMP devienne véritablement un outil de suivi de mise en œuvre du DSCE. L’implication des Ministères varie de façon significative d’un sous-groupe à l’autre et, à quelques exceptions près, il est encore rare que le CMP et ses sous-groupes soient véritablement l’occasion pour les bailleurs de fonds d’harmoniser leur position vis-à-vis du gouvernement.

Contrairement au CCS/PPTE, le CMP se confine à des niveaux de discussions techniques entre les partenaires et l’administration publique du pays. Les passerelles entre le CMP et le Groupe des Ambassadeurs 8+6 sont par nature limitées, le G 8+6 se concentrant sur des messages d’ordre politique (élection, corruption), et il est rare que le dialogue multipartenaires sur l’aide au développement se situe à un niveau le plus élevé, impliquant les Ministres voir le Président.

Même si l’alignement aux priorités du pays est globalement acquis, l’alignement des interventions aux systèmes nationaux de passation des marchés et gestion des finances publiques n’est pas d’actualité. Derrière les engagements au niveau des sièges ou dans le cadre de partenariats, ni l’UE ni le gouver-nement ne semblent pousser vers des procédures harmonisées de gestion de l’aide, une aide budgé-taire paraissant beaucoup trop prématurée. La mise en place de programmes conjoints ou de fonds communs ne semble pas non plus une priorité, le programme CHOC étant le seul programme conjoint financé par l’UE. Les résultats semblent plus encourageants pour les missions et travaux analytiques effectués conjointement, même si cela varie d’une année à l’autre.

Parce qu’ils sont relativement peu nombreux, les partenaires se coordonnent globalement de façon satisfaisante dans tous les secteurs d’interventions. Dans la mise en œuvre, les bailleurs et leurs équipes d’assistants techniques sont souvent en communication constante, Même si, en l’absence

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d’une programmation conjointe, il existe encore des risques de duplication, des complémentarités sont à noter dans le secteur des finances publiques, des routes et développement rural.

3.9.1 CJ-91 Rôle de l’UE à promouvoir une coopération et dialogue multi-bailleurs avec le gouvernement20

Le contexte de coopération et de dialogue multi-bailleurs avec le gouvernement a considérablement évolué sur la période d’évaluation. Un an après que le Cameroun ait atteint le point d'achèvement de l'initiative PPTE en Mai 2006, le Comité consultatif de suivi de l’initiative Pays Pauvres très endettés (CCS/PPTE), mis en place par les bailleurs de fonds pour le suivi des fonds de l’initiative PPTE et dont le principal interlocuteur était le Ministre des Finances, était déjà nettement en perte de vitesse en 2007.

Il aura fallu attendre trois ans pour qu’un nouvel outil de dialogue multi-bailleurs avec le gou-vernement soit créé, avec le Comité multi-partenaires (CMP). Lancé en décembre 2010, le CMP est né du Comité Multi-Bailleurs (CMB), qui n’impliquait que les PTF. Le CMP a ainsi pour ambition de constituer « un véritable outil d’appui à la mise en œuvre du DSCE sous le co-leadership du gouvernement ».

Contrairement au CCS/PPTE, les discussions du CMP se situent à un niveau technique et n’impliquent pas les ambassadeurs ou membres du gouvernement. Le Groupe des Ambas-sadeurs 8 + 6 (c’est-à-dire les huit chefs de Mission de l’UE et ceux des Etats-Unis, du Ca-nada et du Japon, de la BM, du FMI et du PNUD) reste ainsi la seule instance de coordina-tion et de dialogue ayant accès au gouvernement.

Le rôle de chef de file de l’UE dans la coopération multi-bailleurs est considéré par tous comme essentiel. La Délégation est pleinement impliquée dans les réunions CMP, les sous-groupes CMP (voir CJ92) et les réunions PTF (Cafés Partenaires), qu’elle a facilitées en tant que co-présidente du CMP de Juin 2011 à Mars 2013. (I-911)

Cette architecture de l’aide fonctionne bien mais connaît aussi certaines limites :

Les personnes clés rencontrées lors de la visite de terrain s’accordent à dire que le CMP et ses sous-groupes (voir CJ92) permettent à l’information de bien circuler. Pleinement intégrant la partie gouvernementale sous l’égide du Secrétaire General du MINEPAT, le CMP se rencontre régulièrement et a su réunir tous les partenaires, y compris les partenaires émergeants, comme le Japon et la Corée. Les sujets traités y sont pertinents. Il y a cependant un risque que les réunions restent très protoco-laires, et ne permettent pas de vrais débats sur des questions de fonds et axées sur des résultats.

Le CMP et ses sous-groupes ne sont pas suffisants pour assurer une meilleure coor-dination entre bailleurs. Au Cameroun, il est rare que les PTF cherchent à harmoniser leurs positions et parler au gouvernement d’une seule voix. On note ainsi seulement trois exemples par lesquelles les bailleurs de fonds ont utilisé le CMB puis le CMP comme cadre de concertation pour harmoniser leurs positions (Contribution au DSCE et Vision 2035 ; Réponse aux inondations dans le Nord ; élaboration du PMFP)

Les discussions du CMP se situent à un niveau technique ; ils n’impliquent que les agences de coopération et les SG des Ministères ; et se concentrent sur le DSCE. Des liens ont été recherchés entre le CMP et le Groupe des ambassadeurs 8+6. Ce-pendant, de par sa nature, le G8+6 a tendance à transmettre des messages au Pre-mier Ministre d’ordre politique (élections, corruption) et dont l’agenda ne concerne pas exclusivement la coopération au développement.

20 Ce critère de jugement évalue la coopération et dialogue multi-bailleurs avec le gouvernement au niveau global. La coordination et le dialogue au niveau des secteurs sont analyses dans le CJ92.

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3.9.2 CJ-92 Rôle de l’UE à promouvoir une coopération multi-bailleurs dans les diffé-rents secteurs

L’UE implique systématiquement les Etats membres, en commençant par l’Allemagne et la France dans les cycles de programmation FED. L’UE dresse aussi systématiquement une cartographie des interventions des bailleurs de fonds dans les fiches d’actions de ces pro-grammes.

On est encore loin cependant d’une programmation coordonnée ou conjointe, les entretiens avec les bailleurs de fonds confirmant que « la programmation se fait d’abord en consultation avec leur siège et le gouvernement camerounais ». Il est aussi important de noter que la mise en place des Devis Programmes – un exercice annuel impliquant le CAON (Cellule d’appui à l’ordonnateur national), équipe technique des Ministères, et la DUE et permettant de définir les activités à mettre en œuvre – se fait sans consultation préalable avec les autres PTF. (I-921)

L’UE a efficacement combiné la coprésidence du CMP avec un rôle de chef de file dans quatre puis trois sous-groupes du CMP (comité de suivi des finances publiques (CSFP) ; société civile ; infrastructure ; économie et commerce). L’UE a aussi participé activement à d’autres des 12 sous-groupes CMP, y compris développement rural. (I-922)

Tableau 6 Sous-groupes CMP et Groupes sectoriels du DSCE

Source : Secrétariat permanent du CMP

Globalement, les expériences des groupes thématiques ont été très variées, certains groupes se rencontrant très régulièrement, et d’autres pas. La participation des Ministères varie de façon significative d’un groupe à l’autre – des Ministères y participant de manière systématique et régulière (infrastructures), de manière régulière mais ponctuelle (CSFP) ou pratiquement jamais (société civile).

Beaucoup d’efforts restent donc à faire pour que les conditions soient remplies afin que le CMP et ses sous-groupes deviennent véritablement un outil de suivi de mise en œuvre du DSCE.

Mis à part quelques exceptions, comme le MINFIN, le leadership des Ministères dans la coopération multi-bailleurs au niveau des secteurs continue à faire défaut. Le comité intermi-nistériel du DSCE et ses groupes sectoriels (voir Tableau 6) ne sont pas suffisamment actifs, et malgré des avancées importantes (voir QE2), la majorité des stratégies spécifiques secto-rielles, par lesquelles un suivi de mise en œuvre du DSCE serait possible, n’ont pas été fina-lisées.

L’expérience du CSFP montre cependant que ces sous-groupes peuvent être utilisés de manière opportune, par le gouvernement, lors de consultations sur l’élaboration de docu-

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ments stratégiques ou plans de réformes : En effet, en 2007-2009, sous le leadership de l’UE et du Secrétaire Technique de la Plateforme de dialogue des finances publiques, le CSFP a été le lieu d’intense consultation entre les PTF et les autorités dans le cadre de l’élaboration du PMFP.

A un niveau plus opérationnel, les comités de pilotage réunissant, entre autres, PTF et re-présentants du gouvernement sont rarement opérationnels ; cela inclut le comité de pilotage de la Plateforme de dialogue des finances publiques, qui ne s’est rencontré qu’à trois re-prises depuis sa création en 2007. On note cependant l’existence d’une plateforme à Ma-roua, présidée par le gouverneur de la région, pour coordonner les actions des bailleurs dans l’Extrême Nord du pays. (I-923)

3.9.3 CJ-93 Evidence que la coordination entre l’UE, les Etats membres et autres PTF se concrétise en actions conjointes

D’après les indicateurs de la Déclaration de Paris, le pourcentage d’aide « la proportion de l’aide versée par les donneurs dans le cadre d’approches fondées sur des programmes a fortement baissé en passant de 40% en 2007 à 28% en 2010 (Indicateur 9) ». Cela corres-pond à la décision de l’UE de ne fournir aucun appui budgétaire dans le cadre du 10ème FED. Cette décision a contribué à changer la raison d’être de concertations entre PTF et le gou-vernement. En effet, la période d’intense collaboration de 2007-2008 entre les PTF et le gouvernement sur l’élaboration d’un PFMP (voir CJ92) se situait pleinement dans l’optique d’un retour aux appuis budgétaires – l’objectif même de la Plateforme étant (1) l’amélioration de la performance globale du système financier public (2) le retour aux appuis budgétaires.

Derrière les engagements « sur papier », ni le gouvernement ni les PTF ne semblent vérita-blement enclin à une transition vers un soutien budgétaire. Il faut en particulier noter de graves insuffisances sur la qualité des systèmes nationaux, notamment dans le système de passation de marchés. Ainsi, si un alignement aux priorités du pays est possible, les condi-tions ne sont pas satisfaites pour un alignement des interventions des PTF aux systèmes et procédures en vigueur au Cameroun.

Sur la période considérée, l’UE n’aura contribué qu’à un seul programme multi-bailleurs, le programme Change Habits and Oppose Corruption (CHOC), coordonné par le PNUD, à hau-teur de 150.000 € (EAMR, Juillet 2009). Hors UE, des efforts de financement conjoint ont été abandonnés dans le secteur de la gouvernance forestière et étaient en cours de finalisation dans le secteur de la santé. L’UE et autres PTF se sont par ailleurs engagés à étudier la possibilité de mettre en place un dispositif commun pour le financement de leurs interven-tions dans le cadre du PMFP.

Les résultats semblent plus encourageants pour les missions et travaux analytiques effec-tués conjointement, même si cela varie d’une année à l’autre. (I-931)

Parce qu’ils sont relativement peu nombreux, les partenaires se coordonnent globalement de façon satisfaisante dans tous les secteurs d’intervention. Les agences et leurs équipes d’assistants techniques travaillent bien ensemble. En l’absence de programmation conjointe, la cartographie de l’aide mise en place par le MINEPAT indique généralement une bonne complémentarité des interventions, avec un risque minimisé de chevauchement. Beaucoup restait à faire pour s’assurer d’une véritable complémentarité et donc synergie entre les in-terventions des bailleurs de fonds au début de la période d’évaluation. Cette situation se se-rait améliorée depuis, dans les finances publiques ; les routes ; et sur le terrain, dans le nord du pays. (I-932)

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4 Conclusions Il convient de distinguer deux types de conclusions :

Des conclusions à un niveau stratégique, c’est à dire des conclusions sur l’approche de l’UE au Cameroun dans ses choix d’interventions, ses choix de modalités de fi-nancement, et ses attentes de dialogue avec le gouvernement.

Des conclusions à un niveau programmatique qui tirent des éléments communs à la qualité de ses interventions (efficacité des modalités de mise en œuvre, qualité de la formulation des programmes ; pertinence, efficacité et impact des activités mises en œuvre).

Les conclusions de ce rapport se basent exclusivement sur les appréciations globales des QEs et leurs critères de jugement. Cette section bénéficie en outre d’une mise en contexte et apporte, à travers les différentes conclusions, un jugement final sur la prise en compte d’éléments d’économie politique de la CE au Cameroun.

4.1 Cluster 1 : Conclusions à un niveau stratégique

4.1.1 Conclusion 1 : Stratégie d’engagement de l’UE au Cameroun

Le recadrage stratégique entre le 9ème

FED et le 10ème

FED – consistant à mettre l’accent sur les ob-jectifs de bonne gouvernance, promotion du commerce et de l’intégration régionale – a donné lieu à une stratégie de coopération de l’UE au Cameroun plus diffuse - certaines interventions et politiques communautaires clés dans ces deux secteurs étant gérées de Bruxelles et ne s’inscrivant pas dans le programme national indicatif du 10

ème FED approuvé avec le gouvernement.

Cette conclusion se base sur toutes les QEs, avec des références plus spécifiques aux QE2, QE3, QE7, et QE8.

La stratégie de l’Union européenne au Cameroun sur la période considérée se caractérise d’une part par une prise en compte continue des priorités du pays comme base de son par-tenariat (voir conclusion 2); et d’autre part, d’un recadrage des orientations stratégiques entre les deux FED.

Les stratégies du 9ème FED et du 10ème FED s’appuient sur le cadre général fourni par le pro-cessus du DSRP et du DSCE, et ont été formulées conjointement avec le gouvernement. Sous le 9ème FED, la stratégie de l’UE s’inscrit pleinement dans une logique de réduction de la pauvreté et renforcement des dépenses publiques dans les secteurs prioritaires, avec la perspective d’une réduction significative de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE et d’une transition vers un appui budgétaire.

Une nouvelle phase de coopération commence en 2007, la première année de la période d’évaluation, quand le Cameroun réussit finalement à atteindre le point d’achèvement de l’initiative PPTE en 2006. Le non-respect de certains engagements pris pour l’UE par le Ca-meroun fait que l’UE doit abandonner l’approche d’aide budgétaire que sous-entendait son soutien macro-économique à la mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté.

Le 10ème FED est alors l’occasion d’un recadrage stratégique, avec un « repli » sur des ques-tions de gouvernance, au sens large, et comprenant la justice, les finances publiques, la gouvernance forestière et le processus électoral. Le secteur « commerce et intégration ré-gionale » devient le deuxième secteur de concentration, son but étant de relancer la crois-sance économique et réduire la pauvreté, à travers notamment l’amélioration de la compéti-tivité et appui à l’APE, le développement des infrastructures, et l’inter-connectivité régionale.

Le choix des deux secteurs de concentration a donné lieu à une stratégie d’engagement de l’UE au Cameroun plus diffuse. En effet, il existe d’autres interventions majeures de l’UE dont bénéficient le Cameroun hors PIN, c.-à-d. financées sur le budget général de la Com-mission européenne, dont le but est aussi d’améliorer la gouvernance, le commerce et/ou l’intégration régionale au Cameroun. Ces interventions sont définies et pour la plupart, gé-rées de Bruxelles, et n’entrent pas dans la sphère d’intervention de la DUE au Cameroun. Elles comprennent :

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Dans le secteur « gouvernance » les interventions financées à travers les instruments thématiques, notamment pour la société civile, et le processus FLEGT, une approche verticale aussi définie à Bruxelles.

Dans le secteur « commerce et intégration régional », l’ATF banane et les APE, qui ont toute une incidence immédiate sur l’économie camerounaise.

En d’autres termes, le choix de la « gouvernance » et du « commerce et intégration régio-nale » comme secteurs de concentration sous le 10ème FED sont venus gonfler la catégorie « autres instruments » et « autres politiques » de la stratégie d’engagement de l’UE au Ca-meroun, la rendant plus diffuse et sujette à des risques d’incohérence. Cela n’était pas le cas sous le 9ème FED où les deux secteurs de concentration (routes, soutien macroéconomique, et, par la même, un appui budgétaire éventuel) étaient entièrement gérés du Cameroun à travers le PIN.

A noter aussi les complémentarités, mais aussi tensions, entre une approche budgétaire se focalisant sur la gestion des dépenses publiques dans les Ministères dépensiers (9ème FED), et une approche axée sur la gouvernance où les actions sont par nature plus transversales et les effets plus indirects (10ème FED), qui auraient gagné à être mieux articulés lors du re-cadrage stratégique.

4.1.2 Conclusion 2 : Appui aux stratégies nationales et sectorielles

Les programmes de l’UE au Cameroun sont bien alignés aux priorités du pays. Cet aligne-ment est basé sur l’hypothèse explicite d’appropriation des politiques / réformes par le gou-vernement - hypothèse qui s’est parfois avérée irréaliste dans le contexte du Cameroun.

Cette conclusion se base principalement sur QE1, QE2, QE5, QE6 et QE8.

Dans son soutien aux politiques, l’UE promeut avant tout une approche d’accompagnement des processus d’adoption, de suivi et de révision des stratégies et politiques du gouverne-ment. L’UE, par la consultation et l’assistance technique, a par ailleurs pleinement contribué à l’élaboration du DSCE, du PFMP, du Plan Routier, et à travers le PAPDEP, de sept straté-gies à périmètre ministériel. Dans le contexte du Cameroun, cette approche s’appuie sur l’hypothèse que les autorités à tous les niveaux techniques et politiques s’approprient plei-nement les stratégies et documents de politiques.

Or, il existe de nombreux exemples au Cameroun indiquant une faible appropriation de ces stratégies ou politiques, dont l’élaboration et/ou la mise en œuvre se retrouve(nt) contraintes par des blocages d’ordre politique et institutionnel. Cela a certainement été le cas dans le secteur de la justice, où l’UE a de toute évidence surestimé le niveau de volonté politique. L’appui de l’UE dans le sous-secteur des routes a aussi relevé un véritable défi par lequel le gouvernement continue à avoir une approche court-termiste sur la préservation du patri-moine et l’entretien des routes.

Même dans les secteurs où l’appropriation des programmes de l’UE par les Ministères est considérée comme forte, comme dans la gestion des finances publiques, des doutes persis-tent sur la volonté du gouvernement de véritablement faire avancer le programme de ré-formes que l’UE supporte. Ainsi, une forte appropriation par les Ministères ne suffit pas à prévenir des blocages à un niveau politique plus élevé.

Enfin, certaines stratégies ou plans de réformes ont un caractère interministériel qui présup-pose une bonne coopération entre le Ministère porteur de la réforme et les autres Ministères, ce qui est rarement le cas au Cameroun. Ce manque de coopération entre Ministères se re-trouve dans le secteur de la gouvernance forestière, où le rôle et les responsabilités des dif-férents Ministères sont encore mal définis ou assimilés ; dans le secteur développement ru-ral, où le leadership du MINADER a été contesté par les autres Ministères ; dans le secteur de la justice, et pour les routes, un secteur caractérisé la double commande entre la Prési-dence et le MinTP, le conflit entre MinTP et MinMAP.

D’autres facteurs d’ordre politique, beaucoup moins prévisibles, contribuent aussi à affaiblir l’appropriation réelle des stratégies sectorielles ou plans de réformes. La période considérée a notamment connu des remaniements ministériels et la création de nouveaux Ministères, ce

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qui a contribué à créer un environnement « spéculatif » et très fluctuant et réduit la visibilité de la coopération de l’UE au Cameroun. Spécifiquement, le soutien de l’UE aux stratégies et plans de réformes dans les routes et la GFP ont été malmenés par une absence de visibilité sur certains éléments contextuels. Pour les routes, il s’agit de la création du MinMAP, la re-prise en main du Fonds Routier par le MinFin, la déshérence du SIG, les modalités de re-prise du mandate de la MAIER par l’inspection Générale, et le rejet de l’organigramme pré-paré avec l’AT. Pour les finances publiques, il s’agit avant tout des textes règlementaires régissant le contrôle interne et le contrôle externe.

En prenant la décision de s’aligner aux stratégies sectorielles et plans de réformes du pays, même là où le niveau d’appropriation est faible, l’UE a opté pour une stratégie d’engagement « de longue haleine ». Par cette démarche, l’UE espère pouvoir obtenir des résultats sur le très long-terme.

Le soutien de l’UE à la gestion des finances publiques est souvent cité en exemple : en of-frant un soutien technique et financier continu depuis le 8ème FED et en faisant avancer les choses là où cela est possible, des résultats ont été obtenus. Ces résultats demeurent ce-pendant des résultats intermédiaires.

Au Cameroun, on est encore loin d’une gestion transparente des finances publiques axée sur les résultats. Des réformes essentielles, telles que la refonte du contrôle interne, ont en effet à peine avancé. Des blocages d’ordre d’économie politique expliquent cette situation – le contrôle interne étant caractérisé par une multiplication des structures de contrôle.

L’appui au secteur des routes, où malgré les efforts de l’UE, le gouvernement n’a toujours pas mis en place une politique d’entretien des routes, est un autre exemple par lesquels des éléments d’économie politique – difficiles à lire ou comprendre mais bien présents au Came-roun et dans d’autres pays de la région – persistent et vont à l’encontre d’une mise en œuvre efficace des stratégies et plans de réformes.

Si les blocages politiques et institutionnels sont tels que la mise en œuvre des stratégies s’inscrivant dans le cadre du DSCE demeure partielle, il y a lieu de se demander si l’approche de l’UE est justifiée, à moins qu’elle ne puisse démontrer que les résultats obte-nus - même si intermédiaires - peuvent contribuer à une réduction durable de la pauvreté (voir cluster 2).

4.1.3 Conclusion 3 : Engagements pris dans la cadre de la Déclaration de Paris

L’UE comme les autres PTF reste en principe fidèle aux engagements pris dans le cadre de la Déclaration de Paris. Au-delà d’un alignement aux priorités du pays, les engagements vers une gestion harmonisée de l’aide, cependant, tardent à se matérialiser. Ni le gouverne-ment ni les PTF ne semblent véritablement prêts à s’investir pleinement pour les mettre en œuvre.

Cette conclusion se base principalement sur QE9.

Dans le cadre de la Déclaration de Paris, les PTF et le gouvernement se sont entendus sur une transition vers un cadre d’approches fondées sur des programmes. On retrouve ces mêmes engagements dans certains secteurs, comme la GFP où les PTF se sont engagés dans le cadre de partenariat sur les finances publiques à étudier la possibilité de mettre en place à l’avenir un fonds commun ou « basket fund » et de privilégier dans la mesure du possible les revues et missions conjointes. Même si les programmes de l’UE sont alignés aux priorités du gouvernement et que des revues conjointes sont maintenant planifiées, pour le reste, un alignement aux systèmes et procédures du pays – considérés encore trop faibles - ne semble pas encore d’actualité.

Il existe ainsi au Cameroun un double langage par lesquels les PTF et le gouvernement con-tinuent en principe de soutenir une transition vers l’appui budgétaire ou approche SWAP, mais où en réalité il n’existe pas d’engagement réel de leur part qui s’apparenterait à une feuille de route. Comme souligné dans le volume 2 de la QE9 : Pour le gouvernement, l’aide ne représente qu’une infime partie de son budget; se plier aux contraintes d’un appui budgé-taire multi-bailleur ne semble donc pas pertinent. Pour les PTF, les systèmes nationaux de

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finances publiques sont encorne considérés comme trop faibles pour permettre un aligne-ment complet de leur aide à travers un appui budgétaire, même si cela leur permettrait de garantir un dialogue plus régulier avec les autorités.

4.1.4 Conclusion 4 : Opportunités de suivi et de dialogue sur les politiques

L’UE a pleinement assumé son rôle de leadership dans le dialogue entre PTF et le gouver-nement, en combinant coprésidence du CMP et position de chef de file dans quatre de ses sous-groupes. Cependant, les opportunités de dialogue sur les politiques avec le gouverne-ment sont restées limitées.

Cette conclusion se base sur toutes les QEs.

Dans le contexte actuel d’alignement aux priorités du pays, les mécanismes de concertation et de dialogue entre le gouvernement et les PTF – mis en place en décembre 2010 dans le cadre du CMP – devaient permettre un suivi conjoint de mise en œuvre des stratégies DSCE. Cela correspondait aussi aux attentes de suivi et de reporting de l’UE dans le cadre de sa programmation FED telles que décrites dans les conventions de financement.

Or ce suivi n’a pas eu lieu, les mécanismes de suivi au sein de l’administration publique et autres institutions n’étant pas opérationnels. Les blocages dans la mise en place de ces mé-canismes de suivi sont multiples, et s’apparentent à des problèmes de capacité ou pro-blèmes organisationnels, un manque de culture de gestion axée sur les résultats, mais aussi à une faible appropriation des stratégies.

Ce manque de suivi généralisé de mise en œuvre des stratégies a limité de manière signifi-cative les opportunités de dialogue sur les politiques entre l’UE, autres PTF, et le gouverne-ment, que la non-dépendance à l’aide est venue renforcer. Au Cameroun, la marge de ma-nœuvre des PTF est limitée et il est évident que l’UE et autres PTF doivent d’abord s’assurer de bonnes relations bilatérales avec le gouvernement, avant de parler d’une seule voix sur des sujets de politiques souvent sensibles.

Ainsi, les bailleurs de fonds au Cameroun se sont montrés peu enclins à se positionner en-semble sur certains dossiers. Par exemple, les PTF ont préféré ne pas prendre de position par rapport aux limitations du cadre légal permettant la création et le fonctionnement des OSC. Ils n’ont pas non plus réagi au décret présidentiel de 2013 (même si en dehors de la période d’évaluation) renforçant les prérogatives du CONSUPE sur le contrôle externe. Dans le secteur des routes, les PTF partagent la même analyse des défaillances du système de programmation et de gestion des travaux neufs comme de l’entretien routier. Pourtant ils n’ont pas adopté un front commun nécessaire pour promouvoir la réforme sectorielle.

Le groupe des ambassadeurs 8+6 a bien abordé des sujets politiques, notamment la lutte contre la corruption, mais le lien avec l’aide au développement est resté lâche.

Ce manque de positionnement commun a aussi contribué à réduire à son tour les opportuni-tés de dialogue sur les politiques avec le gouvernement. Ainsi, même si l’UE a pleinement assumé son rôle de leadership dans le dialogue entre PTF et le gouvernement, en combi-nant coprésidence du CMP et position de chef de file dans quatre de ses sous-groupes, les opportunités de dialogue avec le gouvernement sont restées limitées. Cette situation cepen-dant est difficilement justifiable dans un contexte d’alignement de la coopération aux straté-gies du pays.

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4.2 Cluster 2 : Conclusions à un niveau programmatique

4.2.1 Conclusion 5 : Pertinence de l’approche projet

La programmation FED est principalement basée sur une approche projet de type N+3. Cette modalité de financement ne prend pas en compte l’ambition des interventions en cours, qui s’inscrivent dans une logique « programme » avec un cadre temporel plus long. L’UE a su s’adapter, en enchainant les projets et en se montrant flexible, même si cela a donné lieu à beaucoup de lourdeurs.

Cette conclusion se base principalement sur QE1, QE2, QE5 et QE6.

La plupart des programmes sélectionnés dans le cadre cette évaluation ont dû être prolon-gés d’un ou deux ans afin que les objectifs spécifiques puissent être atteints. Même si des délais de mise en œuvre, fréquents dans la période de démarrage (arrivée tardive de l’équipe d’assistants techniques ; absence d’une unité de gestion, etc.), auraient pu être évi-tés, cette caractéristique commune aux routes, développement rural et GFP doit se com-prendre dans un contexte bien spécifique d’accompagnement aux réformes ou de stratégies sectorielles de l’Etat, ou dans le cas du développement rural, de la création/renforcement d’institutions/mécanismes locaux durables.

Or, des financements de trois ans ne sont pas suffisamment longs pour accompagner l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi de stratégies et de réformes. Le rythme de mise en œuvre de ces réformes ou stratégies sectorielles demande typiquement un appui flexible et rapidement mobilisable, d’une part, et un engagement de long terme, d’autre part.

La DUE a su se montrer flexible, par exemple en dégageant des ressources pour l’appui ins-titutionnel dans le secteur des routes et en ajustant son soutien au volet dépenses en finan-çant un progiciel de gestion ressources humaines dans le secteur GFP. Par contre, l’UE n’a pas toujours été suffisamment rapide pour financer toutes les activités prévues lors de la programmation ; on note, par exemple, que des activités prévues dans le cadre du PAGT ou PARFIP (GFP) ont dû être financées à travers d’autres mécanismes de financement, dont la Facilité Technique de Coopération. Dans le secteur de la justice, beaucoup d’activités ont dû être abandonnées en partie parce que la programmation n’était pas réaliste, mais aussi parce que les fonds n’ont pas été suffisamment mobilisés à temps.

L’UE a aussi su lever partiellement cette contrainte en assurant une continuité entre les pro-grammes des différents FED, comme le démontre son engagement historique dans la ges-tion des finances publiques ou encore les routes. Dans ces secteurs, l’UE a enchainé les projets successifs, avec l’avantage de pouvoir abandonner les secteurs/activités non por-teurs. Cette approche est cependant loin d’être optimale, puisqu’elle donne souvent lieu à des opportunités manquées : Dans beaucoup de cas, les activités de fin de projet – qui por-tent souvent sur la consolidation des acquis – sont abandonnées faute de temps, ce qui a nui à la durabilité des résultats (voir conclusion 8). Dans d’autres, des sommes engagées importantes ont été perdues suite à des retards de mise en œuvre, parce que l’autorisation pour une prolongation n’a pas pu être obtenue à temps.

Enfin, les procédures de négociations des programmes N+3 sont par ailleurs très lourdes, ce qui justifie une grosse partie du travail de la DUE et du CAON, mais réduit l’efficience de la stratégie de coopération de l’UE au Cameroun.

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4.2.2 Conclusion 6 : Prise en compte du contexte

L’UE a entretenu des relations rapprochées avec les Ministères et autres institutions bénéfi-ciaires qu’elle soutient. Dans tous les secteurs, sauf celui de la justice, elle a su prendre en compte la capacité d’absorption des différents intervenants. Son approche cependant n’a pas toujours été conçue sur la base d’une concertation élargie avec tous les acteurs et insti-tutions clés. Il aurait aussi fallu mieux prendre en compte et promouvoir la coopération entre acteurs et institutions clés, même si des exemples de bonnes pratiques existent.

Cette conclusion se base principalement sur QE1, QE2, QE3, QE5.

L’UE a basé la plupart de ses interventions sur une programmation réaliste qui prend correc-tement en compte la capacité d’absorption des institutions bénéficiaires. Dans certains cas, cependant, l’UE a eu tendance à surestimer le niveau de disponibilité des ressources hu-maines et financières sur lesquelles ses programmes pouvaient réellement s’appuyer. Dans le secteur de la justice, en particulier, l’UE a surestimé la capacité d’absorption de certaines institutions bénéficiaires, qui se sont vus confrontés à des programmes trop ambitieux dans leur calendrier de mise en œuvre. Son approche n’a pas toujours été conçue sur la base d’une concertation élargie avec tous les acteurs et institutions clés, comme l’indique cette évaluation dans le secteur de la justice en particulier. En outre, il aurait fallu mieux prendre en compte et promouvoir le besoin de coopération entre acteurs, même si des exemples de bonne pratique existent dans ce sens.

Comme indiqué dans la conclusion 2, le manque de coopération entre acteurs fait le plus souvent défaut au Cameroun. Cette situation s’explique principalement par le fait que le cadre légal et règlementaire régissant le rôle et les responsabilités des institutions, reste flou et incertain au Cameroun. De par cette situation, beaucoup d’institutions se retrouvent en concurrence pour exercer leur domaines de compétence / prérogatives et accéder aux res-sources (y compris les ressources des PTF) alors que le contexte institutionnel formel devrait les inciter à coopérer.

Or cette dimension n’a pas suffisamment été prise en compte par l’UE dans la conception de ces programmes, ce qui a eu des répercussions négatives sur la cohérence, efficacité ou impact de ses programmes. Par exemple, dans le secteur de la justice, un manque de con-certation, impliquant tous les acteurs, a eu des répercussions négatives sur les programmes de l’UE, qui ont souffert d’une faible appropriation par le Ministère de la Justice et les institu-tions bénéficiaires. Dans le secteur de la gouvernance forestière, l’approche APV n’a pas pris en compte les défis d’un contexte institutionnel très, voir trop, complexe sur lequel le système FLEGT doit se reposer pour être efficace. Dans la gestion des finances publiques, le problème de la division des rôles et responsabilités entre la Chambre des Comptes et CONSUPE, aurait aussi pu être anticipé et pris en compte de manière plus explicite dans la programmation.

Il existe aussi des exemples de bonne pratique : Dans le secteur de la gouvernance fores-tière, la décision de renforcer le mandat de l’OI à une mission d’assistant technique pour les Bridages de Contrôle et OSC a permis de renforcer l’efficacité de son travail, même si le par-tenariat entre le MINFOF et l’OI risque de réduire l’indépendance de cette dernière. Le sec-teur de la GFP offre un autre bon exemple par lequel les programmes de l’UE ont efficace-ment cherché à renforcer la coopération entre MINFIN, MINEPAT et les sept Ministères pi-lotes dans le cadre de l’élaboration d’un budget programme.

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4.2.3 Conclusion 7 : Activités portant sur la construction et réhabilitation d’infrastructures

L’UE a pu obtenir des résultats dans la construction des routes au Cameroun. D’autres pro-grammes ont aussi financé, dans une bien moindre mesure, la construction ou réhabilitation d’infrastructures. Cette expérience continue à souligner les défis liés à la qualité, la supervi-sion, et l’entretien des travaux, un problème que l’UE n’a pas réussi à résoudre dans les routes, et qui persiste ailleurs.

Cette conclusion se base principalement sur QE1, QE4, QE5 et QE6.

Malgré plus de 20 ans d’expérience sur le terrain, le soutien de l’UE pour la reconstruction et la réhabilitation d’infrastructures a continué à connaitre des délais de mise en œuvre impor-tants, sans garantie de qualité ou de préservation. Les causes de cette mauvaise perfor-mance semblent multiples, le secteur de la construction au Cameroun se caractérisant tant par des faiblesses institutionnelles au niveau du secteur BTP que par des irrégularités au niveau de la passation des marchés :

Dans le secteur de la justice, les activités portant sur la construction et la réhabilitation des tribunaux ont été réalisées avec d’importants retards.

Dans le nord, le PDR a permis la réhabilitation de tronçons et points critiques de routes, la construction de puits équipés ; forages équipés ; et la réhabilitation de points d’eau. Là aussi les retards ont été importants. En outre, les visites de terrains ont constaté un nombre relativement important de problèmes techniques, liés partiellement à des défauts de construction (peu de prestataires de services de qualité).

Dans le secteur des routes, il aura fallu le 8ème, 9ème et 10ème FED pour réhabiliter et ren-forcer des chaussées sur l’axe Garoua - Yaoundé ; et aménager la route Garoua Boulai-Nandéké (90 km). Dans ce secteur, l’UE a mis l’accent sur la mise en place d’un système d’entretien routier. Ce système s’est montré défaillant et met en danger à moyen terme non seulement les investissements de l’UE mais également la dynamique d’intégration régionale, ses importantes retombées pour le Cameroun et le développement des capa-cités productives de l’agriculture.

A cela se rajoute dans le secteur de la gouvernance forestière, l’expérience du projet STBC, par lequel un consortium a cherché à développer une plateforme informatique devant assu-rer la traçabilité du bois au Cameroun. Cette plateforme, développée à partir du siège de ce consortium plutôt que sur place, s’est avérée être inadéquate par rapport aux capacités in-formatiques du pays, que ce soit en termes d’équipement ou de personnes formées. Une expérience similaire est à noter dans le secteur GFP où le système informatique de suivi et évaluation du PFMP mis en place par une équipe d’assistants techniques n’a pas été utilisé.

4.2.4 Conclusion 8 : Activités portant sur le renforcement des capacités

Les programmes FED de l’UE ont globalement contribué à un renforcement des capacités et des compétences des institutions bénéficiaires. Cependant, les activités de substitution ont persisté dans certains secteurs, alors qu’ailleurs les résultats ne sont pas toujours bien assimilés ou durables, et n’ont pas non plus résolu des problèmes de gouvernance de fonds.

Cette conclusion se base principalement sur QE1, QE2, QE3, QE4, QE5, QE6.

L’appui de l’UE sur le renforcement des capacités a été pertinent. Dans ce domaine, l’appui de l’UE dans le secteur GFP offre un bon exemple, par lequel les activités de renforcement des capacités ont été conçues et exécutées dans un fort contexte d’appropriation tant par les Ministères bénéficiaires, qui ont dû définir leurs besoins, que par le MINFIN et MINEPAT qui se sont pleinement approprié et ont mis en œuvre le plan de formation et les outils.

Cependant, pour la plupart des interventions, les actions de renforcement des capacités se sont arrêtées trop tôt pour assurer une consolidation des acquis :

Pour le développement rural, les problèmes de mise en œuvre, que des défis et conditions particulières du Grand Nord (manque de bons prestataires de services,

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importance des perturbations climatiques, …) ont renforcé, ont fait que ces actions de renforcement des capacités n’ont pas pu pleinement aboutir.

Le PASOC et le PASC ont permis un renforcement des capacités des OSC ainsi que le renforcement de réseaux et plateformes sur l’ensemble du territoire national. Beaucoup reste cependant à faire pour une professionnalisation et développement institutionnel durable des OSC.

Dans la GFP l’appui de l’UE n’a pas été suffisant pour que les Ministères dépensiers assimilent pleinement une programmation et gestion des dépenses publiques axées sur les résultats.

Des défis de gouvernance peuvent cependant remettre en cause l’efficacité du soutien de l’UE, une caractéristique que partage les secteurs routes et gouvernance forestière :

Le Ministère des travaux publics a bénéficié depuis deux décennies d’un appui insti-tutionnel pratiquement continu de l’UE, étendu par le biais de la formation aux autres opérateurs de la construction et de l’entretien routier (PME de travaux, bureaux de contrôle). Le projet routier 9ème FED comportait un volet important d’assistance tech-nique et de formations. Cependant, les apports de connaissances ou de méthode n’ont pas contrebalancé les problèmes de gouvernance dans la commande publique et les dysfonctionnements institutionnels, anciens comme nouveaux.

Dans le secteur de la gouvernance forestière, l’appui de l’UE a pu renforcer les ca-pacités de l’OI, des OSC et de la Brigade de Contrôle de manière efficace à travers l’élaboration d’outils et documents de procédures. Cependant, les problèmes de gou-vernance et de capacité d’absorption au sein du MINFOF et autres Ministères impli-qués sont tels que ces efforts risquent bien de ne pas faire de différence.

4.2.5 Conclusion 9 : Impact des interventions de l’UE sur le bien-être de la popula-tion

En faisant de la gouvernance et le développement du secteur privé ses secteurs de concen-tration, l’UE a cherché avant tout à renforcer la capacité du gouvernement et du secteur pri-vé à contribuer à la réduction de la pauvreté au Cameroun. Des interventions plus directes ont aussi permis pour un temps d’améliorer les conditions de vie de la population, une ap-proche qui s’apparente à une approche d’aide d’urgence et de développement, notamment dans les Etats fragiles.

Cette conclusion se base principalement sur QE1, QE3, QE4, QE5, QE6.

Certaines interventions ont eu des impacts directs sur le bien-être de la population :

Dans le secteur de la justice, même si les réalisations dans les régions sont restées limitées, le PACDET a bénéficié directement aux populations les plus vulnérables, en améliorant les conditions de vie des détenus, et en leur offrant une assistance juridique. Le PAJ a, par ail-leurs, permis une vulgarisation du droit commercial et administratif, notamment auprès des femmes, même si beaucoup reste à faire pour prendre en compte la dimension genre.

Dans le sous-secteur des routes, l’UE a notablement contribué à améliorer les conditions de circulation sur le corridor Douala-Tchad-RCA en réhabilitant des tronçons critiques ; les temps de rotation ont été réduits, les coûts d’exploitation des véhicules ont diminué et les volumes de trafic ont augmenté. Le prix du transport marchandises a baissé mais pas au prorata des améliorations apportées par le financement de l’UE.

Les programmes de l’UE dans le Grand Nord se sont manifestés par un même souci d’assistance aux populations vulnérables et de renforcement de leurs capacités, l’objectif final étant d’améliorer les conditions de vie de la population de façon durable. Même si ces deux programmes ne peuvent à eux seuls couvrir l’ensemble des besoins de la région, le PDR et le programme de microprojets couvrant la zone du lac Tchad ont permis la réhabilita-tion ou construction d’infrastructures sociales (routes, écoles, points d’eau). Les interventions de l’UE (via le PDR et potentiellement le PAPA) ont aussi contribué à une augmentation de la production agricole dans leurs zones d’interventions respectives. Par le PSAD, l’appui de

77


l’UE a aidé à mettre en place un mécanisme de gestion et reconstitution des stocks de cé-réales dans de nombreux villages.

Enfin, à travers son appui à la société civile, l’UE a cherché à renforcer la voix des pauvres. Même si des doutes persistent sur la gouvernance interne des OSC, leur mise en réseau et renforcement de leurs capacités leur a permis d’avancer dans ce sens, en devenant plus crédible aux yeux de la population.

Même si ces interventions ont de toute évidence amélioré les conditions de vie des popula-tions ciblées, la pertinence de ces actions reste à mitiger : Dans les deux secteurs, dévelop-pement rural et justice, l’UE a essayé de maintenir un équilibre entre une assistance directe aux populations vulnérables (accès aux services de base ; amélioration des conditions car-cérales) et des actions de plus long-terme de renforcement des capacités. Cette démarche correspond bien à la situation dans le nord du pays, qui connaît une situation de crise et une faiblesse des institutions sur place, et donc se caractérise par des éléments de fragilité. Ce-pendant, elle est moins appropriée pour le secteur de la justice, où ces activités restent en effet des activités de substitution, c’est à dire des programmes qui se sont substitués à la responsabilité de l’État pour certains services essentiels.

78


5 Recommandations Les recommandations suivantes ont été tirées des conclusions. Les recommandations sont présentées en trois groupes, à savoir:

Un premier groupe portant sur les recommandations générales d’ordre stratégique et/ou programmatique;

Un second groupe portant sur les recommandations spécifiques aux questions éva-luatives (par secteur).

Les liens entre les questions d’évaluation (résultats), les conclusions et les recommandations sont illustrés dans la figure suivante.

Schéma 5 Principaux liens entre questions d’évaluation, conclusions et recommandations

Le tableau suivant donne un aperçu du niveau de priorité (en termes d’importance) des re-commandations et de l'urgence (agenda) de leur réalisation. Cette information est également fournie schématiquement dans la figure suivante.

Tableau 7 Priorisation des recommandations

No. Thématique de la recommandation Importance* Urgence*

1. Expliciter le choix des axes stratégiques de la coopération de l’UE au Cameroun et de ses instruments

4 4

2. Prendre en compte de manière plus accentuée des éléments d’économie politique

4 3

3. S’orienter vers un dialogue et suivi plus structuré et réaliste 4 3

4. Vers une clarification des choix des modalités 3 3

5. Vers un renforcement durable des capacités 3 3

6. 12 Priorités et considérations pour le 11ème

FED 3 3

* 1 = faible, 4 = élevée

QE1 - Secteur justice

QE2 - Finances Publiques

QE3 - Acteurs non-étatiques

QE5 - Secteur routes

QE6 - Développement rural

QE7 - Secteur bananier

QE8 - Cohérence

QE9 - Synergies, coordination

et valeur ajoutée de l’UE

C3

C2

C8

C9

R1

R2

R3

C1

Questions d‘évaluation Conclusions Recommandations

Recommandations

générales

Niveau

programmatique

Niveau

stratégique

R4

R5

Recommandations

spécifiques

QE4 - Gouvernance forestière

C6

C5

C4

C7 R6-13

79


La figure suivante illustre cette priorisation graphiquement.

Schéma 6 Priorisation des recommandations: Aperçu schématique

5.1 Cluster 1 : Recommandations générales

5.1.1 Recommandation 1 : Expliciter la place et valeur ajoutée des interventions et instruments communautaires dans les secteurs de concentration 11ème FED

Alors que l’UE finalise le choix de ses secteurs de concentration dans le cadre du 11ème FED, la valeur ajoutée des différentes modalités de financement au sein du PIN et la pertinence des autres instruments et politiques communautaires hors PIN doivent faire l’objet d’une arti-culation plus explicite.

Cette recommandation est liée à:

Conclusion 1, 3 et 5

Principaux destinataires respon-sables de l'application:

DUE Cameroun

DEVCO

L’articulation des interventions PIN et hors PIN et leurs modalités de financement doit faire l’objet d’une réflexion plus en amont.

Dans le cadre de la programmation du 11ème FED, il s’agira d’évaluer la place des interven-tions hors PIN qui partagent des objectifs similaires à ceux des secteurs de concentration mais n’en font pas partie. Tant que le DSP ne concerne que le PIN et n’inclut ni les pro-grammes thématiques et autres lignes budgétaires ni le PIR, une approche plus pragmatique doit être mise en place, permettant à la DUE d’être impliquée dans les décisions au siège de manière plus systématique et plus en amont.

Enfin, une articulation plus en amont du choix des modalités de financement du PIN (court-terme, long-terme) peut aider à surmonter les contraintes propres à l’approche projet, en of-frant un soutien plus flexible, prévisible, et stratégique, qui s’aligne aux besoins et défis de mise en œuvre des stratégies sectorielles du pays.

Urgence

Imp

ort

ance

Priorisation des recommandations: Aperçu schématique

Ele

vé

eF

aib

le

Court terme Long terme

5 4 3 2 1

4 3

2

1

6-13

4

5

1

2

3

6-13

3

54

21

Cluster 2: Recommandations spécifiques

Cluster 1: Recommandations

générales

80


5.1.2 Recommandation 2 : Prendre en compte de manière plus accentuée des élé-ments d’économie politique

L’UE doit commencer à intégrer des éléments d’économie politique de façon plus systéma-tique et visible lors de la conception et la mise en œuvre de son appui. Des pistes de solu-tion pour mitiger ces contraintes pourront alors être explorées.


Conclusions 2 et 6.


DUE Cameroun

DEVCO

Tous les éléments d’économie politique ne sont pas toujours bien explicités dans les docu-ments de programmation (convention de financement, dispositions techniques et administra-tives d’exécution). Il est donc recommandé que l’UE les prenne mieux en compte dans sa stratégie d’engagement au Cameroun.

De manière générale, il s’agit d’identifier les catégories, risques, et sources de blocage politi-co-institutionnel qui peuvent amenuiser l’appropriation réelle des stratégies sectorielles / programmes de réformes au niveau politique.

Une catégorie importante dans la prise en compte du contexte concerne la volonté et la ca-pacité des acteurs à travailler ensemble. A cela se rajoutent les incertitudes liées d’une part aux mouvances politiques et d’autres parts aux lacunes légales et règlementaires.

Des pistes de solutions pour aider à mitiger ces contraintes pourront alors être explorées, particulièrement à travers une consultation élargie des acteurs; des activités de renforcement de partenariat; mais aussi un positionnement plus musclé et plus coordonné sur certains dossiers.

5.1.3 Recommandation 3 : S’orienter vers un dialogue et suivi plus structuré et réa-liste

L’UE, en concertation avec les PTF, doit revoir ses attentes de suivi, de reporting et de dia-logue sur l’état de mise en œuvre des programmes qu’elle soutient dans le cadre du DSCE, et les communiquer clairement avec le gouvernement.


Conclusion 4


DEVCO services

DUE Cameroun

Les attentes de suivi, de « reporting » et de dialogue de l’UE n’ayant pas été satisfaites, l’UE doit saisir l’occasion de la programmation du 11ème FED pour faire un diagnostic sur la capa-cité et la volonté réelle du gouvernement à établir des mécanismes de suivi de mise en œuvre du DSCE qui soient pleinement opérationnels.

Une approche plus réaliste et graduelle peut consister en des appuis de suivi-évaluation plus ciblés et adaptés aux réalités de l’administration publique ; et une préférence dans un pre-mier temps pour un « reporting » annuel et des missions conjointes.

Pour que le CMP et ses sous-groupes puissent atteindre leur ambition de devenir un outil de suivi de mise en œuvre du DSCE, une approche plus structurante parait nécessaire. L’UE peut, en partenariat avec l’Allemagne, co-président du CMP, encourager l’élaboration de termes de référence pour le CMP et ses sous-groupes, qui mettent en avant une meilleure articulation entre le CMP et les sous-groupes et mettent, dans un premier temps, un accent sur le suivi des programmes clés déjà budgétés dans les stratégies sectorielles et cadres de dépenses à moyen-terme existants.

81


5.1.4 Recommandation 4 : Vers une mise en contexte des engagements pris dans le cadre des Forums de Haut Niveau sur l’Efficacité de l’Aide

L’UE doit continuer à assumer son rôle de leadership dans les mécanismes de concertation entre les PTF et le gouvernement, en insistant en particulier sur le besoin d’élaborer une feuille de route, permettant une mise en contexte des scénarios, benchmarks, et options possibles pour une gestion harmonisée de l’aide (appui budgétaire, fonds communs, projets conjoints, analyse conjointes) - ou non - au Cameroun.


Conclusion 3


DUE

DEVCO, Bruxelles

Il existe une inadéquation des principes de gestion harmonisée de l’aide promue dans le cadre des Forums de Haut Niveau sur l’Efficacité de l’Aide, plus particulièrement, la Déclara-tion de Paris au contexte Camerounais actuel et à moyen-terme. Cette situation doit être pleinement reconnue. Un double langage, par lequel le gouvernement et les PTF continuent à s’engager vers une gestion harmonisée de l’aide, sans véritablement y mettre les moyens, doit être à tout prix évité. Cela est d’autant plus possible que le nombre de PTF au Came-roun est restreint.

L’UE pourrait proposer l’élaboration d’une feuille de route entre les PTF et le gouvernement, qui pourrait indiquer les contraintes, scénarios, benchmarks, et options possibles pour une gestion harmonisée de l’aide (appui budgétaire, fonds communs, projets conjoints, analyses conjointes) au Cameroun. Cette approche pourrait s’inscrire pleinement dans les discussions au niveau du siège sur le niveau de pertinence même des indicateurs cibles de la Déclara-tion de Paris dans un contexte tel que celui Cameroun où les PTF sont peu nombreux et où il n’y a pas de dépendance vis-à-vis de l’aide internationale (en dehors du budget d’investissement).

5.1.5 Recommandation 5 : Vers un renforcement durable des capacités

L’UE doit s’orienter vers une approche plus approfondie du renforcement de capacités, per-mettant une meilleure prise en compte de toutes les dimensions de développement institu-tionnel, y compris la question du leadership, de la culture de la fonction publique, et du con-texte politique.


Conclusions 7 et 8.

Principaux destinataires res-ponsables de l'application:

DUE Cameroun

L’approche de l’UE pour le renforcement des capacités a été relativement efficace. Cepen-dant, la nécessité d’assurer une capitalisation des acquis et par la même de s’inscrire dans une démarche de long-terme nécessite de prendre mieux en compte toutes les dimensions de développement institutionnel, y compris la question du leadership, de la culture de la fonction publique, et du contexte politique.

Plus spécifiquement, l’UE devrait mieux incorporer des bonnes pratiques déjà établies dans certains secteurs, notamment, dans la gestion des finances publiques, où l’UE a soutenu l’élaboration et mise en œuvre du plan de formation mis en œuvre par le MINFIN et MI-NEPAT.

De même un effort supplémentaire est à fournir pour s’assurer que les capacités requises pour gérer les infrastructures construites et réhabilitées, y compris les équipements, réseaux et logiciels informatiques sont bien en place.

Cette approche doit aussi s’assurer que les activités permettant la capitalisation des acquis, comme par exemple l’implication des usagers dans la gestion des infrastructures, ne se re-trouvent pas en bout de programmation mais existent déjà en amont.

82


5.2 Cluster 2 : Recommandations spécifiques

5.2.1 Recommandation 6 : Justice

Pour être pertinente, l’approche de l’UE dans le secteur de la justice doit démontrer une meilleure prise en compte de tous les acteurs judiciaires, en portant un accent particulier sur la qualité de leur coopération et sur la qualité du dialogue avec le Ministère de la Justice.


Toutes les conclusions


DEVCO

La recommandation principale dans ce secteur est de réorienter les programmes vers un appui au système judiciaire pénal et pénitentiaire, en adoptant une approche plus holistique et en impliquant tous les acteurs judiciaires.

L’UE doit assurer une politique de consultation, de communication et d’implication de base et en continu dans la conception et la mise en œuvre de son appui, et d’un ciblage stratégique des besoins et des interlocuteurs.

L’UE devrait aussi prévoir dans les programmes des activités de sensibilisation au plus haut niveau politique, et relancer des approches diplomatiques auprès du Ministère.

Enfin, l’UE doit éviter tout appui ou toute activité qui a tendance à se substituer des respon-sabilités de base de l’État camerounais.

5.2.2 Recommandation 7: Gestion des finances publiques

L’UE doit s’assurer d’une capitalisation des acquis afin que l’approche budget programme puisse véritablement contribuer à une amélioration de la gestion des finances publiques axées sur les résultats




DUE

Pour le secteur de la GFP, l’UE devrait mieux chercher à comprendre les raisons d’ordre d’économie politique pour lesquelles certains volets de ses programmes n’ont pas pu être exécutés. A la refonte du contrôle interne, un important blocage, se rajoutent les délais de mise en œuvre d’un système intégré de gestion des finances publiques. Ceux-ci peuvent s’expliquer soit par une inadéquation avec le calendrier des activités prioritaires, mais peu-vent aussi être symptomatiques de blocages plus profonds.

Au niveau de la programmation, l’UE doit mieux chercher à renforcer les acquis du PAPDEP/PARFIP en s’assurant que tous les Ministères bénéficiant d’un soutien de l’UE aient développé et assimilé l’approche budget-programme dans leur programmation et exé-cution.

5.2.3 Recommandation 8 : Appui à la société civile

L’UE doit poursuivre ses efforts de soutien à la société civile, à travers une approche holis-tique combinant les différentes modalités de financement et offrant un dialogue structuré avec le gouvernement et les OSC (respect des droits de l’homme, légitimité des OSC).




DUE

DEVCO

La principale recommandation pour l’appui à la société civile est de continuer l’appui aux OSC via un programme global qui mette l’accent sur le renforcement institutionnel des OSC devant leur permettre de jouer pleinement leur rôle en tant que troisième force dans la socié-té.

83


Une meilleure articulation du DSP avec les projets financés sur les lignes thématiques est nécessaire dès l’élaboration de leurs objectifs.

Il s’agira aussi d’optimaliser le rôle des OSC dans les secteurs de concentration de l’appui de l’UE, ce qui implique des actions de renforcement spécifiques permettant aux OSC de jouer leur rôle politique dans le secteur.

L’UE doit aussi s’orienter vers un appui plus clair (en concertation avec autres bailleurs) à l’amélioration du cadre légal des OSC ; plus globalement : chercher des voies à renforcer l’Etat de Droit et le respect des droits de l’Homme (liberté d’association, d’opinion, ….).

5.2.4 Recommandation 9 : Gouvernance forestière

L’UE doit soutenir la mise en place du processus FLEGT en prenant mieux en compte les problèmes de gouvernance, y compris le risque de corruption inhérent à tout système de certification. Une approche se focalisant uniquement sur des solutions techniques doit être à tout prix évitée.




DUE

DEVCO

Il est important que le Système de Vérification de la Légalité soit considéré comme une or-ganisation. Ainsi, par rapport aux mécanismes de traçabilité et de vérification de la légalité, l'appui de l'UE devrait inciter le gouvernement du Cameroun à les considérer comme des activités inter-reliées impliquant plusieurs ministères, s’assurer de l’alignement des diverses interventions en faveur de tous les acteurs institutionnels clés, et veiller à ce que ceux-ci évoluent de manière cohérente, notamment à travers des programmes judicieux de renfor-cement des capacités.

Il est souhaitable que le développement annoncé d’une nouvelle plateforme informatique dans le processus de mise en place du Système de Traçabilité du Bois du Cameroun puisse pleinement capitaliser les acquis et les leçons tirées de la première expérience non aboutie, afin de s'assurer que les investissements effectués par l’UE et le Cameroun soient rentabili-sés et pérennisés. Autrement, la plus grande partie des objectifs réalisés jusque-là par le concessionnaire SGS/Helveta l’aura été en vain.

5.2.5 Recommandation 10 : Routes

Dans le secteur des routes, l’UE doit cibler son appui institutionnel au gouvernement uni-quement là où une volonté de réformes existe véritablement. Elle pourra par ailleurs reporter son appui au renforcement institutionnel sur la capacité d’organisation des entreprises, tant dans le secteur des travaux publics que des transports routiers (et au-delà, des acteurs de la filière logistique), notamment au travers de l’appui aux organisations professionnelles.




DUE

DEVCO

Suite aux discussions au niveau du siège, les routes ne seront plus un secteur de concentra-tion sous le 11ème FED au niveau national mais pourraient être ciblées via le programme ré-gional ; ainsi qu’à travers le développement rural. Dans ce contexte il serait pertinent de :

D’achever la réhabilitation des sections manquantes du corridor régional Douala-Ndjamena-Bangui en introduisant au besoin des conditionnalités relatives à l’assainissement du dispositif d’entretien et à la reprise des opérations ;

Mettre en place un observatoire des prix et des pratiques couvrant l’ensemble du cor-ridor, à faire évoluer un organisme de gestion partenarial ;

Mettre à l’étude et accompagner un affermage de l’entretien et de la protection du

84


l’entièreté du corridor routier Cameroun-RCA-Tchad, avec des obligations grandis-santes de sous-traitance des travaux aux entreprises locales ;

Refonder le dialogue de politique sectoriel en s’appuyant sur un front commun des bailleurs et des conditionnalités sur les réformes structurelles ; appuyer le dévelop-pement concomitant des organisations professionnelles de travaux publics et de la certification comme outil de professionnalisation.

Développer la dimension transport dans le soutien de l’UE au sous-secteur des routes, avec d’une part un appui à l’organisation de la profession et d’autre part des actions en direction du niveau communal pour promouvoir le transport rural.

Plus spécifiquement, le dernier Memorandum of Understanding devrait être traduit dans un cadre de suivi comportant les résultats attendus, les indicateurs de réalisation, les moyens de contrôle et le calendrier de mise en œuvre. L’atteinte d’un plancher de valeurs positives pourrait constituer le point de reprise de l’appui aux ministères impliqués dans la construction et l’entretien routier (MinTP, MinMAP, MinAgri). Dans l’attente, le soutien de l’UE devrait se positionner dans des actions qui ne dépendent qu’indirectement des autorités : initiative ré-gionale d’entretien du corridor régional sous forme de contrat à niveau de service et soutien au développement des transports ruraux. Ainsi il s’agira de prendre en compte très en amont les obstacles liés à la gouvernance dans les interventions dans le secteur des routes et con-sidérer la résolution de ces problèmes comme une priorité sectorielle dans la programmation de l’UE.

5.2.6 Recommandation 11 : Développement rural

En envisageant de faire du Grand Nord une zone de concentration, l’UE doit s’investir d’avantage dans une meilleure compréhension du contexte, notamment les dynamiques de pouvoirs, la place de la société civile et le lien avec le processus de décentralisation. Une approche N+5 doit être envisagée afin de mieux prendre en compte les multiples contraintes liées à un environnement fragile.


Conclusions 5 et 7


DUE

DEVCO

L’UE envisage de faire du Grand Nord une zone de concentration de l’appui de l’UE.

Dans le secteur Développement rural, la principale recommandation est de compléter les démarches actuelles qui mettent l’accent sur le renforcement des acteurs à la base (grou-pements paysans, …) avec des actions de renforcement des structures gouvernementales, notamment au niveau décentralisé (communes et dans une moindre mesure services tech-niques décentralisés là où ces services présentent un potentiel). Il s’agit aussi de mettre l’accent sur un dialogue et suivi au niveau décentralisé ; le poids décisionnel pour cet appui se situant actuellement surtout à Yaoundé, ce qui est une aberration et une des raisons de l’absence cruelle d’appropriation par les structures provinciales.

Pour cela, l’UE doit s’investir dans une meilleure analyse des dynamiques de pouvoir dans le Grand Nord (articulation entre gouvernorat, services étatiques décentralisés, communes, organisations paysannes), afin de mieux asseoir ces objectifs de renforcement organisation-nel et institutionnel.

L’incapacité relative des projets à contribuer à des améliorations de conditions de vie du-rables n’est pas tellement due à des manques techniques. Elle peut s’expliquer surtout par les limites de l’outil ‘projet UE’ qui se caractérise par une intervention (trop) limitée dans le temps et en ressources, et par les modalités de mise en œuvre peu adaptées au regard des défis et conditions particulières du Grand Nord (manque de bons prestataires de services, importance des perturbations climatiques, etc.). Un appui à cette zone nécessite en effet des modes et procédures de financement souples et des approches relativement complexes qui s’inscrivent dans la durée, contrairement à la démarche ‘micro-projets’ qui a ses mérites (car

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elle est adaptée au cadre limitatif du financement UE) mais ne peut pas donner une réponse à certaines contraintes et opportunités de la zone. Seule une démarche stratégique plus glo-bale qui s’inscrirait dans la durée, et qui serait capable de développer des approches plus adaptées et d’aligner les acteurs clés, aura la possibilité de donner une réponse efficace aux défis de la zone.

Plus spécifiquement, l’UE devra :

adopter une démarche stratégique/programmatique qui s’inscrit dans la durée et utili-ser des mécanismes de concertation avec les autres PTF et structures locales ; dans la mesure du possible mettre en œuvre une programmation coordonnée avec celle des autres bailleurs majeurs ;

renforcer le processus de décentralisation par l’appui au renforcement des capacités des communes et leur insertion dans les instances et processus décisionnels des in-terventions ;

Entreprendre des démarches pour sauvegarder les acquis du PDR.

5.2.7 Recommandation 12 : Bananes

Le MAB cherchera à créer des synergies, et à entreprendre des actions communes afin de pallier à des conditions défavorables sur le marché international. Bien que cette mesure soit pertinente, il n’est pas sure que cette démarche puisse véritablement aider les entreprises de la filière banane au Cameroun à regagner des parts sur le marché européen.




DUE

DEVCO

L’expérience de la filière banane au Cameroun montre que les mesures d’accompagnement ne peuvent à elles-seules contrecarrer des conditions de marché défavorables. La filière ba-nane continue en effet à faire face à une érosion de sa marge préférentielle sur le marché européen, face à une concurrence toujours accrue des bananes USD. La perte éventuelle de l’accès préférentiel sur le marché européen dans le cadre des Accords de Partenariat Economiques avec l’UE et des accords de l’OMC ne font qu’assombrir les perspectives dans ce secteur, comme le font les changements des rapports de force entre la grande distribution et les producteurs.

La principale recommandation dans le secteur bananes est de compléter les actions d’appui actuel (via les MAB) avec des mesures dans d’autres domaines qui permettront aux produc-teurs de bananes de faire face aux contraintes majeures actuelles (pouvoir de la grande dis-tribution ; politique de libre-échange mise en œuvre progressivement) : Ces mesures seront de préférence à prendre de façon coordonnée (pour les programmes d’appui au Cameroun, en Côte d’Ivoire et au Ghana).