Examen du cadre de capitalisation du déficit de solvabilité des régimes de retraite à prestations déterminées de l’Ontario Un document de consultation

Ministère des Finances Juillet 2016

Table des matières Introduction et mandat ..................................................................................................... 1

Mode de participation ...................................................................................................... 2

Contexte de l’examen de la capitalisation du déficit de solvabilité .................................. 3

Objectifs de l’examen de la capitalisation du déficit de solvabilité ................................... 9

Approches et options liées à la réforme de la capitalisation du déficit de solvabilité ..... 12

Prochaines étapes......................................................................................................... 27

Annexe – Examen de la capitalisation du déficit de solvabilité – Principes et options .. 28

Glossaire ....................................................................................................................... 30

1

Introduction et mandat Au cours des dernières années, les promoteurs de régimes de retraite à employeur unique à prestations déterminées (RREU PD) ont subi des contraintes de capitalisation associées au bas niveau persistant des taux d’intérêt.

Pour aider les promoteurs de régimes après la récession mondiale de 2008, le gouvernement de l’Ontario a offert une dispense temporaire relative à la capitalisation du déficit de solvabilité en 2009 et à nouveau en 2012. Le but était de donner aux promoteurs plus de temps pour leur permettre de remplir leurs obligations durant un environnement économique défavorable.

Cependant, les taux d’intérêt sont demeurés bas et bon nombre de promoteurs de régimes continuent à éprouver des difficultés en raison de leurs obligations de capitalisation du déficit de solvabilité en vertu de la Loi sur les régimes de retraite (LRR) de l’Ontario. Les rondes successives d’allègement temporaire de la capitalisation du déficit de solvabilité démontrent qu’un examen des règles existantes de capitalisation des régimes de retraite serait utile pour s’assurer du caractère approprié de ces règles selon les différentes conjonctures économiques, y compris celles qui touchent actuellement le système de régimes de retraite.

Bien que les obligations de capitalisation des régimes de retraite puissent être exigeantes pour les promoteurs de régimes, elles jouent un rôle important dans l’offre d’un niveau garanti de prestations aux bénéficiaires de régimes de retraite.

Reconnaissant les différents intérêts en jeu, l’Ontario a annoncé, dans le document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario de 2015, le plan du gouvernement visant à :

Prolonger les mesures temporaires d’allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité, accordées en 2009 et 2012, de trois années supplémentaires pour aider les promoteurs de régimes du secteur privé;

Amorcer un examen du cadre actuel de capitalisation du déficit de solvabilité.

L’objectif déclaré de l’examen de la capitalisation du déficit de solvabilité est d’élaborer « une série de réformes de capitalisation du déficit de solvabilité, axées sur la viabilité et le caractère abordable des régimes ainsi que sur la sécurité des prestations, qui tiendraient compte des intérêts des différents intervenants du secteur des régimes de retraite, incluant les promoteurs, les syndicats, les participants à des régimes et les retraités. » D’autres mesures temporaires d’allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité visent à offrir aux promoteurs de régimes la souplesse nécessaire lors de l’examen.

Le Budget de l’Ontario 2016 a fourni plus de détails sur l’examen de la capitalisation du déficit de solvabilité, notamment la nomination de David Marshall, ancien président et directeur général de la Commission de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail, pour diriger l’examen de la capitalisation du déficit de solvabilité, de même que l’intention du gouvernement de mettre sur pied un groupe de référence des intervenants. Ces

2

mesures visent à s’assurer que les réformes au cadre actuel de capitalisation du déficit de solvabilité sont équilibrées et fondées sur les nombreuses opinions des intervenants.

Le groupe de référence des intervenants a maintenant été mis sur pied. En collaboration avec ce groupe et David Marshall, on a commencé à tenir une vaste consultation auprès des intervenants, notamment les promoteurs, les syndicats, les retraités, l’ensemble du secteur public et les experts.

Il importe de noter que le point central de cette consultation est la réforme des règles de capitalisation des régimes à prestations déterminées (PD). En 2015, le ministère des Finances (MFO) a publié un document de consultation donnant les grandes lignes d’un cadre potentiel pour les régimes de retraite interentreprises à prestations cibles (RRI à prestations cibles). On prévoit que la plupart des régimes de retraite interentreprises ontariens déterminés (RRIOD) deviendront des RRI à prestations cibles et que leur dispense actuelle temporaire relative à la capitalisation du déficit de solvabilité deviendra permanente. Les régimes de retraite interentreprises (RRI) qui ne deviennent pas des RRI à prestations cibles seraient tenus d’être capitalisés selon les règles générales applicables aux régimes de retraite à PD en Ontario. En raison de ces liens, l'examen de la capitalisation du déficit de solvabilité des prestations déterminées et le cadre des RRI à prestations cibles sont élaborés en parallèle.

Mode de participation Le ministère des Finances cherche à obtenir la rétroaction de toutes les parties intéressées sur la meilleure façon de revoir le cadre de capitalisation des régimes de retraite à PD en Ontario.

Bien que certaines parties du présent document soient plus techniques, les participants sont invités à faire parvenir leurs commentaires, qu’ils soient de nature générale ou technique.

Les commentaires sur les questions liées à la capitalisation des régimes de retraite à PD peuvent être envoyés à pension.feedback@ontario.ca ou postés à :

Examen de la capitalisation du déficit de solvabilité Unité des initiatives en matière de régimes retraite, Direction des politiques des régimes de retraite Ministère des Finances 7 Queen’s Park Crescent 7e étage, Édifice Frost Sud Toronto (Ontario) M7A 1Y7

Les commentaires doivent nous parvenir au plus tard le 30 septembre 2016.

3

Contexte de l’examen de la capitalisation du déficit de solvabilité

Contexte actuel des régimes de retraite Les régimes de retraite d’employeur, plus particulièrement les régimes de retraite à PD, font partie intégrante du système de revenu de retraite de l’Ontario. Ils offrent aux employeurs un outil leur permettant d’attirer de nouveaux talents et de les conserver, tout en offrant aux employés une source précieuse de revenu de retraite.

À la fin de 2015, on comptait 1 527 régimes de retraite à PD enregistrés en Ontario composés de 3,5 millions de participants (total des participants actifs et retraités et des anciens participants). Cela comprend notamment :

1,2 million de participants aux 1 440 RREU PD (y compris plus de 1 000 régimes continuant à accumuler des PD);

950 000 participants à l’un des 77 régimes de retraite interentreprises (RRI);

1,3 million de participants à l’un des 10 régimes de retraite conjoints.

Au cours des dernières années, le nombre de régimes à PD en Ontario et le pourcentage de travailleurs ontariens participant à un régime à PD ont subi une baisse. Plus particulièrement, au cours de la dernière décennie, le nombre1 de régimes inclus dans le Rapport sur le financement des régimes de retraite à prestations déterminées en Ontario, publié chaque année par la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO), a chuté de 25 %. De plus, pendant sensiblement la même période, le pourcentage d’Ontariens couverts par un régime à PD est passé de 29 à 23 %. Finalement, comme l’indique le Rapport sur les perspectives économiques à long terme de l’Ontario, publié en 2015, certains employeurs suivent une tendance mondiale qui consiste à délaisser les régimes de retraite à PD à la faveur des régimes à cotisations déterminées.

Bien que de nombreux facteurs contribuent à ces tendances, la récession mondiale de 2008, la période prolongée de taux d’intérêt à la baisse et la récente volatilité des rendements des actifs ont mis en évidence le coût et la complexité du parrainage d’un régime de retraite à PD. Par conséquent, la capitalisation du déficit de solvabilité a fait l’objet d’un examen de plus en plus minutieux et bon nombre d’intervenants ont demandé une réforme.

Plus particulièrement, les problèmes suivants ont été soulevés :

1 Ce nombre diffère du nombre total de régimes de retraite enregistrés en Ontario et ne comprend pas les régimes suivants :

Les régimes désignés, au sens donné à cette expression dans la Loi de l’impôt sur le revenu.

Les régimes dans lesquels les participants n’accumulent plus de PD ou de prestations à cotisations déterminées.

Sept importants régimes du secteur public.

Les régimes qui ont été liquidés ou sont en voie de l’être.

4

1. Volatilité des cotisations : Pour les régimes qui détiennent une forte proportion de leurs placements dans les marchés boursiers, la capitalisation du déficit de solvabilité pourrait entraîner des demandes de cotisations volatiles, puisque le passif découle des rendements obligataires à long terme qui peuvent fluctuer indépendamment des rendements des actions. La stabilité des cotisations permet aux promoteurs de régimes de planifier de manière plus fiable les allocations budgétaires requises par leurs régimes de retraite. Si les cotisations requises ne sont pas stables, les promoteurs de régimes pourraient conclure qu’ils n’ont pas les moyens de verser les cotisations requises.

2. Exigences liées aux cotisations procycliques : Un contexte économique caractérisé par la faiblesse des valeurs des actifs et des taux d’intérêt se soldera généralement par un resserrement des exigences de capitalisation du déficit de solvabilité, ce qui peut souvent survenir à des périodes où les promoteurs de régime doivent déjà gérer les incidences défavorables de l’économie.

3. Coût élevé de la sécurité des prestations : La capitalisation du déficit de solvabilité laisse supposer qu’un régime de retraite à PD sera liquidé à une date précise; cependant, les promoteurs de régimes considèrent souvent qu’un régime de retraite est un investissement à long terme dans leurs employés. Même pour les sociétés solides sur le plan financier, les importants déficits de solvabilité détournent le capital qui pourrait autrement être investi dans les activités commerciales et pourraient nuire aux opérations commerciales.

4. Complexité et manque de transparence : Le régime de capitalisation actuel peut être difficile à comprendre; les bénéficiaires de régime sont souvent dans l'incertitude quant à l’état financier de leur pension et croient souvent, à tort, que leurs prestations sont entièrement garanties. Bien que l’objectif du régime de capitalisation de l’Ontario soit de promouvoir la sécurité des prestations, il ne garantit pas entièrement qu'il n'y aurait pas de possibilité de réductions de prestations lorsqu’un régime de retraite est liquidé en raison de l’insolvabilité du promoteur.

5. Problèmes d’excédent : Les importantes cotisations requises pour satisfaire aux exigences de solvabilité pourraient ultérieurement entraîner un important excédent de solvabilité dans le régime lorsque les conditions du marché (p. ex. des taux d’intérêt plus élevés) changent. Les inquiétudes entourant les importants excédents pourraient décourager les promoteurs de verser des cotisations plus élevées que les cotisations minimales requises ou même les inciter à mettre fin à leurs régimes.

Dans le contexte actuel, caractérisé par des régimes de retraite à PD venant rapidement à échéance, la diminution des risques est devenue un important facteur à prendre en considération dans la gestion des régimes de retraite. La diminution des risques et, plus particulièrement, les rachats des rentes avec engagement sont abordés plus en détail plus loin dans le présent document.

5

Les mesures temporaires d’allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité prévues par le gouvernement pour les régimes de retraite à PD en 2009 et en 2012 ont contribué à résoudre certains problèmes associés à la conjoncture économique du moment. Jusqu’à un certain point, les mesures temporaires d’allègement ont fonctionné. Selon la CSFO, à la fin de 2013, la solvabilité des régimes de retraite en Ontario s’était grandement améliorée. Bien que la solvabilité se soit détériorée depuis, elle demeure supérieure aux niveaux ayant suivi immédiatement la récession mondiale de 2008.

Exigences de capitalisation des régimes de retraite de l’Ontario La LRR prévoit des exigences de capitalisation minimale pour les régimes de retraite enregistrés en Ontario. Les règles visent à s’assurer qu’un régime de retraite dispose d’actifs suffisants pour assurer le versement permanent des prestations de retraite et pour protéger les prestations de retraite si l’employeur devient insolvable ou fait faillite.

Les règles de capitalisation minimale sont importantes, car si un promoteur devient insolvable et qu’il a un régime de retraite à PD sous-capitalisé, les bénéficiaires du régime pourraient ne pas recevoir leur plein droit à pension. Bien que la probabilité qu’un employeur devienne

insolvable et ait un régime de retraite à PD sous-capitalisé dans une année donnée soit faible, si une telle situation se présentait, les incidences sur les bénéficiaires du régime de retraite pourraient être graves.

Les règles de capitalisation minimale de la LRR comprennent deux types d’évaluation de la capitalisation afin de déterminer les exigences liées aux cotisations et la suffisance de la capitalisation d’un régime de retraite à PD.

Le premier type d’évaluation, appelé capitalisation selon l’approche de continuité, suppose que le promoteur du régime de retraite maintienne ses activités indéfiniment. Le coût normal du régime, ou le coût des prestations accumulées aux termes du régime dans l’année suivant la date d’évaluation, est calculé de façon continue. Tout déficit à long terme doit être éliminé par des paiements effectués sur une période de 15 ans, débutant au plus tard un an suivant la date d’évaluation.

Afin de calculer les exigences de capitalisation selon l’approche de continuité, un actuaire choisit les hypothèses de meilleure estimation. En posant ces hypothèses, l’actuaire examine habituellement les antécédents du régime et apporte des corrections selon son propre jugement concernant l’avenir, en tenant compte des observations du promoteur du régime. Les normes actuarielles assurent aux actuaires un large pouvoir discrétionnaire; l’établissement d’hypothèses est un processus subjectif.

Dans toute évaluation actuarielle, l’hypothèse la plus importante est l’hypothèse concernant le taux d’intérêt. Dans le cas d’une évaluation sur base de continuité, le taux d’intérêt est généralement fondé sur le rendement moyen à long terme présumé de la caisse de retraite.

6

La seconde méthode d’évaluation, appelée capitalisation du déficit de solvabilité, sert à calculer la capitalisation requise pour verser toutes les prestations si le régime devait être liquidé à la date d’évaluation. Tout déficit de capitalisation doit être éliminé par des paiements effectués sur une période de cinq ans, débutant au plus tard un an suivant la date d’évaluation. Afin de déterminer les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité, un actuaire dispose de moins de latitude dans le choix des hypothèses et doit utiliser les taux d’intérêt en fonction des rendements obligataires à long terme. Une évaluation de solvabilité est une évaluation objective du niveau de sécurité des prestations offert par un régime de retraite à un moment donné et ajoute un degré de rigueur aux exigences de capitalisation.

Les évaluations de solvabilité et les évaluations sur base de continuité tendent à alterner comme facteur des coûts au titre des régimes de retraite selon l’évolution des marchés des capitaux. Par exemple, pendant les années 1990, lorsque les taux d’intérêt plus élevés et le produit des placements plus vigoureux constituaient les conditions prévalentes, les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité étaient plutôt faibles. Si des évaluations sur base de continuité n’avaient pas été effectuées, les régimes auraient eu des exigences moins grandes en ce qui a trait aux cotisations et, par conséquent, des valeurs des actifs moins élevées. Cette situation aurait laissé de nombreux régimes en bien pire état après 2000, lorsque les exigences de capitalisation ont été davantage motivées par les évaluations de solvabilité. L’exigence de doubles évaluations pourrait expliquer pourquoi les régimes de retraite à PD s’en sont mieux tirés au Canada que leurs contreparties dans d’autres pays.

Avant 1988, les régimes de retraite à PD enregistrés en Ontario étaient seulement assujettis aux exigences de capitalisation selon l’approche de continuité. En 1988, des règlements pris en application de la LRR ont été adoptés afin d’exiger que les régimes de retraite satisfassent aux exigences de capitalisation du déficit de solvabilité en plus de satisfaire aux exigences de capitalisation selon l’approche de continuité – un changement important aux règles de capitalisation des régimes de retraite de l’Ontario. La capitalisation du déficit de solvabilité a été présentée principalement pour améliorer les normes de capitalisation et pour fournir un système d’alerte rapide des déficits potentiels de capitalisation qui pourraient compromettre la sécurité des prestations des participants. À l’époque, les exigences de capitalisation selon l’approche de continuité permettaient l’exclusion d’une indexation future du calcul du passif. Dans un souci de cohérence, l’Ontario a aussi pris la décision d’exonérer également l’indexation de ses nouvelles exigences de capitalisation du déficit de solvabilité.

En 1992, le gouvernement a modifié les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité afin d’atteindre un meilleur équilibre entre les exigences de capitalisation et la sécurité des prestations. Les modifications ont maintenu le principe d’évaluation du déficit de solvabilité, celui-ci étant une importante protection pour les prestations de retraite, mais ont autorisé l’exclusion des prestations supplémentaires payables à la liquidation (p. ex. certaines prestations de retraite anticipée) de la capitalisation du déficit de solvabilité.

7

D’autres mesures ont été prises pour réduire l’impact des exigences de capitalisation du déficit de solvabilité. Les administrateurs de régime ont été autorisés à choisir d’« atténuer » ou de faire la moyenne des taux d’intérêt et des actifs sur une période pouvant aller jusqu’à cinq ans lors du calcul des exigences de capitalisation du déficit de solvabilité. Ce choix pourrait servir à réduire au minimum les obligations de capitalisation du déficit de solvabilité du régime. De surcroît, les dates de prise d’effet des évaluations actuarielles pourraient être choisies au gré de l’administrateur de régime, ce qui pourrait avoir pour effet de réduire les exigences liées aux cotisations.

L’importance de la capitalisation du déficit de solvabilité a été reconnue dans le rapport de 2008 de la Commission d’experts en régimes de retraite, Un juste équilibre. Plus particulièrement, la Commission d’experts a fait valoir qu’il serait grandement souhaitable, pour les RREU PD de l’Ontario, de maintenir les règles de capitalisation actuelles (p. 83, Recommandation 4-13). Cependant, le rapport de la Commission d’experts a été rédigé avant la récession mondiale de 2008 et devrait être considéré à la lumière des changements de la conjoncture économique survenus depuis sa publication, notamment la période prolongée de faibles taux d’intérêt à long terme.

Malgré les différentes modifications apportées aux règles de capitalisation du déficit de solvabilité de l’Ontario au fil des ans, bon nombre de promoteurs de régime ont trouvé les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité particulièrement coûteuses depuis le ralentissement économique de 2008, en comparaison des périodes antérieures où les rendements boursiers étaient plus vigoureux et les taux d’intérêt à long terme, plus élevés.

Secteur parapublic2

Contrairement à beaucoup d’autres territoires, les règles de capitalisation des régimes de retraite en vertu de la LRR sont d’application générale aux régimes des secteurs privé et public.

Les RREU PD parrainés par un employeur sont fréquents dans le secteur parapublic. Ainsi, les mêmes problèmes de capitalisation auxquels sont confrontés les régimes de retraite du secteur privé exercent aussi une pression importante sur la plupart des promoteurs de régimes du secteur parapublic. C’est pourquoi les régimes du secteur parapublic n’ont pas été écartés des mesures temporaires d’allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité présentées en 2009. De plus, en 2011, le gouvernement a présenté d’autres mesures temporaires d’allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité au secteur parapublic de l’Ontario en échange de l’examen par les employeurs et les employés de changements qui amélioreraient la viabilité à long terme de leurs régimes de retraite.

2 Ce terme doit s’appliquer aux « régimes de retraite du secteur public » au sens du paragraphe 1(5) de

la LRR. Prenez note que ces régimes comprennent les régimes parrainés directement par le gouvernement.

8

En 2011, le gouvernement a exempté de manière permanente six régimes de retraite conjoints du secteur parapublic des exigences de capitalisation du déficit de solvabilité, suivant les recommandations du rapport de la Commission d’experts. Malgré l’absence de critères énoncés d’exonération de ces régimes de retraite conjoints des exigences de capitalisation du déficit de solvabilité, la plupart étaient d’importants RRI.

En 2012, le gouvernement s’est déclaré en faveur du modèle de parrainage conjoint pour les régimes de retraite du secteur parapublic de l’Ontario. À cette fin, le projet de loi 14, la Loi de 2014 ouvrant des perspectives et assurant notre avenir (mesures budgétaires) a apporté des modifications à la LRR pour faciliter le transfert des actifs des RREU PD parrainés par les employeurs-promoteurs aux régimes de retraite conjoints et a autorisé la fusion des RREU PD parrainés par les employeurs-promoteurs avec des régimes de retraite conjoints ou leur conversion en régimes de retraite conjoints. Ces modifications législatives ainsi que les règlements définitifs sont entrés en vigueur le 1er novembre 2015.

Dans un régime de retraite conjoint, les participants partagent la responsabilité de la capitalisation des prestations, ce qui comprend l’exigence de capitaliser un passif à long terme ou un déficit de solvabilité. La question de l’état de solvabilité des régimes et des exigences de capitalisation a été la question fondamentale à la conversion des RREU PD en régimes de retraite conjoints, puisque les participants doivent comprendre les responsabilités relatives à la capitalisation qu’ils conviennent d’assumer.

Bien que le point central de cet examen de la capitalisation du déficit de solvabilité soit les règles de capitalisation pour les RREU PD, les incidences des modifications dans ce domaine pourraient s’étendre plus largement à d’autres types de régimes. À la lumière de cette situation, le gouvernement demande à tous les régimes d’émettre leurs commentaires sur les changements potentiels aux exigences de capitalisation des régimes de retraite à PD.

Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR) En 1980, le gouvernement de l’Ontario a établi le Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR), qui est destiné à assurer aux participants une prestation de retraite minimale en cas d’insolvabilité d’un employeur. À quelques exceptions près, les participants à un RREU PD sont couverts par le FGPR, qui protège la première tranche de 1 000 $ de la rente mensuelle d’un bénéficiaire de régime.

Le FGPR est administré par la CSFO et financé par des cotisations versées par les employeurs-promoteurs d’un régime de retraite à PD. Bien que le FGPR ait eu, en général, suffisamment d’actifs pour s’acquitter de son obligation de protéger les premiers 1 000 $ de la rente mensuelle d’un retraité, dans certains cas, le gouvernement a fourni une aide financière au FGPR sous la forme d’un prêt ou d’une subvention pour s’assurer que le FGPR soit en mesure de régler les réclamations.

9

Le FGPR est unique à l’Ontario; aucun autre territoire au Canada n’offre un programme équivalent. Cependant, il est important de noter que les paramètres du FGPR, y compris la garantie de 1 000 $, ont été fixés en 1980 et sont fondés sur un système de règles de capitalisation qui a été élaboré il y a plus de 25 ans.

Vu l’importance du FGPR pour la sécurité des prestations, toute réforme des règles de capitalisation de l’Ontario doit tenir compte du rôle futur du FGPR, du niveau de garantie des prestations et de la manière dont les évaluations à l’appui des activités du Fonds devraient être déterminées.

Objectifs de l’examen de la capitalisation du déficit de solvabilité Comme l’indique le Budget de l’Ontario de 2016, le gouvernement reconnaît que cet examen devrait mener à l’élaboration d’une série équilibrée de réformes de la capitalisation du déficit de solvabilité et tenir compte des intérêts des différents intervenants du secteur des régimes de retraite. L’analyse qui suit vise à établir les divers objectifs que l’examen de la capitalisation du déficit de solvabilité tente d’équilibrer.

Sécurité des prestations

Les prestations de retraite sont une forme de rémunération différée. Pour ceux qui ont la chance d’y participer, un régime à PD fait partie intégrante de leur régime d’épargne-retraite. Une prestation de retraite est considérée comme entièrement garantie si les actifs du régime de retraite suffisent à assurer son versement. Les exigences de capitalisation devraient jouer un rôle important dans l’assurance d’un niveau de sécurité des prestations aux personnes qui ont accumulé des prestations en travaillant. La capitalisation du déficit de solvabilité est généralement considérée comme la manière la plus efficace de protéger les prestations de retraite accumulées. Comme il est indiqué ci-dessus, un niveau limité de protection des prestations de retraite pour certains bénéficiaires de régime a été assuré par le FGPR.

Accessibilité et viabilité

Dans la mesure du possible, un cadre de capitalisation devrait être conçu pour rendre les cotisations aux régimes de retraite abordables et s’assurer que les cotisations versées au régime suffiront à effectuer les versements au titre des prestations accumulées à long terme.

Du point de vue du promoteur, le régime de retraite peut être considéré comme inabordable si les cotisations nécessaires exercent une importante pression sur les activités. Une telle pression peut affaiblir l’engagement du promoteur envers le régime de retraite. Un régime de retraite est viable si, à long terme, il dispose de suffisamment d’actifs pour répondre à ses obligations. Cela nécessite une capitalisation suffisante, mais si un promoteur considère que les exigences liées aux cotisations sont inabordables, le régime pourrait ne pas être viable.

10

Le coût réel d’un régime de retraite dépend du niveau des prestations que le régime paie, du montant des frais de placement et d’administration payés par le régime, de même que des revenus de placement générés par les actifs du régime. Le coût d’un régime de retraite ne peut être réduit qu’en abaissant les niveaux des prestations et les frais ou en augmentant les revenus de placement. Aux termes des régimes à PD, l’accumulation des prestations futures peut être réduite, mais le promoteur est tenu de verser les prestations accumulées.

Couverture des régimes de retraite

Le gouvernement souhaite améliorer la sécurité à la retraite pour les Ontariens. Le 20 juin 2016, le gouvernement fédéral et les provinces, l’Ontario jouant un rôle de leader, ont conclu un accord de principe historique visant à améliorer le Régime de pensions du Canada (RPC). Conformément au RPC actuel, le RPC bonifié deviendra, une fois mis en œuvre, un régime de retraite général obligatoire offrant des prestations sûres qui seront prévisibles, transférables, indexées à l’inflation et payées à vie. Outre les programmes obligatoires d’épargne, les mécanismes d’épargne volontaire comme les régimes de retraite d’employeur constituent une importante source de revenu de retraite pour les Ontariens. Les régimes de retraite contribuent également au bien-être économique et social de la province en investissant leurs fonds, en augmentant le pouvoir d’achat des bénéficiaires d’une rente, et en réduisant la dépendance des Ontariens plus âgés aux suppléments de revenu financés par les fonds publics et aux avantages en nature en fonction des besoins.

Il faudrait examiner la façon d’encourager les promoteurs d’un régime à PD actuel à maintenir les régimes de retraite d’employeur existants et déterminer s’il est possible ou non d’encourager les employeurs à établir de nouveaux régimes de retraite d’employeur. Cependant, la hausse ou le maintien de la couverture des régimes de retraite en portant atteinte à la sécurité des prestations pourrait ne pas être souhaitable. Des exigences de capitalisation législatives moins rigides se traduisent aussi en un risque accru pour le FGPR, un domaine d’intérêt pour le gouvernement.

Les propositions de réforme contenues dans le présent document reconnaissent que le maintien du système de régimes de retraite d’employeurs à participation volontaire dépendra de la capacité d’un tel système à répondre aux besoins changeants des employeurs et des employés. Cela concerne les objectifs concurrents d’offrir des prestations adéquates aux bénéficiaires de régimes, d'une part, et des règles de capitalisation appropriées aux promoteurs de régime, d'autre part.

11

Transparence

Des règles de capitalisation transparentes sont importantes pour tous les intervenants, et ce, pour différentes raisons. Des obligations claires en matière de capitalisation permettent aux promoteurs de régimes de comprendre leurs obligations et pourraient réduire le fardeau réglementaire. Une complexité réduite positionne également mieux les bénéficiaires de régime pour comprendre l’état de leur régime de retraite, pour évaluer le risque qui pourrait exister et pour prendre des décisions éclairées.

Toute mesure de réforme entreprise devrait s’efforcer d’accroître la transparence des règles de capitalisation pour toutes les parties intéressées.

Équilibrer les intérêts des intervenants

Un régime réglementaire solide devrait équilibrer les intérêts souvent contraires des intervenants au titre des régimes de retraite à PD. Par exemple :

Les employés actifs sont préoccupés par la capacité de leur régime à leur offrir un revenu de retraite suffisant, par la facilité avec laquelle leurs prestations peuvent être transférées d’un régime parrainé par un employeur à un autre et par leur maintien en poste et les niveaux de salaire correspondants.

Les retraités sont préoccupés par la solidité financière de leur régime et sa capacité de continuer à verser des rentes qui garantissent leur pouvoir d’achat.

Les anciens participants sont préoccupés par la capacité de leur régime à leur offrir un revenu de retraite suffisant ainsi qu’un bon pouvoir d’achat lorsqu’ils commenceront à toucher des prestations de retraite à une date ultérieure.

Les promoteurs-employeurs sont préoccupés par le coût des prestations de retraite et les règles régissant la manière dont le coût doit être satisfait.

Divers professionnels, notamment des actuaires, des comptables, des professionnels de l’administration et des avocats spécialisés dans les régimes de retraite, ont un intérêt dans le régime réglementaire au sein duquel ils travaillent. Les observations de ces groupes sont importantes pour assurer que le nouveau régime de capitalisation n’entraîne pas de problèmes d’un point de vue actuariel, juridique ou comptable.

Les objectifs indiqués ci-dessus devraient s’équilibrer dans le cadre de l’élaboration d’un ensemble de réformes de capitalisation. Par exemple, l’assouplissement des exigences de capitalisation du déficit de solvabilité pourrait réduire la sécurité des prestations pour les participants, mais les inquiétudes des promoteurs concernant les exigences actuelles pourraient réduire la couverture des régimes à PD, ce qui n’est également pas souhaitable. La présente consultation vise à encourager les intervenants à commenter les manières d’équilibrer ces différents intérêts.

12

Approches et options liées à la réforme de la capitalisation du déficit de solvabilité Il existe de nombreuses options de réforme du cadre de capitalisation des régimes à PD de l’Ontario. La présente partie regroupe les options possibles en deux approches générales :

6. Le maintien des exigences de capitalisation selon l’approche de continuité et l’approche de solvabilité, tout en modifiant les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité.

7. L’amélioration des exigences de capitalisation selon l’approche de continuité, tout en éliminant les exigences actuelles de capitalisation du déficit de solvabilité.

Chaque approche est décrite en détail ci-après. Dans le cadre de chaque approche, il y a un certain nombre d’options; celles-ci n’ont pas pour but d’être mutuellement exclusives. Le document tente de donner un aperçu de certains des avantages potentiels de chaque option, sans indiquer une approche ou une ou des options privilégiées.

À la fin de la présente partie, des mesures de réforme supplémentaires afin d’améliorer la sécurité des prestations sont examinées. Ces mesures pourraient être mises en place conjointement avec toute réforme de capitalisation présentée dans le document.

Approche A – Règles de capitalisation du déficit de solvabilité modifiées L’objectif sous-jacent de la capitalisation du déficit de solvabilité – d’assurer la suffisance des actifs d’un régime de retraite pour payer les prestations accumulées si un employeur-promoteur devenait insolvable – est valable. Cependant, comme nous l’avons mentionné plus tôt, la conjoncture économique a souligné les défis pratiques de la capitalisation du déficit de solvabilité.

L’approche A maintient le principe de capitalisation du déficit de solvabilité pour les régimes à PD et envisage les modifications possibles aux exigences existantes pour résoudre les problèmes cernés par les intervenants, notamment la réalité économique actuelle de prolongement de la faiblesse des taux d’intérêt à long terme. Aux termes de cette approche, on présume généralement que les exclusions existantes de la capitalisation du déficit de solvabilité (p. ex. l’indexation) demeureraient en place.

13

Options de modification des règles de capitalisation du déficit de

solvabilité

Il pourrait être souhaitable de mettre en œuvre une ou plusieurs des options suivantes afin d’équilibrer leurs incidences et les divers intérêts des intervenants.

Option 1: Ratios de solvabilité moyens

Description En 2010, le gouvernement fédéral a modifié son régime de capitalisation du déficit de solvabilité, exigeant que les régimes de retraite capitalisent un déficit découlant d’un ratio de solvabilité moyen par opposition à un déficit de solvabilité déterminé dans une année donnée. De plus, des rapports d’évaluation visant les régimes de retraite enregistrés auprès du gouvernement fédéral doivent être déposés chaque année, sauf si le régime est très bien capitalisé (c.-à-d. que le ratio de solvabilité est d’au moins 120 pour cent). Le ratio de solvabilité moyen ne doit pas être utilisé à d’autres fins (p. ex. pour l’information à fournir dans les relevés annuels des participants).

Dans le cadre de cette option, un régime de retraite calculerait le ratio de solvabilité moyen sur trois ans. Le ratio de solvabilité moyen et le passif de solvabilité à la date d’évaluation seraient alors utilisés pour calculer le déficit devant être capitalisé. Un cinquième de ce déficit devrait être capitalisé chaque année. Une variation de cette méthode serait d’autoriser les promoteurs de régime à assurer la capitalisation selon le moins élevé d’entre le ratio de solvabilité moyen et le ratio de solvabilité réel à la date d’évaluation.

Fondement

L’utilisation des ratios de solvabilité moyens ou du moindre d'entre le ratio de solvabilité moyen et le ratio de solvabilité réel à une date d'évaluation se solderait par des exigences liées aux cotisations moins volatiles, ce qui est une préoccupation importante pour les promoteurs de régime. Dans la mesure où la volatilité des cotisations pousse les promoteurs à mettre fin à leurs régimes, cette option pourrait encourager ceux-ci à maintenir leurs régimes à PD. L’utilisation des ratios de solvabilité moyens permettrait d’atténuer l’incidence des fluctuations des valeurs des actifs et des taux d’intérêt sur les paiements des déficits de solvabilité.

Cette option améliore également la transparence en assurant que tous les régimes de retraite sont capitalisés selon la même méthodologie et que les administrateurs de régime ne peuvent pas avoir recours à différentes méthodologies, selon les résultats qui présenteraient les cotisations les moins élevées relativement à la capitalisation du déficit de solvabilité.

Option 2 : Période d’amortissement prolongée

Description

Actuellement, la LRR exige que les déficits de solvabilité soient amortis sur une période de cinq ans. La période au cours de laquelle les déficits de solvabilité doivent être amortis pourrait être prolongée (p. ex. jusqu’à dix ans).

14

Fondement

La prolongation de la période d’amortissement réduirait le montant des paiements des déficits de solvabilité pour les régimes de retraite sous-capitalisés et atténuerait la volatilité.

Option 3 : Consolidation des déficits de solvabilité

Description Aux termes des règles actuelles, si un régime affiche un déficit de solvabilité à une date d’évaluation, un calendrier est établi et le déficit doit être amorti sur cinq ans, débutant dans l’année suivant la date d’évaluation. À la date d’évaluation suivante, en présumant qu’un déficit de solvabilité a été déterminé, un autre calendrier d’une durée de cinq ans est établi. Plutôt que d’exiger que les promoteurs de régimes aient différents calendriers de paiements des déficits de solvabilité, les déficits de solvabilité pourraient être consolidés (c.-à-d. « nouveau départ ») et amortis de nouveau à chaque évaluation.

Fondement

Permettre un « nouveau départ » à chaque date d’évaluation accroîtrait la transparence en simplifiant les règles de capitalisation de l’Ontario, ce qui faciliterait la compréhension de la manière dont les régimes de retraite sont capitalisés. De manière similaire à l’option 2, cette option réduirait également le montant des paiements des déficits de solvabilité pour les régimes de retraite sous-capitalisés et atténuerait la volatilité, répondant aux préoccupations des promoteurs de régime.

Option 4 : Capitalisation d’un pourcentage du passif de solvabilité

Description Plutôt que de viser une pleine capitalisation sur une base de solvabilité, on pourrait réduire l’objectif de 100 pour cent à un certain pourcentage du passif de solvabilité, ce qui diminuerait les paiements du déficit de solvabilité.

Afin d’atténuer la diminution de la sécurité des prestations associée à cette option, la garantie de 1 000 $ prévue par le FGPR pourrait être accrue. Des rajustements devraient être apportés à la formule de la cotisation au FGPR afin de tenir compte du rôle plus important que le FGPR pourrait être appelé à jouer. Cependant, en raison du partage du risque du FGPR, la cotisation majorée au FGPR entraînerait vraisemblablement une réduction du total des charges de retraite pour le promoteur.

Fondement

Cette option remédierait aux préoccupations des promoteurs concernant les importants paiements des déficits de solvabilité tout en continuant d’offrir un niveau de sécurité des prestations avec un lien à la capitalisation du déficit de solvabilité, de manière transparente.

15

L’augmentation de la couverture du FGPR permettrait aux employeurs-promoteurs de partager le risque d’insolvabilité entre de nombreux employeurs, plutôt que de devoir assumer le risque séparément. Puisque peu d’employeurs courent un risque d’insolvabilité à un moment donné, cette option pourrait assurer la sécurité des prestations tout en modérant les cotisations de l’employeur.

Option 5 : Capitalisation du déficit de solvabilité uniquement pour certaines prestations

Description

Dans le cadre de cette option, les prestations de retraite normale seraient capitalisées uniquement selon l’approche de continuité.

Tout comme à l’option 4, afin d’assurer la sécurité des prestations à défaut d’une capitalisation du déficit de solvabilité, la garantie offerte par le FGPR pourrait être accrue afin de couvrir une partie plus importante de la prestation de retraite (c.-à-d. majorer la garantie de 1 000 $ prévue par le FGPR). Les régimes offrant certaines prestations supplémentaires, comme des prestations de retraite anticipée subventionnées, pourraient être tenus de capitaliser ces prestations selon l’approche de continuité et selon l’approche de solvabilité. L’extension de la garantie au titre du FGPR uniquement pour les prestations de retraite normales éviterait que les régimes offrant des prestations moins généreuses subventionnent ceux dont les prestations sont plus substantielles.

Une autre solution serait d’exiger que les prestations de retraite normales soient capitalisées selon l’approche de continuité et selon l’approche de solvabilité. Les prestations supplémentaires seraient capitalisées selon l’approche de continuité seulement, le FGPR assurant la sécurité des prestations supplémentaires.

Fondement

Cette option offre une occasion de réduire la volatilité des cotisations et les coûts pour les promoteurs par le partage du risque auquel les promoteurs d’un régime à PD sont confrontés. Ces incidences accroîtraient l’accessibilité et la viabilité de leurs régimes tout en maintenant un niveau élevé de sécurité des prestations pour les bénéficiaires de régime.

Option 6 : Comptes de réserve de solvabilité

Description Le but de la capitalisation du déficit de solvabilité est d’offrir une protection contre le risque à court terme de la liquidation d’un régime sous-capitalisé avec un employeur insolvable. Si les cotisations requises pour satisfaire aux exigences de solvabilité qui ont été versées afin de réduire ce risque ne sont plus nécessaires en raison de résultats techniques favorables, il pourrait être possible de permettre au promoteur de retirer une partie de l’excédent par le truchement des comptes de réserve de solvabilité.

Un compte de réserve de solvabilité est un compte distinct dans la caisse d’un régime de retraite établi pour détenir les versements destinés à amortir un déficit de solvabilité.

16

Avant que de tels retraits ne soient autorisés, un excédent suffisant serait requis de sorte que les pertes actuarielles futures soient moins susceptibles de menacer les prestations.

Avec le consentement du surintendant des services financiers, les retraits de l’employeur, jusqu’à un maximum prescrit, pourraient provenir du compte de réserve de solvabilité si la solvabilité est supérieure à un certain seuil au-delà de 100 %. Ces retraits pourraient être effectués sans égard aux réserves du régime.

Fondement

Les promoteurs de régime ont exprimé leur préoccupation concernant les importants excédents qui pourraient découler des exigences élevées de cotisations en cas de déficit de solvabilité. Les comptes de réserve de solvabilité répondent à cette préoccupation en autorisant le retrait d’une partie de l’excédent, sous réserve de certaines restrictions. Cette option assure également l’équilibre entre les intérêts des intervenants en répondant aux préoccupations des promoteurs de régime tout en assurant la sécurité des prestations garantie par la capitalisation du déficit de solvabilité.

Option 7 : Lettres de crédit

Description

Actuellement, en Ontario, les lettres de crédit obtenues d’une institution financière peuvent être utilisées pour couvrir des paiements spéciaux de solvabilité jusqu’à concurrence de 15 % du passif de solvabilité. Une limite supérieure relativement au recours aux lettres de crédit pourrait être envisagée.

Fondement

En effet, une lettre de crédit est une promesse de verser à la caisse de retraite une somme convenue dans certaines circonstances, comme si le promoteur du régime omet de renouveler la lettre de crédit avant la date d’expiration ou de capitaliser un déficit à la liquidation d’un régime. Les lettres de crédit, bien qu’elles soient chères à obtenir, sont similaires aux comptes de réserve de solvabilité en ce sens qu’elles assurent l’équilibre entre les intérêts des intervenants en répondant aux préoccupations des promoteurs concernant les exigences élevées liées aux cotisations tout en assurant la sécurité des prestations garantie par la capitalisation du déficit de solvabilité. De surcroît, pour les promoteurs qui préparent leurs états financiers conformément aux normes comptables internationales, les lettres de crédit pourraient réduire l’incidence des exigences de capitalisation minimales sur les informations comptables à fournir.

Questions à considérer

1. Quels sont les avantages et les désavantages du maintien des exigences de capitalisation du déficit de solvabilité, mais avec modifications?

2. Quelle option ou quelle combinaison d’options serait la plus efficace afin d’équilibrer les différents intérêts des promoteurs de régime, des syndicats, des participants et des retraités?

17

3. Existe-t-il un niveau de capitalisation du déficit de solvabilité approprié inférieur à 100 % qui pourrait être requis? Par exemple, les régimes de retraite ne devraient-ils être tenus d’assurer la capitalisation du déficit de solvabilité qu’à 80 %?

4. Si les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité sont modifiées, quelles sont les modifications au FGPR qui contribueraient à assurer la sécurité des prestations sans imposer des exigences coûteuses aux promoteurs de régime?

5. Si les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité sont maintenues avec des modifications, quelle serait la limite appropriée relativement à l’utilisation des lettres de crédit?

Approche B – Éliminer les règles actuelles de capitalisation du déficit de solvabilité et renforcer la capitalisation selon l’approche de continuité Certains intervenants ont exprimé des inquiétudes concernant le principe de capitalisation du déficit de solvabilité, à savoir financer un régime de retraite en présumant que celui-ci sera liquidé à la date d’évaluation.

Aux termes de la capitalisation selon l’approche de continuité, on présume qu’un régime de retraite sera maintenu en vigueur indéfiniment. Les promoteurs de régimes de retraite à PD considèrent souvent un régime de retraite comme un investissement à long terme dans leurs employés et considèrent la capitalisation selon l’approche de continuité comme étant la méthode de capitalisation la plus appropriée. De plus, les intervenants ont exprimé une préoccupation particulière concernant la nature volatile et procyclque de la capitalisation du déficit de solvabilité.

Il importe de noter que, bien que la capitalisation selon l’approche de continuité soit fondée sur des principes actuariels acceptés, elle peut s’avérer un concept flou et souvent mal compris. Des énoncés comme « un régime est entièrement capitalisé selon l’approche de continuité » peuvent donner aux bénéficiaires de régime la fausse idée que les prestations accumulées sont garanties, même si le promoteur du régime devenait insolvable. Le passif à long terme, même s’il est renforcé, ne représente pas le coût réel du versement des prestations promises pour les bénéficiaires de régime à un moment donné. Pour ces raisons, l’élimination des exigences de capitalisation du déficit de solvabilité devrait être accompagnée d’exigences de capitalisation selon l’approche de continuité plus rigoureuses.

18

L’approche B envisage des exigences de capitalisation selon l’approche de continuité plus rigoureuses pour les régimes de retraite à PD comme fondement de l’établissement des exigences liées aux cotisations. Une approche de continuité améliorée relativement à la capitalisation réduirait le fardeau financier imposé à de nombreux promoteurs de régime et se solderait par une moins grande volatilité. Dans la mesure où les promoteurs de régimes mettent fin aux régimes à PD en raison des coûts et de la volatilité, une approche améliorée sur le principe de la continuité encouragerait les promoteurs de régime actuels à maintenir leurs régimes de retraite d’employeur existants.

Les évaluations du déficit de solvabilité pourraient continuer à jouer un rôle-clé pour ce qui est de la transparence et de l’information à fournir, puisque ces évaluations fournissent de précieux renseignements à l’organisme de réglementation et aux bénéficiaires de régime; les régimes pourraient devoir continuer à présenter des évaluations de déficit de solvabilité et à divulguer les ratios de transfert dans tous les rapports d’évaluation déposés et peut-être plus encore.

Options pour une capitalisation accrue selon l’approche de continuité

Les mesures suivantes pourraient être considérées comme resserrant les exigences de capitalisation selon l’approche de continuité. Comme pour l'approche A, il pourrait être souhaitable de mettre en œuvre une ou plusieurs des options suivantes afin d’équilibrer les intérêts divers des intervenants.

Option 1 : Exiger un coussin de capitalisation (provision pour écarts défavorables)

Description À défaut d’une capitalisation du déficit de solvabilité, une façon de renforcer la capitalisation selon l’approche de continuité est d’exiger l’établissement d’un coussin de sécurité, également appelé une réserve ou une provision pour des écarts défavorables (PPED). Une PPED correspond à la différence entre l’actif et le passif d’un régime qui doit être capitalisée avant que le régime puisse prendre des décisions susceptibles d’affaiblir la position de capitalisation du régime, par exemple d’augmenter les prestations. La PPED s’exprime généralement sous forme de pourcentage du passif du régime.

Bien qu’une PPED réduise le risque qu’un régime soit sous-capitalisé dans le cadre d’une liquidation, elle ne remplace pas une capitalisation du déficit de solvabilité ni n’équivaut à une telle capitalisation.

La PPED pourrait être calculée selon la mesure dans laquelle la stratégie de placement d’un régime n’est pas conforme à son profil démographique. Cela lierait les exigences de capitalisation d’un régime au risque de placement auquel il est exposé. Par exemple, un régime mature composé en grande partie de retraités et dont la pondération en actions est élevée afficherait un grand déséquilibre entre l’actif et le passif et, par conséquent, nécessiterait une PPED plus importante.

19

D’autres facteurs qui pourraient servir au calcul de la PPED pourraient comprendre :

Les provisions relatives aux prestations (p. ex. un régime de fin de carrière ou un régime offrant de généreuses prestations de retraite anticipée pourrait nécessiter une PPED supérieure à celle d’un régime à prestations forfaitaires ou d’un régime offrant de modestes prestations de retraite anticipée);

La maturité du régime et les données démographiques sur ses participants;

Les hypothèses de taux d’intérêt du régime (p. ex., la PPED pourrait être augmentée si un taux de rendement important par rapport à l’indice de référence est prévu);

La solidité financière de l’entité de parrainage.

Une PPED pourrait être utilisée afin de déterminer :

À quel moment les régimes pourraient apporter des modifications, en demandant à un régime d’être plus qu’entièrement capitalisé avant de l’autoriser à prendre des mesures qui pourraient affaiblir sa position de capitalisation (p. ex. réduire le montant des cotisations, majorer les prestations ou retirer un montant d’excédent).

La fréquence des dépôts des rapports actuariels. Par exemple, un régime dont l’actif est inférieur au passif majoré de la PPED pourrait devoir déposer une évaluation annuelle. Autrement, cela pourrait être fait tous les trois ans.

Fondement

Une PPED peut accroître la sécurité des prestations en augmentant les actifs accumulés dans un régime de retraite et en atténuant les risques associés aux réductions de prestations à la liquidation en raison de l’insolvabilité du promoteur. Actuellement, ces risques sont gérés par le truchement des exigences de capitalisation du déficit de solvabilité.

Une PPED peut aussi protéger les bénéficiaires de régimes contre les risques associés aux hypothèses actuarielles, aux hausses des prestations et aux stratégies de placement.

Option 2 : Période d’amortissement plus courte

Description Des paiements spéciaux pour acquitter tout passif actuariel à long terme non capitalisé pourraient être amortis sur une période plus courte que la période actuelle de 15 ans.

Fondement

Une période d’amortissement plus courte resserrerait les exigences liées aux cotisations et, par conséquent, contribuerait à améliorer la sécurité des prestations.

20

Option 3 : Restrictions sur les hypothèses de rendement du capital investi

Description Comme nous l’avons mentionné auparavant, les actuaires ont un grand pouvoir discrétionnaire pour ce qui est du choix des hypothèses et des méthodes de l’évaluation sur base de continuité d’un régime de retraite à PD. Habituellement, le taux d’intérêt est l’hypothèse la plus importante afin de déterminer le passif et le coût des services actuels dans une évaluation sur base de continuité.

Aux termes des règlements, le surintendant pourrait être tenu de fixer périodiquement un taux d’intérêt maximal fondé sur la meilleure estimation. Le taux fondé sur la meilleure estimation fixé par l’actuaire ne pourrait être supérieur à ce taux maximal.

L’approche adoptée par le surintendant pour fixer le taux d’intérêt maximal ne devrait pas être indûment influencée par la volatilité des marchés des capitaux à court terme et les fluctuations de taux d’intérêt qui sous-tendent l’établissement du prix des titres à revenu fixe. De plus, le taux d’intérêt maximal pourrait s’appliquer à un régime comportant des placements n’étant pas constitués de plus d’un certain pourcentage de titres à revenu fixe. Dans le cas des régimes à plus forte pondération en titres à revenu fixe, le taux d’intérêt maximal pourrait devoir être abaissé en conséquence.

Une autre option pour déterminer les exigences de capitalisation serait d’avoir recours à un taux d’intérêt utilisé dans le calcul des obligations de retraite sur une base comptable. Aux termes des normes comptables internationales, les obligations de retraite doivent être évaluées selon un taux d’intérêt fondé sur des obligations de sociétés à long terme de qualité supérieure. Ce taux pourrait être utilisé pour aider à déterminer le taux d’intérêt pour l’évaluation du passif à long terme sur base de capitalisation.

Fondement

Les restrictions sur l’hypothèse concernant le taux d’intérêt seraient une manière transparente d’éviter des hypothèses trop audacieuses relativement au taux de rendement des placements qui pourrait être attendu d’un régime. Demander des hypothèses plus prudentes accroît également la sécurité des prestations en évitant que les promoteurs de régimes se fient trop aux rendements des placements pour capitaliser les prestations accumulées.

Option 4 : Seuil de solvabilité nécessitant une capitalisation accrue

Description

Dans le cadre de cette approche, la solvabilité pourrait continuer à jouer un rôle dans la capitalisation; on utiliserait la solvabilité d’un régime pour déterminer si une capitalisation supplémentaire est nécessaire ou si le régime serait autorisé à prendre des mesures qui affaibliraient sa position de capitalisation. Par exemple, si la solvabilité d’un régime est inférieure à un certain seuil de solvabilité (p. ex. 80 %), des exigences de capitalisation supplémentaires, comme une cotisation forfaitaire, pourraient être nécessaires.

21

Fondement

Exiger que certaines mesures soient prises si la solvabilité d’un régime est inférieure à un seuil prescrit est une reconnaissance que, sans égard à la méthode de capitalisation, il est primordial d’assurer un niveau précis de sécurité des prestations. Exiger que des mesures soient prises si la solvabilité d’un régime devait être inférieure au seuil améliorerait aussi la transparence pour les intervenants du secteur des régimes de retraite.

Option 5 : Bonification du FGPR

Description À défaut d’une capitalisation du déficit de solvabilité, les régimes présenteraient vraisemblablement des valeurs d’actif moins élevées à la liquidation. Si une liquidation vise un employeur insolvable, le FGPR pourrait devoir financer des réclamations plus élevées. Par conséquent, les cotisations au FGPR devraient probablement être majorées afin de réduire le risque pour le FGPR.

Le calcul des cotisations au FGPR pourrait également être plus élaboré. Par exemple, on pourrait tenir compte non seulement de l’état de capitalisation du régime, mais aussi d’autres facteurs comme la mesure dans laquelle la stratégie de placement d’un régime est conforme à son profil démographique. Par exemple, un régime mature composé en grande partie de retraités et dont la pondération en actions est élevée afficherait un grand déséquilibre entre l’actif et le passif et, par conséquent, nécessiterait qu'une plus grande cotisation soit versée au FGPR.

Le niveau de protection actuel fourni par le FGPR pourrait aussi être accru. Cependant, la couverture ne pourrait être augmentée sans majorer de manière appropriée les cotisations au FGPR.

Fondement

Des cotisations majorées afin de capitaliser le FGPR ainsi qu’une couverture élargie par le FGPR accroîtraient la sécurité des prestations, ce qui serait particulièrement avantageux en l’absence d’une capitalisation du déficit de solvabilité. En outre, cette option permet aux promoteurs de régimes de partager le risque d’insolvabilité des employeurs entre bon nombre d’employeurs.

Un régime amélioré de capitalisation selon l’approche de continuité, complété par une couverture élargie du FGPR, assure un équilibre entre les intérêts des intervenants et pourrait réduire les coûts généraux pour les promoteurs de régimes, ce qui pourrait aussi encourager les promoteurs de régime actuels à maintenir leurs régimes de retraite d’employeur existants.

Questions à considérer

1. Quels sont les avantages et les désavantages d’éliminer les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité et d’introduire les exigences améliorées de capitalisation selon l’approche de continuité?

22

2. Quelle est la combinaison des options décrites ci-dessus qui modéreraient le mieux les niveaux de cotisation et la volatilité tout en assurant un certain degré de sécurité des prestations?

3. Est-ce que d’autres restrictions pourraient être imposées sur les hypothèses actuarielles (p. ex. taux de progression des salaires pour les régimes de fin de carrière ou hypothèses de mortalité)?

4. Est-ce que d’autres mesures afin de resserrer les exigences de capitalisation selon l’approche de continuité devraient être envisagées?

5. Est-ce que les exigences de capitalisation d’un régime devraient être liées par une PPED aux stratégies de placement afin d’éviter les prises de risque excessives?

Mesures de réforme supplémentaires et complémentaires Comme nous l’avons déjà mentionné, dans le cadre d’une série équilibrée de réformes, plusieurs modifications supplémentaires pourraient être présentées avec les approches A ou B décrites ci-dessus. Un certain nombre de ces mesures contribueraient à équilibrer les réformes susceptibles de réduire la sécurité des prestations des bénéficiaires de régime.

1. Rapports d’évaluation annuels

Description Actuellement, sous réserve de certaines limites, les administrateurs de régime ont discrétion pour choisir les dates de prise d’effet des évaluations actuarielles qui peuvent avoir une incidence sur les exigences liées aux cotisations. De plus, les régimes de retraite avec un ratio de capitalisation du déficit de solvabilité de plus de 85 % sont les seuls régimes tenus de déposer un rapport d’évaluation aux trois ans.

Il pourrait être souhaitable d’exiger que les régimes de retraite déposent un rapport d’évaluation actuarielle chaque année à des dates cohérentes, sans égard à la position de capitalisation du régime déclarée dans le dernier rapport déposé. Les rapports actuariels pourraient devoir être présentés à la situation financière sur une base de continuité et à la situation financière de solvabilité du régime, sans égard aux réformes apportées aux règles de capitalisation existantes.

Fondement

L’établissement de dates d’évaluation annuelles améliorerait la transparence et la sécurité des prestations. Bien que les régimes de retraite qui sont capitalisés à plus de 85 % sur une base de solvabilité soient autorisés à déposer leurs rapports d’évaluation aux trois ans, ils peuvent aussi choisir de déposer un rapport d’évaluation plus tôt afin de le faire coïncider avec une conjoncture économique favorable en vue de réduire les exigences liées aux cotisations.

Des évaluations annuelles fourniraient également aux bénéficiaires de régime des renseignements plus réguliers et précis sur l’état de capitalisation de leur régime.

23

2. Politiques écrites

Description Actuellement, tous les régimes de retraite doivent établir un Énoncé des politiques et des procédures de placement (EPPP) et le déposer auprès de la CSFO. Les régimes de retraite pourraient aussi être tenus d’établir des politiques en matière de gouvernance et de capitalisation et les déposer auprès de la CSFO.

Fondement

En plus de promouvoir la sécurité des prestations en exigeant une approche disciplinée relativement à la capitalisation, ces politiques assureraient également une transparence aux bénéficiaires de régime concernant la gouvernance et les activités de leur régime.

3. Valeur de rachat

Description La valeur de rachat se rapporte à la valeur forfaitaire aujourd’hui des paiements de pension futurs d’un particulier. Les normes établies par l’Institut canadien des actuaires prévoient les méthodes et les hypothèses actuarielles du calcul de la valeur de rachat. Plus particulièrement, elles établissent le taux d’intérêt et les hypothèses de mortalité nécessaires pour effectuer ces calculs.

En vertu de la LRR, lorsqu’un particulier met fin à son emploi, on est tenu de verser 100 % de la valeur de rachat du participant au régime. Afin de protéger les prestations des autres participants, la valeur de rachat pourrait être modifiée pour offrir une prestation de cessation d’emploi qui assure un meilleur équilibre entre les intérêts des bénéficiaires de régime et les droits de transférabilité des particuliers.

Par exemple, la valeur de rachat pourrait être modifiée afin de verser aux particuliers qui choisissent de cesser de participer au régime un montant tenant mieux compte du risque sous-jacent associé à la prestation de retraite. Cela pourrait se faire en haussant adéquatement le taux d’intérêt utilisé aux fins du calcul de la valeur de rachat.

Fondement

La modification des règles de versement de la valeur de rachat aurait une incidence directe sur les coûts et pourrait avoir une incidence directe sur l’accessibilité des régimes pour les promoteurs. Cette option pourrait aussi mieux équilibrer les intérêts des retraités et des non retraités.

24

4. Restrictions sur les réductions ou suspensions des cotisations et majorations de prestations :

Description La Commission d’experts en régimes de retraite a proposé que des restrictions sur les réductions ou suspensions des cotisations et le financement des majorations de prestations soient imposées afin de renforcer la capitalisation des régimes de retraite. Le gouvernement a tenu des consultations sur des propositions précises concernant les réductions ou suspensions des cotisations et le financement des majorations de prestations en 2015, mais n’a pas adopté de nouveaux règlements dans l’attente de l’issue de l’examen de la capitalisation du déficit de solvabilité.

Actuellement, les réductions ou suspensions des cotisations ne sont autorisées que si un régime dispose d’un excédent suffisant sur une base de continuité ou en l’absence d’un déficit de solvabilité. Des réductions ou suspensions des cotisations pourraient être autorisées seulement si une PPED (selon l’approche de continuité ou selon l’approche de solvabilité) est entièrement capitalisée. De plus, les administrateurs de régimes devraient produire des relevés annuels confirmant l’admissibilité au maintien d’une réduction ou suspension des cotisations.

Des restrictions pourraient également être imposées concernant la capacité des régimes à majorer les prestations. Actuellement, aucune restriction n’est imposée sur les majorations de prestations au-delà des exigences habituelles de capitalisation. Dans les cas où le ratio de capitalisation selon l’approche de continuité d’un régime est inférieur à un pourcentage donné, le régime pourrait être tenu de capitaliser immédiatement la partie d’une majoration de prestations sous le seuil et d’amortir le reste sur une période plus courte que la période d’amortissement des autres déficits de capitalisation.

Fondement

Les restrictions sur les réductions ou les suspensions de cotisations empêcheraient les promoteurs de régime de maintenir les réductions ou les suspensions de cotisations si la position de capitalisation s’est détériorée depuis le dernier rapport d’évaluation actuarielle déposé. Des exigences de capitalisation plus rigoureuses visant les majorations de prestations favoriseraient la sécurité des prestations par l’assurance que de telles majorations n’érodent pas la capitalisation d’un régime. Elles accroîtraient également la transparence dans le processus de négociation collective en nécessitant la reconnaissance plus immédiate du coût d’une hausse de prestations négociée.

25

5. Décharge de responsabilité de l’administrateur pour les rentes avec rachat des engagements

Description Les rentes avec rachat des engagements font référence à des situations où un administrateur de régime verse une prime unique à une compagnie d’assurance à l’égard d’un ou plusieurs bénéficiaires de régime en contrepartie d’une rente. En souscrivant des rentes, les administrateurs de régime peuvent transférer certaines responsabilités du régime, notamment le versement des prestations de retraite, à la compagnie d’assurance.

Actuellement, les administrateurs de régime conservent les obligations de retraite des bénéficiaires pour qui ils souscrivent une rente avec rachat des engagements, sauf si les participants choisissent de transférer leur valeur de rachat du régime ou si les rentes sont souscrites dans le cadre de la liquidation d’un régime. Ces obligations comprennent les versements continus de cotisations au FGPR, les exigences relatives à l’information à fournir et la responsabilité de verser les prestations de retraite si l’assureur devient insolvable. Par conséquent, ces obligations permanentes rendent les rentes avec rachat des engagements moins intéressantes pour les administrateurs de régime.

Afin d’assurer un plus grand recours aux rentes avec rachat des engagements, le gouvernement pourrait modifier la LRR afin de décharger l’administrateur de régime de ses obligations s’il souscrit des rentes auprès d’une compagnie d’assurance et répond à certaines conditions.

Fondement

Les rentes offertes par les compagnies d’assurance pourraient assurer une meilleure sécurité des prestations pour les bénéficiaires de régime. En effet, les compagnies d’assurance se voient imposer des exigences de capital plus strictes que les régimes de retraite. Par la nature de leurs activités commerciales, elles sont plus centrées sur la gestion du risque et, si l’assureur devient insolvable, l’assurance de rente, offerte par Assuris (une organisation qui fournit des niveaux de protection contre la perte des prestations découlant de l’échec financier d’une compagnie d’assurance canadienne membre), procure une plus grande protection que le FGPR.

Décharger l’administrateur de régime de ses obligations s’il souscrit des rentes auprès d’une compagnie d’assurance et répond à certaines conditions permettrait à l’administrateur de régime de poursuivre des stratégies de diminution des risques en transférant certains risques de capitalisation associés aux taux d’intérêt et aux revenus de placement aux compagnies d’assurance. Cela pourrait réduire la volatilité des cotisations.

26

6. Le FGPR

Description Comme il a été décrit dans le cadre des approches A et B ci-dessus, des modifications à la couverture du FGPR pourraient être apportées sans égard à l’approche choisie. La modification des règles de capitalisation du déficit de solvabilité aux termes des approches A et B pourrait réduire l’actif des régimes destiné à verser les prestations. Afin de maintenir la sécurité des prestations, le niveau de prestation garanti par le FGPR pourrait être majoré par rapport au montant actuel de 1 000 $ . Un rajustement correspondant à la formule des cotisations au FGPR serait nécessaire pour protéger le FGPR.

Fondement

L’assouplissement des exigences de capitalisation et la hausse du niveau de prestation garanti par le FGPR de manière simultanée (parallèlement aux rajustements à la formule des cotisations au FGPR) permettraient aux employeurs de maintenir la sécurité des prestations et de réduire les coûts généraux en partageant le risque d’insolvabilité des employeurs avec de nombreux employeurs. Cela pourrait promouvoir, ou à tout le moins aider à maintenir, le nombre de personnes couvertes par un régime de retraite à PD.

Questions à considérer

1. Laquelle de ces mesures serait la plus appropriée pour aider à assurer un équilibre à une série de réformes incluant l’une des deux approches décrites ci-dessus? Quelles autres mesures, s’il y a lieu, pourraient être envisagées relativement à une série de réformes équilibrées?

2. Dans quelle mesure les évaluations annuelles ainsi que les politiques en matière de capitalisation et de gouvernance aideront-elles à protéger les prestations si les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité sont modifiées ou supprimées?

3. Devrait-on imposer des restrictions sur les rentes avec rachat des engagements qui donnent lieu à une décharge de responsabilité de l’administrateur? Par exemple, avant qu’une décharge de responsabilité soit accordée, est-ce qu’un certain niveau de capitalisation devrait être atteint? Les rentes avec rachat des engagements devraient-elles être réservées aux retraités ou aux anciens participants?

4. Est-ce que les bénéficiaires d’une rente avec rachat des engagements conservent leur statut de participants aux fins du partage d’un excédent d’une future liquidation?

5. Quelles sont les modifications au FGPR qui seraient nécessaires si la capitalisation du déficit de solvabilité était remplacée par des exigences resserrées de capitalisation selon l’approche de continuité?

6. Est-ce que les employeurs seraient disposés à verser des cotisations plus élevées au FGPR en contrepartie d’exigences de capitalisation allégées?

27

Prochaines étapes Le document de consultation sollicite une rétroaction écrite des intervenants, mais ne se veut pas le seul mécanisme de consultation. Des consultations auprès du groupe de référence des intervenants, d’autres intervenants et d’experts en la matière se poursuivront pendant tout l’été et l’automne.

On prévoit que les réformes proposées liées à la capitalisation seront présentées pour recueillir les commentaires du public à l’automne 2016. Suite à la rétroaction des intervenants, les modifications législatives ou réglementaires nécessaires seraient rédigées.

28

Annexe – Examen de la capitalisation du déficit de solvabilité – Principes et options

Principes directeurs 1. Sécurité des prestations

2. Accessibilité et viabilité

3. Couverture des régimes de retraite

4. Transparence

5. Équilibrer les intérêts des intervenants

Index des options

Rajustements des méthodes actuarielles, des hypothèses et des

définitions

1. Provision pour écarts défavorables (voir Approche B, option 1)

2. Prescription de l’hypothèse concernant le taux d’intérêt et peut-être d’autres hypothèses et méthodes (voir Approche B, option 3)

3. Ratio de solvabilité moyen (voir Approche A, option 1)

4. Fondement du calcul des valeurs de rachat (voir Mesures supplémentaires, option 3)

Options de capitalisation

1. Modification de la période d’amortissement pour un déficit de solvabilité, y compris un « nouveau départ » (voir Approche A, option 2 et Approche A, option 3)

2. Modification de la période d’amortissement pour un passif actuariel à long terme (voir Approche B, option 2)

3. Conditions des réductions ou des suspensions de cotisations (voir Mesures supplémentaires, option 4)

4. Dispense relative à la capitalisation sur une base de solvabilité pour certaines prestations (voir Approche A, option 5)

5. Capitalisation d’un pourcentage du passif de solvabilité (voir Approche A, option 4)

6. Seuil de solvabilité nécessitant une capitalisation accrue (voir Approche B, option 4)

29

Capitalisation supplémentaire requise afin de majorer les prestations (voir Mesures supplémentaires, option 4)

1. Hausse de la limite des lettres de crédit (voir Approche A, option 7)

2. Compte de réserve de solvabilité (voir Approche A, option 6)

3. Décharge de responsabilité de l’administrateur pour les rachats de rentes avec engagement (voir Mesures supplémentaires, option 5)

Modification au Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR)

1. Hausse des primes du FGPR (voir Approche B, option 5 et Mesures supplémentaires, option 6)

2. Hausse du plafond de 1 000 $ du FGPR (voir Approche B, option 5 et Mesures supplémentaires, option 6)

Exigences plus rigoureuses en matière de divulgation

1. Rapports d’évaluation annuels (voir Mesures supplémentaires, option 1)

2. Politiques écrites (voir Mesures supplémentaires, option 2)

30

Glossaire

capitalisation du déficit de solvabilité Cette méthode d’évaluation d’un régime à prestations déterminées présume que le régime est liquidé à la date d’évaluation, de sorte que ses actifs doivent être utilisés immédiatement pour répondre à ses obligations existantes. Les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité visent à veiller à ce que les actifs du régime permettent de payer tout le passif si le régime devait être liquidé.

capitalisation selon l’approche de continuité Cette méthode d’évaluation des prestations pour un régime à prestations déterminées présume que le régime continuera indéfiniment et que ses actifs doivent être suffisants pour s’acquitter de ses obligations (c’est-à-dire les prestations de retraite) au moment où elles sont dues.

coût normal Les coûts courants pour capitaliser les prestations que les participants accumulent dans un régime de retraite, calculés par un actuaire.

excédent Les régimes sont considérés comme étant en « excédent » s’ils disposent de plus d’actifs qu’il ne le faut pour répondre à leurs obligations prévues tant sur une base de continuité que sur une base de solvabilité, selon les rapports d’évaluation actuarielle. Il importe de noter que le montant de l’excédent demeure « notionnel » (déterminé par des hypothèses actuarielles) jusqu’à ce qu’un régime soit vraiment liquidé, auquel moment, l’excédent, s’il y a lieu, est cristallisé.

Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR) Un fonds spécial qui a été établi par le gouvernement de l’Ontario en 1980 qui prévoit une prestation « complémentaire » pour assurer un montant de 1 000 $ par mois dans le cas de certaines prestations déterminées à l’intention des participants en Ontario si le régime est liquidé et que les exigences de capitalisation ne peuvent être satisfaites (p. ex. si l’employeur-promoteur déclare faillite).

indexation En ce qui a trait aux rentes, il s’agit du montant par lequel le versement de la rente mensuelle pourrait être majoré d’une année à l’autre pour contrer l’inflation. Si l’indexation est offerte, elle est souvent fondée sur la hausse du coût de la vie selon Statistique Canada.

31

Loi sur les régimes de retraite (LRR) La législation ontarienne qui établit les normes minimales pour les régimes de retraite enregistrés.

prestations de retraite accumulées Montant des prestations d’un régime de retraite à prestations déterminées qu’un participant ou un participant retraité a le droit de recevoir. Les prestations de retraite versées à un participant retraité sont les prestations accumulées du participant. Les prestations accumulées d’un participant sont le montant des prestations que le participant recevrait en fonction du nombre d’années d’affiliation au régime à une date donnée.

rapport d’évaluation actuarielle Un rapport préparé par un actuaire qui établit la situation financière d’un régime de retraite à une date de calcul précise et les cotisations nécessaires pour une période après la date de calcul. Les régimes de retraite à prestations déterminées doivent déposer un rapport d’évaluation à l’organisme de réglementation au moins tous les trois ans. Pour la plupart des régimes de retraite à prestations déterminées, des rapports d’évaluation annuels sont requis si le niveau de capitalisation du déficit de solvabilité descend sous un certain seuil.

réduction ou suspension des cotisations L’utilisation de l’excédent pour réduire les cotisations nécessaires pour assurer des coûts normaux par les employeurs ou les participants.

régime de retraite à cotisations déterminées Un régime de retraite dans lequel les participants accumulent des sommes dans des comptes de placement qui servent par la suite à verser un revenu de retraite au participant. La prestation mensuelle n’est pas précisée.

régime de retraite à employeur unique (RREU) Un régime de retraite à l’intention des travailleurs d’un seul employeur ou d’employeurs membres du même groupe.

régime de retraite à prestations cibles Un régime de retraite dont l’objectif est de fournir à ses participants une prestation mensuelle précise à leur retraite, mais qui est capitalisé par des cotisations fixes et peut répondre à toute capitalisation insuffisante par la réduction des prestations accumulées.

régime de retraite à prestations déterminées Un régime de retraite qui fournit à ses participants des prestations à la retraite en fonction d’une formule, fondée habituellement sur un montant de prestation fixe par année de service ou un pourcentage du salaire et les années de service.

32

régime de retraite conjoint Un régime de retraite aux termes duquel le ou les employeurs et les participants partagent la responsabilité de la capitalisation – y compris la capitalisation pour les insuffisances – et la gouvernance. Les régimes de retraite conjoints peuvent être des RRI ou des RREU. Un régime de retraite conjoint offre des prestations définies aux participants. Les réductions de prestations, sauf dans le cas d’une liquidation, sont interdites. Les règlements afférents à la LRR énumèrent certains régimes de retraite conjoints exonérés des exigences de capitalisation du déficit de solvabilité.

régime de retraite interentreprises (RRI) Un régime de retraite auquel au moins deux employeurs sans lien de dépendance versent des cotisations. Les participants travaillent pour un des employeurs participants, qui exercent habituellement des activités dans le même secteur économique.

régime de retraite interentreprises ontarien déterminé (RRIOD) Jusqu’au 31 août 2017, un RRI peut être un RRIOD et, par conséquent, bénéficier d’une exonération de la capitalisation du déficit de solvabilité, si l’administrateur effectue le choix pertinent et que le RRI répond aux critères énoncés à l’article 6.0.2 du Règlement 909 pris en application de la LRR.

valeur de rachat La valeur forfaitaire des prestations accumulées d’un participant prévue par règlement. Dans un régime à prestations déterminées, la valeur de rachat des prestations d’un participant est calculée selon les normes établies par l’Institut canadien des actuaires.