Fiche concertation publique1_cle5ad37e_cle53e4ea (1)

Textes et Principes sur les modalités d’association et d’information du public en amont des décisions des maîtres d’ouvrage de projet :

La place de la concertation publique

Contribution au débat en MIAGE du 27 avril 2006

Le principe d’information et de participation du public (Article 7 de la Charte Constitutionnelle Française sur l’environnement, inspiré des principes de la convention internationale d’Aarhus du 25 juin 1998) résulte d’une part d’une prise de conscience des impacts de certains projets d’aménagement ou d’équipement sur l’environnement et d’autre

MIAGE du 27 avril 2006 1

part d’une évolution dans la conception du principe de concertation préalable à la réalisation des projets d’aménagement du territoire influencée par les théories dites de « la nouvelle gouvernance ».

La place de la concertation publique se situe entre « Le Débat Public » institué pour les grands projets d’aménagement et les procédures réglementaires de consultation plus traditionnelle instituées dans les années 70-80 que sont les enquêtes publiques. La principale différence entre l’enquête publique et la concertation est d’ordre temporelle. En effet, la concertation peut être engagée très en amont de la décision, dès les études préalables, c’est souvent une condition de meilleur réussite pour le projet. Ceci n’est pas le cas de l’enquête publique qui intervient très en aval, donc une fois que le projet est ficelé, il s’agit de s ‘assurer qu’il n’y a pas d’opposition forte. La concertation peut prévoir des phases de débat public mais qui ne sont pas à confondre avec la procédure légalement encadrée du Débat Public.

Une concertation est une attitude globale de demande d’avis sur un projet, par la consultation de personnes intéressées par une décision avant qu’elle ne soit prise. L’autorité, qui souhaite prendre une décision, la présente aux personnes concernées et engage un dialogue avec eux. L’autorité reste libre de sa décision. Afin de mieux comprendre ce à quoi peu correspondre une concertation nous verrons dans un premier temps quels sont les textes qui sont à son origine et dans un second temps quels en sont les principes.

1.Les textes à l’origine de la concertation publique

Au cours des années 1985-2000, des dispositions législatives et réglementaires inscrivent le principe de participation dans le système juridique français.

La consultation du public et des associations en amont des décision d’aménagement a été rendu obligatoire par la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 et la loi du 2 février 1995 dite « Barnier » et le renforcement de la protection de l’environnement complété par un décret du 10 mai 1996. Cette démarche concerne l’ensemble des opérations présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l’environnement, afin de permettre un « débat public » avant la publication régulière de la décision fixant les principales caractéristiques du projet et, en tout état de cause, avant l’arrêté prescrivant l’enquête publique.


Afin de permettre d’améliorer significativement la participation du public à la conception des projets une charte de la concertation, composée de 9 articles, à été rendue publique par le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement le 5 juillet 1996. Cette charte à 3 objectifs :

- promouvoir la participation des citoyens aux projets,- améliorer le contenu des projets,- fournir aux différents partenaires des éléments d’un code de bonne

conduite.

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité qui intègre un nouveau chapitre intitulé « Participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire ». Cette loi sur la démocratie de proximité a renforcé le dispositif visant à développer la participation des citoyens dans les processus de décision. Désormais, concertation et débat public font partie inhérente de tout projet d’aménagement du territoire.

Le principe à été introduit pour les projets d’aménagement important par les article l 300-2 et R 300-1 à 3 du code de l’urbanisme dés 1986. ces articles ont ensuite été adaptés pour s’appliquer aux documents d’urbanisme (SCOT et PLU) en 2000 et 2003 (loi SRU et UH).

La concertation en elle même est donc imposée par l’article L.300-2 du code de l’urbanisme pour un certain nombre d’opérations importantes :

Article L300-2

(Loi nº 85-729 du 18 juillet 1985 art. 1 Journal Officiel du 19 juillet 1985)

(Loi nº 88-1202 du 30 décembre 1988 art. 57 Journal Officiel du 31 décembre 1988)

(Loi nº 2000-1208 du 13 décembre 2000 art. 25 Journal Officiel du 14 décembre 2000) loi SRU

(loi nº 2003-590 du 2 juillet 2003 art. 42, art. 43 Journal Officiel du 3 juillet 2003) loi UH

« I – Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant :

a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ;

b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ;

c) Toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de


façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune et qu'elle n'est pas située dans un secteur qui a déjà fait l'objet de cette délibération au titre du a) ou du b) ci-dessus. Un décret en Conseil d'Etat détermine les caractéristiques des opérations d'aménagement soumises aux obligations du présent alinéa ;

Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution.A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère.

Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public.

Lorsqu'une opération d'aménagement doit faire l'objet d'une concertation en application des b ou c et nécessite une révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme, la révision du document d'urbanisme et l'opération peuvent, à l'initiative de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, faire l'objet d'une concertation unique. Dans ce cas, la délibération prévue aux premier et sixième alinéas est prise par le conseil municipal ou par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale.

II - Les autres personnes publiques ayant l'initiative d'opérations d'aménagement sont tenues aux mêmes obligations. Elles organisent la concertation dans des conditions fixées après avis de la commune. »

Les textes d'application du L 300-2 c du code de l'urbanisme sont le

Décret N° 86-521 du 15 mars 86 (JO du 16 mars 86) repris dans les articles R 300-1 à 3 de la partie réglementaire du code de l'urbanisme (annexe).

Les opérations visées à l'article L 300-2 (c restent, en regard des articles R 300-1 à 3 du code de l'urbanisme, des opérations importantes ou à impact supposé important (ex: rivages au droit des parties urbanisées) par : leur nature, leurs surfaces et/ou leurs seuils financiers. Aucune actualisation du texte n'ayant eu lieu depuis 1986 certaines opérations (exemple des grands parcs éoliens) peuvent ne pas être soumis réglementairement au principe de concertation et de participation. Dés lors, en dessous des seuils fixés par ces textes ou pour des aménagements non expressément visés par eux, seule la volonté du maître d'ouvrage de mettre en oeuvre une démarche de concertation garantira la mise en application du principe d'information et de participation du public qui n'en est pas moins un principe de niveau constitutionnel par l'article 7 de la charte constitutionnel de l'environnement.

2.Les principes et les étapes de la concertation


2.1 Les principes

La mise en œuvre de la concertation procède d’une volonté politique. Il incombe donc aux pouvoirs publics (élus, administrations) de veiller à sa mise en œuvre. Lorsque le maître d’ouvrage n’est pas une autorité publique, il lui faut alors tenir l’autorité compétente informée de son projet et définir avec celle-ci les modalités de la concertation (cf : charte de la concertation).

Les 3 principes forts de la concertation pour le maître d’ouvrage :- écouter,- répondre,- transmettre les informations.

› La concertation doit intervenir bien en amont du projet, la décision formalisée n’étant pas encore prise. Par expérience, plus la concertation commence tôt et moins il y aura de blocages.

› Elle doit permettre le dialogue entre les différentes acteurs de l’aménagement :

- Elus,- techniciens, aménageurs,- associations, population concernée,- acteurs économiques.

› Au début de la concertation et pour éviter toute confusion il faut élaborer les règles du jeu et préciser :

- ses objectifs,- sur quoi elle va porter,- les modalités d’échange,- son périmètre,- les conditions d’élaboration de son bilan,- ses suites,- sa place dans le processus de décision.

› Pour que la concertation reste un dialogue intelligent, il est indispensable que l’ensemble des documents soit diffusé à tous les partenaires de la cellule de concertation et que chaque intéressé puisse les consulter, de fait l’information doit être accessible aux non spécialistes (les techniques Internet et TIC peuvent être des outils intéressant pour la réussite de la concertation).

› La concertation est financée par le maître d’ouvrage :


« Le maître de l'ouvrage est la personne morale pour laquelle l'ouvrage est construit. Responsable principal de l'ouvrage, il remplit dans ce rôle une fonction d'intérêt général dont il ne peut

se démettre. Il lui appartient, après s'être assuré de la faisabilité et de l'opportunité de l'opération envisagée, d'en déterminer la localisation, d'en définir le programme, d'en arrêter l'enveloppe financière prévisionnelle, d'en assurer le financement, de choisir le processus selon lequel l'ouvrage sera réalisé et de conclure, avec les maîtres d’œuvre et entrepreneurs qu'il choisit, les contrats ayant pour objet les études et l'exécution des travaux. Le maître de l'ouvrage définit dans le programme les objectifs de l'opération et les besoins qu'elle doit satisfaire ainsi que les contraintes et exigences de qualité sociale, urbanistique, architecturale, fonctionnelle, technique et économique, d'insertion dans le paysage et de protection de l'environnement, relatives à la réalisation et à l'utilisation de l'ouvrage. » [Article 2 de la loi L85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée, modifiée par l’ordonnance n°2004-566 du 17 juin 2004 ].

› Une personne garante de la concertation est une des conditions pour un bon déroulement de la démarche, sa désignation procède d’un consensus aussi large que possible. Le garant de la concertation est impartial et ne prend pas parti sur le fond du dossier. Ayant toutes les connaissances pour ce type de responsabilités ,le garant de la concertation pourrait être un commissaire enquêteur différent de celui qui organise l’enquête publique.

› La concertation n’est pas forcément la recherche d’un consensus. Il y a souvent ambiguïté sur la finalité de la concertation qui n’est pas d’intégrer le désir de chacun ni de donner satisfaction à tous. Ce qui est recherché c’est un élargissement de la gamme des éclairage et une meilleure intégration des dimensions sociales, culturelles, environnementales dans les phases initiales de programmation du projet qui soit de nature à orienter différemment certaines options techniques : « avec la concertation on fait entrer le social dans le technique ».

2.2 Les étapes

Cette partie sur les différentes étapes permettant d’organiser, de façon la plus efficace possible, la concertation publique est la synthèse d’un document du ministère de l’équipement intitulé « Concertation/Débat public : Fiches méthodologiques » composé de 9 points permettant au maître d’ouvrage de se poser les questions pertinentes en amont de la mise en œuvre de son projet.

La constitution d’une équipe projet :


La concertation est un exercice collectif en préalable duquel la constitution d’une équipe projet est indispensable. Son rôle est d’élaborer la démarche de concertation, de valider et de reporter le plan d’action à la direction et enfin de l’informer régulièrement de l’avancé de la démarche.

Définition d’une stratégie par l’équipe projet :L’élaboration de la stratégie pour réussir une concertation suppose

de suivre un certain nombre d’étapes :- il faut adopter un positionnement favorable au dialogue,- définir l’architecture générale de la démarche (objectifs de la

concertation),- élaborer un plan d’actions (élaboration d’un calendrier prévisionnel

de la concertation),- évaluer les ressources internes et les besoins externes pour la

réalisation des outils,- organiser la communication interne sur la démarche de

concertation.

Elaboration d’une étude de contexte qui aura pour objectifs :- d’identifier les acteurs pouvant prendre part à la concertation,- d’apprécier la sensibilité des problématiques sociales, économiques

et environnementale du territoire du projet,- de définir une démarche de concertation permettant de mieux

s’engager dans le débat public.L’étude de contexte doit être conçu pour nourrir la réflexion

préalable à la stratégie du maître d’ouvrage.

Elaboration d’un cahier des charges afin de solliciter une assistance extérieur sur des compétences que l’on a pas forcément en interne.

Production du dossier de concertation :Ce dossier est le document de synthèse qui présente, aux acteurs et

au public, le projet et ses études afin d’introduire les discussions. Ce dossier doit témoigner de l’esprit d’ouverture et du souci de transparence du maître d’ouvrage comme de sa maîtrise des enjeux du projet.

Choisir les bons outils d’information et de communication sur le projet, ces outils étant avant tout destinés au grand public.

Gérer et animer les réunions publiques qui sont des moments important dans la concertation publique.

Information et relation avec la presse.

Etablissement du bilan de la concertation .

Le bilan de la concertation rend compte du déroulement de la démarche et de ses apports. Il n’est pas synonyme d’évaluation puisqu’il


ne porte ni jugement de valeur, ni regard critique. Le bilan est établi pour restituer au public un écho fidèle des échanges au cours de la concertation. Enfin comme finalité le bilan de la concertation peut être avantageusement porté au dossier de l’enquête publique qui suivra.

Pour conclure, le fait d’engager un concertation et de bien la conduire devient une condition importante de réussite d’un projet. Cependant la concertation ne s’improvise pas, elle a un coût ( certains proposent par exemple de retenir un millième du coût du projet affecté à la concertation pour les très gros projets) et demande un investissement, des moyens et une volonté de faire ainsi qu’une certaine expertise technique. Aussi, il ne faut pas hésiter à s’y former.

Bibliographie et ressources.

Articles de revues.

- BLATRIX Cécile, Utilité publique et « démocratie participative » : pour une approche pragmatique du débat public, Aménagement et Nature, 2001, n°140, p. 53 à 62.

- CATHERNIN-GAMON Véronique, Du débat public à la controverse publique : Le dilemme de l’administration de l’Equipement, Aménagement et Nature, 2001, n°140, p.63 à70.

- DELACROIX Pierre, Un débat public avorté, confisqué, raté, Sud-Ouest Nature, n°124, Editorial.

- DEQUEANT Josette, Satisfecit pour la Commission nationale du débat public, Le Moniteur, 9 avril 2004, p. 19.

- KOLTIRINE Rémi, Aménagement Réussir la concertation, Le Moniteur, 11 avril 1997, n°4872, p. 56/57.

- BAYLE Marc-René, L’Etat CREUX, Revue d’étude et d’information du corps préfectoral « Administration », décembre 2001, n°192, p. 28 à33.

Dossier de travail destinés aux correspondants de la mission prospective ; ministère de l’Equipement.


- LANDRIEU José, Débat public : procédure de décision ou processus de transformation sociale ?, Repères Prospectifs, juin 2004, n°103.

Autres Sources

- Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, La Charte de la Concertation, 5 juillet 1996.

- Ministère de l’Equipement (CERTU), Concertation/Débat public : Fiches méthodologiques, octobre 2004 ;

- DRE D’Ile-de-France, Les rencontres d’acteurs du PDU Ile-de-France : Concerter autour d’un projet du PDUIF, septembre 2005, 11 pages.

- Site Internet : www.debatpublic.fr ; site de la Commission Nationale du Débat Public

Exemples en Dordogne :

- La ville de Périgueux a conduit une démarche de concertation et d’information publique très complète et animée pour l’aménagement de la place Francheville. Une démarche lourde de concertation est également engagée pour le PLU de la ville de Périgueux (Contacts : Mme Ingrid Voisin Responsable du service urbanisme/Aménagement).

Annexe

CODE DE L'URBANISME(Partie Réglementaire - Décrets en Conseil d'Etat)

LIVRE III : Aménagement foncier

Article R300-1

(Décret nº 86-521 du 15 mars 1986 art. 1 Journal Officiel du 16 mars 1986)

(Décret nº 2000-1272 du 26 décembre 2000 art. 3 Journal Officiel du 28 décembre 2000)


(Décret nº 2001-1327 du 28 décembre 2001 art. 1 Journal Officiel du 29 décembre 2001 en vigueur le 1er janvier 2002)

Les opérations d'aménagement réalisées par les communes et les autres


personnes publiques ou pour leur compte, qui sont soumises aux obligations prévues au c de l'article L. 300-2 sont les opérations suivantes :

1. L'opération ayant pour objet dans une commune non dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ayant fait l'objet d'une enquête publique, la création de plus de 5 000 mètres carrés de surface hors oeuvre brute ou la restauration, dans les conditions définies à l'article L. 313-4-1, d'un ensemble de bâtiments ayant au moins cette surface ; 2. La réalisation d'un investissement routier dans une partie urbanisée d'une commune d'un montant supérieur à 1 900 000 euros, et conduisant à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants ; 3. La transformation d'une voie existante en aire piétonne d'une superficie supérieure à 3 000 mètres carrés ou la suppression d'une aire piétonne d'une même superficie ; 4. La création d'une gare ferroviaire ou routière de voyageurs, de marchandises ou de transit ou l'extension de son emprise, lorsque le montant des travaux dépasse 1 900 000 euros ; 5. Les travaux de modification de gabarit, de détournement ou de couverture de cours d'eau dans une partie urbanisée d'une commune, lorsque le montant des travaux dépasse 1 900 000 euros ; 6. Les travaux de construction ou d'extension d'infrastructures portuaires des ports fluviaux situés dans une partie urbanisée d'une commune, lorsque le montant de ces travaux dépasse 1 900 000 euros, ainsi que la création d'un port fluvial de plaisance d'une capacité d'accueil supérieure à 150 places ou l'extension d'un port de plaisance portant sur au moins 150 places ; 7. Dans une partie urbanisée d'une commune, la création d'un port maritime de commerce, de pêche ou de plaisance, les travaux d'extension de la surface des plans d'eau abrités des ports maritimes de commerce ou de pêche d'un montant supérieur à 1 900 000 euros, ainsi que les travaux ayant pour effet d'accroître de plus de 10 p. 100 la surface du plan d'eau abrité des ports maritimes de plaisance ; 8. Les ouvrages et travaux sur une emprise de plus de 2 000 mètres carrés réalisés sur une partie de rivage, de lais ou relais de la mer située en dehors des ports et au droit d'une partie urbanisée d'une commune.

Article R300-2


(Décret nº 2005-935 du 2 août 2005 art. 2 Journal Officiel du 5 août 2005)

Lorsqu'une opération mentionnée au précédent article doit être réalisée en plusieurs tranches dans un intervalle de temps de moins de cinq ans, la totalité de l'opération est prise en compte pour l'application des seuils définis ci-dessus.


Le montant des seuils financiers prévus audit article est révisé par l'arrêté ministériel prévu à l'article R. 123-1 du code de l'environnement.

Article R300-3


(Décret nº 2005-935 du 2 août 2005 art. 8 Journal Officiel du 5 août 2005)

Ne sont pas soumis aux dispositions de l'article L. 300-2 les travaux d'entretien et de grosses réparations quels que soient les ouvrages et aménagements auxquels ils se rapportent. Il en va de même des travaux et aménagements mentionnés à l'article R. 123-44 du code de l'environnement.

CODE DE L'ENVIRONNEMENT(Partie Réglementaire)

Section 5 : Modalités du respect du secret de la défense nationale dans les enquêtes publiques

Article R123-44

I. - Pour assurer le respect du secret de la défense nationale, ne donnent pas lieu à l'enquête publique prévue par les dispositions des articles L. 123-1 à L. 123-16 : 1º Les aménagements, ouvrages ou travaux portant sur les centres de transmission, les établissements d'expérimentation et de fabrication de matériels militaires et de munitions, les entrepôts de réserve générale, les dépôts de munitions, les bases


de fusées, les stations radiogoniométriques et les centres radioélectriques de surveillance ; 2º Les aménagements, ouvrages ou travaux qui doivent être exécutés à l'intérieur des arsenaux de la marine, des aérodromes militaires et des grands camps figurant sur la liste prévue au second alinéa de l'article R. 422-1 du code de l'urbanisme ; 3º Les aménagements, ouvrages ou travaux dont le caractère secret a été reconnu par décision de portée générale ou particulière du Premier ministre ou du ministre compétent ; 4º L'approbation, la modification ou la révision d'un document d'urbanisme, lorsque cette approbation, cette modification ou cette révision a pour objet exclusif de permettre la réalisation d'une opération entrant dans le champ d'application défini aux 1º, 2º et 3º ci-dessus.

II. - Toutefois, en ce qui concerne les installations classées pour la protection de l'environnement relevant du ministre de la défense ou soumises à des règles de protection du secret de la défense nationale, les dispositions ci-dessus ne font pas obstacle à l'application du décret nº 80-813 du 15 octobre 1980 relatif aux installations classées pour la protection de l'environnement relevant du ministre de la défense ou soumises à des règles de protection du secret de la défense nationale.


Documents

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