Fiche: Bastien François, Le régime politique de la Ve République, Repères, La Découverte, 2004.

I/ L'ère des technocratesAu cours du XXe siècle, le pouvoir dans l'État bascule lentement du législatif vers l'exécutif.

Le suffrage universel n'est pas remis en cause mais les politiques se voient accusés de détourner le pouvoir acquis grâce à leur élection pour leurs profits. Pour certains juristes, l'État est censé être le véritable représentant de la nation, les corps électoral et parlementaires n'étant que des institutions: le Parlement ne saurait donc à lui seul définir la volonté générale. A la suite de la Grande Guerre, ce mouvement prend de l'ampleur en même temps que d'autres courants réformateurs qui estiment que l'action publique doit être plus « scientifique » et rationnelle, notamment en matière de finances alors que des experts économiques prennent de l'importance: la capacité d'expertise inhérente aux techniciens d'une action publique efficace ne se trouve pas sur les bancs du Parlement, mais doit être l'affaire des « forces vives » de la nation, c'est-à-dire des représentants des groupes socioprofessionnels réunis dans une même assemblée, tandis que le Parlement devrait se contenter d'un rôle d'arbitre entre la recherche de l'intérêt général et la conciliation des intérêts sociaux définis par les experts. Cela suppose un pouvoir exécutif fort et indépendant, recruté hors du Parlement sur des critères de compétence technique. Dans le même temps apparaît « l'idéal planificateur », ambition économique portant sur la reconstruction et une rénovation de la démocratie par la participation des groupes socioprofessionnels. Au Commissariat du Plan créé en 1945 se forme un réseau composé de hauts fonctionnaires, , des syndicalistes, des économistes, qui cherche à mettre en place un projet de « démocratie économique » alternatif à la démocratie parlementaire. Avides de réformes, ils investissent les écoles de formation des élites politico-administratives et reçoivent le soutien d'organes de presse qui diffusent leurs idées.

Cette nouvelle élite soutient la Ve République naissante, et sa présence contribue à la transformation du fonctionnement de l'État et des carrières politiques, avec le renforcement du poids des hauts fonctionnaires: les premiers gouvernements rassemblent des ministres techniciens avant que d'être membres d'un parti. La Constitution, rédigée en partie par des experts, est le symbole de la mise à l'écart du personnel politique traditionnel. Ce passage ne s'effectue pas sans mise en question de la légitimité politique de chacun. Les modernisateurs son stoppés dans leur élan avec le tournant conservateur de Pompidou après la tentative ratée de « nouvelle société » de Chaban-Delmas. La fin des « Trente Glorieuses » et la crise économique portent atteinte à la vision d'un appareil d'Etat jouant un rôle central d'incitation et de concertation, tandis que les nouvelles générations de hauts fonctionnaires s'invitent dans de prestigieux rôles économiques, politiques et administratifs. Malgré leur souci initial de débarrasser le gouvernement de « calculs » politiques et de pouvoir mener la politique « scientifique » de la haute fonction publique, le soutien des modernisateurs favorise sur le long terme une politisation de cette dernière. La Ve République voit croître le poids de la haute fonction publique en même temps que celui des cabinets ministériels qui jouent progressivement un rôle important dans la conduite des affaires, ils sélectionnent et achèvent de former les élites. La Ve République se traduit donc par une « fonctionnarisation » de la vie politique, de par l'accession à d'importants portefeuilles de fonctionnaires qui passent par un cabinet ministériel puis obtiennent un mandat électoral et/ou occupent une fonction de direction dans un parti politique avant d'être nommé au gouvernement, rivalisant ainsi avec les ministres purement techniciens. Les périodes d'alternance sont caractérisées par un changement des titulaires des emplois supérieurs de l'Etat ou du secteur public.

II/ Un parlementarisme « rationalisé » Au niveau du droit constitutionnel, la Ve République est un régime parlementaire. Le

gouvernement est responsable devant l'Assemblée nationale, en contrepartie, le président de la République peut décider de la dissoudre. Les constituants ont cherché à limiter l'emprise du Parlement sur l'action gouvernementale afin de rendre le pouvoir exécutif plus efficace. Le bicaméralisme de la Ve République est inégalitaire: le Sénat ne peut bloquer indéfiniment une loi puisque le gouvernement peut décider de donner le dernier mot à l'Assemblée, et sa vocation de « grand conseil des communes de France » paraît obsolète avec les lois de décentralisation. Cependant il dispose d'un droit d'opposition avec la saisie du Conseil constitutionnel et ne peut être dissout. Les constituants ont de plus interdit le cumul des mandats ministériels et parlementaires, allant ainsi à l'encontre de la tradition parlementaire, et légitimant la

nominationde ministres « techniciens ». Ils ont également alourdi la procédure de censure du gouvernement, ce qui permet à ce dernier de mener à bien sa politique même en l'absence d'une majorité le soutenant solidement, cas jusqu'alors fréquent. Le « fait majoritaire » voulu par les constituants se transforme par la suite en effacement du Parlement devant des gouvernements assurés d'un soutien presque indéfectible. Celui-ci contrôle désormais les étapes du processus législatif et la capacité d'initiative des parlementaires est réduite. Une des innovations de la Constitution de 1958 est la distinction entre deux domaines normatifs: celui de la loi à la charge du Parlement, le domaine réglementaire au gouvernement. Le Parlement ne peut intervenir que dans des matières limitativement définies par la Constitution, le reste revenant exclusivement au domaine réglementaire, qui devient un pouvoir autonome. A travers le système des ordonnances, le gouvernement peut également -pour une durée limitée - empiéter largement sur le domaine de la loi. Le traditionnel contrôle budgétaire parlementaire est réduit au simple examen du projet du gouvernement, le Parlement ne pouvant plus baisser les impôts ni augmenter les dépenses de l'Etat d'après l'article 40. Le Parlement est aussi limité par l'institution du référendum législatif, qui propose de contourner son autorité normative. Il est au départ utilisé comme un moyen d'affirmer la suprématie présidentielle dans une logique de plébiscite par de Gaulle. Les échecs qui suivirent montrent le caractère délicat et peu maniable de cette arme.

Le Parlement occupe une position subordonnée dans le processus législatif: il n'a pas la maîtrise de son calendrier, la fixation des ordres du jour lui est imposée par le gouvernement. De plus les commissions parlementaires ne peuvent modifier le projet de loi posé par le gouvernement: elle conclut soit à son adoption, soit à son rejet complet -cas improbable, le gouvernement n'aurait alors pas de majorité- soit propose une liste d'amendements. Le gouvernement maîtrise également les relations entre les deux chambres. En cas de désaccord persistant, il a la capacité de réunir une commission mixte paritaire et conserve le contrôle quel que soit le résultat de cette concertation. Le Conseil constitutionnel est un autre moyen de rationalisation du parlementarisme: aujourd'hui défenseur des libertés publiques et garant de l'Etat de droit, il est à l'origine créé afin de contraindre le Parlement à rester dans le cadre de son domaine normatif. Il contrôle automatiquement les lois organiques et les règlements intérieurs des assemblées ce qui est contraire à la tradition parlementaire. Au départ protecteur de l'exécutif, le « fait majoritaire » et la congruence de vues entre l'Assemblée et le gouvernement qui fait que celui-ci la laisse empiéter sur le domaine réglementaire, le Conseil constitutionnel se retourne progressivement contre lui. Il a permis l'extension du domaine de la loi en vertu de la pratique d'une jurisprudence élargie lorsque le gouvernement ne s'oppose pas explicitement à une loi qui se situe dans le domaine réglementaire. L'extension du domaine de la loi signifie l'extension des pouvoirs de ce Conseil: la stricte arborescence de 1958 a été assouplie par la pratique et par les interprétations différentes de la Constitution puis du bloc de constitutionnalité qui comprend en plus de la Constitution de 1958 le préambule de celle de 1946, la déclaration des droits de 1789 et les lois fondamentales de la IIIe République, depuis 1971. La saisine du Conseil constitutionnel est limitée à l'initiative du Premier ministre, du président de la République et des deux chambres. Il passe du contrôle externe de le loi à son investigation interne pour déclarer sa conformité. En 1974, Giscard d'Estaing élargit la saisine du Conseil à un groupe de 60 personnes de l'une des deux chambres. La portée de cette réforme est négligée dans l'immédiat, mais s'avère intéressante lors des périodes de cohabitation ou quand la majorité est fragile.

La Ve République est un régime parlementaire: le gouvernement est responsable devant l'Assemblée. Le Premier ministre a la capacité d'engager la responsabilité de son gouvernement quand il le souhaite, et cette procédure n'a rien d'obligatoire après une investiture. Le vote de confiance lui est acquis à la majorité des votants et non des membres de l'Assemblée. Cependant, le vote de confiance perd de son importance du fait de la primauté accordée à la confiance du président, hors cohabitation. La procédure de censure est beaucoup plus compliquée, avec un nombre minimum de députés qui n'en peuvent signer qu'un nombre limité. Actuellement elle sert moins à tenter de renverser le gouvernement qu'à mettre en évidence un désaccord de l'opposition. Grâce à l'article 49.3, le Premier ministre peut engager la responsabilité du gouvernement sur un texte. Si dans les vingt-quatre heures aucune motion de censure n'est déposée, le texte est considéré comme adopté, sans vote. Dans le cas contraire si la motion de censure est votée à la majorité le Premier ministre doit présenter la démission du gouvernement au président. S'il utilise simultanément l'article 45 qui lui autorise de passer outre l'avis du Sénat, le gouvernement peut donc faire adopter une loi qui n'a pas été formellement votée par quelqu'un. Le plus souvent l'article 49.3 est utilisé pour « discipliner » sa propre majorité.

III/ Le déséquilibre présidentialisteThéoriquement le Premier ministre est le chef indiscutable de l'exécutif, même si le

président est dans la pratique et la bouche du général de Gaulle le garant de l'autorité indivisible de l'Etat. On peut donc se demander qui gouverne réellement. Le président défend son « domaine réservé » -défense, affaires étrangères et institutions- qui devient le noyau dur de la compétence présidentielle. Cependant la Constitution se prête à plusieurs interprétations, la pratique gaullienne favorisant la lecture présidentialiste. Elle attribue au président des pouvoirs étendus, certains ne nécessitant même aucun contreseing ministériel, ce qui constitue une innovation importante. De plus le président n'est pas pénalement responsable. Le rôle du président est appréhendé comme celui d'un arbitre entre le gouvernement et l'Assemblée, comme un gardien de la Constitution ou comme ultime recours en cas de crise grave. Malgré les différences juridiques de compétences entre lui et le Premier ministre, le président est aussi associé à l'activité gouvernementale.

Il participe activement le conseil des ministres, et en fixe conjointement avec le Premier ministre l'ordre du jour. Il y signe également les décrets et ordonnances qui y sont délibérés. Pour ce qui est des nominations importantes, il ne peut décider seul mais le gouvernement ne peut rien faire sans son accord. En revanche il décide seul, sans aval parlementaire, du nom du Premier ministre. Quant aux autres ministres, ils sont nommés par le président sur proposition de ce dernier. De façon générale, la composition du gouvernement reflète des équilibres partisans, soit au sein de la majorité parlementaire, soit au sein du parti dominant la majorité: la liberté de décision du président est tempérée par les contraintes du système de partis sur lequel il s'appuie, contrecarrant ainsi la volonté gaullienne d'indépendance vis-à-vis de ces derniers. S'il nomme le Premier ministre, le président ne peut pas le renvoyer: cette possibilité est réservée au Parlement. Cependant la confiance du président est la plus importante pour un ministre car dans la pratique, il s'octroie le droit d'exiger une démission hors contrainte électorale.

Le président a la droit de dissoudre l'Assemblée, afin de pouvoir régler un conflit entre le Parlement et le gouvernement. Cet outil revêt une portée très symbolique, et un arbitrage partisan dans un système où les rapports de force au sein d'un exécutif bicéphale dépendent des rapports de force au sein du Parlement. Pour justifier la prééminence présidentielle, on évoque souvent l'étendue des compétences qui lui sont dévolues par la Constitution, l'instauration de son élection au suffrage universel, l'utilisation du scrutin majoritaire aux législatives en plus des mécanismes de « rationalisation » du parlementarisme. Combinées, elles assurent cette prééminence, prises individuellement, ces variables voient leurs effets potentiels limités. Elles commencent néanmoins à être remises en question par l'apparition d'élections nationales au scrutin proportionnel. Les cohabitations entraînent périodiquement une « soumission tribunicienne » du président. Enfin l'atomisation partisane complique le jeu du fait majoritaire qui a mené progressivement à la bipolarisation de la vie politique.

Les modernisateurs du lendemain de la guerre ont combattu afin qu'émerge un régime présidentialiste. Cela dépend de l'acceptation par la gauche de ce rôle prédominant du président, qui est réellement admis avec l'accession de Mitterrand: la gauche accepte le régime au fur et à mesure qu'elle se rapproche du pouvoir, agissant ainsi comme tous les détenteurs de positions dominées et qui cherche à transformer à leur avantage les rapports de force. La capacité du scrutin majoritaire à dégager une majorité claire n'est pas évidente: il faut pour cela que les hommes politiques s'accordent pour former des camps cohérents et organisés. Il apparaît qu'ils ont besoin de ressources sociales et matérielles et que les partis représentent une part croissante du volume des ressources investies dans l'action politique, entraînant une plus grande dépendance des élus à leur égard. Le nombre d'élus sans étiquette tend à diminuer: face au rassemblement de la gauche pour plus de présence, la droite se réunit elle aussi pour se maintenir. Cette politisation ou partisation de la vie politique se traduit par un accroissement des investissements, notamment matériels, et du coût de la vie politique elle-même, ce qui conduit à une nationalisation des pratiques politiques. Depuis les années 1980, la vie politique est appréhendée comme un combat majoritarisé.

Ce phénomène est accentué par la médiatisation croissante de la politique, ainsi que par l'émergence des sondages, qui en favorisent une certaine homogénéisation, une lecture binaire, et rythment au niveau national la compétition. Les médias proposent, surtout la télévision, une relation directe entre le pouvoir et les citoyens, et une personnification de la compétition politique. Les élections, présidentielles en particulier, sont l'occasion de rassemblements et d'espoirs soulevés et nourris pendant la campagne: le candidat s'engage généralement à tenir de grandes promesses,

promesses souvent irrationnelles, mais qui montrent le caractère charismatique de la fonction. Le président est en France privilégié relativement à la plupart des autres chefs d'Etats démocratiques: il est le seul à disposer de pouvoirs aussi étendus tout en étant juridiquement irresponsable. De même il n'y a pas de régime parlementaire où le chef réel de l'exécutif puisse dissoudre l'assemblée législative sans mettre en péril son propre mandat. Cela semble remettre en cause le caractère démocratique du régime, ainsi que la joute médiatique qui se substitue à la délibération des représentants du peuple, la langue de bois qui se pratique durant la campagne en évitant les vrais débats pour progresser dans les sondages. Oint de la légitimité du suffrage, le président n'a de comptes à rendre à personne. Dans le même temps on assiste à une désaffection croissante de la scène électorale: les taux d'abstention s'élèvent, ce qui pose la question de la représentativité réelle des élus. Alors que les partis sont devenus des machines professionnalisées orientée vers la promotion d'un candidat, ils ne parviennent pas à rassembler le corps électoral.

Si le régime semble fragilisé par cette désaffection, la référence à l'opinion publique au travers des sondages est constante. Elle ne constitue pourtant qu'un maigre substitut au contrôle de l'exécutif. Pour remédier à cela, certains proposent de donner un plus grand rôle au Conseil constitutionnel, mais confier les valeurs démocratiques à petit groupe d'individus semble une aberration.

IV/ La Ve République saisie par son droit ?Le conseil constitutionnel, élément novateur de la Constitution, très controversé pendant de

nombreuses années, devient un élément fondamental en tant que juridiction et non plus en protecteur de l'exécutif. Il prend aujourd'hui en compte les minorités parlementaires, les droits de l'homme, et est le garant de l'État de droit. Actuellement les observateurs s'accordent à dire que la politique est « saisie » par le droit. Le droit constitutionnel, d'abord méprisé, se popularise avec la transformation doctrinale du Conseil constitutionnel, avec l'apparition de juges constitutionnels. Au niveau européen, la discipline devient non plus un moyen de rationaliser le parlementarisme, mais une défense des droits de l'homme et des libertés publiques, avec l'intervention de spécialistes plutôt que des seules controverses politiques dépourvue de rigueur juridique et dotées de positions partisanes. Le contrôle de constitutionnalité s'en trouve transformé, et le Conseil devient un élément central des rapports entre l'État et les citoyens qu'il protège des débordements du pouvoir.

La thématique de l'État de droit se diffuse; elle représente une nouvelle façon de de penser la légitimité du politique qui subordonne la définition de l'intérêt général à sa régularité juridique et constitutionnelle. Cela est permis par l'acceptation de la Constitution par les partis politiques, et les réflexions intellectuelles de l'après-68 sur les totalitarismes notamment. La saisine du Conseil s'ouvre en 1974. Il devient un véritable organe politique en contrôlant la constitutionnalité du contenu d'une loi à partir de textes parfois fortement teintés d'idéologie, comme la Déclaration des droits de 1789 ou le préambule de la Constitution de 1946, et qui parfois se contredisent. Le recours au Conseil devient un instrument politique afin de contester le gouvernement. Si le processus législatif défini dans la Constitution ne prête pas à confusion, le respect des libertés fondamentales est plus délicat à interpréter, mais il est essentiel pour déterminer la conformité d'une loi. L'opposition parlementaire cherche à obtenir du Conseil ce qu'elle ne peut obtenir de la procédure législative. Ses décisions sont animées par le souci d'en atténuer une lecture politique et de réaffirmer par là sa neutralité. Elles traduisent une certaine interprétation de la Constitution qui peut ouvrir à d'autres saisines, même si le Conseil se doit d'apparaître comme un interprète impartial du texte, et ne doit donc pas inventer de règles.

La jurisprudence constitutionnelle ne produit pas seulement de nouvelles contraintes, elle ouvre l'espace à de nouvelles pratiques politiques qui peuvent s'avérer dangereuses. La liberté d'action du Conseil est limitée: plus il fonctionne, plus il est prisonnier de ses décisions antérieures et plus il est soumis au regard de la critique. La légitimité d'une cour juridictionnelle est en balance avec la légitimité politique issue du suffrage. Le Conseil n'est pas un contre-pouvoir: il fait partie intégrante d'une relation de pouvoir dans laquelle il est normalement amené à défendre ses intérêts.