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FONDS AFRICAIN DE DEVELOPPEMENT
PROJET : PROJET D’APPUI A LA GOUVERNANCE
INSTITUTIONNELLE (PAGI)
PAYS : MADAGASCAR
RAPPORT D’EVALUATION DE PROJET
Date : Juin 2013
DEPARTEMENT/OSGE/GECL
Août 2013
Equipe
d’évaluation
Directrice régionale : Mme M. KANGA, ORCE
Directeur sectoriel : M. I. LOBE NDOUMBE, OSGE
Chef de division : M. J. MUKETE, OSGE.2
Chef d’équipe : M. L. BASSOLE, OSGE.2
TABLE DES MATIERES
I. ORIENTATION STRATÉGIQUE ET JUSTIFICATION ............................................ 1
1.1 Liens du projet avec la stratégie et les objectifs du pays .............................................. 1
1.2 Justification de l’intervention de la Banque ................................................................. 2
1.3 Coordination des interventions des partenaires techniques et financiers ..................... 4
II. DESCRIPTION DU PROJET .......................................................................................... 5
2.1 Composantes du projet ................................................................................................. 5
2.2 Solutions techniques retenues et solutions de substitution étudiées ............................. 7
2.3 Type de projet ............................................................................................................... 7
2.4 Coût du projet et modalités de financement ................................................................. 7
2.5 Région et bénéficiaires visés par le projet .................................................................... 9
2.6 Approche participative pour l’identification, la conception et la mise en œuvre du
projet ............................................................................................................................. 9
2.7 Prise en compte de l’expérience du Groupe de la Banque et des enseignements tirés
dans la conception du projet ........................................................................................ 10
2.8 Indicateurs clés de performance ................................................................................. 11
III. FAISABILITÉ DU PROJET .......................................................................................... 11
3.1. Performance économique et financière ...................................................................... 11
3.2. Impacts environnementaux et sociaux ........................................................................ 11
IV. EXÉCUTION DU PROJET ............................................................................................ 12
4.1. Modalités de mise en œuvre ....................................................................................... 12
4.2. Suivi et évaluation ...................................................................................................... 13
4.3. Gouvernance ............................................................................................................... 14
4.4. Soutenabilité ............................................................................................................... 14
4.5. Gestion des risques ..................................................................................................... 15
4.6. Développement des connaissances ............................................................................. 15
V. INSTRUMENT JURIDIQUE ET AUTORITE LEGALE ........................................... 16
5.1. Instrument juridique .................................................................................................... 16
5.2. Conditions liées à l’intervention de la Banque ........................................................... 16
5.3. Conformité avec les politiques de la Banque ............................................................. 16
VI. RECOMMANDATION ................................................................................................... 16
LISTE DES TABLEAUX
Tableau 1 : Interventions des donateurs dans les domaines couverts par le projet
Tableau 2 : Composantes et sous-composantes du projet
Tableau 3 : Estimation du coût du projet par composante
Tableau 4 : Sources de financement
Tableau 5 : Coût du projet par catégorie de dépense en milliers d’UC
Tableau 6 : Calendrier des dépenses par composante
Tableau 7 : Calendrier des dépenses par catégories en milliers d’UC
Tableau 8 : Enseignements tirés des précédents projets d’appui institutionnel
Tableau 9 : Étapes importantes dans l’exécution du PAGI.
Tableau 10 : Risques et mesures d’atténuation
LISTE DES ANNEXES
Annexe I : Indicateurs socio-économiques comparatifs du Pays
Annexe II : Tableau du portefeuille de la BAD dans le pays
Annexe III : Carte de la zone du projet
LISTE DES ANNEXES TECHNIQUES
Annexe Technique A – Agenda de développement du pays, aperçu du secteur et contexte
de l’opération
A1. – Agenda de développement du pays
A2. – Aperçu du secteur
A3. – Assistance technique des bailleurs dans le domaine des finances publiques
A4. – Leçons tirées de la mise en œuvre des projets d’appui institutionnel
Annexe Technique B – Soutien des arguments clés du rapport
B1. – Coûts détaillés du projet
B2. – Disposition d’exécution
B3. – Gestion financière et dispositions de décaissement
B4. – Dispositions de passation de marchés
B5 – Analyse environnementale et sociale
Annexe C – Autres Annexes Techniques
C1. – Description détaillée des activités du projet
i
Équivalences monétaires
mai 2013
Unité monétaire de Madagascar = Ariary
1 Unité de compte (UC) 3 346,97 Ariary
1 Unité de compte 1,51 USD
1 Unité de compte 1,15 Euros
1 Dollars des États-Unis (USD) 2 218,00 Ariary
I Euro 2899,33 Ariary
Année Fiscale
Janvier - Décembre
Liste d’abréviations
ARMP Autorité de régulation des marchés publics
BAD Banque africaine de développement
BdG Bureau de gestion unique
BIANCO Bureau indépendant anti-corruption
BM Banque mondiale
CdC Cour des comptes
CEP Cellule d’exécution du projet
CNUCED Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement
COS Comité d’orientation et suivi
CSI Conseil pour la sauvegarde de l’intégrité
DBIV Direction de la Brigade d’inspection et de vérification
DGB Direction générale du budget
DGCF Direction générale du contrôle financier
DGI Direction générale des impôts
DGT Direction générale du trésor
DRG Direction du renforcement de la gouvernance
DSP Document de stratégie pays
DSRP Document de stratégie de réduction de la pauvreté
EARC East Africa Resource Center (Bureau régional de la Banque pour l’Afrique de l’Est)
EITI Extractive Industries Transparency Initiative (Initiative de transparence dans les industries extractives)
FAD Fond africain de développement
FMI Fonds monétaire international
GFP Gestion des finances publiques
MAP Madagascar Action Plan (Plan d’action de Madagascar)
MDV Moyens de vérification
MFB Ministère des Finances et du Budget
MGFO Bureau de la Banque à Madagascar
N/A Non applicable
ORDSEC Ordonnateur secondaire
PAGI Projet d’appui à la gouvernance institutionnelle
PEFA Public Expenditure and Financial Assessment (Evaluation fiduciaire et des dépenses publiques)
PGDI Projet d’appui à la gouvernance et au développement institutionnel
PIB Produit intérieur brut
PREA Programme de réformes pour l’efficacité de l’administration
PRIBG Projet de renforcement institutionnel visant la bonne gouvernance
PTF Partenaires techniques et financiers
RAP Rapport d’achèvement du projet
SADC Southern African Développent Community (Communauté de développement de l’Afrique australe)
SIGFP Système intégré de gestion des finances publiques
TI Transparency International
UC Unité de compte
ii
INFORMATIONS RELATIVES AU PRÊTS/DON
Fiche du client
EMPRUNTEUR : République de Madagascar
ORGANE D’EXECUTION : Primature, Programme de réforme pour l’efficacité
de l’administration (PREA)
Plan de Financement
Source Montant
(en millions d’UC) Instrument
FAD (y compris réutilisation du
solde d’annulation de prêt : 0,97
millions d’UC)
4,320 Prêt
FAD (réutilisation de reliquat
d’annulation don) 0,180 Don
Gouvernement 0,318
Montant total 4,818 Prêt/Don
Importantes informations financières du FAD
* relatif aux
prêts FAD
Chronogramme –
Principales
étapes (prévues)
Activités Dates
Préparation Octobre 2012
Évaluation Avril-Mai 2013
Négociation Juillet 2013
Approbation du projet Septembre 2013
Entrée en vigueur Décembre 2013
Revue à mi-parcours Juin 2015
Achèvement du projet Décembre 2016
Dernier décaissement Mars 2017
Monnaie du prêt / don UC
Type d’intérêts* Sans Objet
Marge du taux d’intérêt* Sans objet
Commission d’engagement* 0,5% (5 point de base)
Autres frais* 0,75% (commission de
service)
Échéance 50 ans
Différé d’amortissement 10 ans
VAN (scénario de base) Non Applicable (NA)
TRE (scénario de base) NA
iii
RESUME DU PROJET
Aperçu
général du
projet
Titre du Projet:Projet d’Appui à la Gouvernance Institutionnelle (PAGI)
Portée géographique: Territoire national
Calendrier général : 36 mois, du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2016
Financement: 4,818 millions d’UC (FAD : 4,5 millions d’UC, contrepartie nationale : 0,318
millions d’UC)
Instrument opérationnel: Projet d’appui institutionnel.
Résultats attendus : les principaux résultats recherchés par le PAGI sont : (i) un meilleur
cadre de mobilisation des ressources publiques conduisant à une augmentation des recettes
fiscales de 10,9% en 2012 à 13% du PIB en 2016; (ii) un renforcement des systèmes de
contrôle interne et externe ; (iii) un renforcement des structures de lutte contre la
corruption; et (iv) la promotion de la transparence dans la gestion des industries extractives
à Madagascar.
Bénéficiaires directs du projet : les institutions intervenant dans la gestion des finances
publiques, notamment la DGB, la DGD, la DGI, la DGT, la DGCF, l’ARMP, la Cour des
Comptes, le BIANCO, le ministère des mines, et le Secrétariat Exécutif de l’ITIE.
Évaluation
des besoins
et
pertinence
Madagascar traverse une crise politique prolongée qui a fragilisé les institutions et qui a eu
pour conséquence une détérioration de la gestion des finances publiques (GFP) et de la
gouvernance. L’objectif du PAGI est de contribuer à la restauration des capacités
matérielles, techniques et humaines en matière de mobilisation des ressources publiques, du
contrôle des dépenses, de la lutte contre la corruption et de la gouvernance dans le secteur
extractif. Ainsi, la justification du projet peut être située dans le contexte plus large de
l’appui aux efforts déployés par Madagascar pour promouvoir la croissance et la réduction
de la pauvreté, à travers l’amélioration de la gouvernance notamment, dans la gestion des
ressources publiques. Les finances publiques malgaches sont confrontées à plusieurs défis
dont : la faible mobilisation des ressources publiques (la pression fiscale est passée d’une
moyenne de 11,8% entre 2004-2008 à 10,9% en 2012), la faible décentralisation et
déconcentration de la gestion budgétaire, le faible contrôle interne et externe de la gestion
du budget de l’État, les conflits d’intérêts, la corruption, le faible niveau de ressources
fiscales, le trafic illicite, les fraudes ainsi que la gestion peu transparente et efficace des
ressources du secteur extractif.
Valeur
ajoutée de
la Banque
Le projet vise à aider le Gouvernement, à mettre graduellement fin à la dégradation de la
situation en matière de gestion des finances publiques dans le but de contribuer au
rétablissement des acquis des précédentes interventions. Cette opération, s’inscrit
également dans le cadre de l’effort concerté des partenaires au développement à préparer
les conditions pour une reprise rapide et efficace des appuis financiers, en réponse aux
différents défis en matière de développement. La Banque a acquis des connaissances et une
expérience considérables sur les difficultés auxquelles est confrontée l’économie malgache
à travers ses interventions précédentes, telles que le PRIBG. La présence de la Banque sur
le terrain est aussi un atout important qui lui permet de participer pleinement au dialogue
avec les autorités sur l’amélioration de la GFP et de la gouvernance du secteur extractif.
Gestion du
savoir
Le projet contribuera au développement institutionnel et au renforcement des connaissances
à Madagascar, particulièrement dans les domaines de la gestion des finances publiques et
de la gouvernance. Des connaissances seront acquises grâce au transfert des compétences
des conseillers et des consultants au personnel des institutions bénéficiaires. En plus de
cela, les différentes plateformes de données et d’information et les manuels aux utilisateurs,
et les divers formations et ateliers contribueront aussi à une gestion du savoir. Le projet
financera un projet pilote portant sur la généralisation de l’adressage à l’ensemble de la
ville de Tuléar, des auto-évaluations PEFA et des études. Des manuels de procédures dans
plusieurs domaines de la GFP seront également produits. Les connaissances acquises grâce
à ce projet seront également mises en valeur grâce à un système de suivi-évaluation
rigoureux des produits et réalisations attendus, et aux missions de supervision et de rapport
d’achèvement de projet.
iv
Cadre logique axé sur les résultats
Pays et titre du projet : Madagascar – Projet d’appui à la gouvernance institutionnelle (PAGI)
But du projet : Contribuer à restaurer les capacités institutionnelles pour une meilleure mobilisation des ressources publiques, un renforcement de la
gouvernance financière, et une transparence dans le secteur extractif
CHAÎNE DES RÉSULTATS INDICATEURS DE PERFORMANCE
MDV.
RISQUES/M
ESURES
D’ATTÉNU
ATION Indicateur (y compris les ISC) Sit. de réf. Cible
IMP
AC
T
Impact : Les capacités de
gestion économique et de
contrôle sont renforcées et
contribuent à l’amélioration
de la gouvernance
institutionnelle
Taux de Croissance Economique (PIB) 1,9% (2012) 4% (2018) BAD,
Rapport Mo-
Ibrahim
Score Mo-Ibrahim « rendre compte » et
« gestion publique »
51,7/55,5
(2012) 54/58 (2018)
Effet I: La mobilisation des
ressources publiques et les
systèmes de contrôles sont
améliorées
Recettes fiscales (% du PIB) 10,9% (2012) 13% (2016)
Rapports du
PREA sur
l’exécution
du projet;
MFB,
autoévaluati
on PEFA,
Cour des
Comptes,
Bianco, TI et
ITIE
Risque # 1 :
Politique et
Institutionnel
: La
dégradation
de la situation
politique, la
fragilité
institutionnell
e et les chocs
économiques
concourent a
un risque
politique et
économique.
Mesures
d’atténuation
: Les activités
du projet
visant à
renforcer la
gouvernance
et les
capacités ; les
perspectives
d’organisation
d’élections en
2013 permett
ent d’atténuer
ce risque.
Risque # 2 :
Opérationnel
:
L’insuffisance
des capacités
institutionnell
es implique
un risque de
retard dans la
mise en œuvre
du projet et un
risque de
coordination
insuffisante
entre les
interventions
des PTF.
Mesures
d’atténuation
: Les activités
de formations
prévues par le
Nombre de nouveaux contribuables identifiés 4 500 (2012)
10 000 nouveaux
contribuables (cumulés
2013-16)
Temps de transmission au Parlement des
projets de LdR après réception par la Cour des
Comptes du projet de LdR (nombre de mois)
(*)
délai
supérieur à 24
mois (2006)
Temps de transmission au
Parlement inférieur à 15
mois d’ici 2016
Effet II : La lutte contre la
corruption et la
transparence dans le secteur
extractif est renforcé
PEFA : PI-21-i et ii) Efficacité du système de
vérification interne
PI-21 i : A et
ii : B (2008) P-21-i et ii: A (2016)
Index de perception de la corruption de
Transparency international 32 (2012) 36 (2016)
Statut de Madagascar dans le processus ITIE Candidat
suspendu
Conformité à ITIE en
2016
PR
OD
UIT
S
I. AMÉLIORATION DE LA MOBILISATION DES RESSOURCES PUBLIQUES ET DES SYSTÈMES DE CONTRÔLE
I.1. Amélioration du cadre de mobilisation des ressources publiques
(I.1.1.) Amélioration du
cadre de collecte des
recettes fiscales et
parafiscales
Études sur la mobilisation des recettes internes
et adressage de la ville de Tuléar Pas d’étude
Rapports et études
disponibles avant 2016 Rapport de
la DGI et du
MFB Nombre de centres fiscaux déconcentrés
opérationnels
Non
disponible 20 d’ici 2016
(I.1.2.) Amélioration du
cadre de collecte des
recettes douanières
Nombre de cadres formés en : lutte contre la
fraude, audit, contrôle, opérations douanières,
informatique, formation des formateurs,
gestion et sujets afférant, (dont % femmes)
50 cadres en
2011
150 cadres cumulés entre
2014 et 2016 dont 25%
de femmes
Rapport de
la DGD
I.2. Amélioration de la comptabilité et de la vérification des comptes
(I.2.1.) Amélioration du
système de comptabilité
publique
Étude de faisabilité sur la dématérialisation du
traitement des opérations comptables Pas d’étude
Rapport de l’étude de
faisabilité disponible
avant fin 2015 Rapports du
MFB et de la
DGT
Outils d’extraction et de sécurisation de
données comptables Néant
Outil en place et exploités
fin 2015
(I.2.2.) Amélioration du
système de la vérification
des comptes
Nombre de cadres de la DBIV formés en
normes internationales d’audit (dont %
femmes)
Pas de cadres
formés
15 cadres sont formés
dont 25% sont des
femmes en 2015.
I.3. Amélioration du contrôle interne et externe
(I.3.1.) Renforcement du
système de contrôle interne
de l’exécution budgétaire
Nombre de délégations du Contrôle Financier
opérationnelles
Non-
disponible
21 délégations ont été
équipées avant la fin du
projet Rapport
MFB et
DGCF
Nombre de cadres formés sur le service fait et
contrôle a posteriori, suivi évaluation, gestion
du changement (dont % femmes)
5 personnes 50 cadres formés en 2016
dont 25% femmes
Système de suivi-évaluation Néant Système en place au sein
du MFB d’ici 2015
(I.3.2.) Amélioration du
système de contrôle externe
Système informatique (module SIGFP) pour
préparer la loi de règlement Néant
Le système est en place
en 2015
Rapport
CDC
v
Nombre de cadres formés dans des domaines
pertinents au contrôle externe (dont des
formations par la CdC aux parlementaires)
(dont % femmes)
Néant 100 cadres formés (25%
de femmes) d’ici 2016
projet et
l’ancrage
institutionnel
et une
coordination
étroite entre
les PTF
Risque # 3 :
Fiduciaire
faiblesse des
moyens de
contrôle
interne et des
capacités de
passation des
marchés et de
GFP
augmentent
les risques
fiduciaires
Mesures
d’atténuation
: adoption
d’un manuel
de procédures,
audits
annuels,
supervisions
de la Banque
et l’emploi
des règles et
procédures de
la Banque. La
CEP, logée au
sein du PREA
et commune
au PGDI-II
Manuel de vérification des Établissements
Publics
Projet de
manuel
Manuel finalisé, validé et
employé d’ici 2015
(I.3.3.) Amélioration de la
transparence du dispositif
d'adjudication de marchés
publics
Rapport de contrôle a posteriori des marchés
publics
dernier
rapport date
de 2010
Minimum un rapport
finalisé et disponible en
2015 Rapports
ARMP Nombre d’autorités contractantes prévues par
le Code effectuant des saisies correctes sur
SIGMP
119 (2102) 834 en fin 2015 et 900 en
2016
II. RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET L’AMÉLIORATION DE LA TRANSPARENCE DANS LE SECTEUR EXTRACTIF
II.1. Renforcement de la lutte contre la corruption et la fraude
(II.1.1.) Renforcement de la
lutte contre la corruption
Nombre de personnes formées en techniques
d’investigation, et de prévention, en
informatique et en de lutte contre la corruption
(dont % femmes)
Néant 300 personnes formées
(25% de femmes)
Rapports
BIANCO Nombre de campagnes et % des entités
sensibilisées et mobilisées à l’adoption de la
culture d’intégrité et de transparence (ateliers,
campagnes audiovisuel et radio)
Néant 9/ 70% cumulés 2013-16
II.2. Amélioration de la transparence dans le secteur extractif
(II.2.1.) Renforcement de
l'information relative au
secteur minier
Dispositif de suivi statistique et système
d’information mis en place au Ministère des
Mines
Néant Dispositif en place et
fonctionnels en 2014 Observatoire
minier,
Ministère
des mines Nombre de cadres du ministère des mines
formés au système d’information (dont %
femmes)
Non-
disponible
100 cadres formés d’ici
2016 (25% de femmes)
(II.2.2.) Amélioration de la
transparence dans la
gouvernance du secteur
extractif
Nombre de personnes formées en ressources
extractives Néant
50 personnes entre 2014
et 2016 Rapports
secrétariat
EITI Nombre de campagnes de sensibilisation
(ateliers, campagnes radio, presse, TV) et de
communication sur les industries extractives
Néant
10 (cumulés entre 2013 et
2016) campagnes de
sensibilisation et de
communication réalisées
AC
TIV
ITÉ
S C
LÉ
S
ACTIVITES RESSOURCES
Composante I (Cf. Matrice des activités, Annexe Technique C1)
- Activités d’assistance technique : mise à disposition d’experts nationaux et internationaux et de cabinets
d’études dans les Directions générales suivantes : Impôts, Douanes, Budget, Trésor, Contrôle financier ; et à la
direction du renforcement de la gouvernance, à la Cour des Comptes et l’Autorité de régulation des marchés
publics.
- Activités de renforcement de capacités humaines : formation pour toutes les structures précitées.
- Activités de renforcement de capacités matérielles : équipement informatique, roulant et bureautique pour
toutes structures précitées
Composante II (Cf. Matrice des activités, Annexe TechniqueC1)
- Activités d’assistance technique : mise à disposition d’experts nationaux et internationaux et de cabinets
d’études au BIANCO, à l’observatoire des mines et au secrétariat de l’ITIE.
- Activités de renforcement de capacités humaines : formation dans toutes les structures précitées
- Activités de renforcement de capacités matérielles : équipement informatique et bureautique dans toutes les
structures précitées
Ressources :
Composante I : 3,134
millions UC
Composante II : 1,203
million UC
Composante III : 0,481
million UC
Coût Total : 4,818 millions
UC
(*) : Indicateur clés du secteur (ISC)
vi
Calendrier Prévisionnel d’Exécution du Projet
Annees
Activites/Mois J A S O N D J F M A M J J A S O N D J F M A M J J A S O N D J F M A M J J A S O N D
Prealables au demarrage
Presentation au Conseil
Entrée en vigueur du Don
Entrée en vigueur du Pret
Selection des autres membres du BdG
Mission de lancement du Projet
Equipements et fournitures
Appel d'offres equipements infor. et Bur.
Appel d'offres vehicules et autres roulants
Appel d'offre autres equipements
Livraison des biens
Services de Consultants
Preparation des DAO et consti. LR
Lancement des DAO, Analyse et attributions
Prestations des Consultants
Formations et Divers
Preparation des DAO et consti. LR
Lancement des DAO, Analyse et attributions
Prestations des Consultants
Depenses de fonctionnement
revue à mi-parcours
Suivi-évaluation
Audit
Audit annuel des comptes
Audit final des comptes
2013 2014 2015 2016
1
RAPPORT ET RECOMMANDATIONS DE LA DIRECTION AU CONSEIL
D’ADMINISTRATION CONCERNANT UNE PROPOSITION DE FINANCEMENT FAD EN
FAVEUR DU PROJET D’APPUI A LA GOUVERNANCE INSTITUTIONNELLE (PAGI)
La présente proposition soumise au Conseil par la Direction, porte sur l’octroi d’un montant de
4,5 millions d’UC, sur les ressources du FAD-12, à la République de Madagascar pour financer le
Projet d’appui à la gouvernance institutionnelle (PAGI). Ce financement FAD est composé comme
suit : un prêt de 4,32 million UC au titre du FAD-12 (incluant un solde d’annulation de prêts pour 0,97
million d’UC) et un don de 0,18 million UC suite à l’annulation d’un don. Il s’agit d’un appui
institutionnel destiné à aider à la restauration des capacités de mobilisation des ressources publiques et
de contrôle, de bonne gouvernance dans le secteur extractif, et de la préparation du réengagement des
partenaires techniques et financiers (PTF) après la crise politique et institutionnelle.
I. ORIENTATION STRATÉGIQUE ET JUSTIFICATION
1.1 Liens du projet avec la stratégie et les objectifs du pays
1.1.1. La stratégie nationale de développement (Madagascar Action Plan) qui couvrait la période
2007-2012 mettait un accent particulier sur l’amélioration de la gouvernance, dont le
renforcement de la gestion des finances publiques (GFP) et la lutte contre la corruption. Cette
stratégie ayant expirée, l’élaboration d’une nouvelle stratégie nationale sera assurée par les nouvelles
autorités issues des prochaines élections qui pourraient être organisées avant la fin de l’année 2013. .
1.1.2. Actuellement, malgré l’absence d’une stratégie nationale de développement formellement
adoptée par le Gouvernement, les autorités accordent une priorité importante à la bonne
gouvernance et à la transparence dans l’exercice de l’action publique. Ainsi, la mise en œuvre de la
Politique nationale de bonne gouvernance adoptée en 2006 suit son cours. En effet, les travaux du
Programme de réformes pour l’efficacité de l’administration (PREA) ainsi que ceux du Comité pour la
sauvegarde de l’intégrité (CSI), mis en place par ladite Politique, continuent. Madagascar s’est doté
aussi d’une Stratégie nationale de lutte contre la corruption adoptée en 2004 dont la mise en œuvre
confiée au Bureau indépendant anti-corruption (BIANCO) se poursuit. Cette stratégie vise à réduire la
corruption de façon sensible et significative à Madagascar à l’horizon 2015. En outre, lors d’un atelier
gouvernemental sur la Gouvernance Publique en janvier 2012, les autorités ont réaffirmé la nécessité de
la bonne gouvernance notamment dans le domaine de la GFP.
1.1.3. Le Ministère des finances et du budget (MFB) prépare un plan d’action à court - moyen
terme en vue de l’amélioration de la GFP. Ce plan d’action met l’accent sur les activités prioritaires
ayant un effet important sur l’amélioration de la bonne gouvernance financière et économique et vise à
consolider les acquis en matière de gestion des finances publiques. Le PAGI entend soutenir le MFB
dans la préparation de ce plan d’action. Ainsi, le présent projet est aligné avec la Politique nationale de
bonne gouvernance, la Stratégie nationale de lutte contre la corruption et les activités prioritaires du
plan d’action portant sur l’amélioration de la GFP qui est en cours de préparation et est en conséquence
en phase avec les priorités du pays.
1.1.4. Le projet est aligné sur la stratégie de la Banque pour Madagascar. Le Document de stratégie
pays (DSP)1, qui a été prorogé jusqu’en 2013, comporte deux piliers : l’amélioration des infrastructures
(Pilier 1) ; et l’amélioration de la gouvernance (Pilier 2). Les objectifs du DSP sont : (i) contribuer à
réduire la fragilité du pays et la vulnérabilité des populations en apportant une réponse à certains
besoins pressants du pays, notamment en termes de réhabilitation des infrastructures de production et de
transport ; (ii) renforcer la gestion des finances publiques, la lutte contre la corruption et les trafics
illicites; et (iii) préparer un réengagement plus rapide de la Banque en cas de normalisation de la
1 Rapport combiné de revue de portefeuille et d’extension du document de stratégie pays 2012-2013 (ADF/BD/WP/2012/32/Rev.1)
2
situation politique, à travers la réalisation d’une série de travaux analytiques et de préparation de
projets. Il est notamment prévu au titre du pilier II du DSP, un appui institutionnel pour renforcer la
gouvernance économique et financière. Ainsi, le PAGI est entièrement aligné avec le DSP pour
Madagascar. La Stratégie décennale 2013-2022 de la Banque (approuvée en avril 2013) a entre autres,
pour priorités opérationnelles la gouvernance et la responsabilisation (y compris l’amélioration de la
GFP), la mobilisation des ressources et le renforcement des institutions qui appuient les processus de
reddition de compte. Le PAGI est en conséquence conforme à cette stratégie décennale de la Banque.
Enfin, le projet est en phase avec les priorités opérationnelles du FAD-12 qui insiste sur la promotion
d'une gouvernance financière et économique saine.
1.2 Justification de l’intervention de la Banque
1.2.1. Madagascar est confronté depuis 2009, à une crise politique avec des effets socio-
économiques néfastes importants. La médiation internationale a permis la signature par la quasi-totalité
des groupes politiques malgaches d’une feuille de route en septembre 2011. Ainsi les institutions de la
transition (Gouvernement, Parlement et Commission Electorale Indépendante) ont été mises en place et
les élections Présidentielle et Législatives pourraient être organisées avant la fin de l’année 2013. Sur le
plan économique, le taux de croissance qui était de 7,1% en 2008 s’est fortement contracté à -4,1% en
2009, suite au déclenchement de la crise qui a gravement paralysé l’appareil productif, puis s’est établi
en moyenne à 1,1% sur la période 2010-11. Avec un Indice de développement humain de 0,483 en 2012
(151ème sur 187 pays), le plus faible de ceux des pays de l’Océan indien (à l’exception de celui des
Comores), et 76% de la population vivant en dessous du seuil de la pauvreté en 2010, Madagascar a une
des incidences de la pauvreté parmi les plus élevée de l’Afrique Subsaharienne. Cette situation est la
suite de la crise politique qui a été accompagnée par une réduction de l’aide internationale de 40% entre
2009-2011 avec pour conséquence une chute considérable du budget de l’Etat. Le Gouvernement a été
ainsi contraint de mettre en œuvre une politique d’austérité budgétaire, qui lui a permis de contenir le
déficit budgétaire à 3,1% du PIB en 2012
1.2.2. Dans ce contexte, le projet vise à contribuer à relever un certain nombre de défis auxquels
est confronté le système de GFP et mis en évidence par les principales recommandations des dernières
études en la matière2 (voir annexe technique A2 sur l’aperçu sur le secteur). Ce faisant, la Banque
participera à la restauration graduelle des capacités en matière de GFP afin de permettre à l’État de jouer
pleinement son rôle économique et notamment lutter efficacement contre la pauvreté. En effet, depuis le
début de la crise politique en 2009, les recettes publiques ont baissé de 20% en termes réels. En outre, le
manque de crédibilité et de visibilité du Gouvernement limite ses capacités d’emprunt sur les marchés
financiers internationaux de capitaux privés. En plus de cette baisse des moyens financiers d’intervention
de l’État, la mauvaise qualité du suivi de l’exécution budgétaire et du contrôle des dépenses publiques ne
sont pas de nature à permettre une efficacité de la GFP.
1.2.3. En dépit des améliorations des performances des administrations fiscales (Direction
générale des impôts - DGI) et douanières (Direction générale des douanes - DGD), surtout en 2010,
le recouvrement des ressources publiques demeure faible. La pression fiscale qui est passée de 13%
en 2008 à 10,9% en 2012, demeure l’une des plus faibles de l’Afrique Subsaharienne. Le taux de
recouvrement de la Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) par exemple n’est que de 24% de son assiette
potentielle, alors qu’il atteint 78% et 47% respectivement à l’Ile Maurice, et au Sénégal. Au niveau du
cordon douanier, le taux de recouvrement des droits n’est que de 29% du montant potentiel qui aurait dû
être collecté sur les importations déclarées à Madagascar, alors qu’il atteint 41% au Mozambique, et 60%
2Banque mondiale (2011) Revue des dépenses publiques. Bitz Michael (2011), Evaluation de la mise en œuvre du système intégré de gestion des finances
publiques (SIGFP) malgaches, Rapport provisoire, Banque mondiale. Ibrahim, Mamane (2011), Mission d’évaluation de la gestion des finances publiques
malgaches, Banque mondiale, Rapport de la performance de la gestion des finances publiques en République de Madagascar, Mars 2008. Union européenne (2012), Evaluation de l’appui budgétaire et revue de la gestion des finances publiques et des secteurs santé et éducation – Madagascar : Actualisation de la
gestion des finances publiques et des analyses sectorielles santé et éducation, revue des critères d’éligibilité ; Rapport phase 2 (Synthèse du rapport
provisoire)
3
au Sénégal (Voir annexe technique C1 pour une présentation détaillée du contexte fiscal). La faiblesse de
cette capacité de mobilisation des ressources publiques s’explique notamment par: (i) l’existence d’un
certain nombre d’entreprises enregistrées, mais qui ne paient pas ou paient peu d’impôts, en raison des
faibles capacités de l’administration fiscale ; (ii) la sous-fiscalisation des grandes entreprises qui
représentent cependant les plus grands contribuables du pays ; et (iii) le comportement des contribuables
qui n’ont guère d’incitations à remplir leur devoir de citoyens, surtout que les risques de sanctions
demeurent extrêmement faibles. Enfin, l’insuffisance des capacités et des moyens logistiques des
institutions de GFP n’est pas de nature à favoriser la déconcentration et la décentralisation pour une
mobilisation plus grande des ressources publiques au niveau des régions.
1.2.4. Le système de contrôle est caractérisé par son inefficacité, les redondances des interventions
des organes concernés ainsi que l’absence du contrôle du service fait et des référentiels de prix. Le
manque de capacités humaines et matérielles limite aussi l’efficacité du système de contrôle. Si tous les
organes de contrôle interne mettent l’accent sur le contrôle de régularité des dépenses, aucun ne se
préoccupe du contrôle des résultats et des performances. Les faibles capacités des établissements publics,
voire l’absence de comptables dans certains de ces établissements et le manque de sanctions appropriées
pour les auteurs des malversations mises à jour par les contrôles de la Direction générale du contrôle
financier (DGCF), du Trésor et de l’Inspection générale, fragilisent le système.
1.2.5. Le contrôle externe reste peu efficace en dépit de quelques progrès illustrés notamment par
l’adoption des rapports sur les lois de règlement des exercices 2005 à 2006. Les institutions de
surveillance externe ne possèdent ni l’information, ni les outils pour l’analyser et le cas échéant pour
sanctionner les déviations. Le contrôle externe exercé par la Cour des comptes (CdC) est encore peu
efficace en raison de l’inapplication des mécanismes de sanction prévus par les textes. Faute de
production régulière de rapports de contrôle externe, le parlement n’exerce aucun contrôle. Aucune
vérification des comptes de gestion de l’administration centrale de l’État n’a été validée par l’Assemblée
nationale. Depuis 2008, l’Autorité de régulation des marchés publics (ARMP) publie systématiquement
l’information sur tous les marchés, ce qui se traduit par une diminution significative des marchés passés
de gré à gré entre 2008 et 2012 (soit de 25,% à 6,84% entre 2008 et 2012). Cependant, l’examen des
passations de marchés pour les travaux met en doute la qualité des contrôles effectués par l’ARMP ou,
tout au moins, sur l’information qu’elle publie sur son site internet.
1.2.6. Au plan de la gouvernance, les conflits d’intérêts, la corruption, les trafics illicites, la gestion
peu transparente et efficace des ressources du secteur minier constituent également des freins à la
promotion de la bonne gouvernance. Alors qu’il avait déjà perdu 13 points entre 2007 et 2010 dans le
classement de l’indice Mo Ibrahim de la gouvernance africaine, avec un indice de 46%, Madagascar est
classé 35ème
en 2011 contre 33ème
en 2010. Après avoir accédé au statut de pays candidat en février 2008,
Madagascar a été suspendu en octobre 2011 de l’initiative ITIE en attendant la normalisation de la
situation politique. Avec la crise politique, les occasions et les opportunités de corruption et d’infractions
assimilées se sont fortement développées en 2010 selon le BIANCO.
1.2.7. Ainsi, le projet va contribuer aux efforts des autorités malgaches à rétablir graduellement
les capacités en matière de GFP dans un contexte de crise politique prolongée qui a fragilisé les
institutions. La crise politique prolongée a fragilisé les institutions et détérioré la gouvernance à
Madagascar3. Dans ce contexte, plusieurs institutions malgaches tentent de mener des actions pour
améliorer la situation. La Banque, malgré ce contexte difficile, entend continuer à maintenir son rôle de
leadership en matière de gouvernance économique et financière. Cette opération, s’inscrit également dans
le cadre de l’effort concerté des partenaires au développement à préparer les conditions pour une reprise
rapide et efficace des appuis financiers en réponse aux différents défis en matière de développement.
3 “Madagascar vers un agenda de relance économique” juin 2010 et la revue des dépenses publiques réalisée par la Banque Mondiale en octobre 2011.
4
1.2.8. Aussi, l’expérience acquise par la Banque dans la mise œuvre de projets d’appui
institutionnels dans des contextes difficiles de fragilité des institutions lui confère un avantage
comparatif important justifiant son intervention à Madagascar. En effet, à travers ces opérations
dans les pays comme la Guinée, la Côte d’Ivoire, la Sierra Leone ou le Liberia, la Banque a acquis une
expérience dans la conception de ces opérations, dont l’objectif premier est la restauration des capacités
techniques, matérielles et humaines dans la gestion des finances publiques. Le PAGI est complémentaire
avec les autres interventions de la Banque à Madagascar, car à travers la restauration des capacités en
matière de mobilisation des recettes publiques, il contribuera à faciliter dans un premier temps la
mobilisation des différentes contreparties nationales en apport au financement de ces projets (par
exemple, le Projet de réhabilitation des infrastructures agricoles de la région du sud-ouest – contrepartie
nationale de 3,2 millions UC). Dans un deuxième temps, à travers la restauration des conditions de bonne
gouvernance et de transparence, le PAGI contribuera aussi indirectement à une meilleure gestion des
différents projets.
1.3 Coordination des interventions des partenaires techniques et financiers
1.3.1. En raison de la crise politique, les PTF ont suspendu une grande partie de leurs
interventions et présentement peu de bailleurs de fonds interviennent dans le secteur de la GFP. Le
cadre de partenariat qui était en place avant la crise a connu un ralentissement important dans son
fonctionnement. La Banque contribuera activement à la dynamisation du cadre de partenariat dès la
sortie de la crise actuelle. Malgré l’absence des mécanismes de coordination formelle, la Banque a assuré
une coordination étroite avec les autres PTF dans le cadre de la préparation de ce projet. Ainsi, des
réunions de coordination entre bailleurs d’une part et entre bailleurs et les autorités d’autre part ont été
organisées. Un atelier de deux jours a été organisé pendant la mission de préparation entre les PTF et les
autorités malgaches afin d’identifier les besoins des autorités et les appuis potentiels que les PTF
pourraient mettre en place pour les couvrir. Ces rencontres ont permis d’identifier les activités
prioritaires et complémentaires aux appuis des autres PTF qui devraient être appuyées par le PAGI. La
Banque a examiné le projet de plan d’action du MFB avec les partenaires au développement pour assurer
que le PAGI est complémentaire aux activités des autres PTF. C’est ainsi que le PAGI financera des
activités prioritaires d’urgence ayant un effet rapide et important sur l’amélioration de la mobilisation des
ressources publiques, de la bonne gouvernance financière, la lutte contre la corruption et de la
transparence dans le secteur extractif.
1.3.2. En dehors de l’intervention de la Banque, le Gouvernement bénéficie également de l’appui
de la coopération française et de la Banque mondiale (BM). Plus spécifiquement, l’aide de la France a
été orientée exclusivement sur la fonction des recettes fiscales, auprès des administrations douanière et
fiscale alors que l’appui à la chaîne de la dépense publique était pris en charge par la Banque et la BM.
La BM et la Banque apportent un financement au déploiement des centres fiscaux. La BM et la
coopération française travaillent aussi au développement de la culture de suivi et de contrôle d’activités.
Enfin, la mission d’évaluation du PAGI a coïncidé avec une mission de préparation d’un projet d’appui
institutionnel à la gouvernance de l’Union européenne (UE) qui sera approuvé et exécuté dès
l’organisation des élections et la sortie de la crise. L’appui de l’UE portera notamment sur le
renforcement du processus d’élaboration du budget, de la participation citoyenne, de la réforme de la
fonction publique et de la réforme de la justice. Cette synergie et complémentarité des PTFs permettra de
créer les conditions idoines pour une restauration efficace des capacités matérielles, humaines et
institutionnelles pour une meilleure GFP et un renforcement de la transparence et de la lutte contre la
corruption.
1.3.3. L’utilisation d’un bureau d’exécution de projet commun (voir § 4.1.1) pour la mise en œuvre des
projets rattachés à la Primature facilitera la coordination interministérielle des interventions des
institutions (voir le Tableau 1 ci-dessous pour le récapitulatif).
5
Tableau 1
Interventions des donateurs dans les domaines couverts par le projet
Partenaires
Gestion des
finances
publiques
Gouvernance
des industries
extractives
Lutte contre
la
corruption
La Justice
Fonction
publique
Banque mondiale X X
Union européenne4 X X X X
BAD X X X
Coopération française X
II. DESCRIPTION DU PROJET
2.1 Composantes du projet
2.1.1. Le but global du projet est de contribuer à restaurer les capacités institutionnelles pour une
meilleure mobilisation des ressources publiques, un renforcement de la gouvernance financière, et
une transparence dans le secteur extractif. Le projet contribuera aussi à la préparation du
réengagement des PTF après la crise politique et institutionnelle. Les objectifs spécifiques opérationnels
du projet porteront sur : (i) l’amélioration de la mobilisation des ressources publiques et des systèmes de
contrôles, à travers une amélioration du cadre de mobilisation des recettes fiscales et parafiscales et des
recettes douanières, de la comptabilité publique et de la vérification des comptes, et du contrôle interne et
externe a posteriori ; (ii) le renforcement de la lutte contre la corruption et l’amélioration de la transparence
dans le secteur extractif, à travers un appui à la lutte contre la corruption et l’amélioration de la transparence
dans le secteur extractif.
2.1.2. Le PAGI est structuré en deux composantes opérationnelles, à savoir : (i) amélioration de la
mobilisation des ressources publiques et des systèmes de contrôle ; (ii) renforcement de la lutte contre
la corruption et amélioration de la transparence dans le secteur extractif. Une troisième composante
portant sur la gestion du projet, les études et la gestion du savoir est également prévue. Les trois
composantes se renforcent mutuellement. En effet, une plus grande mobilisation des ressources publiques
sans un renforcement des contrôles des dépenses publiques ne peut pas conduire à un accroissement et
une amélioration de l’efficience des interventions de l’État. La lutte contre la corruption ne peut
s’améliorer sans un système de contrôle approprié des dépenses publiques. En outre, une plus grande
transparence dans le secteur extractif améliore la mobilisation des recettes fiscales et non fiscales. Le
tableau 2, ci-dessous donne les détails sur les composantes. Les annexes techniques B1 et C1 fournissent
respectivement les coûts détaillés des activités des composantes ainsi qu’une liste exhaustive des biens et
services qui seront acquis dans le cadre du projet et une description détaillée des activités du projet.
4 Le projet d’appui institutionnel de l’UE est en cour de préparation
6
Tableau 2
Composantes et sous-composantes du projet
Code Composantes
Coûts
en 000
UC
Description des composantes
I. Composante I. 3 119,6 Amélioration de la mobilisation des ressources publiques et des systèmes
de contrôle
I.1.
Amélioration du
cadre de
mobilisation des
ressources
publiques
1 274,2
Amélioration du cadre de la collecte des recettes fiscales et parafiscales :
appui technique pour l’adressage de la ville de Tuléar ; étude sur
l’évaluation des réformes fiscales ; mise en place d’un système
informatisé de suivi-évaluation au MFB ; formation des responsable de la
DGI et du MFB en suivi-évaluation;
Amélioration du cadre de collecte des recettes douanières : formations
dans plusieurs domaines liées aux douanes (lutte contre la fraude,
management stratégique, vulgarisation de l’e-learning, etc.);
I.2.
Amélioration de la
comptabilité et de
la vérification des
comptes
656,9
Amélioration de la Comptabilité Publique : étude de faisabilité/mise en
œuvre sur la dématérialisation du traitement des opérations comptable;
Amélioration de la Vérification des Comptes : déploiement du système
SIGFP, formation des formateurs sur le nouveau système SIGFP,
formations IPSAS, IAS/IFRS, en fraude et collusion;
I.3.
Amélioration du
contrôle interne et
externe a
posteriori
1 188,5
Renforcement du système de contrôle interne : formation sur le contrôle
a posteriori du service fait et des échanges d’expériences à l’extérieur.
Amélioration du système de contrôle externe a posteriori : élaboration
du manuel de vérification des établissements publics pour la Cour des
Comptes; formations sur plusieurs termes au niveau de la performance;
et appui logistique aux missions de contrôle et d’audit
Amélioration de la transparence du dispositif d'adjudication des
marches publics : appui logistique/fonctionnement sur les activités de
sensibilisation sur le code éthique des marchés publics, d’évaluation des
marchés publics après un contrôle a posteriori, sensibilisation des acteurs
du secteur privé et de la société civile sur les marchés publics;.
II. Composante II. 1 203,0 Renforcement de la lutte contre la corruption et l’amélioration de la
transparence dans le secteur extractif
II.1.
Renforcement de
la lutte contre la
corruption et la
fraude
610,0
Renforcement de la lutte contre la corruption et la fraude : étude sur le
trafic illicite ; Développer un système informatique de traitement des
données ; formations sur les trafics illicites ; en technique de prévention
de la corruption ; sensibilisation au niveau nationale sur la corruption et
la fraude ; mise à jour et maintenance du site web du BIANCO ;
II.2.
Amélioration de la
transparence dans
le secteur extractif
592,0
Amélioration de l'information dans le secteur extractif : mise en place
d’un dispositif de suivi statistiques et d’un système d’information ;
formation en suivi statistique ; acquisition de matériel informatique ;
Amélioration de la transparence dans la gouvernance du secteur
extractif : élaboration des rapports d’audit du secteur minier ; Soutien au
processus de validation de Madagascar à ITIE et sur les industries
extractives; Sensibilisation sur les industries extractives ; Acquisition de
matériel divers ;
III. Composante III 495,4 Gestion du Projet
Coordination 386,5 Indemnités et divers fonctionnement, Biens matériel et de Bureau
Audit 66,9 Audit financier du projet
Gestion du savoir 42,0 Études, Auto-Évaluation PEFA
Cout Total du
Projet
4 818,0
7
2.2 Solutions techniques retenues et solutions de substitution étudiées
2.2.1. Lors de la préparation et de l’évaluation du projet, à la lumière des leçons tirées de la mise
en œuvre du Projet de renforcement institutionnel visant la bonne gouvernance (PRIBG)5,
plusieurs options se sont présentées concernant notamment l’ancrage institutionnel du projet. Afin
de renforcer l’efficacité et la complémentarité des activités, il a été jugé nécessaire que l’ancrage
institutionnel du projet soit à la Primature (voir para.2.7.2). La mise en place d’un Bureau de gestion
unique des projets (BdG) rattaché à la Primature permettra de garantir une meilleure coordination
interministérielle au sein du gouvernement et aussi entre les PTF.
2.2.2. En plus de cela, les domaines d’intervention, le nombre d’institutions à appuyer et la nature
du renforcement des capacités ont fait l’objet d’échanges importants et fructueux. Des arbitrages
ont ainsi été opérés, afin : (i) d’orienter les objectifs du projet vers des cibles compatibles avec les
priorités du pays; et (ii) de tenir compte des synergies avec les interventions des autres PTF. Ainsi, le
PAGI a pris l’option de limiter le nombre d’institutions bénéficiaires directes (10 dans le PAGI contre 32
dans le PRIBG) et de se focaliser sur un nombre restreint de composantes et d’activités, afin d’assurer la
réussite de l’opération.
2.2.3. Pour ce qui est des modalités de formation prévues au titre de ce projet, plusieurs
institutions bénéficiaires ont proposé l’option d’une formation à l’étranger mais, à la lumière de
l’expérience du PRIBG, l’équipe du projet, après discussions avec les autorités, a opté pour des
formations à court terme sur place ou en Afrique par/auprès d’institutions connues ou par des experts
régionaux/internationaux. Ce choix permettra d’augmenter le nombre de personnes formées et
contribuera à développer et à renforcer les capacités de formation dans le pays et au niveau régional.
2.3 Type de projet
Le PAGI est un projet d’appui institutionnel qui met l’accent sur l’amélioration des systèmes de
GFP, du contrôle interne et externe, et de gouvernance du secteur minier. Il a été conçu pour mettre
progressivement fin à la dégradation de la situation en matière de gestion des finances publiques dans le
but de contribuer au rétablissement des acquis des précédentes interventions, dans le domaine de la
mobilisation des recettes , de contrôle interne et externe a posteriori, de la lutte contre la corruption et la
transparence dans le secteur extractif.
2.4 Coût du projet et modalités de financement
Le coût estimatif total du projet, hors taxes et droits de douanes, est de 4,818 millions d’UC. La
Banque apportera, à travers les ressources du FAD, une contribution de 4,5 millions d’UC et le
gouvernement fournira 0,318 millions d’UC (soit 6,6% du financement global du projet) à titre de fonds
de contrepartie pour couvrir une partie des frais de fonctionnement. Le financement du FAD est réparti
comme suit : 4,32 millions UC sous forme de prêt, et 0,18 millions UC sous forme de don6. Des
provisions de 3% et 2% respectivement pour la hausse des prix et les aléas physiques ont été intégrées
dans le coût du projet. Les Tableaux 3 à 7 présentent le coût estimatif du projet par composante et par
sous-composante, par source de financement, par catégorie de dépenses et par an. Un tableau détaillé des
coûts est présenté à l’Annexe technique B1.
5 Le Projet de renforcement institutionnel visant la bonne gouvernance (PRIBG) a été exécuté entre 2004 et 2012 et financé par la Banque à travers un don de
5,86 million d’UC (Rapport d’achèvement -ADF/BD/IF/2012/144) 6 Il faut noter, que malgré les contraintes budgétaires, le Gouvernement malgache a toujours démontré sa volonté de participer au financement des projets de la
Banque. Compte tenu de cela, il a été recommandé que le FAD finance à 93% les coûts du projet en monnaie locale et en devises en vertu de la Politique
relative aux dépenses éligibles du Groupe de la Banque (ADB/BD/WP/2007/106/Rev.2- ADF/BD/WP/207/72/Rev.2 du 2 mai 2008). Cette dérogation à la
contrepartie nationale de 10% a été approuvée par Opscom lors de la revue de la note conceptuelle en date du 11 avril 2013
8
Tableau 3
Estimation du coût du projet par composante
Composante
Coût total en millions de
MGA Coût total, milliers d'UC En %
Dev. Dev. ML. Total Dev. ML. Total
Amélioration de la mobilisation des
ressources publiques et des systèmes de
contrôles
7 262,7 2 655,5 9 918,2 2 175,6 795,5 2 971,1 73,2%
Amélioration du cadre de mobilisation des
ressources publiques 3 288,4 762,8 4 051.1 985,1 228,5 1 213,6 81,2%
Amélioration de la comptabilité et de la
vérification des comptes 1 709,9 378,5 2 088,4 512.2 113.4 625.6 81.9%
Amélioration du contrôle interne et
externe 2 264.5 1 514,1 3 778,7 678.4 453.6 1,131.9 59.9%
Renforcement de la lutte contre la
corruption et amélioration de la
transparence dans le secteur extractif
2 378,8 1 445.8 3 824,5 712.6 433.1 1,145.7 62.2%
Renforcement de la lutte contre la
corruption et la fraude 924,7 1 014,7 1 939,4 277.0 304.0 581.0 47.7%
Amélioration de la transparence dans le
secteur extractif 1 454,0 431,1 1 885,1 435.6 129.1 564.7 77.1%
Gestion du projet 300,6 1 274,4 1 575,0 90.0 381,8 471,8 19,1%
TOTAL COUT DE BASE 9 942,1 5 375,7 15 317,8 2 978,2 1 610,3 4 588.6 64.9%
Imprévus pour aléas physiques 2% 198,8 107,5 306,4 59.6 32.2 91.8 64.9%
Imprévus pour hausse des prix 3% 298,3 161,3 459,5 89.3 48.3 137.7 64.9%
COUT TOTAL DU PROJET 10 439,2 5 644,4 16 083,6 3 127,2 1 690,8 4 818.0 64.9%
Tableau 4
Sources de financement
Sources Coût total en millions de MGA Coût total en milliers d'UC
Dev. ML. Total Dev. ML. Total
Prêt - FAD 9 838,3 4 582,9 14 421,2 2 947,2 1 372,8 4,320.0
Don - FAD 600.9 - 600.9 180.0 - 180.0
Gouvernement Malgache - 1 061,6 1,061.6 - 318,0 318.0
COUT TOTAL DU PROJET 10 439.2 5 644,4 16 083,6 3 127,2 1 690,8 4,818.0
Tableau 5
Coût du projet par catégorie de dépense en milliers d’UC
CATEGORIE DE DEPENSES Dev. ML. Total % Dev.
Biens 1 530,5 64.4 1 594,9 96.0%
Services 1 447.7 774,7 2 222,4 65,1%
Fonctionnement - 771,3 771,3 0.0%
COUT TOTAL DE BASE 2 978,2 1 610,3 4 588.6 64.9%
Imprévus pour aléas physiques 2% 59,6 32.2 91.8
Imprévus pour hausse des prix 3% 89.3 48.3 137.7
COUT TOTAL DU PROJET 3 127,2 1 690,8 4 818.0 64.9%
9
Tableau 6
Calendrier des dépenses par composante en milliers d’UC
COMPOSANTES 2014 2015 2016 Total
Amélioration de la mobilisation des ressources publiques et des
systèmes de contrôles 1 536,5 936,9 646,2 3 119,6
Renforcement de la lutte contre la corruption et amélioration de la
transparence dans le secteur extractif 687,4 409,9 105,6 1 203,0
Gestion du projet 172,6 161,4 161,4 495,4
COUT TOTAL DU PROJET 2 396,5 1 508,2 913,3 4 818,0
Tableau 7
Calendrier des dépenses par catégorie en milliers d’UC
CATEGORIE DE DEPENSES 2014 2015 2016 Total
Biens 1 124,2 322,2 228,3 1 674,7
Services 988,4 916,1 429,0 2 333,4
Fonctionnement 284,0 270,0 255,9 809,9
COUT TOTAL DU PROJET 2 396,5 1 508,2 913,3 4 818,0
2.5 Région et bénéficiaires visés par le projet
La zone du projet est le territoire national malgache. Les principaux bénéficiaires du Projet sont :
(i) l’État malgache dans son ensemble qui verra ses capacités institutionnelles renforcées (près de 800
personnes des différentes structures soutenues seront formées, et ces structures verront leurs capacités
matérielles restaurées, le système SIGFP sera déployé sur tout le territoire national), ses ressources
publiques accrues, sa comptabilité et la vérification des comptes améliorée, son système de contrôles
interne et externe amélioré, ses institutions de lutte contre la corruption renforcées (par exemple le
BIANCO en tant que bénéficiaire direct verra son système informatique développé, plus de 100
personnes seront formés en technique d’investigation, et près de 80 personnes seront formées et
sensibilisées dans les trafics illicites et en lutte contre la corruption); et l’observatoire des mines et le
Secrétariat exécutif de l’ITIE renforcés; (ii) l’ensemble des populations malgaches qui seront les
bénéficiaires finaux indirects de l’amélioration de la gestion des finances publiques et du renforcement
de la lutte contre la corruption et la transparence dans le secteur extractif; (iii) les ministères et
organismes publics, les acteurs non-étatiques, la société civile et le secteur privé seront également des
bénéficiaires indirects du PAGI.
2.6 Approche participative pour l’identification, la conception et la mise en œuvre du projet
L’évaluation du projet et sa conception s’est faite dans une approche participative avec
l’association étroite et continue des services techniques de l’administration malgache et des
différents bailleurs intervenant à Madagascar. En effet, au cours des missions de préparation et
d'évaluation, l’équipe du projet a tenu plusieurs réunions avec les parties prenantes de l’Administration
malgache, à savoir : les directions du MFB, le ministère de la Justice, le PREA, l’IGE, la Cour des
comptes, le Comité pour la sauvegarde de l’intégrité (CSI), le BIANCO, le ministère des Mines, le
Secrétariat national de l’ITIE, le secteur privé et la société civile. Lors de la mission de préparation, un
atelier de 02 jours a été organisé entre les PTF et les autorités malgaches pour identifier les besoins et les
appuis potentiels que les PTF peuvent mettre en place pour les couvrir. Lors des deux missions, l’équipe
a aussi échangé avec les PTF, en l’occurrence la Banque mondiale, l’Union européenne, le PNUD, la
Norvège, les États-Unis, la Suisse, le Japon, la Grande Bretagne, et la Coopération française. Ces
discussions avaient pour objectif d’harmoniser et de coordonner les différentes interventions et initiatives
en cours à Madagascar. La mise en œuvre du projet reposera également sur une approche participative, à
travers des rencontres trimestrielles du Comité technique regroupant tous les bénéficiaires du Projet. Les
ateliers qui seront organisés à l’occasion de la revue à mi-parcours et le rapport d’achèvement du projet
seront d’autres occasions pour des consultations publiques.
10
2.7 Prise en compte de l’expérience du Groupe de la Banque et des enseignements tirés dans la
conception du projet
2.7.1 Le portefeuille de la Banque à Madagascar en fin mai 2013 représente un volume de 187,95
millions d’UC pour onze (11) opérations. Les secteurs couverts par le portefeuille sont ceux de
l’industrie (52%), de l’eau et assainissement (23%), de l’agriculture (17%), du social (5%) et de l’énergie
(3%). Le secteur public comprend neuf (09) projets d’une valeur totale de 83,2 millions d’UC soit 44 %
du portefeuille. On y distingue, outre les projets financés par des prêts, deux aides d’urgence et deux
autres opérations7 financées par des dons. La performance du portefeuille de la Banque pour le secteur
public, avec une valeur de 2,18 sur 3, dépasse les niveaux de performance de 2012 et 2009, où ils étaient
1,8 et 2,14 sur 3 respectivement. Au 10 mai 2013, le taux de décaissement du portefeuille public est de
37% alors qu’il était de 44,1% en mars 2012. Ce faible taux de décaissement s’explique entre autres par
la faible performance de quatre projets en matière de décaissement8 et par l’achèvement de deux projets
en 2012 (PRIBG et PRPT9). Le portefeuille ne comporte pas de projet à problème, cependant, il
comprend trois projets à risque représentant 33,33% du portefeuille public (Annexe II).
2.7.2 La mise en œuvre du PRIBG (clôturé en 2012, rapport d’achèvement -ADF/BD/IF/2012/144) a
contribué à l’amélioration de la GFP à Madagascar notamment à travers la formation en GFP de 11 000
cadres de l’administration, le déploiement de Sydonia ++ (Douane) et de SIGTAS (Impôt), la mise en
place d’un SIEA (Impôt) et la mise en place d’un logiciel de gestion des marchés publics. Ainsi, le
PRIBG a contribué à améliorer la mobilisation fiscale, à améliorer la préparation et la gestion budgétaire
et à renforcer le système de passation de marchés. Le rapport d’achèvement du PRIBG, en plus des
acquis ci-dessus, a fait ressortir un certain nombre de leçons qui ont été prises en compte dans la
conception de l’opération envisagée. Le tableau 8 résume ces principaux enseignements et indique
comment ils ont été intégrés dans la préparation du PAGI (Annexe Technique A4 sur les leçons tirées à
Madagascar, Liberia, Sierra Leone, et au Burundi).
Tableau 8
Enseignements tirés des précédents projets d’appui institutionnel
Leçons apprises Mesures prises pour intégrer les enseignements dans le projet
Champ d’intervention
trop vaste
Dès la mission d’identification des discussions ont porté sur la limitation des structures
bénéficiaires du projet ; ces discussions se sont poursuivies lors des missions de
préparation et d’évaluation du projet. Elles ont permis de limiter le nombre de
structures bénéficiaires à 10 contre 32 dans le PRIBG.
Trop grand nombre de
petites activités
Dès la mission d’identification des discussions ont porté sur la limitation des structures
bénéficiaires du projet ; ces discussions se sont poursuivies lors des missions de
préparation et d’évaluation du projet. Elles ont permis de limiter le nombre de
composantes du projet à 3 avec 6 sous-composantes.
Ancrage de la cellule
d’exécution du projet à
la présidence
La cellule d’exécution du projet a été identifiée dès l’étape de la préparation du projet
et un accord a été trouvé avec la partie malgache sur l’ancrage institutionnel de la CEP
à la Primature, plus précisément au COS/PREA. Son ancrage à la Primature, un organe
technique, permet de renforcer l’efficacité et la complémentarité avec les autres
bailleurs dont les projets y sont aussi rattachés. Le projet sera géré par un bureau de
gestion unique et commun à tous les projets qui sont rattachés institutionnellement au
COS/PREA.
Faible coordination
des interventions des
différents partenaires
techniques et
financiers dans le
secteur
La conception de l’opération a été coordonnée étroitement avec les interventions des
autres partenaires au développement. L’utilisation de la même cellule d’exécution du
projet avec les tous les projets du même type rattachés à la Primature (par exemple le
PGDI-II de la Banque mondiale qui est déjà en cours d’exécution) permettra une
harmonisation des interventions des deux banques dans le secteur.
7 (i) Aide humanitaire d’urgence pour la prévention des épidémies ; (ii) Aide d’urgence pour la remise en état des infrastructures sociales suite au passage du cyclone Giovanna Irina ; (iii) PPR- Réhabilitation et extension du périmètre du Bas Mangoky ; (iv) PPF- Projet jeunes entreprises rurales dans le moyen
Ouest 8 (i) Projet d’appui aux communautés des pêcheurs de Tuléar (60% à 7 mois de la clôture) ; (ii) projet d’alimentation en eau potable (31% à 7 mois de la clôture); (iii) Prêt supplémentaire au PRBM (1% plus de 4 ans après l’approbation mais avec seulement 1 an d’exécution à cause de la crise) ; et (iv) PPF pour
la préparation du PRBM II (0%). 9 Le rapport d’achèvement du PRPT a été fait courant mai 2013, le processus de validation suit son cours.
11
2.8 Indicateurs clés de performance
Les indicateurs clés de performance identifiés et les résultats attendus à l’achèvement du projet
PAGI sont présentés dans le cadre logique axé sur les résultats. Ce sont essentiellement :
Encadre 1
Principaux indicateurs de performance
Indicateurs de produits
L’adressage de la ville de Tuléar est complète d’ici 2016
Au moins 20 centres fiscaux déconcentrés sont opérationnels d’ici 2016
21 délégations du contrôle financier sont opérationnelles d’ici 2016
Au moins 50 personnes formées en ressources extractives entre 2014 et 2016
Indicateurs d’effets
La mobilisation des ressources fiscales est améliorée avec une augmentation des recettes publiques de 10,9%
du PIB en 2012 à 13% en 2016
Les systèmes de contrôle interne et externe sont améliorés avec une réduction du temps de transmission des
projets de loi de règlements au parlement de moins de 9 mois entre 2006 et 2016 (24 mois avec le dernier
projet de loi transmis en 2006, inférieur à 15 mois en 2016)
La lutte contre la corruption est renforcée avec un index de corruption de Transparency international qui
passe de 32 en 2012 à 36 en 2016 ;
Madagascar acquiert le statut pays conforme dans le processus ITIE en 2016
Indicateurs d’impact
Le Taux de Croissance Économique du PIB passe de 1,9% en 2012 à au moins 4% en 2018
Les scores de l’indice de gouvernance Mo-Ibrahim portant sur « rendre compte » et « gestion publiques »
passent respectivement de 51,7 et 55,5 en 2012 à 54 et 58 en 2018.
III. FAISABILITE DU PROJET
3.1. Performance économique et financière
Le présent projet ne génère pas de revenus directs, qui permettraient d’établir une
rentabilité financière. L’appréciation de la performance du projet s’appuie donc sur les effets directs et
indirects de ses réalisations au niveau économique et social, à moyen et long termes. L'opération
proposée est justifiée par sa contribution à l'amélioration du fonctionnement du gouvernement, grâce à
l'amélioration de la GFP. Ces avantages découleront de la restauration des capacités techniques et
humaines pour l'amélioration de la mobilisation des ressources publiques, de l'amélioration des contrôles
interne et externe, du renforcement de la lutte contre la corruption et de la transparence accrue dans les
industries extractives. Grâce à une meilleure gestion des finances publiques, le projet cible un impact
favorable à moyen terme sur la croissance économique, l’accès aux services sociaux et la réduction de la
pauvreté.
3.2. Impacts environnementaux et sociaux
3.2.1. Le projet envisagé n’aura aucun impact négatif sur l’environnement. Au contraire, une
meilleure transparence dans le secteur extractif aura probablement un effet favorable sur
l’environnement. L’appui au renforcement des capacités de l’observatoire du secteur minier permettra
également un meilleur suivi de l’impact environnemental des exploitations minières. Le projet est classé
dans la catégorie 3 en termes d’impact sur l’environnement.
3.2.2. Le projet envisagé améliorera les résultats en matière d’égalité hommes-femmes sur le
plan du développement des ressources humaines. Par exemple, dans l’organisation des formations,
l’on s’efforcera de cibler les candidats de sexe féminin. Ceci permettra de former plus de 200 femmes
dans les différentes structures bénéficiaires. De même, les activités de formation prévues dans le cadre de
ce projet au niveau de l’ARMP viseront le renforcement de capacités des femmes afin d’accroitre la
participation des femmes entrepreneurs aux appels d’offre relatifs aux marchés publics. Généralement, au
moins 25 % des stagiaires dans chaque cas seront des femmes.
12
3.2.3. Incidences sociales : Le projet participera à l’accroissement des ressources publiques (de 10,9%
du PIB en 2012 à 13% du PIB en 2016) contribuant ainsi à l’amélioration de l’accès aux services sociaux
et la réduction de la pauvreté (dont l’incidence se situait à 76% en 2010), grâce à un accroissement des
dépenses pro pauvres et en infrastructures et une amélioration de la gouvernance financière et du secteur
extractif.
3.2.4. Impact sur la gouvernance globale : Le projet envisagé contribuera directement à
l’amélioration du système de gestion des finances publiques dans le pays, notamment par le renforcement
des capacités en matière de gestion des ressources publiques, de passation des marchés publics, et de
contrôle des dépenses publiques. Entre autres, le projet aboutira à un meilleur recouvrement des recettes
fiscales et non fiscales (près de 90% des communes feront l’objet de la fiscalité de proximité et la ville de
Tuléar sera adressée d’ici 2016) et à la mise en place de systèmes de passation de marchés publics
transparents et respectueux du principe de responsabilité et à l’amélioration de la transparence (mise en
place d’un système de suivi-évaluation a l’observatoire des mines) dans le secteur extractif à travers le
soutien à la préparation des rapports d’audits du secteur minier d’ici 2015.
3.2.5. Réinstallation forcée : Le projet n’entrainera pas de déplacement de populations.
IV. EXÉCUTION DU PROJET
4.1. Modalités de mise en œuvre
4.1.1. Organe d’exécution : Sous l’orientation d’un Comité d’orientation et de suivi (COS), le PREA
rattaché à la Primature coordonnera la mise en œuvre du PAGI, par le biais d’un BdG mis en place par la
Primature. Actuellement, ce BdG joue le rôle de cellule d’exécution du Projet d’appui à la gouvernance
et au développement institutionnel, phase II (PGDI-II) de la BM. Il est prévu que son mandat soit étendu
à l’exécution du PAGI. Dans ce cadre, le COS, qui est composé de représentants des institutions
concernées par les projets gérés par le BdG (y compris des représentants des régions, des communes, de
la société civile et du secteur privé), approuvera le programme de travail annuel du PAGI. Par ailleurs, un
Comité restreint du COS fera le suivi trimestriel de l’exécution du PAGI. A la fin de chaque année, le
COS approuvera le rapport annuel d’exécution du projet (voir annexe technique B2 sur les dispositions
d’exécution détaillées).
4.1.2. Actuellement, le BdG est dirigé par un directeur qui est assisté par un responsable du suivi-
évaluation, un responsable de la gestion des composantes du PDGI-II, un responsable de la gestion
fiduciaire et du personnel d’appui. Le PAGI va recruter le directeur adjoint du BdG, du personnel
fiduciaire et du personnel pour la gestion et le suivi des composantes du PAGI. Ce personnel sera recruté
sur une base compétitive, selon les règles et procédures de la Banque et sur la base de termes de
références approuvés par la Banque. Le BdG aura la responsabilité de la préparation de tous les rapports,
budgets, termes de référence et de la gestion fiduciaire du projet. Le Gouvernement à travers le PREA
mettra à disposition du BdG un espace de bureau adéquat. Le BdG a fait objet d’une évaluation durant la
mission d’évaluation et sa performance a été jugée globalement satisfaisante.
4.1.3. Gestion financière : La gestion financière des ressources du projet sera assurée par le BdG et
selon les règles et procédures de la Banque. Le BdG dispose déjà d’un responsable pour la gestion
fiduciaire du PGDI-II financé par la BM. Le personnel fiduciaire, recruté sur une base compétitive, (un
responsable administratif et financier (RAF) et un comptable) est en place depuis plusieurs années (le
comptable a été renouvelé fin 2012) et maîtrise les procédures de gestion financière des PTF. Les termes
de référence de l’équipe fiduciaire en place seront amendés pour que l’équipe soit en charge de la gestion
fiduciaire de tous les projets sous la tutelle du PREA. Un logiciel de gestion financière est en place et
sera adapté afin de gérer également les ressources du FAD. Un Manuel de procédures de gestion
administratives et financière existe et sera amendé pour refléter la gestion financière des fonds FAD ainsi
que pour prendre en compte les recommandations des auditeurs externes. L’évaluation du BdG indique
13
que le risque global de la gestion financière du projet est considéré comme modéré. L’équipe fiduciaire
du projet sera renforcée avec le recrutement d’un(e) assistant(e) comptable, en passation de marchés et
d’un auditeur interne sur une base compétitive et selon les procédures de la Banque. Le BdG préparera
un programme annuel d’activités accompagné d’un budget y relatif avant le début de chaque exercice
budgétaire et qui sera approuvé par le COS et envoyé pour avis à la Banque (voir para 4.1.1 et annexe
technique B3). Le BdG préparera des rapports d’activités et des rapports financiers trimestriels selon un
format acceptable pour le FAD et qui seront transmis au FAD pour avis dans les 45 jours qui suivent
chaque fin de trimestre.
4.1.4. Décaissements: Les décaissements se feront selon les règles et procédures de la Banque. Les
méthodes de décaissement envisagées sont : le paiement direct et le fonds de roulement. Une lettre de
décaissement sera transmise par le FAD et qui précisera les détails afférant aux décaissements. Deux
comptes spéciaux qui recevront exclusivement les fonds de roulement du FAD (prêt et le don), gérés par
l’équipe fiduciaire, seront ouverts dans une banque acceptable pour le FAD. Un compte de dépôt au
Trésor Public sera ouvert pour recevoir les fonds de contrepartie du projet qui seront inscrits
annuellement dans la Loi des Finances.
4.1.5. Audit : Les états financiers annuels et les rapports de suivi financier du projet, établis par le BdG,
seront audités par un cabinet d’audit, compétent et indépendant. Les audits seront réalisés selon des
Termes de référence de la Banque en matière d’audit. Chaque audit couvrira une période d’exercice
comptable de l’Emprunteur. Les états financiers audités seront soumis à la Banque au plus tard 6 mois
après la clôture de l’exercice auquel il se rapporte. Les frais de l’audit seront financés sur les ressources
du prêt FAD. L’état de mise en œuvre des recommandations des audits fera l’objet d’un suivi régulier par
la Banque. Conformément à la Politique d’information de la Banque, le projet publiera sur son site web,
dans le mois suivant la validation du rapport d’audit définitif, les rapports d’audit y compris les rapports
d’audit avec réserves.
4.1.6. Dispositions de Passation de marchés : Toutes les acquisitions de biens et de services de
consultants financées sur les ressources du Fonds (dons et prêt) se feront conformément aux Règles et
Procédures de la Banque pour l'acquisition des biens et travaux ainsi que celles régissant l'utilisation des
consultants (édition mai 2008, telle que révisée en juillet 2012), à l’aide des dossiers d’appel d’offres types
de la Banque. Le BdG (voir para.4.1.1.) sera chargé de la passation des marchés des biens et services de
consultants financés par le Fonds. Le BdG a la capacité pour gérer les acquisitions et dispose d’une
solide expérience dans le domaine, acquise dans le cadre de la gestion du PGDI-II financé par la BM.
Toutefois, afin d’exécuter de façon efficace le volume additionnel des activités de passation de marchés,
généré par le PAGI, il sera doté de moyens humains et matériels additionnels, notamment le recrutement
d’un assistant en passation des marchés. Un projet de plan de passation préparé par le BdG sera soumis à
la Banque pour revue et approbation avant les négociations (voir annexe technique B4 pour les détails en
acquisition).
4.2. Suivi et évaluation
Le COS, PREA et BdG, en étroite collaboration avec les institutions bénéficiaires ont la
responsabilité de l’ensemble des activités de suivi-évaluation. Le PREA et le BdG prépareront des
rapports trimestriels sur l’état d’avancement du projet qui seront transmis au COS, aux institutions
bénéficiaires, aux parties prenant du projet et au FAD (voir section 4.1 et annexe technique B2 et B3). Le
PAGI entend recruter un spécialiste en suivi-évaluation pour le BdG. Les rapports présenteront l’état
d’avancement du projet selon le cadre logique. Lesdits rapports seront aussi publiés sur le site web du
projet. le suivi-évaluation bénéficiera également des supervisions périodiques (deux par an), en
collaboration avec MGFO et d’une revue à mi-parcours pour évaluer les performances d’exécution du
projet qui seront menées en étroite coordination avec la BM. Par ailleurs, la Banque préparera un rapport
d'achèvement de projet dans les trois mois suivant le dernier décaissement. Les étapes importantes du
projet sont indiquées dans le tableau ci-dessous.
14
Tableau 9
Étapes importantes dans l’exécution du PAGI.
Chronogramme Étape importante Processus de suivi/boucle de
rétroaction
Septembre 2013 Approbation du Conseil Résolution du Conseil/Lettre au
Gouvernement
Décembre 2013 Entrée en vigueur La Banque
Janvier 2014 Finalisation du recrutement de l’équipe de
gestion
Gouvernement
Janvier 2014 Démarrage du projet/Mission de lancement La Banque/Gouvernement
Janvier 2014 – juin 2016 Acquisition de biens et services Gouvernement/PREA
Deux fois par année Supervision du projet La Banque/Gouvernement/PREA
Fin de chaque trimestre Rapports trimestriels d’état d’avancement Gouvernement/PREA
3eme trimestre 2015 Revue à mi-parcours La Banque/Gouvernement/PREA
Janvier 2017 Rapport d’achèvement du projet La Banque/Gouvernement/PREA
4.3. Gouvernance
Une structure de gouvernance du projet rigoureuse a été mise en place pour gérer
l’exécution, le suivi, et les aspects fiduciaires dont l’audit du projet, comme présenté dans les sections
4.1 et 4.2 ci-dessus ainsi que dans les annexes techniques B2, B3 et B4. La préparation et la mise à jour
régulière d’un plan de passation de marché, l’examen à priori des opérations de passation de marchés par
la Commission Nationale des Marchés Publics (CNMP), la constitution de Commission d’appel d’offres
(CAO) qualifiée, l’application des règles et procédures de la Banque en matière d’acquisition et en
matière de gestion financière, l’utilisation d’un manuel de procédure de gestion administrative et
financière, la préparation de rapports d’exécution du projet et des rapports financiers réguliers et la
réalisation d’audits réguliers permettront de renforcer la gouvernance du projet. Un mécanisme rigoureux
de sélection des bénéficiaires des formations, la nomination formelle de points focaux dans les
institutions bénéficiaires responsables pour le suivi des activités, l’implication des parties prenantes du
projet à travers le COS et des consultations régulières et la mise en place d’un auditeur interne au sein du
BdG sont aussi des mesures qui contribueront à atténuer les risques. Le suivi et la supervision régulière,
dont des supervisions conjointes avec les PTF, du projet notamment à travers le bureau de la Banque à
Madagascar permettront de renforcer la vérification de la gouvernance et de la performance du projet.
4.4. Soutenabilité
La soutenabilité des acquis résultant du PAGI10
repose d’abord sur la volonté des autorités
malgaches à soutenir les effets d’amélioration de la gestion des finances publiques et de la
transparence dans le secteur extractif. Le PAGI, en mettant l’accent mis sur la mobilisation des
recettes internes et l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique à travers le renforcement des
systèmes de contrôle et la lutte contre la corruption permettra aux autorités d’améliorer le niveau des
recettes fiscales. Ceci contribuera à renforcer l’action de l’État vers les activités de lutte contre la
pauvreté. Les différentes structures bénéficiaires verront leurs cadres formés sur place par des formateurs
issus de l’administration ainsi que la formation desdits formateurs, afin d’assurer la continuité de cette
formation pour les générations futures. L’assimilation de ces connaissances et la maîtrise des outils
modernes de gestion permettront une meilleure qualification et un meilleur rendement de
l’Administration publique malgache. Le PAGI contribuera à la préparation de manuels et guides pour les
10
Cependant, il est difficile de trouver le juste équilibre entre des réalisations tangibles et le renforcement durable des capacités dans un pays qui traverse une
crise politique qui a eu pour conséquence un affaiblissement des institutions et une fragilisation du pays
15
structures bénéficiaires. La désignation formelle de points focaux dans les institutions bénéficiaires dans
le cadre du PAGI contribuera à la durabilité des activités dans le temps au sein des structures. Enfin, la
mise en place d’un BdG commun avec le projet de la Banque mondiale et les autres projets rattachés au
PREA contribuera aussi à la soutenabilité du projet.
4.5. Gestion des risques
Le tableau 10 ci-après donne un résumé des risques résiduels (autres que ceux liés à la
gouvernance et à la soutenabilité) ainsi que les mesures d’atténuation.
Tableau 10
Risque et mesures d’atténuation
Risques Niveau Mesures d’atténuation
Risque politique, macro-économique et
institutionnel : Madagascar traverse une crise
politique depuis 2009 qui a eu pour impact une
fragilisation des institutions, une baisse
considérable des recettes et la mise en œuvre d’une
politique budgétaire d’austérité. Les chocs macro-
économiques dont les cyclones répétés ont
également contribué à fragiliser les institutions.
Une prolongation de la crise politique ainsi que les
chocs macro-économiques pourraient mettre en jeu
l’atteinte des objectifs du projet et l’exécution du
projet. Le manque de stabilité politique et la
fragilité institutionnelle pourraient retarder la mise
en œuvre des réformes notamment par l’absence
d’orientation stratégique du programme de réforme
et par l’opposition au changement.
Élevé.
L’appui et la médiation continus de la
communauté internationale pour l’organisation
des élections et la sortie de la crise probablement
avant fin 2013 est un facteur d’atténuation de ce
risque important. L’amélioration de la
mobilisation des recettes, la poursuite des
autorités d’une politique budgétaire prudente, les
activités du projet et ceux des autres PTF visant
à renforcer la gouvernance sont toutes des
mesures d’atténuation de ces risques. Enfin,
l’appui du projet et des autres PTF pour la
préparation d’une stratégie de réforme de la
GFP, des activités portant sur le renforcement
des capacités en matière de gestion du
changement contribueront aussi à atténuer les
risques
Risque opérationnel : L’insuffisance des
capacités institutionnelles implique un risque de
retards dans la mise en œuvre du projet et un risque
de coordination insuffisante entre les interventions
des PTF. Il existe aussi un risque lié au départ des
personnes formées par le projet Moyen
L’approche ciblée du projet, la mise en place
d’un BdG commun au sein du PREA, une
coordination étroite entre PTFs notamment dans
le suivi de l’exécution du projet et une
supervision régulière du PAGI permettront
d’atténuer ce risque. Les lacunes en matière de
capacités institutionnelles seront aussi réduites à
travers les activités du projet. Le risque de
départ des personnes formées est limité par le
grand nombre des personnes à former
Risques fiduciaires et de corruption. La faiblesse
des moyens de contrôle interne et des capacités de
passation des marchés et de GFP augmente les
risques fiduciaires, de conflit d'intérêts et de
corruption. Cela pourrait entraîner des
malversations ou le détournement des fonds ou des
ressources du projet
Moyen
Les mesures d’atténuation de ces risques sont
présentées dans la section 4.1 et dans les
annexes techniques. Ainsi, les fonds du projet
seront gérés selon les règles et procédures de la
Banque concernant la gestion financière, la
passation de marchés, les décaissements et
l’audit et la gestion du projet se fera de façon
transparente. Le suivi et les supervisions de la
Banque en étroite collaboration avec les autres
PTFs contribueront aussi à atténuer ce risque
4.6. Développement des connaissances
L'acquisition du savoir sera favorisée par le transfert de compétences grâce à l'assistance
technique et par la formation, à l'échelle locale, régionale et internationale. Le PAGI contribuera au
renforcement des connaissances et au développement des compétences particulièrement dans des
domaines de la GFP, de la lutte contre la fraude et de la corruption ainsi que dans la transparence dans les
secteurs extractifs. Au titre de la GFP, des connaissances seront acquises à travers l’assistance technique
et la formation dans les domaines suivants : i) mobilisation des recettes publiques ; et ii) contrôle interne
16
et externes a posteriori. Le projet permettra aussi de concevoir des manuels et financera des études,
notamment une étude sur les trafics illicites, une évaluation de la politique fiscale et l’élaboration d’une
stratégie GFP. Le projet appuiera aussi les autoévaluations PEFA. La Mise en place d’un dispositif de
suivi-statistique et système d’information dans le secteur minier contribuera aussi à améliorer les
connaissances du secteur minier à Madagascar.
V. INSTRUMENT JURIDIQUE ET AUTORITE LEGALE
5.1. Instrument juridique
L’instrument de financement du projet est un prêt FAD-12 d’un montant de 3,35 millions UC,
d’un prêt FAD (réutilisation reliquat d’annulation de prêts FAD) d’un montant de 0,970 million UC et
d’un don (réutilisation d’annulation d’un don FAD) d’un montant de 0,180 million UC. Les protocoles
d’accord de prêt et de don entre le gouvernement malgache et le Fonds africain de développement seront
signés par les parties concernées.
5.2. Conditions liées à l’intervention de la Banque
5.2.1. Conditions préalables à l’entrée en vigueur des accords de prêt et de don : L’accord de prêt
entrera en vigueur à la date de réalisation, à la satisfaction de la Banque, des conditions prévues à la
section 12.01 des Conditions générales applicables aux accords de prêt et aux accords de garantie du
FAD. Le protocole d’accord de don entrera en vigueur à la date de sa signature par le gouvernement
malgache et le Fonds africain de développement.
5.2.2. Conditions préalables au premier décaissement prêt et du don FAD : Le premier décaissement
des ressources du prêt et du don sera subordonné à l’entrée en vigueur desdits protocoles d’accord et à :
(i) la fourniture du texte portant : (a) rattachement du Projet au Programme de Réformes pour
l’efficacité de l’administration (PREA) de manière à lui permettre de superviser le Projet ; et
(b) définissant le mandat du BdG et de celui de son Directeur ; et
(ii) la fourniture de l’original ou la copie certifiée conforme de l’attestation d’ouverture : (a) d’un
compte spécial au nom du Projet auprès d’une banque acceptable pour le Fonds,
exclusivement destiné à recevoir les ressources du prêt, et comportant les références bancaires
complètes du compte ; et (b) d’un compte de dépôt en ariary auprès de la Recette Générale
d’Antananarivo destiné à recevoir les fonds de la contrepartie gouvernementale.
5.3. Conformité avec les politiques de la Banque
Le projet est conforme à toutes les politiques applicables de la Banque.
V. RECOMMANDATION
La Direction recommande que le Conseil d’administration approuve la proposition relative à
l’octroi : (i) d’un prêt FAD d’un montant n’excédant pas 4,320 millions UC ; et (ii) d’un don FAD d’un
montant n’excédant pas 0,180 million d’UC à la République de Madagascar, pour le financement du
Projet d’appui à la gouvernance institutionnelle, sous les conditions et selon les modalités prévues au
présent rapport.
Annexe I
I
AnnéeMadagasc
arAfrique
Pays en
Dévelop-
pement
Pays
Déve-
loppés
Indicateurs de Base Superficie ('000 Km²) 2011 587 30,323 98,458 35,811Population totale (millions) 2012 21.9 1,070.1 5,807.6 1,244.6Population urbaine (% of Total) 2012 31.0 40.8 46.0 75.7Densité de la population (au Km²) 2012 36.3 34.5 70.0 23.4Rev enu national brut (RNB) par Habitant ($ EU) 2011 430 1 609 3 304 38 657Participation de la Population Activ e - Total (%) 2012 47.5 37.8 68.7 71.7Participation de la Population Activ e - Femmes (%) 2012 49.1 42.5 39.1 43.9Valeur de l'Indice sex ospécifique de dév elop. humain 2007-2011 0.541 0.502 0.694 0.911Indice de dév eloppement humain (rang sur 186 pay s) 2012 151 ... ... ...Population v iv ant en dessous de 1,25 $ par Jour (%) 2010-2011 81.3 40.0 22.4 ...
Indicateurs Démographiques
Taux d'accroissement de la population totale (%) 2012 2.8 2.3 1.3 0.3Taux d'accroissement de la population urbaine (%) 2012 4.1 3.4 2.3 0.7Population âgée de moins de 15 ans (%) 2012 42.4 40.0 28.5 16.6Population âée de 65 ans et plus (%) 2012 3.1 3.6 6.0 16.5Taux de dépendance (%) 2012 83.7 77.3 52.5 49.3Rapport de Masculinité (hommes pour 100 femmes) 2012 99.4 100.0 103.4 94.7Population féminine de 15 à 49 ans (%) 2012 23.8 49.8 53.2 45.5Espérance de v ie à la naissance - ensemble (ans) 2012 66.9 58.1 67.3 77.9Espérance de v ie à la naissance - femmes (ans) 2012 68.6 59.1 69.2 81.2Taux brut de natalité (pour 1000) 2012 34.7 33.3 20.9 11.4Taux brut de mortalité (pour 1000) 2012 6.3 10.9 7.8 10.1Taux de mortalité infantile (pour 1000) 2012 40.8 71.4 46.4 6.0Taux de mortalité des moins de 5 ans (pour 1000) 2012 57.2 111.3 66.7 7.8Indice sy nthétique de fécondité (par femme) 2012 4.5 4.2 2.6 1.7Taux de mortalité maternelle (pour 100000) 2010 240.0 417.8 230.0 13.7Femmes utilisant des méthodes contraceptiv es (%) 2012 42.9 31.6 62.4 71.4
Indicateurs de Santé et de Nutrition
Nombre de médecins (pour 100000 habitants) 2004-2010 16.1 49.2 112.2 276.2Nombre d'infirmières (pour 100000 habitants) 2004-2009 32.0 134.7 187.6 730.7Naissances assistées par un personnel de santé qualifié (%)2009-2010 43.9 53.7 65.4 ...Accès à l'eau salubre (% de la population) 2010 46.0 67.3 86.4 99.5Accès aux serv ices de santé (% de la population) 2000 38.0 65.2 80.0 100.0Accès aux serv ices sanitaires (% de la population) 2010 15.0 39.8 56.2 99.9Pourcent. d'adultes de 15-49 ans v iv ant av ec le VIH/SIDA 2011 0.3 4.6 0.9 0.4Incidence de la tuberculose (pour 100000) 2011 238.0 234.6 146.0 14.0Enfants v accinés contre la tuberculose (%) 2011 82.0 81.6 83.9 95.4Enfants v accinés contre la rougeole (%) 2011 70.0 76.5 83.7 93.0Insuffisance pondérale des moins de 5 ans (%) 2004-2011 36.8 19.8 17.4 1.7Apport journalier en calorie par habitant 2009 2 117 2 481 2 675 3 285Dépenses publiques de santé (en % du PIB) 2010 3.8 5.9 2.9 8.2
Indicateurs d'Education
Taux brut de scolarisation au (%)
Primaire - Total 2010-2012 148.4 101.9 103.1 106.6 Primaire - Filles 2010-2012 147.1 98.4 105.1 102.8 Secondaire - Total 2009-2012 31.1 42.3 66.3 101.5 Secondaire - Filles 2009-2012 30.2 38.5 65.0 101.4Personnel enseignant féminin au primaire (% du total) 2011 55.8 43.2 58.6 80.0Alphabétisme des adultes - Total (%) 2009-2010 64.5 67.0 80.8 98.3Alphabétisme des adultes - Hommes (%) 2009-2010 67.4 75.8 86.4 98.7Alphabétisme des adultes - Femmes (%) 2009-2010 61.6 58.4 75.5 97.9Dépenses d'éducation en % du PIB 2008-2011 2.8 5.3 3.9 5.2
Indicateurs d'Environnement
Terres arables (en % de la superficie totale) 2011 6.0 7.6 10.7 10.8Taux annuel de déforestation (%) 2000-2009 1.0 0.6 0.4 -0.2Forêts (en % pourcentage de la superficie totale) 2011 21.5 23.0 28.7 40.4Emissions du CO2 par habitant (tonnes métriques) 2009 0.1 1.2 3.1 11.4
Source : Base des données du Département des Statistiques de la BAD; dernière mise à jour: Mai 2013
Banque Mondiale WDI; ONUSIDA; UNSD; OMS, UNICEF, WRI, PNUD, Rapports nationaux.
Notes: n.a. Non Applicable ; … : Données non disponibles.
MadagascarINDICATEURS SOCIO-ECONOMIQUES COMPARATIFS
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
Taux de mortalité infantile(Pour 1000 )
Madaga scar Afrique
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
200
4
200
5
200
6
200
7
200
8
200
9
201
0
201
1
201
2
Taux de croissance démographique (%)
Madagascar Afrique
1
11
21
31
41
51
61
71
20
04
20
05
20
06
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09
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10
20
11
20
12
Espérance de vie à la naissance (ans)
Madaga scar
Afrique
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
180020
03
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04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
RNB par Habitant $EU
Madaga scar Afrique
Annexe II
II
Tableau du portefeuille de la BAD dans le pays
PORTEFEUILLE DU SECTEUR PUBLIC
NOM DE PROJET Status Secteur
Montant du
prêt (UC)
Montant
décaissé
(UC)
Taux de
décaissement
Date
approbation
Date de
signature
Mise en
vigueur
décais.
Mise en
vigueur du
prêt
Date du
dernier
décaissement
1. PROJET REHABILITATION PERIMETRE
MANOMBO OnGo Agriculture 9 497 277 7 032 223 74% 21.11.2007 25.03.2008 06.05.2008 06.05.2008 31.12.2013
" PPF-PROJET REHABILITATION PERIMETRE
MANOMBO OnGo Agriculture 300 000 297 270 99% 10.07.2012 14.09.2012 14.09.2012 31.03.2015
2. PPF - PROJ. ENTREP. RURAL MOYEN OUEST APVD Agriculture 450 500 - 24.09.2012 08.11.2012 11.04.2013 08.11.2012 31.12.2014
3. PRET SUPPLEMENTAIRE- BAS MANGOKY OnGo Agriculture 15 000 000 136 857 1% 03.12.2008 22.01.2009 22.12.2011 22.12.2011 31.12.2015
4. PPF PRÉPARATION DE BAS MANGOKY II OnGo Agriculture 500 000 - 0 10.07.2012 14.09.2012 14.09.2012 31.03.2015
5. APPUI AUX COMMUNAUTÉS DE PECHEURS
DE TUL OnGo Agriculture 6 325 000 3 767 331 60% 16.11.2005 02.03.2006 26.10.2006 21.04.2006 30.12.2013
6. PROGRAMME D'ALIMENTATION EN EAU
POTABLE OnGo
Water
Sup/Sanit 43 839 689 13 707 900 31% 21.12.2005 02.03.2006 08.06.2006 08.06.2006 31.12.2013
7. LUTTE CONTRE MALADIES TRANSMISSIBLES OnGo Social 6 000 000 4 353 146 73% 08.12.2004 13.01.2005 05.12.2005 13.01.2005 30.11.2013
8. AIDE D'URGENCE CYCLONE GIOVANNA
IRINA OnGo Social 663 570 663 570 100% 12.07.2012 23.08.2012 23.08.2012 31.03.2013
9. AIDE HUMANITAIRE D'URGENCE PREV. EPIDEMIE
OnGo Social 623 383 623 383 100% 30.01.2012
TOTAL 83 199 419 30 581 679 37%
PORTEFEUILLE DU SECTEUR PRIVE
NOM DE PROJET Status Secteur
Montant du
prêt (UC)
Montant
décaissé
(UC)
Taux de
décaissem
ent
Date
approbation
Date de
signature
Mise en
vigueur
décais.
Mise en
vigueur du
prêt
Date du
dernier
décaisseme
nt
AMBATOVY NICKEL PROJECT OnGo Ind/Mini/Quar 99 535 501 99 535 501 100 02.05.2007 22.08.2007 26.03.2008 26.03.2008 22.08.2011
SAHANIVOTRY SMALL HYDRO POWER OnGo Power 5 218 480 5 218 480 100 05.07.2007 25.09.2007 04.10.2007 28.09.2007 30.06.2008
TOTAL 104 753 981 104 753 981 100
Annexe III
III
CARTE DE LA ZONE DU PROJET
Cette carte a été établie par le personnel du Groupe de la BAD exclusivement à l’usage des lecteurs du rapport
auquel elle est jointe. Les dénominations utilisées et les frontières figurantes sur cette carte n’impliquent de la
part du Groupe de la BAD et de ses membres aucun jugement concernant le statut légal d’un territoire ni
aucune approbation ou acceptation de ses frontières.
