La prise en compte rigoureuse des effets cumulatifs dans le cadre des évaluations environnementales fédérales : réalité ou fiction ?

Francis Jacques, biol., M. Env.Université de Sherbrooke, 2010

Montréal, jeudi le 30 septembre 2010

Problématique

• L’ÉEC (peu importe où dans le monde) = Défi dans le contexte actuel d’évaluation projet par projet

Les praticiens saisissent l’importance d’évaluer les effets cumulatifs. La question est : comment y arrive-t-on ?

• Concept qui n’a pas encore évolué suffisamment pour remplir son rôle d’outil de D.D.

• Objectif général : Identifier les limites de l’exercice d’ÉEC dans le cadre de la mise en œuvre de la LCÉE et juger de son applicabilité;

•Sous-objectif : Mettre en lumière les changements devant être apportés à ses bases théoriques et pratiques, dans le but de contribuer à son raffinement.

Table des matières1. Présentation sommaire du cadre légal fédéral

2. Analyse critique et objective de la mise en application du cadre légal

2.1 Difficultés reliées à la rencontre des obligations légales

2.2 Études de cas ciblées

3. Suggestions en vue d’une pratique plus efficiente

3.1 Analyse comparative des méthodes d’évaluation3.2 Suggestions méthodologiques3.3 Suggestion de modifications à la Loi

4. Conclusion

1. Présentation sommaire du cadre légal fédéral• L’ACÉE définit le concept d’effets cumulatifs par

«les changements subis par l’environnement en raison d’une action combinée à d’autres actions humaines passées, présentes et futures»;

• ÉEC et ÉE originent du National Environmental Policy Act américain (signé le 1er janvier 1970);

• 1973 : 1er processus articulé d’ÉE au Canada → Processus fédéral d’évaluation et d’examen en matière d’environnement (PFÉEE) (ÉEC);

• 1995 : Entrée en vigueur de la LCÉE (intégration formelle du concept d’effets cumulatifs et de l’obligation de les évaluer);

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• 1980 : Entrée en vigueur du Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement (RÉEIE)

• LCÉE 16(1) requiert que chaque ÉE porte sur les effets cumulatifs;

• 1999 : Publication de Évaluation des effets cumulatifs, Guide du praticien par l’ACÉE;

• LCÉE = Pièce maîtresse du processus d’ÉE→ S’applique aux autorités fédérales (ministères et organismes

fédéraux) qui possèdent un pouvoir de décision (promoteur, administrateur, financeur ou "réglementeur") à l’égard d’un projet.

• Examen préalable : type rencontré dans 99 % des cas;

• LCÉE ne fournit pas d’orientation explicite sur la façon d’évaluer les effets cumulatifs → AR s’en remettent alors au Guide du praticien de l’ACÉE (1999);

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assets.panda.org

ni-environment.gov.uk

→ Guide ne détaille pas les méthodologies d’évaluation existantes.

Étapes liées à l'ÉE Tâches liées à l'ÉEC

1. Détermination de la portée

Relever les préoccupations régionales.

Déterminer les CVÉ régionales.Établir les limites spatiales et temporelles.Établir les autres projets passés, présents et futurs qui peuvent affecter les mêmes CVÉ.Déterminer les effets potentiels causés par les projets.

2. Analyse des effets

Terminer la collecte des données de base régionales.

Évaluer les effets du projet proposé sur les CVÉ sélectionnées.

Évaluer les effets de tous les projets sélectionnés sur les CVÉ sélectionnées.

3. Détermination des mesures d'atténuation

Recommander des mesures d'atténuation.

4. Évaluation de l'importance des effets

Évaluer l'importance des effets résiduels.

Comparer les résultats par rapport aux seuils ou aux objectifs et tendances de l'aménagement régional du territoire.

5. SuiviRecommander un programme de suivi et de gestion des effets.

• Modèle d’évaluation (ACÉE) : Série de tâches s’intégrant aux 5 étapes du processus général d’ÉE.

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2. Analyse critique de la mise en application du cadre légal2.1 Diffi cultés reliées à la rencontre des obligations légales

• Malgré le guide (ACÉE), ardu de procéder en toute confiance à l’ÉEC. Pourquoi ?• Échéances de réalisation réduites → limite étendue et profondeur

des évaluations;

• Difficile accès aux données relatives aux projets antérieurs et futurs;

• Implication trop locale des promoteurs (limites spatiales et temporelles restreintes);

• Manque d’expertise scientifique dans le domaine au sein des unités d’évaluation;

• Enjeux plus complexes tels que changements climatiques ou perte de biodiversité difficilement abordables;

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• Absence de seuils chiffrables d’atteinte à l’intégrité des CVÉ;

• Absence d’un cadre décisionnel permettant de statuer sur l’importance des effets cumulatifs;

• Difficile de prédire les mesures d’atténuation associées aux actions futures, donc les effets résiduels;

• Difficile partage des coûts associés aux mesures d’atténuation (payer pour le voisin… - Équité);

• Abstraction faite du cumul d’effets résiduels non importants de projets individuels;

• Respect des compétences gouvernementales;

• Absence d’un mécanisme de quantification de l’état d’origine/de référence des composantes environnementales + taux de rétablissement;

• Absence de directives relatives à établissement de la portée des éléments à inclure à l’analyse (jusqu’où on va…);

• Forme de l’ÉEC.6 de 20

• 3 projets soumis à la Loi;

• Analyse des ÉEC sur la base de critères correspondant aux principales recommandations qui constituent l’approche ACÉE → Prémisse : Guide de l’ACÉE = seul véritable outil en support au praticien;

• Idée : juger de l’utilité de l’approche.

2.2 Études de cas ciblées

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visitpreston.com

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Étude de cas #1

• Dragage d’entretien d’un chenal de navigation;

• Rapport d’examen préalable;• Seulement 3 critères satisfaits;• Conclusion claire toutefois obtenue par l’AR;• Tjrs nécessaire de se conformer à l’ensemble des

prescriptions théoriques du Guide ou approche adaptée aussi valable ?

groupocean.com

• Construction d’une centrale hydroélectrique;• Rapport d’étude approfondie;• Démarche inspirée de celle décrite dans le Guide de

l’ACÉE;• Majorité des critères rencontrés mais…• Écarts entre théorie et pratique :• Cumul d’effets non importants pas abordé;• Pas de recours à méthode quantitative d’éval. des effets;• Pas d’évidence que connaissances trad. autochtones

ont été considérées;• Pas de recours à seuils ou capacité de support des CVÉ.

• Rejoignent difficultés et faiblesses inhérentes au cadre légal et méthodologique

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Étude de cas #2

hydroquebec.com

• Parachèvement d’une autoroute;• Rapport d’étude approfondie;• Sous la forme d’une analyse distincte commandée

par le promoteur;• S’appuie sur directives du Guide de l’ACÉE;• Presque totalité des critères rencontrée;• Points forts :• Recours à des mesures quantifiables;• Prise en compte de tendances régionales préoccupantes.

• Points faibles :• Cumul d’effets non importants pas abordé;• Limites des renseignements utilisés pas mentionnées.

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Étude de cas #3

mtq.gouv.qc.ca

• Constats : • Pistes méthodologiques du Guide de l’ACÉE plus aisément

applicables dans cadre d’une ÉA que d’un EP;• Peut-être pas nécessaire d’appliquer intégralement cette

approche;

• D’autres méthodes d’évaluation doivent être envisagées.

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3. Suggestions en vue d’une pratique plus efficiente3.1 Analyse comparative des méthodes d’évaluation (Échantillon)

• Hydro-Québec (Bérubé, 2007)• Apparentée à ACÉE, sauf : Formule de détermination de l’importance des

effets : effet important si justifie une modification aux plans de suivi et de surveillance déjà prescrits par l’ÉE.

• Liste de vérification (Canter, 2000)• Approche « sur mesure » (bonnes pratiques pouvant être appliquées à la

pièce);• Démarcation entre les différentes classes d’effets cumulatifs abordés (c.-à-

d. additifs, synergiques, bioamplifiés, etc.);• Suggestion d’outils bien précis dans des contextes particuliers .

• Démarche générique de MacDonald (2000)• Constat de vulnérabilité des CVÉ modulé, notamment, par les

préoccupations du public, ce qui permet une justification de la profondeur de l’analyse dirigée envers chaque composante;

• Intégration des résultats des ÉEC aux efforts de planification territoriale. 12 de 20

• Méthode d’évaluation priorisée :

• Liste de vérification (Canter, 2000)• Permet d’adapter la démarche d’évaluation à la nature

singulière de chaque projet;• Tient compte du contexte canadien qui demande la

réalisation rapide d’ÉEC (procédure lourde);• Recommandé d’y détailler explicitement l’utilisation

d’outils méthodologiques d’évaluation → conférer au praticien la plus grande latitude possible.

dunmaglasswindfarm.co.uk

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1. ÉEC réalisée de façon indépendante au promoteur;

2. ÉEC réalisée de façon simultanée à l’évaluation des effets directs, et ce, pour chacune des CVÉ (échelles spatiales et temporelles adaptées et variables);

3. Amorcer la prise en compte des effets cumulatifs par le biais d’une évaluation réalisée en amont, à un niveau de planification stratégique par des groupes de spécialistes indépendants et impartiaux (comités sectoriels de concertation);

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3.2 Suggestions méthodologiques

• Suggestion # 3

• Métaévaluation des effets cumulatifs engendrés surtout par les projets futurs découlant d’un secteur d’activité ciblé (sans oublier les projets passés et présents);

• Comités : intervenants provenant de l’ensemble des paliers gouvernementaux, intervenants issus de l’industrie et d’ONG possédant une expertise pertinente (mise en commun des expertises);

• Secteurs potentiels : développement du potentiel éolien dans le sud du Québec ou développement du Nord québécois;

• Comités existent déjà (!) : intervenants du Plan Saint-Laurent : une série de comités de concertation (ex. : navigation); chargé d’aborder, de façon concertée, les enjeux environnementaux liés aux activités de son secteur;

• Notion d’effets cumulatifs déjà pleinement intégrée à la méthodo. qui sous-tend le processus d’ÉES : véhicule approprié à l’ÉEC; 15 de

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• Problèmes de disponibilité et de confidentialité des données réglés via intervention d’un groupe pluridisciplinaire facilitant transfert des ressources;

• Évaluation au niveau stratégique = éventail plus large de mesures de gestion applicables (ex. : relocalisation des projets);

• Développement méthodologique supplémentaire non-nécessaire, car procédures d’ÉEC déjà disponibles = applicables à un processus de gestion stratégique;

• Une partie de l’ÉEC réalisée dans les ÉE de projets individuels et efforts de planification sectorielle ou régionale venant appuyer la démarche d’ÉEC (arguments pour praticiens);

• Se servir des ÉE comme d’un moyen de rattacher certaines considérations environnementales locales à une démarche de planification à large échelle bien balisée;

• Conciliation entre ÉE et planification territoriale pourrait passer par la tenue d’ÉEC pertinentes et rigoureuses. 16 de

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• Encourager l’intégration de l’information et des constatations découlant des ÉEC aux efforts de planification territoriale régionale;

• Plus explicitement : en tirant profit des portails de diffusion des résultats des ÉE (Registre canadien d’évaluation environnementale, site du BAPE ou celui du MDDEP) les municipalités pourraient trouver un moyen d’intégrer les résultats des ÉE, mais surtout des ÉES à la planification globale du développement à l’échelle du territoire sous leur juridiction afin d’en tenir compte sous l’angle des effets cumulatifs.

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environnement-urbanisme.certu.equipement.gouv.fr

ceaa.gc.ca

update.unu.edu

1. Examen législatif : Enchâsser légalement création comités sectoriels de concertation• Responsabilités;• Composition, échéances de rencontre, portée légale de leurs

éval.;→ Formaliser la reddition de comptes.

2. Entente entre partis intéressés• Ex. : Commission des Grands lacs• Née d’un accord puis transformation en prescription légale;• Précédents éléments d’abord établis au sein d’un accord

sans portée légale puis éventuellement prescrit dans LCÉE.

3.3 Suggestions de modifications à la Loi

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• Contexte socio-économique canadien :• Priorité gouvernementale # 1 : Stimulation de la

croissance économique → création d’emploi;• + grand nombre de projets d’infrastructure possible et

accélérer réalisation des projets en cours;• Simplification des processus réglementaires.

• Donc, tendance actuelle = assouplir plutôt que renforcer obligations légales en matière d’ÉE-ÉEC.

• Si création de comités sectoriels de concertation irréalisable,• Exploiter intérêt à l’égard de la gestion intégrée des

ressources• Intégrer prise en compte des effets cumulatifs à une

échelle stratégique via mise en place d’une plateforme de gestion intégrée sans assises légales.

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Conclusion• Prise en compte rigoureuse des effets cumulatifs

dans le cadre des ÉE fédérales = ENTRE réalité et fiction…

• Nécessité de réviser les façons de procéder;• Passe par intégration d’une prise en compte

stratégique des effets cumulatifs des projets à plus grande échelle spatiale comme décisionnelle.

• Prise en compte des effets cumulatifs devrait être intégrée aux différents efforts de planification territoriale régionale; • Faciliterait la réalisation des ÉEC de projets ponctuels via prise en

compte des balises établies en amont → servirait véritablement le développement durable, principe fondamental qu’est censée servir la Loi.

• En attendant, il revient aux praticiens d’être initiateurs de changement en demeurant à l’affût du développement de nouveaux outils et méthodes d’évaluation, ainsi qu’en tentant d’intégrer ceux-ci à leur pratique quotidienne.

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Merci !

Version intégrale de l’essai disponible sur demande à

Francis.P.Jacques@USherbrooke.ca

Des questions ?

Exemple théorique de mise en application• Comité intégré d’ÉEC :• Spécialité : La filière éolienne• Intervenants :• Canada : RNCan, EC, SC, DEC;• Québec : MDDEP, MRNF, MAPAQ, MAMROT, MDEIE, MSSS, MSP;• ONG : Firmes privées, RNCRE, CRÉs, Nature Québec, etc.

• Objet de l’ÉES :• Parcs éoliens déjà en service (3) et projets projetés (≈ 15)

• CVE ciblées :Paysage Faune avienne Chauves-sourisClimat sonore Util. et occup. du territ. Spp. à statut particulierVégétation Santé et sécurité pub. Préoccup. autochtones

Annexe 1-1

hydroquebec.com

• Comité trace des balises :• Secteurs/régions à éviter dans le futur en raison de

l’ampleur/intensité des pressions cumulatives actuellement observées;

• Évaluation de la capacité de support des régions-ressources.

• Comité émet des recommandations :• Relocalisation de certains projets eût égard aux résultats de

l’ÉEC;• Mesures d’atténuation à privilégier;• Pistes à l’égard de la planification territoriale spécifiquement

destinées aux MRCs.

• Modification à la LCÉE :• Obligation de tenir compte des résultats de ces ÉSEC dans

les évaluations à l’échelle du projet.

Annexe 1-3

art. 16.2 : Encourage la prise en compte des résultats des études des effets environnementaux de projets éventuels dans une région.

Annexe 2

ÉSEC

SAD

ÉEC

Éch

elle

déci

sionn

elle É

chelle

spatia

le

Région

Zone des

travaux

Comités

Autorité(s) responsable(

s) / promoteurs