GUINÉE DANS LE SECTEUR AGRICOLE (2003-2012) RAPPORT … · 2016. 7. 15. · GUINÉE REVUE DIAGNOSTIQUE DES DÉPENSES PUBLIQUES DE BASE DANS LE SECTEUR AGRICOLE (2003-2012) RAPPORT

GUINÉE REVUE DIAGNOSTIQUE DES DÉPENSES PUBLIQUES DE BASE DANS LE SECTEUR AGRICOLE (2003-2012) RAPPORT PRINCIPAL

Novembre 2013

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Table des matières

REMERCIEMENTS ............................................................................................................................. 7

RESUMÉ ................................................................................................................................................ 8

INTRODUCTION ............................................................................................................................... 20

1. CONTEXTE STRATEGIQUE ET INSTITUTIONNEL ........................................................ 22 1.1. Contexte, stratégies nationales et sectorielles ................................................................ 22 1.2. La production agricole en 2005-12 ..................................................................................... 28 1.3. Cadre institutionnel ................................................................. Error! Bookmark not defined.

2. NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES EN AGRICULTURE ........................................... 31 2.1. Dépenses inscrites dans le budget de l’Etat ...................................................................... 31

2.1.1. Budgets prévisionnels et exécutés du MA, M El, MPA et du MEEF .............................. 32 2.1.2. Les budgets incluant les investissements sur ressources extérieures inscrits dans le budget de l’Etat ................................................................................................................................................. 34

2.2. Dépenses non inscrites dans le budget de l’Etat ............................................................. 42 2.3. Analyse du niveau de soutien au secteur agricole selon la méthodologie NEPAD/COFOG ........................................................................................................................................... 43 2.4. Dépenses en matière de pistes rurales .............................................................................. 45

3. COMPOSITION ET DISTRIBUTION REGIONALE DES DÉPENSES PUBLIQUES EN AGRICULTURE.................................................................................................................................. 46

3.1. Composition économique du budget du M. Agr., M.El., MPA, MEEF ......................... 46 3.2. Composition fonctionnelle des dépenses en agriculture ............................................ 51 3.3. L’approvisionnement en intrants et les subventions dans les campagnes 2011/12 et 2012/13................................................................................................................................ 53 3.4. La mécanisation agricole ......................................................................................................... 57

4. EFFICIENCE TECHNIQUE DES PROCESSUS DE PREPARATION, EXECUTION ET SUIVI EVALUATION DES BUDGETS AGRICOLES.................................................................... 58

4.1. Efficience technique de la programmation et l’exécution budgétaire .................... 58 4.2. La programmation budgétaire .............................................................................................. 62 4.3. Le système de Suivi-évaluation ............................................................................................. 63

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ........................................................................ 64

REFERENCES ..................................................................................................................................... 67

ANNEXE 1........................................................................................................................................... 68

Figure R 1: Dépenses secteur rural R.I en % budget total R.I, 2003-12 ................................. 10

Figure R 2: Dépenses secteur agricole, incl FINEX, en % budget total, 2003-12 ................ 10

Figure R 3: Evolution des dépenses en agriculture estimées selon la méthodologie COFOG du NEPAD, 2003-12, en milliards de GNF et % du budget exécuté de l’Etat ......... 12

2

Tableau 1: Coût prévisionnel du PNIASA ............................................................................................ 28

Tableau 2: Comptes Nationaux, Taux de croissance du secteur primaire .............................. 29

Tableau 3: Production des principales cultures et rendements, 2007-2012 ........................ 30

Tableau 4: Dépenses sur ressources extérieures dans le secteur du devel. rural, inscrites et non inscrites à la DNIP, en mio GNF ................................................................................................. 42

Tableau 5: Dépenses exécutées en agriculture estimées selon la méthodologie COFOG, en milliards de GNF courant et en % .......................................................................................................... 44

Tableau 6: Comparaison internationale des transferts budgétaires à l’agriculture, 2002-11 ........................................................................................................................................................................ 44

Tableau 7: Achat d'intrants par l'Etat, campagne agricole 2011-12 et 2012-13 ................. 54

Tableau 8: Subvention sur intrants, campagnes 2011/12 et 2012/13 ................................... 57

Figure 1: Ministère Agriculture et Elevage, budget prévisionnel et exécuté......................... 33

Figure 2: Min. Pêche et Aquaculture, budget prévisionnel et exécuté, 2003-12, en mrd GNF, R.I. prix courant et prix constant (base 2003) ........................................................................ 33

Figure 3: Min. Environnement, budget prévisionnel et exécuté ,2004-12, en mrd GNF, R.I. prix courant et prix constant (base 2003) .......................................................................................... 34

Figure 4: Dépenses secteur agricole R.I en % budget total R.I, 2003-12 ................................ 34

Figure 5: Dépenses secteur agricole , incl. FINEX, en % budget total, 2003-12 ................... 35

Figure 6: Min secteur agricole, budget exécuté, dép courantes et dép d’inv (RI et RE) en % dép totales 2003-12 ............................................................................................................................... 36

Figure 7: Ratio salaires/dép. courantes, M.Agr. et El, MPA, MEEF, 2003-12 ......................... 36

Figure 8: Ministères du secteur agricole, dép. investiss. sur R.E en % dép. totales et des dép d’inv, base éxécution, 2003-12 ....................................................................................................... 37

Figure 9: Min. Agr et EL, MPA, MEEF, dép. investissement RE en % des dépenses totales, base exécution, 2003-2012 ....................................................................................................................... 37

Figure 10: Min Agr et Elevage, dép. R.I et R.E en mrd GNF et % du total et des investissem., 2003-12 ................................................................................................................................. 38

Figure 11: Min. Pêche et Aquaculture, dép. R.I et R.E en mrd GNF et % du total et des investissem, 2003-12 .................................................................................................................................. 38

Figure 12: Min Environnement, Eaux et Forêts, dép. R.I et R.E en mrd GNF et % du total et des investissem., 2004-12 .................................................................................................................... 39

Figure 13: Part des différents ministères dans les allocations des RI totales, Budget 2012, base exécution ............................................................................................................................................... 40

Figure 14: Répartition ressources extérieures par ministères, 2012, en pourcentage..... 41

Figure 15: Répartition ressources extérieures par ministères, total 2003-12, en pourcentage .................................................................................................................................................... 41

Figure 16: Décaissements total par bailleur pour secteur agricole, et montants inscrits et suivis au budget, et non-inscrits, 2003-12, en mrd GNF ............................................................... 42

Figure 17: Composition économique budget prévisionnel Min. Agr, El, Pêche, Env et Forêts, moyenne 2003-12, en .................................................................................................................. 48

Figure 18: Composition économique budget éxécuté Min. Agr, El, Pêche, Env et Forêts, moyenne 2003-12, en % ............................................................................................................................ 48

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Figure 19: Ministères du secteur agricole 2003-12: dépenses salariales et pour biens et services en % dépenses totales ............................................................................................................... 49

Figure 20: Dépenses de personnel du MAg et El, MPA et MEEF, éxécution 2003-11, mrd de CFA, prix 2003 ......................................................................................................................................... 50

Figure 21: Distribution des effectifs du Min. Ag. en pourcentage, 2012 ................................. 51

Figure 22: Production de riz par regions et effectifs du Min Agr. et d' ANPROCA, 2012 .. 51

Figure 23: Part des différents sous-secteurs dans les dépenses agricoles, 2010-12 ........ 52

Figure 24: Part des différents sous-secteurs dans les dépenses agricoles, 2010-12 ........ 52

Figure 25: Taux d’exécution budgétaire du Min. Ag. et Elev, Min. Pêche et Min. EEF, 2003-12, en % ............................................................................................................................................................ 60

Fig. 26. Taux exécution budgétaire du Min Ag et Elevage, 2003-12, en %Figure 26: Taux exécution budgétaire du Min Ag et Elevage, 2003-12, en % ....................................................... 61

Figure 27: Taux exécution budgétaire Min. Pêche et Aquaculture, 2003-12, en % ............ 61

Figure 28: Taux d'exécution budgétaire Min. Environnement, Eaux et Forêts, 2004-12, en % ......................................................................................................................................................................... 62

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SIGLES ET ABBREVIATIONS ACGP Administration et Contrôle des Grand Projets

AFD Agence Française de Développement

ANASA Agence Nationale des Statistiques Agricoles

ANDASA Agence Nationale de Développement Agricole et la Sécurité

ANPROCA Agence Nationale pour la Promotion Rurale et el Conseil Agricole

APE Accords de Partenariat Economique

BAD Banque Africaine de Développement

BADEA Banque Arabe pour le Développement Economique de l’Afrique

BID Banque Islamique de Développement

BM Banque mondiale

BSD Bureau de Stratégie et Développement

CAFEX Centre d’Appui aux Formalités d’Exportation

CAOPA Centre d’Appui aux Organisations Professionnelles Agricoles

CCG Compagnie Guinéenne de Coton

CEDEAO

CF

CILLS

Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest

Contrôleurs financiers

Comité permanent Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse dans le Sahel

CNAG Chambre Nationale d’Agriculture de Guinée

CNOP-G Confédération Nationale des Organisations Paysannes de Guinée

CNOSC Conseil National des Organisations de la Société Civile

COFOG Classification des Fonctions de Gouvernement

CONAPEG Confédération Nationale des Pêcheurs de Guinée

CONEG Confédération Nationale des Eleveurs de Guinée

COPACE Commission des Pêches pour l’Atlantique Centre-Ouest

CORAF Conférence de responsables de recherche agronomique africains

CPA Centres de prestations agricoles

CRA Chambre Régionale d’Agriculture

CRD Communauté Rurale de Développement

CTS

DAF

Comité Technique de Suivi

Direction des Affaires Financières

DNA Direction Nationale de l’Agriculture

DNE Direction Nationale de l’Elevage

DNEF Direction Nationale des Eaux et Forêts

DNGR Direction Nationale du Génie Rural

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DNSI Direction Nationale des Systèmes Informatiques

DNIP Direction Nationale des Investissements Publics, Ministère de l’Economie et des Finances

DNPIP Direction Nationale de la Programmation Pluriannuelle des Investissements Publics, Ministère du Plan

DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

ECOWAP Politique Agricole Commune de la CEDEAO

FAO Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture

FIDA Fonds International pour le Développement Agricole

FINEX Financement extérieur

FMI

IFPRI

Fonds Monétaire International

International Food Policy Research Institute

IITA Institut International d’Agriculture Tropicale

IRAG Institut de Recherche Agronomique de Guinée

LPDA Lettre de Politique de Développement Agricole

LPDE Lettre de Politique de Développement de l’Elevage

M. AG Ministère de l’Agriculture

M.AG et EL Ministère de l’Agriculture et Elevage

MPA Ministère de la Pêche et Aquaculture

MEF Ministère de l’Economie et des Finances

MEH Ministère de l’Energie et Hydraulique

MEEF Ministère de l’Environnement, Eaux et Forets

NEPAD Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique

NERICA New Rice for Africa

R.E Ressources extérieures

R.I Ressources intérieures

OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONG Organisation non gouvernementale

OP/OPA Organisation Professionnelle / Organisation Professionnelle Agricole

OPA Organisation Professionnelle Agricole

PACV Programme d’Appui aux Communautés Villageoise

PASAL Programme d’Appui à la Sécurité Alimentaire

PDDAA Programme détaillé pour le Développement de l’Agriculture Africaine

PDR-GM Programme de Développement de la Riziculture irriguée en Guinée Maritime

PDRI-GF Programme de Développement de la Riziculture irriguée en Guinée Forestière

PIB Produit Intérieur Brut

PNDA Politique Nationale de Développement Agricole

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PNIA-SA Plan National d’Investissement dans l’Agriculture et Sécurité Alimentaire

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

PPAAO/WAPP Projet d’Amélioration de la Productivité Agricole en Afrique de l’Ouest

RESAKSS Système Régional d’Analyse Stratégique et de Gestion des Connaissances

SENASOL Service National des Sols

SFD Système Financier Décentralisé

SIM Système d’Information sur les Marché

SNPV-DS Service National de la Protection des Végétaux et des Denrées Stockées

SNRA Système National de Recherche Agronomique

SNSA Service National de Sécurité Alimentaire

SOGUIPAH Société Guinéenne de Palmier à Huile et de l’Hévéa

SRP

UA

Stratégie de réduction de la pauvreté

Union Africaine

UE Union Européenne

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REMERCIEMENTS

1. Ce rapport synthétise les conclusions provisoires d’une équipe de consultants de la Banque mondiale qui a séjourné en Guinée du 21 janvier au 8 février 2013 et du 22 au 28 juillet pour appuyer le Ministère de l’Agriculture (MAG), le Ministère de l’Elevage (MAE), le Ministère de l’Environnement, de l’Eau et de la Foret (MEEF) et le Ministère de la Pêche et de l’Aquaculture (MPA) dans la conduite d’une Revue Diagnostique des Dépenses Publiques de Base dans le Secteur Agricole. Cette équipe était composée de Messieurs Emilio Sacerdoti et Cheick Oumar Keita (économistes, consultants), assistés par Madame Aminata Touré (Assistante de Programme, Bureau de la Banque mondiale à Conakry).

2. Le processus de conduite de cette Revue a été hautement participatif : un Comité Technique de Suivi (CTS) a été constitué sous l’égide du Secrétaire Général du Ministère de l’Agriculture rassemblant les représentants du MAG, du MPA, du MEEF, du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), du Ministère du Plan, et du Ministère délégué au Budget. Les membres du CTS ont agi comme points focaux au sein de leurs structures respectives ; ces points focaux, ainsi que les collègues qu’ils ont mobilisés, ont grandement contribué à la conduite de cette Revue par l’appui à la collecte de données. Un Atelier de lancement a été organisé par le MAG le 23 janvier 2013, sous la présidence du Secrétaire Général du Ministère de l’Agriculture, M. Sékou Sangaré avec la participation de la Banque Mondiale, et des représentants des services de l’Etat concernés ainsi que des PTF. Les consultants ont présenté la méthodologie et les résultats attendus de la Revue. Un deuxième atelier s’est tenu le 7 février 2013, avec les représentants du Comité Technique et des ministères où les consultants ont présenté des résultats préliminaires et le programme de travail. Un atelier de validation du rapport a eu lieu le 25 juillet avec une vaste participation de techniciens et de la société civile, y compris des organisations des producteurs. Un atelier de dissémination a eu lieu le 20 novembre avec une participation accrue des producteurs et des représentants régionaux des Chambres de l’Agriculture.

3. Les consultants expriment leur gratitude à l’adresse des autorités guinéennes, des PTF et des autres partenaires non-gouvernementaux pour leur accueil chaleureux, leur disponibilité et leur excellente collaboration. Ils remercient en particulier le Secrétaire Général du MAG, M. Sékou Sangaré, M. Sékou Sylla, Directeur Général du Bureau de Stratégie et de Développement, MAG, et tous les membres du Comité Technique de Suivi pour leur appui contant aux travaux de la Revue.

4. Les consultants remercient également Messieurs Stephen Mink (TTL, Economiste Principal, Banque mondiale AFTSN), et M. Yao Haccandy (Economiste Agricole, Banque Mondiale) pour leur soutien, leurs conseils et leurs commentaires tout au long de ce travail.

5. Cette Revue a été prise en charge par le Programme de Renforcement des Systèmes Nationaux des Dépenses Publiques Agricoles en Afrique Sub-Saharienne, conjointement financé par la Fondation Bill et Melinda Gates et le Fonds Fiduciaire Multi-Donateurs du Programme Détaillé de Développement de l’Agriculture Africaine (PDDAA) et mis en œuvre par la Banque mondiale.

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RESUMÉ

i. Le gouvernement de la Guinée assigne à l’agriculture un rôle crucial dans l’accélération de la croissance, la lutte contre la pauvreté et la création d’emplois. Ce rôle est consacré dans le DSRP 3 approuvé par le Gouvernement en mai 2013, qui fait suite au DSRP 2 (2007-10) et au DSRP 1 (2002-2006), et avait été déjà articulé dans une série de Lettre de Politique de Développement de l’Agriculture (LPDA 1 de 1992 et LPDA 2 de 2000) et la Lettre de Politique de Développement de l’Elevage (LPDE) de 1998. La formulation de la stratégie de développement agricole a reçu une impulsion dans le cadre du Programme Détaillé de Développement de l’Agriculture Africaine (PDDAA) du NEPAD dont la mise en œuvre en Afrique Occidentale est suivie par la CEDEAO dans le cadre de sa politique régionale agricole (ECOWAP) adopté en janvier 2005. Le lancement du processus de préparation du Plan National d’ Investissement dans l’Agriculture (PNIA) a eu lieu en Décembre 2008, le compact PDDAA a été signé avec le NEPAD en début 2010, et le PNIA 2010-15 a été présenté à la communauté des PTF en juin 2010.

ii. Dans le cadre de la relance de la stratégie de développement agricole, le Gouvernement, à travers le Ministère de l’Agriculture, a exprimé le souhait que soit réalisée une revue des dépenses publiques en agriculture afin que les expériences du passé dans l’utilisation des ressources publiques puissent permettre d’accroitre la qualité des performances dans le moyen terme. Cette requête a été acceptée par l’Agence de Planification et de Coordination du NEPAD. La Revue est prise en charge par le Programme de Renforcement des Systèmes Nationaux des Dépenses Publiques Agricoles en Afrique Subsaharienne, conjointement financée par la Fondation Bill et Melinda Gates et le Fonds Fiduciaire Multi-Donateurs du PDDAA.

iii. Les objectifs de la Revue Diagnostique des Dépenses Publiques dans le Secteur Agricole en Guinée, qui a porté sur la période 2003-2012, sont les suivants :

a. Mieux appréhender la performance du pays dans le contexte de la Déclaration de Maputo de 2003 ;

b. Tirer les enseignements du passé en matière d’exécution budgétaire dans le secteur agricole, identifier les contraintes à la bonne exécution du budget, les inefficacités et déviations par rapport aux buts ;

c. Rechercher et recommander des actions correctives pour les programmes existants et proposer des actions adéquates pour les futurs programmes, et ce dans le souci d’améliorer leur impact et les rendre plus efficaces et équitables ;

d. Initier la mise en place de bases de données et de la méthodologie, nécessaires à la conduite régulière de revues de dépenses publiques dans le secteur de l’agriculture, et contribuer ainsi à l’institutionnalisation du processus ;

e. Aider le gouvernement à établir un environnement et des capacités de gestion axée sur les résultats avec un accent particulier sur l’amélioration de la planification, l’exécution et le suivi–évaluation ;

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f. Augmenter la visibilité du gouvernement et des PTF sur les capacités d’absorption du secteur afin qu’il puisse éventuellement décider d’accroitre les ressources financières attribuées au développement agricole.

Nature des dépenses publiques en agriculture

iv. Le secteur agricole est défini comme le secteur économique relevant des compétences du Ministère de l’Agriculture, du Ministère de l’Elevage, (les deux ministères étaient conjoints jusqu'en 2010), du Ministère de la Pêche et de l’Aquaculture, et du Ministère de l’Eau, Environnement et Forêt, dont les dépenses qui ne sont pas strictement destinées à la protection de la nature doivent être exclues. Par la Déclaration de Maputo en 2003, les gouvernements africains se sont engagés à augmenter la part de leur budget national consacrée à l’agriculture, avec un objectif de 10% au minimum. Doivent être prises en compte dans cette définition les dépenses publiques exécutées dans le secteur agricole élargi (non les allocations budgétaires) tel que défini dans la Classification des Fonctions de Gouvernement (COFOG) des Nations Unies. Le secteur agricole inclut le domaine de l’agriculture, des forêts, de la chasse et la pêche. Les dépenses de recherche appliquée dans chacun de ces secteurs doivent être prises en compte. Par contre, les dépenses en matière de pistes rurales ne font pas partie des dépenses retenues par le NEPAD.

v. L’évolution des budgets prévisionnels et exécutées du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage, du Ministère de la Pêche, et du Ministère de l’Eau, Environnement et des Forêts (jusqu’en 2009 Ministère de l’Environnement) a connu deux phases. Dans la période 2003-10 l’augmentation des ressources pour ces ministères, sur la base des paiements effectifs, a été moindre que pour le total du budget de l’Etat, et le ratio des dépenses effectives sur le total a baissé aussi bien pour les dépenses de fonctionnement que pour les dépenses d’investissement sur ressources intérieures. Ainsi le ratio des dépenses sur ressources intérieures pour les ministères du secteur agricole le total du budget de l’Etat a baissé de 5% en 2003 à 3 % en 2010. (Figure R.1) Une action de relance des ressources budgétaires pour l’agriculture a eu lieu en 2011 et 2012, avec pour objectif de renforcer les moyens mis à la disposition des campagnes agricoles pour réduire le déficit céréalier, et surtout le déficit rizicole. Avec ces moyens renforcés (plus de 200 milliards de GNF par an, équivalent à 0,7 % du PIB), le ratio du budget sur ressources intérieures allouées au secteur rural a grimpé à 5, 2 % du total en 2011 et 2012.

vi. S’agissant des financements sur ressources extérieures, pour le secteur agricole, ceux-ci avaient atteint une pointe de 3,5 % du total des ressources extérieures inscrites dans le budget en 2006 et 2007, et sont tombés entre 2010 et 2012 à moins de 2% du total. En incluant les ressources extérieures inscrites dans le budget, la part des ressources budgétaires allouées aux ministères du secteur agricole a connu une hausse en 2012 à 6,6 % du total, plus élevé que la pointe précédente de 6% en 2006 (Figure R. 2).

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Figure R 1: Dépenses secteur rural R.I en % budget total R.I, 2003-12

Figure R 2: Dépenses secteur agricole, incl FINEX, en % budget total, 2003-12

vii. S’agissant des taux d’exécution du budget prévisionnel, pour l’ensemble des ministères du secteur agricole, le taux a été de 74%, qui se décompose ainsi : 94% pour les dépenses courantes, 63% pour l’investissement sur ressources intérieures et 67% pour

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les investissements sur ressources extérieures. Pour le Ministère de l’Agriculture et Elevage le taux d’exécution des dépenses courantes a été plus élevé, près de 98% en moyenne. Le MPA a présenté des taux de réalisation assez faibles pour les investissements, soit sur ressources intérieures aussi bien qu’extérieures. Le Ministère de l’Environnement, Eaux et Forêts a enregistré des taux d’exécution élevés pour les investissements sur ressources intérieures (94% en moyenne), mais plus faibles que ceux sur ressources extérieures (46% en moyenne).

viii. Si on examine la part du budget de l’ Etat qui est allouée aux ministères du secteur agricole, on note que sur le total des ressources intérieures, la part allouée à ces ministères (5,1% en 2012) est inférieure à celles du ministère de l’énergie (19,5% des allocations), du ministère de la défense (15,1%), du ministère de l’éducation (11,7%), les travaux publics, urbanisme et habitat (6,6%). Par contre concernant les ressources extérieures, les ministères du développement rural sont les plus forts bénéficiaires, avec une quote-part de 28 % en 2012 et en moyenne sur la période 2003-2012.

ix. Les ressources extérieures non inclues dans le budget de l’Etat sont très importantes. Les informations ont été recueillies soit directement auprès des Partenaires Techniques et Financiers, soit pour certains auprès de la base des données de la FAO/OCDE. La Direction Nationales des Investissements Publics (DNIP) au Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) reconnait n’avoir pas l’information sur une série de projets de certains PTF. Les bailleurs principaux pour lesquels les décaissements sont suivis seulement partiellement par la DNIP sont le Japon, les Etats Unis, la France, l’Allemagne et l’UE. Les dépenses des bailleurs hors budget de l’Etat, sur base exécution, ont représenté sur la période 2003-2012 environ 710 milliards de GNF (les chiffres pour 2012 sont encore provisoires), et correspondent à 81% des dépenses d’investissements sur ressources externes suivies par la DNIP et à 23% des dépenses COFOG.

x. A noter que ces dépenses ne représentent pas exclusivement des investissements, par exemple elles incluent le soutien de la France à l’IRAG en 2007 et les dons d’engrais par le Japon en 2008. La part de ces dépenses sur les dépenses COFOG présente une évolution à la baisse, de 50% en 2003-2005 à 37% en 2007-2009 et 10,5% en 2011-2012, quand les ressources intérieures pour le secteur ont fait un fort bond à la hausse. Le fort montant des dépenses d’investissement non suivi par la DNIP s’explique en partie par la non-remontée auprès du MEF des informations sur l’exécution des projets, par manque d’un système complet de suivi. Pour les projets de l’Union Européenne, la DNIP inscrit en prévision des montants pour une série de projets, mais en exécution elle reporte des montants très faibles, en relation aux décaissements effectifs. Pour d’autres bailleurs bilatéraux, la DNIP n’a aucun renseignement sur les investissements financés (c’est le cas des investissements sur décaissements du Canada et de la Belgique). Pour corriger ce grave disfonctionnement, il est prévu d’établir un Circuit Informatisé de la Dépense sur Ressources Extérieures, avec un système informatique performant, qui pourra être dans une deuxième phase intégré dans le Circuit de la Dépense existant.

En incluant les dépenses sur ressources extérieures non suivi au niveau du budget de l’Etat, le ratio des dépenses agricoles sur le total du budget de l’Etat (hors dépenses pour

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pistes rurales) atteint 7,2% en moyenne en 2011 et 2012, après avoir atteint une pointe de 11% en 2007. En pourcentage du PIB agricole, les dépenses budgétaires agricoles, y compris celles non enregistrées dans le budget de l’Etat, atteignent un ratio de 7,2 % en moyenne sur la période 2003-2012, ce qui place la Guinée sur la fourchette haute parmi les pays africains (un ratio plus faible que le Burkina mais plus haut que l’Ethiopie, l’Ouganda, le Kenya et la Tanzanie) (Figure R. 3).

Figure R 3: Evolution des dépenses en agriculture estimées selon la méthodologie COFOG du NEPAD, 2003-12, en milliards de GNF et % du budget exécuté de l’Etat

La composition de la dépense

xi. Jusqu’en 2010 les dépenses courantes ont été en moyenne 40% du total des dépenses du secteur inscrites dans le budget ; en 2011 les fortes dépenses pour la campagne agricole (intrants surtout) ont été classées dans la rubrique biens et services, ce qui a permis une hausse de ce ratio. En 2012 ces dépenses ont été classées comme investissements, faisant chuter la part des dépenses courantes. Cette classification ne paraît pas correcte, puisque les dépenses pour achat et transport d’intrants, qui représente la majorité des dépenses pour la campagne, devraient être considérées comme biens et services courants. Ainsi, dans ce rapport, les chiffres budgétaires pour 2012 sont corrigés pour inclure ces dépenses dans les dépenses de biens et services. Les dépenses salariales ont absorbé en moyenne 81% des dépenses courantes pour le Ministère de l’Agriculture et Elevage, mais seulement 57% pour le MPA et 50% pour les MEEF. On doit noter qu’une

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partie significative des dépenses classifiées comme d’investissement, car liées aux projets, ont la nature des dépenses récurrentes ; sur base d’un échantillon de projets cette partie est estimé à environ 19% des coûts totaux des projets, ce qui fait monter la part des dépenses courantes dans le total des dépenses inscrites au budget (sur la période 2003-12 cette part passerait de 44% à 53%). Sur le total des dépenses y inclues celles des projets non-inscrits au budget, après cette correction la part des dépenses courantes atteint en moyenne 45% .

xii. Les dépenses en biens et services ont traditionnellement été fortement comprimées en rendant difficile l’exercice des fonctions essentielles du Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage. Ainsi, les dotations en biens et services pour des services essentiels, comme les services de vulgarisation, assurés par l’ANPROCA (Agence de promotion et de conseil agricole), et le génie rural, ont été nettement insuffisant pour assurer l’efficacité des services et l’entretien nécessaire des aménagements agricoles. Le faible montant de ressources allouées par le budget de l’Etat au fonctionnement des services de vulgarisation a amené le Ministère de l’Agriculture à conclure des contrats de prestation de services avec certains projets, qui ont de cette manière renforcé les moyens des services de vulgarisation. Ces contrats de prestation sont toutefois de courte durée (généralement pour une année, quelque fois renouvelable), et ne représentent donc pas un moyen durable de soutien des services. En plus, les projets ont aussi financé sur la période l’acquisition de matériel de transport pour les agents de l’ANPROCA. En 2011 et 2012 ces insuffisances ont été partiellement corrigées, puisque le renforcement des moyens mis à disposition par les campagnes agricoles a consenti des allocations pour doter par exemple en moyens de transports une partie du personnel de l’ANPROCA. Ces interventions ponctuelles doivent être toutefois complétées par une analyse approfondie des besoins nécessaires à l’ANPROCA pour rendre des services de qualité aux populations rurales.

xiii. Au cours de la période, les dépenses de personnel pour le Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage ont augmenté en terme réel d’un montant relativement faible tandis que les dépenses de personnel pour le MPA ont été multipliées par trois. Les effectifs sont restés presque stables depuis 2003. Le Ministère de l’Agriculture a les effectifs les plus nombreux, 7.125 à fin 2012, dont 74% affectées aux services déconcentrés. S’agissant de la distribution du personnel déconcentré dans les gouvernorats et les préfectures, le chiffre sur le déploiement par région du personnel du Ministère de l’Agriculture et de sa direction de vulgarisation, l’ANPROCA montrent que les trois régions qui ont la plus haute production de riz, Kindia, Nzérekoré et Faranah, disposent de plus d’agents de vulgarisation. Toutefois, la production de riz n’est pas le seul critère pour une allocation optimale du personnel. Par ailleurs, l’efficacité du personnel dépend largement de ces moyens de déplacement, du niveau d’expertise, et autres facteurs. Il est important de renforcer l’efficacité des services de vulgarisation, en évitant les chevauchements avec des autres services du M. Ag, et en assurant une meilleure coordination avec les organisations professionnelles et les projets de développement.

Composition fonctionnelle des dépenses en agriculture

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xiv. Une analyse de la composition fonctionnelle des dépenses budgétaires entre les secteurs de l’agriculture, l’élevage, la pêche et les forêts n’a été possible que depuis 2010, quand le ministère de l’agriculture a été séparé de celui de l’élevage. Le secteur de l’élevage a reçu une allocation de ressources en 2010-2012 (3% du total) qui est largement inférieure au poids du secteur dans le PIB primaire (26%). Cette faible proportion reflète en partie l’effort des ressources allouées aux campagnes agricoles en 2011 et 2012; en 2010 le poids des dépenses de l’élevage sur le total des 4 secteurs était plus élevé (4,4%), mais encore fortement au-dessus du poids relatif du secteur dans le PIB. Le secteur forestier a reçu une part des ressources en 2010-2012 (6,5%) proches de son poids relatif dans le PIB primaire (7%). Le secteur de la pêche a reçu en 2010-12 6,2% des ressources, supérieur à son poids dans le PIB primaire de 3,8%. Sur 2003-2012 il a reçu un pourcentage inférieur (3% des ressources), inférieur à son poids dans le PIB primaire (4,4%).

xv. Les dépenses pour les pistes rurales. Les dépenses en matière de pistes rurales ont été faibles sur la période 2003-2011, en moyenne 4 milliards de réalisations effectives. Un décalage important a persisté au cours des années entre montants prévus et montants effectivement débloqués ce qui a porté à l’accumulation de 10 milliards d’arriérés envers les entreprises de construction à fin 2010. En 2011 et 2012 les budgets alloués au secteur ont été renforcés en les portant à environ 8 milliards mais le déblocage de ce montant a continué à être lent. Les pistes rurales constituent un secteur qui est prioritaire pour promouvoir la croissance de la production agricole. Il parait important établir un schéma directeur des pistes rurales nécessaires pour désenclaver les bassins de production, ce qui permettrait de planifier à moyen terme les interventions de l’Etat et des bailleurs d’une manière coordonnée.

xvi. Les aménagements hydro-agricoles. La Direction Nationale du Génie Rural envisage de préparer un schéma directeur sur les besoins en matière de réhabilitation des aménagements existants et de localisation de nouveaux aménagements agricoles dans le moyen terme. Dans ce cadre, il est nécessaire de prévoir dans les années à venir des ressources plus importantes dans le budget du Min Ag pour l’entretien des aménagements agricoles.

xvii. La recherche agricole gérée par l’IRAG a souffert de la fin du projet IDA Programme National de Service Agricole en 2001, qui soutenait le budget de l’IRAG. Jusqu'en 2010 les allocations budgétaires pour l’IRAG ont été très faibles (250 millions de GNF par an), et l’institut n’a pu fonctionner que grâce à des conventions avec des instituts étrangers. Dans le cadre des financements mobilisés pour les campagnes agricoles 2011-12 et 2012-13 l’IRAG a reçu des dotations plus importantes, de 7 milliards en moyenne, notamment pour la fourniture de semences améliorées. Mais les besoins exprimés par l’IRAG sont bien plus élevés, de 20 milliards de GNF par an, présentés dans le cadre du plan national de recherche et développement (PNRD) 2009-2015.

xviii. L’intervention de l’Etat sur les engrais agricoles. L’Etat a mobilisé des ressources considérables dans les campagnes agricoles 2011-12 et 2012-13 pour assurer la distribution des intrants à des prix subventionnés, et aussi pour renforcer les moyens de

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l’IRAG notamment dans la production de semences améliorées, les pistes rurales, et le génie rural. L’impact sur la production agricole a été favorable surtout pour le riz (accroissement de la production de 9% sur 2 ans), moins pour le maïs et mil/sorgho (croissances respectives de 4,8% et 3,6%). Le coût pour l’Etat a été considérable, puisque les engrais ont été vendus à 50% du coût, les herbicides à 30% du coût et les insecticides à 40%. Le recouvrement des coûts par l’Etat, à travers les chambres de l’agriculture chargées des ventes, a été assez lent (à fin octobre 2013 environ 103 milliards sur 115 milliards attendus, selon des chiffres encore provisoires). La question se pose sur la soutenabilité de cette opération, qui aura besoin d’une organisation renforcée. Il parait important réfléchir sur la possibilité d’introduire un système alternatif, basé sur des vouchers distribuées aux producteurs pour acheter les intrants à un prix subventionné auprès des opérateurs agrées, comme dans beaucoup de pays d’Afrique. Ce système permettrait au secteur privé de participer à l’importation des intrants, puisque l’Etat leur reverserait le coût de la subvention.

xix. La mécanisation agricole. En 2011-12, l’Etat a importé et mis à la disposition de 33 Centres de Prestations Agricoles (CPA) crées en 2011 des moyens importants pour une valeur totale de 54 milliards GNF : 150 tracteurs remis en état, 20 moissonneuses batteuses, 300 motofaucheuses, 525 batteuses motorisées, 600 décortiqueuses de riz, 30 trieuses nettoyeuses de paddy, des lots de pièces détachées. La gestion des CPA rencontre des difficultés liées aux pannes de fonctionnement, au manque de disponibilité de pièces de rechange, et à la non adaptation de certains équipements aux besoins des producteurs. Le tarif pour certains services est considéré élevé par les producteurs. La gestion des CPA souffre d’un manque de transparence qui rend difficile une évaluation des couts de gestion. Ces difficultés devraient amener les autorités à réfléchir sur les modalités plus appropriées pour promouvoir les services de mécanisation avec un rôle accru du secteur privé dans la gestion et l’entretien de l’équipement.

Efficience technique de la programmation et exécution budgétaire

xx. La programmation budgétaire. La programmation budgétaire reste faible, en l’absence d’un cadre de dépenses à moyen terme (CMDT). La nouvelle loi organique relative à la loi des finances adoptée en mai 2012 prévoit à terme l’établissement de CDMT dans les ministères sectoriels. Le choix des projets à inclure dans la LdF est le résultat d’une consultation entre ministères sectoriels, ministère de l’économie et finances et ministère du plan. Cette consultation pourrait bénéficier d’un renforcement des structures d’évaluation des projets au niveau des ministères sectoriels. Dans le cadre du PNIASA des choix probablement s’imposeront dans la mesure qu’il pourrait être difficile de trouver des financements pour la totalité du programme. La capacité de faire des choix cohérents et rigoureux, sur la base de l’analyse technique des projets, devient une priorité.

xxi. L’exécution budgétaire. Les réformes introduites à partir de 2007 visaient à rendre plus rigoureuse la préparation du budget et sa déconcentration, en faveur des ministères, et adopter certaines procédures de dépenses. Des progrès notamment dans la

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déconcentration budgétaire ont eu lieu dès 2010. Les ministères sont désormais les ordonnateurs de leurs budgets, tandis qu’auparavant le Ministre de l’Economie et des

Finances était l’ordonnateur unique de tout le budget de l’Etat. Ainsi des contrôleurs

financiers ont été établis auprès des principaux ministères avec la fonction d’approuver l’engagement de la dépense et de vérifier le service réalisé. L’ordonnancement de la dépense est fait par les DAF (direction affaires financières) des ministères, sans plus passer par le ministère des finances.

xxii. Toutefois, la procédure d’exécution de la dépense reste lente pour une série de facteurs : (i) la procédure de régulation budgétaire : après la promulgation du budget, les ministères ne peuvent engager les dépenses avant d’avoir reçu la Lettre de Régulation de la part de la DN des Investissements Publics (DNIP) pour les investissements et la Lettre de Régulation de la DN Budget pour les dépenses courantes ; ainsi l’engagement des dépenses pour investissements peut être bloqué pour plusieurs mois ; (ii) les lenteurs dans les procédures des marchés publics, notamment dans la signature des contrats (au-delà du seuil de 20 millions de GNF, avis de la direction nationale des marché publics et de l’ACGP, signature par le ministre sectoriel et le ministre des finances) ; (iii) au niveau des ministères sectoriels la procédure de préparation des plans de marchés prend du temps en début d’année, alors qu’elle devrait être accélérée ; (iv) le contrôle du service réalisé peut comporter des retards, et la procédure de paiement de l’avance de démarrage (généralement 30% du contrat), et des décomptes suivants peut conduire à des arriérés importants, comme çà a été le cas pour les pistes rurales. La procédure d’attribution des marchés et de signature des contrats est censée être simplifiée avec l’adoption des textes d’application du nouveau code des marchés publics promulgué en février 2013, qui sont en préparation.

xxiii. Suivi-évaluation. Le système de suivi et évaluation est relativement faible, aussi bien pour les dépenses courantes que pour celles d’investissements. Les ministères sectoriels ont cherché à renforcer dans les deux dernières années le suivi des ressources affectées aux campagnes agricoles, mais la remontée des informations a été lente et partielle. Pour les dépenses d’investissements, les ministères du secteur rural n’établissent pas des analyses sur les écarts entre investissement exécutés sur base annuel et prévisions initiales. En plus, une part importante des dépenses sur ressources extérieures ne fait pas l’objet de suivi. Dans le cadre du suivi du PNIASA une analyse systématique des écarts entre prévisions et exécutions des investissements annuels devra être établie. Par ailleurs, un suivi rigoureux des dépenses dans le cadre des campagnes agricoles annuelles devrait être mis en œuvre. Les cadres de dépenses à moyen terme devraient être aussi accompagnés par une analyse annuelle des résultats acquis et des dérapages en relations avec les prévisions et objectifs initiaux. A terme, l’établissement de budgets programmes forcera les responsables des programmes à fixer des indicateurs de performance et à suivre attentivement les progrès dans la réalisation des objectifs.

xxiv. Une synthèse des recommandations du rapport est présentée dans la matrice qui suit.

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Actions proposées pour l’amélioration de l’efficacité des dépenses publiques en agriculture Domaine Actions Responsabilit

é Organisation Etablir des Cadres de dépenses à moyen terme

comme instrument de programmation budgétaire.

Ministères, SG

Avancer vers les budgets programmes, avec une structure réduite de sous-programmes et la désignation de responsables avec autorité effective sur les services et projets qui interviennent dans les sous programmes.

Ministères, SG

Programmation budgétaire

Inclure dans le budget des ministères du secteur agricole tous les projets de développement agricole, notamment ceux des PTF dont les projets ne sont pas actuellement suivis par le MEF et le Ministère du Plan.

MEF, Min Plan

Dans le cadre du PNIASA, les ministères du secteur agricole doivent améliorer leur processus de préparation des budgets autant de fonctionnement que d’investissement et leurs négociations avec le MEF et le Ministère du Plan.

M. Ag, M. El, MPA, MEEF

Améliorer la comptabilité analytique au niveau des projets pour identifier les frais de fonctionnement pris en charge par les projets, assurer un meilleur suivi des investissements réalisés et des dépenses au niveau déconcentré.

Min Plan

Etablir un mécanisme pour budgétiser les charges récurrentes d’entretien des investissements.

Min Plan, M. El, MPA, MEEF

Améliorer l’élaboration des budgets prévisionnels des projets afin de les rendre réalistes avant leur inscription dans les Lois de Finances.

MEF, Min Plan

Exécution budgétaire

Accélérer les procédures de lancement des marchés publics après la promulgation de la LdF. Réduire les délais dans les procédures. Les décrets d’application du nouveau Code des Marchés devraient inclure une limite stricte aux délais.

MEF, ACGP

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Accélérer les procédures de signatures des contrats.

MEF, ACGP

Renforcer le suivi des projets sur ressources extérieures, et mettre en place un Circuit Informatisé de la Dépense sur Ressources Extérieures, avec un système informatique performant, qui pourra être dans une deuxième phase intégrée dans le Circuit de la Dépense existant.

MEF, Min Plan

Suivi et évaluation

Renforcer le système de suivi de l’exécution budgétaire.

MEF

Etablir un Circuit Informatisé des Dépenses sur Ressources Extérieures.

MEF, Min Plan

Un Bureau Centrale d’Etudes des Projets a été créé en février 2013 auprès de l’ACGP. Compte tenu du rôle de l’ACGP dans les contrôles des procédures des marchés publics, il serait préférable que la structure d’évaluation soit séparée de l’ACGP.

Min Plan

Dans le cadre du suivi du PNIASA, établir une analyse systématique des écarts entre prévisions et exécutions des investissements annuels.


Elaborer un système de suivi de la performance du secteur agricole, à travers des indicateurs de performance quantifiables et vérifiables, qui pourraient se baser sur les indicateurs du PNIASA (productions, superficies cultivées, rendement, aménagements hydro agricoles crées, km de piste rurales, etc.)


Mettre en place un mécanisme de suivi-évaluation participatif de la campagne agricole qui prendrait en compte les processus de la dépense, le mode de cession, le recouvrement et les résultats de la campagne en termes d’accroissement des rendements et de la production et des revenus.

MEF, M. Ag

Orientations stratégiques

Accroitre les dépenses relatives à l’élevage, aux pistes rurales, la R&D.

M. Ag

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Développer un cadre directeur pour les aménagements hydro agricoles et pour les pistes rurales.

M. Ag

Renforcer l’efficacité des services de vulgarisation, en évitant les chevauchements avec des autres services du M. Ag, et en assurant une meilleure coordination avec les organisations professionnelles et les projets de développement.

M. Ag

Réexaminer les programmes de subventions aux intrants agricoles, pour renforcer leur efficacité et la récupération des coûts, notamment par des stratégies alternatives avec une implication de tous les acteurs dont le secteur privé.

MEF, M. Ag

Renforcer les investissements pour le désenclavement rural.

M. Ag

Baser l’intervention de l’Etat dans la mécanisation agricole sur base d’études rigoureuses sur les modalités plus efficaces pour la gestion de l’équipement. La gestion doit être adapté aux besoins des producteurs et assurer les services au moindre coût.

M. Ag

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INTRODUCTION

1. Le gouvernement de la Guinée assigne à l’agriculture un rôle crucial dans l’accélération de la croissance, la lutte contre la pauvreté et la création d’emplois. Ce rôle est consacré dans le DSRP intérimaire 2011-12, qui fait suite au DSRP 2 (2007-10) et au DSRP 1 (2002-2006), et avait été déjà articulé dans une série de Lettre de Politique de Développement de l’Agriculture (LPDA 1 et LPDA 2 en 2000) et la Lettre de Politique de Développement de l’Elevage (LPDE) en 1998.

2. La formulation de la stratégie de développement agricole a reçu une impulsion dans le cadre du Programme Détaillé de Développement de l’Agriculture Africaine (PDDAA) du NEPAD dont la mise en œuvre en Afrique Occidentale est suivie par la CEDEAO dans le cadre de sa politique régionale agricole (ECOWAP) adopté en janvier 2005. Dès février 2004, la Guinée a mis en place un sous-comité « Agriculture » du NEPAD et du PDDAA ayant comme objectif de préparer un Plan National d’Investissement dans l’Agriculture (PNIA) qui doit être la traduction opérationnelle du compact PDDAA pour le pays. Le lancement du processus de préparation du PNIA a eu lieu en Décembre 2008, le compact PDDAA a été signé avec le NEPAD en début 2010, et le PNIA 2010-15 a été présenté à la communauté des PTF en juin 2010.

3. Le PNIA a été amendé en fin 2010 à la suite d’une mission de revue indépendante de l’UA qui a émis un rapport en septembre 2010 et a été élargi pour englober le volet sécurité alimentaire. Avec l’assistance d’une équipe technique de la FAO qui a travaillé en février–mars 2011, le PNIA a été ainsi transformé dans le PNIASA 2013-17 (Plan d’investissement Agricole et de Sécurité Alimentaire) qui a été validé en novembre 2011 par le comité technique de suivi, et a fait objet d’une revue par les PTF en avril 2012.

4. Dans le cadre de la relance de la stratégie de développement agricole, le Ministère de l’Agriculture a exprimé le souhait que soit réalisée une revue des dépenses publiques en agriculture afin que les expériences du passé dans l’utilisation des ressources publiques puissent permettre d’accroitre la qualité des performances dans le moyen terme. Cette requête a été acceptée par l’Agence de Planification et de Coordination du NEPAD. La Revue est prise en charge par le Programme de Renforcement des Systèmes Nationaux des Dépenses Publiques Agricoles en Afrique Subsaharienne, conjointement financée par la Fondation Bill et Melinda Gates et le Fonds Fiduciaire Multi-Donateurs du PDDAA. Ce programme, mise en œuvre par la Banque Mondiale, vise à améliorer l’impact des ressources publiques dont disposent les gouvernements des Etats de l’Afrique Sub-Saharienne pour promouvoir le développement agricole et lutter contre la pauvreté rurale qui constitue dans la plupart des pays la majorité des pauvres.

5. Les objectifs de la Revue Diagnostique des Dépenses Publiques dans le Secteur Agricole en Guinée sont les suivants :

(i) Mieux appréhender la performance du pays dans le contexte de la Déclaration de Maputo de 2003 ;

(ii) Tirer les enseignements du passé en matière d’exécution budgétaire dans le secteur agricole, identifier les goulots d’étranglement, les inefficacités et

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déviations par rapport aux buts recherchés ;

(iii) Rechercher et recommander des actions correctives pour les programmes existants et ceux à venir, dans le souci d’améliorer leur impact et les rendre plus efficaces et équitables ;

(iv) Initier la mise en place des bases de données et de la méthodologie nécessaires à la conduite régulière de revues similaires, et contribuer ainsi à l’institutionnalisation du processus ;

(v) Aider le gouvernement à établir un environnement et des capacités de gestion axée sur les résultats avec un accent particulier sur l’amélioration de la planification, l’exécution et l’évaluation analytique des budgets ; et

(vi) Augmenter la visibilité du gouvernement et des PTF sur les capacités d’absorption du secteur afin qu’ils puissent éventuellement décider d’accroitre les ressources financières attribuées au développement agricole.

6. La Guinée se trouve dans une situation de relance de l’aide extérieure et plusieurs réformes en matière de gestion des finances publiques sont en cours : mise en œuvre de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR), avec Cadre des Dépenses à Moyen Termes (y compris les Ministères du secteur rural), reformes du code des marchés publics, et déconcentration du rôle du contrôleur financier. Dans ce cadre, l’institutionnalisation des méthodes d’analyse peut être l’élément plus important pour accroitre l’efficacité du PNIASA.

7. Ce rapport s’articule en cinq chapitres :

i. Le premier chapitre présente le contexte stratégique et institutionnel ;

ii. Le deuxième chapitre étudie le niveau des dépenses publiques en agriculture en Guinée ;

iii. Le troisième chapitre analyse la composition économique et fonctionnelle des dépenses publiques en agriculture (efficience allocative) et examine les récentes initiatives en matière de subvention des intrants et de relance de la mécanisation agricole;

iv. Le quatrième chapitre évalue l’efficience technique des processus de préparation, exécution et suivi-évaluation des budgets agricoles ;

v. Le cinquième chapitre contient les conclusions et recommandations.

8. Par dépenses publiques dans le secteur agricole, on entend dans la présente étude :

i. les dépenses prévues et réalisées par les trois ministères du secteur agricole (quatre depuis 2010), c’est à dire le Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage, séparé en deux en 2010, le Ministère de la Pêche et de l’Aquaculture, et le Ministère de l’Environnement (devenu Ministère de l’Environnement et du Développement Durable en 2008, incorporant la direction nationale des forêts auparavant au Ministère de l’Agriculture et enfin Ministère de l’Environnement, Eaux, et Forêts en 2011 ; pour les détails voir paragraphe 30). Au niveau du

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Ministère de l’Environnement, nous avons exclus les dépenses strictement pour la protection de l’environnement, et sans relations avec la production agricole ; il s’agit surtout de certains projets d’investissements ;

ii. les dépenses des autres ministères ayant des activités de soutien au secteur agricole ;

iii. les dépenses réalisées dans le cadre des projets non-inscrits dans les lois de finances.

9. En revanche, conformément aux recommandations du NEPAD (UA/NEPAD 2005), les budgets des organismes publics ou d’économie mixte à vocation commerciale n’ont pas été pris en compte ; seules les subventions éventuellement reçues du budget de l’Etat par ces organismes ont été considérées comme dépenses publiques. De même, les investissements privés, y compris par les producteurs eux-mêmes, n’ont pas été considérés. Les dépenses en matière de soutien au développement agricole effectuées par des ONG n’ont été considérées que lorsque ces ONG agissaient comme agences d’exécution dans le cadre d’un projet inscrit au budget de l’Etat ou ayant fait l’objet d’une convention avec l’Etat.

10. Conformément aux termes de référence la revue couvre la période décennale 2003-12.

1. CONTEXTE STRATEGIQUE ET INSTITUTIONNEL

1.1. Contexte, stratégies nationales et sectorielles

11. L’histoire récente de la Guinée été marquée par trois phases en matière de politique économique :

i. Une phase de réforme qui a débuté en 1996 et qui a été soutenue par une série de programmes d’ajustement et de reformes structurelles soutenues par le Fonds Monétaire, la Banque Mondiale, la BAD et autres bailleurs multilatéraux. A la suite d’une performance satisfaisante dans le cadre du programme soutenu par un accord triennal avec le FMI au titre de la facilité d’ajustement structurelle (FASR), le pays a atteint le point de décision au titre de l’initiative pour les pays pauvres très endettés (Initiative PPTE) en décembre 2000.

ii. Le programme triennal suivant pour la période 2001-2004 soutenu par la facilité pour la réduction de la pauvreté et croissance (FRPC) n’a pas été respecté après la fin de 2002, ce qui n’a pas permis au pays d’atteindre le point d’achèvement au titre de l’initiative PPTE dans les délais prévus. Le premier document de stratégie de réduction de la pauvreté (DRSP) a été adopté en janvier 2002. La période de faiblesse institutionnelle entre 2003 et 2006 n’a pas été favorable à la poursuite des réformes et à la mise en œuvre du DRSP. La constitution d’un gouvernement de consensus national en début 2007 a permis la reprise d’un programme de réformes, sur la base d’un nouveau DRSP II pour la période 2007-2010. Un nouveau programme triennal soutenu par le FRPC a été approuvé par le FMI en

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décembre 2007, qui a dû toutefois être suspendu en 2009, à la suite du coup d’état militaire de décembre 2008.

iii. L’élection présidentielle de décembre 2010 a marqué le retour du pays à l’ordre constitutionnel et a permis de corriger les graves faiblesses dans la gestion des ressources publiques qui étaient intervenue en 2009 et qui ont apporté une croissance négative du PIB. La nouvelle stratégie de réformes et de croissance a été formulée dans le DRSP intérimaire pour la période 2011-12, qui a constitué la base pour un nouvel accord avec le FMI approuvé en février 2012. La bonne performance au titre de cet accord a permis au pays d’atteindre le point d’achèvement de l’initiative PPTE en novembre 2012.

12. Le DRSP 3, comme par ailleurs les DRSP 1 et 2, a assigné au secteur rural un rôle crucial dans l’accélération de la croissance et la lutte contre la pauvreté, dans un cadre de stabilité macroéconomique et de renforcement de l’infrastructure de base. La stratégie de développement de l’agriculture guinéenne a été reformulée en 2007 dans la Politique Nationale de Développement de l’Agriculture Vision 2015, qui fait suite aux stratégies décrites dans les Lettres de Politique de Développement de l’Agriculture, LPDA 1 et LPDA 2, couvrant respectivement les périodes 1991-97 et 1998-2005, et la Lettre de Politique du Secteur de l’Elevage (LPDE) de 1998 couvrant la même période 1998-2005, accompagnée par un document de « Stratégies et Plans d’Actions de Développement de l’Elevage à moyen et Long Terme » en 1997.

13. Les Lettres de Politique de Développement de l’Agriculture, LPDA 1 et LPDA 2 avaient comme objet de rendre plus efficace l’intervention de l’Etat dans le secteur agricole pour assurer une croissance plus élevée. La LPDA 2, approuvée par le gouvernement en mars 1998 et soumise à une table ronde des bailleurs en novembre de la même année, continuait à accorder à l’agriculture un rôle moteur dans l’économie nationale avec un objectif de croissance annuel du PIB agricole de 6% en 2005. Les objectifs stratégiques de la LPDA 2 visaient à : (i) assurer la sécurité alimentaire de la population guinéenne à travers une amélioration de la production et de la productivité des exploitations agricoles, une diversification de la production, et une amélioration des circuits de distribution ; (ii) contribuer à la croissance économique et aux recettes d’exportation ; (iii) améliorer les opportunités de revenus des populations et promouvoir les investissements privés dans le secteur rural ; (iv) protéger l’environnement et assurer une gestion rationnelle et durable des ressources naturelles.

14. Au total neuf objectifs spécifiques (axes stratégiques) avaient été assignés à la LPDA 2 qui sont :

- poursuivre la politique de sécurité alimentaire notamment par l'appui à l'augmentation de la productivité et de la production agricole et rizicole en particulier, la promotion des productions vivrières de substitution et les actions en faveur de la diversification de la consommation alimentaire ;

- développer les exportations agricoles et réduire les importations alimentaires en vue de résorber, à terme, le déficit de la balance commerciale agricole ;

- favoriser le développement d'un secteur agricole privé dynamique en améliorant les outils de financement ainsi que l’environnement législatif et réglementaire ;

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- améliorer les infrastructures socio-économiques du monde rural et, notamment, le réseau de pistes rurales, l’hydraulique villageoise, les aménagements hydro agricoles et les marchés ruraux ;

- poursuivre la politique de désengagement de l'Etat des activités de production et de commercialisation de produits agricoles et de réalisation de travaux et améliorer l’efficacité des services et projets agricoles ;

- améliorer la productivité de l'exploitation agricole par une politique d'encouragement à l'utilisation des semences et plants sélectionnés ou améliorés, des fertilisants et produits de traitement phytosanitaires, ainsi que d'une mécanisation agricole adaptée ;

- développer des activités agricoles à forte potentialité de création d’emplois, essentiellement dans les zones pauvres ;

- assurer la protection de l'environnement et promouvoir une utilisation rationnelle et durable des ressources naturelles.

15. Une analyse exhaustive des performances de l’agriculture par rapport aux objectifs de la LPDA 2 a été conduite en 2007 dans le cadre de la préparation de la politique nationale de développement agricole (PNDA) pour la période 2007-15. En outre, les dépenses publiques dans le secteur agricole pour la période 1996-2002 ont été analysées dans la revue des dépenses publiques du secteur de 2003, ce qui a été la dernière effectuée pour le secteur.

16. La revue de la LPDA 2 a reconnu que la plus grande partie des objectifs visés n’avait pas été atteinte. Pour atteindre ses objectifs, la LPDA 2 préconisait un accroissement du PIB agricole de 6% à partir de 2000. Par contre, le taux de croissance réalisé durant la période LPDA 2 a été d’environ 4% alors qu’au début de la LPDA 2 il était de 4,5%. Le taux de croissance du secteur primaire a connu une baisse depuis 2001, passant de 6% en 2001 à 2,9% en 2004 et 2,8% en 2005. Le taux de croissance estimé en 2004-05 se situe à un niveau inférieur au taux d’accroissement démographique qui s’élève à 3,1%. Cette régression s’explique entre autres, par les effets négatifs des incursions rebelles perpétrées en Guinée en 2000-2001 et aussi par la forte dépréciation du franc guinéen par rapport aux monnaies étrangères.

17. Sur le plan de la production, les résultats ont été relativement satisfaisants concernant l’expansion de la production vivrière, mais modestes pour le développement de la production horticole et des filières d’exportation. Les résultats sur la production vivrière pour la période 1998-2005 ont été relativement bons pour le riz, le fonio et le manioc (objectifs de production atteint à plus de 90%), le maïs (objectif atteint à 71%), très bon pour la patate douce et la pomme de terre (70% d’accroissement), mais restent dus à l’accroissement des superficies cultivées et non des rendements, sauf pour la patate douce et la pomme de terre. En revanche, l’objectif de diversification alimentaire à partir du riz à travers la promotion d’autres cultures vivrières traditionnelles n’a pas été atteint. L’accroissement des exportations de produits agricoles a été très modeste sur la période, avec une chute de l’exportation du café, une baisse entre 2001 et 2005 de la production de coton, à cause de la baisse du prix sur les marchés internationaux, et des résultats très modestes dans l’expansion des exportations fruitières (mangue, ananas).

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Dans le secteur de l’hévéa, l’expansion des plantations de 6000 ha, soutenue par la coopération internationale, est restée en deçà des objectifs ambitieux de la LPDA 2 (9000 ha).

18. Des résultats assez positifs ont été atteints dans les réalisations en matière d’aménagements agricoles avec 16000 ha aménagés par les projets et programmes sous la tutelle de la direction nationale du génie rural (DNGR). La commercialisation du riz local a bénéficié d’un fort accroissement du parc des décortiqueuses, permettant de décortiquer 30% de la production nationale en 2003 contre 22% en 1999.

19. S’agissant de l’action pour renforcer les infrastructures, les résultats portent sur la réhabilitation de plus de 1000 km de pistes, l’entretien de 5000 km de pistes et la construction de six grands ponts ; ces réalisations, qui restent en deçà des objectifs initiaux, ont été obtenues essentiellement avec des financements extérieurs, et des fonds PPTE.

20. La revue des dépenses publiques dans le secteur agricole pour la période 1996-2003 montre que le taux d’exécution des investissements budgétisés a été seulement de 35%, et que la part des dépenses du secteur sur le total du budget a chuté, de 8,8% en 1999 à 4,4 % en 2003.

21. Partant du bilan de la LPDA 2, une nouvelle politique nationale de développement de l’agriculture (PNDA, Vision 2015) a été mise en chantier dès 2004 avec une approche participative, mais son processus de préparation n’a été finalisé qu’en 2007 en même temps que la finalisation du DRSP 2007-2010. La stratégie décrite dans la PNDA est cohérente avec la politique agricole commune de la CEDEAO (ECOWAP), elle-même, déclinaison régionale du Programme Détaillé de Développement de l’Agriculture Africaine du NEPAD adopté en 2003, qui encourage les gouvernements africains à augmenter la part de leur budget allouée à l’agriculture, avec un objectif d’au moins 10%, afin d’atteindre une croissance agricole d’au moins 6 % par an (Déclaration de Maputo, 2003). La PNDA est cohérent avec le DSRP qui assigne au secteur agricole et rural le rôle moteur de la croissance du pays à l’horizon 2015, compte tenu de l’importance des productions agro-sylvo-pastorales dans la formation du PIB, de l’existence d’un important potentiel de croissance et aussi de l’ampleur de la pauvreté en milieu rural. Son objectif global est de contribuer à réduire de moitié d’ici 2015 l’insécurité alimentaire et la pauvreté des populations.

22. Les objectifs : La PNDA vise à (i) améliorer l’efficacité et l’efficience des exploitations familiales et des marchés, (ii) promouvoir l’entreprenariat agricole grâce à la stimulation de l’initiative privé, (iii) améliorer l’accès aux marchés national, sous-régional et international des produits agricoles, (iv) assurer une gestions durable des ressources naturelles et de l’environnement. Elle va s’appuyer sur les dynamiques d’investissement privé, de production et de recherche de productivité dans l’agriculture. Le défi majeur de la PNDA est de passer d’une agriculture encore largement d’autosubsistance à une agriculture de marché en renforçant le rôle du secteur privé.

23. Les principaux axes de stratégie retenus pour atteindre ces objectifs tiennent compte des contraintes macro-économiques et des expériences acquises avec la mise en œuvre de la LPDA 2. Il s’agit de :

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poursuivre la politique de sécurité alimentaire pour la souveraineté alimentaire notamment par (i) l’augmentation de la productivité et de la compétitivité de la production agricole sur une base durable et en particulier rizicole, la promotion des productions vivrières de substitution, et (ii) l’appui à l’amélioration de la productivité et de la santé animale ;

d’accroître les revenus agricoles par le développement des opportunités économiques et une amélioration de l’accès aux marchés dans le cadre de la lutte contre la pauvreté. Un objectif est de développer les exportations agricoles et d’appuyer la mise en œuvre d’activités génératrices de revenus en faveur des groupes les plus vulnérables pour réduire l’extrême pauvreté en milieu rural ;

développer les mesures d’accompagnement nécessaires à l’efficacité des investissements notamment :

favoriser le développement d’un secteur agricole privé dynamique en améliorant les outils de financement ainsi que l’environnement législatif et réglementaire ;

développer un système viable de financement des producteurs, des professionnels au niveau des différents segments du secteur agricole à travers le crédit agricole ;

améliorer les infrastructures socio-économiques du monde rural notamment, les marchés ruraux, le réseau de pistes rurales, les aménagements hydro-agricoles, l’électrification rurale et l’hydraulique villageoise ;

améliorer la productivité de l’exploitation agricole par une politique d’amélioration de la fertilité des sols, d’encouragement à l’utilisation des intrants améliorés (semences, fertilisants, produits de traitement phytosanitaires, intrants vétérinaires et zootechniques) et de mécanisation agro–sylvo-pastoral adaptée ;

assurer la protection de l’environnement et promouvoir une utilisation rationnelle et durable des ressources naturelles, génétiques animales et phylogénétiques ;

renforcer les capacités institutionnelles et humaines des acteurs du secteur agricole (administration, producteurs, privés, société civile) ;

améliorer la qualité des services publics et projets agricoles ;

améliorer le système de sécurisation foncière ;

améliorer la prise en compte du genre (femmes) et des jeunes ruraux dans le secteur agricole.

24. Le cout total du PNDA a été estimé à 2.321 millions de $EU sur la période 2007-2015 et se ventile comme suit par programme :

i. le programme de développement des productions vivrières pour un montant de 295 millions $US,

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ii. le programme de promotion des exportations agricoles pour 550 millions $US,

iii. le programme de développement des productions animales pour 250 millions $US,

iv. le programme de développement des infrastructures d’accès et de marchés des produits agricoles et d’élevage pour 400 millions $US,

v. le programme de gestion intégré des eaux des sols et des ressources naturelles pour 500 millions $US,

vi. le programme de renforcement des capacités des OP, du secteur privé et des services agricoles pour 200 millions US$,

vii. le programme de prévention et de gestion des crises alimentaires pour 26 millions $US,

viii. le programme de développement du marché des intrants, équipements agricoles et vétérinaires pour 100 millions US$,

ix. le programme d’identification d’un système de financement du secteur agricole.

25. À la suite de la finalisation de la PNDA, en novembre 2009 la Guinée a signé son compact PDDAA. Sa mise en œuvre est assurée par le Programme National d’Investissement dans l’Agriculture, PNIA, la préparation duquel a débuté en août 2008 avec la désignation des points focaux, suivi en avril 2009 par la mise en place d’un Comité Technique National PNIA qui inclut les représentants du secteur privé et public. Le PNIA a été présenté aux PTF dans une rencontre régionale à Dakar en juin 2010, et a fait l’objet de commentaires d’une mission de revue de l’UA et de la FAO, et il a été reformulé en PNIASA en 2011 avec l’appui technique de la FAO et de l’IFPRI. Le processus de validation du PNIASA a consisté dans la tenue d’une série d’ateliers avec la participation des responsables régionaux et départementaux des services de l’Etat, les ONG, le secteur privé et les producteurs au cours de la période mai-juillet 2011. La validation du document PNIASA a eu lieu en novembre 2011 par le comité technique national de suivi. Le PNIASA qui couvre la période 2013-17 constitue le cadre de référence unique pour la mobilisation des ressources nationales et extérieures, et l’intervention des acteurs dans le secteur agricole. Il s’articule sur six programmes (développement durable de la riziculture, diversification pour la sécurité alimentaire, promotions des exportations agricoles et de l’agrobusiness, promotion de la gestion durable des ressources agricoles, amélioration de la qualité des services et appui aux organisations des producteurs, coordination et gestion du PNIASA), qui sont en cohérence avec les piliers du PDDAA et les programmes fédérateurs de l’ECOWAP.

26. Au moment de sa présentation, le coût total du PNIASA a été évalué à 1.070 millions de $US sur une période de 5 ans, dont 400 millions devraient être financés par les PTF, 60 millions par le gouvernement, 38 millions par les collectivités, 80 millions par les investisseurs nationaux et 500 millions par les investisseurs directs étrangers.

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27. Un mécanisme de coordination entre le gouvernement, les partenaires techniques et financiers, les organisations des producteurs et la société civile sera établi pour assurer le dialogue stratégique, et la mise en œuvre de la PNDA à travers le PNIASA. Ceci consiste dans (i) une Unité de coordination et de gestion (UCGP) dirigée par un Coordonnateur National qui s’appuie sur une division fiduciaire et comptable, un noyau d’analyse stratégique et gestion des connaissances, et une cellule de communication ; (ii) un Comité National d’Orientation, composé des Ministres, des responsables des PTF, du Conseil National des Organisations de la Société Civile (CNOSC) et du Conseil Economique et Sociale ; (iii) un Comité National de Pilotage, composé des représentants des ministères techniques, des représentants des organisations socioprofessionnelles, des chargés des programme des PTF, du CNOSC, le représentant de la Chambre Nationale d’Agriculture ; (iv) un Comité technique de pilotage pour chaque programme ; (v) un Cadre Technique de Concertation Etat/PTF dans chaque programme ; (vi) un Conseil Régional de Concertation comprenant la Chambre Régionale d’Agriculture, les directeurs régionaux sectoriels, les responsables des organisations socio-professionnelles, des ONG, des PME, des chargés de projets des PTF ; (vii) un Conseil Préfectoral de concertation.

28. Le PNIASA englobe toute une série de projets déjà en phase d’exécution. Sa mise en œuvre s’est concrétisée par le démarrage du Projet d’Amélioration de la Productivité Agricole en Afrique de l’Ouest (PPAAO/WAPP), approuvé par la Banque mondiale en mars 2011 en qualité d’administrateur du don japonais PHRD. Pour la Guinée le projet permet la mobilisation d’un don japonais de 9 millions $US et vise à l’accroissement de la productivité par l’adoption de techniques et technologies améliorées et un renforcement des capacités des acteurs.

1.2. La production agricole en 2005-12

29. Depuis 2005 la production agricole a connu une croissance modeste entre 2005 et 2010 (3,3% par an en moyenne pour la valeur ajoutée dans l’agriculture, 3% dans le secteur primaire), suivi par une accélération en 2011 et 2012 (4,9% de croissance de la valeur ajoutée dans l’agriculture et 4,6% dans le secteur primaire) (Tableau 2). Dans

Tableau 1: Coût prévisionnel du PNIASA

29

l’agriculture, sur les deux années 2011 et 2012, on a assisté à une forte croissance de la production du riz (+9%), et une plus modeste du maïs (+4,8%) et du mil sorgho (+3,6%), qui sont le résultat d‘une augmentation des superficies cultivées, tandis que les rendements sont restés stables (Tableau 3). La culture qui a enregistré la croissance la plus élevée a été celle de la pomme de terre, avec une production multipliée par trois entre 2007 et 2012, par l’effet surtout des superficies emblavées.

Tableau 2: Comptes Nationaux, Taux de croissance du secteur primaire

Comptes nationaux Taux de croissance moyen, prix constants

2000-2004 2005-10 2011-12

Secteur primaire 4.00% 3.00% 4.60%

Agriculture, chasse 3.70% 3.30% 4.90%

Sylviculture et Forêt 6.30% 3.20% 4.80%

Pêche 5.50% 0.70% 4.60%

Elevage 0.14% 1.70% 2.60%

PIB 3.0 2.3 4.8 Source : INS

1.3. Cadre institutionnel

Les Ministères de l’Agriculture, celui de l’Elevage, celui de la Pêche et Aquaculture et celui de l’Environnement sont les institutions chargées de gérer les dépenses publiques dans le secteur agricole au sens large. La structure de ces ministères a changé plusieurs fois dans la dernière décennie, le Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage étant une structure unique jusqu’en 2008, le Ministère de l’Elevage a été créé comme structure indépendante en 2010. Le Ministère de l’Environnement, Eaux, et Forêts est devenu une structure indépendante en 2004 ; précédemment les directions nationales de l’environnement, des eaux et forêts faisaient partie du Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage. L’évolution institutionnelle de ces ministères est montrée dans le tableau suivant. Ces ministères sont structurés avec des directions centrales, régionales, et préfectorales. Ils sont accompagnés dans leurs fonctions par des agences autonomes, comme l’Institut de Recherche Agronomique de Guinée (IRAG). Par ailleurs en mars 2013 une nouvelle structure a été créée, l’Agence Nationale de Développement Agricole et de Sécurité Alimentaire (ANDASA) qui a pour mission de promouvoir le développement agricole, dans son acceptation large (agriculture, élevage, pêche, aquaculture, forêt) dans le but d’atteindre les objectifs d’autosuffisance et de sécurité alimentaire. L’Agence est notamment responsable du suivi-évaluation des campagnes agricoles, de la coordination des programmes et projets de développement agricoles, des relations avec les organisations professionnelles, du suivi de la situation alimentaire, de la gestion du stock national de sécurité alimentaire.

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Source ANASA

Evolution des structures des ministères du secteur développement rural depuis 2004 Période Développement Structure Contenu structure Jusqu’en 2004 Ministère Agriculture et Elevage Inclut les D.N. Environnement,

Eaux et Forêts jusqu’ en 2004 2004 Création Min. Environnement Il inclut seulement la Direction

Nationale Environnement. Les DN Eaux et Forêts restent au Min. Agriculture et Elevage

2008 Création Ministère Environnement et Développement Durable

Il inclut DN Environnement, DN Eaux et DN Forêts

2009 Création Ministère de l’Elevage comme structure indépendante

2011 Création Ministère délégué à l’Environnement, Eaux et Forêts, qui en 2012 devient Ministère de l’Environnement, Eaux et Forêts

Source : auteurs

Tableau 3: Production des principales cultures et rendements, 2007-2012

31

30. À côté de ces structures de l’Etat interviennent un nombre d’acteurs non gouvernementaux dont les capacités et le rôle se sont développés dans les dernières années. Ceux-ci incluent :

i. Les Organisations Paysannes (OP) et leurs fédérations au niveau préfectoral et régional, y compris la Confédération National des OP, (CNOP-G), la Confédération Nationale des Eleveurs de Guinée (CONAPEG), la CONEG. 9500 groupements de producteurs ont été recensés ;

ii. Les Chambres de l’Agriculture au niveau national, des régions et des préfectures, qui incluent représentant des producteurs et autorités locales ;

iii. Les organisations de la société civile et les ONG; parmi lesquelles on compte des dizaines de ONG, dont certaines sont organisées en réseau (SARA, CENAFOD, INADER, EUPD APEK-Agriculture, UGVD, RGTA-DI, TRIAS, CLUSA, Guinée-44, etc.), jouent un grand rôle dans le renforcement des capacités des producteurs ;

iv. Les institutions de micro financement, qui incluent 12 réseaux agrées par la Banque centrale ;

v. Le secteur privé qui joue un rôle essentiel dans la commercialisation des produits agricoles, et qui intervient dans la distribution des intrants (engrais et produits phytosanitaires).

31. Le dernier groupe d’acteur dans le domaine du développement du secteur agricole est constitué par les bailleurs de fonds. Les troubles politiques de fin 2008 et 2009 ont conduit à une interruption des interventions d’un nombre de bailleurs entre fin 2008 et une partie de 2010, au nombre desquelles la Banque Mondiale, la BAD, l’Union Européenne, l’AFD, mais, avec la tenue des élections présidentielles en août 2010, les bailleurs concernés ont repris leurs activités en Guinée. Les bailleurs qui soutiennent le secteur agricole ont conduit une mission conjointe de revue du PNIASA en avril 2012 et ont renforcé leur collaboration dans le soutien des différents sous-programmes du PNIASA.

2. NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES EN AGRICULTURE

2.1. Dépenses inscrites dans le budget de l’Etat

32. Les données utilisées dans cette section proviennent, pour ce qui concerne les ressources intérieures, des prévisions budgétaires et des chiffres comptables sur l’exécution de la dépenses pour les quatre ministères du secteur agricole provenant de la Direction Nationale des Services Informatiques (DNSI) au Ministère de l’ Economie et des Finances, qui est en charge de la gestion du Circuit Intégré de la Dépense. Cette base de données toutefois ne couvre pas les investissements sur ressources extérieures, qui sont suivi par la Direction Nationale des Investissement Publics (DNIP) du même ministère, avec toutefois l’exception des programmes d’appui de certains PTF (programme du Japon en soutien à l’importation d’engrais pour l’agriculture, projets de l’Union Européenne et d’ autres bailleurs) qui sont déboursés en partie à travers des

32

organisations des producteurs et ne sont pas inscrits dans le budget de l’Etat. Pour ces projets les données doivent être obtenues des bailleurs directement, puisque la Direction Nationale de la Dette et de l’Aide Publique au Développement (DNDAPD) du Ministère de l’Economie et des Finances, qui a comme objectif de suivre les décaissements des bailleurs, a des données incomplètes. Au Ministère du Plan, la Direction Nationale de la Programmation Pluriannuel des Investissements Public (DNPIP) a un rôle important dans la programmation budgétaire. Compte tenu de la base de données incomplètes de la DNIP relatives aux décaissements des PTF, cette étude a rapproché les données de la DNIP avec celles obtenues directement d’un nombre de PTF, et celles disponibles sur la base de données FAO sur les aides extérieures par pays donateurs. De cette manière nous avons obtenu pour un nombre de PTF des chiffres de décaissements supérieurs à celles de la DNIP, que nous avons intégré dans le total des dépenses COFOG.

33. On doit noter que les chiffres de la DNSI sont de provenance comptable, et reflètent les processus normaux d’engagement, ordonnancement et paiements des dépenses de l’Etat. Les données sur les dépenses sur ressources extérieures sont par contre de nature extracomptable, et sont obtenues par les deux directions concernées grâce à la transmission des chiffres des bailleurs. Un chantier est en voie de lancement pour créer un Circuit Informatisé de la Dépense sur Ressources Extérieures, avec un système informatique performant, qui pourra être dans une deuxième phase intégrée dans le Circuit de la Dépense existant. L’établissement d’une base de données fiable et complète des décaissements des financements extérieurs est essentiel si on souhaite pouvoir obtenir une vision claire de l’aide extérieure, autant dans sa totalité que pour certains secteurs, comme le secteur agricole.

2.1.1. Budgets prévisionnels et exécutés du MA, M El, MPA et du MEEF

A. Budget sur ressources intérieures

34. Puisque le Ministère de l’Elevage est devenu un ministère indépendant seulement à partir de 2010, l’analyse de l’évolution des budgets des deux ministères de l’agriculture et de l’élevage sera faite conjointement. Les deux ministères ont vu les inscriptions budgétaires sur ressources intérieures s’accroître fortement depuis 2010, à la suite de la décision du nouveau Président d’allouer des ressources considérables aux campagnes agricoles de 2011-12 et 2012-13, surtout pour l’achat des intrants comme les engrais, produits phytosanitaires, semences (environ 31 millions de $EU par an, équivalent à 2,8% du budget total en 2011 et 2,2% en 2012). Les ministères de la pêche et de l’aquaculture et celui de l’environnement ont aussi vu leurs ressources intérieures s’accroitre fortement.

35. Les budgets prévisionnels et exécutés de ces ministères, sur ressources intérieures, sont présentés dans les figures 1-3. On notera que l’accroissement est également important pour les budgets exécutés. Pour les deux ministères de l’agriculture et de l’élevage les inscriptions budgétaires entre 2010 et 2012 ont plus que triplé, et sur base d’exécution l’augmentation a été similaire. Pour le ministère de la pêche et de l’aquaculture les inscriptions budgétaires ont doublé, mais sur base d’exécution l’augmentation a été modeste (+20%). Enfin pour le ministère de

33

l’environnement les inscriptions budgétaires ainsi que leur exécution ont doublé. Pour ce ministère, nous avons exclu les dépenses strictement liées à la protection de l’environnement, sans relation avec la production agricole.

36. Pour les quatre ministères la part dans le budget national sur ressources intérieures, qui avait stagné dans une fourchette de 2 pourcent du budget de l’Etat entre 2004 et 2010, a grimpé en 2011 et 2012 à 5 pourcent sur base inscription budgétaire et 5,2% sur base exécution (Figure 4).

Figure 1: Ministère Agriculture et Elevage, budget prévisionnel et exécuté

Source : MEF, DNSI

Figure 2: Min. Pêche et Aquaculture, budget prévisionnel et exécuté, 2003-12, en mrd GNF, R.I. prix courant et prix constant (base 2003)

Source : MEF, DNSI

34

Figure 3: Min. Environnement, budget prévisionnel et exécuté ,2004-12, en mrd GNF, R.I. prix courant et prix constant (base 2003)

Source : MF, DNSI

Figure 4: Dépenses secteur agricole R.I en % budget total R.I, 2003-12

Source : MEF, DNSI

2.1.2. Les budgets incluant les investissements sur ressources extérieures inscrits dans le budget de l’Etat

37. Après inclusion des investissements sur financement extérieur, la part des ministères du secteur agricole sur le budget total augmente de 5 à environ 6,6 %

35

en 2011 et 2012(Figure 5). Ce niveau de 6% avait été atteint aussi en 2006-2008 grâce à des dépenses d’investissement sur financement extérieur relativement élevées.

38. Jusqu'à 2010 les dépenses courantes ont été en moyenne 40% du total des dépenses du secteur ; en 2011 les fortes dépenses pour la campagne agricole (intrants surtout) ont été classées dans la rubrique biens et services, ce qui a fait faire un bond vers le haut au ratio. En 2012 ces dépenses ont été classées comme investissements, Cette classification ne paraît pas correcte, puisque les dépenses pour achat et transport d’intrants, qui représente la majorité des dépenses pour la campagne, devraient être considérées comme un achat de biens et services courants. Ainsi, dans ce rapport, les chiffres budgétaires pour 2012 sont corrigés pour inclure ces dépenses dans les dépenses de biens et services. (Figure 6). Les dépenses salariales ont absorbé en moyenne 81 % des dépenses courantes pour le M. Ag et El, mais seulement 57% pour le MPA et 50 % pour les MEEF (Figure 7).

39. Pour les ministères du secteur agricole dans leur ensemble, les dépenses d’investissement sur FINEX sur base décaissement entre 2005 et 2009 sont restées dans une fourchette entre 50 et 60% des dépenses totales (Figure 8) ; elles ont chuté en 2011 et 2012 à 20% environ des dépenses totales à cause des fortes allocations budgétaires pour les campagnes agricoles. Pour le M. Ag et El, dans le total des dépenses d’investissements, les dépenses sur financements extérieurs ont constitué entre 75 et 90% du total entre 2005 et 2011. Par contre, pour le MPA les dépenses sur financement extérieur ont représenté généralement une part modeste du total des dépenses d’investissements. Pour le MEEF ces dépenses ont constitués en moyenne 80% du total entre 2007 et 2009 et presque la totalité des dépenses d’investissements, mais ont fortement baissé par la suite (Figure 9-12). La part des dépenses d’investissements sur financement extérieur sur le total augmente ultérieurement si on inclue les décaissements des bailleurs non-inscrits au budget.

Figure 5: Dépenses secteur agricole , incl. FINEX, en % budget total, 2003-12

Source : MEF, DNSI et DNIP

36

Figure 6: Min secteur agricole, budget exécuté, dép courantes et dép d’inv (RI et RE) en % dép totales 2003-12


Figure 7: Ratio salaires/dép. courantes, M.Agr. et El, MPA, MEEF, 2003-12

Source : MEF, DNS

37

Figure 8: Ministères du secteur agricole, dép. investiss. sur R.E en % dép. totales et des dép d’inv, base éxécution, 2003-12

Source : MEF DNSI et DNIP

Figure 9: Min. Agr et EL, MPA, MEEF, dép. investissement RE en % des dépenses totales, base exécution, 2003-2012

Source : MEF DNSI et DNIP

38

Figure 10: Min Agr et Elevage, dép. R.I et R.E en mrd GNF et % du total et des investissem., 2003-12


Figure 11: Min. Pêche et Aquaculture, dép. R.I et R.E en mrd GNF et % du total et des investissem, 2003-12


39

Figure 12: Min Environnement, Eaux et Forêts, dép. R.I et R.E en mrd GNF et % du total et des investissem., 2004-12


40. La part des tous les ministères dans l’allocation des R.I totales, budget 2012, exécution, est présentée dans la Figure 13. Les ministères du secteur agricole, qui reçoivent 5,1% des allocations budgétaires, sont dépassés par le ministère de l’énergie (19,5% des allocations), le ministère de la défense (15,1%), le ministère de l’éducation (11,7%), les travaux publics, urbanisme et habitat (6,6%).

41. Par contre, s’agissant de l’allocation des R.E recensées dans la base de données du Ministère de l’Economie et Finances, le secteur agricole est le premier bénéficiaire, aussi bien durant l’année 2012, que sur la période antérieure 2003-2012 (Figures 14 et 15). En effet en 2012 le secteur a reçu 28.1% des ressources extérieures recensées par le MEF, tandis que les transports publics, urbanisme et habitat ont reçu 18,9%, l’éducation 17%, l’énergie, eau urbaine et hydraulique 16,8%, la santé 4,5%. La répartition sur le total de la période 2003-12 n’est pas très différente.

42. Les informations obtenues de la part d’une série de bailleurs permettent d’identifier un certain nombre de projets dans le domaine du développement rural qui ne sont pas inscrits dans le budget de l’Etat, ou qui, étant inscrits, ne sont pas suivi par la DNIP en exécution. Ces dépenses, sur base exécution, ont représenté sur la période 2003-2012 environ 710 milliards de GNF (les chiffres pour 2012 sont encore provisoires), et correspondent à 81 % des dépenses d’investissements sur ressources externes suivies par la DNIP et au total sur la période 24% des dépenses COFOG. A noter que certaines de ces dépenses ne représentent pas tous des investissements, par exemple elles incluent un appui important de l’AFD à l’IRAG en 2007 et des fournitures des engrais en 2008 du JICA. Comme indiqué au paragraphe 46, le ratio sur le total des dépenses COFOG des dépenses non inscrites au budget (ou non suivi dans leur

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exécution) a suivi une tendance à la baisse sur la période examinée. Les bailleurs principaux pour lesquels les décaissements sont suivis seulement partiellement par la DNIP sont le Japon, les Etats Unis, la France, l’Allemagne et l’UE. Par contre, les décaissements des organismes multilatéraux arabes, de la BAD, l’IDA sont en grande partie dans la base de données de la DNIP. Le montant élevé des projets non suivis par la DNIP s’explique en partie par la non-remontée des informations sur l’exécution des projets. Par exemple, la DNIP enregistre en prévision les projets du Japon, mais n’a aucun chiffre sur les exécutions. Pour les projets de l’Union Européenne, la DNIP inscrit en prévision des montants pour une série de projets, mais en exécution elle reporte des montants très faibles en relation aux décaissements effectifs reportés par le bailleur. Pour d’autres bailleurs bilatéraux également, la DNIP n’a aucun renseignement sur les projets financés (c’est le cas des décaissements du Canada, de l’Allemagne et de la Belgique). La figure 16 présente les données par bailleur des décaissements totaux pour les investissements cumulés sur la période 2003-2012, en distinguant les dépenses d’investissement, sur base décaissement, inscrits et non-inscrits à la DNIP. Le Tableau 4 présente les chiffres annuels de ces décaissements non-inscrits.

Figure 13: Part des différents ministères dans les allocations des RI totales, Budget 2012, base exécution

Source: MEF, DNSI

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Figure 14: Répartition ressources extérieures par ministères, 2012, en pourcentage

Source : MEF , DNIP

Figure 15: Répartition ressources extérieures par ministères, total 2003-12, en pourcentage

Source : MEF, DNIP

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2.2. Dépenses non inscrites dans le budget de l’Etat

Figure 16: Décaissements total par bailleur pour secteur agricole, et montants inscrits et suivis au budget, et non-inscrits, 2003-12, en mrd GNF

Source : MEF, DNIP, PTF, base des données OCDE/FAO

Tableau 4: Dépenses sur ressources extérieures dans le secteur du devel. rural, inscrites et non inscrites à la DNIP, en mio GNF

Ministères sect dev rural

Exécution investiss. non inscrits à la DNIP

Exécution inv inscrits à la DNIP

inv non inscrits en % inv. inscrits

2003 54583 25683 212.5%

2004 46535 24648 188.8%

2005 57915 34166 169.5%

2006 48027 106299 45.2%

2007 125322 79561 157.5%

2008 114107 91831 124.3%

2009 92622 113795 81.4%

2010 45466 123675 36.8%

2011 57447 114458 50.2%

2012 prov 65500 160008 40.9%

Total 2003-12 707525 874123 80.9% Source : Calcul des auteurs sur chiffres DNIP, et informations des PTF

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2.3. Analyse du niveau de soutien au secteur agricole selon la méthodologie NEPAD/COFOG

43. Dans la Déclaration de Maputo en 2003, les gouvernements africains se sont engagés à augmenter la part de leur budget national consacrée à l’agriculture, avec un objectif de 10% au minimum, afin d’atteindre une croissance agricole d’au moins 6% par an. Afin que l’état d’avancement de la mise en œuvre de cet engagement puisse faire l’objet d’un suivi, le NEPAD a précisé les modalités de calcul de la part des dépenses agricoles dans les budgets nationaux (UA/NEPAD 2005) : doivent être prises en compte les dépenses publiques exécutées (non les budgets alloués) telles que définies par la Classification des Fonctions de Gouvernement (COFOG) des Nations Unies, dans le secteur agricole élargi, incluant les domaines de l’agriculture (productions végétales et animales), de la forêt et de la chasse (y compris les productions sylvicoles autres que le bois) et de la pêche. Les dépenses en matière de recherche appliquée dans chacun de ces secteurs doivent être prises en compte. En revanche, les dépenses en matière de pistes rurales et infrastructures sociales ne font pas partie des dépenses retenues par le NEPAD.

44. Conformément aux directives du NEPAD, on s’est assuré que les budgets du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage, de la Pêche et de l’Environnement et des Eaux et Forêts n’incluent pas des dépenses pour l’eau potable, et nous avons exclu les dépenses en matière de gestion de l’environnement non directement liées à l’activité agricole. Par ailleurs, nous avons inclus les projets exécutés hors budget dans les secteurs de l’agriculture, pêche, et forêts liés à l’activité de production, et exclu ceux qui concernent la protection de l’environnement. Les dépenses relatives aux pistes rurales ont été aussi exclues.

45. Les données montrent que, sur la période 2003-2012, les dépenses dans le secteur agricole, ainsi que définies par le NEPAD, ont représenté en moyenne 7,2% du budget exécuté de l’Etat (Tableau 5). Le ratio a atteint une pointe en 2007-2008, en dépassant la cible de 10% en 2007 ; après une baisse en 2009-2010, le ratio a fait de nouveau un bond en 2011 et 2012, à 7,2% en moyenne, grâce aux ressources importantes affectées pour les campagnes agricoles. Les chiffres pour 2012 sont provisoires, puisque les données sur les investissements sur ressources externes non prises en compte à la DNIP sont encore incomplètes et pourraient être plus élevés. Les dépenses hors budget qui représentent environ 44% des dépenses COFOG en 2003-05, baissent à 37% du total COFOG en 2007-09 et à 10% en 2011-12, alors que les dépenses sur ressources internes ont fortement augmenté.

46. Les comparaisons internationales reportées dans le Tableau 6 montrent que la part des dépenses budgétaires agricoles, y compris les dépenses hors budget, dans le PIB agricole (6,8% pour la Guinée sur la période 2003-2012) se situe dans une position haute par rapport aux pays africains à faible revenu (plus bas que le Burkina, mais plus que l’Ethiopie, l’Ouganda, le Kenya et la Tanzanie).

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Tableau 5: Dépenses exécutées en agriculture estimées selon la méthodologie COFOG, en milliards de GNF courant et en %

Source : Calcul des auteurs sur chiffres DGB, DNIP, DG Pistes Rurales, et informations des PTF

Tableau 6: Comparaison internationale des transferts budgétaires à l’agriculture, 2002-11

Région/Pays Part de l’agriculture

dans le PIB

Part des dépenses

budgétaires agricoles dans

le PIB national

Part des dépenses budgétaires

agricoles dans le PIB agricole

Pays à revenu élevé

Australie 3,0% 0,3% 10%

Canada 2,3% 0,5% 22%

UE 2,3% 0,7% 28%

USA 1,6% 0,7% 46%

Pays à revenu intermédiaire

Turquie 13,0% 2,0% 15%

Mexique 4,0% 0,7% 18%

Venezuela 5,0% 0,5% 12%

Chine 15,0% 1,2% 8%

Brésil 9,3% 0,7% 8%

Russie 6,0% 1,0% 16%

Ukraine 11,6% 1,3% 11%

Pays à faible revenu

Burkina Faso 2004-2011 33% 2,7% 8,2%

Guinée 2003-12 22% 1.5% 6,8%

Ouganda 32% 1,5% 5%

Tanzanie 45% 1,2% 3%

Ethiopie 44% 2,7% 6%

Kenya 29% 1,3% 4%

Togo 41% 1,9% 3,9%

Note : les données présentées concernent des années différentes selon les pays, toutes comprises entre 2002 et 2011. Sources : Banque Mondiale 2010 et Banque Mondiale 2012

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2.4. Dépenses en matière de pistes rurales

47. Différentes études ont mis en évidence l’importance des investissements dans des biens publics comme les infrastructures rurales, la recherche agricole et l’éducation de base comme facteur essentiel du développement rural. Pour cette raison il paraît important d’examiner les ressources budgétaires allouées en Guinée au désenclavement des zones rurales.

48. Les réalisations en matière de pistes rurales ont été relativement faibles sur la période 2003-2011, en moyenne 4,5 milliards de GNF par an sur ressources PPTE ce qui permet d’entretenir environ 400 km par an, un montant beaucoup plus faible que sur la période 1997-2002 couverte par la première revue des dépenses publiques en agriculture. En plus le FER a financé sur 2008-12 environ 100 km de réhabilitation par an, et le projet PNIR de l’IDA environ 150 km de réhabilitation par an. Ce montant de réhabilitation annuelle représente une accélération par rapport à 1997-2002. Un décalage important a persisté au cours des années entre les montants prévus et les montants effectivement débloqués ce qui a amené à l’accumulation de 10 milliards de GNF d’arriérés envers les entreprises de construction constatée à fin 2010. En 2011 et 2012 les budgets alloués aux pistes rurales sur le budget du ministère de l’agriculture ont été renforcés en les portant à environ 8 milliards de GNF, mais le déblocage de ce montant a continué à être lent.

49. Les montants destinés à l’entretien périodique des pistes, qui proviennent du budget du FER, sont aussi insuffisants, mais des efforts de renforcement des allocations ont été faits ces dernières années. Le Fonds d’Entretien Routier a débloqué en 2011 pour l’entretien des pistes près de 25,9 milliards de GNF, et 25 milliards en 2012 sur un budget annuel total d’environ 140 milliards de GNF. Le montant prévu pour 2013 est de 30 milliards et a été soumis au conseil d’administration du FER. A un coût d’environ 50 millions par Km, ce montant permet d’entretenir 600 km de pistes, approximativement 4% du réseau.

50. Si on somme les investissements effectués par le Ministère de l’Agriculture à travers sa direction des pistes rurales au montant dépensé pour l’entretien on atteint un montant pour 2012 de 33 milliards de GNF. Comparé aux 650 milliards dépensés pour l’agriculture, le montant affecté au désenclavement rural paraît faible et insuffisant pour assurer un développement rural soutenu. Il parait important établir un schéma directeur des pistes rurales nécessaires pour désenclaver les bassins de production, qui permettrait de planifier à moyen terme les interventions de l’Etat et des bailleurs d’une manière coordonnée. 51. Les réalisations en matières de pistes rurales sont entravés par une série de facteurs y compris : ( i) les lenteurs dans les procédures d’ attribution des marchés et de signature de contrats ; (ii) l’ obligations pour les bailleurs de fonds extérieurs d’ exiger une caution bancaire aux entreprises qui obtiennent les marchés, ce qui limite le nombre des soumissionnaires et rend difficile pour les petites entreprises d’ accumuler des expériences ; (iii) le nombre limités des entreprises avec une bonne qualification qui souvent obtiennent un nombre de marchés excessif en relation à leur capacité de

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réalisation et sur un territoire dispersé. Une réflexion approfondie devrait être mené pour renforcer les capacités nationales de réalisation des pistes rurales, et pour mobiliser des ressources additionnelles, notamment des bailleurs de fonds.

3. COMPOSITION ET DISTRIBUTION REGIONALE DES DÉPENSES PUBLIQUES EN AGRICULTURE

52. La composition économique et fonctionnelle des dépenses publiques en agriculture est le résultat avant tout du processus budgétaire. Elle devrait refléter un souci d’efficacité, mais dans les années où les contraintes budgétaires ont été très fortes (2005-09), et la part des budgets du secteur agricole sur ressources intérieures sur le total du budget ressources intérieures a baissé, la tendance a été de comprimer les dépenses pour biens et services en diminuant l’efficacité de l’intervention de l’Etat. Comme on en discutera plus en détail, les services de vulgarisation agricole et de recherche ont souffert de manque de moyens jusqu’au renforcement des ressources pour les sous-secteurs clés en 2011, et le soutien qu’ils ont reçu de la part d’un certain nombre de projets n’a pu compenser l’insuffisance de dotations budgétaires. Un sommaire de certaines définitions relatives à l’efficacité allocative et technique des dépenses est présenté dans l’encadré 1.

3.1. Composition économique du budget du M. Agr., M.El., MPA, MEEF

53. La composition économique officielle des budgets des ministères de développement rural, présentée dans les lois de finance sous-estime les montants alloués au personnel et au fonctionnement en relation avec ceux alloués aux investissements, puisque, comme dans beaucoup de pays d’Afrique sub-saharienne, les montants inscrits dans les projets d’investissement incluent des dépenses de personnel et de fonctionnement. En Guinée en particulier, les dotations en biens et services dans les budgets des ministères du développement rural sont très faibles, et des services importants, comme la vulgarisation agricole, ont dépendu fortement pour leur fonctionnement du soutien reçu par un nombre de projets des bailleurs.

54. La tendance des dépenses reflète la forte augmentation des dotations budgétaires en 2011 et 2012. Les dépenses de personnel des quatre ministères ont augmenté à prix constant de 50% sur la période 2003-2012, et les dépenses pour biens et services à prix constant ont plus que doublé, partant d’un niveau très bas. Toutefois, sur la période 2003-10, avant le rebond en 2011, les dépenses pour biens et services représentaient en moyenne 4% seulement du total, et 6% avec les transferts, ce qui indique la forte compression sur ce type de dépenses.

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55. En moyenne, sur la période 2003-2012, les dépenses d’investissement représentent 65% des budgets prévisionnels des ministères du développement rural, et 58% des budgets exécutés (Figures 17 et 18). Cette quote-part est en effet encore plus haute, puisqu’une partie des dépenses sur ressources extérieures n’a pas été enregistrée dans l’exécution budgétaire. La part des dépenses courantes (32% des dépenses exécutées, inscrites et non inscrites, en moyenne sur la période) doit être corrigée à la hausse considérant que, comme dans la plupart des pays d’Afrique sub-saharienne, les dépenses d’investissements incluent la totalité des montants inscrits dans les projets d’investissements financés par les bailleurs qui contiennent une composante de frais de personnel et de fonctionnement pour la gestion des projets. Un examen d’un échantillon des projets montre que sur ces projets 19% des dépenses totales correspondent à des dépenses courantes.

Encadré 1 : Efficience allocative et efficience technique : définition

L’évaluation de l’efficience allocative des dépenses publiques en agriculture consiste à essayer de répondre à la question :

Ce que les dépenses en agriculture financent est-il le plus à même d’atteindre les objectifs fixés par la politique agricole du pays ? En résumé : est-ce que ce sont les BONNES dépenses ?

L’efficience allocative sera donc avant tout conditionnée par les efforts développés lors du processus d’élaboration budgétaire pour harmoniser le budget avec les objectifs sectoriels. L’étude de l’efficience allocative passe en particulier par les analyses suivantes :

- composition économique des dépenses : dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement ; au sein des dépenses de fonctionnement, dépenses salariales et dépenses non salariales ; au sein des dépenses d’investissement, dépenses en capital et dépenses courantes ;

- composition fonctionnelle des dépenses : distribution parmi les différents sous-secteurs (agriculture, élevage, recherche, etc.) ;

- distribution régionale des dépenses.

L’évaluation de l’efficience technique des dépenses publiques consiste en revanche à apporter des éléments de réponse à la question suivante :

Les ressources disponibles sont-elles bien mises en œuvre, de façon à maximiser les produits ? En d’autres mots : les dépenses sont-elles BIEN EXECUTEES ?

L’efficience technique est donc elle avant tout conditionnée par l’efficacité du processus de préparation et d’exécution du budget. Des outils d’appréciation de l’efficience technique sont la cohérence entre l’affectation budgétaire des fonds et leur emploi réel, le taux d’exécution du budget et le rapport coût-efficacité des programmes mis en œuvre.

Source : Banque mondiale, 2011.

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Figure 17: Composition économique budget prévisionnel Min. Agr, El, Pêche, Env et Forêts, moyenne 2003-12, en

Source : MEF, DNSI

Figure 18: Composition économique budget éxécuté Min. Agr, El, Pêche, Env et Forêts, moyenne 2003-12, en %

56. Si on utilise ce pourcentage, la part des dépenses courantes sur le total passerait (en moyenne en 2003-12) de 32 à 45% du total des dépenses inscrites et non inscrites au budget.

57. Sur la période sous revue les dotations en biens et services pour des services essentiels, comme les services de vulgarisation, assurés par l’ANPROCA (Agence de promotion et de conseil agricole), et le génie rural, ont été nettement insuffisants pour assurer l’efficacité des services et l’entretien nécessaire des aménagements agricoles. Le faible montant de ressources allouées par le budget de l’Etat au fonctionnement des services de vulgarisation a amené le Ministère de l’Agriculture à conclure des contrats de prestation de services avec certains projets qui ont de cette manière renforcé les moyens des services de vulgarisation. Ces contrats de prestation sont toutefois de courte durée (généralement pour une année, quelques fois renouvelables), et ne représentent donc pas un moyen durable de soutien des services. En 2011 et 2012 ces insuffisances ont été partiellement corrigées, grâce au renforcement des moyens mis à disposition par les campagnes agricoles qui ont consenti des allocations pour doter par exemple en moyens de transports une partie du personnel de l’ANPROCA. Ces interventions ponctuelles doivent être toutefois complétées par une analyse approfondie des besoins nécessaires à l’ANPROCA pour procurer des services de qualité aux populations rurales.

58. Les moyens nécessaires pour assurer l’entretien des aménagements agricoles existants doivent aussi faire l’objet d’une analyse approfondie. La Direction Nationale du Génie Rural envisage de préparer un schéma directeur sur les besoins en matière de réhabilitation des aménagements existants et de localisation de nouveaux aménagements agricoles dans le moyen terme (voir Encadré 2) Dans ce cadre, il est

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nécessaire de prévoir dans les années à venir des ressources plus importantes dans le budget du Min Ag pour l’entretien des aménagements agricoles.

Figure 19: Ministères du secteur agricole 2003-12: dépenses salariales et pour biens et services en % dépenses totales

Source : MEF, DNSI

59. Au cours de la période, les dépenses de personnel pour le Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage ont augmenté en terme réel d’un montant relativement faible (Figure 20), tandis que les dépenses de personnel pour le MPA ont été multipliées par trois. Le Ministère de l’Agriculture a les effectifs les plus nombreux, 7125 à fin 2012, dont 74% affectés aux services déconcentrés. Au niveau central, les directions plus importantes sont le cabinet, la direction génie rurale, la direction des pistes rurales, les services centraux de l’ANPROCA et de la Direction Nationale de l’Agriculture (Figure 21). Les Ministères de l’Elevage et le MPA ont très peu d’effectifs dans les régions, respectivement 8% et 6% du total, en dépit de l’importance que revêtent les services vétérinaires décentralisés.

60. S’agissant de la distribution du personnel déconcentré dans les gouvernorats et les préfectures, les chiffres sur le déploiement par région du personnel du Ministère de l’Agriculture et de sa direction de la vulgarisation, l’ANPROCA (Figure 22) montrent que les trois régions qui ont la plus haute production de riz, Kindia, Nzérokoré et Faranah, disposent de plus d’agents de vulgarisation. Toutefois, la production de riz n’est pas le seul critère pour une allocation optimale du personnel. Par ailleurs, l’efficacité du personnel dépend largement de ces moyens de déplacement, du niveau d’expertise, et autres facteurs. Il est important de renforcer l’efficacité des services de vulgarisation, en évitant les chevauchements avec des autres services du M. Ag, et assurant une meilleure coordination avec les organisations professionnelles et les projets de développement.

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Figure 20: Dépenses de personnel du MAg et El, MPA et MEEF, éxécution 2003-11, mrd de CFA, prix 2003

Source MEF, DNSI

Encadré 2. Les aménagements hydro-agricoles. Situation et perspectives L’objectif affiché d’augmenter la production annuelle du riz d’environ 300.000 tonnes peut être atteint seulement avec une expansion des aménagements hydro-agricoles qui permettent des rendements jusqu’à 7 tonnes à l’hectare. La Guinée dispose actuellement de 30.200 ha de terres aménagées. Le potentiel aménageable est estimé à 364.000 ha. La Direction du Génie Rurale considère prioritaire la préparation du Schéma Directeur des Aménagements Hydro Agricoles, pour établir un état des lieux, identifier les besoins de réhabilitation et les zones ou localiser de nouveaux aménagements. Le coût du schéma directeur est d’environ 2 millions de USD. La préparation des termes de référence pour cette étude, qui devrait être conduite par un bureau international, est en cours. Par ailleurs, la DN Génie Rural envisage de lancer des études techniques pour établir 40.000 ha de terres aménagées dans les bas-fonds, et 40.000 ha en zone de plaine. Ces études devraient être achevées vers fin 2013 puis être soumises aux bailleurs pour solliciter des financements afin de lancer les opérations d’aménagements. Les opérations d’aménagement réalisables par an sont estimées à environ 10.000 ha. Compte tenu du rendement prévisible de 7 tonnes par ha, avec 2 récoltes par an, 10.000 ha additionnels comportent une production additionnelle de 70.000 tonnes par an, qui est en ligne avec les objectifs d’accroissement de la production affichés par le gouvernement.

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Figure 21: Distribution des effectifs du Min. Ag. en pourcentage, 2012

Source: M. Ag

Figure 22: Production de riz par regions et effectifs du Min Agr. et d' ANPROCA, 2012

Source : M. Ag

3.2. Composition fonctionnelle des dépenses en agriculture

61. Une analyse de la composition fonctionnelle des dépenses budgétaires entre les secteurs de l’agriculture, l’élevage, la pèche et les forêts est possible seulement depuis

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2010, quand le ministère de l’agriculture a été séparé de celui de l’élevage. Les dépenses pour le secteur des forêts sont approximatives du fait que les dépenses courantes du ministère ne peuvent pas être séparées entre forêts et protection de l’environnement. Par contre pour les dépenses d’investissement, celles strictement affectées à la protection de l’environnement ont été exclues du total. Les chiffres de la ventilation en pourcentage des dépenses entre secteurs peuvent être comparés à la contribution relative au PIB du secteur primaire des quatre secteurs.

62. Les chiffres reportés dans les figures 23 et 24 indiquent que le secteur de l’élevage a reçu une allocation de ressources en 2010-2012 (3% du total) qui est largement inférieure au poids du secteur dans le PIB primaire (26%). Cette faible proportion reflète en partie l’effort des ressources allouées aux campagnes agricoles en 2011 et 2012 ; en 2010, avant ce déploiement de ressources, le poids des dépenses de l’élevage sur le total des quatre secteurs était plus élevé (4,4%), mais encore fortement au-dessus du poids relatif du secteur dans le PIB.

63. Le secteur forestier a reçu une part des ressources en 2010-2012 (6,5%) proche de son poids relatif dans le PIB primaire (7%). Sur la période 2004-2012 il a reçu 8,5% des ressources totales, une proportion proche de son poids relatif dans le PIB (8,2%). Le secteur de la pêche a reçu en 2010-12 6,2% des ressources, plus que son poids de 3,8% dans le PIB primaire. Sur 2003-2012. il a reçu un pourcentage inferieur (3% des ressources) à son poids dans le PIB primaire (4,4%).

Figure 23: Part des différents sous-secteurs dans les dépenses agricoles, 2010-12

Source : MEF, DNSI, DNIP, INS

Figure 24: Part des différents sous-secteurs dans les dépenses agricoles, 2010-12

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3.3. L’approvisionnement en intrants et les subventions dans les campagnes 2011/12 et 2012/13

64. Dans les années 2000, deux mécanismes d’approvisionnement d’engrais étaient en fonction en Guinée :

1) L’engrais fourni par le gouvernement japonais à travers un don annuel au gouvernement Guinéen (le « KR2 » ou « don Japonais ») et

2) Importation par des importateurs privés.

65. Le KR2 était reçu par le Gouvernement guinéen, vendu et distribué aux producteurs à travers la DNA d’abord et la chambre nationale d’agriculture (CNA) ensuite.

66. Des études ont fait état du fait que le KR2 avait semé des distorsions au sein du marché, en créant un marché noir et, plus important encore, en ayant des effets dissuasifs pour le secteur privé. Cette situation a été vécue semble-t-il par d’autres pays (Malawi, Mali) bénéficiant du KR2.

67. De la même manière, la distribution par les ONG et les projets empêchent le développement du secteur privé. Comme cela arrive souvent avec les produits subventionnés un prix artificiellement bas crée l’impression que les distributeurs privés augmentent exagérément les prix.

68. Le KR2 est depuis quelques années suspendu, mais les négociations pour sa reprise sont en cours avec le gouvernement japonais.

Encadré 3. Le Budget de l’IRAG 2003-2012 et son plan d’action.

L’IRAG a rencontré des difficultés budgétaires après 2000 quand le programme PNSA (programme national des services agricoles) soutenu par l’IDA est arrivé à terme, qui soutenait 69% de son budget. Dans les années suivantes son budget a été exclusivement couvert par le budget national avec des montants dans une fourchette de 200 à 400 millions de GNF par an, et par quelques soutiens à la recherche de la part des réseaux internationaux de recherche agricole. En 2011 et 2012, dans le cadre de ressources renforcées allouées au secteur agricole, le budget national a accru les dotations pour l’IRAG qui a reçu 7 et 5,2 milliards sur les 2 années respectivement, avec l’objectif prioritaire d’assurer la production de semences améliorées. En 2009 l’IRAG a formulé un ambitieux plan national de recherche et développement (PNRD) sur l’horizon 2009-2015, qui se rattache au PNDA Horizon 2015 approuvé en octobre 2007. Le PNRD vise à valoriser les semences de base pour les producteurs, développer les technologies et innovations appropriées, renforcer la capacité des chercheurs, et réhabiliter les infrastructures de recherche. Quinze programmes de recherche ont été identifiés, qui seront développés dans les 7 stations de recherche existantes. Le budget requis pour ce programme s’élève à 17 millions de dollars sur 5 ans, ou 3,5 millions par an en moyenne.

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69. Au début de 2011, le gouvernement de la Guinée a annoncé un programme ambitieux pour atteindre l’autosuffisance dans l’approvisionnement du riz, et diversifier les productions vivrières, basé sur une mobilisation des tous les acteurs du secteur. Le plan d’action pour l’augmentation de la production et des rendements est axé sur la distribution et la vente à prix subventionnés de 20.000 tonnes d’engrais par an, de produits phytosanitaires, et de semences. L’intervention de l’Etat s’appuie sur des importations directes et une distribution à travers la Chambre Nationale d'Agriculture et ses démembrements (régionaux, préfectoraux et sous-préfectoraux), qui distribuent à des prix subventionnés les intrants achetés par l’Etat. La CNA est confortée dans ce rôle par les services publics déconcentrés (notamment les Directions Préfectorales de l'Agriculture, Services sous-préfectoraux de l'Agriculture). Les ressources mobilisées par l’Etat pour les deux campagnes agricoles 2011-12 et 2012-13 pour les intrants, y compris les semences, ont été de 121 et 148 milliards de GNF respectivement (30 et 32 millions de $EU respectivement), équivalent à 0,4% du PIB dans les deux années, et à 29% et 28% respectivement du budget total du Ministère de l’Agriculture dans les deux années. La distribution subventionnée a porté sur 20.000 tonnes d’engrais en 2011 et 26.500 tonnes en 2012 et une quantité d’herbicides et d’insecticides qui a fortement augmenté dans la deuxième campagne (Tableau 7).

Tableau 7: Achat d'intrants par l'Etat, campagne agricole 2011-12 et 2012-13

Tableau 7. Achat d'intrants par l'Etat, campagne agricole 2011-12 et 2012-13

Campagne Campagne

2011/12 2012/13

Engrais (tonnes) 20000 26500 dont : géré par projet coton 2500 2500 géré par ANPROCA 1000

Herbicides (litres) herbicide total 185574 300000

herbicide sélectif riz 0 140000 herbicide sélectif mais 0 60000 herbicide coton

4200

Total 185574 504200

Insecticides (litres) Culture (géré par SNPV) 17000 31500

Coton (litres) (géré par projet coton) insecticide coton 0 15000

insecticide binaire 0 60000 insecticide semences 0 10000

Source: Min Agr, Rapports situation campagne agricole, et Chambre de l'Agriculture

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70. Le monopole de fait de l’Etat sur le marché des intrants agricoles a entraîné une limitation des variétés de semences et d’engrais disponibles, ce qui a conduit à une inadaptation aux besoins des exploitations agricoles et à l’accumulation de stocks invendus. En 2011-12 l’acheminement des intrants a subi des retards pour cause d’insuffisance de moyens de transport dans les préfectures et l’insuffisance des montants alloués aux Chambres Préfectorales de l’Agriculture pour couvrir les dépenses de transports et manutentions des intrants, et les frais de stockage. Les chambres préfectorales d'agriculture ont couverts leurs coûts soit par des endettements, soit par des prélèvements sur les recettes issues des ventes d’intrants. D’autres faiblesses ont été l’insuffisance des contrôles dans la gestions des stocks, des livraisons et de la récupération des coûts, l’absence d’une rémunération transparente du personnel des chambres de l’agriculture, la non prise en charge des frais de fonctionnement des services déconcentrés du Min Ag, le manque de clarté sur qui doit assurer le contrôle technique de l’opération, avec un chevauchement de rôles entre Chambres nationales de l’agriculture et CNOP-G. Le mécanisme de collecte et de versement des fonds issus de la vente des intrants n’a pas été assez rigoureux. Cet ensemble de faiblesses a accru fortement les coûts pour l’Etat et mis en doute la soutenabilité de l’opération de subvention.

71. Les récentes enquêtes agricoles (ANASA) ont montré un accroissement de la production du riz paddy en 2011-12 de 11% qui a reflété l’utilisation accrue des intrants subventionnés et, en partie, une meilleure pluviométrie. Le déficit de production du riz par rapport à la consommation est tombé à 214.000 tonnes, contre 300.000 en 2010. L’impact sur la production et la productivité agricole des subventions aux intrants a été probablement non négligeable, mais à un coût élevé pour l’Etat, compte tenu du taux élevé de la subvention (les prix de cession aux producteurs représentent environ la moitié de leurs coûts d’achat pour les engrais, 30% du coût d’achat pour les herbicides, et 40% pour les insecticides).

72. Le coût total des subventions est estimé à 69 milliards en 2011-12 et 76 milliards en 2012-13, si tous les montants du produit des ventes étaient récupérés (Tableau 8). Ce coût correspond à 16% du budget 2011 et 14% du budget 2012 pour le Min Ag. Théoriquement le recouvrement aurait dû être de 52 milliards en 2011-12 et de 62 milliards en 2012-13, en appliquant le prix unitaires des ventes des produits aux quantités importées et distribuées. Les montants récupérés jusqu'à fin octobre 2013 sur le Fonds revolving où le recouvrement des coûts est versé, ont atteint 82 milliards, auxquels s’ajoutent 21 milliards en cours de transferts vers la banque centrale. En 2012-13 le recouvrement des coûts a été supérieur qu’en 2011-12, car les chambres de l’agriculture ont exigé la vente au comptant pour la grande majorité du produit. La vente à terme est désormais limitée aux organisations des producteurs crédibles ; on doit noter qu’à fin octobre 2013 un montant de 2 milliards doit encore être récupéré sur les groupements des producteurs. Une partie des engrais (3500 tonnes en 2011/12 et 2500 tonnes en 2012/13) est gérée par des structures de l’Etat hors de la Chambre de l’Agriculture. De même, la distribution des insecticides est gérée par le SNPV (service national des protections des végétaux, au sein du Min Agr.).

73. Le montant des stocks d’engrais qui restent en magasin à fin octobre 2013 est de

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8382 tonnes, dont engrais fruitiers 1500 tonnes, NPK 2331 tonnes et urée 4500 tonnes. A’ ceci s’ajoute un stock important d’herbicides sélectifs (89.000 litres) qui s’explique par les retards des livraisons pendant la campagne et à la méfiance des producteurs sur leur qualité. Pour éviter dans le futur de tomber dans l’accumulation de stocks invendus, l’Etat devrait responsabiliser davantage la Chambre de l’Agriculture dans l’estimation des besoins solvables, la répartition par préfecture, et le respect du calendrier agricole dans la livraison. Par ailleurs il est aussi nécessaire que l’Etat donne un appui pour la mise en état des magasins de stockage existant mais vieillissants et pour la construction de nouveaux magasins dans certaines zones.

74. Pour les semences en 2011-12 les quantités vendues à crédit aux producteurs s’élevaient à 1.483 tonnes, les chiffres relatifs à la récupération ne paraissent pas disponibles. Le coût pour l’Etat est composé de (i) 7 milliards de subvention à l’IRAG pour la production de semences et pour la couverture de ses charges de fonctionnement, et (ii) 3,4 milliards pour achat de semences aux producteurs privés.

75. La question n’est pas aujourd’hui de remettre en cause la subvention de l’Etat aux intrants en Guinée mais de passer à un système de mise en œuvre de cette subvention qui encourage le développement de réseaux de distribution privés. La privatisation de l’approvisionnement en intrants agricoles devrait permettre une meilleure cohérence entre disponibilité des engrais et calendrier agricole, et une meilleure adaptation de la qualité a’ la demande.

76. La privatisation devrait également permettre de mettre à disposition des producteurs des types de semences et d’engrais différents, plus adaptés aux différentes cultures vivrières et aux différents sols, mais également aux besoins et moyens des utilisateurs.

77. Ainsi, la compatibilité entre privatisation de l’approvisionnement et le maintien de la subvention pourrait être assurée au travers de l’introduction d’un système de coupons (vouchers) distribués aux groupes-cibles et servant à acheter l’engrais subventionné auprès des distributeurs privés à l’instar d’autres pays africains, (Malawi, Tanzanie, Kenya, Ghana, Rwanda, etc.). Un tel système est considéré comme le plus judicieux pour mettre en œuvre une stratégie d’intrants subventionnés sans compromettre le développement d’un réseau durable de distribution. Une réflexion devrait être aussi menée sur la possibilité d’introduire en Guinée la procédure mise en œuvre au Sénégal et au Nigeria de transfert de coupons électroniques par téléphone cellulaire, qui peuvent être encaissés auprès de revendeurs d’intrants conventionnés avec l’Etat. L’Etat pourrait ainsi se désengager et se concentrer sur la gestion de la subvention, en particulier sur son ciblage, l’évaluation de son impact et sa réduction progressive.

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Tableau 8: Subvention sur intrants, campagnes 2011/12 et 2012/13

3.4. La mécanisation agricole

78. La mécanisation est un facteur important de la productivité et de la production agricole et donc de croissance de la production. Une stratégie pour le développement de la mécanisation agricole est donc indissociable d’une stratégie de développement agricole.

79. La traction animale constitue encore un axe majeur de la politique de mécanisation agricole en Guinée. L’introduction de la culture attelée sur l’exploitation agricole familiale est un facteur d’amélioration du maintien de la fertilité, d’accroissement des surfaces cultivées (la taille de l’exploitation moyenne en culture manuelle est de 5ha), et d’accroissement du revenu. Plusieurs projets et organisations s’emploient à sa promotion. Il s’agit par exemple des projets coton et du Réseau Guinéen de Traction animale (RGTA) appuyé par la coopération belge.

80. Depuis 2011 l’Etat a importé et mis à la disposition de 33 Centres de Prestations de Services Agricoles (CPA) crées en 2011 des équipements importants pour la campagne agricole, sur ressources propres : 150 tracteurs achetés, 100 programmés pour être remis en état, 70 moissonneuses batteuses, 300 motofaucheuses, 525 batteuses motorisées, 600 décortiqueuses de riz, 30 trieuses nettoyeuses de paddy, 75 étiveuses de riz paddy et des lots de pièces détachées ; ces montants sont inclus dans les dépenses d’investissement du ministère de l’agriculture. Le coût total pour le budget est estimé à 22 milliards de GNF en 2011 et 32 milliards en 2012, soit 5,3% et 6% respectivement du budget total du Min Ag. Les équipements sont utilisés par les producteurs sur la base d’un tarif pour les différents services.

81. La gestion des CPA rencontre des difficultés liées aux pannes de fonctionnement, au manque de disponibilité de pièces de rechange, et à la non adaptation de certains

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équipements aux besoins des producteurs. Le tarif pour certains services est considéré élevé par les producteurs. La gestion des CPA souffre d’un manque de transparence qui rend difficile une évaluation des couts de gestion. Ces difficultés devraient amener les autorités à réfléchir sur les modalités plus appropriées pour promouvoir les services de mécanisation, avec un rôle accru du secteur privé et de la Chambre de l’Agriculture dans la gestion et l’entretien de l’équipement, et une analyse en profondeur des besoins des producteurs.

4. EFFICIENCE TECHNIQUE DES PROCESSUS DE PREPARATION, EXECUTION ET SUIVI EVALUATION DES BUDGETS AGRICOLES

4.1. Efficience technique de la programmation et l’exécution budgétaire

82. Une série de réformes dans le processus de programmation et d’exécution budgétaire a eu lieu à partir de 2007 visant à rendre plus rigoureuse la préparation du budget et décentraliser en faveur des ministères certaines procédures de dépenses. Des progrès notamment dans la déconcentration budgétaire ont eu lieu dès 2010. Les ministères sont désormais les ordonnateurs de leurs budgets, tandis qu’auparavant le Ministre de l’Economie et des Finances était l’ordonnateur unique de tout le budget de

l’Etat. Ainsi des contrôleurs financiers (CF) ont été établis auprès des principaux ministères avec la fonction d’approuver l’engagement de la dépense et de vérifier le service réalisé.

83. Apres la vérification du service réalisé par le CF, les DAF des ministères procèdent à l’ordonnancement de la dépense et au dossier de mandatement, qui est transmis directement au Trésor, sans passer, comme par le passé par la direction du budget. Dans le cas de travaux dépassant un certain montant, le contrôle du service est effectué par la Commission de réception des ouvrages.

84. En dépit de ces réformes, la procédure d’exécution de la dépense reste lente. Les blocages résident à quatre niveaux :

Un premier blocage est représenté par la procédure de régulation budgétaire. Après la promulgation du budget, les ministères ne peuvent pas engager les dépenses avant d’avoir reçu la Lettre de Régulation de la part de la DN des Investissements Publics (DNIP) pour les investissements et la Lettre de Régulation de la DN Budget pour les dépenses courantes. Ainsi l’engagement des dépenses pour investissements peut être bloqué pour des mois. Par exemple en 2012, la DN des Pistes Rurales n’a pas pu engager son budget au cours de l’année, les montants inscrits dans la Loi de Finance ayant été débloqués par la DNIP seulement en fin janvier 2013.

Deuxièmement, des lenteurs persistent dans la procédure des marchés publics. Seulement les marchés d’un montant inférieur à 20 millions de GNF peuvent être conclus sans contrat, mais après consultation de trois fournisseurs. Pour les montants supérieurs, il est nécessaire de suivre la procédure par appel d’offres. La préparation du dossier d’appel d’offres est faite par la direction

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technique du ministère, et la sélection de l’adjudicataire par la commission nationale des marchés, dans un délai de 30 jours pour les marchés nationaux et 45 jours pour les marchés internationaux. Après la sélection de l’adjudicataire, le marché doit être signé par le ministre technique (dans ce cas-ci le ministre de l’agriculture) et le fournisseur, puis être soumis pour avis à la Direction Nationale des Marchés Publics et à l’Administration et Contrôle des Grands Projets (ACGP). Enfin, le marché doit être approuvé par le Ministre des Finances. Si le contrat dépasse le montant de 1 milliards de GNF, la signature de l ‘ACGP est également nécessaire. Le temps requis pour la signature (20 jours pour le ministre sectoriel, 45 jours pour le ministre des finances, plus 25 jours pour l’enregistrement de la part de l’ACGP) porte à environ 6 mois les délais entre lancement de l’appel d’offre et approbation définitive, ce qui n’est pas compatible avec le calendrier agricole et des travaux de génie civile. La procédure de signature des contrats est excessivement lourde surtout pour les contrats de montant modeste. Jusqu'à avril 2013 la délégation du pouvoir d’approbation des marchés par le ministre des finances, prévue par les textes, n’était pas mise en œuvre. Dans les régions, la procédure de signature des contrats est plus rapide. Jusqu’ au seuil de 300 millions de GNF la signature du contrat est de la responsabilité du préfet. Pour les contrats entre 300 et 500 millions de GNF la signature est sous la responsabilité du gouverneur de région. Seulement pour des contrats dépassant le seuil de 500 millions la signature du Ministre des finances est nécessaire.

Troisièmement, les ministères sectoriels devraient accélérer la procédure de préparation des plans de marchés en début d’année, de manière à éviter des retards à leur niveau. Ceci pourrait comporter un renforcement de leurs structures administratives.

Quatrièmement, le contrôle du service réalisé peut comporter des retards, et la procédure de paiement de l’avance de démarrage (généralement 30% du contrat), et des décomptes suivant peuvent conduire à des arriérés importants. Ainsi dans la période 2002-2010 pour les contrats des pistes rurales, les adjudicataires des contrats ont reçu généralement seulement les avances de démarrage, avec pour résultat l’accumulation d’arriérés de paiement d’environ 20 milliards de GNF, qui ont été transférés à la gestion de la dette.

85. La lenteur des procédures d’exécution de la dépense affecte surtout les dépenses d’investissements, et retarde l’exécution soit des projets à financement intérieur que de ceux à financements extérieur, puisque souvent les procédures nationales doivent être suivies aussi par les projets des bailleurs.

86. Les autorités reconnaissent la nécessité d’accélérer les procédures de passation de marchés et ont adopté des mesures correctives dans le cadre de la réforme des marchés publics qui a été lancée en 2010 et qui a abouti à l’adoption d’un nouveau code des marchés en février 2013, avec promulgation du Chef de l’Etat. La réforme contient d’importants changements institutionnels (attribution du contrôle à l’ACGP et de la règlementation à une nouvelle agence de régulation des marchés), mais aussi vise à simplifier et accélérer les procédures. Les textes d’application, qui sont en cours de préparation, vont introduire une augmentation du seuil pour les appels d’offres (pour les

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fournisseurs de 20 à 150 millions, pour les travaux de 40 millions à 300 millions, et pour les consultants de 30 à 200 millions), un raccourcissement des délais de traitement des dossiers, et la délégation du pouvoir d’approbation des marchés au-dessus d’un certain seuil. Ces mesures, auxquelles devront s’ajouter un renforcement des capacités internes de préparation des dossiers, devraient permettre une réduction considérable des délais dans la procédure des marchés.

87. S’agissant des taux d’exécution du budget prévisionnel, pour l’ensemble des ministères du secteur agricole, le taux a été de 74%, qui se décompose comme suit : 94% pour les dépenses courantes, 63% pour l’investissement sur ressources intérieures (RI) et 67% pour les investissements sur ressources extérieures (RE) (Figure 25). Il y a eu une claire tendance à l’accroissement des taux d’exécution des investissements, soit sur R.I. que sur R.E. Sur la période 2009-12 les taux d’exécution moyen des investissements sur R.I. a atteint 74%, contre 56% sur 2003-10. Pour les investissements sur R.E. on passe de 55% avant 2009 à 90% sur les années suivantes.

88. Pour le Min. Ag et El le taux d’exécution des dépenses courantes a été plus élevé, près de 98% en moyenne, et le taux d’exécution sur les investissements sur R.I. a atteint plus de 80 % après 2009 (Figure 26). Le MPA a présenté des taux de réalisation assez faibles pour les investissements autant sur ressources intérieures qu’extérieures (Fig. 27). Le Ministère de l’Environnement, Eaux et Forêts a enregistré des taux d’exécution élevés pour les investissements sur ressources intérieures (94% en moyenne), mais faibles sur ceux sur ressources extérieures (46% en moyenne, Fig. 28) ; pour 2009 le taux d’exécution est très élevé, car les prévisions budgétaires étaient sous-estimées. Pour ce ministère, nous avons exclu des dépenses sur financement extérieur les projets qui n’ont pas des liens avec la production agricole.

Figure 25: Taux d’exécution budgétaire du Min. Ag. et Elev, Min. Pêche et Min. EEF, 2003-12, en %

Source :MEF, DNSI et DNIP

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Fig. 26. Taux exécution budgétaire du Min Ag et Elevage, 2003-12, en %Figure 26: Taux exécution budgétaire du Min Ag et Elevage, 2003-12, en %


Figure 27: Taux exécution budgétaire Min. Pêche et Aquaculture, 2003-12, en %

Source: MEF, DNSI et DNIP

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Figure 28: Taux d'exécution budgétaire Min. Environnement, Eaux et Forêts, 2004-12, en %

Source: MEF, DNSI et DNIP

4.2. La programmation budgétaire

89. La Guinée n’a pas encore entamé l’évolution vers les Cadres des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) comme élément sous-jacent à la programmation budgétaire. L’instabilité sociopolitique de la période 2008-2010 explique ce retard par rapport aux autres pays de la région. Le Plan stratégique de reformes des finances publiques souligne la nécessité de renforcer les capacités de la direction nationale du budget en matière de prévision budgétaire et de préparation d’un cadre de dépense à moyen terme. La réforme de la Loi organique relative aux lois de finances pour assurer la convergence vers les normes internationales a avancé ; le nouveau texte a été adopté en juillet 2012. Il prévoit l’établissement de cadres de dépenses à moyen terme et l’introduction des budgets programmes après une période de transition. Une nouvelle nomenclature budgétaire et tableau du compte de l’Etat ont été préparés en 2012 et seront utilisés pour le budget 2014.

90. Ceci devrait permettre à la Guinée de renforcer progressivement la qualité de la programmation des dépenses publiques. L’élaboration du Programme national d’investissement Agricole et de Sécurité Alimentaire (PNIASA) vise à accélérer le taux de croissance du secteur primaire à 10,3% par an pour la période 2013-17, avec le but de réduire de moitié la pauvreté à l’horizon 2022. Le PNIASA constitue le cadre de référence dans lequel inscrire tous les investissements publics dans les cinq prochaines années de l’Etat et des partenaires, et servira de base pour les discussions budgétaires.

91. Dans le cadre du PNIASA, les ministères du secteur rural doivent améliorer le processus de préparation des budgets, autant de fonctionnement que d’investissement, et leurs négociations avec le MEF et le Ministère du Plan. Du côté de ces deux ministères, il est nécessaire de créer des structures appropriées pour la sélection des projets dans

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un cadre pluriannuel. Il est en effet probable que le PNIASA ne sera pas entièrement financé, et donc des choix dans la sélection des projets vont s’imposer. Il a été suggéré qu’une structure d’évaluation des projets soit créée auprès du MEF ou Ministère du Plan, chargée d’évaluer les projets, rédiger des listes restreintes de projets éligibles pour être inclus dans la LdF, en consultation avec les structures de planification des ministère sectoriels, et d’effectuer le choix final. Un Bureau Central d’Etudes des Projets a été créé en février 2013 auprès de l’ACGP. Compte tenu du rôle de l’ACGP dans les contrôles des procédures des marchés publics, il serait préférable que la structure d’évaluation soit séparée de l’ACGP.

92. L’établissement de Cadres de dépenses à moyen terme, avec des objectifs sectoriels quantifiés, est aussi un instrument important pour améliorer la préparation budgétaire. Le PNIASA constituera un élément essentiel dans l’élaboration du CDMT, qui orientera dans un cadre à moyen terme les choix budgétaires.

93. Des ateliers de consultation devraient être prévus entre services de programmation et cabinets ministériels du secteur d’une part, et les autres intervenants dans le secteur rural (ONG, associations des producteurs, entreprises, institutions de microcrédits etc.) et les bénéficiaires eux-mêmes. Ces consultations devraient permettre de refléter la réalité des conditions locales dans l’élaboration des priorités sectorielles, ce qui faciliterait l’exécution des activités. Elles permettront d’impliquer les bénéficiaires qui devraient éventuellement juger la pertinence et la qualité des services agricoles fournis aux populations.

94. Une fois que le choix des projets d’investissement à exécuter est fait, il est important que la mise en œuvre des projets ne souffre pas d’entraves. Les plans de passation des marchés devraient être adoptés rapidement en début d’année, et les procédures de lancement des marchés devraient être le plus possible accélérées. Les décaissements en faveur des entreprises adjudicataires des marchés devraient se faire sans accumulation d’arriérés, contrairement à ce qui a eu lieu dans le passé.

4.3. Le système de Suivi-évaluation

95. Le système de suivi et évaluation est relativement faible. Le retard dans la préparation des lois de règlement affaibli le suivi. Les données sur l’exécution budgétaire, aussi bien au niveau du fonctionnement que de l’investissement, sont disponibles pour les ressources intérieures, mais sont très partielles pour les investissements sur ressources extérieures, puisque les décaissements d’un nombre important de bailleurs échappent aux structures de suivi au MEF et au Ministère du Plan. Ainsi les analystes du ministère du plan effectuent une analyse globale sur le taux d’exécution du budget d’investissement couvrant seulement une partie de ces investissements. Le ministère de la coopération devrait suivre les décaissements des bailleurs, mais n’a pas les structures pour le faire efficacement. L’établissement d’un Circuit Informatisé de la Dépense sur Ressources Extérieures, avec un système informatique performant, est donc une priorité essentielle. Les ministères sectoriels ont cherché à renforcer dans les deux dernières années le suivi des ressources affectées aux campagnes agricoles, mais la remontée des informations a été lente et partielle, comme le montre l’analyse dans la section précédente. Pour les dépenses d’investissement, ni les

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ministères du secteur agricole, ni le ministère du plan n’établissent des analyses sur les écarts entre investissements exécutés sur base annuelle et prévisions initiales. Dans le cadre du suivi du PNIASA une analyse systématique des écarts entre prévisions et exécutions des investissements annuels devra être établie. En même temps, un suivi rigoureux des dépenses dans le cadre des campagnes agricoles annuelles devrait être mis en œuvre.

96. Pour compléter le cadre budgétaire proposé et développer un outil de gestion orienté vers les résultats, il serait aussi nécessaire d’élaborer un système de suivi de la performance du secteur rural, à travers des indicateurs de performance quantifiables et vérifiables, qui pourraient se baser sur les indicateurs du PNIASA (productions, superficies cultivées, rendement, aménagements hydro-agricoles créés, km de pistes rurales, etc.).

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

97. Les dépenses publiques dans le secteur agricole ont connu un fort accroissement à partir de 2011 et ont atteint en 2011 et en 2012 7,2% des dépenses du budget de l’Etat, en incluant dans les dépenses un montant important de projets financés par les bailleurs non enregistrés au budget. Au cours de la décennie précédente elles avaient atteint une pointe en 2007 (10,4% du budget de l’Etat) grâce à des décaissements importants des PTF dans le cadre de projets et interventions non inclus dans le budget de l’Etat. Mais les résultats de la croissance agricole ont été décevants en 2005-10 (3% en moyenne), marquant une baisse par rapport aux cinq années précédentes (4% en moyenne en 2000-2004). L’intervention de l’Etat dans l’agriculture est dans une phase de transition, avec des ressources importantes allouées pour les campagnes agricoles de 2011/12 et 2012/13 qui ont fait augmenter de 5% en 2010 à environ 6,6% en 2011 et 2012 la part du budget de l’Etat allouée au secteur agricole. Les résultats des deux dernières campagnes, encore provisoires, montrent un accroissement de la production mais pas des rendements. Le coût supporté par l‘Etat avec l’importation d’intrants et l’achat des semences et leur revente à des prix subventionnés s’approche à 0,5% du PIB.

98. L’analyse de la composition économique des dépenses montre que les dépenses courantes jusqu'à 2010 constituaient 38% des dépenses totales des ministères du secteur agricole inscrites dans le budget. En incluant 2011 et 2012 ce ratio augmente à 44% des dépenses totales, en incluant aussi les dépenses pour les intrants dans les deux dernières campagnes agricoles. Dans cette enveloppe, les dépenses pour biens et services et transferts représentaient en 2003-10 seulement 6% du total. Cette compression des ressources disponibles a forcé une série de services (vulgarisation agricole, recherche, pistes rurales) à dépendre de conventions avec des projets des bailleurs, ce qui a allégé les contraintes mais a assujetti ces structures à l’aléa de la durabilité des projets. Nous avons noté qu’une partie importante des dépenses des projets d’investissement constitue des charges de nature récurrentes ; cette part, sur base d’un échantillon de projets, serait de 19% des dépenses des projets.

99. Les dépenses d’investissement sur ressources intérieures ont représenté en moyenne 19% du total des dépenses du secteur, et les dépenses d’investissement sur

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ressources extérieures inscrites dans le budget 38%. Toutefois les dépenses sur financement extérieur dans le budget sous-estiment fortement les décaissements totaux, puisqu’une série de projets des bailleurs n’est pas inscrite dans le budget, ou n’entre pas dans les chiffres des exécutions budgétaires ; en moyenne sur la période, il s’agit d’un montant égal à 81% des dépenses d’investissement inscrites dans le budget. Il est donc urgent d’accélérer l’établissement d’un Circuit Informatisé de la Dépense sur Ressources Extérieures qui couvre la totalité des projets des bailleurs. Si on tient compte des projets non-inscrits au budget et on inclut dans les dépenses courantes l’estimation des dépenses récurrentes des projets, les dépenses courantes en moyenne sur la période ont représenté 45% des dépenses totales.

100. Sur la période examinée on note une forte amélioration des taux d‘exécution des investissements du secteur agricole, autant sur ressources intérieures qu’extérieures, qui reflète les efforts pour améliorer l’exécution budgétaire et accélérer les procédures. Ainsi sur la période 2009-12 le taux d’exécution des investissements sur ressources intérieures a atteint une moyenne de 74% (56% sur la période précédente) et le taux pour les investissements sur ressources extérieures a grimpé à 90% (55% auparavant). Des efforts importants pour améliorer la programmation et l’exécution des interventions publiques sont encore nécessaires, en dépit de certaines améliorations dans les dernières années. Comme discuté en détail dans la section 4.1, les procédures de préparation des appels d’offre et de sélection et attribution des marchés doivent être accélérées ; les nouvelles normes en préparation sur les seuils et les délais maximum de traitements des dossiers devraient contribuer à une accélération de la mise en œuvre des projets.

101. L’analyse de la composition fonctionnelle des dépenses a fait ressortir que l’élevage a été négligé, par rapport à sa contribution au PIB primaire (26% de contribution au PIB primaire mais seulement 3% des ressources du secteur agricole) et devrait bénéficier de plus de soutien à l’avenir. Le circuit des subventions aux intrants devra faire l’objet d’une réflexion approfondie, puisque des insuffisances ont été constatées dans le choix des intrants, l’évaluation de la demande solvable, la distribution par préfectures. Les avantages d’une implication du secteur privé dans l’importation et la distribution des intrants, tout en maintenant de subventions, par exemple à travers un système de voucher qui a donné des résultats positifs dans beaucoup de pays africains, devrait être étudié. En matière de mécanisation, il paraît important de réaliser une analyse approfondie sur l’efficacité des centres de prestations agricoles dans la gestion des engins achetés par l’Etat en 2011 et 2012, et sur les avantages d’impliquer le secteur privé dans la gestion de cet équipement.

102. Les besoins en matière de pistes rurales et d’aménagements hydro agricoles devraient être examinés en établissant des schémas directeurs dans ces deux secteurs, pour lesquels des financements extérieurs sont sollicités.

103. En matière de procédures budgétaires, l’exécution budgétaire a souffert dans le passé d’une série d’entraves, comme la régulation budgétaire, les lenteurs dans les procédures de passation de marché et de signature des contacts, et l’accumulation d’arriérés. Les textes d’application du nouveau code des marchés publics qui sont en préparation devraient permettre d’accélérer les procédures d’attribution des marchés et

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de signature des contrats.

104. La programmation budgétaire devrait bénéficier du lancement du PNIASA, qui devrait être accompagné par un renforcement des dispositifs de planification, de sélection et suivi des projets au niveau des ministères du secteur. Le lancement du PNIASA devrait s’accompagner d’un renforcement des procédures pour la sélection des projets, puisque les ressources mobilisables pourraient rester au-dessous de l’objectif initial. Il représentera un cadre général qui facilitera la préparation de cadres de dépenses à moyen terme glissants, soumis aux conférences budgétaires annuelles, dans lesquels s’insèrent les budgets annuels.

105. Le suivi de l’exécution budgétaire est faible. Le système de suivi des ressources allouées aux campagnes agricoles est partiel et la remontée de l’information se fait avec des retards considérables. Pour les dépenses d’investissements ni les ministères du secteur agricole ni le ministère du plan n’établissent des analyses sur les écarts entre investissements exécutés sur base annuelle et prévisions initiales. A terme, l’établissement de budgets programmes contribuera à fixer des indicateurs de performance et à suivre attentivement les progrès dans la réalisation des objectifs.

106. Ces différents thèmes de travail sont présentés en synthèse dans la matrice au début du rapport.

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REFERENCES Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage, Lettre de Politique de Développement de l’Elevage (LPDE), 1998

Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage, Lettre de Politique de Développement de l’agriculture, (LPDA2), 2000

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Ministère du Plan, Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DRSP III), 2013-15

Ministère de la Pêche et Aquaculture, Lettre de Politique de Développement de la Pêche et de l’Aquaculture (LPDPA)

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Documents

GUINÉE DANS LE SECTEUR AGRICOLE (2003-2012) RAPPORT … · 2016. 7. 15. · GUINÉE REVUE DIAGNOSTIQUE DES DÉPENSES PUBLIQUES DE BASE DANS LE SECTEUR AGRICOLE (2003-2012) RAPPORT