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HUMANITAS (La Revue de référence du Groupe de Recherche en Sciences Humaines et Sociales, GRESHS) 11e Année – N°11 Décembre 2012

Fabrice NFOULE MBA, L’introduction des Secrétariats………………………………………………

Martial MATOUMBA, Chronique radiocarbone des âges de la pierre au Gabon …………………………….

Souleymane SANGARE, Affaiblissement et chute des institutions politiques en Afrique.........................

Jean Rodrigue Elisée EYENE MBA, Valeurs morales et droit chez Kant et Hayek…………... ….

Lazare N’DA BAZOUMANA, Le conflit identitaire, un facteur de désorganisation sociale……………………………………………….

Noel VEI KPAN et Bernard DJE KOUAKOU, Impact de la variabilité pluviométrique sur la production cacaoyère en Côte d’Ivoire....................

3-37

38-57 58--70

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Les Editions du GRESHS ISSN 1726 – 6688 DLBN 1199/12/2012

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HUMANITAS

L’INTRODUCTION DES SECRETARIATS GENERAUX: UNE MUTATION

STRUCTURELLE AUX INCIDENCES« RELATIVES » DANS L’APPAREIL

POLITIQUE ET ADMINISTRATIF AU GABON (1964-1986)

Fabrice Nfoule Mba

Attaché de Recherche

IRSH-CENAREST, Libreville/ Gabon

Résumé : Responsables administratifs et techniques de premier plan, les Secrétaires Généraux

des ministères, et d’autres institutions publiques, accaparent la coordination des

services et de leurs actions. Cette ancienne prérogative politique glisse alors

inexorablement de l’échelon politique au niveau technique. Il s’agit là d’une

mutation structurelle de l’appareil politique et administratif gabonais de 1964 à

1986. S’impose alors l’hypothèse que l’introduction des Secrétariats Généraux

induit une double distinction technique, non seulement de l’édifice

gouvernementale, mais aussi de l’appareil administratif. Cette évolution s’avère,

néanmoins, partielle, voire incomplète.

Mots-Clés : Secrétariat Général, introduction, mutation, politique, administration,

Gabon

4 L’introduction des Secrétariats Généraux…

Humanitas, 11, 2012

INTRODUCTION

Le cadre institutionnel au Gabon s’est structuré après la Seconde

Guerre mondiale autour de deux organes politiques majeurs : le

Conseil représentatif1 et le Conseil de gouvernement

2. Or, si ces deux

pôles embryonnaires des pouvoirs législatif, et exécutif, n’eurent de

cesse de se raffermir, il n’en demeurait pas moins que l’organisation,

et le fonctionnement, de l’appareil politique et administratif

souffraient d’un manque d’harmonisation. Cette carence se faisait

particulièrement sentir dans la coordination, et l’organisation, non

seulement des activités interministérielles, mais aussi des initiatives

administratives menées par les services techniques. Au plan politique,

l’institution présidentielle « écrasait » et se confondait, à bien des

égards, avec le gouvernement. La répartition des rôles et

l’identification des prérogatives de chacune des instances du pouvoir

exécutif manquaient alors de cohérence, voire de clarté. Au niveau des

ministères, la prééminence des cabinets politiques entravaient

l’éclosion d’une administration véritablement dépositaire de la

dimension technique des politiques publiques. L’administration

centrale y apparaissait, sinon, affaiblie, du moins, extrêmement

« effacée ». Á contre-courant de cette situation, l’introduction des

Secrétariats Généraux postulait une coordination, et une organisation,

plus harmonieuses de l’architecture politique et administrative,

notamment entre 1964 et 1986.

En 1964, le Secrétariat Général du Gouvernement (SGG) fut créé,

dans le dessein, entre autres, de synchroniser les activités

1Instauré par la Constitution de 1946 et organisé par le décret n° 46-2-374 du 25 octobre de la

même année, le Conseil représentatif se métamorphosa progressivement en Assemblée

territoriale, en 1952, avant que de se muer en Assemblée législative, en 1959, puis en

Assemblée nationale à la faveur de l’indépendance en 1960. 2Emanation du rapport des forces à l’Assemblée territoriale, le Conseil de gouvernement

expérimenta, quant à lui, le pouvoir exécutif en 1956. Au début positionnée à la vice-

présidence de cet organisme, la tête d’affiche du groupe politique majoritaire à l’Assemblée

accéda, à partir de 1958, à la présidence de ce qui devint l’un des points focaux de l’exécutif

gabonais. Voir Mabileau (J) et Meyriat (J), (1967), Décolonisation et régime politique en

Afrique noire, Paris, A. Colin.

Fabrice NFOULE MBA 5

Humanitas, 11, 2012

gouvernementales. Malgré une connotation éminemment politique,

cette nouvelle fonction disposa d’une compétence technique de grande

importance : la coordination, et l’organisation, de l’action et des

politiques publiques. Elargie à certains ministères techniques et

régaliens, à la fin des années soixante et au milieu des années

soixante-dix, puis à la Primature, en 1986, l’instauration des

Secrétaires Généraux(SG) ne fut pas sans conséquence sur

l’organisation, et le fonctionnement, des départements ministériels.

Quelle fut alors la portée véritable des évolutions induites par

l’avènement des « SG » dans l’attirail institutionnel gabonais ? Quels

impacts cette fonction eut-elle réellement sur l’organisation, et le

fonctionnement, des ministères ?

C’est à l’intérieur du cadre chronologique délimité, entre 1964 et

1986, que notre étude envisage d’interroger les incidences de

l’insertion des « SG » dans l’attelage politique et administratif au

Gabon3. Mais ne pouvant étudier l’ensemble des composantes de

l’espace institutionnel gabonais, le propos discrimine huit institutions

particulières ; à savoir la présidence de la République, la Primature et

les ministères des Affaires économiques, de l’Éducation nationale, des

Finances, du Travail, de l’Intérieur et des Affaires étrangères. Ce

choix s’explique par le fait que l’organisation et la structure de ces

institutions, parmi d’autres, déclinent une existence effective des

Secrétariats Généraux durant la période qui intéresse notre analyse. En

s’appuyant sur un certain nombre de travaux historiques, juridiques,

politistes et théoriques ainsi que sur des textes constitutionnels, et

réglementaires, portant sur le fonctionnement, et l’organisation, du

dispositif politique et administratif en Afrique, en général, et au

Gabon, spécifiquement, il s’agit de voir comment, et à partir, des

3Il convient de signaler que l’introduction des Secrétaires Généraux, en tant que structure, et

fonction, administratives au Gabon remonte à bien avant 1964. L’application de ce dispositif

déborde même, et très largement, le cadre restreint des instances du pouvoir exécutif. Au

long de l’histoire, on retrouve cette fonction dans les Préfectures et les collectivités locales,

héritées de l’ancienne administration territoriale coloniale. Des institutions comme

l’Assemblée Nationale, structurée depuis la décolonisation et consolidée après

l’indépendance, mais aussi certaines institutions constitutionnelles telles quele Conseil

Économique et Social, la Cour Suprême ainsi que les grands corps constitués, expérimentés

durant le monopartisme, à l’instar de la Grande Chancellerie des Ordres Nationaux, le Collège

des Hauts Conseillers de l’État, le Conseil National des Municipalités... ont effectivement

disposé de Secrétariats Généraux.


Humanitas, 11, 2012

Secrétariats Généraux, l’armature organisationnelle et fonctionnelle

des institutions, ainsi identifiées, s’est transformée. Notre approche

soutient que l’avènement de cette fonction procède d’une réforme de

structure qui a suscité une distinction technique à deux niveaux :

d’abord à l’échelon politique, entre le Président de la République et le

gouvernement, ensuite au sein des ministères, entre les cabinets et les

services administratifs centraux. L’idée ici est que des pesanteurs

politiques, adjointes à des faiblesses techniques, n’ont pas permis aux

évolutions, suscitées par l’instauration des Secrétariats Généraux, de

franchir certaines limites. Il en a résulté une mutation, certes

structurelle, mais, au demeurant, « partielle », « incomplète », voire

« partielle »de l’appareil politique et administratif. Dès lors, notre

analyse s’articule en deux grands points : le mouvement de répartition

des rôles qui spécifie techniquement les deux composantes du pouvoir

exécutif et « dépolitise » la coordination, et l’organisation, de l’action

publique, d’une part, et les conséquences techniques du déploiement

des «SG» dans le fonctionnement des départements ministériels,

d’autre part.

1. La distinction« technique » au sein du pouvoir exécutif (1964-

1978)

Historiquement, c’est dans un contexte politique marqué par un

présidentialisme, poussé à l’extrême4, que la fonction de Secrétaire

Général fut introduite dans l’appareil gouvernemental gabonais. En

effet, le jeu institutionnel imprimé par la Constitution du 21 février

1961 dévoilait une concentration des pouvoirs autour de la

magistrature suprême. Cette situation était si particulière qu’il

4 Le présidentialisme désigne, ici, la prééminence institutionnelle, et politique, du Président de

la République. Historiquement, cette institution n’apparaît au Gabon qu’en 1961 et devient la

clé de voûte des institutions. Deux personnalités, Léon M’ba et Albert Bernard (puis Omar)

Bongo, ont exercé cette magistrature dans la période qui intéresse notre étude. De 1964 à

1986, l’emprise de cette institution dans le jeu institutionnel en fait, non seulement le Chef

des armées, du gouvernement, mais également le détenteur de plusieurs portefeuilles

ministériels et le président du Conseil Supérieur de la Magistrature. Concernant le

fonctionnement, et l’organisation, du régime présidentiel, voir Ajami (S-M), (1975), « Les

institutions du régime présidentialiste gabonais », RJPIC, n° 4.


Humanitas, 11, 2012

paraissait ardu de définir le type de régime, ou de système, politique5

en vigueur au Gabon. Empreinte d’autoritarisme, cette situation

participait d’une centralisation de la gestion de l’État. Bien

qu’identifiées constitutionnellement, les deux composantes du pouvoir

exécutif semblaient, dans la pratique, jumelées. A contrario, la mise

en place des Secrétariats Généraux du gouvernement, et de la

présidence de la République, exhorta une distinction, plus affirmée, au

sein du couple exécutif. Cela se traduisait par deux évolutions

majeures : l’accentuation de la spécification« technique » entre le

gouvernement, et le Président de la République, d’un côté, et

la« dépolitisation » de la coordination de l’action publique, de l’autre.

1.1. Une spécification plus théorique que pratique

Le Secrétariat Général du Gouvernement (SGG) fut créé par le décret

n° 220 du 22 juin 19646.Dès le départ, la consonance technique de

cette fonction s’affirma à telle enseigne qu’elle ne fut exercée que par

des technocrates7. Mais, au-delà du profil technique des cadres ayant

incarné la fonction de « SG » du gouvernement dans ses premières

années d’existence, il apparaissait que, placé sous l’autorité directe du

Président de la République, le SGG était conçu comme un organe de

travail, en matière administrative8. L’arrêté n° 732/PR-SGG du 1

er

juillet 19649en identifia, non seulement les attributions, mais

également les services. Fort de ces deux textes créant, et organisant, la

nouvelle structure administrative et technique, il ressortait que sa

principale mission consistait à assurer la liaison entre le Chef du

gouvernement et les différents départements ministériels. Le « SGG»

disposait ainsi des prérogatives à forte connotation technique telles

5Sur la nature des régimes, ou des systèmes, politiques en Afrique, voir Fortes (M) et Evans-

Pritchard (E-E), (1964), Les systèmes politiques africains, Paris, PUF ; Roy (M-P), (1977),

Les régimes politiques du Tiers-Monde, Paris, LGDJ et Gonidec (P-F), (1978), Les systèmes

politiques africains, Paris, LGDJ, 2ème éd. 6JORG, n° 19, 15 juillet 1964, p. 398. 7René Rodembinot-Coniquet et Paul Okumba d’Okwatségué, administrateurs civils, diplômés

de l’Institut de Hautes Études d’Outre-Mer (IHEOM), se succédèrent à cette fonction

jusqu’en 1968. 8 Article 2 du décret n° 220 /PR portant création et organisation du Secrétariat Général du

Gouvernement, op. cit. 9JORG, 1 er août 1964, p. 443.


Humanitas, 11, 2012

que la préparation des Conseils des Ministres (CM). À ce titre, il lui

revenait d’harmoniser aussi bien l’ordre du jour, les convocations que

le compte rendu, et la mise en forme, des résolutions de cette instance

technique de concertation, et de finalisation, de la décision politique.

Le « SGG » assurait également la coordination, et le suivi, des

activités interministérielles. Aussi synchronisait-il les organes

techniques, et politiques, autour du Chef de gouvernement. Au plan

institutionnel, il affirmait la spécificité « technique » du gouvernement

par rapport au Président de la République. Bien que, politiquement, le

Président de la République fut toujours simultanément Chef de l’Etat,

et Chef du gouvernement, il semblait, néanmoins, que les institutions

du pouvoir exécutif apparaissaient, de plus en plus, distincts l’une de

l’autre. La création d’un Secrétariat Général à la présidence de la

République (SGPR), par le décret n° 00612/PR-MFP du 1er

décembre

1967, amplifiera cette différenciation technique au sein du couple

exécutif.

Trois ans après le gouvernement, la présidence de la République se

munissait également d’un Secrétariat Général. Historiquement et après

avoir exercé en tant Secrétaire Général du Gouvernement, René

Rademdinot-Coniquet, un administrateur civil, accéda à cette fonction

en 1968. Il officia alors comme le premier, et unique, « SG » de la

présidence de la République de 1968 à 1986. Perçu comme un organe

de coordination des services présidentiels, le « SGPR » intervenait

dans trois domaines principaux, à savoir le travail gouvernemental

interne, la diplomatie présidentielle et les relations institutionnelles.

Les attributions du « SGPR », en matière gouvernementale,

consistaient au suivi et à la préparation matérielle, et juridique, des

travaux du Conseil des Ministres, mais aussi au contrôle de

l’application des décisions prises par ledit Conseil ou, directement par

le Président de la République. Il lui incombait également d’assurer

l’enregistrement, la promulgation, la notification et la diffusion des

lois, ainsi que la conservation des originaux. Dans la diplomatie

présidentielle, le « SGPR » intervenait à deux niveaux : la gestion des

activités présidentielles aux échelles continentale et internationale,

d’une part, et de la liaison technique entre le Chef de l’État et les

missions diplomatiques gabonaises installées à l’étranger, d’autre part.

Concernant l’agenda continental du Président de la République, il


Humanitas, 11, 2012

revenait au « SGPR »d’étudier les affaires inscrites à l’ordre du jour

des Chefs d’État dans le calendrier des organisations sous régionales,

et continentales, à l’instar de l’Union Douanière et Économique de

l’Afrique Centrale(UDEAC) et l’Organisation de l’Unité Africaine

(OUA), etc. Au niveau international, le « SGPR » suivait directement

les questions discutées entre le Gabon et les organisations

économiques et financières internationales, à l’instar de la CEE,

l’AID, le FED, etc. Le traitement de la liaison technique entre le

Président de la République et les missions diplomatiques gabonaises,

amenait le « SGPR » à étudier, et à exploiter, les rapports périodiques,

adressés au Chef de l’État, non seulement par les chefs de missions

diplomatiques, mais aussi, et le cas échéant, par les chefs de

délégations en mission ponctuelle d’inspection, ou de travail, à

l’étranger. La liaison technique était également assurer au niveau

interne, à travers les rapports émanant des chefs de circonscriptions

territoriales comme les Préfets, les sous-Préfets, etc. L’implication du

« SGPR » dans les relations entre le Président de la République, et les

institutions constitutionnelles, se résumaient à l’entretien des

passerelles administratives et juridiques avec l’Assemblée Nationale

(AN), le Conseil Économique et Social (CES), etc. Au-delà des

attributions10

, la mise en place du « SGPR » ambitionnait une

meilleure organisation de l’administration présidentielle.

Intimement liée au Président de la République, et travaillant en étroite

collaboration avec le cabinet présidentiel et le Secrétariat Général du

Gouvernement, l’administration présidentielle intéressait, non

seulement les services, et autres entités techniques, de la présidence de

la République, mais aussi les personnels appelés à y faire carrière. On

n’y retrouvait, en 1968, aussi bien le Secrétariat du Conseil des

Ministres (SCM) qu’un service du protocole accompagnés de six

bureaux, chargés spécifiquement du traitement de certaines questions,

à l’instar des études juridiques, administratives et financières, le

courrier, le chiffre, la chancellerie, les études générales11

.L’enjeu,

pour les services, et autres organismes, rattachés à la présidence, était

10Pour plus d’informations sur les attributions du Secrétariat Général de la présidence de la

République, se reporter à l’arrêté n° 0097/PR-SGG-S, JORG, 15 février 1968, p. 101. 11 Article 4 de l’arrêté n° 0097/PR-SGG-SJORG, 15 février 1968, p. 101.


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de disposer d’une instance de cohésion. Pour les personnels,

l’instauration du « SGPR » représentait une opportunité de gestion

permanente, et de suivi constant, des carrières. En plus des cadres

servant, à titre sporadique, et au gré des affectations ainsi que des

détachements, la présidence de la République avait alors toute la

latitude de recruter des agents qui lui étaient propres. À côté des

experts, et autres spécialistes, venant de la fonction publique, ou du

privé, s’ajoutaient des corps permanents de cadres, de techniciens, et

d’agents, de la présidence de la République relevant du Secrétariat

Général. Cela laissait entrevoir des perspectives de carrière, sinon,

définitives, du moins, à long terme.

Au plan institutionnel, il apparaissait que la présidence de la

République, en densifiant, et harmonisant, son armature

administrative, cessait d’être un simple « centre d’hébergement » pour

le Président de la République, son cabinet et certains services, ou

organes, qui lui étaient rattachés. Elle s’affirmait, bien sûr comme le

« logis » de la principale institution politique, mais également en tant

qu’appareil technique devant quotidiennement accompagner le

détenteur de la magistrature suprême dans certains aspects de son

action à la tête de l’État. Il lui revenait d’organiser les visites, et autres

voyages d’État, mais aussi de traiter certaines questions techniques ou

toutes autres initiatives présidentielles, en matière de politique

intérieure, voire de diplomatie. Ainsi, en plus d’un cabinet politique,

civil et militaire, la principale institution constitutionnelle se dotait

d’une administration, et des personnels permanents, dont la gestion, et

la cohérence, incombaient au « SGPR ». Ce rôle particulièrement

important faisait du « SG »de la présidence de la République l’un des

principaux collaborateurs du Chef de l’État. Toutefois, si

théoriquement, la différenciation« technique » entre les deux

composantes de l’exécutif politique se concevait aisément, dans la

pratique, il apparaissait que les évolutions proposées par l’introduction

des « SG » ne franchissaient pas certaines limites tant techniques que

politiques.

Simultanément réorganisés, par les arrêtés n° 0097, et n° 0098, du 27

janvier 1968, les Secrétariats Généraux de la présidence, et du

gouvernement, comprenaient chacun des services propres. L’un,


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comme l’autre, fut doté de bureaux d’études et de services techniques

spécialisés dans des domaines bien spécifiques12

. Au sein de la

présidence de la République, et du gouvernement, émergeaient deux

pôles, administratifs et techniques, dont le poids n’aura de cesse de

croître. Il s’agissait du début d’une transformation qui marquera

profondément, et graduellement, l’appareil gouvernemental gabonais.

Toutefois, la spécification technique des deux institutions du pouvoir

exécutif n’était pas totale. Elle semblait « incomplète » sur deux

points particuliers : la mutualisation des services entre le « SGG » et

le « SGPR », d’une part, et la matérialisation gouvernementale du

Président de la République, d’autre part. En effet, le cordon ombilical

n’était pas totalement rompu entre la présidence de la République et le

gouvernement. Les Secrétariats Généraux de ces deux instances

disposaient de services communs, à l’instar des bureaux d’études, du

bureau d’études juridiques, du bureau d’études et du bureau

administratif et financier ainsi que du bureau du courrier13

... Cette

mutualisation des services perpétuait, dans une certaine mesure, la

fusion du gouvernement et du Président de la République. Par ailleurs,

la pratique institutionnelle préconisant l’unicité de l’appareil

gouvernemental perdurait.

Politiquement, force était de constater, qu’au sommet, les deux

institutions du pouvoir exécutif14

avaient toujours tendance à se

confondre. Cette fusion se traduisait d’autant plus que la

matérialisation gouvernementale du Président de la République

s’affichait comme une constante du fonctionnement des institutions.

En plus des prérogatives de Chef de gouvernement, le magistrat

politique suprême pouvait également assumer des fonctions

ministérielles, entre autres, celles de Ministres des affaires étrangères,

12 L’arrêté n° 0097 du 27 janvier 1968 réorganisa le Secrétariat Général de la présidence de la

République en plusieurs bureaux. Dans la même année, l’arrêté n° 0098 dota le Secrétariat

Général du gouvernement d’un bureau du courrier, d’un bureau des archives et d’un service

du Journal officiel... 13 Article 11 de l’arrêté n° 0098/PR-SGG-S définissant les services et les attributions du

Secrétariat Général du Gouvernement, JORG, 15 février 1968, p. 102. 14 Le Président de la République et le Gouvernement.


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de l’Intérieur, de l’Information et du Tourisme15

. Apparue de façon

évidente après le coup d’État militaire de février 1964, cette tendance

à la concentration du pouvoir16

se pérennisait en dépit de l’instauration

des Secrétariats Généraux. La composition des gouvernements laissait

constamment apparaître, non seulement des supers ministères

regroupant plusieurs départements confiés à des hommes de

confiance, mais aussi une forte inclinaison gouvernementale du

Président de la République. Cette « ministérialisation » présidentielle

touchait particulièrement les domaines jugés névralgiques pour la

gestion, et la conservation, du pouvoir. En 1968, par exemple, le

Président de la République fut, Chef du gouvernement, mais

également Ministre de la Défense nationale, des Affaires étrangères17

.

L’extension gouvernementale du Président de la République

s’accentua d’autant plus que la fonction de Ministre de la Défense

nationale, lui échut constitutionnellement, à partir de 197518

. Au-delà,

le Chef de l’État revêtit constamment, de façon sporadique et selon le

caractère stratégique de la question, certaines responsabilités

gouvernementales, entre autres, dans l’Aviation civile et commerciale,

en 197719

, l’Information et la Communication, en 1978. Cette

situation, qui résultait d’un présidentialisme excessif, engendrait un

pouvoir exécutif profondément monocéphal (Remondo 1987:67). Or,

ce monocéphalisme politique faisait du Président de la République,

bien sûr, le Chef de l’État, et du gouvernement, mais aussi le détenteur

de plusieurs portefeuilles ministériels sensibles ou stratégiques. La

persistance de ce phénomène prolongeait l’unicité de l’appareil

15 Le décret n° 75 du 25 février 1964, JORG du 25 février 1964, nous informe sur le fait que

le Président de la République assumait directement des charges ministérielles. 16 Sur la concentration du pouvoir au Gabon, voir Hervouet (M-F), (1983), « Le processus de

concentration des pouvoirs par le président de la République au Gabon », Penant, n° 779, p. 5. 17 La composition du gouvernement, déclinée par le décret n° 31 du 25 janvier 1968, JORG

du 15 février 1968, p. 100, laisse entrevoir que le Président de la République figure, non

seulement, dans le gouvernement, en tant que Chef de gouvernement, mais y exerce

également les fonctions de Ministres de l’Intérieur, des Affaires étrangères et de

l’Information... 18La Constitution du 25 avril 1975 fait du Président de la République, le Ministre de la

Défense nationale de droit. 19Décret n° 147/PR du 24 février 1977 portant organisation du cabinet du Président de la

République, Chef de gouvernement, Ministre de la Défense nationale, Ministre de l’Aviation

civile et commerciale.


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gouvernemental. En cela, les modifications induites par les « SG », en

termes de distinction, même technique, entre le gouvernement et le

Président de la République, s’avéraient « partielles ». Pour autant, il

semblait indéniable que, si politiquement les institutions du pouvoir

exécutif demeuraient fortement reliées entre elles, techniquement et

avec des « SG »bien distincts, la présidence de la République, et le

gouvernement, esquissaient une disjonction qui n’eut de cesse de se

raffermir. Cela était d’autant plus plausible qu’une« dépolitisation »

de la coordination de l’action publique se profila à l’horizon.

1.2. Une« dépolitisation »nuancée

L’extrême présidentialisme induisait une tutelle directe du Chef de

l’État sur l’appareil politique et administratif. Il en découlait, entre

autres, une forte emprise présidentielle sur l’administration. Or, si

cette situation pouvait se justifier dans le contexte de sortie de la

colonisation, marqué par un déficit numérique des services techniques,

elle s’avéra, de plus en plus, inopérante avec la multiplication des

entités administratives après l’indépendance. À la fin des années

soixante, la prolifération des services techniques, étoffèrent

considérablement l’ossature de l’administration publique. En effet,

moins structurés que d’autres, certains ministères ne disposaient, au

début, que de très peu de service. Ce fut le cas du ministère de la

Santé20

dont l’administration se résumait, en 1967, à la seule Direction

des Services de Santé (DSS). Unique représentante de

l’administration, ladite direction n’en regroupait pas moins l’ensemble

des services du ministère de la Santé. Aussi, la« DSS »assumait-elle la

responsabilité technique d’un réseau, assez dense, de services et

d’unités de santé disséminés sur le territoire national. Néanmoins et le

temps passant, elle coordonnait un appareil administratif, assez

prolixe, incluant aussi bien les régions sanitaires, les équipes mobiles

que les centres de Protection Maternelle Infantile (PMI), les différents

établissements hospitaliers et les dispensaires21

. Cet épaississement

20Article 2 du décret n° 0023/PR-MSPP du 16 janvier 1967 portant organisation du ministère

de la Santé publique et de la Population. 21 Article 4 du décret n° 0023/PR-MSPP du 16 janvier 1967, portant organisation du ministère

de la Santé publique et de la Population.


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institutionnel s’observait également dans d’autres départements,

comme le ministère de l’Intérieur22

dont l’administration se résumait,

en 1968, à deux directions. L’une, consacrée à l’Administration

Générale et, l’autre, à la Sûreté Nationale. Cet attelage, assez léger au

départ, s’agrandit avec la création d’une multitude de services

provinciaux et départementaux. À l’aune d’un découpage territorial

déclinant une myriade de circonscriptions administratives,

l’administration territoriale et locale déploiera, à partir de 1975,

plusieurs gouvernorats, préfectures et sous-préfectures. En considérant

les nombreux commissariats, et unités, de police, progressivement

installés à travers le pays, au titre de la Sûreté nationale, force était de

constater que le ministère de l’Intérieur assurait la tutelle d’un service

public large et varié. Bien que ne contestant, en aucune façon,

l’autorité du Président de la République, cette prodigalité des services

techniques questionnait, néanmoins, l’efficacité de sa tutelle directe

sur l’administration.

Située à un niveau trop élevé de la hiérarchie institutionnelle,

l’efficience d’une coordination des services publics, notamment

provinciaux, assurée directement par l’institution présidentielle prêta

sérieusement à caution. Elle apparaissait trop lointaine et globale,

voire extrêmement lourde pour une administration devenue très

consistante avec le temps. Par ailleurs, le fait que le Président de la

République s’immisçât dans« l’intendance » des services publics lui

faisait perdre de la hauteur. Clé de voûte des institutions, il importait

que le Chef de l’État se situât nettement au-dessus de la mêlée. Sans

totalement s’en désintéresser, il devait se départir de certaines tâches

techniques « mineures » pour se consacrer à sa mission au sommet de

l’État. Cette « hauteur» institutionnelle impliquait une déconcentration

de la gestion publique. Aussi le glissement de la coordination de

l’action publique vers un échelon administratif et technique, plus

adéquat, semblait-il une transformation inéluctable. Sans l’en

22 Décret n° 0135/PR-MI du 2 mars 1968 portant réorganisation du ministère de l’Intérieur.


Humanitas, 11, 2012

déposséder, cette évolution impliquait que le Chef de l’État

coordonnât désormais l’action publique en s’appuyant sur des

instances techniques et spécialisées. Dans un contexte de grande

instabilité23

des équipes et de l’armature ministérielle, les « SG »du

gouvernement, et de la présidence de la République, furent tout

désignés pour assurer cette mission de suivi. Leur consonance

technique, les prédisposait à harmoniser, non seulement le travail

gouvernemental et les activités de l’administration présidentielle, mais

aussi le fonctionnement, et l’organisation, des services des ministères.

Bien que demeurant dans le giron présidentiel, la coordination de

l’action publique leur incombera. Progressivement, l’introduction des

« SG »entrainait ainsi une « dépolitisation »de la coordination, et de

l’organisation, des services. On observait alors un relatif relâchement

de la tutelle présidentielle sur l’administration.

Techniquement, avec les « SG », la propension du Président de la

République à exercer une tutelle directe sur les services publics avait

tendance à s’estomper. Bien que conservant sa prééminence en tant

qu’organe de décision le plus important en matière d’administration24

,

le rôle du Chef de l’État dans l’action publique tenait désormais dans

l’impulsion des grandes orientations. Dès lors, la posture de Président-

gouvernant s’effaça, progressivement, au bénéfice d’une institution

gouvernementale, de plus en plus, responsabilisée dans la

concrétisation des politiques publiques. Cependant, si la tutelle

présidentielle se relâchait graduellement, il n’en fut pas de même de

23La période qui suit le coup d’État de 1964 et le retour au pouvoir du père de l’indépendance

ainsi que l’avènement du parti unique, est marquée par une instabilité chronique des

gouvernements. On note, entre 1965 et 1970, pas moins de trois remaniements ministériels

par an. Lorsqu’on considère que les changements au sein des gouvernements ne concernent

pas seulement le positionnement des Ministres, mais aussi les attributions des ministères, cela

produit une grande fluctuation institutionnelle qui ne manque pas de toucher la composition,

l’organisation et le fonctionnement des services publics. Ballotés, fréquemment, d’une

institution à une autre, la mission de service public, et les actions qui en découlent, manquent

alors cruellement de cohérence tant il devient difficile de maintenir le fil conducteur. 24Selon l’article 8 de la Constitution du 26 avril 1979, le Président de la République était le

détenteur suprême du pouvoir exécutif. Il conservait ainsi une forte emprise sur l’appareil

d’État, l’administration y compris. Chef des administrations civiles et militaires, il procédait

aux nominations des principaux responsables administratifs.


Humanitas, 11, 2012

son emprise, et de son autorité, sur l’administration. Dans la pratique,

le Président de la République conservait le contrôle politique des

services civils et militaires. Il disposait toujours de l’administration

pour la concrétisation de son action à la tête de l’État. Par ailleurs,

l’idée d’une coordination de l’action publique totalement

« dépolitisée » au profit d’instances strictement techniques, et

administratives, méritait d’être fortement nuancée. En effet, si dans

leur organisation, les « SG » du gouvernement, et de la présidence de

la République, s’apparentaient bien à des organes techniques et

administratifs, leur fonctionnement laissait, néanmoins, entrevoir une

forte prégnance politique. Le rang systématiquement accordé aux

personnalités appelées à exercer ces fonctions en disait long sur leur

connotation politique. En effet, les« SG » de la présidence de la

République, et du gouvernement, disposaient d’un rang ministériel25

.

L’un, comme l’autre, siégeait même au gouvernement26

en tant que

Ministres27

. On pouvait alors s’interroger sur l’ampleur de la

« dépolitisation »déduite par des instances, certes techniques et

administratives, mais arborant une consonance politique assez

marquée du fait de leurs qualité et rang de membres du gouvernement.

Toutefois, cela ne remettait pas fondamentalement en cause les

évolutions induites par les « SG » au sein des deux institutions

incarnant le pouvoir exécutif.

Malgré les écueils, et autres résistances techniques, et politiques, il

semblait indéniable que la création des « SG » du gouvernement, et de

la présidence de la République, participa d’une « décongestion » de la

gestion publique. Celle-ci vit le Président de la République, et le

25 Le fait que le Secrétaire Général du gouvernement, comme l’indique l’article 5 du décret n°

24/PR du 11 janvier 1968 portant création du Secrétariat Général du Gouvernement, JORG,

1er février 1968, p. 59, reçoive délégation de signature du Chef de gouvernement suppose

qu’il dispose d’un rang ministériel. 26L’article 5 du décret n° 7/PR du 5 janvier 1980 portant organisation de la présidence de la

République informe sur le fait que le Secrétaire Général de la présidence de la République

portait, non seulement le titre de Ministre, mais qu’il siégeait également au gouvernement. 27 Avant d’arborer le titre de Ministre d’État dans les années quatre-vingt, le « SG » de la

présidence de la République apparaît, officiellement, dans le gouvernement en tant que

Ministre à partir de 1970. Le « SG » du gouvernement, quant à lui et après avoir bénéficié des

rangs, et prérogatives ministériels, à la fin des années soixante, figure dans l’organigramme

du gouvernement comme Ministre, dans les années quatre-vingt.


Humanitas, 11, 2012

gouvernement, amorcer une transformation qui n’aura de cesse de les

distinguer l’une de l’autre. Arguant de cela, les « SG » annonçaient

une division « technique » entre les deux institutions du pouvoir

exécutif. Théoriquement, cela occasionna une distribution, plus claire,

des rôles au sein de l’appareil gouvernemental. Conforté dans la

définition, et l’impulsion, des grandes orientations de la politique

nationale et internationale, le Président de la République était doté

d’un « attelage » technique et administratif conséquent, mais aussi des

personnels permanents, et spécialisés, dont la mission était de

l’accompagner au quotidien. Venant en appui, et pourvu d’un organe

de coordination de son action, le gouvernement se chargeait de la

matérialisation sectorielle des politiques publiques. Il disposait ainsi,

techniquement, de l’administration. Après avoir ciblé les deux

principales composantes du pouvoir exécutif, les Secrétariats

Généraux s’étendront à l’appareil ministériel. Quels en furent les

impacts?

2. L’introduction des « SG » dans les ministères (1965-1986)

En dépit de certaines expérimentations antérieures, mais parfois

éphémères28

, au milieu des années soixante, l’absence de Secrétariat

Général en tant qu’organe administratif, et technique, chargé

spécifiquement de la coordination, et de l’organisation, des services

techniques, se faisait particulièrement sentir dans les ministères. La

notion « d’administration centrale », ou de services centraux, ne

paraissait pas suffisamment élaborée. Cela posait d’énormes

problèmes dans la liaison entre les services administratifs, d’une part,

et les cabinets ministériels, d’autre part. Chaque service technique

devait, individuellement, transmettre ses dossiers au cabinet pour

vérification. Au regard d’une évolution marquée par une

multiplication, et une diversification, des services, observées au début

28 Le département de l’Information et du Tourisme, rattaché au Président de la République fut

bien doté d’un Secrétariat Général, en 1962. Mais introduit par la loi n° 38-62, supprimant la

Direction de l’Information et créant un Secrétariat Général de l’Information et du Tourisme,

publiée au JORG, n° 2, 15 janvier 1963, p. 62, ledit « SG » fut supprimé, en 1964, par le

décret n° 234/PR-MITPT du 9 juillet 1964, paru au JORG, 15 juillet 1964, p. 413. Trop

éphémère, il n’aura vécu que deux ans.


Humanitas, 11, 2012

des années soixante-dix, cela était susceptible de créer une certaine

anarchie. Il importait de doter les ministères d’organismes techniques,

et administratifs, pouvant assurer, non seulement la coordination des

services, mais aussi l’interface entre les cabinets ministériels et

l’administration. C’est dans ce dessein que la fonction de Secrétaire

Général fut expérimentée dans les ministères. Il en découla, d’une

part, une dualité institutionnelle des ministères et, d’autre part, une

plus grande affirmation de l’administration centrale.

2.1. Une dualité institutionnelle« atténuée » (1968-1976)

L’année 1968 vit la fonction de Secrétaire Général introduite,

officiellement, dans les ministères. L’organisation, et le

fonctionnement, des instances ministérielles en furent profondément

affectés. Deux Secrétariats Généraux, aux Affaires économiques29

et à

l’Éducation nationale30

, furent effectivement institués. Alors qu’au

ministère des Affaires économiques, Albert Chavihot, puis Paul

Moukambi, administrateurs civils, officièrent comme les deux

premiers Secrétaires Généraux, à l’Éducation nationale, en revanche,

Pierre Ambourouet Demba, professeur licencié, assuma cette fonction,

en 1969, alors que Marcel Ibinga Magwangou, l’exerça en 1973.

D’autres ministères, à l’instar des Finances,du Travail, de l’Intérieur et

des Affaires étrangères…, emboîtèrent le pas un peu plus tard. Ainsi,

l’intégration du Secrétariat Général au ministère des Finances, et du

Budget, s’opéra en 196931

.Dès 1972, on retrouve les traces d’un

Secrétaire Général en la personne de François-Xavier Moundjiegou,

au ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. Cette fonction

figura, officiellement, dans l’organigramme du ministère de l’Intérieur

29Décret n° 0076/PR-MAEDPME du 22 février 1968, portant création d’un Secrétariat

Général au ministère des Affaires économiques, du Développement, du Plan, des Mines et de

l’Énergie, définissant les attributions et fixant les traitements et indemnités du Secrétaire

Général, JORG, 15 mars, 1968, p. 175. 30Décret n° 807/PR-MENSC portant création d’un Secrétariat Général au ministère de

l’Éducation nationale et ses attributions. 31Décret n° 125/PR du 6 février 1969 portant création d’un Secrétariat Général au ministère

des Finances et du Budget et en fixant les attributions.


Humanitas, 11, 2012

en 1972 pour en coordonner et organiser les activités32

.En dépit de

quelques expérimentations antérieures33

, il semble qu’on ne peut,

véritablement, situer l’existence effective d’un Secrétariat Général aux

Affaires étrangères, en tant que ministère autonome, jouissant

totalement de ses prérogatives, et assumant la pleine tutelle sur ses

services, qu’en 197634. En effet, l’insertion d’un Secrétariat Général

aux Affaires étrangères, avant 1976, intervint dans une configuration

très éparse du ministère des Affaires étrangères. Incorporé, après le

coup d’État de 1964, à la présidence de la République, au même titre

que d’autres ministères stratégiques comme la Défense nationale et

l’Information, les attributions de ce ministère n’eurent de cesse d’être

« dispersées » du milieu des années soixante au début des années

soixante-dix. Aussi, en 196835

, la composition du gouvernement

déclinait-elle, non seulement un ministère d’État, chargé de

l’Ambassade du Gabon en France36

, mais aussi un ministère délégué à

la présidence de la République, chargé des Affaires étrangères37

. Les

Affaires étrangères ne réapparaitront, comme département ministériel

autonome, qu’en 196938

. Cependant, même en tant que ministère

plein, et élargi à la Coopération, il faisait constamment l’objet d’un

«saucissonnage» consistant, entre autres, en une « absorption » de ses

prérogatives, et de ses services, par la présidence de la République, à

travers le rattachement directe de certaines missions diplomatiques, à

32 Décret n° 637/MI-RA SVPG-CAB du 3 mai 1973 portant création d’un Secrétariat Général

au ministère de l’Intérieur, JORG, 1er-15 mai 1973, p. 359. 33En observant les décrets de nomination, on retrouve les traces d’un Secrétariat Général aux

Affaires étrangères en 1965. Avant leur rentrée respective au gouvernement, des personnalités comme Pierre Mebaley, Inspecteur du travail, et André Mintsa, administrateur

civil, ont effectivement assumé la fonction « SG » des Affaires étrangères avant 1976. en

1965. Dans le même registre de l’exercice de cette fonction avant 1976, Athanase Bouanga,

inspecteur du primaire, fut « SG » en 1968. 34Article 5 du décret n° 00774/PR/MAEC du 25 août 1976 portant attributions et organisation

du ministère des Affaires étrangères et de la Coopération. 35 Décret n° 31/PR fixant la composition du gouvernement, JORG, 15 février 1968, p. 100. 36 George Rawiri, assuma cette fonction de Ministre d’État, chargé de l’Ambassade du Gabon

en France, jusqu’à sa suppression dans les années soixante-dix. 37 Dans ce gouvernement, Paul Malékou, exerça la fonction de Ministre délégué à la

présidence de la République, chargé de la Coordination et des Affaires étrangères. 38 Ministre de la Fonction publique dans les précédents gouvernements, Jean Rémy Ayenoué

fut la première personnalité à être Ministre des Affaires étrangères et à la Coopération à part

entière après le coup d’État de 1964.


Humanitas, 11, 2012

l’instar de l’Ambassade du Gabon en Côte-d’Ivoire39

, de celle en

Belgique et auprès de la CEE, à la présidence de la République. Cette

instabilité institutionnelle rendait l’existence d’un Secrétariat Général

problématique. Il était, en effet, difficile d’imaginer une action de

coordination, et d’organisation, des services depuis le Secrétariat

Général d’un ministère dont la structure, et les attributions, fluctuaient

constamment ou étaient, fréquemment,« absorbées »par la présidence

de la République. Aussi considérons-nous que, dans un contexte de

présidentialisation extrême, il est plus probable que l’harmonisation

des services et des activités du ministère des Affaires étrangères ait

relevé, en réalité, des Secrétariats Généraux du Gouvernement (1964

et 1966), puis de la présidence de la République (1967-1975).Au-delà

de la datation, quant à l’instauration du Secrétariat Général aux

Affaires étrangères, il restait que dans les ministères, ainsi identifiés et

d’autres probablement, l’introduction des « SG » affirma l’existence

de l’administration centrale en tant qu’entité distincte, et mieux

affirmée, par rapport aux cabinets ministériels. En effet, dans les

ministères, les Secrétariats Généraux regroupèrent l’ensemble des

services techniques centraux et extérieurs ou provinciaux. Ces

regroupements des services au sein d’entités uniques marquèrent, plus

fortement, la présence des services centraux dans l’organisation, et le

fonctionnement, des ministères. Alors que jusque-là, les départements

ministériels se caractérisaient par l’existence des cabinets ministériels

englobant, à la fois, les collaborateurs des Ministres (Directeurs de

cabinets, Conseillers, Chargés de missions…) et les services

techniques (directions et inspections générales, directions des

services…), les Secrétariats Généraux donnaient plus de visibilité aux

administrations centrales. Celles-ci se présentaient désormais comme

des organismes, sinon autonomes et neutres, du moins bien

spécifiques et cohérents. Il en résultait une hybridité institutionnelle

qui distinguait très nettement les cabinets ministériels, d’une part, et

les services administratifs et techniques, d’autre part.

Les « SG » rééquilibraient l’organisation des ministères. Aux

anciennes structures ministérielles hypertrophiées, dominées par les

39 Le décret n° 0068 /PR du 19 février 1968, portant rattachement à la présidence de la

République de l’Ambassade du Gabon en Côte-d’Ivoire, JORG, 5 mars 1968, p. 172.


Humanitas, 11, 2012

cabinets, succédaient des armatures binaires consacrant la cohabitation

des cabinets, et des services, en tant qu’organes bien distincts les uns

des autres. Au milieu des années soixante-dix, les organigrammes des

ministères déclinaient alors, et systématiquement, deux structures

principales, à savoir le cabinet et les services. Au ministère des

Affaires étrangères et de la Coopération, par exemple, cette dualité se

matérialisait, en 197640, par l’identification d’un cabinet du Ministre,

d’une part, et d’une administration centrale accompagnée de plusieurs

services extérieurs, d’autre part. Sous les auspices d’un Directeur, le

cabinet officia, bien sûr comme un organe politique et technique de

conception, mais également et surtout de transmission des

instructions, ou directives, ministérielles (Schrameck 1995).

Regroupés sous la coupole d’un Secrétaire Général, les services

administratifs se limitèrent, quant à eux, à un rôle essentiellement

technique consistant, pour les services centraux, en un travail de

conception censé aiguillonner les autorités politiques dans la prise de

décisions (Gohin 2006). Il leur revenait de concevoir, et de produire,

aussi bien la législation que la règlementation devant régir divers

secteurs d’activités. Localisée à Libreville, capitale administrative et

politique, l’administration centrale du ministère des Affaires

étrangères se déclinait en Directions Générales, Directions et

Divisions… regroupées au sein du Secrétariat Général. Déployés hors

du territoire national, les services extérieurs, quant à eux,

apparaissaient comme des prolongements, à des échelons

administratifs, et hiérarchiques, inférieurs, à savoir les Ambassades,

les Représentations dans les organismes internationaux ou sous

régionaux et les Consulats... Ces services extérieurs appliquaient, non

seulement, la législation et la réglementation adoptées, mais

exécutaient aussi les instructions des autorités politiques transitant par

l’administration centrale. Toutefois, l’hybridité institutionnelle

préconisée par l’introduction des Secrétariats Généraux dans les

ministères paraissait« inachevée ».

La mise en place des Secrétariats Généraux dans les ministères fut

lente et progressive. Elle procédait d’un processus dont l’application

40Article 5 du décret n° 00774/PR/MAEC du 25 août 1976 portant attributions et organisation

du ministère des Affaires étrangères et de la Coopération.


Humanitas, 11, 2012

était insuffisante. Sur une période allant de 1968 à 1976, soit huit

années, six ministères41

furent effectivement dotés des Secrétariats

Généraux. Même si cette liste de départements ministériels disposant

de « SG » est loin d’être exhaustive, son caractère restreint suppose

que plusieurs ministères en restaient dépourvus. L’organisation, et le

fonctionnement, du ministère des Eaux et Forêts, en 1968, et de celui

des Transports et de l’Aviation civile, en 1970, étaient, entre autres,

des exemples emblématiques de cette situation. En 1968,

l’administration des Eaux et Forêts englobait, à la fois, le cabinet du

Ministre, un Conseiller administratif, un Conseiller technique et une

Direction des Services des Eaux et Forêts (DSEF)42

. Ce

fonctionnement, et cette organisation, en une structure unique

suscitaient une confusion entre le cabinet du Ministre et les services

techniques. En effet, l’on passait, directement du cabinet du Ministre

aux cinq services techniques43

déclinés au sein de l’unique direction

du ministère. Au ministère des Transports et de l’Aviation civile44

aucune instance technique, ou politique, n’existait entre le cabinet du

Ministre et les trois directions chargées respectivement des

Transports, de l’Aéronautique civile et de la Météorologie nationale.

Dans l’un, ou l’autre, des cas, « l’arrimage »des services techniques

aux cabinets ministériels était symptomatique du manque d’organe de

coordination. De ce fait, il n’y avait pas de frontière ni de distinction,

non seulement entre le cabinet et l’administration centrale, mais aussi

entre les services centraux, d’une part, et les services provinciaux,

d’autre part. Ces exemples, parmi d’autres, incitaient à penser que

l’introduction des « SG » dans les ministères était « partielle ». Elle ne

touchait pas le dispositif ministériel dans son ensemble. Or, cette

inexistence des Secrétariats Généraux dans plusieurs ministères

41 Affaires économiques, Éducation nationale, Finances et Budget, Travail, Intérieur et

Affaires Etrangères. 42 Article 4 du décret 0030/PR-MEF-SF portant modification de l’organisation et des

attributions du ministère des Eaux et Forêts, JORG, 1er mars 1968, p. 131. 43Le service de la gestion de la forêt, le service de la chasse, pêche et pisciculture, le bureau

d’études, le service du personnel et de la comptabilité, le service de l’assistance technique aux

exploitants gabonais sont déclinés comme faisant partie de la Direction des services par

l’article 9 du décret 0030/PR-MEF-SF portant modification de l’organisation et des

attributions du Ministère des Eaux et Forêts,op. cit. 44 Décret n° 461/PR du 20 mars 1970 portant organisation et attributions du ministère des

Transports, de l’Aviation civile et commerciale.


Humanitas, 11, 2012

atténuait considérablement la portée de l’hybridité institutionnelle

ainsi envisagée. Il en résultait une prééminence du cabinet sur les

services administratifs.

À la fin des années soixante, les conditions de création des

Secrétariats Généraux dans les ministères étaient très drastiques, voire

restrictives. Seuls les ministères justifiant de trois Directions

Générales, au moins, pouvaient en disposer. En-deçà, la coordination

des services, et de leurs activités, s’exerçait depuis le cabinet des

Ministres. Au regard de la jeunesse de l’appareil administratif au

Gabon, cela réduisait considérablement le nombre des départements

ministériels pouvant prétendre à un Secrétariat Général. Or, ne

revendiquant qu’une, ou deux, Directions Générales, plusieurs

ministères ne remplissaient pas ce critère. Aussi, le fonctionnement, et

l’organisation, de nombreux ministères prêtaient-ils le flan à une

coordination des services assumée par l’autorité ministérielle, par le

canal des Directeurs de cabinets. On pouvait, sur ce fait, avec Zacharie

Myboto, évoquant son expérience dans cette fonction au ministère des

Eaux et Forêts, de 1968 à 1971, alléguer que la coordination des

différentes directions du ministère incombait, en réalité, du Directeur

de cabinet (2005: 54-55). Abondant dans le même sens, pour ce qui

est du ministère des Affaires étrangères, Éric Joël Bekalé, précisait

que le travail du Directeur de cabinet permettait aux services de

fonctionner, sans discontinuité (2010: 23). Postulant clairement une

prédominance des cabinets sur les services centraux, les analyses de

ces deux praticiens de la haute administration au Gabon identifiaient

la coordination des services comme une des attributions des

Directeurs des cabinets ministériels. Ceux-ci se présentaient alors, non

seulement comme de simples éléments de coordination des services,

mais également de continuité de l’action publique. Pourtant, si la

proximité avec l’autorité politique de tutelle pouvait conférer une

certaine primauté aux cabinets sur les services centraux, il était en

revanche légitime de s’interroger sur la réelle capacité d’un organisme

politique, dont les membres n’avaient pas vocation à durer, à assurer

efficacement la continuité de l’action publique. En effet, Guy Hernet

et Bertrand Badie percevaient les cabinets comme étant l’


Humanitas, 11, 2012

entourage immédiat d’un Ministre, formé de fonctionnaires,

d’experts ou de cadres politiques nommés, à sa discrétion, pour la

durée de ses fonctions (2010: 40).

L’espérance de vie des membres d’un cabinet était, en général, brève.

Rattachés aux Ministres, leurs carrières en suivaient les itinéraires qui,

au gré des remaniements ministériels, étaient ponctués de moult

affectations gouvernementales ou d’arrêt définitif. Toutefois, et en

dépit des réserves que pouvaient susciter les perceptions, ainsi

présentées, des rapports cabinets-services centraux, il n’en demeure

pas moins qu’elles confirmaient la prépondérance des cabinets dans

les ministères au Gabon au milieu des années soixante-dix au début

des années quatre-vingt. Cette prééminence politique prétextait une

« absorption » des prérogatives techniques de l’administration centrale

par les cabinets. En plus d’organiser la liaison avec la présidence de la

République, la Primature et les autres ministères, les cabinets avaient

tendance à contrôler le niveau, et la qualité, des prestations des

services. L’administration centrale s’en retrouvait affaiblie. Ses

services, et activités, étaient coordonnés par un organe politique et

technique extérieur. Cette faiblesse de l’administration dans les

ministères manquant de Secrétariats Généraux, nuançait

considérablement la dualité institutionnelle. Pour autant, et

systématiquement, attenant aux cabinets des Ministres,

l’organigramme des ministères des Affaires économiques, de

l’Éducation nationale, des Finances, et des Affaires étrangères…,

comprit, systématiquement, un Secrétariat Général regroupant les

services centraux, et déconcentrés, de l’administration. Au-delà de

l’exacerbation de la distinction entre le politique, incarné par le

cabinet, et l’administration, représentée par les services techniques, le

déploiement des Secrétariats Généraux dans ces quatre ministères

marqua l’affirmation d’une instance technique, et administrative,

placée, néanmoins, dans une situation statutaire assez particulière.

2.1.1. Une autorité à la prééminence ambiguë

L’organisation des ministères, entre 1965 et 1967, souffrait de

l’absence d’instance de coordination des services techniques centraux


Humanitas, 11, 2012

et déconcentrés. En effet, si les cabinets ministériels avaient

automatiquement à leur tête un Directeur, chargé de l’animation, et du

suivi du travail, non seulement des Conseillers, mais aussi d’autres

collaborateurs des Ministres, la coordination des services centraux, et

extérieurs, n’était pas assurée partout. Face à un cabinet prééminent,

l’effacement de l’administration centrale était d’autant plus criard que,

dans plusieurs ministères, de nombreux services techniques

apparaissaient extrêmement cloisonnés.

En 1965, l’administration du ministère de l’Agriculture se résumait à

l’unique Direction de l’Agriculture, de l’Élevage et des Industries

Animales (DAEIA)45

. La situation était similaire dans plusieurs autres

ministères. En règle générale, l’administration déclinait plusieurs

services techniques autant isolés que séparés les uns des autres. Le

fonctionnement des ministères souffrait alors du manque d’une entité

administrative, et technique, spécifiquement consacrée à la

coordination, et à l’organisation, des services. Mais, si, au début des

années soixante, cette situation convenait dans un contexte où les

services centraux, et extérieurs, des ministères tenaient dans une seule

ou deux structures administratives, elle se révéla, plus tard,

particulièrement incommodante avec la multiplication des services

techniques.

À la fin des années soixante-dix, l’appareil administratif gabonais

dévoilait une multitude de directions, d’inspections, et de subdivisions

provinciales ou régionales, notamment dans les domaines des Travaux

publics, du Trésor, des Douanes, etc. C’est dans cet esprit, qu’en plus

d’une administration centrale incluant une Inspection et une Direction

générales, en 1984, le ministère du Travail et de l’Emploi46

mobilisait

plusieurs services déconcentrés. Ceux-ci se déclinaient en Directions

et Inspections Provinciales du Travail, de la Main d’œuvre et de

l’Emploi, réparties dans l’ensemble du territoire national. Au regard

des multiples circonscriptions administratives, destinées à accueillir

les nombreux démembrements locaux des différents départements

45 Article 10 du décret n° 311/PR-MIN-AEER du 8 octobre 1965 portant réorganisation du

ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Économie rurale. 46 Décret n° 211/PR/MTE du 6 février 1984 portant attributions et organisation du ministère

du Travail et de l’Emploi.


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ministériels, il était évident qu’il en résulterait un appareil

administratif, et technique, exubérant. Or, cette prolixité des services

techniques extérieurs densifiait considérablement l’ossature de

l’administration. Il fallut alors disposer d’organes spécifiques pour

coordonner, et harmoniser, ses activités. Aussi, bien que « partielle »,

l’avènement des Secrétariats Généraux engendra-t-elle une

« autorité » administrative majeure. L’une des attributions du « SG »

dans les ministères était de coordonner, et de contrôler, l’activité de

l’ensemble des directions et des services47

. En considérant cette

déclinaison générique des compétences du « SG » par le décret n° 807

de 1968, il ressortait que les Secrétariats Généraux, expérimentés à la

fin des années soixante dans les ministères, étaient avant tout des

organes de coordination, chargés de la cohésion du travail

administratif. Mais, le fait aussi de «contrôler» les directions, et autres

services, impliquait que leurs prérogatives débordèrent largement le

cadre restreint de l’harmonisation technique. À ces compétences

s’ajoutait donc une multitude d’autres attributions érigeant les « SG »

en piliers de la continuité de l’action publique. Cela se faisait

particulièrement ressentir dans la régulation des flux des personnels de

l’administration centrale et des services extérieurs. En effet, le « SG »

devait tenir un rôle prééminent dans les affectations, et autres

mutations, des agents publics des différents ministères. Aussi,

s’apparentaient-ils à des« sas » de décompression, notamment pour les

fonctionnaires, et les contractuels, regagnant leurs administrations

d’origine après une période de détachement. Sans déboucher sur

l’émergence d’une instance concurrente, ou gênante, pour la tutelle

politique, les attributions des « SG » en faisaient les premiers

responsables des services administratifs. Cela ne manqua pas de

raffermir la notion d’administration centrale.

En coordonnant les services, et en régulant, les mouvements des

agents de l’État, les Secrétaires Généraux consolidaient

l’administration centrale. Dorénavant dotée d’une « autorité » garante

de son harmonisation, celle-ci était alors en mesure de garantir

efficacement la continuité de l’action publique. Pour les services

47 Cette prérogative apparaît clairement dans le décret n° 807/PR-MENSC portant création

d’un Secrétariat Général au ministère de l’Éducation nationale et ses attributions.


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techniques extérieurs, ou provinciaux, il s’ensuivra une « tutelle »

administrative cohabitant, bien que subordonnée, à la tutelle politique.

Incarnée, et exercée, par les Secrétaires Généraux, celle-ci marquait

plus fortement la présence de l’administration centrale dans les

ministères. Bien que ne réfutant pas fondamentalement la primauté de

la tutelle politique sur les services déconcentrés, cette nouvelle

articulation portait en elle les ferments, sinon d’une autonomie, du

moins d’une plus grande affirmation des services centraux.

L’administration centrale recouvrait ainsi certaines de ses prérogatives

techniques.

La mise en place des « SG » dans les ministères augurait d’un

transfert de certaines attributions techniques, auparavant inhérentes

aux directions des cabinets vers les services centraux. Naguère

orchestrée depuis les cabinets des Ministres, la coordination des

services centraux, et extérieurs, releva désormais, et exclusivement,

des Secrétaires Généraux. Positionnés à l’interface des services

techniques et des cabinets, les « SG » assuraient la liaison entre ces

deux composantes des ministères. Cela occasionna un rééquilibrage

institutionnel qui verra l’administration mieux afficher sa présence sur

les questions techniques. Bien que subordonnée aux autorités

politiques, l’introduction des « SG » exhortait la consonance

technique de l’administration centrale. Celle-ci devait désormais, non

seulement coordonner les services extérieurs, ou provinciaux, mais

aussi en canaliser les activités et les actions. Au-delà, de la cohésion,

les « SG » jouaient aussi un rôle d’interface particulièrement

important entre les autorités politiques et leurs cabinets, d’une part, et

les services centraux et extérieurs ainsi que les établissements sous

tutelle, d’autre part. Il leur revenait de transmettre les instructions, et

autres directives, des autorités politiques aux différents échelons

administratifs et de veiller à l’application de celles-ci. Au total, les

Secrétariats Généraux des ministères suscitèrent l’existence d’une

administration centrale, en tant qu’entité distincte, devant néanmoins

trouver sa place entre les Ministres et leurs cabinets respectifs.

Toutefois, au plan statutaire, la situation du « SG » dans les ministères

comportait des ambiguïtés qui ne manquèrent pas d’affaiblir sa

position.


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Les attributions des « SG » devaient, en principe, leur conférer une

autorité sur les services techniques dont ils apparaissaient

indubitablement comme les premiers responsables administratifs.

Pourtant, en dépit d’un rôle perçu comme prééminent, leur situation

statutaire était assez « minorée ». Le statut des « SG » des ministères

équivalait à ceux des responsables administratifs des échelons

inférieurs. Au ministère des Finances, et du Budget, par exemple, le

« SG » avait rang de Directeur d’administration centrale48

. Même s’il

s’agissait, à l’époque, du palier le plus élevé de l’administration en

termes d’échelon, et de fonction, cela posait un problème flagrant

d’hiérarchisation entre les services centraux. Considéré au même

niveau qu’une Direction des services, le Secrétariat Général de

ministère ne se démarquait pas vraiment des autres échelons de

l’administration centrale. Cette situation statutaire« amoindrie »

compromettait sa primauté sur les autres paliers administratifs et

techniques. Appelés à se prévaloir d’une position prépondérante dans

l’organisation, des départements ministériels, et le fonctionnement des

services, les « SG » étaient ainsi dépourvus d’autorité. Il semblait que

cette fonction était conçue comme un simple élément d’harmonisation

technique. Sur ce point, la réforme introduisant les Secrétariats

Généraux dans les ministères apparaissait « inachevée ». Sinon,

comment comprendre que des organes chargés de la cohésion des

services, et du contrôle de leurs activités, aient bénéficié d’un statut

égal à celui des organismes censés être sous leur autorité ? Ainsi

présentés, les « SG » des ministères ne jouissaient d’aucune

prépondérance sur les autres échelons administratifs centraux. Il

importait alors de régler cette question d’échelonnage hiérarchique en

mettant les « SG » un cran au-dessus des autres paliers de

l’administration centrale. Par ailleurs, la définition des missions, aux

contours trop généraux, suscitait une confusion parmi les services

centraux.

La coordination des services et organisation des activités, attributions

phares des Secrétariats Généraux, n’apparaissait point comme leur

48 Article 3 du décret n° 125/PR du 6 février 1969, portant création d’un Secrétariat Général

au ministère des Finances et du Budget et en fixant les attributions.


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prérogative principale. Elle se diluait dans une foule d’autres charges

aussi diverses que variées. En effet, les « SG » devaient veiller

au suivi de la gestion des crédits budgétaires, à l’élaboration et à

l’application de la législation49

. Ils intervenaient aussi dans la

préparation des missions des Ministres. Il leur revenait également

d’assurer la liaison entre les services techniques et les cabinets

ministériels. Cette multiplicité des missions attisait une confusion

dans la distribution des rôles entre les différents échelons de

l’administration centrale. Dans une certaine mesure, les « SG » étaient

conçus comme des structures concurrentes, non seulement des

Directions et Inspections Générales, mais aussi des Directions et

autres Services. Cette rivalité avec les autres composantes de

l’administration centrale entravait largement la prédominance

supposée des « SG ». Le statut de premier responsable administratif,

devant normalement leur échoir, se retrouvait contesté. Mal

circonscrites, les prérogatives, au demeurant floues des « SG », ne leur

permettaient pas de consolider leur posture d’échelon le plus élevé de

l’administration centrale. Ils se présentaient comme de simples

services centraux venant alourdir l’organisation, et le fonctionnement,

de l’administration centrale préexistante. Mais, au-delà des écueils,

sur la position hiérarchique, et la délimitation des missions, il n’en

restait pas moins que l’introduction des « SG » marqua

structurellement l’organisation, et le fonctionnement, des ministères.

Ceux-ci, même en balbutiant, évoluèrent vers une hybridité

institutionnelle désignant systématiquement les « SG » comme les

coordonateurs des services administratifs et affirmant plus fortement

la présence, et le rôle, de l’administration centrale. La mise en place

du Secrétariat Général de la Primature constitua un des points d’ogre

de cette métamorphose institutionnelle.

49 Ces prérogatives sont déclinées Décret n° 0076/PR-MAEDPME du 22 février 1968, portant

création d’un Secrétariat Général au ministère des Affaires économiques, du Développement,

du Plan, des Mines et de l’Énergie, définissant les attributions et fixant les traitements et indemnités du Secrétaire Général, JORG, 15 mars, 1968, p. 175, mais aussi le décret n° 125/PR du 6 février 1969 portant création d’un Secrétariat Général au ministère des Finances

et du Budget et en fixant les attributions.


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2.2. Un « SG » à l’influence limitée (1981-1986)

C’est la réforme constitutionnelle du 22 août 1981 qui octroya au

Premier Ministre (PM), les attributions de Chef de gouvernement. Il

faudra, pourtant, attendre 1986 pour que les pratiques institutionnelles

se conforment aux indications constitutionnelles. C’est finalement

cinq ans après que le « PM » exerça, effectivement, la prérogative de

Chef de gouvernement. Mais, en désignant le « PM »50

comme étant le

premier responsable de la concrétisation de la politique imprimée par

le Président de la République, le décret du 7 avril 198651

, lui accordait

des attributions assez élargies sur l’administration publique et ses

agents. Ce texte le responsabilisait, en effet, dans le fonctionnement et

l’organisation des services publics, mais aussi dans la gestion de leurs

personnels. Le « PM » disposait ainsi, techniquement, de

l’administration et des agents civils de l’État. Il lui incombait de

réguler les situations administratives52

ponctuant l’évolution de la

carrière dans la fonction publique. La matérialisation de cette mission

impliquait la mise en place d’une instance à même d’assurer, non

seulement la coordination des services techniques de la Primature,

mais aussi la liaison entre la Primature et les différents services

centraux de l’administration, en général. Ainsi consacré dans ses

nouvelles attributions, il importait, pour le « PM », de requérir la

collaboration des services techniques pour l’aider dans les missions

qui lui étaient désormais assignées. Cette nouvelle dimension du

« PM »53

suggérait un renforcement de l’architecture technique de

50La fonction de Premier Ministre fut introduite au Gabon en 1959 comme principal

institution du pouvoir exécutif. Elle a existé dans cette configuration jusqu’en 1960 avant que

la Constitution du 21 février 1961, en consacrant le Président de la République, ne lui

substitue le ou les vices présidents du gouvernement. Elle réapparaît en 1975. Dès lors, elle

évolue dans le sens d’une consolidation qui accentue la bipolarité du pouvoir exécutif. 51En plus des prérogatives sur l’administration, et ses personnels, le décret n° 380 du 7 avril

1986 confortait le Premier Ministre aussi bien dans la direction de l’action gouvernementale,

la coordination gouvernementale en matière législative que l’exécution des lois et l’exercice

du pouvoir réglementaire, l’exercice occasionnel et la délégation des pouvoirs présidentiels. 52Intégrations, engagements, titularisations, confirmations, changements de corps et de

positions, promotions de classe et de grade, radiation, mise à disposition, retraite, etc.) 53Avant 1986, le Premier Ministre n’avait pas les attributions de Chef de gouvernement. Sur

la consonance, la place et l’évolution de la fonction de Premier Ministre au Gabon dans

l’espace institutionnel, à partir de 1975, voir PambouTchivounda (G), (1979), « Essai de

synthèse sur le Premier ministre africain », RJPIC, p. 259.


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l’instance, ou organisme, qui l’accueillait. Aussi, l’instauration d’un

Secrétariat Général à la Primature apparaissait comme une des

conséquences directes du renforcement des prérogatives du Premier

Ministre sur l’administration. Il en découla une réorganisation

structurelle des services du Premier Ministre.

À l’instar de certains ministères techniques et régaliens, vers la fin des

années soixante et le milieu des années soixante-dix, l’introduction

d’un Secrétariat Général à la Primature, en 1986, suscitait une

hybridité institutionnelle assez affichée. À côté du cabinet civil et

politique du « PM », émergeait une armature technique comprenant

plusieurs services et organismes rattachés. Jusque-là, considérée

comme un simple « lieu d’accueil » pour le cabinet de travail du

Premier Ministre, et les services qui lui étaient rattachés, la Primature

arborait désormais une ossature technique beaucoup plus consistante.

Comprenant un cabinet civil et politique, d’une part, et un ensemble

de services et d’organismes techniques, d’autre part, elle apparaissait

dorénavant comme une instance, à part entière, du dispositif

gouvernemental. Il en découla une présence institutionnelle plus

affirmée, non seulement du Premier Ministre, mais également de la

Primature. À côté, et intimement liés au « PM », se tenait un appareil

administratif, et technique, mobilisant à la fois des personnels

permanents et des services, ou des organismes, publics dont la

vocation première était d’œuvrer à la réussite du Chef du

gouvernement. En outre, le Secrétariat Général incita une

amplification de l’ossature administrative, et technique, de la

Primature.

La création d’un Secrétariat Général à la Primature54

, en 1986

participa d’une réorganisation des services du « PM » densifiant

considérablement l’armature technique de la Primature. Cela se

traduisait par la mise en place de quatre Directions, chargées de la

gestion des personnels, des questions administratives et financières, du

protocole et de la presse55

. Cette nomenclature incluait également le

Secrétariat Général d

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HUMANITAS - Eklablogekladata.com/.../ARTICLE-HUMANITAS.pdf · 2017. 4. 2. · HUMANITAS est la revue de référence du Groupe de Recherche en Sciences Humaines et Sociales (GRESHS)