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Laure)Bereni!Chargée!de!recherche!au!CNRS!Centre!Maurice!Halbwachs!

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Renaud)Epstein)Maître!de!conférences!en!science!politique!Laboratoire!Droit!et!Changement!Social!

Université!de!Nantes!

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LISTE DES SIGLES .......................................................................................................................................2 INTRODUCTION ..........................................................................................................................................3

Un mystère à élucider : le faible développement du label diversité dans les collectivités territoriales .5 Terrains et méthodes d’enquête ......................................................................................................................................8 Plan du rapport .................................................................................................................................................................. 12

1. L’INVENTION D’UN INSTRUMENT ................................................................................................... 14 1.1. De la charte au label diversité ............................................................................................................................. 14 1.2. De la charte au label, le retour de l’État ? ...................................................................................................... 18

Un cadre de référence central : le droit anti-discriminatoire ............................................................................. 19 Une régulation « négociée » des politiques diversité ............................................................................................ 21

1.3. Entre action publique et « outil performant de management » : les vertus de l’ambiguïté 22 Les trois visages du label diversité .............................................................................................................................. 22 « Le label de l’AFNOR » .................................................................................................................................................... 25

2. LABEL OR NOT LABEL ? LES BONNES RAISONS DE NE PAS S’ENGAGER ............................... 29 2.1. Le label, instrument tout terrain ? .................................................................................................................... 29 2.2. Les coûts de la labellisation ................................................................................................................................. 30 2.3. Le label diversité : une valeur politique incertaine ................................................................................. 31

Un label Hortefeux-Bébéar ? .......................................................................................................................................... 32 Comment valoriser politiquement un label « interne » ? ..................................................................................... 34

2.4. Les techniciens de la lutte contre les discriminations, contre le label diversité ? ................... 35 Une communauté professionnelle émergente ......................................................................................................... 35 Des résistances politiques : « lutte contre les discriminations » vs. « management de la diversité » .. 40 Une menace sur le « cœur de métier » des techniciens de la lutte contre les discriminations ............... 41

2.5. Le label diversité face aux politiques sectorielles d’égalité................................................................. 43 Une segmentation concurrentielle des politiques d’égalité ................................................................................ 43 Des luttes de cadrage : l’exemple des services politique de la ville .................................................................. 44

2.6. Des freins multiples au sein des directions des ressources humaines .......................................... 46 Le label, une contrainte supplémentaire ................................................................................................................... 47 Comment peut-on être discriminant ?........................................................................................................................ 48 La faiblesse structurelle des directions des ressources humaines ................................................................... 49

2.7. La difficile transversalité de la lutte contre les discriminations ....................................................... 51 3. LES VILLES LABELLISEES : VALEUR ET USAGES DU LABEL DIVERSITE ................................ 53

3.1. First movers et followers ......................................................................................................................................... 53 Lyon et Nantes : deux villes exemplaires................................................................................................................... 54

L’expérience de l’exemplarité .................................................................................................................................................... 55 La structuration préalable de politiques de lutte contre les discriminations................................................... 58 Des grandes collectivités à la pointe du management public ................................................................................... 63 L’engagement mayoral ................................................................................................................................................................. 65

Des first movers aux followers...................................................................................................................................... 67 Prendre exemple sur les villes modèles ................................................................................................................................. 68 Entre reconnaissance et structuration d’une politique de lutte contre les discriminations ..................... 70 Un levier de modernisation administrative ........................................................................................................................ 73 Une décision prise au sommet ................................................................................................................................................... 74

3.2. Valeur et usages du label ....................................................................................................................................... 75 Valoriser le label diversité .............................................................................................................................................. 76

La valeur du label ............................................................................................................................................................................ 77 Les espaces de valorisation du label diversité................................................................................................................... 80

Quand la labellisation prime sur le label ................................................................................................................... 83 Les contraintes de la labellisation comme ressource managériale ....................................................................... 84 Ce que la labellisation fait à l’organisation........................................................................................................................ 90

CONCLUSION ............................................................................................................................................. 95 BIBLIOGRAPHIE ....................................................................................................................................... 96

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LISTE DES SIGLES

ACSÉ : Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances AFMD : Association française des managers de la diversité AFNOR : Association française de normalisation ANDCP : Association nationale des directeurs et cadres de la fonction personnel ANDRH : Association nationale des directeurs de ressources humaines CCAS : Centre communal d’action sociale DAAEN : Direction de l’accueil, de l’accompagnement des étrangers et de la nationalité DAIC : Direction de l’intégration, de l’accueil et de la citoyenneté DGA : Directeur-rice général-e adjoint-e DGEF : Direction générale des étrangers en France DGEFP : Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle DGORH : Direction générale organisation et ressources humaines DIV : Délégation interministérielle à la ville DPM : Direction de la population et des migrations DRH : Direction des ressources humaines EQUAL/PIC EQUAL : Initiative communautaire concernant la coopération transnationale pour la promotion de pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations et les inégalités en relation avec le marché du travail FASILD : Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations GELD : Groupe d’étude et de lutte contre les discriminations HALDE : Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité INED : Institut national d’études démographiques IRDSU : Inter-réseaux des professionnels du développement social urbain ISO : Organisation internationale de normalisation LGBT : Lesbienne, gay, bi, trans RSE : Responsabilité sociale/sociétale de l’entreprise

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INTRODUCTION Le 12 novembre 2014, lors d’une cérémonie officielle, le ministre du Travail,

François Rebsamen a remis le label diversité « à 36 organismes exemplaires en matière d’égalité des chances, de prévention des discriminations et de promotion de la diversité »1. Attirant peu l’attention médiatique, la cérémonie a été immortalisée par une série de photographies mises en ligne sur le site du ministère du Travail (cf. Annexe 1). Les bénéficiaires du label y arborent leur trophée aux côtés du ministre. La plupart sont des dirigeants d’entreprise, des directeurs des ressources humaines ou des « responsables diversité » de grandes entreprises privées. Se fondant dans ce parterre de l’élite entrepreneuriale, les représentants de deux grandes villes, Nantes et Lyon, ont été invités à monter sur l’estrade : la première pour le renouvellement de son label (obtenu en 2010), la deuxième pour l’extension du périmètre du sien (obtenu en 2012). Au début de l’année 2015, ces deux municipalités sont les deux seules collectivités territoriales à figurer dans la liste des près de 400 organismes détenteurs du label diversité depuis son lancement, six ans auparavant.

Créé par un décret du 17 décembre 20082, le label diversité récompense les « bonnes pratiques » des « entreprises et autres employeurs privés ou publics » en matière de « promotion de la diversité et de prévention des discriminations dans le cadre de la gestion des ressources humaines ». Tout employeur ayant des activités en France, quelle que soit sa taille et son statut juridique, peut déposer un dossier de candidature auprès de l’organisme de labellisation mandaté par l’État, AFNOR Certification. Celui-ci procède à l’évaluation de la candidature à partir d’un cahier des charges et prend la décision d’attribuer ou non le label, « après avis » d’une « commission de labellisation » composée de représentants de l’État, de syndicats de salariés, d’organisations patronales et de la principale association des directeurs des ressources humaines, l’ANDRH. Le label est délivré pour une durée de 4 ans renouvelables, avec un contrôle à mi-parcours par l’AFNOR3.

Selon ses promoteurs, le succès du label est attesté par le nombre important d’organisations labellisées depuis sa création. D’après le décompte public le plus récent4, mis en ligne sur le site du ministère de la Fonction publique en janvier 2013, 381 entités juridiques (grandes entreprises, TPE et PME, ministères, villes, établissements publics)

1 http://travail-emploi.gouv.fr/actualite-presse,42/breves,2137/le-label-diversite-remis-a-36,18170.html 2 Décret n° 2008-1344 du 17 décembre 2008 « relatif à la création d'un label en matière de promotion de la diversité et de prévention des discriminations dans le cadre de la gestion des ressources humaines et à la mise en place d'une commission de labellisation. http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000019951112 3 Le label diversité est attribué initialement pour une durée de 3 ans renouvelables, avec une évaluation de contrôle à mi-parcours. Sous la pression des organisations labellisées, la période de validité de la labellisation a été étendue à 4 ans, avec une « évaluation de suivi » au bout de 24 mois. 4 Le décompte proposé par l’AFNOR n’a pas été renouvelé depuis août 2012. « Plus de 380 organisations (…) sont déjà labellisées : 85% d’entre-elles sont des entreprises de plus de 50 personnes », lit-on dans la rubrique « Liste des actualités » du site de l’AFNOR, qui n’a pas été remis à jour depuis août 2012. http://www.afnor.org/profils/centre-d-interet/dd-rse-iso-26000/archives-actualites/le-label-diversite-un-engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des-discriminations

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« dont les effectifs varient de 12 à 279 000 personnes » avaient été labellisées à cette date : « au total, 817 000 salariés ou agents sont concernés »5.

Même si l’ampleur de la diffusion du label diversité doit être relativisée (il ne concerne que 3% de la population active et se concentre dans des organisations de grande taille6), son développement n’en reste pas moins remarquable dans un contexte de reflux de l’action publique anti-discriminatoire à l’échelle nationale – reflux particulièrement marqué depuis le début des années 2010 (cf. encadré 1). Il apparaît aujourd’hui comme l’un des principaux instruments de prévention des discriminations dans l’emploi. La mise en place du label diversité confirme l’extension du « gouvernement par les labels » dans le secteur de la lutte contre les discriminations, à l’instar d’autres secteurs émergents, aux moyens limités et dépourvus des leviers de command and control : ce type d’instrument déléguant une partie de la conception et de l’opérationnalisation de l’action publique à ses cibles s’est aussi développé, par exemple, dans les secteurs de l’éducation à la santé et du développement durable (Bergeron et al., 2011; Bergeron et al., 2014 ; Béal, 2011 ; Epstein, 2013).

Encadré 1 - Une action anti-discriminatoire en berne Plusieurs travaux ont pointé la fragilité de l’action publique anti-discriminatoire depuis sa

mise à l’agenda gouvernementale à la fin des années 1990 en France.

Cette politique est d’abord affaiblie par sa fragmentation, notamment liée au fait que le référentiel de l’anti-discrimination englobe et requalifie des politiques qui étaient déjà là avant son essor, mais étaient formulées en termes d’égalité femmes-hommes, « d’intégration », de handicap, de politique de la ville...

Cette fragmentation se retrouve en termes institutionnels : de la DAAEN à l’ACSÉ en passant par le service des droits des femmes et les services en charge du handicap, l’action publique anti-discriminatoire relève, au niveau national, d’une multiplicité d’institutions. Cette fragmentation s’accompagne de problèmes de coordination. La seule institution qui traitait de la lutte contre les discriminations de manière transversale, la HALDE, s’est fondue au sein du Défenseur des droits. Dans ce contexte, la lutte contre les discriminations peine à émerger comme un domaine d’action publique autonome (Chappe, 2013).

Plus spécifiquement, le volet ethno-racial de la lutte contre les discriminations souffre de l’impossibilité de nommer ses publics cibles (« minorités visibles », « issus de la diversité », « descendants de l’immigration », etc.), mais aussi d’un déficit instrumental persistant, dans un contexte de controverses récurrentes sur les instruments de mesure des discriminations ethno-raciales et sur le recours à des catégories ethniques.

Enfin, la lutte contre les discriminations n’a jamais bénéficié d’un portage politique fort et cette faiblesse s’est accentuée depuis le début des années 2010, après l’extinction des programmes européens EQUAL, dans un contexte général de rigueur budgétaire et de « rationalisation des politiques publiques » : fusion de la HALDE dans le Défenseur des droit, de

5 http://www.fonction-publique.gouv.fr/fonction-publique/carriere-et-parcours-professionnel-37 6 Le label diversité peine à se diffuser dans les petites et moyennes entreprises qui ne disposent pas de larges services de ressources humaines et qui ne sont pas incitées à se conformer aux standards s’appliquant aux grands groupes internationaux. Par ailleurs, l’idée d’une très large diffusion du label diversité parmi les plus grandes entreprises française est elle-même erronée. Les décomptes officiels gonflent artificiellement le nombre d’entreprises concernées : sur les 400 « organismes » labellisés comptabilisés par l’AFNOR en 2014, près d’un cinquième (86) appartiennent par exemple à deux grands groupes, Veolia et Areva. Par ailleurs, seulement 1/5ème des entreprises du CAC 40 sont titulaires du label diversité, alors que toutes ont signé la charte de la diversité.

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l’ACSÉ et du Secrétariat général au Conseil interministériel des villes (ex-DIV) avec la DATAR au sein du Commissariat général à l’égalité des territoires, disparition d’une fonction dédiée au sein du gouvernement... Le plan de « 28 mesures pour l’égalité républicaine et la lutte contre les discriminations » présenté par Jean-Marc Ayrault en février 2014 semble être aussitôt tombé aux oubliettes. Le « délégué interministériel à l’égalité républicaine et à l’intégration » chargé de le coordonner n’a ni poids politique ni visibilité médiatique. Seule la question de l’égalité femmes-hommes a été fortement portée par le premier gouvernement du quinquennat Hollande sous l’impulsion de la ministre des droits des femmes, Najat Vallaud Belkacem, aboutissant à un nouveau jeu de réformes contraignantes pour les organisations de travail, dans le secteur privé et la fonction publique (cf. lois Copé-Zimmermann de 2011 et Sauvadet de 2012 imposant des quotas dans les instances de pouvoir et les fonctions d’encadrement supérieur). Mais aucun lien n’a été fait avec un objectif plus large de lutte contre les discriminations.

Un mystère à élucider : le faible développement du label diversité dans les collectivités territoriales Au départ, l’enquête devait prendre la forme d’une monographie approfondie

d’une collectivité territoriale labellisée, la ville de Nantes. Il s’agissait de répondre à deux questions centrales. La première reprenait les orientations de l’appel à projets de l’ARDIS : en quoi le label diversité transforme-t-il la politique de lutte contre les discriminations d’une collectivité ? Le deuxième axe de recherche consistait à s’interroger sur les coûts d’entrée dans le processus de labellisation, mais surtout sur les ressorts de l’engagement d’une collectivité territoriale dans la labellisation et sur les usages de cette distinction.

Le choix de Nantes, parmi les deux collectivités territoriales labellisées, s’imposait pour deux raisons principales : d’une part en raison de la connaissance préalable de ce terrain d’enquête par Renaud Epstein7, d’autre part parce que la politique de lutte contre les discriminations de cette municipalité avait déjà fait l’objet d’une enquête sociologique, au moment de son émergence en 2006-2007, par une autre équipe de chercheurs (Eberhard, Meurs, Simon, 2008). Travailler sur ce cas en s’appuyant sur cette enquête déjà existante devait permettre d’identifier les transformations de la politique de lutte contre les discriminations quelques années plus tard, et de mesurer l’effet propre du label diversité sur ces reconfigurations. L’étude approfondie du cas nantais devait également permettre de mettre en évidence les facteurs de l’engagement de la collectivité dans la procédure de labellisation : pourquoi cette collectivité ne s’en était-elle pas tenue à une politique de lutte contre les discriminations dont les principaux piliers avaient été mis en place avant la création du label ?

Pour de multiples raisons, l’accès au terrain nantais a été bien plus difficile que prévu (cf. infra), et il est rapidement apparu que l’enquête ne pourrait se centrer uniquement sur la ville de Nantes. Nous avons donc reconfiguré le dispositif : tout en enquêtant de manière privilégiée sur le cas nantais, nous avons également mené une enquête transversale auprès d’une dizaine de collectivités territoriales engagées dans des politiques de lutte contre les discriminations sans être titulaires du label diversité (à l’exception de la ville de Lyon). Cette redéfinition du terrain s’est accompagnée d’un

7 Plusieurs de ses recherches récentes sur la politique de rénovation urbaine, les politiques de l’habitat et d’aménagement comprenaient la ville ou l’agglomération de Nantes parmi les terrains d’enquête. Par ailleurs, Renaud Epstein a animé en 2013 à la MSH Ange Guépin le séminaire de recherche « Nantes, Capitale verte de l'Europe : l'usage des prix, des labels, titres et honneurs dans la gouvernance urbaine ».

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déplacement de nos questionnements : outre les facteurs, les usages et les effets de la labellisation, il s’agissait désormais d’explorer les obstacles à la labellisation. La question centrale devenait ainsi la suivante : comment comprendre que six années après sa création, le label diversité n’ait pas été adopté par d’autres collectivités territoriales que Nantes et Lyon ?

La faible diffusion du label diversité dans les collectivités territoriales est en effet surprenante à plus d’un titre. On ne peut l’expliquer par la méfiance d’organisations publiques vis-à-vis d’un instrument gestionnaire conçu par des acteurs proches des directions d’entreprise et initialement destiné à des organisations du secteur privé (Van de Walle & Mordret, 2008; Bereni, 2009). D’abord, le cahier des charges du label diversité a fait l’objet d’une déclinaison spécifique aux trois fonctions publiques dès 2011, et le label s’est remarquablement acclimaté dans la fonction publique d’État au cours des deux années qui ont suivi : il a été attribué aux administrations relevant de l’Economie et des finances en 2011, et aux ministères sociaux en 2012. Par ailleurs, comme les administrations de l’État, les collectivités territoriales se sont engagées au cours des années 2000 dans un tournant néo-managérial, se montrant particulièrement réceptives aux rhétoriques et instruments gestionnaires issus des entreprises privées (Bezes, 2005) (cf. encadré 2).

Encadré 2 - Le New public management en VF

Structuré autour d’un double postulat d’une moindre efficience des bureaucraties administratives par rapport à des entreprises soumises à la pression de la concurrence d’une part, de transférabilité des modes de fonctionnement de ces dernières vers les premières d’autre part, le New Public Management promeut l’introduction dans la gestion publique de formats organisationnels, d’instruments et de logiques issues de la gestion privée (Merrien, 1999). Les réformes néo-managériales conduites dans la plupart des États occidentaux sont globalement parvenues à opérer ce transfert, mais suivant des modalités et à des degrés variables en fonction des pays et des secteurs (Pollitt, Bouckaert, 2011).

Après avoir longtemps paru résister à la vague néo-managériale, les élites étatiques ont résolument engagée la France dans cette voie au cours de la première décennie des années 2000 (Bezes, 2009 ; Eymeri–Douzans, 2013). Certes, le « tournant néo-managérial de l’administration française » (Bezes, 2008) demeure partiel par comparaison à d’autres pays européens. Son ampleur et ses effets sont difficilement comparables à ce qui peut s’observer en Grande-Bretagne, où plusieurs décennies de néo-libéralisation des politiques publiques et de réformes néo-managériales de l’administration ont conduit à une « nouvelle révolution bureaucratique » (Le Galès, Scott, 2008). L’accumulation des programmes de réforme de l’État et des institutions territoriales au cours des dernières années, lesquels ont été marqués de façon croissante par l’emprise des principes du New Public Management, ont néanmoins suffisamment désingularisé la gestion publique française pour que de nouveaux instruments managériaux soient, à l’image du label diversité, considérés par leurs promoteurs comme « tout terrain » (Hood, 1991), pouvant se déployer indistinctement dans les univers de l’entreprise privée, des administrations étatiques et des collectivités territoriales.

Comme les grandes entreprises, les collectivités territoriales ont les yeux rivés sur

les « bonnes pratiques » de leurs homologues. Depuis une quinzaine d’années, certaines d’entre elles collectionnent les prix, distinctions et trophées. Elles paraissent, a priori, des cibles particulièrement ouvertes à ce type de dispositif (encadré 3). On peut donc s’étonner que l’attribution des labels à Lyon et Nantes n’ait pas entrainé une dynamique

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de diffusion par l’émulation et la concurrence, au fondement de ce type d’instrument d’action publique (Bergeron et al., 2014 ; Ihl, 2007).

Encadré 3 - L’essor des prix, trophées et labels territoriaux8 Le 21 octobre 2010, la Commission européenne a annoncé que Nantes serait la Capitale

verte de l'Europe pour l’année 2013. Tout autant que les politiques de développement durable de la métropole ligérienne, cette distinction accordée à une ville engagée de manière exemplaire dans un développement urbain respectueux de l’environnement est venue récompenser le savoir-faire des responsables politiques et administratifs nantais, qui ont fait la preuve à cette occasion de redoutables qualités de compétiteur dans un processus de sélection concurrentiel : alors que leur dossier n’était qu’en cinquième position au terme de l’instruction technique par un panel d’experts, loin derrière ceux de Barcelone et Malmö, l’oral devant un jury leur a permis d’emporter le titre de Capitale verte de l’Europe. Ce prestigieux trophée est venu couronner une ville qui accumule, depuis quelques années, les prix et labels environnementaux. Elle a reçu en 2009 le prix européen Civitas pour sa gestion efficace et durable de la mobilité. La même année, la métropole nantaise était sortie victorieuse des appels à projets lancés par l’État dans le cadre du plan Ville durable, gagnant à la fois le label Éco’Cité et, pour trois de ses projets, le label ÉcoQuartier. À cela s’ajoutent le prix Global green city, le label Cit’Énergie et de multiples récompenses pour ses parcs et jardins (Award of Garden Excellence pour sa roseraie, Prix Eurocités pour un de ses parcs potagers, Grand prix national de l’arbre …). L’environnement n’est pas le seul domaine dans lequel Nantes collectionne les trophées. Ainsi, sa politique en direction des personnes handicapées lui a valu d’être sacrée Ville la plus accessible trois années de suite par l’Association des paralysés de France, puis d’être classée au deuxième rang européen sur ce plan par la Commission européenne en 2013 et de recevoir à ce titre un Access city award. Les services fonctionnels de Nantes Métropole ne sont pas en reste, qui peuvent eux aussi exhiber fièrement leurs récompenses : prix de l’Innovation en finance-gestion, prix Territoria catégorie gouvernance…

Nantes n’est pas, loin s’en faut, un cas exceptionnel. Pratiquement toutes les villes françaises peuvent afficher une longue liste de récompenses et distinctions. Ainsi Nancy consacre une page de son site internet aux 70 prix, labels et distinctions qu’elle a obtenus, ce chiffre agrégeant des labels internationaux (patrimoine mondial de l’UNESCO), des prix européens (médaille d'or au concours de l'Entente florale) et nationaux (prix national de l'arbre, prix Territoria, prix Voies navigables de France…) ou régionaux (prix Lorraine qualité environnement). Les villes moyennes peuvent elles aussi exhiber leurs mérites, à l’image de Soisson qui met en avant six prix et labels certifiant sa qualité patrimoniale (ville d’art et d’histoire) et son inscription dans la modernité (ville internet), ses actions en faveur du cadre de vie (ville fleurie) et de la qualité de vie (ville conviviale, ville solidaire) dont bénéficient à la fois les plus jeunes (ville amie des enfants) et ceux qui ne le sont plus (pôle d’excellence « les aînés au cœur de nos villes et de nos territoires »). C’est moins que Dinard et sa douzaine de trophées et labels, dont la liste ressemble à un inventaire à la Prévert : ville fleurie, ville d'art et d'histoire, prix national de l'arbre, prix Territoria d'or, Marianne d’or, Oxygen award, ruban d’honneur de la fondation 30 millions d’Amis, prix de l'appropriation sociale des sciences de la région Bretagne…

Ces quelques exemples témoignent du nombre et de la variété des prix, récompenses et autres labels décernés aux villes, dont l’essor est aussi récent que spectaculaire.

8 Extrait de (Epstein, 2013).

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La faible diffusion du label diversité ne peut pas davantage s’expliquer, a priori, par une position de retrait particulièrement prononcée des collectivités territoriales en matière de lutte contre les discriminations, au regard de la faiblesse structurelle de l’action anti-discriminatoire à l’échelle nationale (Calvès, 2007, 2008 ; Chappe, 2013), et par comparaison avec les entreprises privées, par exemple. Sous l’impulsion de l’État qui leur a délégué de manière croissante la prise en charge de ce problème public (notamment dans le cadre de la politique de la ville) (Debenedetti, 2013) et sous la pression discrète des institutions européennes (Flamant, 2014), un nombre croissant de collectivités territoriales, surtout des municipalités, ont inscrit la lutte contre les discriminations à leur agenda politique à la fin des années 2000, déplaçant et requalifiant en partie des dispositifs mis en œuvre auparavant sous l’étendard des « politiques de la ville » et de « l’intégration » (Flamant, 2014 ; Debenedetti, 2013 ; Doytcheva, 2010).

Les élections municipales de 2008 ont marqué à cet égard une rupture. Précédées par des mobilisations en faveur de la « diversité en politique » (Avanzan 2010) qui se sont soldées par une relative diversification ethno-raciale des élus locaux (Geisser, Soum, 2008), ces élections ont vu fleurir des délégations dédiées à la « lutte contre les discriminations », « l’égalité » et la « diversité » dans les exécutifs, souvent incarnées par des élus issus de minorités ethno-raciales (Flamant, 2014). La signature de la « charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique » (commune aux trois volets de la fonction publique) en décembre 2008 a sans doute aussi constitué un contexte favorable au développement d’actions de prévention des discriminations par les collectivités, y compris désormais en « interne », au sein des services. Au cours du mandat 2008-2014, plusieurs municipalités ont créé des délégations politiques dédiées à cette question et, au sein des services, des « missions lutte contre les discriminations » : ces acteurs ont mis en place des sessions de formation des agents, des élus et des professionnels du territoire, ont lancé des campagnes de sensibilisation à destination du grand public, édité des brochures, des affiches, organisé des évènements, mis en place des dispositifs d’accompagnement juridique local. Les élections de mars 2014 ne semblent pas avoir remis en cause ces démarches. Certes, la lutte contre les discriminations reste généralement à la marge des agendas politiques locaux, peine à s’institutionnaliser comme un secteur autonome, affranchi des dénominations et référentiels issus d’autres politiques publiques (en premier lieu de la politique de la ville) et des aléas de la conjoncture politique. Mais au regard de la faiblesse structurelle de l’action publique anti-discriminatoire à l’échelle nationale, on peut dire que les collectivités territoriales apparaissent au milieu de la décennie 2010 comme l’un des opérateurs clés de l’action publique anti-discriminatoire (Debenedetti, 2013). Le faible développement du label diversité n’en est que plus surprenant.

Terrains et méthodes d’enquête Pour saisir à la fois les résistances au développement du label diversité dans les

collectivités territoriales et les ressorts de l’engagement de certaines d’entre elles (labellisées ou préparant une candidature au label) dans cette procédure, nous avons articulé deux enquêtes : une enquête locale, menée à Nantes, titulaire du label diversité depuis 2012, et une enquête transversale, menée auprès de 11 autres collectivités (9 municipalités et agglomérations, 1 région et 1 département) non titulaires du label à une exception près (la ville de Lyon).

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Comme nous l’avons mentionné plus haut, le volet nantais de l’enquête s’est révélé plus compliqué que prévu. Nous nous sommes heurtés aux réticences à peine voilées de la part de plusieurs interlocuteurs clés du label nantais, qui ont sérieusement compliqué (et retardé) notre accès au terrain : nos emails de prise de contact avec les deux personnes que nous avions identifiées par différents canaux comme responsables de la mise en œuvre du label diversité sont restés sans réponse pendant plusieurs semaines, et trois mois après notre prise de contact initiale, après de multiples échanges de mails et conversations téléphoniques, il leur apparaissait toujours impossible de se libérer pour un premier rendez-vous d’une heure. Lors de celui-ci, finalement fixé en février 2014, nous avons reçu un accueil particulièrement froid, percevant un mélange de méfiance et de désintérêt pour notre démarche d’enquête. Malgré nos multiples demandes, nous n’avons jamais reçu les documents que nous avions demandés et surtout nous n’avons jamais pu faire les observations que nous avions prévues dans les mois qui ont suivi.

Bien sûr, nous n’ignorions pas les résistances possibles face à notre enquête. Pourquoi une équipe de chercheurs financée par une autre collectivité territoriale, le Conseil régional d’Ile-de-France, viendrait-elle examiner la politique de lutte contre les discriminations nantaise ? Nous avions donc pris soin de ne pas présenter notre démarche comme relevant de « l’évaluation » mais de la recherche, pour nous distinguer des auditeurs de l’AFNOR, et de souligner que le choix de Nantes était lié à son rôle d’avant-garde et d’exemple en matière de lutte contre les discriminations. Cela n’a pas suffi. Ces résistances singulières de la part de certains acteurs nantais, situés en position de nous ouvrir (et de nous fermer) le terrain, nous paraissaient d’autant plus étonnantes que d’autres acteurs de la lutte contre les discriminations ou de la politique de la ville dans cette collectivité manifestaient, à l’occasion de contacts informels, leur intérêt pour notre recherche. Nous n’avions d’ailleurs aucun mal à prendre contact avec ces acteurs, généralement prompts à nous recevoir, à nous communiquer toutes les pièces nécessaires à notre étude et vivement intéressés par ses résultats.

Nous avons analysé ces résistances comme un matériau d’enquête, révélant des éléments intéressants sur la politique de lutte contre les discriminations à Nantes et les effets de la labellisation diversité.

Les difficultés à engager un lien de confiance avec nos interlocuteurs nantais étaient d’abord liées à un effet de calendrier : menée dans le courant de l’hiver et du printemps 2014, l’enquête tombait en pleine période de campagne pour les élections municipales, et surtout pendant la période de préparation de l’audit de contrôle à mi-parcours du label diversité et d’extension du périmètre du label. Débordés, placés devant la gageure de mobiliser les services dans la procédure de labellisation dans un contexte politique et organisationnel incertain, les responsables du processus de labellisation voyaient d’un mauvais œil notre position d’observateurs extérieurs.

Leurs réticences traduisaient également des tensions qui pouvaient exister dans l’organisation du « secteur » de la lutte contre les discriminations à Nantes, tensions dont nous avons compris plus tard au cours de l’enquête qu’elles étaient en partie le produit de la labellisation : la collaboration était particulièrement difficile, tendue, entre les porteurs « historiques » de la lutte contre les discriminations au sein de la ville, qui avaient lancé les principaux dispositifs de lutte contre les discriminations au cours des années 2000, et nos interlocuteurs, les responsables du « projet label diversité », rattachés aux services RH. Ceux-ci n’avaient manifestement aucune envie que des sociologues reconstituent l’histoire des dispositifs de lutte contre les discriminations et

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n’aillent recueillir le témoignage des autres agents qui en avaient la charge dans les services.

Les préventions et le désintérêt exprimés vis-à-vis de notre enquête était enfin le signe de l’éloignement des gestionnaires du label diversité vis à vis de l’univers de la recherche en sciences sociales. Ces responsables du projet de labellisation n’ont d’ailleurs jamais cité, au cours de nos échanges, les travaux de chercheurs spécialistes des discriminations, y compris de ceux qui sont devenus des consultants très sollicités par les collectivités territoriales ; ils n’ont fait référence à aucun cadre d’analyse issu du champ de recherche sur les discriminations, alors que ces références étaient permanentes dans nos entretiens avec leurs homologues d’autres collectivités, de même qu’avec les porteurs « historiques » de la lutte contre les discriminations au sein de la ville de Nantes. En revanche, les gestionnaires du label ont mentionné à plusieurs reprises leur collaboration étroite avec une « équipe de chercheurs et d’étudiants » de l’école de commerce locale : ceux-ci participaient notamment à la préparation de l’audit de l’AFNOR. Nos demandes d’être associés, d’une manière ou d’une autre, à ce processus de « pré-audit », se sont heurtées à un refus. Tout s’est passé comme si notre statut de « sociologues » à l’université de Nantes et au CNRS nous rendait à la fois suspects (parce que potentiellement critiques) et peu mobilisables en tant qu’experts (car éloignés de la culture gestionnaire).

Face à ces difficultés d’accès au terrain nantais, nous avons fait le choix de réorienter notre enquête. Puisqu’une monographie approfondie sur une des villes titulaires du label semblait compromise, nous avons décidé de mener parallèlement à l’enquête nantaise une enquête transversale auprès des chargés de mission « lutte contre les discriminations » de 11 autres collectivités territoriales, dont 9 municipalités (cf. tableau 1).. Il s’agissait de comparer la ville de Nantes à d’autres collectivités affichant un intérêt pour la lutte contre les discriminations (en ayant, au moins, créé une mission dédiée) mais qui n’étaient pas titulaires du label diversité au moment de l’enquête, à une exception près (la ville de Lyon). Certaines de ces collectivités n’avaient jamais envisagé de se porter candidates, mais pour la majorité, le label avait fait partie, ou faisait partie au moment de l’enquête, du champ des possibles : certaines avaient commencé à s’y engager et abandonné le projet en cours de route, d’autres encore envisageaient au moment de l’enquête cette possibilité sans s’y engager fermement, d’autres enfin avaient franchi les premières étapes du processus de candidature. En examinant ces divers cas, nous entendions identifier le cas échéant les points de blocage dans le processus de labellisation, et, par contraste, les conditions propices à celle-ci.

Au total, 36 entretiens ont été conduits. 18 l’ont été à Nantes : nous avons interviewé les cadres chargés de différents aspects de la lutte contre les discriminations ou du label diversité (au sein des services de la ville ou de la Métropole), ainsi que d’autres acteurs plus ou moins directement associés à la mise en œuvre de cette politique à Nantes : élus de la mandature 2008-2014, cadres de la politique de la ville, des sports et des ressources humaines, membres du « conseil consultatif interne mixité-diversité », représentants syndicaux. Nous avons contacté la plupart de ces enquêtés nantais par l’intermédiaire des gestionnaires du label diversité, mais nous avons aussi réalisé quelques entretiens complémentaires auprès de cadres municipaux contactés par d’autres biais.

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Nous avons par ailleurs enquêté auprès de 11 autres collectivités territoriales. 12 entretiens ont été menés avec des agents chargés de la « lutte contre les discriminations » ou de « l’égalité »9 dans ces collectivités, et une série de documents (certains publics, d’autres internes) relatifs à leur politique de lutte contre les discriminations ont été analysés. Pour constituer l’échantillon de l’enquête transversale, nous avons repéré les collectivités qui affichaient une politique de lutte contre les discriminations (le principal critère était la création d’une mission dédiée), tout en accordant une attention particulière aux villes de taille comparable aux deux premières labellisées10. Les premiers chargés de mission rencontrés nous ont transmis les coordonnées de certains de leurs collègues, souvent membres comme eux du groupe de travail « Égalité de traitement, prévention et lutte contre les discriminations » de l’IRDSU (Inter-réseaux des professionnels du Développement Social Urbain). Ces critères de sélection nous ont conduit à construire un échantillon de collectivités territoriales composé principalement de municipalités (10/12, si l’on inclut Nantes), plutôt de grande taille (9 des 10 villes de l’échantillon comptent plus de 100 000 habitants), et toutes dirigées par un élu socialiste pendant la mandature 2008-201411.

Nous avons généralement reçu un accueil très favorable de la part des chargés de mission lutte contre les discriminations de ces collectivités territoriales. Certains enquêtés connaissaient déjà certaines de nos recherches sur la politique de la ville ou sur l’action publique anti-discriminatoire, et nous ont chaleureusement recommandés auprès de leurs homologues d’autres collectivités. Tous ont pris le temps de répondre à nos questions et nous ont fait confiance en nous communiquant des documents précieux. Plusieurs d’entre eux nous ont indiqué être vivement intéressés par les résultats de l’enquête, et par une restitution.

Enfin, l’enquête a été menée auprès d’acteurs impliqués dans la genèse ou la gestion du label diversité à l’échelle nationale (6 entretiens) : un membre de la commission nationale de labellisation, un auditeur d’AFNOR Certification, le responsable du bureau pilotant le label diversité au ministère de l’Intérieur, et trois consultants spécialistes de la lutte contre les discriminations intervenant auprès des collectivités territoriales.

9 L’une de ces enquêtées est spécifiquement chargée de l’égalité femmes-hommes. 10 Une enquête réalisée par l’IRDSU en 2014 sur la lutte contre les discriminations dans les collectivités confirme l’importance de l’effet taille dans la structuration d’une politique locale de lutte contre les discriminations : 80 % des collectivités répondantes consacraient moins de deux équivalent temps plein à cette politique. Les effectifs de chacune des quatre collectivités qui lui avaient affecté quatre équivalent temps plein ou plus dépassaient les 2000 agents. 11 L’absence de collectivités dirigées par la droite dans notre échantillon s’explique par plusieurs raisons : la plupart des grandes villes, au moment de l’enquête, étaient dirigées par la gauche, et nos tentatives d’enquêter dans deux grandes villes gouvernées par un maire de droite n’ont pas abouti ; par ailleurs, nous avons constaté, en constituant l’échantillon, que les villes moyennes et les conseils généraux affichant une préoccupation pour la lutte contre la discrimination étaient systématiquement dirigées par la gauche, et plus particulièrement par le PS.

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Plan du rapport Le présent rapport s’organise en trois parties. La première traite de la genèse et du déploiement d’un label issu de réflexions

développées par des acteurs proches des directions des grandes entreprises avant d’être réappropriées par l’État. On y montre que cet instrument renforce l’emprise étatique sur la managérialisation du droit anti-discriminatoire. Cette partie montre également que le déploiement du label tient notamment à son ambivalence constitutive, à la fois instrument de la puissance publique et de la performance gestionnaire.

Les deux parties suivantes traitent plus spécifiquement du difficile déploiement du label diversité dans les collectivités territoriales. La deuxième partie est consacrée aux freins et obstacles auxquels il s’y est heurté. On y montre que diverses catégories d’acteurs (élus, professionnels de la lutte contre les discriminations et des politiques sectorielles d’égalité, services ressources humaines…) ont de bonnes raisons de rejeter cet instrument ou du moins de ne pas succomber à ses charmes.

Ces résistances ne sont toutefois pas insurmontables : plusieurs collectivités envisagent, à la suite de Lyon et Nantes, de s’engager dans une démarche de labellisation. L’examen de ces villes, dans la troisième partie, met au jour des facteurs favorables à cet engagement, en même temps qu’il donne à voir les usages de cette distinction, qui relèvent moins du marketing que du management.

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Tableau 1 - Collectivités territoriales enquêtées Collectivité Nombre d’habitants

Nombre d’agents Maire / Président (depuis 2008)

Label diversité Matériau d’enquête

Ville 1 300 000 habitants 5800 agents (ville + agglomération)

PS Oui 18 entretiens Documentation

Ville 2 500 000 habitants 11 500 agents (ville + agglomération)

PS Oui 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Documentation Observations

Ville 3 210 000 habitants 5000 agents (ville + agglomération)

PS Label égalité Label diversité à l’étude

3 entretiens (resp. lutte contre les discriminations, RH, éga. pro.) Documentation

Ville 4 145 000 habitants 1500 agents

PS Non 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations)

Ville 5 135 000 habitants 3 500 agents (ville + agglomération)

PS (2008-2014) UDI (2014)

Préparation de la candidature amorcée en 2013, mise en sommeil à la suite de l’alternance politique de 2014

1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Documentation

Ville 6 450 000 habitants 12 100 (ville + agglomération)

PS (2008-2014) UMP (2014)

Non 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations)

Ville 7 157 000 habitants 3900 agents (ville + agglomération)

PS (2008-2014) EELV (2014)

Préparation de la candidature amorcée en 2013

1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Documentation

Ville 8 2 210 000 habitants 57 000 agents

PS

Candidature envisagée depuis 2014

1 entretien (resp. lutte contre les discriminations)

Ville 9 120 000 habitants 2000 agents

PS

Label diversité à l’étude 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations)

Ville 10 43 000 habitants 1 800 agents

PS (2008-2014) UDI (2014)

Préparation de la candidature engagée en 2013, mise en sommeil à la suite de l’alternance politique de 2014

1 entretien (resp. lutte contre les discriminations)

Région 1 12 000 000 habitants 11 000 agents

PS Non 1 entretien (resp. lutte contre les discriminations) Documentation

Département 1

1 500 000 habitants 8 000 agents

PS Démarche de labellisation engagée (2014)

1 entretien (cabinet DGS) Documentation

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1. L’INVENTION D’UN INSTRUMENT Héritier de la « charte de la diversité », une initiative lancée par quelques grands

patrons au milieu des années 2000 (1.1), le label diversité est l’une des déclinaisons du « gouvernement par les labels » (Bergeron et al., 2014), transformant ses cibles en opérateurs de l’action publique. Par rapport à la charte, le label marque toutefois l’extension du regard de l’État sur les dispositifs managériaux mis en place pour répondre au cadre anti-discriminatoire (1.2). Le succès de cet instrument, attesté par sa diffusion rapide dans un contexte où l’action anti-discriminatoire a disparu des priorités gouvernementales, est lié à son ambiguïté constitutive, à la fois instrument d’action publique et dispositif gestionnaire (1.3).

1.1. De la charte au label diversité12 Au début des années 2000, la France s’engage dans un processus de transposition

des directives européennes relatives à l’anti-discrimination : la loi du 16 novembre 2001 étend et durcit le cadre juridique anti-discriminatoire, notamment en droit du travail, et des réflexions sont engagées sur la forme que prendra la « haute autorité » en charge de favoriser l’accès aux droits des victimes de discriminations. Dans le monde du travail, de grandes entreprises font pour la première fois l’objet de procès médiatisés pour discrimination raciale.

C’est dans ce contexte qu’en 2003, Claude Bébéar, président d’AXA et fondateur de l’Institut Montaigne, constitue au sein de son think tank un groupe de travail sur « l’intégration des populations issues de l’immigration ». Il en confie la responsabilité à Yazid Sabeg, patron d’une entreprise d’informatique, et entrepreneur de la « discrimination positive »13. Le rapport que celui-ci co-signe en janvier 2004 avec Laurence Méhaignerie (alors journaliste en freelance et « chercheuse associée » à l’Institut Montaigne), intitulé Les oubliés de l’égalité des chances (Sabeg & Méhaignerie 2004), plaide en faveur de l’adoption, en France, de « politiques d’action positive » « encourage[ant], de façon volontariste, les entreprises à refléter dans leurs effectifs, la diversité ethnique sur le marché du travail » (p. 118), s’inspirant directement des exemples nord-américains. Il propose l’adoption d’une « charte de la diversité » qui permettrait aux entreprises publiques et privées signataires de « formaliser leurs actions et résultats pour la promotion et le respect de la diversité culturelle, ethnique et sociale dans l’entreprise » (p. 123). Cette charte, suggèrent les auteurs, pourrait être « la première étape vers la définition d’un label d’inclusivité pour valoriser les entreprises qui mettent en place des pratiques responsables pour la promotion de la diversité » (p. 123).

Alors que le rapport de Y. Sabeg et L. Méhaignerie vient d’être remis à l’Institut Montaigne, le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin demande à Claude Bébéar de rédiger un rapport public pour préparer la « conférence nationale pour l’égalité des chances » prévue en février 2005. Dans le sillage des Oubliés de l’égalité des chances, et conformément aux termes de la lettre de mission (« l’action de l’État ne suffira pas, écrit Jean-Pierre Raffarin, et le monde de l’entreprise a un rôle essentiel à jouer »), le rapport que Claude Bébéar remet en novembre 2004, Des entreprises aux couleurs de la France, place les entreprises au cœur des dispositifs de lutte contre « la discrimination des

12 Pour une analyse détaillée de la genèse du label diversité, voir (Van de Walle, Mordret, 2008). 13 Il publie en 2004, avec son frère Yacine Sabeg, un plaidoyer pour la discrimination positive (Discrimination positive. Pourquoi la France ne peut y échapper, paru chez Calmann-lévy).

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minorités visibles en entreprise » (Bébéar 2004) (p. 10). Dans ce texte qui marque l’un des premiers actes de diffusion, dans l’espace public français, de la rhétorique associant diversité et performance (Bereni, 2009), la discrimination est dépeinte comme « aberrante sur le plan économique » (p. 10) : « lutter contre la discrimination en entreprise n’est pas affaire de compassion mais plutôt d’intérêts bien compris » (p 10), écrit Claude Bébéar. Les entreprises sont présentées comme les initiatrices évidentes de dispositifs de promotion de « l’égalité des chances » sur le marché du travail, réduisant l’action des pouvoirs publics à des mesures incitatives, au renfort des initiatives entrepreneuriales, et souvent circonscrites au monde de l’éducation (« ouverture » du recrutement des grandes écoles, professionnalisation accrue des filières universitaires, systèmes de bourses et de formations spécialisées pour les « jeunes marginalisés », etc.).

Issue des propositions du rapport Sabeg-Méhaignerie et fortement soutenue par Claude Bébéar, la charte de la diversité voit le jour en octobre 2004. La version finale du texte a été négociée entre une vingtaine de grands dirigeants d’entreprise, au sein de l’AFEP14, et a finalement été signée par 33 grands patrons. Ce faisant, ils « témoigne[nt] de leur engagement » dans six grands domaines :

x « sensibiliser et former [leurs] dirigeants et collaborateurs (…) aux enjeux de la non-discrimination et de la diversité »,

x « respecter et promouvoir le principe de non-discrimination sous toutes ses formes »,

x « chercher à refléter la diversité de la société française, et notamment sa diversité culturelle et ethnique dans [leur] effectif, aux différents niveaux de qualification »,

x « communiquer auprès de l'ensemble de [leurs] collaborateurs [leur] engagement en faveur de la non-discrimination et de la diversité »,

x « faire de l'élaboration et de la mise en œuvre de la politique de diversité un objet de dialogue avec les représentants des personnels »,

x « inclure dans le rapport annuel un chapitre descriptif de [leur] engagement de non-discrimination et de diversité »15.

Notons que ce texte préfigure la structuration du cahier des charges du label diversité créé quatre ans plus tard, à l’exception – significative du point de vue de l’évolution de la catégorie de diversité dans les années qui ont suivi – du troisième axe incitant les entreprises à « chercher à refléter la diversité de la société française », « notamment (…) culturelle et ethnique », dans leurs effectifs.

La charte de la diversité s’impose rapidement comme l’une des matrices de l’action publique en matière de lutte contre les discriminations dans l’emploi, parallèlement à la création de la HALDE en 2005, qui incarne le volet juridique et potentiellement répressif de cette action publique (Chappe 2010 ; 2013). Dès le mois de juin 2004, le « plan de cohésion sociale » présenté par Jean-Louis Borloo, ministre de l’Emploi, de la cohésion sociale et du logement, reconnaît la charte de la diversité comme dispositif de lutte contre les discriminations dans l’emploi et laisse deux ans aux entreprises pour

14 L’Association française des entreprises privées rassemble une centaine de grands groupes privés exerçant leur activité en France. 15 Les passages mis en exergue le sont par les auteurs du rapport. http://www.charte-diversite.com/charte-diversite-texte-engagement.php

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« l’expérimenter », avant d’engager, le cas échéant, un « débat au Parlement sur les moyens d’imposer la diversité du recrutement » (Huët, Cantrelle 2006 ; Van de Walle, Mordret, 2008, p.35). Quelques mois après son lancement, la charte s’exporte au-delà des frontières du secteur privé : lors de la conférence nationale pour l’égalité des chances, en février 2005, Dominique Versini, auteure d’un Rapport sur la diversité dans la fonction publique, préconise la mise en place d’une « charte de la diversité » commune aux trois fonctions publiques16.

Mais c’est entre 2005 et 2007 que le modèle de la charte et du volontarisme des entreprises comme clé de voûte de la politique de lutte contre les discriminations dans l’emploi est le plus ouvertement défendu par le gouvernement, et plus particulièrement par le ministre délégué à la Promotion de l’égalité des chances, Azouz Begag. Nommé en juin 2005, celui-ci intègre dans son cabinet plusieurs promoteurs de ce paradigme patronal et de la coopération entre acteurs « publics et privés » dans la mise en œuvre de la politique de lutte contre les discriminations (Sénac-Slawinski, Junter, 2010). Laurence Méhaignerie compte parmi ces nouveaux conseillers techniques. Familière du monde de l’entreprise mais aussi du champ politique (elle est la fille de Pierre Méhaignerie), elle joue un rôle important dans la constitution d’un « comité de suivi de la Charte » qui, à partir de la fin de l’année 2005, réunit régulièrement une dizaine de personnes, des promoteurs de la charte issus du monde des entreprises mais aussi des « acteurs publics » de la lutte contre les discriminations (de la HALDE, du FASILD et de la DGEFP17) autour du ministre.

Doté de peu de moyens et disposant de peu d’alliés au sein du gouvernement, Azouz Begag lui-même devient le promoteur zélé de cet outil. Chacun de ses déplacements en province s’accompagne d’une campagne de signature de la charte. En février 2006, il se rend par exemple à Nantes, pour clore un forum « Diversité dans le monde du travail : quels engagements et quels moyens pour lutter contre les discriminations liées à l’origine ? » organisé par la ville, le FASILD et la préfecture de Région. Lors de cet événement inauguré par Jean-Marc Ayrault, Azouz Begag préside la cérémonie finale de signature de la charte de la diversité par les entreprises de la région. Quelques mois plus tard, à l’automne 2006, il lance un « Tour de France de la diversité » dans 17 villes, au cours duquel les initiatives des entreprises sont valorisées, des forums locaux de l’emploi réunissant des dirigeants d’entreprise et des jeunes issus de minorités ethno-raciales sont organisés. Un article du Parisien rapporte que le ministre « espère que la charte de la diversité, qui a été signée par 700 entreprises en deux ans, en aura séduit 15 000 autres à la fin du voyage. »18 Lors de la cérémonie de clôture au Palais de Tokyo, le 14 décembre, il remet à plusieurs entreprises lauréates le « Prix de la

16 Cette proposition se concrétisera, quelques années plus tard, par le lancement de la « charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique », signée en 2008 par le ministre du Budget (E. Woerth), le secrétaire d’État chargé de la fonction publique (A. Santini) et par le président de la HALDE (L. Schweitzer), s’appliquant aux trois versants de la fonction publique. http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/IMG/Charte_egalite_20081202.pdf 17 Ces institutions publiques sont, à ce stade, impliquées dans divers programmes « EQUAL » financés par l’Union européenne pour favoriser la diffusion de bonnes pratiques en matière de prévention des discriminations sur le marché du travail, dans le sillage des deux directives du début des années 2000. 18 Eric Bureau, « Azouz Begag lance le Tour de France de la diversité » Le Parisien, 10 octobre 2006.

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diversité et de l’Égalité des Chances » initié par l’institut Vedior (une émanation du groupe Vedior) et l’ANDCP19.

En consacrant la valeur de la charte, initiée et entièrement maitrisée par les directions d’entreprise, l’État se fait, au cours de ces années « promoteur des initiatives privées » en matière de lutte contre les discriminations dans l’emploi (Huët, Cantrelle, 2006 ; Van de Walle, Mordret, 2008, p.34). Mais le projet de créer un « label » sur les politiques diversité, visant à garantir un engagement plus substantiel des directions d’entreprises, fait son chemin parallèlement à la diffusion de la charte. Il figure dès juin 2004 dans le « plan de cohésion sociale » du ministre de l’Emploi, Jean-Louis Borloo, évoqué plus haut. Tout en reconnaissant l’utilité de la charte, le plan envisage « la création future d’un label valorisant les efforts des entreprises et des employeurs publics qui diversifient leurs recrutements, à tous les niveaux de responsabilité » (Van de Walle, Mordret 2008).

C’est toutefois un autre ministère qui concrétise ce projet : cette année là, la ministre de la « parité et de l’égalité professionnelle », Nicole Ameline, lance un « label égalité professionnelle » qui récompense les organismes mettant en œuvre des « actions en faveur de l'égalité, en termes notamment de sensibilisation des acteurs et de gestion des ressources humaines »20. La principale cheville ouvrière de ce label est Cristina Lunghi, présidente d’Arborus, une petite association de « promotion des femmes dans la prise de décision » créée quelques années auparavant. Le mode opératoire de ce premier label va constituer une source d’inspiration importante pour le label diversité : il est délivré par AFNOR-Certification après avis d’une commission de labellisation constituée de partenaires sociaux et de représentants de l’État, pour une durée de 3 ans renouvelable (avec un contrôle a mi-parcours). La principale différence avec le label diversité, on va le voir, tient aux modalités de l’évaluation (« sur dossier » dans le cas du label égalité, et via un « audit in situ » dans le cas du label diversité).

En 2005, alors que Nicole Ameline vient de remettre le premier « label égalité professionnelle », Azouz Begag demande à l’ANDCP, qui a constitué depuis l’année précédente un petit groupe de réflexion sur l’égalité et la diversité sous l’égide de Pascal Bernard, DRH d’Eau de Paris, de réfléchir à la « faisabilité » d’un « label diversité ». Mais le projet ne résiste pas aux vicissitudes politiques et notamment à la disgrâce dans laquelle le ministre tombe en 2006, pris dans des conflits de plus en plus ouverts avec plusieurs membres du gouvernement. L’initiative est toutefois relancée après l’élection de Nicolas Sarkozy en 2007, à la demande de la Direction de l’intégration, de l’accueil et de la citoyenneté (DAIC), et notamment sous l’impulsion de Patrick Aubert, chef du bureau de « l’intégration professionnelle » en son sein (cf. encadré 6). Un nouveau groupe de travail se met alors en place, toujours piloté par l’ANDCP (trois de ses membres, Pascal Bernard, Aline Crépin et Catherine Tripon, en sont les principales chevilles ouvrières). Ce groupe se voit confier par la DAIC et l’ACSÉ, co-financeurs du projet, la mission de définir une « norme », puis un label. Substantiellement élargi par rapport au groupe initial des années 2005-2006, il associe cette fois des représentants d’AFAQ-AFNOR, mais aussi une grande variété d’acteurs intéressés par la promotion de la diversité et la prévention des discriminations, principalement des professionnels des

19 Association nationale des directeurs et cadres de la fonction personnel, rebaptisée quelques années plus tard Association nationale des directeurs de ressources humaines (ANDRH). 20 Décret de création de la commission de labellisation 2004.

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ressources humaines dans l’entreprise21, quelques représentants de l’État dont Patrick Aubert lui-même, et des représentants de l’ACSÉ et de la DGEFP.

« D’abord, pendant l’été 2007 on a travaillé sur le cahier des charges, donc cinq grands items à la fois dans la norme et dans le label… Donc ça on a fait des sous-commissions, chacun a travaillé, ça a été synthétisé. Et puis à partir d’octobre 2007 on a créé la commission de normalisation, enfin l’AFNOR a créé la commission de normalisation. Il y avait environ 80 personnes. Donc beaucoup de représentants de grandes entreprises, des cabinets de consultants, des universitaires, des syndicalistes, des administrations, des DRH… donc c’était très varié. » (Membre du groupe de travail sur le label diversité).

Ces travaux se concrétisent d’abord par la création d’une « norme » « non-certifiable », confectionnée par l’AFNOR et homologuée en août 200822, puis par celle d’un « label », dont le « cahier des charges » est inspiré de la norme sans en être un décalque (cf. encadré 4). Le produit final s’inspire à la fois du label égalité professionnelle créé quatre ans auparavant – en s’engageant, au passage, à ne pas remettre en cause la légitimité de ce dernier –, mais aussi des normes de « management de la qualité » que les grandes entreprises connaissent bien, en particulier de la norme « ISO 9001 ».

Encadré 4 - Le cahier des charges du label diversité

Le cahier des charges du label s’organise autour de six grands axes aux intitulés suivants23 :

- Connaître ses risques en matière de discriminations

- Mobiliser ses collaborateurs, les sensibiliser, les former et communiquer

- Maîtriser ses processus de gestion des ressources humaines

- S’intéresser à l’ancrage territorial

- S’engager vis-à-vis de ses fournisseurs, ses clients, ses usagers

- S’assurer de l’efficacité de ses actions.

1.2. De la charte au label, le retour de l’État ? L’exploration de la genèse du label diversité met au jour ses liens avec les

mobilisations en faveur de la diversité qui émergent en France dans le monde des affaires au milieu des années 2000. Le label est bel est bien un héritier de la charte, promue par des dirigeants de grandes entreprises, et a été pensé, façonné par des acteurs issus ou proches des directions d’entreprises.

Ceux-ci restent au cœur du dispositif de labellisation, à travers le rôle clé de l’organisme de certification, l’AFNOR, et en raison de la présence de professionnels des

21 Mais pas seulement : l’un de nos enquêtés a fait état, en entretien de sa participation à ce groupe de travail. 22 Cette norme intitulée NF X50-784 (« Politique des Ressources Humaines pour la promotion de la diversité et la prévention des discriminations ») a été réactualisée en mai 2013 (NF X50-902) ; elle est disponible sur la boutique AFNOR au prix de 72,33 euros hors taxe. 23 Le sixième axe, « s’assurer de l’efficacité de ses actions », a été ajouté aux cinq initiaux quelques années après la création du label. http://www.afnor.org/profils/centre-d-interet/dd-rse-iso-26000/archives-actualites/le-label-diversite-un-engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des-discriminations

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ressources humaines et de représentants des organisations patronales dans la commission de labellisation, on va le voir. Ils continuent d’avoir un droit de regard sur son opérationnalisation, en étant associés à des « groupes de travail » initiés par l’État ou l’AFNOR sur le label et ses perspectives d’évolution. Il s’agit bien là d’une action publique « soft », symptomatique du gouvernement par les labels (Bergeron et al., 2014), évoqué plus haut. Cette forme d’action publique largement initiée et opérationnalisée par des acteurs privés traduit l’isolement et les faibles ressources dont disposent, au sein de l’État, les promoteurs de la lutte contre les discriminations à la fin des années 2000 et au début des années 2010.

Parce qu’il est mis en place et se développe dans un contexte où le volet juridique et répressif de l’action publique anti-discriminatoire accuse un recul, notamment à travers la fusion de la HALDE au sein du Défenseur des droits, on peut considérer le label diversité comme le symptôme d’un « adieu aux armes » de l’action publique en la matière (Calvès, 2007; 2008). Mais si l’on déplace le regard des dispositifs visant à menacer ou réprimer les discriminateurs potentiels (en favorisant par exemple l’accès au droit des victimes, en diffusant publiquement les résultats de « testings », etc.) aux dispositifs qui visent à promouvoir de « bonnes pratiques » auprès des discriminateurs potentiels, le label diversité engage un déplacement par rapport à la charte, entièrement façonnée et maitrisée par les directions d’entreprises.

Vu sous l’angle des politiques publiques de « promotion de l’égalité », qui n’ont connu qu’un développement très limité en France au cours des années 2000, notamment au sein de la HALDE (Chappe, 2013), la mise en place du label diversité peut être considérée comme une intrusion croissante, bien que discrète, du regard de l’État sur la définition des dispositifs mis en place par les discriminateurs potentiels pour répondre au cadre anti-discriminatoire. À travers le label, la puissance publique entend ainsi participer au processus de « managérialisation du droit anti-discriminatoire » (Edelman, 1992 ; Edelman, Fuller, Mara-Drita, 2001) et peser sur son orientation, même si, encore une fois, cette participation est limitée, reflétant la marginalité structurelle des promoteurs des politiques de lutte contre les discriminations au sein de l’État.

De la charte au label, deux éléments marquent cette volonté d’emprise croissante de l’État dans la définition des « politiques diversité » et de « lutte contre les discriminations » mises en place par un nombre croissant d’entreprises et d’administrations depuis le milieu des années 2000 : la centralité du cadre juridique anti-discriminatoire dans le cahier des charges du label, et la présence d’une « commission de labellisation » présidée par l’État dans la procédure d’évaluation et de contrôle des organismes labellisés.

Un cadre de référence central : le droit anti-discriminatoire Bien que le label repose sur l’idée que les entreprises soient incitées à aller « au-

delà du droit », affichant leur « exemplarité » et leurs « bonnes pratiques » en matière de « diversité », l’enquête sur les dispositifs mis en place par les organisations labellisées, y compris dans le secteur privé (Bereni, 2015a), montre que le droit anti-discriminatoire constitue le principal cadre de référence du label diversité. De fait, le décret de création du label diversité place le droit au centre du dispositif. Cette centralité se retrouve dans le cahier des charges du label, qui indique que « les organismes candidats (…) s’engagent

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à respecter l’ensemble des dispositions en vigueur prohibant la discrimination directe ou indirecte »(p. 3)24. « Les 18 critères de discrimination25, tels que mentionnés par la loi française, sont tout naturellement pris en compte dans le cadre de ce dispositif : les pratiques à l’égard de l’origine, du sexe, de l’état de santé, du handicap, de l’âge, de l’orientation sexuelle et des convictions religieuses des personnes sont donc examinées », peut-on lire sur la page web de l’AFNOR présentant le label26. Ainsi, la dilution de la dimension ethno-raciale dans le label diversité (Van de Walle, Mordret, 2008) est en partie liée à la juridicisation croissante de la politique de lutte contre les discriminations dans les années 2000, qui impose progressivement une lecture universaliste et transversale de la discrimination au détriment d’approches centrées sur certains groupes discriminés, et notamment les minorités ethno-raciales (Chappe, 2011).

Les prescriptions du cahier des charges conduisent finalement les organismes labellisés à mettre en place des dispositifs signalant leur mise en conformité avec le droit de la discrimination : faire un diagnostic des discriminations et des dispositifs existants pour les prévenir, réviser les processus de gestion du personnel pour les rendre plus objectifs et les expurger de dimensions discriminatoires, former les managers et sensibiliser les salariés à la question de la discrimination, mettre en place une cellule de recueil des réclamations… La comparaison avec le cas étatsunien est éclairante à ce propos. Aux États-Unis, où le droit de la discrimination, bien plus ancien qu’en France, est perçu comme plus menaçant par les directions d’entreprises, de tels dispositifs ont été mis en place à l’initiative de celles-ci en réponse au risque juridique : à travers ces mesures, les directions d’entreprise signifient au moins symboliquement leur respect du droit anti-discriminatoire, produisent des « good faith efforts » qu’elles pourront le cas échéant valoriser devant les tribunaux en cas de procès (Edelman, 1992 ; Edelman, Fuller, Mara-Drita, 2001). Dans le contexte étatsunien, ces mesures font explicitement partie du domaine de la « compliance », c’est-à-dire qu’elles sont perçues comme relevant du simple respect des obligations juridiques. Elles ne sont guère présentées comme des mesures « volontaires » relevant du « management de la diversité » (Bereni, 2015a).

En France, le droit anti-discriminatoire n’a pas été perçu comme suffisamment menaçant pour susciter le développement dispositifs comparables à ceux mis en place aux États-Unis. Dans ce contexte, c’est en s’engageant « volontairement » dans le label diversité que les organisations françaises affirment publiquement leur respect des termes du droit anti-discriminatoire. On peut ainsi faire l’hypothèse que le label diversité a contribué à construire et à diffuser une nouvelle conception de la légalité anti-discriminatoire (Pélisse, 2014), en l’absence de discours clairs des autorités publiques sur ce que signifie concrètement se mettre en conformité avec le droit anti-discriminatoire, et dans un contexte où les discriminateurs potentiels perçoivent un faible risque de procès pour discrimination (Bereni, 2015a).

24 Il s’agit ici de la « version 3 », conçue pour les fonctions publiques. 25 Deux critères ont été ajoutés au droit depuis lors. 26 http://www.afnor.org/liste-des-actualites/actualites/2012/aout-2012/le-label-diversite-un-engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des-discriminations

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Une régulation « négociée » des politiques diversité Le deuxième élément qui marque une volonté d’ingérence croissante de l’État dans

les formes de managérialisation du droit anti-discriminatoire est la mise en place d’une procédure d’évaluation et de contrôle des engagements des entreprises titulaires du label, procédure principalement menée par un organisme de certification, mais dans laquelle l’État intervient dans le cadre d’une « commission de labellisation ».

Le label est un dispositif plus contraignant que la charte : les entreprises labellisées s’engagent à mettre en place un certain nombre de dispositifs visant à prévenir les discriminations en leur sein. Certes, l’engagement porte seulement sur les « moyens », et non sur les « résultats ». Mais cet engagement est contrôlé par AFNOR-Certification, qui réalise pour ce faire des évaluations « in situ », en amont de la décision de labellisation, puis tous les 24 mois. La procédure d’attribution du label diversité se distingue à cet égard de celle qui est établie pour le label égalité, car elle prévoit notamment une évaluation sur site (et non pas sur dossier), à l’instar de la norme ISO 9001, qui a constitué une source majeure d’inspiration du label diversité.

Mais contrairement à la plupart des certifications de l’assurance qualité auxquelles sont habituées les entreprises, la décision de labellisation suppose, au-delà de l’évaluation réalisée par l’organisme certificateur, « l’avis » d’une commission de labellisation, qui marque l’empreinte de l’État dans le dispositif. Le rôle de cette instance distingue le label diversité des « certifications » de biens, de services ou de processus, qui reposent uniquement sur l’évaluation de l’organisme certificateur.

La marque de la puissance publique réside en premier lieu dans la présence de ses propres représentants au sein de la commission du label diversité : celle-ci est présidée par un représentant du ministère qui porte le label – ministère de l’Intérieur jusqu’en 2014, et ministère du Travail depuis cette date – et l’un de ses quatre « collèges » est composé de représentants de l’État (cf. encadré 5).

Encadré 5 -Composition de la « commission de labellisation du label diversité »

Créée pour une durée de 5 ans (renouvelée par un décret de mars 201427), la commission de labellisation est composée de quatre collèges de cinq membres :

- 5 représentants des organisations syndicales de salariés (CGT, CFDT, CGT-FO, CFTC, CFE-CGC) ;

- 5 représentants des organisations syndicales d’employeurs (MEDEF, CGPME, UPA, UNAPL, CJD) ;

- 5 représentants de l’État (liste des ministères en 2014 : Intérieur, Emploi, Travail et relations sociales, Fonction publique, Politique de la ville) ;

- 5 représentants désignés par l’Association nationale des directeurs des ressources humaines (ANDRH).

Mais surtout, de manière plus indirecte et subtile, le sceau de la puissance publique

est perceptible dans le rôle dévolu aux représentants des syndicats de salariés dans un

27 Décret du 14 mars 2014 relatif à la commission de labellisation du label diversité reconduit la commission de labellisation pour 5 ans.

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processus qui, par tous les autres aspects, ressemble à une procédure de certification de type « ISO », dont les entreprises sont coutumières. L’implication croissante des organisations syndicales dans la définition des politiques de promotion de la diversité avait été consacrée, en octobre 2006, par la signature de l’Accord national interprofessionnel (ANI) « relatif à la diversité dans l’entreprise », qui incitait les entreprises à signer des accords sur la diversité. Même si l’ANI n’a donné lieu qu’à un nombre limité d’accords (Garner, Recoules, 2014), notamment en comparaison avec le développement des accords sur l’égalité professionnelle femmes-hommes par exemple, il a marqué l’apparition d’une nouvelle définition « négociée » de la gestion de la diversité, consacrée quelques années plus tard par le label diversité (Van de Walle, Mordret, 2008, p.44). En premier lieu, le cahier des charges du label requiert des directions d’entreprise qu’elles associent les représentants des organisations syndicales et/ou du personnel à différentes étapes, notamment dans la phase de « diagnostic » des discriminations et des dispositifs d’évaluation (domaine 1). Par ailleurs, l’évaluation in situ des organismes labellisés par un auditeur de l’AFNOR inclut un dialogue avec les représentants syndicaux locaux. Surtout, l’État a inclus dans la commission nationale du label diversité un collège de représentants des syndicats de salariés, aux côtés des représentants d’organisations patronales et de professionnels des ressources humaines. Au sein de cette commission, les promoteurs classiques du « management de la diversité », directions d’entreprises et professionnels des RH, doivent désormais composer avec la puissance publique et les syndicats. Et l’observation des discussions dans des groupes de travail de professionnels de la diversité (principalement issus d’entreprises privées) en 2014 indique que le rôle de cette commission cristallise toutes les critiques, et constitue pour beaucoup d’entre eux le signe d’une ingérence difficilement acceptable de l’État et des syndicats dans un processus qu’ils voudraient entièrement maitrisé par les directions d’entreprise. Le « grand oral » passé devant la commission de labellisation est critiqué parce que trop « politique », « hors sujet », lieu d’expression d’un jugement « anti-entreprises » (notes d’observation, 2014).

1.3. Entre action publique et « outil performant de management »28 : les vertus de l’ambiguïté

L’une des clés du succès du label diversité réside dans son caractère hybride, et dans son ambivalence constitutive : il est présenté par ses promoteurs et perçu par ses récipiendaires à la fois comme un instrument d’action publique et comme un instrument gestionnaire.

Les trois visages du label diversité Dans les discours des enquêtés, le label prend alternativement trois visages bien

distincts : il apparaît tantôt comme un instrument portant le sceau de la puissance publique (le « label de l’État »), tantôt comme un dispositif de certification de la « performance » (le « label de l’AFNOR ») tantôt comme une « innovation RH » (le « label de l’ANDRH »).

28 Fiche de présentation du label diversité disponible sur la page « Label diversité » d’AFNOR Certification http://www.boutique-certification.afnor.org/certification/label-diversite

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D’un côté, le label est présenté régulièrement présenté par les enquêtés comme le « label de l’État », porté par un ministère (l’Intérieur puis le Travail depuis 2014). Dans le petit monde des professionnels de la diversité et de la lutte contre les discriminations dans l’emploi, c’est Patrick Aubert, chef du bureau Intégration professionnelle, initiateur et promoteur infatigable de cet instrument, qui a longtemps incarné la face régalienne du label, jusqu’à son départ en retraite et au transfert du pilotage du label au ministère du Travail en 2014.

Mais le label, on l’a dit, est un instrument d’action publique qui repose sur l’implication étroite des acteurs privés, qu’il s’agisse des directions d’entreprise, des professionnels des ressources humaines et de la diversité, ou des représentants d’AFNOR-Certification, seul organisme de certification agréé par l’État dans la procédure de labellisation. De fait, en raison du rôle central de l’AFNOR dans le processus d’attribution du label, celui-ci est couramment décrit par les enquêtés comme « le label de l’AFNOR » (cf. supra). Thierry Geoffroy, qui est responsable du développement du label au sein de l’organisme, incarne ainsi un autre visage du label diversité. Comme Patrick Aubert, il en est un promoteur zélé, est de tous les colloques, cérémonies officielles, groupes de travail sur « son » instrument. Un troisième homme, Pascal Bernard, incarne lui aussi la face « privée » du label diversité : instigateur des premiers groupes de travail sur le label diversité au sein de l’AFNOR, animateur du « club des labellisés » à l’ANDRH, il fait des apparitions publiques régulières lors d’évènements dédiés à la promotion de la diversité, à l’occasion desquels il réaffirme ses droits de paternité à l’égard du label. Il est par ailleurs un acteur clé du collège des représentants de l’ANDRH au sein de la commission de labellisation. Au printemps 2014, c’est à lui que Patrick Aubert confie la responsabilité d’orchestrer une réflexion collective sur les manières de réformer le label pour le « redynamiser », en abordant notamment la question de l’articulation avec le label égalité professionnelle.

Patrick Aubert, Thierry Geoffroy et Pascal Bernard, trois hommes blancs autour de la soixantaine, incarnent donc les différents visages du label diversité. Ils personnifient sa capacité à se décliner dans différents registres (celui de l’action publique, de la « certification de la qualité » et de « l’innovation » en matière de gestion des ressources humaines), qui est l’une des clés de son succès.

Encadré 6 - Patrick Aubert, « Monsieur label diversité » au ministère de l’Intérieur

Patrick Aubert chef du bureau de l’intégration professionnelle au ministère de l’Intérieur, chargé du pilotage du label diversité depuis sa création, en a été un promoteur infatigable si bien que celui-ci est souvent associé à sa personne. La migration du label vers un autre ministère (celui du Travail), coïncide d’ailleurs avec son départ à la retraite en juin 2014.

Patrick Aubert a fait la première partie de sa carrière au ministère de l’Equipement (qui était alors en pointe dans le domaine du management public, notamment en matière de gestion ressources humaines), où il a notamment été adjoint au chef d’un bureau en charge de la formation, avant de prendre en 1996 la direction de son premier bureau dans un autre ministère, au sein de la DPM. Il y restera jusqu’à sa retraite 18 ans plus tard. Son profil « intéresse » cette direction, raconte-t-il en entretien, en raison des relations qu’il a nouées avec les entreprises et les fédérations professionnelles, notamment dans le secteur du BTP où les immigrés et leurs descendants forment une partie importante de la main-d’œuvre. Chef du bureau de l’intégration professionnelle, il met alors en place les premiers dispositifs publics de « parrainage » de « jeunes en difficulté, dont des jeunes issus de l’immigration », pour favoriser leur « insertion professionnelle ».

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C’est ainsi, dit-il, qu’il commence à s’intéresser à la question émergente de la « prévention des discriminations ». Son bureau participe au financement de plusieurs études qui problématisent cette question (notamment l’enquête de la CFDT sur le racisme au travail (Bataille 1997), cofinancée avec le FAS) et lance au sein de la DPM, rappelle-t-il en entretien « plusieurs études sur les emplois fermés aux étrangers, les questions de discriminations dans l’accès à l’emploi, mais aussi aux stages, aux formations, qui permettent de dresser le constat des discriminations ». Son bureau est directement associé à la préparation du « programme de prévention et de lutte contre les discriminations » présenté par Martine Aubry en Conseil des ministres à l’automne 1998, et qui donne lieu à un « Grenelle » avec les partenaires sociaux en mai 1999. L’une des concrétisations du plan d’action a été la création du GELD, qu’il « pilote » en tant que commissaire du gouvernement pendant ses 6 années d’existence. Son bureau a également été chargé de la gestion du dispositif du 114, numéro d’appel gratuit, pendant ses premiers mois d’existence (avant qu’elle ne soit confiée au GELD). Il s’implique dans plusieurs programmes européens EQUAL, notamment ESPERE (porté par le FASILD), LATITUDE (intermédiaires privés de l’emploi) et ASPECT (Rhône Alpes).

Dans ce cadre, il commence à nouer des liens avec des acteurs émanant des directions d’entreprise, et notamment d’organisations comme l’ANDCP et la FACE, sur les « outils de la lutte contre les discriminations ». Très tôt, il se rapproche des « entrepreneurs de la diversité », qui portent ce thème dans les milieux patronaux à partir des années 2004-2005 (Bereni, 2009), notamment autour de la « charte de la diversité », et dont certains ont rejoint le cabinet du ministre Azouz Begag. Il rejoint ainsi le « comité de suivi de la Charte » qui, à partir de la fin de l’année 2005, réunit régulièrement une dizaine de personnes, « des pouvoirs publics et des partenaires privés » : il y siège au nom de la DPM, aux côtés d’autres acteurs publics de la lutte contre les discriminations (HALDE, FASILD et DGEFP). Il se mobilise pour que le projet de label diversité soit repris à son compte par les pouvoirs publics, ce qui est « acté » lors du « comité interministériel à l’intégration » d’avril 200629, dans un contexte où la lutte contre les discriminations est subitement remise à l’agenda comme réponse aux « émeutes » de novembre 2005.

En 2007, peu après l’élection présidentielle, il se mobilise pour relancer le chantier du label en finançant avec l’ACSÉ les travaux préparatoires d’une norme et d’un label, coordonnés par l’ANDCP. Au début de l’année 2008, la DPM est remplacée par une nouvelle Direction de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté (DAIC), désormais située au sein du nouveau ministère de l’Immigration. Mais cette reconfiguration politique et administrative qui place son administration chargée de « l’accueil » et de « l’intégration » des immigrés aux côtés de celles qui mettent en œuvre la politique gouvernementale de répression des « immigrés en situation illégale » n’affecte pas la continuité de son action : c’est à son bureau que revient le pilotage du label diversité créé fin 2008, et celui-ci devient la principale activité du bureau à partir de cette date.

Il s’engage activement dans la promotion du label aux côtés d’autres acteurs, comme Thierry Geoffroy de l’AFNOR et Pascal Bernard de l’ANDRH : il est de toutes les conférences publiques sur le label, « colloques » ou « journées de présentation », passe beaucoup de temps à promouvoir et « expliquer » le label à des publics variés, dirigeants d’entreprise, professionnels des ressources humaines et responsables diversité, cadres de la fonction publique, etc. Son travail de mobilisation dépasse d’ailleurs les frontières nationales, puisqu’il promeut le label auprès de la Commission européenne et rencontre un certain intérêt de la part d’autres pays membres, sans pour autant emporter leur adhésion vis-à-vis d’un instrument trop marqué par ses origines hexagonales. En France, il poursuit le travail de concertation et de coopération avec des acteurs publics et privés, notamment avec les cibles du dispositif, en initiant des « groupes

29http://archives.gouvernement.fr/villepin/acteurs/communiques_4/reunion_comite_interministeriel_integration_55791.html

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de travail » sur l’évolution du label, en finançant des études sur l’impact du label, etc. Il collabore ainsi avec des chercheurs et consultants spécialistes de la lutte contre les discriminations, par exemple avec ISM Corum.

En août 2013, une nouvelle réorganisation affecte son administration : la DAIC a été rebaptisée DAAEN (Direction de l’accueil, de l’accompagnement des étrangers et de la nationalité) placée au sein d’une nouvelle DG, la Direction générale des étrangers en France (DGEF), qui « traite de l’ensemble des questions relatives aux ressortissants étrangers ». Cette réforme s’est accompagnée d’un recentrage de la politique d’intégration sur les « nouveaux arrivants » et a contribué à marginaliser encore davantage les activités du petit bureau (composé en 2014 de 4 personnes sur les 600 que regroupe la DAAEN) qui, de facto, est consacré à la « lutte contre les discriminations dans l’emploi de manière transversale » et, en pratique, centré principalement sur le portage du label diversité. La dotation financière du bureau a d’ailleurs fortement été réduite au cours de la dernière année. En 2014, année du départ en retraite de Patrick Aubert, le label diversité est transféré à un bureau du ministère du Travail.

Ainsi, Patrick Aubert incarne la continuité de la politique de lutte contre les discriminations malgré les péripéties les retournements et les requalifications depuis la fin des années 1990. Affirmation d’une posture pragmatique, refus d’entrer dans les controverses sur les référentiels qui ont selon lui beaucoup divisé et affaibli la cause : « bon la gauche a parlé de lutte contre les discriminations, la droite préfère parler de diversité, égalité des chances, voilà. Mais en fait c’est toujours la même ligne » dit-il en entretien.

« Le label de l’AFNOR » AFNOR Certification, qui est l’une des filières du groupe AFNOR30, est « l’unique

certificateur choisi par l’État sur base d’appel d’offre pour développer et commercialiser le label avec une période d’exclusivité de 3 ans. » peut-on lire sur la page label diversité du site internet de cet organisme. L’organisme se prévaut de son « expérience de démarche similaires développées pour le compte de l’État » (Label Marianne, Label Gouvernance) et des « produits complémentaires » qu’il propose (Label Égalité Professionnelle, ISO 9001).

Logo du label diversité (source : site internet de l’AFNOR)

Dans les discours des enquêtés, c’est l’association du label à l’AFNOR qui lui confère sa valeur, non seulement parce qu’elle permet de le définir comme un instrument gestionnaire, davantage que comme un instrument d’action publique, mais aussi parce que l’indépendance et l’image technicienne de l’AFNOR permet de le dépolitiser.

En premier lieu, le rôle clé d’AFNOR Certification dans le processus d’attribution du label et dans son esprit (cahier des charges etc.) l’inscrit dans la gamme des instruments de « certification du management de la qualité », dont les grandes

30 Le groupe AFNOR a quatre métiers : normalisation, diffusion des normes, formation et activités de certification (attribution des labels et des certificats). Ces activités de certifications sont menées par AFNOR Certification, l’une des filiales du groupe AFNOR.

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entreprises sont coutumières et, de plus en plus depuis les années 2000, les administrations publiques. Sur les pages de présentation du label du site d’AFNOR-Certification, le rôle de l’État et celui de la commission nationale dans la procédure de labellisation sont singulièrement minorés. Le label est qualifié de « dispositif consensuel » (il est fait rapidement mention de la commission de labellisation « présidée par l’État »). Le label est présenté comme un « signe de qualité »31, à l’instar d’autres procédures de certification de la qualité du management, courantes dans le monde des grandes organisations (normes ISO).

Dans la brochure de présentation du label diversité, qui présente ce « produit », à destination de ses clients potentiels, AFNOR Certification dresse la liste des « bénéfices » que « l’organisme » peut attendre du label diversité : « sécuriser juridiquement votre structure », « renforcer le professionnalisme de votre gestion des ressources humaines », « bénéficier d’un dialogue social constructif », « fidéliser et motiver vos collaborateurs », « augmenter la performance », « capter les meilleurs talents », « améliorer l’écoute de vos clients », « pérenniser votre activité », « faire reconnaître votre engagement effectif dans une démarche de responsabilité sociétale et de développement durable ». On retrouve ici tous les éléments de la rhétorique managériale sur la diversité comme facteur de « performance ».

L’AFNOR souligne aussi, sur les pages de son site internet dédiées au label diversité, que celui-ci n’implique qu’une obligation de moyens, et non de résultats, en matière de lutte contre les discriminations : « il ne signale pas une situation parfaite au sein de l’organisation concernée : le Label récompense les actions déjà réalisées et engage l’organisation à continuer à progresser en matière de lutte contre les discriminations. »32. Son attribution par AFNOR Certification « ne garantit pas que l’organisme a respecté, respecte ou respectera la législation et/ou la réglementation nationale ou internationale.»33

Ainsi, l’association du label à l’AFNOR atténue son ancrage dans les politiques publiques de lutte contre les discriminations. Elle tend à présenter l’instrument comme un dispositif visant à accroître l’efficacité et à signaler la modernité des organisations qui en sont récipiendaires.

Mais aux yeux des enquêtés, la présence de l’AFNOR garantit aussi « l’objectivité » et « l’impartialité » de la procédure, qui est déterminante pour son attractivité. Le « label de l’AFNOR » semble plus respectable et plus facilement valorisable que le « label de l’État ». De fait, la présence de l’AFNOR permet de techniciser le label diversité et donc de mettre à distance ses connotations politiques. Comme on le verra plus en détail dans la suite du rapport, le fait que le label ait été initié et promu par un gouvernement de droite et plus particulièrement par le ministère le plus controversé de celui-ci, le ministère de l’Immigration et de l’Identité nationale, a pesé négativement sur sa diffusion dans l’univers des collectivités territoriales jusqu’en 2012, notamment dans les grandes villes pour la plupart gouvernées par la gauche. Par ailleurs, après l’alternance politique nationale, le label ne devait pas apparaître comme une récompense complaisamment remise par un gouvernement socialiste aux édiles du même bord politique. Les municipalités qui s’y sont engagées (ou ont songé à s’y engager) ont vu

31 AFNOR Certification, « « Label Diversité ». Dispositif de labellisation - version 2 », 2008. 32 http://www.afnor.org/profils/centre-d-interet/dd-rse-iso-26000/archives-actualites/le-label-diversite-un-engagement-concret-et-efficace-en-faveur-de-la-prevention-des-discriminations 33 Label diversité, article 5.1. Conditions générales AFNOR Certification, p. 3.

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dans cette marque de l’AFNOR une garantie de mise à distance du marquage politique du label.

« Je ne sais pas s’il [le maire] savait que le label était porté par le ministère de l’Intérieur. Ce qui était vendeur je pense, c’était le fait qu’il y ait un portage sous l’égide de l’AFNOR, des choses qui sont de la mise à distance de cette question politique, un comité politique trans avec les syndicats, avec le MEDEF, qui a son libre arbitre aussi, qui peut faire peser la balance d’un côté ou d’un autre. » (Responsable lutte contre les discriminations)

L’un de nos enquêtés regrette d’ailleurs que le rôle de l’AFNOR, incarnant une autorité « impartiale » à ses yeux, ne soit pas suffisamment mis en valeur au niveau national dans la communication autour du label :

« On a besoin d’un point un peu officiel. Ce qui est intéressant dans un label, c’est que d’autres valident la position d’excellence, d’exemplarité, le travail effectué par une entité. Ces « autres » doivent être impartiaux, et l’AFNOR normalement a ce rôle là ; mais quand on politise trop, quand le label est remis par un gouvernement qui finalement est très proche, l’impartialité, on peut la remettre en question. C’est pour ça quand je vous disais que finalement moi ça m’aurait semblé presque mieux que ce soit finalement l’AFNOR qui ait un rôle un peu porteur » (Cadre territorial )

Encadré 7 - « Conditions générales de labellisation » selon AFNOR Certification34

1. Dépôt de la candidature

Dépôt d’un « dossier de labellisation » par l’organisme candidat.

Examen de la « recevabilité de la candidature » par AFNOR Certification (dossier complet et signé, présence des « pièces obligatoires »). Echanges, le cas échéant, avec l’organisme pour compléter le dossier.

2.« Gestion du dossier en phase initiale »

L’évaluation se déroule en « 3 phases » :

Phase 1 : « Préparation de l’évaluation » : analyse du dossier de candidature, demande d’informations complémentaires, interview(s) de l’organisme candidat le cas échéant.

Phase 2 : « Evaluation initiale sur site(s) » par un ou plusieurs évaluateurs mandatés par AFNOR Certification. L’évaluation porte sur le site principal mais aussi, le cas échéant, sur des sites « excentrés », si ceux-ci entrent dans le périmètre de labellisation. AFNOR Certification établit le nombre de sites à évaluer « par échantillonnage, selon des règles et principes préétablis, et reconnus ». L’évaluateur communique à l’organisme un « plan d’évaluation » (sites évalués, personnes à rencontrer, horaires…). L’évaluateur « apprécie sur place le dispositif mis en œuvre par l’organisme et ce au regard des exigences du cahier des charges (…). Il relève de façon factuelle et objective, le cas échéant, le ou les éventuels écarts, les qualifie, si tel est le cas, et en fait part à l’organisme, lors d’une réunion de clôture » (p. 6).

Réalisation du rapport d’évaluation et transmission de ce rapport à l’organisme.

Phase 3 : « Réponses éventuelles de l’organisme ». L’organisme peut apporter des réponses aux éventuels écarts relevés par le rapport d’évaluation.

34 Source : « Conditions générales de labellisation », AFNOR Certification, Version 2, 2012, téléchargé sur le site de l’AFNOR en 2014 http://www.boutique-certification.afnor.org/certification/label-diversite

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L’évaluateur prend en compte ces réponses dans le rapport qu’il établit et transmet à AFNOR Certification, rapport accompagné d’une « fiche argumentée de proposition ou non de labellisation ».

3. « Labellisation ».

AFNOR Certification communique à la commission de labellisation le rapport d’évaluation et la « fiche de propositions argumentée ».

La commission de labellisation émet un « avis » qu’elle transmet à l’AFNOR35.

La décision de labellisation est prise par AFNOR Certification. Cette décision est notifiée à l’organisme, accompagnée de l’avis de la Commission. Plusieurs cas possibles :

L’AFNOR délivre une « attestation de labellisation » pour une durée de 4 ans renouvelables. Cette attestation comporte le nom et l’adresse de l’organisme, le périmètre des activités labellisées, la date d’effet et la période de validité.

L’AFNOR peut transmettre à l’organisme une « demande d’action complémentaire » (informations, audition de représentants de l’organisme).

L’AFNOR peut également rejeter la candidature. Dans ce cas, « une notification écrite et motivée » est transmise à l’organisme. Celui-ci dispose de 6 mois pour déposer une nouvelle demande.

4. « Procédure de suivi »

« AFNOR Certification effectue l’évaluation de suivi environ 24 mois à partir de la date de labellisation et sur la base du calendrier prévisionnel, pour s’assurer que l’organisme labellisé continue de satisfaire aux critères de labellisation et qu’il s’inscrit dans un processus d’amélioration continue. » La procédure d’évaluation à mi-parcours sui les mêmes règles que l’évaluation initiale.

35 Il n’est pas indiqué, dans le document de l’AFNOR, que les candidats sont auditionnés par la commission de labellisation. Or les enquêtés accordent à ce « grand oral » une importance cruciale dans le processus de labellisation.

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2. LABEL OR NOT LABEL ? LES BONNES RAISONS DE NE PAS S’ENGAGER

Depuis sa création, le label diversité a été soutenu par les acteurs publics comme un « instrument tout terrain », ayant vocation à se répandre à la fois dans le secteur privé et dans le secteur public (2.1.). Pourtant, plusieurs obstacles se dressent sur le chemin de la labellisation pour les collectivités territoriales, au-delà des coûts matériels et organisationnels de la procédure de labellisation (2.2) : usages politiques incertains pour les édiles (2.3), réticences des professionnels de la lutte contre les discriminations (2.4), segmentation sectorielle des politiques d’égalité (2.5) et enfin résistances des directions des ressources humaines au cœur du processus de labellisation (2.6). Autant d’obstacles qui empêchent la lutte contre les discriminations de s’imposer comme une question transversale (2.7).

2.1. Le label, instrument tout terrain ? Héritier de la charte, le label diversité a été conçu par des acteurs proches des

directions d’entreprise, qui en constituent la première cible. De fait, aucune administration ou collectivité territoriale ne figure dans la liste des premiers organismes récipiendaires du label délivré par le ministre de l’Immigration, Eric Besson, lors de cérémonies officielles organisées en avril36 puis en mai37 2009. Le cahier des charges s’adresse de facto aux grandes entreprises du secteur privé jusqu’en 2011 – année de lancement d’une version spécifiquement conçue pour les trois fonctions publiques.

Mais les porteurs de l’action publique anti-discriminatoire entendent dès le départ exporter le label diversité au-delà du monde des grandes entreprises. Au moment où le décret instituant ce label est publié au Journal officiel38, à la fin de l’année 2008, le ministère de la Fonction publique manifeste publiquement son engagement en faveur d’une politique de lutte contre les discriminations en son sein, en signant avec la HALDE la « charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique »39. Dans une circulaire du 27 février 2009, un mois après l’attribution du label diversité aux sept premiers récipiendaires, Eric Besson demande aux préfets de promouvoir le label « auprès des employeurs publics et privés de leurs départements » afin « d’amplifier ce mouvement en assurant la plus large diffusion des informations relatives au label diversité auprès des acteurs du monde économique, petites, moyennes et grandes entreprises, chambres consulaires, clubs d’entreprises ou branches professionnelles, et, d’une manière générale, auprès de toutes les catégories d’employeurs pouvant prétendre à l’attribution

36 NP Paribas, OSMOSE, ILO, PSA Peugeot Citroën, Randstad France, CNP Assurances et Eau de Paris. 37 Casino, Groupe Vinci, L’Oréal, Light Consultants et Norsis. Cf http://www.immigration.interieur.gouv.fr/Archives/Les-archives-du-Cabinet-de-M.-Eric-Besson-2009-2010/Les-actualites-du-Cabinet-de-M.-Eric-Besson-2009-2010/Mai-2009/Eric-Besson-a-remis-5-Labels-Diversite 38 Décret n° 2008-1344 du 17 décembre 2008 relatif à la création d'un label en matière de promotion de la diversité et de prévention des discriminations dans le cadre de la gestion des ressources humaines et à la mise en place d'une commission de labellisation 39 6 volets : promouvoir l’égal accès de tous aux emplois publics ; veiller aux conditions de recrutement pour répondre aux besoins sans discriminer ; garantir l’égalité de traitement dans tous les actes de gestion ; sensibiliser et former les agents de l’administration ; diffuser les bonnes pratiques en matière de prévention des discriminations ; mise en œuvre et suivi de la charte

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du label, collectivités locales et associations notamment »40. La « feuille de route du gouvernement pour l'égalité républicaine et l'intégration » du 11 février 2014 prévoit de « donner un nouveau souffle au label diversité » (mesure 8) et notamment de le « généraliser dans les administrations » (mesure 26). L’objectif est réaffirmé à l’occasion du Comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté du 6 mars 2015, l’extension du label diversité dans la sphère publique constituant une des 60 mesures annoncées par le gouvernement : « L’État doit être exemplaire : tous les ministères devront obtenir une labellisation (label diversité certifié par l'AFNOR) garantissant la conformité de leurs processus de gestion des agents, en particulier de recrutement et de promotion, au regard du principe de non-discrimination. Les collectivités territoriales seront encouragées à obtenir cette labellisation. »41

De fait, le label a les apparats d’un instrument « tout terrain », issu du monde de l’entreprise privée mais déployable dans la sphère publique comme tous les instruments du nouveau management public, qui s’est imposé en France au cours des années 2000 (cf. encadré 2).

La faible diffusion du label diversité dans les collectivités territoriales par comparaison aux univers de l’entreprise et des administrations étatiques conduit cependant à s’interroger sur ce caractère « tout terrain ». L’enquête que nous avons menée dans une des deux villes labellisées et dans d’autres qui ne le sont pas mais affichent une préoccupation pour la lutte contre les discriminations donne à voir les obstacles et les résistances à la diffusion de cet instrument dans l’univers des collectivités territoriales.

2.2. Les coûts de la labellisation Avant d’entrer dans la présentation détaillée de ces obstacles, il faut rappeler que

la procédure de labellisation a un coût non négligeable pour toute organisation qui s’y engage. Le premier est celui de la mobilisation du personnel : la candidature au label nécessite d’affecter au moins une personne à temps plein pour coordonner la conduite du « projet », de constituer divers « groupes de travail », « comités de suivi » et « conseils consultatifs » incluant des agents de différents services, et de mobiliser en particulier les agents des services RH dans le travail de mise en conformité aux exigences du cahier des charges (formalisation des processus de recrutement et de gestion du personnel, traçabilité des décisions, mise en place d’une « cellule d’écoute », confection de tableaux de bord et d’indicateurs…). Outre la mobilisation des personnels de l’organisation concernée, l’engagement dans le label suppose souvent la rémunération de consultants extérieurs (diagnostic, formations, réalisation d’un pré-audit…)42, la production d’un matériel de communication interne (brochures, guides et affiches), auxquels s’ajoute le coût de l’audit lui-même (honoraires versés à l’AFNOR pour chaque journée d’audit,

40 http://www.immigration.interieur.gouv.fr/Archives/Les-archives-du-Cabinet-de-M.-Eric-Besson-2009-2010/Les-actualites-du-Cabinet-de-M.-Eric-Besson-2009-2010/Mai-2009/Eric-Besson-a-remis-5-Labels-Diversite 41 http://www.ville.gouv.fr/IMG/pdf/06.03.2015_dossier_de_presse_comite_interministeriel-egalite-citoyennete-la_republique_en_actes.pdf 42 Le marché passé par le Conseil général de Seine-Saint-Denis avec un prestataire chargé réaliser un diagnostic des risques de discriminations sur lequel s’appuiera sa candidature au label diversité s’élève à 50 000€, auxquels s’ajoutent les montants des bons de commande pour la formation de 900 encadrants du département à la non-discrimination, confiée à ce même prestataire (qui était le moins-disant).

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défraiement du ou des auditeurs43). Il ne s’agit pas d’un engagement ponctuel : le label requiert la mise en place de dispositifs (cellule d’écoute notamment) et de procédures de suivi qui mobilisent, en continu, des agents de la collectivité, et génèrent donc des coûts sans cesse renouvelés, avec une intensification périodique dans les phases de préparation des audits, tous les deux ans.

Or il est apparu au fil de l’enquête que dans la plupart des collectivités, le label diversité n’attirait pas suffisamment de soutiens et ne suscitait pas suffisamment d’intérêt auprès de différentes catégories d’acteurs pour que les bénéfices attendus surpassent les coûts.

Le label a d’abord suscité les réticences, la méfiance ou le désintérêt des élus, et en premier lieu des maires : la rentabilité politique de cette distinction leur est souvent apparue incertaine. Mais dans de nombreuses collectivités où nous avons mené l’enquête, ces incertitudes sur les bénéfices politiques du label se sont doublées de réticences de la part de ceux qu’on aurait imaginé être ses promoteurs « naturels » : les chargés de mission lutte contre les discriminations eux-mêmes ont largement exprimé leurs préventions à l’égard de cet outil, jugé trop proche des visions managériales de la diversité développées dans les grandes entreprises ; les élus (adjoints ou conseillers municipaux délégués) ainsi que les agents d’autres politiques sectorielles d’égalité (de l’égalité femmes-hommes à la politique d’intégration) ont eux aussi souvent manifesté leur méfiance à l’égard d’un instrument transversal susceptible de les déposséder de leurs objets et de remettre en cause leurs cadrages et leurs pratiques ; enfin, les services des ressources humaines, principales cibles de la labellisation ont, dans bien des cas, perçu le label comme une charge et une contrainte supplémentaire plutôt que comme un levier de « modernisation » de leurs pratiques ou d’extension de leur pouvoir. Pour tous ces acteurs, l’incertitude des gains associés à la labellisation paraît trop élevée par rapport aux coûts anticipés.

2.3. Le label diversité : une valeur politique incertaine La démarche de labellisation, en raison de la mobilisation transversale qu’elle

implique dans une organisation, requiert le soutien des plus hauts échelons de celle-ci. Dans une municipalité, elle nécessite l’engagement clair et ferme du maire, qui doit donc en percevoir la valeur politique.

Deux raisons principales peuvent expliquer l’attractivité politique relativement faible – en comparaison d’autres distinctions – de ce label auprès des édiles : son marquage politique à droite, alors que la plupart d’entre eux appartiennent à l’opposition de gauche pendant la mandature 2008-2012 ; son caractère essentiellement « interne », qui rend difficile sa valorisation auprès des électeurs.

43 Selon nos informations, AFNOR Certification facture 1 500 euros HT la journée d’audit aux organismes candidats au label diversité, sachant que pour une collectivité de la taille de Nantes, par exemple, l’audit s’est déroulé sur cinq jours. Ce prix est en pratique négociable en fonction de la taille de l’organisme et du nombre de jours d’audit.

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Un label Hortefeux-Bébéar ? En premier lieu, aux yeux de nombre de maires socialistes – et d’autres acteurs des

collectivités locales, comme on va le voir plus loin –, le label diversité a pu apparaître comme politiquement infréquentable : il est en effet créé pendant la présidence de Nicolas Sarkozy, et attribué par le ministère de l’Immigration et de l’Identité nationale, qui incarne le plus nettement la dérive droitière des gouvernements Fillon, alors que les élection municipales de 2008 viennent de consacrer la nette victoire de la gauche. Dans un contexte où l’échelon local est perçu comme le lieu de repli de l’opposition au gouvernement, rien n’est moins évident pour des maires socialistes que de recevoir un certificat de bonne conduite en matière de « diversité » de la main d’un ministre qui met en place, de l’autre main, une politique répressive sans précédent à l’égard des migrants, et qui suscite de vives protestations dans les rangs de la gauche et des mouvements antiracistes.

Plusieurs cadres territoriaux en charge de la lutte contre les discriminations ont souligné, en entretien, cette résistance « idéologique », qui a d’ailleurs conduit le maire de la première collectivité labellisée à manquer la cérémonie de remise de son trophée.

« Il y avait des résistances de fond, idéologiques… C’est vrai qu’il fallait quand même serrer la poigne de Claude Guéant à la remise du label, ou de Hortefeux, ce qui était quand même extrêmement difficile. Enfin cela dit, la première collectivité labellisée était une mairie de gauche, enfin positionnée comme telle. Mais ce ne sont pas les élus qui sont allés chercher leur label… » (Responsable lutte contre les discriminations)

« Quand Lyon a eu le label, Hortefeux voulait venir pour féliciter le maire et tout ça… bah le maire, il n’a pas dit qu’il avait piscine, mais il n’était pas là quoi, c’était pas possible ! [rires] » (Responsable lutte contre les discriminations).

À Nantes, les responsables de la communication de la ville confient en entretien leurs difficultés à communiquer sur l’obtention du label diversité, notamment en raison de sa connotation politique : « on est arrivé à un moment qui était un petit peu compliqué pour nous. Déjà, c’est clair, politiquement, un label diversité porté par un gouvernement de droite, qui était en plus affilié à un ministère qui, pour nous, représentait un point de divergence... »

Le label n’est pas seulement associé à la figure controversée de Brice Hortefeux et au volet répressif de la politique gouvernementale. Pour un certain nombre d’élus de gauche, du Parti socialiste en particulier, le terme de « diversité » ne passe pas, ou difficilement. Ce mot d’ordre, lancé par un grand patron qui ne cache pas ses sympathies à droite, Claude Bébéar, a été, on le sait, approprié par une partie des élites de la droite politique, dont Nicolas Sarkozy, à partir de 2006-2007 (Simon 2007). Dans les rangs de la gauche socialiste, au tournant de la décennie 2010, le terme reste étroitement associé à la promotion de la « discrimination positive », du « multiculturalisme » ou du « communautarisme », autant de maux dont il convient de se préserver au nom du modèle « républicain » et « universaliste ».

« Au départ, j’étais un peu réticent face au label tel qu’il avait été mis en place au niveau national. Je ne me sentais pas très à l’aise parce qu’il y avait eu une sorte de cafouillage initial sur le principe de discrimination positive, c’est pour ca qu’on n’a jamais signé la charte de la diversité (…) La semaine dernière, j’étais à une réunion publique. Il y a une dame qui a interpellée Johanna Rolland sur l’emploi et qui lui dit « surtout ne me parlez pas du label diversité ». À la fin de la réunion, je vais la voir et je lui demande pourquoi elle ne voulait pas qu’on parle du label. En fait, elle croyait que

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c’était une politique de quotas. Vu de l’extérieur, il y a cette crainte que ça corresponde à l’introduction de quotas. C’est ce qui avait été marqué sur un blog du FN et depuis il y a des gens qui pensent ça. Là c’est aussi parce qu’on n’a pas fait du tout de com vers le public » (Élu)

Bien que le cahier des charges du label diversité reproduise les normes d’égalité de traitement issues du droit anti-discriminatoire, bien qu’il repose sur un principe d’aveuglement à la différence ethno-raciale dans les organisations qui en sont titulaires (cf supra), ses origines patronales, libérales et droitières, continuent d’en faire un instrument peu fréquentable pour des élus qui affirment publiquement leur attachement de principe au « modèle républicain ».

Ce chargé de mission lutte contre les discriminations dans une grande municipalité se souvient des réticences de « son élue » en charge de la lutte contre les discriminations vis-à-vis du projet de label diversité :

« C’est le discours droite-gauche, quoi. Le label diversité, c’est la droite, un discours d’entreprises… (…) dire la diversité : ça peut être perçu comme une action positive ou une discrimination positive et ça, elle était… Pour elle, le label diversité c’était Benetton, c’était travailler sur la colorimétrie des agents. » (Responsable lutte contre les discriminations)

L’alternance politique au niveau national, en 2012, qui a eu pour effet immédiat de dissocier le label diversité de la figure de Brice Hortefeux, n’a pas immédiatement remis le label en état de grâce dans les rangs de la gauche. Le label passe plus de deux ans dans une phase de purgatoire, trop fortement marqué par les orientations droitières du gouvernement précédent. Le ministère de l’Intérieur (Manuel Valls) continue d’être « porteur » de l’instrument : la réorganisation interne qui a lieu en août 2012, transformant la DAIC en DAAEN, ne remet pas en cause le pilotage du label par le bureau de l’intégration professionnelle, toujours dirigé par Patrick Aubert.

Mais celui-ci est de plus en plus isolé au sein de son administration, on l’a vu (cf. encadré 6). Le terme « intégration » disparaît de manière significative du titre du service. Le lien apparaît de plus en plus ténu entre les objectifs du label, qui vise à la prévention de toutes les formes de discriminations sur le marché du travail – au-delà même de celles qui frappent les descendants de l’immigration –, et la feuille de route de l’administration, centrées sur « l’accueil » des « primo-arrivants ». L’alternance a fortement mis en cause l’équation qui avait été posée par Brice Hortefeux, consistant à placer dans la même catégorie les actions en direction des immigrés et celles ciblant leurs descendants. Par ailleurs, le premier gouvernement de François Hollande, dirigé par l’ex-maire de Nantes, ne place guère la question de la lutte contre les discriminations, et encore moins de la « promotion de la diversité », parmi ses priorités. Aucune fonction gouvernementale n’est dédiée à ce thème. Entre 2012 et 2014, le label continue de se diffuser dans les organisations – notamment dans les enceintes de l’administration – mais ce développement s’opère désormais « sous les radars ». Alors que les cérémonies officielles de remise du label, en présence de ministres, avaient scandé ses deux premières années d’existence, aucune n’est organisée dans les deux années qui suivent l’élection présidentielle. Or la valeur de ce type de distinction, on le sait, repose de manière centrale sur sa mise en scène publique (Ihl, 2007 ; Bergeron et al., 2014).

Ainsi, l’association du label diversité à la droite politique pendant ses trois premières années d’existence, puis sa très faible valorisation politique par le

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gouvernement socialiste après 2012 ont constitué des freins à sa diffusion dans des collectivités majoritairement gouvernées par la gauche.

Comment valoriser politiquement un label « interne » ? Un autre facteur explicatif de la faible attractivité politique du label tient à son

caractère principalement « interne ». Alors que de nombreux prix et distinctions récompensent des collectivités territoriales en tant que territoires, faisant de tous les acteurs locaux, y compris les habitants, les récipiendaires associés de la récompense, ou les bénéficiaires directs des bonnes pratiques ainsi distinguées, le label diversité concerne les collectivités territoriales en tant qu’organisations, à l’image d’entreprises ou d’administrations. Le label vient récompenser les bonnes pratiques, l’exemplarité d’une collectivité territoriale en matière de lutte contre les discriminations, dans le strict périmètre de ses services, ne concernant que ses agents. Par comparaison à d’autres labels, comme le label Marianne par exemple, il ne concerne que très marginalement les relations entre l’administration et les administrés. Pour les élus, c’est donc une distinction qu’il n’est pas aisé, a priori, de transformer en ressource politique, de valoriser à l’extérieur de l’organisation, auprès des habitants et électeurs potentiels, contrairement à un label « ville fleurie », « ville verte » ou « accessibilité ».

« C’est quelque chose qui est assez compliqué à expliquer, qui porte sur des évaluations internes qui font un peu tambouille pour le citoyen lambda et pour la presse locale, qui en plus pour elle devrait faire partie des évidences pour une collectivité comme la nôtre, et du coup pourquoi on se glorifierait d’une évidence… (…) Le label repose sur des critères assez compliqués à faire connaitre et sur un audit aussi un peu interne très…oui, je disais tambouille, très…Enfin voilà, la lecture grand public est un peu difficile (…) S’il était porté plutôt nationalement et par des spécialistes, ça aurait plus d’impact que si c’était la Ville elle-même qui se glorifiait d’avoir fait quelque chose qui, finalement, doit être une évidence au vu de ses engagements politiques… Enfin, nos élus n’étaient pas très à l’aise pour porter ça. En plus, au moment où on a eu le label, les services – nous c’est vrai que quand on fait notre communiqué, on dit « voilà, on est labellisé » - et les services, surtout ressources humaines, nous disent « ben non, mais on est labellisé que pour un petit périmètre et puis c’est le périmètre de ça, ça, et ça »... c’est encore plus compliqué et du coup c’est encore moins lisible. » (Cadre territorial)

On perçoit plusieurs éléments dans cet extrait d’entretien, qui rendent difficile la valorisation politique du label diversité : celui-ci ne concerne pas le « citoyen lambda » ; il repose sur une « tambouille », un « audit très interne » et des spécifications en termes de périmètre de services concernés dont la « lecture grand public est difficile » ; enfin, il consacre finalement des pratiques dont il est difficile « de se glorifier », car il s’agit « d’une évidence au vu des engagements politiques » de la collectivité. En d’autres termes, il paraît très difficile de capitaliser sur une distinction qui revient à récompenser des organisations qui ne font, finalement, que se mettre en conformité avec la loi et afficher haut et fort des valeurs d’égalité qui sont déjà au cœur des principes de la fonction publique. Pour ce cadre territorial, il est difficile de communiquer sur le label sans « tomber dans le marketing, ou plutôt dans le marketing trop gros », à l’image des grandes entreprises privées.

L’appropriation politique du label diversité ne va donc pas de soi, y compris de la part d’élus qui ont pu en faire un élément de leur programme de campagne comme l’illustre le cas de la ville de Paris, où Anne Hidalgo a inclus ce label dans la « feuille de

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route » remise à l’adjointe chargée de l’égalité entre les femmes et les hommes, de la lutte contre les discriminations, des droits de l'Homme44, mais pas dans celle de l’adjoint en charge des ressources humaines, des services publics et de la modernisation de l’administration45.

Pour les élus et notamment les plus puissants d’entre eux, la rentabilité politique du label ne va donc pas de soi. On aurait pu en revanche s’attendre à ce que plusieurs catégories d‘acteurs impliqués dans les politiques de lutte contre les discriminations au sein des collectivités se mobilisent en sa faveur. Or l’enquête a révélé des résistances nombreuses et multiformes vis-à-vis de cet instrument.

2.4. Les techniciens de la lutte contre les discriminations, contre le label diversité ?

Depuis la fin des années 2000, les missions dédiées à la lutte contre les discriminations ont essaimé dans les collectivités territoriales, notamment dans les grandes villes au lendemain des élections de 2008 (Debenedetti, 2013). Les responsables de ces missions ont alors commencé à mettre en place des actions, le plus souvent de sensibilisation et de formation, sur la question, en s’appuyant sur les financements de l’ACSÉ, dans le cadre des Contrats urbains de cohésion sociale. Si nombre de ces professionnels entendent appliquer à la collectivité elle-même les principes de la lutte contre les discriminations, et ne pas se limiter à des actions en direction du territoire, l’instrument du label a généralement suscité leur méfiance. Certains s’y sont fermement opposés, surtout au cours des premières années, à l’époque où il était porté par le ministère de l’Immigration. Même si nombre de résistances initiales se sont érodées au fil du temps, l’enquête a montré que les responsables de la lutte contre les discriminations ne sont pas toujours, loin de là, de fervents soutiens du label.

Deux principales raisons à cet accueil froid : d’une part, des préventions « idéologiques » à l’égard d’un instrument vu comme « managérial » par des professionnels souvent fortement politisés et très critiques à l’égard de la rhétorique de la diversité qui se diffuse dans le monde des grandes entreprises ; d’autre part, de manière plus diffuse, sans doute la crainte de se voir dépossédé de leur secteur à travers la procédure de labellisation. Mais pour comprendre la teneur ces résistances, il importe de dresser au préalable le portrait de ces « techniciens » de la lutte contre les discriminations dans les collectivités territoriales.

Une communauté professionnelle émergente Les douze « techniciens » de la « lutte contre les discriminations » avec lesquels

nous avons réalisé un entretien approfondi ne sont sans doute pas totalement représentatifs de l’ensemble des chargés de mission lutte contre les discriminations qui ont été nommés dans les collectivités territoriales depuis quelques années. Ils sont

44 http://www.paris.fr/politiques/les-politiques-parisiennes/egalite-femmes-hommes-lutte-contre-les-discriminations-et-des-droits-de-l-homme/rub_9706_stand_144115_port_24008 45 http://www.paris.fr/politiques/les-politiques-parisiennes/ressources-humaines-services-publics-modernisation-de-l-administration/rub_9706_stand_144127_port_24008

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généralement dans des collectivités territoriales « en pointe » sur la lutte contre les discriminations (c’était un critère de sélection), sont très investis dans cette fonction (à une exception près, ils y sont dédiés à temps plein) et souvent fortement impliqués dans le réseau qui structure cette petite communauté depuis 2007, dans le cadre de l’IRDSU. On peut faire l’hypothèse qu’ils forment le « noyau dur » de cette communauté professionnelle.

Nous avons été frappés par le fort degré de politisation de ces techniciens, par le sens politique et militant qu’ils et elles accordent, explicitement, à leur fonction. Par rapport aux responsables diversité dans les entreprises46, le contraste est frappant. La plupart des responsables lutte contre les discriminations des collectivités enquêtées tiennent à souligner, en entretien, la continuité entre leurs « convictions », leurs « engagements » personnels et leur orientation professionnelle. Ils se définissent le plus souvent comme des « militants » de l’anti-discrimination dans le cadre de leurs fonctions, alors les responsables diversité en entreprise cherchent à repousser les connotations morales, politiques et juridiques attachées à leur rôle. Nombre de ces responsables lutte contre les discriminations ont suivi des cursus accordant une place centrale aux sciences sociales, voire à la recherche, alors que les responsables diversité des entreprises ont été très majoritairement formés dans des écoles de commerce. Alors que les premiers continuent d’entretenir, dans le cadre de leur métier, un lien étroit avec des experts de la discrimination s’inscrivant dans le champ des sciences sociales critiques, les seconds sont totalement éloignés de cet univers, et collaborent avec les experts de la « gestion de la diversité », consultants ou chercheurs en sciences de gestion. Cette forte politisation des techniciens de la lutte contre les discriminations est d’autant plus frappante qu’elle tranche, souvent, avec le faible portage politique de la question dans les collectivités où ils travaillent :

« Sur cette question des discriminations, il y a quand même souvent des professionnels très, très politisés. Enfin, moi, clairement pendant quatre ans j’ai en partie, je dirais, pallié l’insuffisance politique de mon élu ; et dans les comités de pilotage etc. je me retrouvais à dire des choses que mon élu aurait dû dire. » (Responsable lutte contre les discriminations)

Parmi nos douze enquêtés, deux profils se distinguent assez nettement : les premiers, pour la plupart des hommes blancs quadragénaires ou quinquagénaires, ont mis en place les premières missions de lutte contre les discriminations dans les collectivités territoriales au milieu des années 2000, et y ont généralement acquis une position assez visible ; le second profil est presque exclusivement constitué de femmes généralement âgées d’une trentaine d’années, majoritairement blanches, qui ont été nommées après les élections municipales de 2008, et sont placés en général dans une position organisationnelle plus marginale que leurs aînés.

Les premiers se sont spécialisés sur la question de la lutte contre les discriminations au cours de leur parcours professionnel. Certains ont une expérience préalable dans le secteur de la politique de la ville, ou dans le travail social, qu’elle ait eu lieu dans une collectivité territoriale, dans le monde associatif ou au sein d’une administration étatique. Ils ont construit leur expertise sur les discriminations au moment où ce thème s’imposait progressivement sur l’agenda gouvernemental, au tournant des années 2000. Ils sont suivi le développement de ce problème public et se

46 Cf. l’enquête menée parallèlement par Laure Bereni sur les professionnels de la diversité en entreprise, en France et aux Etats-Unis.

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sont formés et professionnalisés, pour plusieurs d’entre eux, dans le cadre des programmes « EQUAL » financés par le FSE entre 2001 et 2008, et en lisant les travaux des experts en sciences sociales des discriminations, à un moment où ceux-ci ont le monopole du cadrage du problème public des discriminations – avant l’essor de la rhétorique de la diversité portée par les professionnels du management. Certains ont, eux-mêmes, conduits des travaux de recherche de troisième cycle en sciences sociales, et sont reconnus comme des experts dans le domaine des politiques anti-discriminatoires.

Ces professionnels ont généralement été des pionniers de la lutte contre les discriminations dans l’univers des collectivités territoriales, avant les élections de 2008 : ouvrant ce chantier dans leur collectivité, ils racontent, en entretien, s’être battus pour imposer la spécificité du « référentiel des discriminations » face aux porteurs traditionnels de la politique de la ville. Ceux qui œuvrent dans les plus grandes villes sont généralement parvenus à structurer, sous leur responsabilité, une mission constituée de plusieurs personnes, et à rendre visible l’action publique anti-discriminatoire de la ville sur le territoire via des équipements dédiés. L’un d’eux, par exemple, a été recruté en 2005 par une métropole régionale avec un statut de contractuel pour « structurer » l’action lutte contre les discriminations, après avoir été consultant auprès de la ville, dans le cadre des programmes EQUAL ; alors qu’il agissait seul au départ, son service réunit aujourd’hui sept personnes. Généralement entrés sur des contrats précaires, ces pionniers sont parvenus à stabiliser leur position et à obtenir une certaine reconnaissance dans la hiérarchie interne. Ils ont une vision explicitement politique de leur fonction, à l’instar d’autres professionnels de secteurs « émergents » propices aux reconversions militantes, comme la politique de la ville (Behar Estebe, 1996 ; Tissot, 2007 ; Biland, 2011) ou le développement durable (Souami, 2008, 2011 ; Béal, 2011).

À côté de ces pionniers, un deuxième groupe de techniciens se dessine parmi nos interviewés. Contrairement au premier, il est principalement composé de femmes (5/6)47. Agées d’une trentaine d’années, elles ont généralement été recrutées comme « chargées de mission » ou « chargées de projet » lutte contre les discriminations au sein d’une collectivité territoriale à la fin des années 2000 ou au début des années 2010. Plusieurs sont diplômées d’un IEP, certaines ont suivi un master de spécialisation dans des domaines comme les « droits de l’homme », l’action publique territoriale ou parfois même la « lutte contre les discriminations ». Le poste de chargée de mission qu’elles occupent au moment de l’entretien est souvent leur premier emploi, après une période de stage réalisée ou non dans une collectivité territoriale. Certaines sont contractuelles, d’autres ont passé le concours d’attachée. Elles occupent en général une position marginale dans leur collectivité territoriale – la marginalité du thème dont elle s’occupe étant redoublée par la position de « jeune femme » à laquelle elles sont renvoyées - et peinent à mener la politique « transversale » qu’elles sont censées conduire. L’une d’elle a quitté ses fonctions devant l’impossibilité d’agir en interne, et la plupart mentionnent, en entretien, les difficultés qu’elles ont à faire valoir le thème de la lutte contre les discriminations au sein de l’organisation et au niveau politique.

Il est frappant de constater à quel point ces plus jeunes techniciennes sont fortement politisées, comme leurs aînés, et à quel point elles partagent avec eux un certain nombre de cadres de perception et d’action. Elles affichent comme eux leurs « convictions » et leurs « engagements » pour les « droits » et la lutte contre les

47 On utilisera donc le féminin pluriel pour les désigner.

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discriminations – en premier lieu ethno-raciales, conçoivent leur mission comme « politique », et s’avèrent particulièrement attachés à promouvoir un « référentiel de la discrimination » désencastré d’autres domaines de l’action publique et distinct, on va y revenir, de celui qui se développe, au même moment, dans le monde des entreprises48.

Cette relative homogénéité de manière de percevoir leur fonction s’explique à la fois au regard d’une homologie de trajectoires (centralité des sciences sociales dans les filières de formation, engagements associatifs…) mais aussi par leur commune socialisation au sein du « groupe de travail » consacré à la « lutte contre les discriminations » au sein de l’IRDSU (Inter-réseaux des professionnels du développement social urbain) 49.

Ce groupe de travail est né en 2007 à l’initiative du chargé de mission lutte contre les discriminations de la ville de Lyon et de quelques uns de ses homologues, principalement dans des collectivités de la région Rhône-Alpes. Peu nombreux avant les élections municipales de 2008, alors que les programmes EQUAL qui avaient soutenu leurs initiatives touchent à leur fin, ces pionniers de la lutte contre les discriminations cherchent à rompre leur isolement et à construire l’autonomie de leur fonction en constituant un espace d’entre-soi au sein de la communauté des professionnels de la politique de la ville. Obtenant le soutien de l’IRDSU, ce petit groupe constitue rapidement une liste de diffusion propre, des « outils » et « méthodologies » spécifiques. Ses membres se retrouvent lors de « séminaires » annuels ou bi-annuels à partir de 2008, sur les sites où les plus actifs d’entre eux proposent de les accueillir, à Paris, Reims, Bordeaux, Grenoble, Poitiers, Brest, Amiens, Lyon, Villeurbanne et Toulouse50.

« Le réseau se créé en 2007 avec un double objectif : à la fois professionnaliser cette question c'est-à-dire amener les professionnels en charge de cette question à se construire une expertise et aussi à définir un peu les contours de ce nouveau métier, et aussi renforcer le portage politique de cette question. Ca au départ, je trouve que c’était plutôt bien pensé, cette articulation professionnel-politique, et du coup assez vite, ils ont pour principe d’organiser 2 séminaires annuels, 1 séminaire élus-techniciens avec des temps collectifs et de temps à part, et un séminaire techniciens. » (Responsable lutte contre les discriminations)

Ce réseau s’impose rapidement comme un lieu de socialisation professionnelle central pour les techniciens de la lutte contre les discriminations. Il réunit au départ une petite dizaine de personnes, avant de s’élargir progressivement, après les élections de 2008 – alors que les missions lutte contre les discriminations se multiplient dans les grandes villes et villes moyennes –, pour atteindre, en 2014, une soixantaine de sites adhérents51. Lieu d’échange et de partage d’expériences entre des techniciens qui ont souvent tout à bâtir dans leurs collectivités respectives, c’est aussi un lieu de construction d’un ethos professionnel propre, qui repose notamment sur la démarcation de frontières vis-à-vis des « référentiels », « cadrages » « pratiques » et « publics » d’autres groupes professionnels proches, et en premier lieu ceux de la « politique de la ville », de « l’insertion » et de « l’intégration ».

48 Seule exception, une chargée de projet label diversité nommée pour accompagner la procédure de labellisation dans une des collectivités étudiées, et qui se tient à distance de cette communauté professionnelle. 49 http://www.irdsu.net/irdsu/les-projets/les-groupes-de-travail-nationaux/egalite-de-traitement-prevention-lutte-les-discriminations/ 50 http://www.irdsu.net/wp-content/uploads/2014/06/Fiche-PLCD-public.pdf 51 http://www.irdsu.net/wp-content/uploads/2014/06/Fiche-PLCD-public.pdf

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Nombre des chargés de mission lutte contre les discriminations arrivés après 2008 ont rapidement rejoint le réseau de l’IRDSU où ils se sont initiés auprès de leurs ainés aux ficelles du métier, ont bénéficié du transfert de ressources de leurs homologues, mais ont aussi été exposé aux cadres de pensée et d’action de cette petite communauté professionnelle naissante, dont les animateurs se comportent comme des gatekeepers, contrôlant attentivement la transmission de l’ethos professionnel aux nouveaux arrivants (Debenedetti, 2013).

« Et donc l’activité de ce réseau se structure beaucoup autour des séminaires, mais il y a aussi une formation d’intégration qui est proposée à tous les nouveaux adhérents justement pour acquérir un peu ce référentiel lutte contre les discriminations donc c’est une formation qui est d’emblée confiée à Olivier Noël et qui porte vraiment sur l’historique des référentiels et comment on est passé de l’intégration à la lutte contre les discriminations etc. » (Responsable lutte contre les discriminations).

De fait, en entretien, ces techniciens prennent soin d’affirmer leur loyauté à l’égard des cadres de pensée des universitaires et experts qui ont joué un rôle important dans le façonnement du problème de la lutte contre les discriminations à ses débuts, issus généralement des sciences sociales, et dont quelques-uns sont devenus des consultants très actifs dans les collectivités territoriales. C’est le cas par exemple d’Olivier Noël, qui tient un rôle central dans la formation des nouveaux arrivants au sein du réseau. Il est présenté par une enquêtée qui appartient au groupe des trentenaires comme « notre tête pensante, notre mentor », et cité comme référence par la plupart des enquêtés. Mais c’est le cas aussi de Gwénaële Calvès qui a accepté de mettre au service des adhérents du réseau son expertise juridique sur les discriminations dans le cadre d’une « hotline » dédiée.

Ce « référentiel » se construit d’abord, on l’a évoqué, en délimitant une frontière avec les politiques publiques des « quartiers » de « l’insertion » et de « l’intégration ». Il s’agit, pour ces professionnels, d’affirmer leur autonomie par rapport aux cadres de perception de la politique de la ville. Mais le référentiel de l’anti-discrimination se construit également en s’opposant à l’univers du « management de la diversité », tel qu’il est censé se déployer dans les grandes entreprises privées. Les chargés de mission interviewés reprennent largement à leur compte l’opposition tracée par la plupart des recherches en sciences sociales entre les « référentiels » de la « lutte contre les discriminations » et de la « diversité » ou de « l’égalité des chances » (Dhume, 2007; Simon, 2007; Doytcheva, 2009, Noël, 2010). Etre un bon technicien de la lutte contre les discriminations, c’est avoir une vision « politique » plutôt que « managériale » des discriminations, c’est endosser une vision critique de la « diversité ». Une chargée de mission lutte contre les discriminations évoque ainsi les petites divergences entre les professionnels de ce domaine lutte contre les discriminations qui fréquentent le réseau IRDSU, notamment entre approches par l’éducation et celles par le droit, mais souligne que selon elle il existe un « référentiel » de « tronc commun » :

« Q. Mais sur la question de discrimination, sur la manière de traiter la question de la discrimination, vous avez l’impression qu’il y a une communauté de…

R. La plupart du temps, oui. Après, je pense qu’il y a quand même des petites divergences. Sur les modalités d’action, par exemple, je pense qu’on ne sera pas toujours tous d’accord. Il y a des gens qui vont penser que l’éducation, c’est très important, d’autres qui vont s’en tenir au droit et qui vont dire c’est pas une question d’éducation, d’éduquer ou de transmettre, d’informer tout le monde de

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l’existence de la loi, etc., il faut absolument se baser sur l’approche juridique et interroger les professionnels sur ce qu’ils font, c’est vraiment assez variable quand même. Mais en tout cas, tout le monde porte, je dirais, le référentiel, en tout cas, un tronc commun. » (Responsable lutte contre les discriminations)

Des résistances politiques : « lutte contre les discriminations » vs. « management de la diversité » De fait, le développement du label diversité s’est heurté à cet ethos professionnel

en construction. L’enquête a révélé que les résistances des chargés de mission lutte contre les discriminations se sont exprimées en premier lieu sur le registre « idéologique » et « politique ». Ils et elles ont largement perçu le label, au départ, comme un avatar des instruments néo-managériaux contre lesquels il importe de résister, comme le dévoiement de la politique de lutte contre les discriminations qu’ils entendent mener. L’association entre le label diversité et le ministre de l’Immigration et de l’Identité nationale, au cours des premières années, a par ailleurs suscité de vives réticences de la part de ces techniciens dont un grand nombre affirment leur engagement « à gauche » et sont proches ou engagés dans le mouvement antiraciste. Même si au moment des entretiens les réticences s’étaient largement érodées, elles apparaissent comme toile de fond de leurs discours.

Les techniciens de la lutte contre les discriminations partagent avec un certain nombre d’élus des préventions à l’égard d’un instrument marqué à droite. Mais les termes de l’opposition vont au-delà d’un rejet commun de la figure d’Hortefeux et de son ministère très critiqué dans l’ensemble des rangs de la gauche. Alors que les élus socialistes affichent généralement leur loyauté à l’égard des cadres républicains, les techniciens de la lutte contre les discriminations, souvent fortement engagés dans son versant ethno-racial, affichent une posture critique à l’égard de ce cadre (« l’aveuglement à la race » se traduisant le plus souvent, à leurs yeux, par un aveuglement à la discrimination ethno-raciale). C’est bien davantage une réticence à l’égard d’un instrument managérial et incitatif, au détriment d’approches plus juridiques et répressives, qui constitue la trame de leur résistance vis-à-vis de l’instrument.

Une trentenaire chargée de mission lutte contre les discriminations en poste depuis deux ans, nous confie en entretien ses réticences politiques sur le label diversité :

« ce n’est pas un référentiel de gauche… (…) et je vois certaines personnes dire que c’est un gadget, que ça ne va pas assez loin, que ça va peut-être même permettre aux villes de se targuer d’avoir le label et finalement, de ne pas faire les vrais efforts derrière (…) Je ne suis pas tellement convaincue que la promotion de la diversité soit très efficace ou du moins, c’est pas suffisant, voire parfois c’est contradictoire avec l’égalité de traitement, parce que le risque c’est d’abord de faire de la représentation, de se donner bonne conscience et finalement ce sont quand même les mêmes schémas cognitifs qui s’opèrent, le blanc de service, le noir de service, l’asiatique de service, le vieux, l’handicapé, il n’y a pas l’aspect inclusif et surtout l’égalité de traitement, le respect des droits de chacun, finalement on ne va pas aussi loin. (…) Le référentiel de l’entreprise n’est pas satisfaisant pour moi. » (Responsable lutte contre les discriminations)

Dans les récits des enquêtés, un épisode présenté comme le moment de cristallisation de la résistance de la plupart des techniciens de la lutte contre les discriminations au label diversité est raconté de manière récurrente. En août 2011, le séminaire annuel du groupe de travail lutte contre les discriminations de l’IRDSU se

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déroule à Poitiers, réunissant techniciens et élus. Quelques mois auparavant, en décembre 2010, la ville de Lyon s’est vue remettre le label diversité, et la ville de Nantes a manifesté, par l’intermédiaire de son maire Jean-Marc Ayrault, son intention de s’engager dans la même procédure. Le responsable de la mission égalité de la ville de Lyon, Alexandre Kosak, qui s’est fortement mobilisé pour que sa collectivité soit la première labellisée, est à la tribune pour vanter les mérites du label. Il a invité Patrick Aubert, chef du bureau porteur du label au ministère de l’Immigration, et Thierry Geoffroy, de l’AFNOR. L’engagement de ce pionnier de la lutte contre les discriminations en faveur d’un instrument alors très éloigné des valeurs professionnelles et politiques de cette petite communauté est d’autant plus déstabilisante qu’il est l’un des fondateurs du réseau et l’un de ses principaux animateurs. Il évoque lui-même les fortes réactions d’hostilités qu’il a vu s’exprimer chez ses homologues.

« Quand j’ai commencé à le promouvoir, on s’est fait caillasser, y compris par mes collègues (…) ; effectivement, ils ont vu arriver ça du plus mauvais œil parce qu’ils se sont dit : c’est l’élaboration, c’est la transcription d’une approche du privé, du paradigme de la diversité, ça s’est cristallisé autour des débats idéologiques quand même énormément. » (Responsable lutte contre les discriminations)

L’épisode est narré par un autre technicien de la lutte contre les discriminations présent ce jour là :

« Q. Et donc dans ce réseau, j’imagine que vous parlez un peu du label diversité à un moment donné…

R. Oui. Alors, ça c’est intéressant d’ailleurs, ça me revient : en 2011, le séminaire se déroule à Poitiers et donc Alexandre, même s’il n’est plus directement dans le bureau, il reste quand même assez fortement impliqué et notamment il insiste pour que lors de ce séminaire on organise une table ronde sur le label diversité – puisque c’est l’époque où Lyon vient d’être labellisée, Nantes est soit sur le point de l’être ou soit sur le point d’être labellisée…Et donc… (…) cette table ronde provoque dans le public des réactions assez vives. Déjà au moment de l’organisation, ça n’avait pas fait consensus l’idée d’organiser cette table ronde… (…) et une des critiques, c’était que le parterre d’invités pour parler du label était exclusivement composé d’hommes blancs, de quadra et quinqua, ce qui était vrai », (Responsable lutte contre les discriminations)

Ainsi, c’est principalement sur le registre de la résistance « politique » que les oppositions au label diversité se sont exprimées parmi les techniciens de la lutte contre les discriminations dans les collectivités territoriales.

Une menace sur le « cœur de métier » des techniciens de la lutte contre les discriminations La grande majorité des techniciens qu’on a interviewés admettent avoir évolué sur

cette question au cours des dernières années, et ne plus avoir les mêmes préventions idéologiques à l’égard de l’instrument. Sans doute l’alternance politique au niveau national, en 2012, a-t-elle fait tomber une partie des réticences. Par ailleurs, l’observation des effets du label dans les deux villes qui l’ont reçu n’a semble-t-il pas confirmé leurs craintes de voir la politique de lutte contre les discriminations se dissoudre dans le label diversité : plusieurs admettent que le label peut être un moyen de « mobiliser », dans la durée, une collectivité autour de la question de la lutte contre les discriminations, de faire « remonter le dossier » au-dessus de la pile des priorités administratives et politiques de manière régulière (avant chaque audit, tous les deux

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ans). « Depuis que Lyon a mis un doigt dans l’engrenage », comme le dit en entretien un chargé de mission lutte contre les discriminations, les préventions se sont progressivement érodées parmi les professionnels de la lutte contre les discriminations. Mais d’autres réticences à l’égard de cet instrument sont évoquées en entretien. Le label diversité apparaît à plusieurs d’entre eux comme une menace potentielle sur ce qui fait le cœur de leur métier, et surtout comme un instrument de dépossession de « leur » secteur au profit des directions de ressources humaines.

En premier lieu, certains techniciens de la lutte contre les discriminations interviewés ont émis leurs réserves à l’égard d’un instrument qui leur paraît trop fortement orienté « vers l’interne » et surtout accordant une place trop importante aux « procédures » au détriment de la dimension « politique » de la lutte contre les discriminations.

Une chargée de mission lutte contre les discriminations dans une municipalité, nous fait part de ses réserves à l’égard d’un instrument qui suppose « beaucoup de temps » « de contrôle » et d’administration », au détriment de ce qu’elle estime être au centre de son métier : se tourner vers le « territoire », « être avec les associations » et « les professionnels de l’éducation populaire ». Dans un contexte de rareté des ressources dédiées à la lutte contre les discriminations, elle perçoit le label comme un détournement de l’énergie et du temps nécessaires au travail de fond.

« Moi je ne l'ai jamais vraiment abordé tel quel comme une solution auprès des élus en disant "voilà, peut-être qu'il faudrait un label diversité", je l'ai peut-être, même dans les échanges plutôt dit à l'inverse "en même temps c'est beaucoup de temps, c'est beaucoup de contrôle, c'est beaucoup d'administration et c'est ce temps-là qu'on a besoin d'utiliser aujourd'hui pour mobiliser sur le territoire les professionnels". Moi je passe une grosse partie de mon travail quand même à être avec les associations, les professionnels de l'éducation populaire, les centres sociaux, pour voir comment chacun dans leur pratiques professionnelles, dans leur projets associatifs peuvent mettre ces questions-là au cœur de leurs préoccupations, enfin si c'est les leurs, ce ne sont pas toujours les leurs, mais il s'avère que souvent dans les quartiers populaires, ces questions surgissent malgré eux. Et donc tout ce temps-là, on ne l'aurait pas si à un moyen constant on avait un label diversité. Il serait consacré à l'administration du label. » (Responsable lutte contre les discriminations)

À travers cette critique du caractère « procédural » et « technique » du label, certains chargés de mission lutte contre les discriminations expriment aussi la crainte d’être dépossédés de leur domaine par les techniciens d’autres services, et en premier lieu des services des ressources humaines. Le cas nantais a été ainsi convoqué par plusieurs enquêtés. En effet dans cette collectivité, comme on va le voir plus loin, la mise en œuvre du label diversité, soutenu au départ par les porteurs de la lutte contre les discriminations, a eu pour effet de les déposséder progressivement d’une partie de « leurs » dossiers, dont le pilotage a été confié à des cadres de la DRH.

« Je sais que par exemple qu’à Nantes, mon collègue, enfin mon homologue qui anime la mission "intégration, lutte contre les discriminations ", il ne travaille quasiment pas avec le label diversité, c'est la DRH qui pilote, donc il y a une déconnection totale entre lui, son travail de terrain sur l'histoire de l'immigration, sur la lutte contre les discri avec les assos, et ce qui se fait en interne de la ville de Nantes ... Ça je trouve que c'est dommage parce que on ne peut pas, enfin c'est un point de vue, travailler cette question, selon moi, des discriminations sans les premiers concernés, sinon on est complètement à côté de la plaque. » (Responsable lutte contre les discriminations)

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Un autre responsable de la lutte contre les discriminations évoque la marginalisation que l’une de ses homologues, jeune chargée de mission, expérimente dans sa municipalité candidate au label diversité :

« La plupart du temps dans les collectivités locales, le problème c’est que sur les politiques transversales, chacun est renvoyé à son pré carré… C'est-à-dire quand tu demandes à Sophie, quand elle a accompagné la ville pour qu’ils mettent le pied à l’étrier dans le label, ils ont pris le cahier des charges et ils ont dit « ok, merci, on s’en occupe ». Ils se sont coupés de leurs ressources internes, ils ont dit : « c’est chez nous, on se démerde » et elle n’est pas du tout au courant de ce qui se passe et de ce qui ne se passe pas dans la préparation à la candidature. C’est un système qui est extrêmement cloisonné et les politiques transversales comme ça, si tu ne construis pas leur légitimité… alors qu’elle est brillante et que ce serait une ressource très intéressante pour eux… mais pour te dire comment ça fonctionne en couloirs : c’est pyramidal, vertical, descendant, écrasant, et séparationniste. C’est terrible. » (Responsable lutte contre les discriminations)

2.5. Le label diversité face aux politiques sectorielles d’égalité Au moment de l’enquête, plusieurs chargés de mission interviewés avaient dépassé

leurs préventions à l’égard du label et se mobilisaient au sein de leur collectivité en faveur de cet instrument. Mais l’engagement des collectivités dans le label diversité est également freiné par les réticences des porteurs de différentes politiques sectorielles de l’égalité, tant chez les élus que dans les services. Ceux-ci voient souvent d’un mauvais œil l’arrivée d’une mission lutte contre les discriminations transversale et surtout du label qui, aux mains de la DRH, pourrait réellement les déposséder de leur secteur et remettre en cause leurs manières de cadrer ces problèmes.

Une segmentation concurrentielle des politiques d’égalité La lutte contre les discriminations a vocation à englober sous sa bannière

l’ensemble des critères prohibés par la loi. Mais lorsque la plupart des missions lutte contre les discriminations sont créées, à la fin des années 2000, au sein des municipalités, les différents thèmes et publics qu’elles entendent subsumer sont dispersés dans une diversité de missions, relevant de services administratifs et de délégations politiques distincts, produits de la sédimentation de politiques passées : les services de la politique de la ville et en particulier les dispositifs « d’intégration » des immigrés et descendants de l’immigration ; les missions « handicap », qui se sont structurées au milieu des années 2000 dans le contexte d’un renforcement des injonctions légales en la matière (Baudot, Borelle, Revillard, 2013) ; les missions égalité femmes-hommes qui ont fait l’objet d’un portage politique et d’une première institutionnalisation dans certaines municipalités dès le début des années 2000, dans un contexte national de forte politisation de ces questions (Bereni 2015b).

Au niveau politique, on retrouve la même segmentation par critère dans la gamme des délégations attribuées aux élus : « femmes », « politique de la ville », « intégration », « handicap », « citoyenneté », et dans certaines municipalités segmentation encore plus forte que dans les services (une délégation dédiées aux questions « LGBT » est créée à Nantes en 2008). À cette segmentation par critère de l’égalité s’ajoute souvent une segmentation interne/externe : ce ne sont pas les mêmes élus, ni forcément les mêmes

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missions, qui traitent des questions de handicap ou de droit des femmes en « externe » (relations avec les associations) ou en « interne » (promotion de l’égalité dans les services).

Les chargées de mission lutte contre les discriminations se heurtent, la plupart du temps, au « protectionnisme sectoriel » (Jobert et Dammame, 1995) des porteurs de différents segments des politiques d’égalité. Les acteurs des services de politique de la ville, des missions « handicap », « intégration » ou « égalité hommes femmes », qui tous traitent d’une manière ou d’une autre de questions relatives à « l’égalité », voient d’un mauvais œil le projet de label diversité qui menace l’existence de leur secteur et la spécificité de leurs approches.

« C'est hyper segmenté. C'est très segmenté au niveau administratif parce qu'il y a des histoires qui sédimentent les missions, il y a des choses chronologiques et puis on en rajoute une autre sur une autre sur une autre, qui donnent l'impression à toutes les autres qu'elle va délégitimer les autres. Quand ma mission a été créée, je sais qu'il y a des collègues ou des associations qui se sont dit "ah non non, cette mission des discriminations elle va nous faire disparaître" et il y a eu, même, levée de boucliers en disant "ah non, la question des femmes va être diluée dans la question des discriminations", ce qui n'a pas été le cas du tout… et donc aujourd'hui, moi je ne trouve pas que ce soit transversal. » (Responsable lutte contre les discriminations)

Des luttes de cadrage : l’exemple des services politique de la ville En particulier, les acteurs de la politique de la ville et de l’intégration, qui ont

historiquement porté les politiques publiques visant les descendants de l’immigration, n’ont pas été, dans les collectivités où nous avons enquêté, des promoteurs ou des acteurs de la démarche de labellisation.

Le label diversité leur apparaît comme un enjeu interne, sans dimension territoriale, et qui ne les concerne donc pas directement. D’autant que le label diversité inclut l’ensemble des critères de la discrimination, loin de se limiter à la question des descendants de l’immigration : cet instrument dilue leurs préoccupations dans une démarche très large d’égalité qui s’éloigne parfois de manière très nette de leurs « publics » traditionnels – notamment lorsqu’il s’agit de favoriser l’accès des femmes aux postes d’encadrement de la collectivité.

Mais surtout, les entretiens avec certains de ces acteurs dans le cadre de l’enquête révèlent que la montée en puissance du paradigme juridique de la non-discrimination, via la labellisation, a disqualifié leurs manières de traiter la question des inégalités liées à l’origine et au territoire.

En effet, le label diversité, on l’a vu, est largement le décalque de la perspective universaliste du droit de la discrimination. Il consiste à généraliser des démarches visant à garantir « l’égalité de traitement », la « neutralité » des processus de gestion du personnel, en accordant un pouvoir croissant aux directions des ressources humaines : formalisation des critères et procédures de recrutement et de promotion, renforcement de l’intervention et du contrôle par les acteurs de ces directions sur les décisions des managers, qui voient ainsi diminuer leurs marges de manœuvre et leur arbitraire. Cette logique d’aveuglement à la différence peut s’accommoder de dispositifs de traitement préférentiel, mais seulement pour certaines catégories qui font l’objet de politiques publiques spécifiques, comme les femmes, les « seniors » et les personnes handicapées. Le traitement des discriminations ethno-raciales - contrairement à celles fondées sur le

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sexe, le handicap ou l’âge – relève uniquement de la perspective universaliste de l’égalité de traitement.

Or cette logique de la neutralité des procédures de recrutement et de promotion se heurte aux croyances et aux pratiques des acteurs qui, du côté de la politique de la ville et de l’intégration, entendent traiter le problème des discriminations subies par les publics dont ils ont la charge, en premier lieu des jeunes issus de l’immigration résidant dans les quartiers populaires.

Travaillant dans un secteur de l’action publique fondé sur l’attribution d’un traitement favorable à certains quartiers sélectionnés pour certaines caractéristiques, les acteurs de la politique de la ville tendent à s’appuyer sur les catégories de l’inégalité pour mener à bien leurs actions. Le dispositif des « emplois-jeunes », dont les acteurs de la politique de la ville ont soutenu et accompagné le déploiement dans les services de la municipalité entre 1998 et 2005, leur a permis de plaider en faveur du recrutement au sein des services de jeunes des quartiers populaires, souvent descendants de l’immigration et racisés. Certains d’entre eux se sont mobilisés, au début de la décennie 2000, pour que la municipalité facilite l’accès des « jeunes des quartiers » aux emplois municipaux, notamment par des dispositifs tels que les « forums emploi », présentant « les emplois du territoire dans le quartier ». Ces acteurs ont alors interpellé la direction des ressources humaines de la municipalité pour affirmer le rôle de la ville comme employeur soucieux de recruter ce type de population, mais ils se sont alors heurtés à ce que l’un d’eux appelle la « culture concours-égalité républicaine » :

« Il y a un autre moment où la question des recrutements a été utilisée pour prendre en compte les problèmes de ségrégation, c’est quand on a animé le forum emploi sur le quartier X, en 2004-2005. Donc on fait venir des entreprises pour présenter les emplois du territoire dans le quartier. On se retourne vers la ville : vous êtes un des plus gros employeurs de l’agglomération et vous n’êtes pas présents dans le forum ! On a bien vu que la question n’allait pas de soi. À l’époque, l’interlocutrice à la DRH (…) ne comprenait pas ce que la DRH avait à faire dans un projet comme celui là. » (Cadre territorial)

À cette période, l’élu au personnel et certains responsables de la DRH étaient certes dans une posture de déni des discriminations dans l’accès à l’emploi au sein de la municipalité. Mais à de nombreux égards cet aveuglement à la différence se retrouve, en ce qui concerne les minorités ethno-raciales, dans la logique du label diversité que la municipalité a obtenu quelques années plus tard, après avoir engagé un examen critique de ses modalités de fonctionnement et de ses « risques discriminatoires ». Pour ce même acteur de la politique de la ville, la logique « égalitaire » prônée par les RH, qui prévaut aussi dans le label diversité, empêche de mener à bien des initiatives permettant de « représenter la diversité du territoire ».

« Quand j’étais chargé de quartier, au début des années 2000, j’interpellais régulièrement les RH lors des recrutements. Je leur disais que je voulais que mon équipe soit le reflet de la diversité du territoire. Sur les 4 recrutements que j’ai faits, j’ai pris une jeune femme issue de l’immigration, issue du tissu associatif du quartier et qui était passée par les emplois jeunes, une jeune femme d’origine sénégalaise et un mec handicapé. C’était compliqué pour les RH, qui étaient dans une approche très concours-égalité républicaine. Quand je disais que je voulais une équipe à l’image du quartier, ils me répondaient : ce n’est pas parce qu’on est arabe qu’on est compétent ! Moi, mon argument, c’était que vu le métier et la mission, à compétence égale, être à l’image du quartier c’était une compétence supplémentaire. » (Cadre territorial)

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L’argument mobilisé par cet enquêté s’apparente en partie à celui du « réalisme racial » mis en évidence par David Skrentny (2013) aux États-Unis : les caractéristiques ethno-raciales constituent un élément qualifiant pour un candidat, soit en raison des compétences présumées associées à ces caractéristiques (être plus proche des habitants des quartiers parce qu’appartenant à une minorité ethnique) soit en raison du signal que cela permet de donner (symboliser une politique d’inclusion des minorités). L’accroissement du pouvoir de contrôle des RH sur ses pratiques et la généralisation du principe d’égalité de traitement, via le label, lui apparaît contradictoire avec ses manières de lutter contre la « ségrégation » et d’œuvrer pour que les services de la ville soient le « reflet de la diversité du territoire ». Les pratiques d’action ou de discrimination positive en direction des minorités ethno-raciales, qui se sont développées de manière informelle dans le cadre des politiques de la ville et de l’intégration, se trouvent disqualifiées à travers l’engagement dans la procédure de labellisation.

« Je me souviens d’un gros combat qu’on a eu avec les RH sur les recrutements au moment de l’ouverture de la nouvelle piscine. La ville ouvrait un gros équipement qui marquait le quartier, et les jeunes nous disaient : il y a pas un jeune du quartier qui va être recruté. On a été voir l’élu au personnel pour lui dire que c’était impensable qu’il n’y ait pas de recrutement dans le quartier. Il était tout à fait d’accord. En revanche, du côté des RH, ça bloquait. La question qu’ils nous renvoyaient c’était : est-ce que l’appartenance territoriale – c’est comme ça qu’on l’abordait, pas en fonction des origines – est une compétence particulière ? Pour les RH, le concours c’est le sésame pour l’entrée dans la fonction publique territoriale, c’est le garant de la neutralité, de l’égalité (...) Là encore, ça passait pas du côté des RH : pourquoi privilégier les habitants des quartiers? » (Cadre territorial)

2.6. Des freins multiples au sein des directions des ressources humaines

Aux yeux des porteurs traditionnels des politiques sectorielles d’égalité, l’entrée dans le label diversité signifie l’emprise croissante des services de ressources humaines sur la gestion de leurs dossiers. C’est, de fait, ce qui s’est produit à Nantes, où le label s’est mué en instrument de restructuration et d’extension des directions des ressources humaines (cf. partie 3). Pourtant, dans de nombreuses collectivités où nous avons enquêté, les acteurs des services des ressources humaines ont souvent été réticents – au moins dans un premier temps – à la procédure de labellisation : celle-ci a souvent été perçue comme une contrainte chronophage et inutile pour des gestionnaires du personnel peu enclins à percevoir les biais de sélection à l’œuvre dans la fonction publique ; par ailleurs, dans de nombreuses collectivités, ces services sont structurellement faibles face au pouvoir des autres directions et des élus, et ils pensent davantage leur action en termes de gestion du personnel que de modernisation administrative: le label ne leur apparaît pas comme un instrument managérial à même d’accroître leur emprise sur l’organisation.

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Le label, une contrainte supplémentaire Les extraits d’entretiens qui suivent, avec des responsables lutte contre les

discriminations engagés dans la promotion du label, illustrent les résistances à cet instrument de la part des directions des ressources humaines, très souvent évoquées en entretien.

« Au niveau de l’administration en tant que telle, c’est plus compliqué ; alors je vais t’expliquer pourquoi. Alors déjà, je te l’ai dit, le label, ils n’en voulaient pas à la base. Il faut être clair, personne n’en veut, ils avaient peur…tu sais la RH dans les collectivités territoriales, elle n’est quand même pas…c’est compliqué la RH…et puis en plus, quand tu leur dis « attendez, avec le label, il va falloir réviser tous les processus, carrières, gestion de personnel, mettre en place une cellule de veille, concerter avec les partenaires sociaux, remuez tout ça, mettre du sens, réfléchir sur le fond, réinterroger tous les acquis machins sociaux, les trucs et bidules… ». Bon, c’est sûr que si tu leur présentes les choses comme ça, comment tu veux ne pas résister. C’est normal. Tout le monde aspire à la stabilité à la base. On est là pour les faire chier, pour que ça change, personne n’a envie que ça change, y compris quand il y a des problèmes. Nous, on veut de la transparence, on veut de la procédure écrite, on veut de la justification, on veut des comptes rendus d’entretiens, on leur demande quelque part de formaliser encore plus dans une administration publique où, si tu veux, il y a un cumul de normes et de formalisations qui est quasiment inépuisable, d’une épaisseur monstrueuse, qui est très chronophage, très énergivore également. » (Responsable lutte contre les discriminations).

« J'ai l'impression qu'au niveau DRH, ils en ont un peu parlé [du label], j'ai déjà été à une réunion où la question se posait. Ce qui freine totalement, c'est qu'il faut beaucoup de moyens humains pour animer un label. Si on veut que ça soit fait correctement, il faut au moins un temps plein consacré à ça, voire un peu plus et je ne suis pas sûre qu'à la DRH il y ait ce temps-là » (Responsable lutte contre les discriminations).

« Il y a eu la période où on était très en capacité de faire bouger la RH et puis la période où la RH s’est refermée avec changement de direction des ressources humaines et où il y a eu la tentation de dire : on vit mieux caché. Et il y a eu à un moment un positionnement organisationnel, si on est très franc, où effectivement la mouche du coche qu’on était a été tenue à distance. Donc la RH a essayé de refermer les portes (…) Je pense que…du côté de la RH, je pense qu’au départ, ils ont vraiment voulu complètement verrouiller tout. Et objectivement il y a eu un rapport de force entre le DGA et la DGA RH, mais évidemment la DGA RH n’a jamais dit directement qu’elle ne voulait pas développer ces questions-là, bien sûr. » (Responsable lutte contre les discriminations).

Deux caractéristiques des services des ressources humaines peuvent expliquer ces réticences. La première est partagée avec les administrations d’État : il s’agit de la résistance particulière à admettre l’existence de pratiques discriminatoires dans des processus de recrutement et de gestion du personnel propres à la fonction publique, et qui paraissent à première vue éviter toute forme d’arbitraire. La deuxième caractéristique est plus spécifique aux collectivités territoriales : il s’agit de la faiblesse structurelle des directions des ressources humaines face aux autres directions, et plus encore vis-à-vis des élus.

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Comment peut-on être discriminant ? La mise en œuvre d’une politique de lutte contre les discriminations, qu’elle passe

ou non par l’engagement dans le label diversité, implique la reconnaissance préalable que les procédures de sélections sont potentiellement entachées de biais discriminatoires. Or cette démarche de reconnaissance du problème semble être plus difficile à mener dans la fonction publique que dans le secteur privé. De fait, les règles de sélection en vigueur dans la fonction publique semblent laisser peu de place à l’arbitraire. La voie d’entrée consacrée est le concours, dont les épreuves écrites sont anonymes, l’éventail des rémunérations est relativement étroit comparativement au secteur privé, les traitements sont largement déterminés par le corps d’appartenance, le grade et l’ancienneté, et les modalités d’avancement et de promotion sont encadrées par des procédures relativement rigides et en apparence transparentes (concours internes…).

On le sait, ces règles de gestion de la fonction publique sont loin d’être systématiquement mises en œuvre. Depuis toujours, la fonction publique s’est appuyée, en haut et en bas de la hiérarchie, sur des emplois contractuels, et depuis une quinzaine d’années, les cadres supérieurs de la fonction publique, y compris les titulaires, sont de plus en plus concernés par des modes de gestion individualisants, importés du secteur privé (primes fonctionnelles et au mérite, gestion individualisée des carrières, etc.). Par ailleurs, de nombreux travaux ont démontré la fausse neutralité des procédures de sélection dans la fonction publique, notamment du concours (Eberhard, Meurs, Simon, 2008). Comme dans le monde de l’entreprise, les critères formels et informels de construction des carrières (obligation de mobilité, âge, réseaux de cooptation, etc.) se sont avérés, par exemple, discriminants à l’égard des femmes (Marry et al., 2013)

Il n’en reste pas moins qu’aux yeux des agents de la fonction publique, et notamment des cadres gestionnaires, le mythe de la neutralité des procédures de sélection est très solide, et constitue un facteur de déni des discriminations. La reconnaissance de celle-ci introduit une dissonance cognitive bien plus élevée que celle qui peut exister dans le secteur privé, où la part d’arbitraire des décisions est largement assumée.

Ainsi, dans plusieurs collectivités territoriales où nous avons enquêté, les responsables de la lutte contre les discriminations nous ont indiqué faire face, de manière incessante, au déni des discriminations. Dans les services RH, ce déni prend une forme particulièrement appuyée. Une anecdote concernant notre enquête à Nantes vient illustrer cet aveuglement singulier des services RH. En 2007, alors que le DGORH souhaite engager ses services dans une politique de lutte contre les discriminations, il ouvre les portes de ses services à une équipe de chercheurs de l’INED enquêtant, suite à une commande de l’ACSÉ, sur les discriminations dans la fonction publique. Le rapport met en lumière les biais potentiels des procédures de sélection, notamment au regard de la discrimination ethno-raciale. Il est mis en ligne sur le site de l’ACSÉ en 2008. Six ans plus tard, quand nous entrons en contact avec les des acteurs de la direction des ressources humaines de la ville de Nantes pour leur présenter notre projet d’enquête, nous inscrivons celui-ci dans le sillage des recherches menées par les chercheurs de l’INED. À notre grande surprise, les gestionnaires du label ignorent tout de ce rapport, qui a pourtant été central dans la mise en place de plusieurs dispositifs de lutte contre les discriminations, à l’initiative du DGORH. Quand nous le leur envoyons, à deux reprises, nos interlocuteurs au sein des services RH ne manifestent guère d’intérêt à le lire et nous n’aurons jamais l’occasion d’en discuter avec eux.

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Dans ce contexte où l’égalité de traitement est pensée comme le pilier infaillible des politiques de gestion du personnel, le label diversité apparaît à beaucoup d’agents gestionnaires du personnel des collectivités territoriales où nous avons enquêté comme un instrument a priori « hors champ » dans la fonction publique.

Mais ces réticences à reconnaître le caractère potentiellement discriminatoire des modes de gestion du personnel dans la fonction publique ne suffisent cependant à expliquer la faible diffusion du label diversité dans les collectivités. Si tel était le cas, des blocages comparables auraient été observés dans la fonction publique d’État, où l’emploi est régi par des statuts proches. Or, à la suite de plusieurs rapports mettant en évidence l’existence de discriminations en dépit de l’apparente neutralité des procédures, de nombreuses administrations d’État se sont engagées dans le processus de labellisation, si bien que celles-ci regroupent aujourd’hui une portion substantielle52 des effectifs couverts par ce label.

La faiblesse structurelle des directions des ressources humaines Le label diversité est très largement centré sur les processus de gestion des

ressources humaines, et implique donc une mobilisation substantielle de la part de ces services, qui se doivent de faire l’examen critique de leurs modes de fonctionnement et de mettre en place de nouvelles procédures qui leur apparaissent chronophages, lourdes et contraignantes. Les premiers promoteurs du label, dans les administrations comme dans les entreprises, s’efforcent généralement de convaincre les services des RH, et en particulier leurs dirigeants, que les bénéfices de la labellisation viendront très largement compenser les coûts d’entrée dans le dispositif. Typiquement, les directions des ressources humaines doivent pouvoir concevoir le label comme un moyen de « rationaliser » les procédures RH et d’affirmer leur fonction intégratrice de l’administration municipale.

Or cette perception du label diversité comme un instrument gestionnaire susceptible de servir les intérêts stratégiques des directions des ressources humaines ne va pas de soi dans de nombreuses collectivités où ces services sont historiquement faibles. Certains se sont certes engagés dans un processus de « modernisation » au cours des vingt dernières années, s’alignant sur les modes de fonctionnement du secteur privé, et ont pu concevoir le label comme un outil de restructuration et d’extension de leur rôle. Cela a été le cas à Nantes, on y reviendra dans la partie suivante. Mais pour beaucoup d’autres, cette mue managériale n’a pas eu lieu, ou en est à ses balbutiements. Les directions des ressources humaines des collectivités où l’enquête a été menée se bornent souvent à « administrer » le personnel, à appliquer des règles statutaires, et n’ont généralement qu’un contrôle limité, même s’il s’est accru depuis une dizaine d’années, sur les processus de recrutement et de promotions des agents. Les directions des ressources humaines ne semblent guère en position d’imposer leurs choix face au pouvoir des cadres dirigeants des autres directions mais aussi – et il s’agit là d’une spécificité des collectivités territoriales par rapport aux administrations de l’ État – en raison de la forte politisation des processus de recrutement et de gestion du personnel.

52 Selon un décompte des « effectifs des organismes labellisés par secteur d’activité », effectué par l’AFNOR, en 2011 le label concerne 172 337 agents des fonctions publiques, sur un total estimé d’environ 765 000 salariés ou agents couverts par le label.

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Dans les collectivités territoriales, en effet, contrairement à ce qui se passe dans les administrations d’État, la gestion des ressources humaines ne procède pas de logiques purement bureaucratiques. Les relations entre élus locaux et agents territoriaux sont personnalisées et les décisions de gestop, des ressources humaines peuvent faire l’objet d’interventions politiques. Cette emprise des élus n’est pas une survivance d’une époque passée : les réformes de ces dernières années ont eu tendance à desserrer les liens entre concours et statut, renforçant ainsi les prérogatives des édiles dans le recrutement et la gestion des personnels (Bilan, 2012a). Cette combinaison des logiques bureaucratiques et politiques se donne à voir aux deux extrémités de la hiérarchie organisationnelle, tant au sommet qu’à la base des collectivités territoriales (cf. encadré 8).

Encadré 8 - La gestion clientélaire de l’emploi dans les collectivités territoriales

La personnalisation des relations entre élus et agents est particulièrement forte aux sommets des appareils communaux et intercommunaux (Le Saout, Olive, 2007 ; Le Saout, 2008). Pour les postes de DGS, DGA ainsi que pour quelques directeurs de grands services constituant l’état-major des maires ou des présidents d’agglomération, la politisation –qui ne saurait ici être réduite à sa dimension partisane– va de soi. Le caractère d’emploi fonctionnel, qui permet au maire ou au président d’agglomération de révoquer le titulaire d’un de ces postes, l’a naturalisé. Cette politisation fonctionnelle des cadres dirigeants est même perçue comme souhaitable : la production de l’action publique étant devenue une dimension centrale du travail politique des élus urbains (Pinson, Béal, 2009 ; Borraz, John, 2004), ces hauts fonctionnaires territoriaux ne peuvent être considérés comme de simples bureaucrates. Leur loyauté à l’égard de l’élu pour lequel ils travaillent ne se traduit plus, comme dans la bureaucratie wébérienne, par un « devoir de neutralité » mais de façon croissante par un « devoir d’engagement » dans la fabrique des politiques publiques (Le Saout, 2008 ; Dreyfus, 2000).

La politisation des hauts fonctionnaires territoriaux, liée à la personnalisation de leurs rapports avec les élus, fait écho à la situation observée au sommet des administrations centrales de l’État (Eymeri, 2003). Mais cette politisation se déploie bien au-delà des seuls postes de direction dans les collectivités. Dans la fonction publique territoriale, « le rapport au politique est toujours personnalisé, indexé sur ces élus pour lesquels les agents publics travaillent et qui pèsent sur leur carrières » (Bilan 2012b, p.36). C’est aussi le cas pour les emplois d’exécution, dont la gestion (recrutements et promotions) relève d’une combinaison entre pratiques légales-rationnelles et clientélaires. Ces emplois, qui réunissent le gros des troupes des agents des collectivités (trois quart des salariés de la fonction publique territoriale relèvent de la catégorie C, contre moins d’un quart dans la fonction publique d’État), figurent parmi les ressource clientélaires traditionnelles des élus locaux (Briquet, Sawicki, 1998 ; Mattina, 2004). Elles sont particulièrement utiles pour mobiliser des soutiens électoraux dans les classes populaires, pour lesquelles ces postes fonctionnent comme des refuges face aux aléas du privé (Cartier, Le Saout R., 2010). Les recherches récentes ont montré que les recrutements locaux et assistantiels s’étaient nettement réduits au cours des dernières années, en particulier pour les emplois statutaires pour lesquels les possibilités de tels recrutement sont devenues plus marginales et symboliques (Mattina, 2004, 2007). Elles n’ont cependant pas disparu, mais tendent à se redéployer vers d’autres emplois dérogeant au droit commun de la fonction publique (emplois contractuels, contrats aidés, stages), qui peuvent constituer des alternatives au concours pour l’accès à certains emplois titulaires en catégorie C.

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Un responsable lutte contre les discriminations évoque ainsi, en entretien, le poids persistant des élus sur les processus de recrutement :

« On a des fois des positions un peu schizophrènes d’un même élu, qui nous fait une commande sur la non-discrimination et qui en même temps pousse un CV sur le haut de la pile parce que c’est un copain. Et ça c’est une réalité. Alors je ne dis pas que c’est tous les jours, sur tous les postes, mais plus vous montez sur des postes à responsabilités, plus ça se voit. Et c’est assez criant. » (Responsable lutte contre les discriminations)

La combinaison de logiques bureaucratiques indexées dans un espace national et de logiques relationnelles territorialisées qui caractérise la gestion des ressources humaines dans les collectivités territoriales constitue donc un obstacle au déploiement du label. Son obtention passe en effet par la mise en place de procédures qui réduisent plus encore les ressources à disposition des édiles pour répondre sur un mode individualisé aux demandes d’emplois qui leur sont directement adressées par leurs électeurs, ainsi que leurs possibilités de recruter ou de récompenser des cadres dont il est attendu, au-delà des compétences techniques ou managériales, un engagement personnel aux côtés de leur élu.

2.7. La difficile transversalité de la lutte contre les discriminations Même quand ils se sont « convertis » au label diversité, les techniciens chargés de

la lutte contre les discriminations n’ont souvent pas suffisamment de poids dans l’organisation pour contrer le « protectionnisme sectoriel » de ces différents acteurs. À la différence des pionniers de la lutte contre les discriminations, les chargées de missions recrutées au tournant des années 2010 ne sont guère en position, on l’a vu, de fédérer autour d’elles l’ensemble des dispositifs traitant de l’égalité et de surmonter les résistances - ou d’emporter la conviction - des élus et des cadres territoriaux, notamment ceux issus des directions des ressources humaines.

Le cas lyonnais constitue de ce point de vue une réussite citée dans le milieu professionnel, qui ne trouve véritablement son pendant que dans deux autres villes de notre échantillon. Les chargées de mission lutte contre les discriminations les plus récemment nommées nous ont confié leur isolement, leurs difficultés à constituer leurs actions comme transversales. Elles sont cantonnées aux dimensions de la lutte contre les discriminations qui ne sont pas déjà captées par d’autres acteurs, occupent les interstices de l’action publique antidiscriminatoire, et interviennent de fait principalement dans le cadre de la politique de la ville, en se concentrant surtout sur la dimension ethno-raciale.

Cette situation se retrouve par exemple dans une autre capitale régionale où un poste de chargée de mission lutte contre les discriminations a été créé en 2008 au lendemain des élections. Alors qu’une mission chargée de l’égalité entre les femmes et les hommes y existe depuis le début de la mandature précédente, et regroupe en 2014 une dizaine de personnes à temps plein, cette chargée de mission lutte contre les discriminations a été intégrée dans la mission « intégration » du service politique de la ville, localisé hors de la mairie (et donc à distance des autres services, notamment de la DRH). Parallèlement, en 2008, un poste dédié à la lutte contre les discriminations a été créé au sein de la DRH, mais « supprimé à la première occasion », raconte-t-elle en entretien, alors même que cette direction propose dans son programme de formation

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des modules consacrés à la lutte contre les discriminations. Le volet interne de la lutte contre les discriminations n’associe donc pas la responsable lutte contre les discriminations qui, de son côté, doit mettre en place des formations aux discriminations à destination des acteurs du territoire (travailleurs sociaux et acteurs associatifs). La lutte contre les discriminations est ainsi doublement invisibilisée au sein des services de la ville, derrière l’écran de la politique de la ville et celui de l’intégration. Elle est aussi cloisonnée entre un volet « externe » et un volet « interne ». La chargée de mission, recrutée en 2011 – après deux ans de vacance du poste – et épaulée par une deuxième personne depuis 2014, peine à faire reconnaître son rôle transversal par les autres services, notamment par les ressources humaines. Son profil de jeune technicienne, peu connue dans les autres services, ne facilite pas sa reconnaissance comme porteuse d’un dossier à dimension transversale.

Ajoutons que la marginalité de la lutte contre les discriminations dans les services se donne à voir, également, au niveau politique. Il est rare en effet qu’une délégation à la lutte contre les discriminations (ou à l’égalité) soit attribuée à un ou une élu-e de premier plan et, quand c’est le cas, cette question est diluée au milieu d’autres attributions, ou n’est parfois pas même nommée comme telle.

La lutte contre les discriminations peine donc à s’imposer, dans de nombreuses collectivités, comme un domaine d’action transversal. Elle reste un secteur confiné aux marges. Au-delà des résistances « idéologiques » qui lui ont été opposées (par les élus ou les professionnels de la lutte contre les discriminations), la faible diffusion du label diversité dans les collectivités territoriales reflète largement la faiblesse structurelle de ce secteur d’action publique en leur sein. Il s’agit dès lors de comprendre ce qui distingue les rares collectivités qui se sont engagées et ont mené à son terme la procédure de labellisation.

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3. LES VILLES LABELLISEES : VALEUR ET USAGES DU LABEL DIVERSITE

Les freins et blocages pouvant expliquer l’engagement limité des collectivités

territoriales dans le label diversité mis en lumière dans la partie précédente ne sont pas insurmontables. La ville de Lyon a été labellisée en 2010, suivie par Nantes deux ans plus tard, et ces deux villes pionnières devraient être rejointes par d’autres collectivités dans les mois ou années à venir : une dizaine de collectivités (villes, agglomérations et départements) se sont lancées dans des démarches de préparation d’une candidature au label ou ont pour projet de le faire.

À rebours de l’analyse développée précédemment, cette partie cherche à éclairer les conditions et les raisons de l’engagement de ces collectivités dans une démarche de labellisation. Dans cette perspective, on considérera dans un premier temps les caractéristiques des deux collectivités labellisées et de celles qui sont engagées dans un projet de labellisation (3.1.) : ces collectivités présentent-elles des spécificités qui les distingueraient des autres et pourraient expliquer cet engagement ou du moins constituer des facteurs favorables à un tel engagement ? Quels sont les acteurs et les facteurs qui ont déterminé leur décision d’envisager voire de préparer activement une candidature au label diversité ?

Après avoir examiné les spécificités collectivités labellisées ou projetant de l’être, on s’intéressera à la valeur et aux usages du label diversité (3.2.). La faible appétence des collectivités territoriales pour ce label par comparaison avec les entreprises privées, mais aussi par rapport à d’autres distinctions dont les premières sont friandes, amène en effet à s’interroger sur ce qui fait la valeur du label et sur sa valorisation dans l’univers des collectivités. On considérera ensuite les usages qu’elles font de ce label, qui s’avèrent plutôt relever du management que du marketing territorial ou de la communication politique, contrairement à ce qu’on peut observer avec nombre d’autres labels. En prenant appui sur l’analyse du cas de la ville de Nantes, où l’engagement dans le label diversité a été saisi comme une opportunité de conduite du changement par des réformateurs au sein de l’appareil municipal, on montera qu’il s’agit moins d’un instrument de communication que d’un levier de mobilisation dans des démarches de transformation de l’organisation. Dit autrement, l’analyse des usages du label diversité montre que ledit label importe moins que la démarche de labellisation qui y conduit.

3.1. First movers et followers Au-delà des deux villes labellisées, l’enquête a permis d’identifier plusieurs

collectivités candidates au label diversité, ayant pour projet de l’être ou qui ont avancé dans cette direction avant d’y renoncer (cf. tableau 1 en introduction). Les entretiens conduits avec les chargés de mission « lutte contre les discriminations » de ces collectivités visaient à comprendre quels étaient les acteurs ou les facteurs qui avaient pesé dans cet engagement, et à identifier d’éventuelles caractéristiques particulières qui détermineraient ou prédisposeraient une collectivité à se projeter dans le label diversité. Les labels ayant vocation, en distinguant et valorisant des organisations et des pratiques exemplaires, à susciter des comportements d’imitation de façon à diffuser des « bonnes

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pratiques », on traitera successivement du cas des first movers que sont Lyon et Nantes, et celui des followers qui les ont suivi.

Lyon et Nantes : deux villes exemplaires Regrouper comme on le fait Lyon et Nantes dans la même catégorie des first

movers, c'est-à-dire des précurseurs pouvant servir de modèle aux autres collectivités, mérite d’être justifié. On pourrait en effet considérer que cette catégorie devrait se limiter à la première ville labellisée, toutes les suivantes – y compris Nantes – suivant son exemple. De fait, Lyon a joué un rôle moteur dans le transfert et la diffusion vers les collectivités territoriales d’un label initialement conçu par et pour les entreprises privées. Le responsable de la mission égalité de la ville, Alexandre Kosak, s’est personnellement investi dans la promotion du label, présentant l’expérience lyonnaise dans de nombreux colloques et conférences et allant prodiguer ses conseils dans toutes les collectivités qui le sollicitaient

La ville de Nantes a été la première à s’y intéresser Les porteurs de la politique de lutte contre les discriminations de la capitale ligérienne entretiennent des relations anciennes avec leur homologue lyonnais, nouées dans le cadre de l’IRDSU. Interrogés sur la genèse de la candidature nantaise au label diversité, tous mettent en avant le même élément déclencheur : une réunion, à Lyon, à l’automne 2010, au cours de laquelle ont été présentés les enseignements d’une démarche de peer review européenne des politiques municipales d’intégration conduite dans le cadre du projet Inti-Cities53. À cette occasion, Alexandre Kosak annonce aux participants que Lyon a candidaté au label diversité, que la ville obtiendra deux mois plus tard. Invitée à venir présenter la politique nantaise de lutte contre les discriminations lors de cette restitution, la chargée de mission diversité-mixité de la ville de Nantes s’y rend avec le conseiller municipal qui vient de se voir confier la délégation à la mixité et à la diversité dans l'emploi, et qui fait là sa première intervention publique au titre de sa délégation. La grille de cotation utilisée pour organiser la comparaison entre villes européennes donnant à voir le positionnement très favorable de Nantes, qui égale voire dépasse Lyon sur plusieurs entrées, l’élu et la chargée de mission reviennent de cette rencontre avec la conviction que leur ville pourrait elle aussi aisément obtenir le label diversité.

« On a appris sur place qu’ils allaient obtenir le label, on ne savait pas qu’ils avaient candidaté, ils avaient dû avoir peur qu’on les double ! On était un peu dans une position de challenge et de concurrence entre les villes (…) ils nous ont dit : vous êtes la ville la plus dynamique sur ces thématiques, après nous [rires]. Ils nous ont bien aidé dans notre prise de conscience qu’on était mûrs pour avoir le label. » (Responsable lutte contre les discriminations)

Convaincu, du fait de ses expériences professionnelles antérieures, de l’intérêt des démarches d’assurance qualité et de certification, l’élu qui avait fait le déplacement lyonnais défend avec succès l’idée d’une candidature au label auprès de Jean-Marc Ayrault.

Les relations entre les deux villes, mêlant concurrence et coopération, se sont prolongées après l’obtention du label diversité par Lyon. Dans les mois qui ont suivi,

53 Projet d’évaluation comparative de la gouvernance de l’intégration dans les villes d’Europe développé par douze villes du réseau Eurocities : Amaroussion, Barcelone, Belfast, Düsseldorf, Gênes, Helsinki, Lyon, Malmö, Milan, Rotterdam, Tampere, Utrecht. Sur ce point voir (Flamant, 2014).

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alors que le maire de Nantes a annoncé sa volonté d’engager sa ville dans une démarche de labellisation lors de ses vœux aux personnels de janvier 2011, une délégation lyonnaise est accueillie à Nantes à deux reprises, pour aider cette dernière à préparer sa candidature au label.

« L’équipe de Lyon est venue trois jours à Nantes. On a passé un jour et demi sur le handicap, dossier sur lequel on était plus avancés, et un jour et demi d’aide à la préparation de notre candidature au label. [Ensuite] Il y a eu une deuxième invitation, spécialement pour préparer le label. Là vraiment ils ont été très très corrects. Ça nous a vraiment beaucoup aidés à préparer notre candidature (…). On les a fait co-participer à notre candidature » (Responsable lutte contre les discriminations)

La ville de Nantes s’étant appuyée sur l’exemple lyonnais pour construire sa candidature, elle pourrait être considérée comme relevant de la catégorie des followers. Mais ce faisant, on occulterait le caractère bi-directionnel des échanges entre Lyon et Nantes. La coopération entre les acteurs des politiques de lutte contre les discriminations des deux villes n’est en effet pas à sens unique. Elle s’est prolongée depuis l’obtention du label nantais autour de certains des axes du cahier des charges du label diversité. En lien avec les directions des comptes publics de leur institution respective, ils ont ainsi récemment missionné conjointement un cabinet d’études (ISM Corum) pour travailler sur l’égalité de traitement dans l’attribution de marchés publics. Plus encore, considérer Nantes comme un simple follower conduirait à passer à côté du rôle particulier que joue cette ville dans le processus de diffusion en cours : en obtenant le label diversité, à la suite de Lyon, Nantes a désingularisé l’expérience lyonnaise, fournissant à l’ensemble des collectivités la preuve de sa transférabilité.

Considérer conjointement ces deux villes, qui servent aujourd’hui de modèles pour toutes les collectivités qui considèrent le label diversité, permet de dégager quelques traits caractéristiques qui ont déterminé ou du moins favorisé leur position pionnière dans le label : l’expérience de l’exemplarité, la structuration préalable de politiques de lutte contre les discriminations, l’investissement dans le management public, et l’engagement mayoral.

L’expérience de l’exemplarité Sous l’effet combiné de la globalisation et de la néolibéralisation des politiques

urbaines nationales et européennes (Amin, 1994 ; Peck, Tickell, 2002), les enjeux de compétitivité et d’attractivité sont devenus dominants dans les agendas politiques des principales métropoles françaises (Le Galès, 2003 ; Brenner, 2003). Lyon et Nantes ne font pas exception, bien au contraire. Depuis les élections municipales de 1989, la troisième et la sixième villes françaises ont vu se succéder des édiles (Michel Noir, Raymond Barre et Gérard Collomb à Lyon, Jean-Marc Ayrault puis Johanna Rolland à Nantes) résolument porteurs de politiques urbaines de l’offre visant à créer les conditions nécessaires à l’attraction d’investisseurs, d’entreprises, d’événements internationaux, de résidents permanents ou temporaires appartenant aux groupes sociaux privilégiés. Converties aux logiques de l’entrepreneurialisme urbain (Harvey, 1989), les deux villes se sont engagées dans des stratégies proactives d’européanisation (via la participation à divers réseaux de villes) voire d’internationalisation et d’attractivité qui passent notamment par l’investissement dans l’amélioration et la

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valorisation des qualités de l’offre et de la gestion territoriales54. Ces stratégies à l’œuvre depuis vingt-cinq ans ont permis à Lyon et Nantes d’accumuler les attributs matériels et immatériels à la fois distinctifs et valorisants dans la compétition inter-urbaine : bâtiments signés par des « starchitectes » servant de « flagships », nouveaux quartiers et aménagements urbains conçus suivant les modes du moment (ville durable, ville créative, régénération par la culture…), équipements et sièges sociaux, méga-évènements culturels et sportifs, positionnements favorables dans de multiples classements et benchmarks…

S’il est difficile d’établir un classement univoque des villes françaises sur ces différents critères, il est clair que les stratégies développées par Lyon et Nantes ont connu un succès certain en la matière, permettant aux deux villes de bénéficier d’une réputation d’excellence dans de nombreux domaines, jusqu’à s’imposer comme des trendsetting cities (Béal, 2014), dont les « bonnes pratiques » servent de modèles pour de nombreuses autres villes françaises et européennes. Ces villes-modèles sont aussi suivies avec attention par l’État, qui peut s’appuyer sur les expérimentations qui y sont développées pour élaborer de nouvelles normes en matière de politiques urbaines. À titre d’exemple, la ville de Nantes a été la première à inscrire une clause d’insertion dans ses marchés publics de travaux, à l’occasion de la construction de sa première ligne de tramway à la fin des années 1980, qui a depuis été formalisée règlementairement et généralisée à l’échelle nationale. Quant à Lyon, son exemplarité a connu une spectaculaire consécration à l’occasion du récent vote de la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles (27 janvier 2014) : le volet lyonnais de la loi, issu d’un accord entre les présidents du Grand Lyon et du département du Rhône, a été salué par le gouvernement et adopté sans encombre, alors que l’élaboration des volets parisiens et marseillais a été marquée par des blocages et des bricolages qui en réduisent la portée au regard de l’étalon lyonnais (Behar, 2014).

Quel lien peut-on établir entre ces stratégies des deux villes et leur engagement précoce dans le label diversité ?

Tout d’abord, ces stratégies d’internationalisation sont passées, à Lyon comme à Nantes55, par l’investissement précoce de plusieurs réseaux de villes à l’échelon européen et international56, dont certains portant spécifiquement sur les thématiques de l’immigration, de l’intégration, de l’anti-racisme ou de la lutte contre les discriminations (Coalition européenne des villes contre le racisme initiée par l’UNESCO, projets du PIC EQUAL de l’Union Européenne), et par la participation à des projets et des groupes de travail sur ces sujets au sein de réseaux de villes généralistes (Cités et

54 Sur cette évolution générale des politiques urbaines et son application au cas Nantais, Cf. Pinson, 2009, Béal, 2011. Sur le cas lyonnais, cf. Healy, 2007 ; Payre, 2013 ; Galimberti, Lobry, Pinson, Rio, 2014. 55 Pour une analyse approfondie de la stratégie d’internationalisation lyonnaise, et de la manière dont la ville a investi divers réseaux européens à cette fin, cf. Healy, 2007 ; Payre, 2013. Sur le cas nantais, cf. Béal, 2011. 56 Cet investissement a abouti, pour Nantes, à la désignation de Ronan Dantec, sénateur et adjoint au maire, comme porte-parole climat de l'organisation mondiale des villes Cités et Gouvernements Locaux Unis en 2010, puis à l’accueil du Sommet mondial de la ville durable Ecocity en 2013, au cours duquel a été adoptée la « Déclaration de Nantes », feuille de route des gouvernements locaux pour la conférence Paris Climat 2015. A l’échelon européen, l’investissement nantais a lui aussi été couronné de succès, avec l’obtention du titre de capitale verte de l’Europe en 2013 et l’élection de sa maire à la présidence du réseau Eurocities en 2015. Pour une analyse détaillée de la participation nantaise à ces réseaux de villes, cf. Béal, 2011, p.557-560.

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Gouvernements locaux Unis, Eurocities). C’est dans ce cadre qu’elles ont développé des programmes d’échanges avec d’autres villes européennes engagées dans des politiques de lutte contre les discriminations et qu’elles ont développé leurs premières initiatives en la matière. Ainsi l’expérience anti-discriminatoire lyonnaise s’est largement structurée dans le cadre des programmes d’initiative communautaire EQUAL initiés en 2001, alors que la thématique de la lutte contre les discriminations émergeait tout juste sur l’agenda des politiques publiques françaises. Comme l’a montré Anouk Flamand (2014) dans sa thèse sur la construction des politiques municipales d’intégration des étrangers à Lyon, Nantes et Strasbourg, la participation des trois villes à ces réseaux européens a influencé le développement puis l’évolution de leurs politiques locales d’intégration, qui se sont déplacées vers la problématique de la lutte contre les discriminations. Directement lié à leurs stratégies d’internationalisation, le développement précoce de politiques locales de lutte contre les discriminations à Lyon et Nantes a facilité – on y reviendra – leur basculement dans le label diversité.

Ensuite, les stratégies de distinction dans la compétition inter-urbaine se traduisent – à Lyon et Nantes comme ailleurs – dans une recherche effrénée de trophées, prix, labels et de toutes autres formes de reconnaissance de l’exceptionnalité ou de l’exemplarité, mobilisables comme des attributs de qualité du territoire par les services en charge de sa promotion. De fait, Nantes et Lyon peuvent exhiber un nombre de distinctions qui ferait rougir un maréchal soviétique. Nantes a ainsi obtenu le titre de « Capitale verte de l'Europe » pour l’année 2013, et Lyon a été la première ville à être nommée « ville UNESCO dans le domaine des arts numériques » en 2008, dix ans après avoir vu le centre-ville inscrit au patrimoine mondial de l'humanité. À ces prestigieux prix et titres décernés par des institutions internationales s’ajoutent un nombre incalculable de trophées, prix et labels obtenus par les deux villes (cf. encadré 3). Le label diversité ne pouvait donc que susciter l’intérêt de ces villes boulimiques de trophées, d’autant plus qu’il s’agissait d’une distinction rare (aucune ville n’en bénéficiait avant elles), offrant l’image d’une ville ouverte à la diversité dans un pays rétif à la lutte contre la discrimination, et qu’elle bénéficiait d’une double légitimité étatique et privée.

Enfin, les démarches entreprises au fil des ans pour obtenir toutes ces distinctions ont permis à Nantes et Lyon de se constituer un curriculum vitae qui favorise l’obtention de nouveaux prix et labels. Elles ont surtout conduit les deux villes à accumuler une expérience et un savoir-faire en matière d’élaboration de dossiers de candidature, qui réduisent fortement le coût d’entrée dans un nouveau label. Leurs services ont aussi déjà fait l’apprentissage des processus de certification et d’audits. Ayant déjà plusieurs fois été soumis à des exercices d’audits, ceux-ci savent comment se préparer à l’épreuve, comme le suggère en entretien un acteur « audité » par l’AFNOR dans le cadre de la candidature nantaise au label diversité.

« Un audit c’est comme une visite de sécurité. S’ils n’ont rien à se mettre sous la dent, c’est risqué. Ils vont fouiner… on a toujours intérêt à laisser un seau d’eau salle pour qu’ils aient quelque chose ! Un audit ça se prépare. » (Cadre territorial)

La réception des auditeurs de l’AFNOR à Nantes a ainsi fait l’objet d’une préparation rigoureuse, l’équipe projet du label diversité se chargeant de conduire un pré-audit dans toutes les directions incluses dans le périmètre de la candidature au label. Réalisé sur la base du cahier des charges du label, ce pré-audit visait à s’assurer du respect des critères que les auditeurs allaient vérifier, et de ce que les agents qui risquaient d’être interrogés par les auditeurs sachent comment leur répondre, sinon ce

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qu’il fallait leur dire. Le programme de rencontres des auditeurs a lui aussi été soigneusement préparé, l’équipe projet s’assurant notamment qu’ils puissent être reçus pour un entretien par Jean-Marc Ayrault et par son directeur général des services. On imagine bien que les auditeurs missionnés par l’AFNOR ne peuvent y être totalement insensibles57.

« Alors tout ça, cette manière de faire, ça n'a rien d'original. J'avais déjà eu l'occasion longtemps avant à la direction des sports, en recevant un journal qui pouvait sembler un journal terrible parce qu'il n’était pas de gauche, l'Équipe, et à l'époque on était arrivés premiers au classement des villes sportives. On avait tout ouvert au journaliste, qui n'était pas un journaliste mais un malheureux pigiste qui avait été maltraité à Bordeaux, maltraité à Toulouse. Là il a eu un déjeuner avec les élus, on l'a accompagné en bagnole et tout et tout. Pour lui c'était formidable, on était formidable ! Donc [pour le label diversité] il a fallu faire la même chose. Donc on a dit : on ne cache rien, on montre tout, on prépare les choses proprement. Vis à vis de nos collègues qui allaient recevoir les auditeurs on a bien préparé le terrain en leur disant : voilà, surtout, surtout, ce que vous faites, votre quotidien. On ne va pas essayer d'inventer ce que vous faites mal pour le planquer. Si on les mettait de position de défiance c'était mort. Donc il fallait les mettre en position de valoriser les points forts. Ça peut paraitre un peu paradoxal mais souvent dans les services, ils ne savent pas faire : ″qu'est-ce que ça peut foutre que dans les cimetières on ait un carré musulman ? Vous croyez que ça va les intéresser ?″ Mais c'est pas dans tous les cimetières de France, ″Ah bon ? ″… ou bien : ″Oui évidemment on traduit en langue des signes, mais ça... pff on s'en tape″... Non non, ça c'est important… » (Cadre territorial)

La structuration préalable de politiques de lutte contre les discriminations Ce souci d’exemplarité des deux villes se retrouve dans nombre de leurs politiques

publiques, y compris celles correspondant à des thématiques couvertes par le label diversité. Lyon et Nantes ont développé, dès les années 1990, des actions en matière de handicap58, d’intégration des étrangers, d’insertion des immigrés (et de leurs descendants résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville) voire d’égalité femmes-hommes. Ces actions, initiées précocement dans le cadre de programmes européens, de la politique de la ville et d’autres politiques contractuelles menées avec l’État ou de leur propre initiative, ont ensuite servi de base à la construction de politiques de lutte contre les discriminations d’abord dirigées vers l’extérieur (c’est-à-dire vers les acteurs du territoire) avant d’être prolongées vers l’interne (fonctionnement de l’institution municipale). L’opportunité d’obtenir le label diversité ne saurait donc être considérée comme l’élément déclencheur d’une politique d’égalité de traitement dans les deux villes, pas plus que ce label n’en constitue l’aboutissement. Il s’agit plutôt d’un jalon dans un long cheminement, qui a vu des acteurs des deux villes construire cette politique, se doter de connaissances sur les enjeux, en énoncer progressivement les objectifs, les faire partager au sein de l’institution municipale, et mettre en place des instruments et des procédures qui ont

57 Il en a été de même à Lyon où le maire a été auditionné par les auditeurs de l’AFNOR, cette audition résultant d’une initiative du responsable de la Mission égalité, porteur du projet de labellisation, et non en réponse à une demande des auditeurs. 58 La politique en direction des personnes handicapées est un des domaines dans lesquels l’exemplarité nantaise a été reconnue au niveau national et européen. Elle lui a valu d’être sacrée Ville la plus accessible trois années de suite par l’Association des paralysés de France, puis d’être classée au deuxième rang européen sur ce plan par la Commission européenne en 2013 et de recevoir à ce titre un Access city award.

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finalement permis à Lyon et Nantes de répondre aux exigences du cahier des charges dudit label, au prix d’un effort de formalisation des procédures de recrutement, d’élaboration de guides pratiques pour les agents y participant et de programmes de formations, d’élaboration de tableaux de bord et de systèmes de reporting.

Cette antériorité est mise en avant par le porteur lyonnais du label, qui insiste sur l’histoire longue de la construction d’une politique d’égalité de traitement et sur l’acculturation progressive des services et des élus à ses enjeux :

« Je pense que fondamentalement c’est la grosse différence [avec d’autres villes]. Il y avait derrière une maturité quelque part différente pour aborder et pour s’engager en la matière (…) On savait un peu de quoi on parlait et on avait déjà un gros réseau interne pour diffuser cette culture. Donc le niveau globalement de maturité, à la fois de l’administration et des élus, me semble-t-il était très différent de ce qu’il peut y avoir sur les autres collectivités et je pense que c’est une des raisons qui explique que la ville de Lyon, sans préjuger du label en tant que tel, est partie dedans comme étant un outil qui pouvait faire avancer un peu le schmilblick. » (Responsable lutte contre les discriminations)

Il en va de même à Nantes où le directeur général en charge des ressources humaines inscrit le label diversité dans une dynamique longue : « le label n’est pas une fin en soi. Et avant le label, il existait quelque chose, il y avait une démarche. » Cette démarche – dont les principaux jalons sont résumés dans le tableau 2 – s’est amorcée lors du premier mandat de Jean-Marc Ayrault, en 1989, avec la désignation au sein de l’équipe municipale d’un conseiller municipal « à l’intégration ». L’investissement de ce domaine qui ne relevait pas des compétences communales permettait au maire nouvellement élu de marquer symboliquement l’alternance municipale59. Il a cependant fallu attendre le troisième mandat de Jean-Marc Ayrault (2002-2008) pour que se structure une politique municipale d’intégration, qui se limitait jusque-là pour l’essentiel au subventionnement d’associations intervenant dans l’accès au droit des étrangers ou dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. La ville de Nantes s’est alors dotée d’une « mission intégration » en 2002, puis d’un Conseil nantais pour la citoyenneté des étrangers l’année suivante. Elle a enfin formalisé une politique publique d’intégration des populations immigrées, organisée autour d’un document d’orientation et d’un plan d’actions 2004-2008. La « lutte contre les discriminations » figurait explicitement dans ce plan adopté en conseil municipal, mais elle était alors abordée dans sa dimension externe. La dimension interne, renvoyant aux discriminations produites par l’institution municipale, en particulier en direction de ses agents, n’était pas traitée dans ce plan d’actions.

Plusieurs événements survenus en 2005-2006 ont conduit à la mise sur l’agenda des enjeux d’égalité de traitement dans la politique de ressources humaines de la ville. Le premier de ces événements, que les acteurs nantais présentent aujourd’hui comme fondateur, au sens où il aurait servi de « déclic » pour la prise de conscience de traitements inégaux, est un conflit social au sein de la direction des sports. Cette direction qui a recruté de nombreux emplois-jeunes, se saisissant volontairement de ce contrat aidé pour diversifier le profil de ses animateurs afin de le rapprocher de celui de son public, est alors marquée par des tensions et des conflits entre anciens et nouveaux agents, qui ne distinguent pas seulement par leur ancienneté.

59 De la même façon, le premier mandat de Gérard Collomb à Lyon se caractérisera par l’affichage d’une mobilisation de la ville dans la lutte contre le racisme

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« Il y avait eu entrée en masse de jeunes des quartiers dans les actions et les équipements sportifs. Ça n’a pas été sans mal. Il y a eu des réactions très négatives de la part de certains gardiens de gymnase, sur le mode « on laisse les clés à la racaille » et ça dure encore… Clairement, ce qui se joue, c’est une tension entre deux générations de professionnels : des vieux blancs alcoolo d’un côté et des jeunes arabes pères de famille de l’autre » (Cadre territorial)

L’opposition se mue en conflit social en 2005. Les jeunes animateurs issus du dispositif emploi-jeunes protestent alors contre les discriminations dont ils sont victimes, qui se traduit notamment dans les plannings et les tâches à accomplir. Les tensions internes à la direction des sports deviennent visibles par le reste de l’institution, notamment la direction des ressources humaines. Alors même que les revendications sont alors formulées en termes d’inégalités de traitement entre « anciens » et « nouveaux », c’est sous l’angle des discriminations liées aux origines que le problème a été perçu par certains responsables politiques et cadres dirigeants de la ville.

« Ce conflit social mettait en évidence le mal-être d’une catégorie d’animateurs sportifs, ex-emplois jeunes, et en fait apparaissaient en gros deux catégories d’animateurs sportifs, les traditionnels, les plus historiques et puis les ex-emplois jeunes, plus dans une démarche… enfin plus actifs et donc du coup, les historiques avaient les emplois du temps les plus confortables et les nouvelles générations avaient les emplois du temps les plus contraignants. Parce que pour les uns, l’idée c’était au départ, que les choses soient organisées, entre des tranches horaires 9h-17h, alors que les autres, c’était aller à la rencontre des jeunes dans les quartiers, donc quand ils y étaient, donc jusqu’à 20h etc. Bon… et là, visuellement autour de la table, pas besoin là non plus de faire de longues études : les historiques sont très clairement d’origine bretonne, ligérienne etc. et puis les ex-emplois jeunes sont originaires des quartiers donc des populations immigrées etc., et donc un clivage… enfin ce n’est pas les origines qui expliquaient le conflit, c’est bien les différences de traitement on pourrait dire en termes de contenu d’activités mais aussi de sujétions horaires » (Cadre territorial)

Quelques mois plus tard, les quartiers populaires de l’agglomération nantaise s’enflammaient, en même temps que ceux d’une centaine d’autres communes françaises. Les émeutes de novembre 2005 ont joué un rôle important dans le développement des politiques de diversité : c’est en réponse à ces émeutes qu’a été votée la loi pour l'égalité des chances du 31 mars 2006, et que le ministre délégué à la Promotion de l'égalité des chances, Azouz Begag, a lancé avec Laurence Parisot et Claude Bébéar un « Tour de France de la diversité » visant à promouvoir la charte de la diversité. La dynamique nationale a eu son pendant localement. Dans son discours d’ouverture du forum « diversité dans le monde du travail : quels engagements et quels moyens pour lutter contre les discriminations liées à l’origine ? » organisé le 13 février 2006 à la Cité des congrès de Nantes par la ville, le FASILD et la Préfecture de région, Jean-Marc Ayrault établit un lien direct entre émeutes et discriminations :

« La discrimination ne concerne pas uniquement les étrangers ou les personnes d'origine étrangère, déclare-t-il. Elle est d'abord une discrimination sociale, souvent cumulée pour des personnes étrangères ou d'origine étrangère. Dans certains quartiers, les jeunes se révoltent. Une certaine désespérance, liée à la situation sociale s'est installée : angoisse, insatisfaction, découragement peuvent se traduire par la violence, inexcusable, certes, mais qui ne doit pas pour autant nous conduire à fermer les yeux, une fois que la question de l’autorité est réglée (…) La municipalité de Nantes ne veut pas

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attendre d'éventuelles solutions gouvernementales pour agir localement. Elle s'engage dans la durée en matière de lutte contre toutes les formes de discrimination ».

À l’occasion de ce forum conclu par une cérémonie de signature de la charte diversité par des entreprises du territoire en présence d’Azouz Begag, le maire de Nantes – qui était alors aussi président du groupe PS à l’Assemblée nationale – appelle les administrations étatiques et locales à s’engager elles aussi dans des politiques de diversité, affichant sa volonté de faire de la ville de Nantes un employeur exemplaire en la matière. La ville ne peut célébrer les entreprises du cru qui s’engagent dans la charte sans interroger ses propres pratiques en matière de ressources humaines, comme l’explique alors l’adjointe chargée de l’intégration et de la citoyenneté, lors de son intervention centrée sur les discriminations dans l’emploi : « L'entreprise est discriminante parce que la société est discriminante. La responsabilité des pouvoirs publics est double : vis-à-vis de l’ensemble des citoyens, mais aussi en tant qu'employeur parce que la fonction publique doit être exemplaire sur la question de l’emploi ».

Quelques mois plus tard, un poste de chargée de mission Lutte contre les discriminations est créé, directement rattaché au Directeur général chargé du personnel et de l’organisation, dont la titulaire évoque en ces termes les enjeux de la politique émergente de diversité et de mixité dans l’emploi : « Ce que l’on prône ou que l’on veut mettre en œuvre dans les politiques publiques, on le met en œuvre dans notre propre politique de ressources humaines ».

Le rapport établi par la chargée de mission, proposant une démarche en matière de diversité et de mixité dans l’emploi au sein des services municipaux, est rapidement présenté et validé en bureau municipal. Ses propositions se concrétisent au cours de l’année suivante : adoption par la ville d’une « charte de la diversité et de la mixité au travail », mise en place d’une cellule d’écoute interne, installation d’un « conseil consultatif interne de la diversité et de la mixité au travail » regroupant des agents de différents services, des représentants syndicaux et des élus. L’inscription de la lutte contre les discriminations dans les politiques de ressources humaines se poursuit en 2008, dans le cadre du plan managérial « Nantes s’engage » de 2008, la DRH affichant parmi ses objectifs de « faire vivre les valeurs de la république au sein de la collectivité ».

Dès 2006-2007, la ville de Nantes structure donc une politique interne de lutte contre les discriminations, en se dotant d’instruments qui anticipent partiellement les exigences du cahier des charges du label diversité. À Nantes comme à Lyon, la politique de lutte contre les discriminations s’est donc construite progressivement dans la première décennie des années 2000. D’abord dirigée vers l’extérieur, cette politique s’est prolongée par un volet interne visant à assurer l’égalité de traitement au travail. Pour ces villes pionnières, le label diversité n’est donc pas un élément déclencheur mais fournit l’opportunité de faire reconnaître leur rôle pionnier, de formaliser plus encore et de mettre à l’épreuve leurs dispositifs en les soumettant à une épreuve de certification, avec la perspective d’identifier des pistes d’amélioration et de faciliter leur extension.

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Tableau 2 : Chronologie de la lutte contre les discriminations à Nantes

1989 � Election de Jean-Marc Ayrault � Création d’un poste de conseiller municipal à l’intégration

1995 � Réélection de Jean-Marc Ayrault � Le conseiller municipal devient adjoint à l’intégration et à la jeunesse.

2001 � La délégation à l’intégration et à la jeunesse est renommée délégation à l’intégration et à la citoyenneté des étrangers et des immigrés

2002 � Réélection de Jean-Marc Ayrault � Création d’une Mission intégration et recrutement d’un chargé de mission,

chargé principalement de la mise en place d’un Conseil consultatif à l’intégration (mais dont la fiche de poste mentionne l’objectif de lutte contre les discriminations)

2003 � Création du Conseil nantais pour la citoyenneté des étrangers 2004 � Adoption d’un document d’orientation «Politique Publique Intégration des

Populations immigrées » et d’un plan d’actions couvrant la période 2004-2008, organisé autour de trois orientations stratégiques : • Accueil et intégration • Promotion de la citoyenneté des étrangers • Prévention et lutte contre le racisme et les discriminations

2006 � Forum « Diversité dans le monde du travail : quels engagements et quels moyens pour lutter contre les discriminations liées à l’origine ? » (Ville de Nantes, FASILD et préfecture de région). Dans son discours d’ouverture, Jean-Marc Ayrault annonce le lancement d’une politique de lutte contre les discriminations interne aux services de la ville.

� Création d’un poste de chargée de mission « Lutte contre les discriminations» rattaché au Directeur général personnel, organisation et relation avec le public

� Présentation en bureau municipal d’un rapport sur la « mise en œuvre d’une démarche en matière diversité et mixité dans l’emploi au sein des services municipaux ».

� Création d’une cellule d’écoute interne � Étude ACSÉ/INED sur les conditions méthodologiques de l’observation de

l’accès et du déroulement de carrière des générations issues de l’immigration dans la fonction publique

2007 � Adoption d’une « charte de la diversité et de la mixité au travail », dans les services de la ville et du CCAS

� Création d’un « Conseil consultatif interne de la diversité et de la mixité au travail ».

� Adhésion à la Coalition européenne des villes contre le racisme-Unesco 2008 � Réélection de Jean-Marc Ayrault

� Intégration dans le plan RH d’un volet lutte contre les discriminations : « Faire vivre les valeurs de la république au sein de la collectivité »

2009 � Création d’un « conseil consultatif interne diversité et mixité » à Nantes Métropole

2010 � Adoption d’un document d’orientation «Politique publique Égalité Intégration Citoyenneté » et d’un plan d’actions 2010-2014 organisé autour de quatre orientations stratégiques :

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• Accueil, accès aux droits et intégration • Citoyenneté, dialogue interculturel • Prévention et lutte contre les discriminations et le racisme • Ressource et connaissance en vue d’une adaptation de l’offre de service La troisième de ces orientations stratégiques se décline en trois objectifs opérationnels, dont le premier (« Mettre en œuvre une démarche interne de prévention des discriminations ») correspond à la mise en œuvre de la démarche interne DGORH diversité-mixité et son plan d’actions, et les deux suivants à des actions externes (« Prévenir les discriminations dans tous les domaines d'intervention de la ville » ; « Mobiliser le droit pour accompagner les victimes de discrimination »)

� Signature de la charte européenne des villes d’intégration 2011 � Candidature au label diversité et recrutement d’une chargée de mission

projet label diversité. 2012 � Obtention du label diversité

� Diffusion d’un guide de recrutement à destination de tous les managers, établissant les règles et bonnes pratiques à respecter pour lutter contre les discriminations.

2014 � Cérémonie de remise du label diversité (extension de la labellisation à l’ensemble des directions de la ville, et la labellisation de sept directions de Nantes Métropole).

Des grandes collectivités à la pointe du management public La structuration préalable de politiques de lutte contre les discriminations était

une condition nécessaire à la candidature de Lyon et Nantes au label diversité, mais pas suffisante. Si tel avait été le cas, d’autres villes tout aussi engagées dans des politiques d’égalité de traitement auraient elles aussi fait partie des pionnières. Une troisième spécificité mérite donc d’être soulignée, qui prolonge la première (l’expérience de l’exemplarité) et peut expliquer le basculement précoce de Nantes et Lyon dans le label diversité : il s’agit de deux grandes collectivités engagées de longue date dans des démarches managériales visant à améliorer la performance de la gestion publique locale. Sous l’impulsion d’élus et de cadres dirigeants porteurs de logiques de modernisation administrative, les deux villes ont été en pointe dans l’adoption des techniques, des instruments et des formats organisationnels du management public.

Le souci d’innovation et de performance managériale s’inscrit dans la durée à Lyon, territoire marqué par une tradition ancienne d’interaction entre l’institution municipale (puis intercommunale) et les entreprises privées dans la construction des politiques urbaines, qui a favorisé l’hybridation des logiques d’action publiques et privées (Huré, 2012). Après avoir été précurseuse en matière de partenariats public-privés, de mutualisation des services entre ville centre et intercommunalité (Galimberti et al., 2014), ou d’investissement dans la prospective d’action publique (Ouvrard, Rio, 2014), la ville de Lyon est aujourd’hui en pointe dans les chantiers de la « ville intelligente » (Baraud-Serfaty, 2011) et de la modernisation des relations entre administration et usagers par le biais de l’open data (Dubus, Helle, Masson-Vincent, 2010). Dans la capitale du Rhône plus qu’ailleurs, les procédures bureaucratiques traditionnelles du gouvernement local ont été transformées par un fonctionnement en

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mode « projet » et un souci permanent d’innovation dans la gestion publique qui ont guidé de nombreuses réformes de la technostructure et les évolutions de la gouvernance territoriale (Healy, 2007 ; Vanier, 2008 ; Galimberti et al., 2014).

En la matière, Nantes n’est pas en reste. Le troisième mandat municipal de Jean-Marc Ayrault est marqué par le lancement d’un vaste plan managérial intitulé « Nantes s’engage / Agir ensemble » qui a conduit au déploiement dans tous les services de la ville, du CCAS et de l’intercommunalité d’un ensemble d’outils de management visant à développer la cohérence et l’efficience de l’action menée60.

Ce premier plan « Nantes s’engage » lancé en 2002 est approfondi par un second en 2008, avec l’objectif affiché de « mieux répondre aux besoins des Nantais en optimisant l’usage des ressources de la collectivité ». À la différence du premier, qui est centré sur l’affirmation de valeurs et la diffusion de « bonnes pratiques » managériales en direction des personnels d’encadrement, le second sert de cadre à une vaste réforme des modalités de pilotage des politiques municipales. Dans ce cadre, chaque direction et chaque service (dont la Mission intégration, porteuse de la politique de lutte contre les discriminations externe, et la direction des ressources humaines, porteuse de cette politique dans ses déclinaisons internes) doit procéder à un exercice d’explicitation de ses politiques, en les structurant sous la forme de programmes auxquels sont associés plusieurs niveaux d’objectifs assortis d’indicateurs de performance. Les instruments de pilotage ainsi introduits dans les politiques nantaises ne vont pas sans rappeler ceux mis en place au sein des politiques de l’État par le volet performance de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aout 2001 (LOLF). Mais à la différence de la LOLF, cette réforme n’est pas imposée par les services budgétaires aux autres services ; elle a associé les cadres de l’ensemble des services, fortement mobilisés dans cette réforme sous la houlette de la direction générale des services.

Conduite dans une période de montée en puissance rapide de l’institution intercommunale et de redistribution des tâches entre les services de celle-ci et ceux de la ville centre, cette démarche managériale a contribué à faire de Nantes un laboratoire du renouvellement des politiques urbaines, dans des domaines aussi variés que celui de l’habitat (Cordier, Meunier, 2009 ; Benchendick et al., 2011), de l’aménagement (Epstein, Kirszbaum, 2011 ; Devisme, 2009), du renouvellement urbain par la culture (Nicolas, 2014), du développement durable (Béal, 2011) ou de la collecte des déchets (Le Saout, 2005). Elle lui a ainsi permis de s’imposer comme une ville modèle en matière d’évaluation (Baron, Matyjasik, 2012) et de territorialisation des politiques publiques (Lefeuvre, 2012), et plus largement dans un domaine qui avait longtemps constitué son point faible : la construction d’un pouvoir d’agglomération, transcendant l’opposition historique entre ville centre et communes périphérique (Epstein, Kirszbaum, 2011 ; Benchendick et al., 2011). Cette démarche managériale a d’ailleurs valu à Nantes l’obtention d’une nouvelle série de distinctions, du prix « Territoriaux - La Gazette des communes– GMF » attribué à la ville en 2006 pour cette démarche innovante aux prix

60 Ce plan s’organise autour de cinq « valeurs managériales » (Solidarité, équité, respect, engagement, exemplarité) et de six axes : mobiliser les équipes en partageant les informations et faisant participer chacun aux projets de la collectivité ; partager le sens par l’explication des décisions et l’écoute des autres ; coopérer avec les partenaires internes et externes (associations, institutions…) ; favoriser le développement de chacun dans le respect de la diversité ; innover, être créatif, force de propositions ; piloter dans un environnement complexe, dans une logique de performance. Ces six axes sont ensuite déclinés dans une série d’engagements et de répertoires de bonnes pratiques.

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obtenus par le Pôle politiques publiques et Prospective de la ville pour ses initiatives en matière d’évaluation (prix Territoria catégorie gouvernance en 2011 et prix de l’innovation financière décerné par l’Association finances gestion évaluation des collectivités territoriales en 2012).

Parce qu’elles faisaient partie des collectivités en pointe dans le domaine de la lutte contre les discriminations et du management public, les villes de Lyon et Nantes fournissaient un terreau favorable à leur hybridation. Pour filer la métaphore agricole, les administrations des deux villes était suffisamment mures pour tomber dans le label diversité, sous l’impulsion d’entrepreneurs d’action publique convaincus de la nécessité de traduire l’objectif d’égalité de traitement dans un ensemble de procédures ressources humaines formalisées et certifiées par un label appréhendé comme un dispositif d’assurance qualité.

« Il y a quand même un préalable, comme je dis, on ne peut pas décider en partant de zéro d’aller vers le label, c’est un chemin de plusieurs années. Donc déjà, y a-t-il des préalables en terme de démarche, qu’on appelle comme on veut de lutte contre les discriminations, d’égalité, de mixité, diversité. Y a-t-il des démarches déjà ? Je ne sais pas. Le label ne peut être qu’une cerise sur le gâteau. Si rien ne se passe et si la commande, c’est « il faut le label », d’abord cela ne peut pas être le label en deux ans, si on part de zéro, ce n’est pas possible… c’est six ans de travail quoi. Moi, la question préalable que je poserai c’est : y a-t-il des démarches, peu importe le label, y a-t-il des choses ? Qu’est-ce qu’il y a dans la politique RH ? D’abord, je pense que l’on est atypique quand même, je vais m’envoyer quelques fleurs, mais je pense quand même qu’en matière RH, on est très en pointe, que très peu de collectivités ont des politiques de ressources humaines formalisées, donc cela veut dire que très peu ont des finalités, à part maitriser la masse salariale ou la réduire, éviter les conflits, sinon il y a peu d’objectifs » (Cadre territorial)

« Quand je suis arrivé, tous les outils étaient déjà en place : une charte de la diversité, une chargée de mission, un conseil consultatif, une commission de sensibilisation des agents. J’étais très favorablement séduit de voir toute la politique qui était en place en matière de diversité et de lutte contre les discriminations. La question que je me suis posée, c’est : comment valoriser tout ce travail (…) Il m’a paru que le label diversité était une bonne réponse. Dans mon parcours, j’ai eu l’opportunité de suivre une formation de responsable assurance qualité. Je savais donc quelle pouvait être la plus-value apportée par une démarche de certification. Pour moi, l’intérêt du label, c’était d’engager une démarche d’assurance qualité. J’ai donc suggéré au maire de s’engager dans la labellisation, pour cette assurance qualité (…) Avec l’assurance qualité, il faut écrire ce qu’on va faire, faire ce qu’on a écrit, et communiquer sur ce qu’on a fait. Cela peut sembler technique mais en fait c’est avant tout une démarche politique. Parce que la transparence, c’est une manière d’apporter de la crédibilité à ce qu’on fait et à ce qu’on dit » (élu).

L’engagement mayoral Le dernier facteur qui a contribué à faire de Lyon et Nantes les collectivités

pionnières du label diversité est celui dont l’importance est la plus souvent mise en avant lors des entretiens : l’engagement du maire. La lutte contre les discriminations est un domaine d’action publique émergent, porté par des institutions nationales faibles et des acteurs relativement marginaux dans les collectivités, disposant d’une légitimité limitée face à d’autres acteurs et segments administratifs dont ils interpellent et mettent donc en cause les pratiques. Portée par un maire à l’autorité incontestée, la décision de déposer une candidature au label diversité s’impose à tous les élus et les services. Alors

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que le déploiement d’une politique de lutte contre les discriminations se heurtait à des blocages et des résistances diverses, la mise en conformité des procédures et de l’instrumentation administrative avec les exigences du label diversité devient alors une priorité qui s’impose à tous. La décision mayorale et son annonce publique font taire les oppositions explicites ou larvées d’élus ou de cadres des ressources humaines, qui ont dû reconnaître la possible existence de mécanismes discriminatoires dans l’administration, malgré les protections formelles apportées par les règles égalitaires de la fonction publique. Cette décision fournit un sens politique à la candidature à un label méconnu et/ou critiqué, conditionnant ainsi l’engagement collectif des services et la mobilisation des moyens nécessaire à l’avancée vers le label.

« La RH n’est pas une finalité, ça n’est qu’un moyen. Donc la labellisation, si on la rétrécit à la RH comme finalité, après elle n’apporte rien. Si tu veux, on a réussi à politiser quelque part la question du label et c’est comme ca qu’en gros il y a eu une commande politique du maire de Lyon pour engager l’administration dans le label et donc l’administration a suivi, on est rentré dans le processus de labellisation (…) Un des points de réussite, c’est bien sûr d’avoir une mobilisation au plus haut niveau et bien sûr au niveau du maire c'est-à-dire une commande verticale, assumée, modélisée, pleine de sens, argumentée, etc. » (Responsable lutte contre les discriminations)

« L’annonce de la candidature par Ayrault, ça a été le déclencheur, le sésame. Tous ceux qui ricanaient ont dit oulah, mince, c'est l'expression d'une vraie volonté politique. Autrement le reste a toujours été considéré comme accessoire si ce n'était pas "ah oui mais ca vient directement du maire". » (Cadre territorial)

À Nantes plus encore qu’à Lyon, les avancées successives de la politique de lutte contre les discriminations sont systématiquement mises au crédit du maire par les acteurs interrogés. Ces discours renseignent probablement tout autant sur le fonctionnement présidentiel des institutions municipales qui conduit à la personnalisation de décisions collectives et sur le degré de centralisation du pouvoir dans ce que certains nomment le « système Ayrault », que sur la sensibilité du leader nantais aux enjeux d’égalité et son souci d’exemplarité pour la municipalité qu’il dirigeait. Il n’en reste pas moins que le déploiement de la politique « diversité – mixité » au sein des services de la ville de Nantes a été jalonnée par des annonces de Jean-Marc Ayrault auxquels tous les acteurs se réfèrent. C’est lui qui a inscrit cet enjeu sur l’agenda municipal dans son discours au forum « Diversité dans le monde du travail » de février 2006, avant d’en fixer les enjeux et les objectifs l’année suivante dans un discours remarqué lors de la séance inaugurale du Conseil consultatif interne de la diversité et de la mixité au travail. C’est encore lui qui a décidé d’engager Nantes dans une candidature au label diversité, cette décision prenant d’autant plus de force qu’elle a été annoncée lors des vœux aux personnels de janvier 2011, c'est-à-dire lors d’une cérémonie au cours de laquelle tous les personnels entendent le maire définir ses priorités pour l’année à venir. Quatre ans plus tard, les raisons qui ont conduit le maire à cette annonce surprise, qui n’avait fait l’objet d’aucun travail préparatoire avec les services concernés en amont, demeurent mystérieuses pour nombre d’entre eux.

« En revenant de Lyon, l’élu en a parlé à Jean-Marc Ayrault, qui a mis ça dans sa déclaration de politique générale. Il a annoncé qu’on allait candidater au label. Ce n’était pas du tout prévu !» (Responsable lutte contre les discriminations).

« En fin d’année, ma DGA fait un tour de… nous demande quels sont les sujets qu’on aimerait voir évoqués par le maire lors des vœux. J’ai parlé du label… alors je pense que le conseiller délégué et moi-même on a dû dire la même chose, on a soufflé à l’oreille de

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nos DGA respectifs de faire que le label diversité soit un axe de travail de la ville. Et lors des vœux du maire, lors des vœux du maire, Jean-Marc Ayrault a annoncé qu’il désirait qu’il y ait une déclaration d’intention comme quoi nous postulons au label diversité. Il a fixé le mois de mars, une date à laquelle personne n’était prêt » (Responsable lutte contre les discriminations)

« C’est le contact avec des entreprises, je pense. Est-ce que c’est un peu la rivalité avec Lyon et, je ne sais pas, je ne sais pas en fait (…) Le fait de candidater au label a été une décision personnelle de sa part. Je n’en avais pas l’idée, je ne m’étais même pas intéressé à la question et donc un jour, il nous a dit, voilà je décide que nous candidaterons au label. » (Cadre territorial)

Le caractère déterminant de l’engagement du maire est confirmé, a contrario, par la situation d’autres villes dont le projet de candidature au label diversité, engagée en fin de mandat municipal, a été remis en cause par la défaite du maire socialiste sortant et son remplacement en 2014 par un élu de droite. L’enquête réalisée ne permet pas d’expliquer avec assurance les raisons qui ont conduit Gérard Collomb et Jean-Marc Ayrault à prendre cette décision qui a fait de Lyon et de Nantes les villes pionnières du label diversité. On peut tout au plus souligner qu’ils incarnent une gauche métropolitaine proche des entreprises, qui ne pouvaient qu’être sensibles au référentiel de la diversité porté par certains segments du patronat français et du milieu économique local. Pour ces grands élus incarnant leur ville, dont la stature nationale s’est appuyée sur les succès de l’action publique locale, l’obtention du label diversité répond aussi à un souci d’exemplarité tant vis-à-vis des acteurs de leur territoire qu’à l’échelle nationale.

« Jean Marc Ayrault avait été très sensible à la signature de la charte de la diversité de Claude Bébéar. Vous savez il y avait une adhésion très forte des dirigeants, dans l’Ouest. On a une tradition chrétienne humaniste, nous dans l’Ouest. Ce qui fait d’ailleurs que le FN ne fait pas de scores très élevés… En tout état de cause Jean Marc Ayrault souhaitait que la ville de Nantes, 2ème employeur du département après le Centre hospitalier, Nantes métropole n’existait pas, donc nous on était le 2ème employeur… Jean Marc Ayrault voulait qu’on se montre exemplaires. » (Responsable lutte contre les discriminations)

« C’est quelque chose qui a été validé, qui est validé politiquement, qui constitue le cœur de la politique lyonnaise en la matière, de se dire qu’on ne pouvait pas s’engager en la matière si on ne s’engageait pas soi-même…il y avait un peu un aspect – le principe d’exemplarité–, qui est très, très mis en avant. C’est un des arguments que j’ai utilisés en fait assez tôt pour dire qu’on ne pouvait pas demander à de partenaires territoriaux, locaux etc. de s’engager en la matière si nous-mêmes on ne visait pas la même fin. Donc le label diversité est un peu arrivé là-dessus. » (Responsable lutte contre les discriminations)

Des first movers aux followers Considérons désormais les villes, agglomérations et départements qui, à la suite de

Lyon et Nantes, se sont engagés dans l’élaboration d’une candidature au label diversité ou en ont étudié l’éventualité (cf. tableau 1).

L’intérêt de ces followers pour le label diversité procède-t-il des mêmes facteurs que celui des first movers ? Pour répondre à cette question, on analysera successivement le rapport de ces collectivités à l’exemplarité, leur historique en matière de politiques de

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lutte contre les discriminations, l’emprise du management public et l’engagement mayoral.

Prendre exemple sur les villes modèles Dans la liste des followers, on trouve des métropoles qui affichent des ambitions

comparables à celles de Lyon et Nantes en matière d’ouverture et d’attractivité internationale, qui ont investi comme ces deux dernières de multiples réseaux de villes à l’échelle continentale voire au-delà, et sont tout aussi actives pour faire reconnaître leur excellence et leur exemplarité dans de multiples domaines. Il suffit d’aller visiter les sites internet des villes de Paris, Strasbourg ou Grenoble pour s’en convaincre : le fait qu’aucune n’ait encore déposé sa candidature au label diversité ne peut s’expliquer par une moindre appétence pour les labels et autres distinctions. Si les élites politiques et administratives de ces villes sont tout aussi soucieuses que celles de Lyon et Nantes de voir leur exemplarité reconnue, l’attrait du label diversité apparaît désormais réduite sur ce plan : Lyon ayant été labellisée en décembre 2010 et Nantes en septembre 2012, les collectivités locales qui recevront le label diversité en 2015 ou en 2016 auront plus de mal à le présenter comme une preuve de leur caractère précurseur et exemplaire.

La reconnaissance de leur engagement précurseur et exemplaire est donc devenue un enjeu secondaire pour les followers qui envisagent d’obtenir le label diversité et peuvent, à cette fin, s’appuyer sur l’expérience des first movers. La question de l’exemplarité ne disparaît pas, mais elle change d’échelle et de nature. Alors que pour Lyon et Nantes le label diversité pouvait certifier l’exemplarité municipale à la double échelle locale (vis-à-vis des acteurs du territoire) et supra-locale (vis-à-vis d’autres villes), cette certification ne vaut désormais plus qu’à l’échelle locale. Et surtout l’engagement dans le label diversité procède plus, pour ces followers, de logiques d’imitation plus que d’innovation : il s’agit moins d’être exemplaire que de prendre exemple sur les first movers pour se hisser à leur niveau.

Ces processus d’imitation, inhérents au gouvernement par les labels (Bergeron et al., 2014), sont coproduits avec les villes déjà labellisées qui participent activement à la promotion du label et fournissent des conseils voire une assistance à toutes les villes qui les sollicitent sur le sujet. Ces échanges sont facilités par l’existence du réseau des professionnels de la lutte contre les discriminations de l’IRDSU (cf. 2.4), qui facilite la circulation de l’information, la construction de relations d’interconnaissance et de confiance entre les acteurs61. Tous les membres de ce réseau, qui se rencontrent au moins une fois par an et interagissent régulièrement par le biais d’une liste de diffusion électronique, connaissent personnellement Alexandre Kosak, dont l’investissement dans la diffusion du label diversité a déjà été souligné. C’est lui que sollicitent en premier lieu les villes, avant même l’AFNOR, pour obtenir des informations et des conseils sur le label. De la même façon qu’il était venu à deux reprises à Nantes avec plusieurs membres de son équipe, pour aider ses homologues nantais à préparer leur candidature, ce promoteur inlassable du label diversitéa ainsi répondu aux sollicitations du conseil général de Seine-Saint-Denis, où la présentation de l’expérience lyonnaise a permis de sensibiliser les services aux enjeux et aux exigences de la labellisation.

61 Depuis les travaux fondateurs de sociologie de la diffusion (Walker, 1969), l’importance des réseaux professionnels dans la mise en circulation des innovations dans le secteur public a été soulignée par de nombreux travaux sur le policy transfer (Meyer, Rowan, 1991), l’européanisation (Payre et Spahic, 2012) ou sur la globalisation et les policy mobilities (McCann, 2011)

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« Donc je vois assez vite que Lyon est une ville qui a été manifestement pionnière, enfin qui a développé une action importante, qui a créé un service, ce qui est quand même assez rare, avec sept personnes, donc il y a un effort considérable de la ville. Après, je fais le lien assez vite avec Najat Vallaud-Belkacem et cætera, donc je vois toutes les logiques qu'il y a derrière ça, mais enfin je prends l'initiative effectivement, je contacte la ville de Lyon, je contacte Alexandre Kosak et il m'a accueilli. On est au mois de janvier 2013 à ce moment-là, il m'accueille une journée pour me présenter les actions de la ville de Lyon sur la lutte contre les discriminations, me parle abondamment du label diversité pour une raison que je ne sais pas encore et que je découvre après, c'est qu'en fait, il en est pratiquement l'un des auteurs, donc c'est aussi pour ça qu'il en parle très bien. Par la suite, j'ai invité Alexandre à venir ici, lorsqu'on s'est trouvés au début de la phase de lancement de la candidature du département au label diversité, il est venu nous voir au mois de novembre ou décembre, je ne sais plus, il a passé aussi une journée ici, donc à rencontrer différents services. » (Cadre territorial)

La dernière rencontre à laquelle fait référence l’extrait d’entretien précédent a aussi permis de lever les oppositions qui s’étaient manifestées dans certaines directions du conseil général où les premières présentations du label diversité avaient pu être perçues comme une mise en accusation des services.

« Donc là, levée de boucliers totale, les participants se fâchent réellement : ″Si vous voulez lutter contre les discriminations, il faut aller dans les rues, il faut aller sur le terrain, c'est là qu'il faut agir, c'est contre les discriminations que subissent les gens, pas commencer nous à nous dire attention, vous êtes peut-être discriminants″ (…) Ça a été assez violent et donc j'avais invité Alexandre Kosak à les rencontrer le matin pour essayer d'apaiser un petit peu, parce que je sais qu'il a une plus grande expérience que moi et ça s'est plutôt très bien passé, d'ailleurs. Depuis, ça n'est plus mal vécu » (Cadre territorial)

Le first mover apparaît ici comme l’ambassadeur du label, qui vient en faire la promotion dans un territoire qui n’est pas le sien. Au-delà, le first mover offre un modèle aux followers, qui disposent ainsi tout à la fois d’un étalon à l’aune duquel elles peuvent s’auto-évaluer et d’un répertoire de bonnes pratiques pour se mettre à niveau. Il leur apporte enfin son expérience du processus de labellisation. Ayant passé avec succès l’épreuve, il en connaît les exigences et peut donc aider les villes candidates à identifier les ressources à mobiliser, les diagnostics à réaliser, les structures et les instruments à mettre en place pour mettre leur candidature sur le chemin du succès.

« J’apprends que le DGA RH a émis l’idée que [la ville X] candidate au label et il me demande de travailler là-dessus (…). Du coup je fais tout un travail, comme dire, une sorte d’étude de faisabilité donc c’est à ce moment là que je prends contact avec Lyon et avec Nantes. Je fais toute cette étude de faisabilité et puis vers le mois d’octobre-novembre je fais une note en disant : voilà, c’est effectivement un objectif intéressant pour la ville mais ça demande des moyens qu’actuellement on n’a pas donc de deux choses l’une, soit on créé un poste qui se consacre à 100% à ce projet, soit on réoriente complètement mes missions et on abandonne tout ce que je faisais par ailleurs, en gros je me mets à 100% là-dessus » (Responsable lutte contre les discriminations)

Comme l’indique l’extrait d’entretien précédent, Nantes assure des fonctions similaires d’ambassadeur, de modèle et d’entraineur. Mais son rôle en la matière apparaît plus limité que celui de Lyon, qui dispose avec Alexandre Kosak d’un représentant unique, inscrits dans de tous les réseaux de la lutte contre les discriminations. Il en va différemment à Nantes où les acteurs historiques de la politique

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de lutte contre les discriminations, qui représentent la ville dans les réseaux de l’IRDSU, ont vu le volet interne de cette politique s’autonomiser au sein des RH à la faveur du label diversité. De ce fait, le rôle modèle de Nantes se déploie plutôt en direction des réseaux professionnels du management public et de la gestion des ressources humaines.

« Enormément d’entreprises cumulent le label égalité et le label diversité, et nous aussi on se pose la question d’un cumul. J’ai eu des échanges récemment avec mes homologues à Nantes Métropole et à la ville. J’ai été assez épatée par l’ensemble de la démarche diversité de Nantes. C’est très global et super bien formalisé. Du coup je me dis qu’on pourrait utiliser le label diversité pour asseoir notre stratégie d’égalité (…) Le cadre juridique évolue. Il y a une nouvelle constellation de textes sur le harcèlement au travail, sur la qualité vie au travail, sur les risques psycho-sociaux etc. Et on a du mal à articuler tout ca ; on a plein d’injonctions règlementaires et on ne sait pas trop comment articuler tous ces éléments. À Nantes, eux ils savent. La cellule écoute, c’est une manière de traiter tout cela, de faire remonter et d’analyser ces problèmes dans leurs différentes dimensions. Nous, on ne s’est pas doté d’outils permettant mesurer injures racistes, sexistes, de capter ce qui se passe sur ce terrain. » (Cadre territorial)

Notons pour finir l’arrivée probable d’un troisième modèle, avec la candidature du Conseil Général de Seine-Saint-Denis au label diversité. Si cette candidature aboutit, ce qui est probable au regard de son portage politique et des ressources qu’elle mobilise, le « Neuf Trois » emblématique de la diversité sera le premier département labellisé, et pourra ainsi servir de modèle pour ses homologues. Les porteurs dyonisiens de la candidature n’ont d’ailleurs pas attendu la consécration du label diversité pour en faire la promotion en direction des autres départements.

« On a aussi eu des échanges avec Nantes. Pas moi personnellement, mais la responsable du groupe de travail sur la communication s'est rapprochée de la ville de Nantes, je crois qu'elle y est allée pour les rencontrer. Donc moi, à titre personnel, je n'ai pas eu d'échanges avec Nantes. En revanche, j'ai eu des échanges avec d'autres collectivités, mais en sens inverse. C'est-à-dire que c'est les collectivités qui m'ont contacté. Il y a le département... je ne veux pas dire de bêtises, c'est pas l'Ardèche, le Loir et Cher peut-être, je ne sais plus lequel. Un Conseil Général, notamment, m'a contacté pour... voilà, ils s'intéressaient à ce qu'on avait fait, ils voulaient faire la même chose et donc, j'ai répondu à leurs questions.(…) le département du Nord m'a invité à venir parler de notre candidature au label diversité, dans le cadre d'une journée qui était consacrée à la signature de la Charte européenne pour l'égalité femme/homme dans la vie locale, donc signée par le département du Nord, il y a deux mois à peu près. Ils avaient organisé une petite table ronde et ils avaient souhaité nous inviter pour parler de nos propres démarches en Seine Saint-Denis et où j'ai abondamment parlé du label diversité, bien sûr, dont j'essaye de faire la promotion auprès de toutes les collectivités que je suis amené à rencontrer » (Cadre territorial).

Entre reconnaissance et structuration d’une politique de lutte contre les discriminations Les villes de Lyon et Nantes se sont engagées précocement dans la mise en place de

politiques de lutte contre les discriminations, d’abord dirigées vers leur territoire avant d’être étendues vers l’institution municipale. C’est sur cette base qu’elles ont pu construire rapidement leur candidature au label diversité et l’obtenir. La structuration préalable de politiques de lutte contre les discriminations, qui prédisposait ces deux

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villes à être parmi les premières collectivités labellisées, conditionne-t-elle l’engagement des collectivités qui ont cherché à les suivre sur la voie de la labellisation ?

Notons pour commencer que l’investissement précoce d’une ville dans la lutte contre les discriminations pouvait être une condition nécessaire pour les first movers, mais qu’il ne s’agissait pas d’une condition suffisante. Le cas de la ville de Villeurbanne, dont l’investissement dans la lutte contre les discriminations est aussi ancien et global (à la fois externe et interne) que celui de Lyon, en fournit l’illustration : alors que cette commune de l’agglomération lyonnaise aurait pu aisément répondre aux exigences du cahier des charges de l’AFNOR, la candidature au label diversité n’y a jamais été envisagée.

S’agissant des followers, les enquêtes donnent à voir des situations très contrastées, allant de villes qui n’envisagent le label qu’après plusieurs années de construction de leur politique de lutte contre les discriminations à un département qui s’est saisi de ce label comme d’un levier pour structurer ex nihilo une politique en la matière.

Dans la première catégorie, où la situation des followers se rapproche de celle des first movers, on peut distinguer d’un côté les villes qui – à l’image d’Amiens ou d’Aubervilliers - envisagent le label diversité comme une forme de reconnaissance du travail mené au cours des années précédentes62, de l’autre celles où – comme à Grenoble – les porteurs d’une politique lutte contre les discriminations en voie d’essoufflement voient dans la candidature au label une opportunité pour lever les freins auxquels ils se heurtent.

À Amiens comme à Aubervilliers, c’est à la suite des élections municipales de 2008 et d’une alternance politique que s’est mise en place une politique de lutte contre les discriminations. Dans les deux villes, le maire socialiste nouvellement élu en a fait une des priorités de son mandat. La montée en puissance rapide de cette politique, aboutissant à Amiens à la structuration d’une mission égalité dont les domaines d’intervention, l’approche et les ressources (un équipement dédié, une « maison de l’égalité », et 5 agents) sont comparables à ceux de Lyon. Bien que fortement portée politiquement, la lutte contre les discriminations n’a pu bénéficier de moyens comparables à Aubervilliers. La commune de banlieue a néanmoins construit un plan local de prévention de prévention et de lutte contre les discriminations 2011-2014 comprenant un volet externe et un volet interne de prévention des discriminations dans le fonctionnement de la collectivité. Il y était précisé que « l’évaluation de la démarche prendra la forme d’une candidature au label diversité ». L’engagement d’une démarche de labellisation n’avait en revanche pas été prévu à Amiens. C’est à l’approche de la fin

62 C’est aussi sous cet angle que la candidature au label diversité semble aussi avoir été envisagée par Anne Hidalgo après son élection à la mairie de Paris en 2014. La lettre de mission adressée à son adjointe chargée de l’Egalité entre les femmes et les hommes, de la lutte contre les discriminations, et des droits de l'Homme, mentionnant l’obtention du label diversité comme un des résultats de la mise en place un plan de lutte contre les discriminations: « D’ici la mi-mandat, vous coordonnerez la mise place d’un plan fédérateur de lutte contre les discriminations qui se déclinera, comme pour l'égalité femmes/hommes, en grandes orientations, objectifs et actions, autour de la citoyenneté, en y associant l’ensemble des Parisiens et des forces vives du territoire, dans une démarche participative. Il devra créer les conditions permettant de tenir les engagements que nous avons pris devant les Parisiens. Je pense notamment à la mise en œuvre d’une charte de la diversité avec les 252 000 entreprises de la Ville de Paris, à l’obtention du « label diversité » (AFNOR), ou au lancement d’une réflexion sur les procédures de recrutement et de gestion de carrière au sein de notre administration. »

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du mandat municipal qu’elle a été décidée, l’obtention du label devant marquer la reconnaissance du travail réalisé63.

« On s’est engagé dans une démarche de labellisation diversité, mais on a commencé plus tard que ce qu’on avait proposé. À trois ou six mois près, on aurait pu déposer le dossier avant l’élection. Finalement aujourd’hui on a un peu levé le pied : il n’y a plus urgence (…) La question en réalité c’est pourquoi on n’y est pas allé avant. L’idée c’était d’abord d’anticiper les critiques, notamment sur le fait qu’on aurait été dans la tchatche avec la signature de plein de chartes et de labels plutôt que sur le concret. Il me semblait compliqués politiquement de dire : on prend un engagement et on rend compte ensuite. L’élue, comme moi, pensait qu’il fallait d’abord développer des actions et signer une charte ensuite. C’était notre stratégie » (Responsable lutte contre les discriminations)

Bien que Grenoble fasse partie des premières collectivités à avoir développé une politique publique de lutte contre les discriminations, en créant une délégation politique et une mission dédiées dès le début des années 2000, la candidature au label diversité n’est décidée qu’en 2012. Les responsables politiques et administratifs grenoblois suivant avec attention les initiatives lyonnaises, la candidature au label diversité a été évoquée dès 2010, mais le plan de lutte contre les discriminations, lancé cette même année, n’y fait pas référence. La candidature au label apparaît finalement comme une opportunité pour relancer une politique dont le déploiement dans la collectivité avait été freiné par des luttes politiques et administratives.

Contrairement aux trois villes précitées et à la plupart des celles qui envisagent une labellisation, le Conseil général de Seine-Saint-Denis n’avait pas de politique de lutte contre les discriminations structurée lorsque la candidature au label diversité a été décidée. Celle-ci se limitait au financement d’associations de lutte contre le racisme, l’homophobie ou pour les droits des femmes.

« En Seine Saint-Denis, comme dans d'autres collectivités, cette problématique de la lutte contre les discriminations est relativement récente, elle date, comme vous le savez, pour les communes c'est plutôt le début des années 2000, vers la fin des années 1990, mais pour les départements c'est un sujet qui est arrivé vraiment très très tardivement dans les préoccupations des élus puisque il n'y a pas, à ma connaissance, de plan de lutte contre les discriminations au niveau départemental avant les années 2005, 2006, quelque chose comme ça » (Responsable lutte contre les discriminations)

Élu président du Conseil Général en 2012 à la suite de l’accession de son prédécesseur à la présidence de l'Assemblée nationale, Stéphane Troussel s’engage dans son discours d’investiture à faire de la lutte contre les discriminations un axe majeur de sa mandature. Un an plus tard, le Conseil général vote à l’unanimité des « Engagements du département pour l’égalité et contre les discriminations », dans lesquels les élus affirment avec force les responsabilités du département :

« Compte tenu de la nature des missions qu’il assume, de sa responsabilité en matière de solidarité, d’action éducative et d’insertion, le Département apparaît comme un échelon pertinent pour agir pour l’égalité et lutter contre les discriminations.

Dans la mesure où toutes les politiques publiques de droit commun d’un Département concourent à la réduction des inégalités, il s’agit de mettre en valeur des

63 Les entretiens conduits dans les deux communes l’ont été peu de temps avant les élections municipales de 2014, qui ont conduit à une nouvelle alternance municipale.

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engagements politiques dans le cadre de l’exercice de nos missions et de développer de nouvelles actions volontaires, particulièrement dans les domaines de l’emploi.

Ces engagements pour l’égalité et contre les discriminations impliquent en outre que le Département s’efforce de tendre lui-même à l’exemplarité, qu’il s’engage à lutter contre les discriminations à travers ses propres pratiques et mette en œuvre des mesures concrètes. »

L’engagement d’une démarche de labellisation diversité figure dans ces « Engagements du département » : Le label diversité est l’un des quatre instruments transversaux de ce plan qui vise à faire de la Seine-Saint-Denis un département modèle en matière de lutte contre les discriminations : « L’obtention de ce label légitimera et crédibilisera les engagements du conseil général en faveur de l’égalité et de la lutte contre les discriminations. La Seine-Saint-Denis serait la première collectivités d’échelon départemental à s’engager dans cette démarche ». Ici la candidature au label diversité est donc utilisée comme un levier pour structurer à grande vitesse une politique exemplaire de lutte contre les discriminations, et non le débouché ou l’aboutissement d’une politique menée par le passé.

Un levier de modernisation administrative Les deux premières collectivités labellisées sont des grandes villes en pointe dans

le déploiement des techniques, des instruments et des formats organisationnels du management public. À Lyon comme à Nantes, le label diversité a été porté par des entrepreneurs de modernisation administrative, qui s’en sont saisi pour dépasser l’approche militante qui guidait la lutte contre les discriminations en l’intégrant dans la sphère du management. Faut-il en conclure que les perspectives de déploiement du label diversité dans les institutions du gouvernement local seraient limitées aux seules grandes collectivités dotées de technostructures modernistes ?

La liste des collectivités porteuses d’un projet de labellisation diversité laisse effectivement penser que le facteur taille est déterminant. À une exception près, tous les followers sont de grandes collectivités, correspondant à des territoires de plus de 100 000 habitants et des administrations comptant plus de 1000 agents. Il en va des collectivités territoriales comme des entreprises : lorsqu’il s’agit d’envisager une candidature au label diversité, size matters. Car la labellisation passe par la mobilisation de moyens humains et financiers conséquents pour porter le projet de candidature, réaliser toutes les études et démarches de pré-audit préalables, et enfin rémunérer l’AFNOR. Il est à l’évidence plus aisé de dégager de tels moyens pour une ville centre d’une métropole que pour une petite ville ou une commune de banlieue, même si le cas d’Aubervilliers montre que cette difficulté n’est pas insurmontable.

Les followers sont donc essentiellement, comme les first movers, de grandes collectivités. Cependant, si l’on trouve plus souvent des élites politiques et administratives converties au managérialisme dans les grandes collectivités que dans les petites, les premières ne sont pas toutes engagées au même degré dans des démarches managériales visant à améliorer la performance de la gestion publique locale. La ville de Marseille, dont les politiques et le fonctionnement demeurent marquées par l’emprise des logiques bureaucratiques et clientélaires (Mattina, 2007), en fournit l’illustration . L’enquête menée dans les collectivités qui envisagent une labellisation est trop limitée pour permettre de saisir l’emprise des logiques managériales sur l’organisation ou d’analyser précisément la manière dont s’articule, dans le projet de candidature au label,

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les approches militantes d’élus ou de chargés de mission lutte contre les discriminations et les approches plus managériales portées par d’autres élus, des directeurs généraux ou des responsables RH. Tout au plus peut-on souligner que c’est bien sous l’angle de la conduite du changement organisationnel et de la modernisation de l’administration que le label diversité est présenté par ceux qui portent le projet de candidature. La tribune publiée par le directeur général des services du Conseil général de Seine-Saint-Denis dans la Gazette des communes en juin 2014, intitulée « Le label diversité : le levier d’un changement plus qu’un certificat de bonne conduite », comme l’extrait d’entretien avec le chargé de mission lutte contre les discriminations d’une capitale régionale reproduit ci-dessous en fournissent des illustrations.

« Nous on a une administration qui n’était pas spécialement inscrite dans la modernité, donc il y avait pas mal de choses à revisiter avant de se mettre dans un chantier [de labellisation] qui pourrait sembler un peu pénible en terme de charge de travail (…) On a un DRH qui commence à avoir, je ne sais pas si c’est vraiment un intérêt… mais au moins, qui voit que ça permet de dépoussiérer un peu ses process et de faire le tri dans ce qui va, ce qui ne va pas, ce qui peut être amélioré. Globalement, moi, ce que j’ai essayé de lui faire comprendre, c’est que c’est une question de la qualité, sur laquelle eux sont aussi en train de bosser, parce qu’on avait des process RH qui ont été qualifiés par la Cour des comptes, de préhistoriques… donc il y a du boulot. Donc c’est une manière de dire Bon ben voilà, vous êtes dans une dynamique. On va avoir un regard sur vos process, qu’est-ce qui va dans le sens de l’égalité de traitement, qu’est-ce qui peut être amélioré et que faut-il corriger tout de suite parce qu’on est dans le rouge ? » (Responsable Lutte contre les discriminations)

Une décision prise au sommet La candidature au label diversité est un acte politique, au travers duquel des élus

locaux affichent publiquement l’engagement de la collectivité qu’ils dirigent dans la lutte contre les discriminations et leur volonté d’exemplarité en la matière. Cette dimension politique peut s’analyser sous l’angle partisan : la liste des first movers et des followers ne comprend que des villes ou des départements dirigés par une majorité socialiste. Le constat mérite d’autant plus d’être souligné que – on l’a souligné dans la deuxième partie du rapport – le label a souffert de son association à la figure controversée de Brice Hortefeux et que de nombreux élus de gauche et d’acteurs de la lutte contre les discriminations ont récusé le terme de « diversité » promu par les milieux patronaux. Le fait que les collectivités labellisées ou préparant une candidature au label soient toutes dirigées par un élu socialiste peut dès lors apparaître paradoxal. Mais le paradoxe n’est que relatif, renvoyant pour partie aux résultats des élections municipales de 2008. Le parti socialiste et ses alliés (parti communiste et Verts) ont gagné les élections dans la majorité des grandes villes qui, on l’a noté dans le point précédent, étaient les plus susceptibles de candidater au label diversité : seules huit des trente plus grandes villes françaises étaient dirigées par un maire UMP ou centriste entre 2008 et 2014 (Marseille, Nice, Bordeaux, Toulon, Le Havre, Nîmes, Aix-en-Provence, Perpignan).

La dimension politique de l’engagement de certaines collectivités dans le label diversité ne doit cependant pas s’analyser qu’en termes partisans. Plus sûrement, elle renvoie d’abord à l’importance de l’engagement mayoral (ou présidentiel, dans le cas des intercommunalités et des collectivités de rang supérieur) dans cette candidature. Chez les followers les plus avancés dans la préparation de leur candidature comme chez les first movers, la mobilisation de l’administration dans la démarche de labellisation ne s’est véritablement amorcée qu’à partir du moment où le maire (ou le président) a

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annoncé sa décision d’obtenir le label et fixé une échéance pour le dépôt de la candidature. Cette décision présidentielle s’impose d’autant plus fortement à l’administration et aux élus qu’elle est faite à l’occasion de rituels qui structurent la vie de l’institution (discours d’investiture ou de vœux aux personnels) et que le calendrier de la candidature a été indexé sur le calendrier électoral (l’obtention du label devant avoir lieu avant la fin du mandat). Tous les acteurs interrogés, dans les villes labellisées comme dans celles qui ont pour projet de l’être, soulignent l’importance de cet engagement mayoral, qui conditionne la mobilisation de tous les segments de l’institution nécessaires à l’aboutissement de la candidature. Les faits leur ont depuis donné raison : dans plusieurs villes engagées dans un projet de labellisation diversité, la défaite du maire sortant en 2014 a conduit à une remise en cause dudit projet.

« L'objectif était d'aller assez vite. Le Président du Conseil Général, quand il est sur des sujets, il veut que les choses aillent vite, c'est normal. Et si possible avant la prochaine échéance électorale, c'est tout à fait légitime et normal. Il nous donne une échéance qui est assez rude puisqu'il nous dit "voilà on veut être labélisé avant la fin de l'année 2014". Donc voilà, ça c'est notre feuille de route. Donc il faut aller très vite. Et donc on commence fort, on commence vite » (Cadre territorial)

« Et puis, voilà, de toute façon, il y a une volonté affichée du maire d’avoir le label pour le moment, du coup, même si on était en train de se demander si on allait faire un pré-audit, ça passe, enfin ils trouveront l’argent. C’est vrai, c’est un peu difficile parce qu’on a un budget compliqué à la mairie, on se demande où on va le trouver mais en tout cas, au niveau de l’administration, il n’y a pas de résistance » (Responsable lutte contre les discriminations)

L’importance d’un portage politique au sommet de l’exécutif est confirmée, a contrario, par l’enquête dans les collectivités dont la candidature au label diversité n’a pas été encore été validée politiquement ou n’a pas fait l’objet d’une annonce publique. Dans les villes relevant de ce cas de figure, l’avancée du projet de labellisation est plus difficile, se heurtant au désintérêt voire à l’opposition de certains segments de l’administration dont la coopération est indispensable pour mettre en place les dispositifs et les process exigés par le cahier des charges du label, comme l’indique ce chargé de mission lutte contre les discriminations dans une capitale régionale qui a envisagé puis mis en suspens le projet de labellisation :

« Est-ce que la ville va finir par obtenir le label ? Je suis sceptique. Le label ne se substitue pas à une volonté politique. La candidature, ici, c’est une initiative du DG RH, donc une initiative technique qui ne pallie pas une volonté politique qui fait défaut. À la différence de nombreux collègues qui s’occupent de lutte contre les discriminations en collectivités, je pense que ce label peut être un bon outil, un outil de mobilisation. Ca peut vraiment être la carotte pour mobiliser tout le monde, ca permet de fixer un objectif alors que c’est toujours très difficile de fixer des objectifs en matière de lutte contre les discriminations ! Là, au moins on peut avoir un objectif clair : obtenir le label » (Responsable lutte contre les discriminations)

3.2. Valeur et usages du label Pour expliquer l’attrait des labels pour diverses organisations, les travaux de

sciences sociales insistent sur leur fonction distinctive : les acteurs décident de s’engager dans des procédures de labellisation dans différents domaines pour se distinguer de leurs concurrents et bénéficier des rétributions de cette position distinctive sur un marché (Karpik, 2007 ; Bergeron et al., 2014). Bien que cette analyse

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résulte pour l’essentiel d’études de labels décernés à des entreprises ou à des produits et non à des collectivités, elle peut être étendue aux villes engagées dans des stratégies d’attractivité (cf. 3.1.). On pouvait donc s’attendre à ce que la décision de candidater au label diversité soit motivée par une volonté de distinction dans la compétition inter-urbaine et que ce label, une fois obtenu, soit mis en avant par les récipiendaires comme un signe d’excellence et d’exemplarité (voire mobilisé, au-delà de cette perspective de marketing territorial, dans la compétition électorale).

L’hypothèse suivant laquelle des villes se saisissent du label diversité comme d’un instrument de communication institutionnelle et politique (en direction des acteurs et électeurs du territoire) ou de marketing territorial (vers l’extérieur) a été largement invalidée par l’enquête. Le label diversité ne fait pas l’objet de campagnes de communication en direction du grand public et il est peu mobilisé dans la communication institutionnelle des organisations labellisées. Sa valorisation s’opère principalement dans les espaces professionnels du management (du management public s’agissant des collectivités labellisées) et de la gestion des ressources humaines. Ce constat conduit à s’interroger sur la valeur du label diversité, sur sa valorisation par les collectivités et plus largement sur les usages qui en sont faits par ces dernières. Les coûts d’acquisition de ce label sont en effet conséquents, on l’a déjà souligné, et sa valorisation par les collectivités est limitée. En décalant le regard de la seule communication sur le label vers les effets de la démarche de labellisation sur l’organisation et les bénéfices qu’en tirent certains acteurs, on montrera que le rapport coût/bénéfice du label diversité est moins défavorable qu’il peut sembler au premier regard.

« Obtenir le label, ca demande beaucoup d’efforts. Je ne crois pas que l’AFNOR ait bien évalué ce que cela exige d’une collectivité. Et la communication de l’AFNOR n’est vraiment pas à la hauteur, surtout pour ce qui concerne la fonction publique. Je dis que c’est contraignant, mais attention, il ne faut juger le label sur ce côté contraignant. Quand je vois tout ce qui en ressort de positif, je me dis que ca vaut le coup, mais que personne ne le sait. C’est là qu’il y a un problème de communication » (Élu)

Valoriser le label diversité Le 12 novembre 2014, la secrétaire d'État chargée du Numérique, Axelle Lemaire,

a annoncé le nom des lauréats du label Métropole FrenchTech, qui distingue des métropoles marquées « par un écosystème numérique de niveau international et un projet ambitieux et fédérateur de croissance de cet écosystème »64 . La presse régionale a immédiatement célébré ce nouveau titre nantais, qui vient moins consacrer le niveau de cet écosystème (mesuré par le nombre de start-up faisant un chiffre d’affaires supérieur à 50 M€) que sa dynamique et le projet dont ses acteurs sont porteurs. C’est dans ces termes que la secrétaire d’État a valorisé le projet nantais devant ces acteurs à l’occasion d’une visite dans la métropole ligérienne le 25 novembre : « Vous êtes jeunes par rapport à d'autres réseaux numériques mais très dynamiques. Vous savez organiser des événements sur la scène numérique et vous savez fédérer et réunir tous les acteurs ». Cette visite ministérielle, deux semaines après l’annonce du succès de la candidature nantaise a fourni une nouvelle occasion à la presse régionale de parler du label

64 http://www.gouvernement.fr/action/la-french-tech-une-ambition-collective-pour-les-startups-francaises

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Métropole FrenchTech. Dans les mois qui ont suivi, la presse nationale a pris le relais, de nombreux articles consacrés au label célébrant la « NantesTech ». Ce label a aussi été mis en avant dans le magazine municipal Nantes Passion qui lui a consacré sa couverture et un dossier de six pages en mars 2015.

Le label diversité n’a pas bénéficié d’une exposition médiatique ou d’une communication institutionnelle comparable, loin s’en faut. Son attribution en 2012 à la ville de Nantes n’a donné lieu qu’à une maigre couverture presse et le magazine municipal ne l’a jamais mis en avant, si ce n’est au travers de deux petits encarts. Il a fallu attendre la remise officielle de ce label, en novembre 2014, par le ministre du travail François Rebsamen pour qu’il soit mis en avant dans un des supports de communication de la ville à destination du grand public (en l’occurrence, son site internet). Jusque-là, la communication institutionnelle de la ville sur le label diversité s’était limitée à la réalisation d’une plaquette au tirage réduit, pour la DRH, et à une page web enfouie au 3e niveau d’arborescence du site internet Nantes.fr65. Tout se passe donc comme si la ville de Nantes n’accordait, dans sa communication, qu’une valeur limitée au label diversité, alors qu’elle est prompte à mettre en avant d’autres distinctions, comme le label Métropole FrenchTech ou le titre de Capitale verte de l’Europe pour l’année 2013.

La valeur du label À l’image des prix littéraires et des trophées culturels analysés par J. English

(2005), les labels décernés aux collectivités territoriales structurent un champ concurrentiel d’où se dégagent quelques titres dominants, cumulant notoriété et légitimité, pendant que les autres luttent pour sortir de l’anonymat. L’univers des labels est une jungle peuplée d’une faune bigarrée et en renouvellement constant, faite de centaines de distinctions décernées par des institutions publiques et parapubliques, des entreprises privées, des syndicats et des associations de natures diverses. Ces distinctions sont si nombreuses qu’un recensement précis est quasiment impossible. Dans le seul domaine environnemental, le rapport fondateur du prix Capitale verte de l’Europe, fondé sur un benchmark de onze prix décernés aux villes vertes, estimait qu’il en existait plusieurs centaines à l’échelle mondiale. Mais ce décompte imprécis demeurait partiel, puisque limité aux seuls distinctions internationales, laissant de côté toutes celles qui sont limitées aux échelles nationales, régionales ou locales.

Tous les secteurs de l’action publique ne sont pas marqués par une telle profusion de label et donc par une concurrence inter-labels aussi intense. S’il n’existe pas –à notre connaissance–d’autre label traitant spécifiquement de lutte contre les discriminations66, le label diversité n’est pas véritablement en situation de monopole. Il existe en effet de nombreux autres labels et prix distinguant ou certifiant la qualité de la gestion publique locale, sur des critères qui peuvent recouper en partie ceux du label diversité. Certains de ces prix ont déjà été mentionnés au fil des pages du présent rapport. On pourrait en ajouter de nombreux autres. Parmi les plus officiels, on trouve le label Marianne, issu de

65 http://www.nantes.fr/home/ville-de-nantes/solidarites/egalite/label-diversite.html 66 Le seul que nous avons pu repérer est purement local. Il s’agit du label « Agir pour l’égalité » développé par le conseil général de l’Essonne dans le cadre de son Plan départemental de prévention et de lutte contre les discriminations 2011-2014 pour « mobiliser collectivement l’ensemble des acteur-trice-s du territoire qui partagent les valeurs du Conseil général en matière de promotion de l’égalité ». Soulignons au passage que ce département ne semble pas envisager de candidater au label diversité.

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la charte Marianne pour la qualité de l’accueil dans les services publics lancée en 2005 et déclinée dans un référentiel Marianne comptant 19 engagements en 2010. Ce label est lui aussi délivré par AFNOR Certification, tout comme le label égalité professionnelle (renommé récemment « Label Égalitée ») mis en place en 2004 à l’initiative de l’État pour récompenser des organisations (entreprises, associations, administrations, collectivités67) novatrices et exemplaires dans leur approche de l’égalité entre les femmes et les hommes68. L’AFNOR n’a en revanche pas développé de label spécifique pour l’intégration professionnelles des personnes en situation de handicap, mais elle a défini en 2010 une norme « organismes handi-accueillants » (norme NF X 50-783) fixant des exigences et es recommandations pour la prise en compte des handicapés dans les organismes, qui pourrait préfigurer un futur label. Cet organisme de certification, ses concurrents, ainsi que des associations et des groupements d’entreprises ont aussi développé de nombreuses normes et labels dans le domaine de la Responsabilité sociale de l’entreprise (RSE), dont la plupart comprennent un volet sur la qualité de la gestion des ressources humaine et recoupent donc pour partie les domaines couverts par le label diversité. Un rapport intitulé « Vers la performance globale de la commande publique. Propositions pour développer l’achat responsable » établi par Nantes Métropole, la ville de Nantes et le Centre des Jeunes Dirigeants d’Entreprises en mai 2011, mentionnait ainsi (sans prétention à l’exhaustivité) les normes SA 8000, ISO 9000, ISO 14 000, ISO 26000, AFAQ 1000 NR, EFQM et SD 21000, pour conclure que « la multiplicité de ces labels et leur diffusion insuffisante rendent difficile leur véritable reconnaissance et appropriation ».

Face à cette profusion de labels, certaines collectivités peuvent être prises de boulimie, à l’image de Nantes dont le maire intérimaire – Patrick Rimbert – a annoncé lors de ses vœux aux personnels en janvier 2014 que la ville allait se porter candidate au label égalité, ce qui pourrait conduire Nantes – si ce projet de candidature est mené à son terme - à cumuler label égalité et label diversité. Mais les démarches de labellisation mobilisant d’importantes ressources, les collectivités territoriales procèdent le plus souvent à des arbitrages entre labels, après en avoir évalué les coûts induits et les bénéfices attendus. Le porteur de la candidature au label diversité au sein d’un Conseil général nous l’expliquait ainsi en entretien :

« Il y a un label spécifique pour l’égalité femmes-hommes, c'est le label égalité de l'AFNOR, sur lequel nous ne nous sommes pas engagés parce que précisément, on le trouve trop restrictif. Et pas ailleurs, il est aussi plus contraignant peut-être si on voulait avoir un label certifiant la qualité de nos démarches de lutte contre les discriminations, le label égalité était plus contraignant. Il demande d'afficher un certain nombre d'indicateurs chiffrés sur la parité qui demandent un certain travail, d'avoir déjà atteint certains résultats très tangibles et vraiment à très court terme. Et par ailleurs, moi c'était surtout ce qui me préoccupait, je trouvais que le label diversité avait au moins le mérite de brasser l'ensemble des discriminations et donc aussi les discriminations fondées sur le sexe et sur l'orientation sexuelle » (Responsable lutte contre les discriminations)

67 À ce jour, une seule collectivité s’est vue attribuer ce label : la ville de Rennes. 68 Un label concurrent existe à l’échelle européenne : le label Gender Equality – European Standard (GE-ES), lancé en avril 2010 par le fonds de dotation Arborus (présidé par Nicole Ameline) et le Bureau Veritas Certification, avec le soutien de la Commission des droits des femmes et de l’égalité des genres du Parlement Européen.

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Dans cette jungle des labels, la concurrence est impitoyable. De nouveaux labels apparaissent chaque année et ceux qui ne parviennent pas à acquérir une notoriété et une légitimité suffisante disparaissent. Les organismes qui les délivrent (ou les soutiennent) doivent donc déployer d’importants investissements formels pour faire connaître et légitimer ces distinctions, et ainsi les rendre attractives pour les candidats potentiels (English, 2005 ; Bergeron et al., 2014). Dans le cas du label diversité, l’ANDRH, l’État et l’AFNOR en font régulièrement la promotion. Aux budgets de communication que les institutions à l’origine du label diversité consacrent à sa promotion, s’ajoutent ceux mobilisés par les organismes labellisés. Il est en effet attendu de ces derniers qu’ils communiquent sur le label qui leur a été décerné et contribuent ainsi à sa notoriété.

Tout autant que sa notoriété, la construction de la légitimité du label constitue aussi un souci pour ses dispensateurs, dont toute la procédure de labellisation porte la marque (cf. 1.3.), comme pour ses récipiendaires qui mettent en avant la rigueur de l’examen auquel procède l’AFNOR puis la commission de labellisation. La référence récurrente, lors des entretiens, à l’échec de La Poste lors d’une première candidature au label participe de cette légitimation : le fait que cette grande entreprise publique se soit « faite bouler par la Commission » témoigne de la valeur de la distinction puisqu’il ne suffit pas de s’engager dans la labellisation pour obtenir le label diversité.

Force est pourtant de constater que le label diversité n’est pas encore parvenu à s’imposer dans la jungle des labels, souffrant toujours d’une légitimité contestée et d’une notoriété limitée69. Plutôt que de revenir sur les obstacles auxquels s’est heurté le label en la matière, qui ont déjà été analysée en détail dans la deuxième partie du rapport, on conclura ce point sur la valeur du label diversité en notant que des évolutions récentes pourraient contribuer à changer la donne. Deux ans après l’alternance gouvernementale et quelques mois après le transfert du label du Ministère de l’Intérieur vers le Ministère du Travail, une cérémonie officielle de remise du label aux 36 organismes dont la candidature avait été validée par la commission de labellisation au cours des deux années précédentes a enfin a été organisée. Cette cérémonie au cours de laquelle le ministre du Travail, François Rebsamen, a mis en avant des organismes exemplaires, peut s’analyser comme un rite de consécration (Bourdieu, 1982), sans lequel une distinction honorifique peine à construire sa légitimité et sa notoriété (English, 2005 ; Ihl, 2007). Avec cette cérémonie, l’attribution du label a acquis une dimension à la fois officielle et évènementielle qui lui avait fait défaut, fournissant aux organismes labellisées, dont la ville de Nantes, l’occasion de communiquer sur une distinction qu’ils n’avaient pas su ou pu mettre en valeur jusque-là, au grand regret de celles et ceux qui avaient porté la candidature, que ce label honorait en premier chef.

« La communication externe nous déconseille de communiquer là-dessus, parce que c’est pour les RH interne, ça ne concerne pas directement l’usager. Si on avait eu une occasion particulière, comme une cérémonie, on aurait pu communiquer (…) Le problème, c’est que comme pour beaucoup d’entreprises qui sont passées en même temps que nous, on a obtenu le label mais il n’y a pas eu de cérémonie de remise officielle parce qu’il y a de gros tiraillement entre les ministères de l’Intérieur et du

69 Ce déficit de notoriété nous a frappé au cours de la période d’enquête : à l’exception des chercheurs ou des acteurs spécialisés dans la lutte contre les discriminations, rares sont les personnes à qui nous parlions de notre recherche qui avaient entendu parler du label diversité. Plus encore, il nous est apparu que des agents de la ville de Nantes qui n’avaient pas participé à la démarche de labellisation confondaient le charte de la diversité et de la mixité au travail adoptée par la ville en 2007 et le label diversité obtenu en 2012.

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Travail. Donc voilà, on est labellisé mais il n’y pas eu de cérémonie, et c’est un gros manque. » (Elu)

« Quand on a eu le label, c’était en plein été, on a rédigé un communiqué, mais on ne l’a pas diffusé tout de suite parce qu’on nous disait « attendez, attendez, il va y avoir une remise », donc le cabinet ne voulait pas qu’on s’exprime, ils attendaient une remise officielle qui n’est pas venue. Et du coup, on a communiqué en septembre mais c’était en décalage avec l’obtention, la labellisation…Et donc du coup, il y a eu peu de reprises dans la presse » (Cadre territorial)

Les espaces de valorisation du label diversité La cérémonie officielle de remise du label diversité à la ville de Nantes en

novembre 2014 n’a toutefois pas été suivie du lancement d’une campagne de communication comparable à celle qu’avait développée Lyon, où le label a été mobilisé pour construire l’image d’une ville inclusive, tolérante, ouverte sur le monde. Cette valorisation différenciée du label dans les deux villes est soulignée – et regrettée – par les porteurs nantais du label :

« Lyon, vous les avez vus, vous avez dû voir leur campagne de com, quand ils ont été labellisés diversité, il y avait des panneaux d’affichage dans les rues. À la ville de Nantes, on n’a jamais eu ça. » (Cadre territorial)

La faible valorisation du label diversité par la ville de Nantes, qui a été une source de tension entre la direction des ressources humaines et celle qui a en charge la communication, s’explique d’abord par sa stratégie de communication externe, qui diffère nettement de celle de Lyon : alors que cette dernière n’hésite pas à communiquer sur l’institution elle-même, la ville de Nantes a choisi de systématiquement mettre en avant le territoire et ses habitants.

« Quand on a vu la campagne qu’a faite Lyon par exemple, c’est très en désaccord avec la façon nantaise d’exprimer la ville. On n’est pas du tout sur la même ligne. Lyon, je crois qu’ils mettent en avant l’institution qui a eu le label… Et en fait, nous, on essaie de faire parler, les habitants et le territoire avant l’institution (…) On a essayé de trouver l’opportunité d’illustrer cette politique diversité pour que ce soit un peu vendeur pour la presse locale. Et on l’a fait quand il y un temps de regroupement de tous les apprentis qui travaillent pour la ville. On s’est dit : on va proposer à la presse de venir rencontrer les nouveaux apprentis à la Ville de Nantes, ils sont nombreux quand même, en plus ils sont là, ça fait une belle photo. Ils sont souriants et puis, ils sont représentatifs normalement de la diversité. Le label diversité était inscrit dans le dossier de presse mais l’élu a oublié de l’évoquer dans son discours ! Bon, je pense que malgré tout…ce qui compte c’est le visage qu’on a montré. Et le visage qu’on a montré est pluriel et illustre une politique. Il illustre une politique de recrutement, d’ouverture supérieure de la fonction publique, d’une fonction publique qui va chercher une nouvelle population, qui informe largement pour pouvoir élargir son vivier de recrutement, qui se met au niveau d’un public le plus large possible, qui évite de reproduire des schémas parce que c’est son gros problème, ça, on l’a montré. Ok, le label diversité n’a pas été cité. Mais sauf que le label diversité c’est un outil, c’est un label. Ce n’est pas l’alpha et l’oméga de la politique. » (Cadre territorial)

On peut aussi faire l’hypothèse, à la suite de plusieurs acteurs interrogés, que la faible valorisation du label diversité dans la communication externe nantaise est la conséquence de l’appropriation de ce label par la direction des ressources humaines, et

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des tensions que cette appropriation a pu susciter avec d’autres segments de l’institution en charge de la lutte contre les discriminations qui se sont sentis dépossédés du dossier par une DRH qui voulait « tirer la couverture à elle ».

« Le label diversité est porté en interne par différentes directions qui n’ont absolument pas la même vision de ce que ça peut représenter pour la collectivité. (…) C’est pour ça que longtemps ça s’est un petit peu crispé : il y avait une volonté d’un côté de porter le message uniquement en ressources humaines, et d’un autre côté le fait qu’on ne peut pas communiquer exclusivement sur les ressources humaines, que l’exemplarité de la collectivité ça passe globalement par tout ce qu’on peut porter comme action publique et donc ce que portent aussi les autres directions… ça ne peut pas être un faire-valoir pour une direction. » (Cadre territorial)

Cette explication vient s’ajouter à la précédente pour expliquer que la ville de Lyon, où le label diversité n’a pas été porté par la DRH, a plus communiqué sur ce titre que la ville de Nantes. La communication « grand public » de Lyon sur le label diversité ne doit cependant pas être surestimée. Comme à Nantes – et comme dans les entreprises et les administrations étatiques labellisées –, c’est plutôt en interne, en direction des agents, que s’est déployée la communication sur le label. Et celle-ci porte moins sur le label diversité lui-même que sur sa démarche projet global en faveur de l’égalité et de la non-discrimination (« Égalycité – Lyon s’engage pour l’égalité ») dont le label n’était qu’un instrument. Sur ce plan, Nantes et Lyon apparaissent en réalité assez proche, la communication interne développée par la ville de Nantes portant elle aussi moins sur le label que sur la politique de diversité-mixité au travail en général, et plus spécifiquement sur certains de ses dispositifs (conseil consultatif et cellule d’écoute notamment).

La communication interne sur un label valant reconnaissance externe de l’exemplarité de l’organisation n’est en effet pas sans risques, particulièrement quand les distinctions obtenues portent sur la gestion des ressources humaines. D’un côté, ces distinctions peuvent être utilisées pour valoriser et motiver les personnels, comme l’a fait le maire de Nantes dans son discours de vœux de janvier 2014 :

« Je veux en revanche en souligner certains traits communs qui tracent une manière nantaise de faire. Il y a tout d’abord ce qui caractérise notre service public, ce qui en fait la qualité. Je citerai en premier lieu une capacité à associer grands projets et réponse aux attentes concrètes des habitants, bref une aptitude à traiter les sujets à la bonne échelle. J’y ajouterai une réelle capacité d’enthousiasme, de mobilisation. Toutes ces qualités se voient chaque jour. Elles transparaissent également lorsque nous mettons en œuvre de grandes actions. C’est ainsi que cette année, Nantes Capitale Verte a permis de montrer la capacité des agents à s’emparer d’un projet, à collaborer efficacement pour faire de cette distinction une grande réussite. Je veux donc vous remercier de votre collaboration à Nantes Capitale Verte Européenne. Le second trait caractéristique de notre service public est son exemplarité. Cela se manifeste tout d’abord dans le refus de toute discrimination. La Ville de Nantes a obtenu en 2012 le label diversité pour un premier périmètre de directions et elle candidatera en 2014 pour l’ensemble de ses services tandis que Nantes Métropole le sollicitera pour un premier périmètre de directions. C’est un sujet qui me tient particulièrement à cœur et qui a été un des tous premiers projets que j’ai porté aussitôt après mon élection en tant que Maire. De même, l’égalité professionnelle femmes/hommes sera confortée en 2014 par un nouveau plan d’action. Notre ambition est d’obtenir en 2015 le label égalité femmes/hommes. Cette exemplarité ne se limite pas à la diversité. Elle concerne bien d’autres domaines que je n’énumérerai pas ici. » (Elu)

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Mais d’un autre côté, une auto-célébration excessive pourrait susciter des réactions de la part d’agents ou de syndicats pour lesquels la gestion des ressources humaines n’est pas, vue de l’intérieur, aussi exemplaire qu’elle a pu être perçue par un auditeur extérieur. Le bénéfice escompté de la distinction obtenue risquerait alors de se retourner en préjudice, d’autant plus que l’obtention du label attire l’attention sur des aspects du fonctionnement de l’institution qui sont rarement mis en lumière.

« Je dis attention à ne pas prêter le flanc… il y avait quand même beaucoup de tensions syndicales en interne, beaucoup de revendications et forcément se glorifier de quelque chose qui du coup est plutôt du parcours interne pour la Ville au moment où on mutualise, au moment où du côté de Nantes métropole on n’est pas forcément bons, nous, on y voyait des dangers en plus. En fait quand on faisait l’équilibre opportunités-risques, on avait plus de risques et moins d’enjeux sur cette question au moment où on aurait pu communiquer pour se lancer dans une com grand public. »(Cadre territorial)

« Le label, c’est surtout de la com. Je ne parle pas seulement du label diversité. On a ici des certifications dans tous les sens, mais le rapport entre la certification et la réalité des process est proche de zéro (…) Le label diversité participe d’une stratégie d’agitation qui vise à faire croire qu’on bouge ! » (Cadre territorial)

La réticence nantaise à communiquer sur le label s’est étendue jusqu’aux annonces de recrutement, la direction de la communication s’opposant à ce que le logo du label diversité y figure, là encore au grand regret des responsables des ressources humaines.

« C’est quand même un enjeu en termes d’attractivité pour la collectivité. Si on est labellisé diversité, c’est quelque chose que moi je considère qui doit être mis sur l’ensemble de nos annonces de recrutement, qui doit faire l’objet d’une communication externe. Pour moi c’est un enjeu d’attractivité aussi… pour attirer, pour se dire tiens j’ai envie d’aller travailler dans cette collectivité, dans cet établissement parce que leur but, c’est avant tout de reconnaître tous les talents, enfin. Quand j’étais dans mes précédentes études, enfin j’ai fait sciences po, je connais des entreprises qui venaient nous démarcher à sciences po en nous disant nous on valorise la diversité, enfin voilà, on veut des profils différents sur tous nos postes à responsabilité, des personnes d’origine différente et c’était un discours dynamique avec des gens qui témoignaient en plus dessus, c’était quand même un discours dynamique et attractif (…) Un des enjeux quand même pour moi, c’est de communiquer sur le site internet, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle, c’est de mettre le label diversité dans toutes nos annonces de recrutement, pouvoir s’en prévaloir pour attirer des candidatures, moi, je reste sur la volonté de communiquer sur le sujet. » (Cadre territorial)

Le label diversité a donc été fort peu mis en avant dans la communication externe ou interne de la ville de Nantes. La valorisation de cette distinction s’est principalement opérée en direction des réseaux de professionnels de la gestion publique, des ressources humaines et – dans une moindre mesure – de la lutte contre les discriminations. Des articles ont été consacrés au label nantais dans plusieurs magazines professionnels des collectivités territoriales et des ressources humaines (Gazette des communes, Entreprise et Carrières) ; les porteurs du label ont été invités à présenter leur expérience dans des colloques organisés par l’AFMD et l’AFNOR ou dans d’autres collectivités ; enfin, une plaquette sur la politique d’égalité nantaise a été publiée pour être diffusée dans ces mêmes réseaux professionnels. Le label nantais a donc fait l’objet d’une valorisation sélective, dirigée vers les réseaux professionnels de ceux qui l’ont porté.

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« Toute notre démarche managériale cela se vend extrêmement bien dans le monde professionnel. Là par exemple, dans le même Entreprises et carrières, j’ai déjà été interviewé deux fois… mais la com juge que ce n’est pas intéressant de vendre dans le grand public, enfin auprès des nantais, de vendre nos démarches internes, enfin qu’ils perçoivent comme internes. C’est la seule frustration. C’est la seule frustration. Alors, avec le label, on a quand même réussi à obtenir un petit article dans le journal municipal et une plaquette mais c’est tout » (Cadre territorial)

Nantes a donc plus investi pour obtenir le label diversité que pour valoriser cette distinction une fois qu’elle l’a obtenu. On ne saurait en conclure que le label diversité ne peut être utilisé comme un instrument de communication par les collectivités. En la matière, la candidature du Conseil général de Seine-Saint-Denis pourrait contribuer à donner une visibilité inédite au label. Les porteurs de la candidature de ce département symbole de la diversité ne cachent pas leur volonté de mettre en avant ce label, conçu tout à la fois comme un levier de transformation interne et de communication externe.

« Chez certains agents, il y a un doute sur le côté un peu cosmétique de l'opération. Cosmétique, politique, vernis… voilà c'est un bel objet de communication, de communication politique aussi. Moi, ce que je trouve intéressant, justement, c'est la communication qu'il faut faire autour de ce label, parce que l'idée c'est de décomplexer, c'est de lutter contre l'autocensure des jeunes de ce département qui vont pouvoir dire, alors, d'abord souvent ils ne connaissent pas bien l'emploi public en Seine Saint-Denis, l'emploi public départemental est encore moins connu (…). Pour vous dire les choses un peu crument, l'une des manières dont le sujet a été abordé par le Directeur Général des Services, qui a aussi cette qualité d'aborder parfois crument les sujets, il dit "voilà, on s'engage dans le label diversité", il disait ça en réunion des directeurs il y a quelques jours "c'est un sujet très important, il suffit de nous regarder. Tous blancs. Bon voilà, ce genre de choses, nous, on veut que ça change. Ça va être long, etc." Là je suis toujours là pour tempérer, pour dire "ça va être long", mais que le label diversité peut nous y aider parce que ça donne aussi une image du département, plus attractive. C'est-à-dire qu'en faisant apparaître dans les courriers qu'on adressera, toutes les communications qu'on fera sur les procédures de recrutement, expliquer qu'on a, ce qu'on appelle nous, une cellule égalité au travail, qui peut être saisie par une personne qui n'a pas été recrutée et qui estime n'avoir pas été recrutée sur la base d'un traitement discriminatoire, est de nature à valoriser l'image de la collectivité » (Cadre territorial)

Quand la labellisation prime sur le label La valorisation du label diversité s’opère donc principalement dans les espaces et

les réseaux professionnels du management public, en particulier ceux de la gestion des ressources humaines, plutôt que dans ceux de la lutte contre les discriminations, dans les espaces publics locaux ou dans les documents de promotion externe des territoires. Ce constat devrait suffire à lever les critiques et les suspicions de certains acteurs de la lutte contre les discriminations, pour lesquels ce label ne serait qu’un instrument de communication, permettant à des organisations de montrer patte blanche sans véritablement traiter les mécanismes structurels de production des discriminations. Il est difficile de comparer le label diversité à certains labels environnementaux qui ont pu être dénoncés comme des instruments de greenwashing (jusqu’à susciter la création de faux prix les tournant en dérision à l’image du prix Pinocchio décernés par les Amis de la

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Terre France70). S’agissant des collectivités du moins, le label diversité n’est pas un instrument de marketing mais de management, saisi par des entrepreneurs de réforme à l’intérieur des technostructures locales pour en transformer le fonctionnement. Il convient donc, afin comprendre les usages du label diversité, de se détourner du label lui-même pour considérer plus largement la démarche de labellisation, les mobilisations qu’elle organise et les bénéfices qui en sont tirés par certains acteurs au sein des organisations. Dis autrement, on cherche ici à montrer que plus que le titre, c’est l’engagement dans sa conquête qui est déterminant.

Les contraintes de la labellisation comme ressource managériale Tout en regrettant sa faible valorisation dans les supports de communication de la

ville, les acteurs qui ont été impliqués dans la campagne nantaise de candidature au label diversité apparaissent convaincus de ses vertus et font preuve d’un activisme dans la promotion dudit label en direction d’autres collectivités qui fait écho à celui de leurs homologues lyonnais. Cette volonté de promouvoir le label pourrait s’analyser sur le registre psychologique de la réduction de la dissonance cognitive (Festinger, 1964) ou s’expliquer en termes stratégiques, l’engagement de followers à leur suite valant reconnaissance et valorisation de leur rôle pionnier. Plus sûrement, elle renvoie à leur expérience de la labellisation, processus contraignant dont ils réalisent in itinere ou ex post qu’il leur a apporté d’importantes ressources pour peser sur le fonctionnement de l’organisation. Cela vaut tout particulièrement pour les services des ressources humaines, que la candidature au label fait basculer en « mode projet ». Mais les effets mobilisateurs du label ne se limitent pas à ces seuls services. Ils s’étendent à toutes les directions incluses dans le périmètre de la labellisation, qui sont mises sous pression par l’épreuve de l’audit. Enfin et surtout, le label n’étant octroyé que pour une période de quatre années – sa reconduction est soumise à la réalisation d’audits réguliers – les candidats s’inscrivent de fait dans un processus de labellisation continu. Plus qu’un titre, le label apparaît pour ses porteurs comme un levier pour conduire une « démarche d’amélioration continue ».

Considérons pour commencer les directions des ressources humaines. La multiplicité des freins opposés au déploiement du label diversité par les DRH des collectivités été a souligné précédemment : ce label y est fréquemment perçu comme une contrainte non seulement lourde mais aussi souvent inutile, le fait que les procédures de sélection de la fonction publique puissent être entachées de biais discriminatoires peinant à être reconnu ; la faiblesse de ces directions à l’intérieur de l’appareil municipal limite leur capacité à se saisir de cet outil qui étendrait leur emprise sur la gestion des ressources humaines, au détriment des élus et des autres services ; enfin, l’intérêt des DRH pour le label diversité n’est pas particulièrement aiguillonné par les syndicats du personnel pour lesquels la lutte contre les discriminations demeure une question subalterne. Ces obstacles peuvent être dépassés, les candidatures des collectivités labellisées ou qui envisagent de l’être ayant été préparées sous la houlette des DRH ou avec leur participation active. Le cas de la ville de Nantes, où la DRH s’est appropriée le label diversité au détriment des acteurs historiques de la lutte contre les discriminations de la collectivité, montre que les directions des ressources humaines ne sont pas toujours des freins au déploiement du label. Au contraire, elles peuvent en être le moteur lorsque ce label est saisi par les dirigeants de ces services pour les

70 Sur les mock prizes et leur place dans l’économie politique des distinctions, voir l’analyse de J.English (2005) au sujet des prix du secteur culturel

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moderniser, professionnaliser leurs agents et transformer leurs pratiques. La candidature au label leur permet d’introduire une rupture dans le fonctionnement routinier des services RH pour les faire basculer –à l’image de l’ensemble des services de la collectivité sur lesquels ils étaient en retard– « en mode projet », le projet portant justement sur l’analyse et la révision de ces processus routiniers.

La décision politique de candidater au label diversité, assortie d’un calendrier volontariste, impose en effet aux services des ressources humaines de se dégager de leurs tâches de gestion pour passer en revue l’ensemble de leurs pratiques. Au-delà du diagnostic, elle les oblige à formaliser des procédures permettant de garantir la neutralité et la transparence de leurs pratiques, le tout dans un temps court. Elle fixe un objectif mobilisateur dans un domaine – la lutte contre les discriminations – où le pilotage par les objectifs quantifiés ne peut couvrir qu’une partie des critères retenus par la loi. L’obtention du label correspondant à une priorité politique affichée par le maire, elle s’impose à l’adjoint aux ressources humaines comme aux cadres et aux agents. La perspective de l’audit et donc d’un contrôle externe des procédures RH renforce la pression, d’autant plus que l’audit va être réalisé par un organisme de certification, l’AFNOR, que tous imaginent impitoyable.

« Le calendrier est fixé. Ce qu’on me demande, c’est de mettre en place tout ce qu’il faut pour que la ville puisse assurer la candidature de la ville pour le label diversité (…) Cela veut dire présenter, expliquer ce que c’est le label, bien faire comprendre à quoi on s’engage et dans quels délais, qu’est-ce qu’on doit mettre en place pour être dans le cahier des charges, faire un état des lieux, où on en est, qu’est-ce qu’on fait, faire le diagnostic pour un peu voir le niveau de conformité, voir ce qu’on doit mettre en œuvre pour s’améliorer » (Cadre territorial)

« Il y a des personnes extérieures qui vont venir sur site, interroger des agents, voir nos directeurs et qui vont regarder nos processus et qui vont nous dire ça c’est pas clair, ça c’est pas lisible ou alors tel agent ne connait pas l’existence de ça ou dit que la rémunération c’est pas transparent » (Cadre territorial)

« Pour moi, j’étais convaincue des enjeux mixité-diversité et que si on n’avait pas cette démarche de labellisation derrière, on ne ferait jamais avancer les enjeux diversité mixité parce qu’il faut être un peu un incitatif. Dans la DRH de l’époque, il y avait tellement de priorités, voilà, de pressions à droite, à gauche sur plein de choses et puis plein de choses qui relèvent du quotidien, que cela n’avait pas été forcément mis en avant. Ce n’était pas, quand il y a eu au tout début la démarche diversité mixité en 2009, le premier angle d’attaque, cela a été le handicap. Là, c’était une vraie priorité parce qu’on n’avait pas les 6% et là, les 6% jouent un peu comme une incitation : on n’a pas les 6%, il faut qu’on arrive aux 6%. Une fois qu’on les a atteints… » (Cadre territorial)

L’effet mobilisateur de la décision de candidater au label ne se limite pas aux seuls services des ressources humaines. La démarche de labellisation oblige l’ensemble de l’organisation à basculer « en mode projet » pour se passer au crible et se mettre en conformité avec les exigences du cahier des charges dans un temps réduit. Aucun service ne souhaitant prendre le risque d’être pointé par les auditeurs, voire de se voir imputer la responsabilité d’un éventuel échec au label, toutes les directions entrant dans le périmètre de la labellisation sont mobilisées dans la démarche et des structures de pilotage ad hoc sont constituées pour piloter ce projet transversal et en assurer le succès.

« On a fonctionné comme il se doit avec un objectif : l'objectif c'est d'avoir le label. Pour avoir le label on doit s'organiser. On s'organise comment ? C'est un projet.

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Le projet, à telle date on doit réussir. Si à telle date on doit réussir, il faut réunir un noyau. Le groupe opérationnel. Juste 5 personnes. Ça suffit. Ensuite on élargit le cercle mais le but c'est bien ça.» (Cadre territorial)

« On a une grosse force de travail déployée assez vite puisqu'il y a au total, je dirais il y a une quarantaine de personnes qui travaillent aujourd'hui autour du label diversité, alors pas à temps plein toutes, bien entendu, mais qui à un moment donné, travaillent sur le sujet, que ce soit au sein d'un groupe de travail, donc là de manière un peu périodique ou bien de manière plus pérenne, là ils sont peut-être un petit peu moins nombreux. L'équipe resserrée qui travaille au quotidien sur la candidature, ça doit concerner un peu moins de 10 personnes. Mais au total une quarantaine sont concernés par le sujet. » (Cadre territorial)

L’échéance fixée par le maire pour le dépôt d’une candidature et la perspective de l’audit mettent l’appareil administratif en tension. Elles font remonter la lutte contre les discriminations dans la hiérarchie des sujets prioritaires, garantissant le maintien de ce caractère prioritaire jusqu’à l’obtention du label. Les contraintes du label diversité constituent donc des ressources importantes pour des porteurs internes de la lutte contre les discriminations qui en sont habituellement démunis. La préparation de la candidature leur fournit une opportunité inédite pour sensibiliser les services aux discriminations, les interpeller sur leurs pratiques et les mobiliser autour des enjeux d’égalité de traitement. Elle créé de nouvelles obligations auxquelles l’organisation ne peut déroger, le cahier des charges imposant non seulement la formalisation de nombreuses procédures, mais aussi la mise en place de dispositifs comme une cellule d’écoute.

« Une démarche intégrée et transversale de lutte contre les discriminations, en fait on passe son temps, d’expérience, c’est à motiver les gens et à essayer de gagner leur adhésion au projet et faire que ça ne s’essouffle pas une fois qu’on a fini une première formation, une première action, relancer le truc ; et puis bon, on est toujours pris par les aléas : « ah ben non, il y a les rythmes scolaires, on est overbooké, ah ben non il y a … ». Et du coup, avoir un label rythmé par des audits, un cahier des charges à respecter, c’est vraiment quand même un outil pour asseoir ce genre de démarche sinon on n’est tout le temps en train de ramer et de relancer, même si c’est porté politiquement : le maire peut avoir dit un truc très clair et il y a un administratif va bloquer, parce que le maire dit un truc très clair mais il donne 15 autres priorités en même temps (…) Ce qui est assez rébarbatif pour moi c’est de faire tout le dossier, de mettre en valeur plein de choses dans un rapport etc., la traçabilité et tout, ça va être enquiquinant mais si derrière ça permet que la démarche s’essouffle moins et puis être de plus long terme, et aussi moins qu’on fasse ce qui est facile mais ah non on est obligé de mettre en place une cellule de traitement des réclamations sinon on n’a pas le label, on est obligé enfin voilà, il y a des choses comme ça…comme ça, ça nous force un peu. » (Responsable lutte contre les discriminations)

« On a revu Thierry Geoffroy [chargé de mission label diversité à l’AFNOR] un mois ou un mois et demi plus tard. Il a attiré notre attention sur certains aspects du label qui était particulièrement importants. Par exemple la cellule d'écoute. C'était une conversation un peu pratique disant "voilà, les auditeurs sont particulièrement vigilants sur certains aspects du label" et il nous disait par exemple "si vous sentez que vous n'êtes pas prêts sur la cellule d'écoute, ça n'est même pas la peine de déposer votre candidature, ça ne passera pas, on ne se contentera pas d'un plan d'action". Il nous disait aussi "attention, les fournisseurs, c'est un concept... il ne faut pas qu'il y ait une trop grande responsabilité qui pèse sur vos épaules sur ce sujet, on se borne à vérifier que vous avez une communication envers vos prestataires, notamment

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prestataires de ressources humaines », ou sur indicateurs, sur la question des indicateurs, il nous a dit qu'il ne voulait pas qu'on fasse des usines à gaz » (Responsable lutte contre les discriminations)

Le pré-audit, mené par le cabinet de conseil missionné pour accompagner la collectivité dans sa candidature ou réalisé en régie par les spécialistes internes de la lutte contre les discriminations, permet un premier passage en revue de l’organisation au crible du cahier des charges du label : la traçabilité des procédures de recrutement est-elle garantie ? Les autres procédures de gestion du personnel (promotions, entrées en formation, etc.) sont-elles formalisées de telle façon qu’elles limitent les risques d’inégalités de traitement ? La cellule d’écoute est-elle opérationnelle ? Les personnels sont-ils informés de son existence et de ses modes de saisine ? etc. Le pré-audit permet aussi d’interpeller les services et de faire avancer les réflexions sur des aspects de la lutte contre les discriminations qui vont au-delà des seules exigences formelles du cahier des charges du label diversité. Les chargés de mission lutte contre les discriminations peuvent alors faire un usage stratégique dudit label et des contraintes du processus de labellisation, pour faire avancer l’approche transversale et intégrée qu’ils promeuvent.

« Par exemple, un des chevaux de bataille que l’on a, c’est d’inclure dans le programme local de l’habitat un axe de lutte contre les discriminations. Aujourd’hui, ce n’est pas fait mais on veut montrer que l’on a déjà fait un travail avec le Défenseur des droits, montrer qu’il y a des interrogations sur le fonctionnement des commissions d’attribution de logements, tout ça… alors ça n’a pas de rapport nécessairement avec les auditeurs de l’AFNOR qui ne sont peut-être pas compétents sur tous les domaines et puis il y a un peu de tout dans les auditeurs de l’AFNOR (…) Ce que le label a apporté, c’est l’accélération. Il a apporté une accélération sur des points qui auraient pris peut-être 5 ou 10 ans de plus pour se mettre en œuvre. Là, ça a été… il y a quelque chose qui est engagé, qui se décline et voilà, c’est vraiment ce point de… ce point de butée, que l’on avait je pense, ces difficultés à vendre cette question d’égalité de traitement et non-discrimination dans nos organisations. On a pu le dépasser. » (Responsable lutte contre les discriminations)

La mobilisation de la collectivité culmine avec l’audit, vécu comme une épreuve au cours de laquelle tous les services entrant dans le périmètre de la labellisation, tous les élus concernés et toutes les instances en charge de lutte contre les discriminations, d’égalité femmes/hommes ou de handicap se mettent sous le regard des auditeurs. À Nantes, l’audit de labellisation a duré une semaine entière et les deux auditeurs ont rencontré, individuellement ou collectivement, 114 personnes. En fin de semaine, les résultats de l’audit ont été présentés dans la grande salle de la mairie, en présence de l’ensemble des personnes rencontrées. Venant après trois mois de forte mobilisation et une semaine d’épreuve, la restitution de ce « regard extérieur » a permis à tous les présents de mesurer la valeur du travail qu’ils avaient mené : l’épreuve a été passée avec succès.

« Toutes les sphères de la ville ont été impliquées. Les auditeurs ont vu qu’on avait déjà tous les instruments, même le conseil consultatif qui réunissait les élus, les syndicats et l’administration. C’était ça l’intérêt de l’audit : mesurer le chemin parcouru. » (Elu)

« Que quelqu’un de l’externe dise “ce n’est pas anodin ce que vous faites, ce que vous faites c’est plutôt bien”… Il y a des choses qu’on doit encore travailler mais l’engagement il est réel, il est perçu (…) Nous, vis-à-vis de nous-mêmes, on se dit qu’on n’est pas mauvais, mais quand c’est quelqu’un d’extérieur sur la base d’un cahier des charges, sur le sujet, c’est autre chose » (Cadre territorial)

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« Si on n’avait pas cet audit sur site par des auditeurs extérieurs, externes, qui viennent vraiment, voilà, sur sites, interroger les gens au hasard, l’incitation serait beaucoup moins forte et l’intérêt du label aussi beaucoup, enfin moindre. Parce que d’un autre côté on a des démarches par exemple on est aussi engagé dans la démarche dit accueillante avec la Mission handicap. Ce n’est pas du tout le même procédé, c’est de l’auto-diagnostic. On a un questionnaire et puis on dit on est plus ou moins bon sur tel ou tel critère. C’est intéressant mais en soi c’est quand même beaucoup moins incitatif… » (Cadre territorial)

La valeur accordée au jugement des auditeurs de l’AFNOR mérite d’autant plus d’être soulignée que leurs connaissances et leurs compétences en matière de lutte contre les discriminations sont souvent limitées et qu’ils ne sont pas toujours familiers de la fonction publique. La plus-value et de leurs préconisations (présentées comme des « pistes d’améliorations ») apparaît de ce fait limitée. Mais leur mission ne relève pas du conseil : il s’agit bien d’un audit, entendu comme un contrôle externe des contrôles internes (Power,2005). Cet audit ne doit cependant pas être réduit à une démarche technique de vérification de l’effectivité des dispositifs d’auto-contrôle ; il s’agit aussi voire surtout d’une épreuve mobilisatrice.

« Il y avait deux auditeurs… alors je n’ai pas forcément trouvé les auditeurs toujours bien (…). Ils ne sont pas que sur le label diversité, ils sont sur des tas d’autres sujets, des audits de simplification sur la sécurité, donc des fois ils mélangent un peu les cahiers des charges : ‟il n’y a pas d’extincteur ?”, bon… » (Responsable lutte contre les discriminations)

« Ils nous ont dit ce qui n’allait pas dans certains services et ils ont fait des préconisations. Par exemple, ils ont pointé le fait qu’on n’avait pas évalué nos actions de communication vis-à-vis des agents, qu’on n’avait pas assez formalisé notre plan de communication. Ils avaient raison. On a donc décidé de donner un nom à notre dispositif d’écoute, pour qu’il soit mieux identifié. Pareil, ils nous ont fait quelques remarques sur les vêtements de travail ou sur l’aménagement des vestiaires dans certains services. Pour la restitution il y avait beaucoup de monde et tout le monde était très attentif sur les résultats de l’audit. Là aujourd’hui, on en parle de façon détendue, mais il y avait vraiment de la tension » (Élu)

L’usage des contraintes du label comme ressource mobilisatrice ne prend pas fin avec l’audit. Dans les jours qui suivent, l’AFNOR transmet le rapport établi par les auditeurs, dans lequel figure les « pistes d’amélioration » identifiées ces derniers. La collectivité dispose alors d’un mois pour structurer une réponse, sous la forme d’un plan d’actions correctrices. Tous les services concernés par ces pistes amélioration sont donc sollicités pour construire ce plan, dont la formalisation rapide – sinon la mise en œuvre – conditionne l’obtention du label.

Si l’audit est une épreuve, ouvrant la voie au passage de l’organisation candidate devant la commission nationale du label diversité, l’obtention du titre ne marque pas la fin de la démarche. Le label diversité s’apparente en effet à une course d’étapes, le succès à l’une d’entre elle valant qualification pour la suivante. Tout comme de nombreuses entreprises dont la candidature au label diversité ne porte dans un premier temps que sur un périmètre restreint à certains de leurs établissements ou domaines d’activité, les collectivités peuvent limiter le périmètre de leur première candidature pour n’y intégrer qu’une partie de leurs directions et des établissements qui en dépendent. Mais la validation de ce premier périmètre par l’AFNOR s’opère sous condition d’extension ultérieure, pour couvrir l’ensemble de l’organisation comme le

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précise le guide pour l’accompagnement des entreprises candidates : « Pour garantir un cadre cohérent, ce périmètre devra intégrer l’ensemble des métiers et des niveaux hiérarchique de l’entreprise ou de la branche d’activité concernée. Par la suite, l’AFNOR Certification veillera à ce que le périmètre soit étendu aux activités principales de l’entreprise et à l’ensemble des établissements (amélioration continue) »71. Dans le cas nantais, les responsables de l’AFNOR ont donné leur accord en 2011 pour l’examen d’une première candidature couvrant un périmètre de 15 directions en contrepartie d’un engagement de la ville à ce que ce périmètre soit rapidement étendu à l’ensemble de la collectivité. Après avoir obtenu le label en 2012, la ville a donc relancé en 2013 une nouvelle démarche de labellisation couvrant l’ensemble de ses directions, suivie par la communauté urbaine Nantes Métropole l’année suivante.

La décision initiale de candidater au label diversité vaut donc bien « engagement dans la durée », suivant l’expression utilisée par les promoteurs et les porteurs dudit label, qui insistent sur le fait que celui-ci inscrit les organisations labellisées dans « une démarche d’amélioration continue ». Car l’obtention du label produit un effet cliquet : alors même que les bénéfices d’image liés à l’obtention du label sont limités, sa valorisation par les collectivités peinant à dépasser les sphères professionnelles du management public, sa perte éventuelle est perçue comme un risque important sur ce plan. L’engagement dans une labellisation diversité oriente donc les collectivités vers un sentier de dépendance dont elles peuvent difficilement sortir, assurant ainsi l’inscription durable sur l’agenda organisationnel des enjeux de non-discrimination.

« La démarche de labellisation, c’est pour cela que j’ai suggéré la même chose sur le label égalité, la démarche de labellisation tire, oblige à approfondir les choses, à tirer vers le haut parce que c’est un exercice quand même difficile, c’est exigeant et comme je dis aussi, c’est un peu piégeant parce qu’en fait le premier audit n’est pas très difficile à obtenir, simplement il crée beaucoup plus d’obligations, là on va avoir le deuxième audit de re-labellisation puis l’audit de généralisation pour la ville à l’automne prochain, bon, on est obligé de bosser quoi. Donc, on s’est piégé nous-mêmes. » (Cadre territorial)

« Ce qui est intéressant c'est que rien n'est jamais acquis. On doit démontrer, re-prouver régulièrement. Ça permet de garder l'organisation en tension. Si vous connaissez les administrations, le principal danger et la principale force c'est la routine. La routine c'est bien parce que ça évite de faire des erreurs. Mais la routine c'est terrible parce qu’au bout d'un certain temps on fait des choses sans savoir pourquoi on les faits. Et on perd le sens. Quand c'est une entreprise elle se pète la figure. Quand c'est une organisation publique, elle finit par ignorer le public. Donc c'est bien qu'on soit toujours soumis à ça. » (Cadre territorial)

Cette image du piège dans lequel les collectivités labellisées ont choisi de tomber illustre parfaitement l’usage qui est fait du label diversité par des entrepreneurs de réforme administrative (qui peuvent être en charge des ressources humaines ou de la lutte contre les discriminations) : les contraintes de la labellisation sont saisies comme des ressources managériales, utilisées pour inscrire l’organisation dans « une démarche d’amélioration continue ». Si l’impact de cette démarche sur les inégalités de traitement demeure très incertain, les outils d’évaluation disponibles ne permettant pas de le mesurer, ses porteurs en soulignent un autre effet non négligeable (sur le plan

71 Djabi A. (2011) Le label diversité. Un levier pour la prévention et la lutte contre les discriminations. Obtenir et maintenir sa labellisation, AFMD-FACE

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managérial) : l’obtention du label diversité est une source de fierté pour les agents, qui contribue à leur motivation et à la performance globale de l’organisation72.

« Première chose : le fait que pour obtenir le label il faut donc une décision, enfin je pense que c’est une condition sine qua non quand même, il faut une décision politique, qu’il y ait un engagement politique, de toute façon, la commission le vérifie. Cela donne une légitimité à la démarche plus grande encore. Déjà, cela facilite en interne notre travail. Ensuite, le fait d’avoir le label contribue aussi à la facilitation de la suite, ça légitime encore plus. Non seulement il y a une commande politique, il y a un portage politique mais en plus, je dirais, il y a une reconnaissance externe et puis, bon, le conseil consultatif, les gens qu’on a embarqués dans la démarche, ils sont fiers aussi finalement d’avoir bossé. Voilà ça contribue… vous savez, j’avais réalisé, bon on ne l’a pas refait dans ce mandat-ci, mais j’avais réalisé plusieurs enquêtes internes, alors c’était limité aux cadres et aux cadres de proximité sur… mais bon le premier facteur de motivation et de cohésion, c’est la fierté de travailler pour Nantes. Cela contribue à cette fierté-là, quoi. » (Cadre territorial)

Ce que la labellisation fait à l’organisation Considérons pour finir les effets du label diversité sur les relations entre acteurs

des collectivités, dont certains ressortent gagnants et d’autres perdants. Les élus et les chargés de mission en charge de la lutte contre les discriminations sont, on l’a rappelé dans la deuxième partie du présent rapport, souvent marginaux et isolés au sein des collectivités. Leur marginalité, qui réduit leur capacité à diffuser leurs préoccupations dans l’appareil administratif, est renforcée par la fragmentation concurrentielle des politiques d’égalité, structurées autour de délégations et de missions mono-thématiques (droits des femmes, intégration, handicap, LGBT…). Confrontés au désintérêt voire aux réticences des DRH et des syndicats, ils tendent à déployer leur activité vers l’extérieur, laissant – à regret - en jachère la prévention des discriminations produites dans et par l’institution.

La démarche de labellisation diversité fait-elle sortir la lutte contre les discriminations de sa marginalité ? Permet-elle de dépasser cette fragmentation concurrentielle ? Autrement dit, la labellisation conduit-il à la construction d’une politique globale de lutte contre les discriminations, en intégrant les différents critères de discriminations (femmes/hommes, ethno-racial, handicap), et en articulant un volet interne de promotion de l’égalité dans les services et un volet externe dirigé vers le territoire ? L’observation des deux villes labellisées ne permet pas d’apporter une réponse univoque à ces questions, tant leur situation diffère.

À Lyon, la démarche de labellisation est venue renforcer la capacité intégratrice d’une mission égalité porteuse d’une politique « globale, intégrée et transversale », qui « concerne tous les champs de compétence de la collectivité en ses qualités d’employeur, d’acheteur, de vecteur de politiques publiques et de service public »73. L’obtention du label a apporté un surcroit de légitimité à cette mission et à son responsable, qui apparaissent plus qu’ailleurs en mesure d’articuler les volets interne et externe d’une politique globale de lutte contre les discriminations.

La situation observée à Nantes est assez différente. Dans la capitale ligérienne, l’engagement d’une démarche de labellisation, sous la houlette de la direction des

72 Sur les liens entre fierté des agents et performance dans les services publics, cf. Bouckaert, 2001. 73 http://www.polville.lyon.fr/polville/sections/fr/les_thematiques/la_mission_egalite

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ressources humaines, a fait sortir la lutte contre les discriminations de la marginalité à l’intérieur de l’appareil administratif, sans pour autant mettre fin à la fragmentation concurrentielle antérieure. Jusqu’à ce que le maire annonce sa décision de candidater au label diversité, la lutte contre les discriminations s’était heurtée à des réticences au sein de la DRH et de la part de certains élus. La nomination en 2006 d’une chargée de mission lutte contre les discriminations directement rattachée au directeur général en charge du personnel et de l’organisation (qui chapeaute la DRH) a certes permis de faire avancer la politique de diversité/mixité au travail, mais il a fallu attendre le lancement de la démarche de labellisation pour que la direction des ressources humaines s’en saisisse directement, en recrutant une nouvelle chargée de mission pour porter la candidature au label diversité. La mobilisation de cette direction s’est donc opérée tardivement, mais elle a été gagnante. La démarche de labellisation a non seulement facilité le déploiement de projets managériaux internes à cette direction, mais aussi voire surtout permis à la DRH d’étendre son emprise sur la gestion des ressources humaines face à d’autres directions et services qui disposaient d’une certaine autonomie en la matière. Le déploiement de procédures formalisées, la définition et la diffusion de « bonnes pratiques », la mise en place d’instruments de suivi ont fourni à la DRH de nouvelles capacités d’orientation et de contrôle de la gestion des ressources humaines. En s’emparant du label diversité, la DRH a ainsi pu se repositionner vis-à-vis des autres segments de la technostructure, affirmer son rôle de porteur de politique publique en matière de ressources humaines (et non seulement de gestionnaire du personnel), et renforcer ses capacité d’intégration et de pilotage transversal de l’administration74.

« En fait la question c’était de savoir si la politique RH est à la remorque des autres politiques publiques et se fait imposer un certain nombre de choses par ces politiques publiques ou est-ce qu’elle est elle-même, je dirais, responsable. Par exemple, jusqu’à 2008, la question du handicap était portée uniquement par l’élue en charge de la politique handicap, donc ça elle le vivait mal d’ailleurs puisque l’élu au personnel ne s’était pas emparé de la question du handicap et donc la valorisation des résultats, l’impulsion des actions était portée par la mission handicap (…) Donc la question, c’est bien effectivement : est-ce que la politique RH se fait imposer et saucissonner… alors du coup dans les axes stratégiques de notre politique, qui est écrite et déclinées en plan d’actions, un de nos quatre ou cinq axes stratégiques, c’est de mettre en œuvre en interne les valeurs portées par la collectivité. Bon, aujourd’hui j’écrirais peut-être : être exemplaire, être employeur exemplaire aussi donc être en cohérence avec ce que l’on prône pour le territoire » (Cadre territorial)

Cet usage du label diversité comme levier d’affirmation d’une politique de ressources humaines et d’extension de l’emprise organisationnelle de la DRH s’observe plus nettement encore à l’échelle de Nantes Métropole, institution jeune et en croissance rapide, organisée autour de directions techniques puissantes face auxquelles la DRH pèse peu. L’extension du label à l’échelle intercommunale, qui s’appuie sur les acquis de l’expérience de labellisation de la ville, permet à la DRH de cette jeune institution de reprendre en main une gestion des ressources humaines qui avait été en grande partie déconcentrée dans ces directions.

« En 2008 les situations de la fonction RH ville et de la fonction RH de la métropole étaient vraiment pas dans la même situation, ni en termes d’organisation et de place

74 Sur les enjeux du pilotage transversal des administrations et les luttes entre segments administratifs pour imposer leur rôle intégrateur, cf. Bezes, 2009.

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dans l’institution, ni en termes de savoir-faire, de démarches. On avait à la ville une politique RH avancée, une démarche mixité diversité, une politique RH affirmée, évaluée. Nantes métropole, c’était encore à l’époque… Je dis souvent que la fonction historique, c’est de recruter, de former, de payer, c’était ça à Nantes métropole. Et encore pour le recrutement, c’était plutôt de mettre en œuvre les décisions que les directions prenaient en matière de recrutement » (Cadre territorial)

« À Nantes métropole, il n’y avait aucun processus RH écrit, pas de processus de recrutement formalisé. La ville de Nantes est une structure très ancienne où il y avait des règles de gestion bien cadrées, des processus écrits etc. Nantes métropole s’est construite en opposition avec tout ce qu’a pu faire la ville de Nantes, d’abord parce que c’était à l’origine des pionniers qui voulaient construire l’intercommunalité, qui n’étaient pas nombreux, c’étaient des cadres qui travaillaient tard (…) Sur les règles de gestion du temps, à la ville les cadres étaient tous au badgage, ils pointaient, ils comptaient leur temps à la minute près. Je caricature mais à peine. À Nantes métropole, ils étaient tous au forfait, le temps qu’on y passe, cela ne compte pas, le but c’est qu’on construise l’intercommunalité. Bon, tout ça a grossi et on s’est dit qu’il faudrait peut-être une DRH là-dedans. L’idée c’était qu’on va mettre une DRH mais on ne veut pas qu’elle nous casse les pieds avec des règles de gestion (…) Le label permet de formaliser les choses.. S’il n’y avait pas eu le label, on n’aurait toujours pas obtenu que les directions acceptent que les procédures RH soient formalisées dans des documents écrits » (Cadre territorial)

Les DRH apparaissent donc bien comme les grandes gagnantes des démarches de labellisation diversité. Dans les services de la ville, la réussite de la candidature au label est venue consacrer une conversion tardive de la DRH à la lutte contre les discriminations, qui s’est opérée au détriment des porteurs historiques de ce problème public au sein de l’appareil municipal. Ceux-ci, qui avaient œuvré dans la seconde partie de la décennie 2000 pour faire reconnaître l’enjeu des discriminations dans l’institution et pour mettre en place des instruments de prévention et de lutte contre ces discriminations, n’ont pas tiré les bénéfices d’un label dont l’obtention repose pourtant en grande partie sur leurs initiatives antérieures. Au contraire, ils ont pâti de l’appropriation de ce label par la DRH et, au sein de celle-ci, par la chargée de mission recrutée pour le porter. Progressivement, ces acteurs constituant le « canal historique » de la lutte contre les discriminations ont été mis à l’écart d’une démarche de labellisation autour de laquelle la lutte contre les discriminations s’est recomposée. Il ont été cantonnés pour l’un au volet externe des politiques d’intégration et de lutte contre les discriminations (animation du conseil nantais pour la citoyenneté des étrangers, développement d’actions sur la mémoire de l’immigration, soutien aux associations luttant contre le racisme et les discriminations), pour l’autre dans l’animation de la cellule d’écoute interne. Si la labellisation diversité a donc permis de faire avancer une politique interne de mixité/diversité qui se heurtait à des freins au sein de la DRH, elle n’a pas abouti à la construction d’une politique intégrée en la matière, articulant ses volets interne et externe.

Parmi les acteurs qui tirent les bénéfices du succès de la démarche de labellisation, on aurait pu s’attendre à trouver l’élu qui a porté la candidature nantaise au label diversité. Le parcours de son homologue qui avait eu la charge de la candidature de Nantes au titre de Capitale Verte de l’Europe, Ronan Dantec, pouvait en effet laisser penser que la conquête d’une distinction rare devient une importante ressource politique. Cet adjoint écologiste a en effet rapidement tiré les bénéfices du titre européen décroché à la fin de l’année 2010, en étant élu sénateur l’année avec le soutien de Jean-Marc Ayrault et de la fédération socialiste de Loire Atlantique. Il en a été

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autrement pour le conseiller municipal délégué à la mixité et à la diversité dans l'emploi qui s’était investi dans le projet de labellisation diversité. S’il figurait bien sur la liste de Johanna Rolland au 1er tour de l’élection municipale de 2014, il a fait les frais de la fusion de cette liste avec celle des Verts entre les deux tours, et ne figure plus dans le nouveau conseil municipal. Il en va de même des autres élus en charge des différents volets de la politique d’égalité et de l’adjoint (et vice-président de l’agglomération) au personnel, dont les mandats n’ont pas été renouvelés.

Notons pour finir que les syndicats ne tirent pas non plus de bénéfice de la labellisation. Au contraire, s’ils peuvent difficilement être considérés comme « perdants », tant ils s’étaient peu investis sur la question des discriminations (à l’exception de certains cadres de la CFDT), la labellisation a pu affaiblir leur position de représentation des agents, en apportant une reconnaissance et une légitimité nouvelle à une instance – le Conseil consultatif interne de la diversité et de la mixité au travail – qui participe d’une forme de démonopolisation du dialogue social. La création de ce conseil consultatif75 en 2007 visait justement à instaurer un espace d’expression d’un sentiment de discrimination qui n’était pas relayé par les syndicats. La question des discriminations, jugée subalterne par la plupart des représentants syndicaux n’étant pas traitée dans les cadres institués du dialogue social, elle a émergé en dehors de ceux-ci à l’occasion d’un conflit social dans la direction des sports. Ce conflit déjà évoqué a marqué le point de départ des démarches de diversité-mixité au travail, dont la création du conseil consultatif a été une des premières réalisations. L’existence de ce conseil a été mis en avant dans le dossier de candidature au label diversité et ses membres ont été associés à la démarche de labellisation diversité, dont l’aboutissement a été reçu comme une forme de reconnaissance du travail qu’ils avaient mené, et de légitimation des questions qu’ils avaient portées.

« Le sujet des discriminations ethno-raciales n'est pas traité par les syndicats. Dans leur approche politique traditionnelle, il y a des travailleurs. Il n'y a pas de problèmes spécifiques aux travailleurs euh femmes, aux travailleurs d'origine maghrébine… Trop souvent, il y a une réponse de cet ordre-là. Ce type de réponse est mal compris. Ce qui s’est joué dans le Conseil consultatif, c’est l’expression d’une parole de colère de ces agents. (…) Il a fallu du temps pour faire admettre que participer au conseil, ce n'était pas extérieur aux activités globales et générales de l'agent quel qu'il soit. Les regards de mes différents encadrants là dessus n’étaient ni amusés ni condescendants, mais bon… C’est un peu béta qu'on considère en France certains engagements comme du caritatif à l'anglo-saxonne. Le regard sur le comité consultatif a changé quand il y a eu la démarche label. Un label, c'est comme une certification qualité. C'est comme un audit. Vous voyez. C'est vachement sérieux »

Ce constat se retrouve dans d’autres collectivités qui amorcent la préparation d’une candidature au label diversité, où la démarche de labellisation est saisie comme un levier de renouvellement ou d’enrichissement du dialogue social. La création d’instances de concertation ad hoc permet en effet de faire émerger des questions qui mobilisent peu les syndicats et qui peinent de ce fait à être mises à l’ordre du jour du dialogue social.

75 Conseil dans lequel les syndicats ont été invités à siéger, ce qu’ont refusé les représentants locaux de Force Ouvrière, dénonçant une démarche contraire à l’esprit républicain et favorisant le communautarisme. Ce refus n’est guère surprenant au regard de l’histoire très particulière de la fédération de Loire Atlantique de ce syndicat, qui ne saurait être résumée en quelques lignes…

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« D'une certaine façon, le label diversité c'est une façon aussi pour l'administration de gagner un peu des parts de marché, sur l'activité des syndicats puisque en créant cette cellule égalité au travail, on crée une structure qui est susceptible de concurrencer le syndicat dans son métier de représenter les intérêts des personnels qui s'estimeraient par exemple victimes de discrimination. C'est une façon aussi d'empiéter un peu sur le champ traditionnel d'intervention des syndicats et je crois qu'ils n'ont pas encore compris ça et je dis que c'est assez heureux parce qu'on a besoin d'eux, évidemment » (Cadre territorial)

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CONCLUSION Contrairement à ce qu’on aurait pu attendre, au vu de l’usage de nombreux labels

et distinctions par les collectivités et à entendre les critiques formulées par de nombreux acteurs de la lutte contre les discriminations, qui voient dans le label un dispositif purement cosmétique, l’enquête a montré que le label diversité était un dispositif coûteux, qui nécessite la mobilisation de ressources substantielles, mais dont les collectivités ne semblent pas tirer profit en termes marketing.

Peu visible à l’extérieur voire en interne par les agents, ce label n’est pourtant pas sans effets. Il fait remonter la lutte contre les discriminations dans la hiérarchie des priorités de l’organisation, au gré des audits récurrents. En articulant plus fortement la lutte contre les discriminations et les démarches de modernisation administrative, il tend à techniciser ce domaine en même temps qu’il en fait un enjeu d’organisation et de fonctionnement interne. De façon corollaire, il peut conduire à la marginalisation de ses porteurs historiques qui défendaient une vision plus politique de la lutte contre les discriminations, et se trouvaient souvent cantonnés dans des interventions en direction du territoire, sans prise ni droit de regard sur le fonctionnement de l’institution. Enfin, en reprenant à son compte les cadres du droit anti-discriminatoire, le label diversité conduit d’une part à inscrire le volet ethno-racial de cette politique dans une approche plus large de lutte contre toutes les discriminations ; d’autre part, à renforcer le principe d’égalité de traitement et donc l’aveuglement à la différence en ce qui concerne les minorité ethno-raciales, alors que d’autres groupes potentiellement discriminées peuvent faire l’objet de mesures d’action positive.

Imputer au label la dilution de la question ethno-raciale dans une politique de la diversité parait cependant très excessif : tout d’abord cette question a toujours peiné à sortir de sa marginalité, face aux résistances et aux dénis de nombreux acteurs, et à s’autonomiser de la politique de la ville et des politiques d’intégration. Ensuite, le label ne fait que reproduire la logique du droit antidiscriminatoire et des politiques publiques d’égalité dont l’instrumentation varie en fonction des publics cibles (politique d’action positive à destination des femmes et des handicapés). Enfin, le label diversité permet une mobilisation inédite des organisations autour de l’égalité de traitement ; même si la dimension ethno-raciale n’est pas centrale, cette démarginalisation peut constituer un point d’appui pour des développement ultérieurs.

L’enquête sur le label dans les collectivités donne incontestablement à voir l’effectivité de cet instrument : pour être labellisées, ces collectivités doivent dégager des moyens humains, mettre en place des instances ad hoc, développer des formations, réviser leurs procédures RH… Les effets et l’impact du label au regard de l’objectif de prévention des pratiques discriminatoires dans les collectivités demeurent en revanche incertains. Les mesurer précisément supposerait d’autres enquêtes traitant à la fois de la réception et de l’appropriation par les agents des dispositifs institués avec le label (cellule d’écoute, formations, guides de recrutement, etc.), et analysant l’évolution de la présence, des positions et des parcours des différents groupes potentiellement discriminés dans l’appareil des collectivités.

Enfin, il convient de souligner le caractère nécessairement exploratoire d’une enquête sur un label qui n’a été, à ce jour, délivré qu’à deux collectivités. Les formes d’appropriation dudit label dans ces deux collectivités apparaissent fort différentes. Sur la base d’un échantillon aussi réduit, il n’est pas possible de déterminer avec assurance ce qui est imputable au label et ce qui relève d’autres paramètres.

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Annexe 1 Remise du label diversité à la ville de Nantes, le 12 novembre 2014.

De gauche à droite :

x Michel Calvez, Directeur Général Organisation Ressources Humaines x Ghania Bencheikh, Chargée de projet Label Diversité. x François Rebsamen, Ministre du Travail, de l'Emploi, de la Formation

professionnelle et du Dialogue social. x Olivier Chateau, Conseiller municipal en charge de la mixité et de la diversité

dans l'emploi. Source : https://www.flickr.com/photos/ministeretravail/sets/72157649288499055/

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