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Tribunal administratif N° 40567 du rôle

du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 5 janvier 2018

2e chambre

Audience publique du 22 juillet 2020

Recours formé par

Madame ... et consorts, Luxembourg,

contre deux décisions du conseil communal de la Ville de Luxembourg,

une décision du ministre de l’Intérieur et une décision du ministre de l’Environnement, en

présence du Fonds d’Urbanisation et d’Aménagement du Plateau de Kirchberg

en matière de plan d’aménagement général

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 40567 du rôle et déposée au greffe du tribunal

administratif le 5 janvier 2018 par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de

l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de

1. Madame ..., demeurant à …,

2. Madame ..., demeurant à …,

3. Madame …, demeurant à …,

4. Madame …, demeurant à …,

5. Madame …, demeurant à …,

6. Madame …, demeurant à …,

7. Monsieur et Madame …, demeurant à …,

8. Monsieur et Madame …, demeurant à …,

9. Monsieur …, demeurant à …,

10. Monsieur …, demeurant à …,

tendant à l’annulation de

« 1) La décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 adoptée

en application de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain, portant « mise sur orbite » du

projet de refonte globale du Plan d’Aménagement Général de la Ville de Luxembourg ;

2) La décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant

adoption du projet de refonte globale du Plan d’Aménagement Général de la Ville de

Luxembourg ;

3) La décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 approuvant les décisions

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précitées de la Ville de Luxembourg ;

4) La décision de la ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017 approuvant les

décisions précitées de la Ville de Luxembourg ; »

Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine Kovelter, en remplacement de

l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 12 janvier 2018, portant

signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, établie à L-

1648 Luxembourg, 42, Place Guillaume II, représentée par son collège des bourgmestre et

échevins actuellement en fonctions ;

Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 7 février 2018

par la société anonyme Arendt & Medernach SA, inscrite au tableau de l’ordre des avocats de

Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy,

immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371,

représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian Point, avocat à la Cour, inscrit

au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la

Ville de Luxembourg ;

Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 19 février 2018

par Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à

Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, représenté par son Ministre

d’Etat ;

Vu la requête en prorogation des délais pour déposer le mémoire en réponse ainsi que le

mémoire en duplique, présentée par Maître Albert Rodesch, pour compte de l’Etat du Grand-

Duché de Luxembourg, en date du 22 février 2018 ;

Vu les accords de toutes les autres parties avec la mesure sollicitée ;

Vu les avis des 8 et 12 mars 2018 du tribunal administratif fixant les délais pour déposer

les mémoires en réponse, réplique et duplique ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 29 juin 2018 par

Maître Albert Rodesch, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 29 juin 2018 par la

société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de la Ville de

Luxembourg ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 octobre 2018

par Maître Georges Krieger, au nom des parties demanderesses ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 31 janvier 2019

par Maître Albert Rodesch, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

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Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 1er février 2019

par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de la

Ville de Luxembourg ;

Entendu les parties en cause à l’audience publique de la 2e chambre du tribunal

administratif du 29 avril 2019 lors de laquelle le tribunal ordonna la mise en intervention d’une

partie tierce intéressée ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura Geiger, en remplacement de l’huissier

de justice Carlos Calvo, du 8 mai 2019 portant signification de ce recours à établissement public

dénommé « Fonds d’Urbanisation et d’Aménagement du Plateau de Kirchberg » représenté par

son président actuellement en fonctions, établi par la loi du 7 août 1961 et ayant son siège à L-

1468 Luxembourg, 4, rue Erasme ;

Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 22 mai 2019 par

Maître Patrick Kinsch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg,

au nom du Fonds d’Urbanisation et d’Aménagement du Plateau de Kirchberg ;

Vu l’ordonnance du vice-président présidant la 2e chambre du tribunal administratif

autorisant le Fonds de l’Urbanisation et d’Aménagement du Plateau de Kirchberg à déposer un

mémoire supplémentaire au greffe du tribunal administratif pour le 26 juillet 2019, la partie

étatique et la Ville de Luxembourg à déposer un mémoire supplémentaire pour le 9 septembre

2019 et les parties demanderesses à déposer un mémoire supplémentaire pour le 18 octobre 2019

en fixant l’affaire pour plaidoiries à l’audience publique du 21 octobre 2019 ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 25 juillet 2019 par

Maître Patrick Kinsch, au nom du Fonds d’Urbanisation et d’Aménagement du Plateau de

Kirchberg ;

Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;

Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en

remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Rachel Jazbinsek, en remplacement de Maître

Albert Rodesch, Maître Gilles Dauphin, en remplacement de Maître Christian Point, et Maître

Patrick Kinsch en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 21 octobre 2019.

Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de

Luxembourg, ci-après désigné par le « conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de

l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le

développement urbain, désignée ci-après par « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la

procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de

Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la

législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder

aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai

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2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement

(…) ».

Le 14 juin 2016, le collège des bourgmestre et des échevins de la Ville de Luxembourg, ci-

après désigné par « le collège des bourgmestre et échevins », se déclara d’accord, en vertu de

l’article 30, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, pour « (…) engager la procédure d’adoption des

premiers plans d’aménagement particuliers « quartiers existants » de la Ville de Luxembourg,

parties écrite et graphique et de les soumettre à la procédure d’adoption en les déposant à

l’inspection du public et en les transmettant pour avis à la cellule d’évaluation de la Commission

d’aménagement instituée auprès du Ministère de l’Intérieur ainsi qu’au Ministère de

l’environnement et à la Direction de la Santé (…) ».

Par courriers des 13, 15, 16, 18, 19 juillet 2016, Madame …, Monsieur et Madame …,

Monsieur …, Monsieur et Madame …, Madame …, Monsieur …, Monsieur et Madame …,

Monsieur et Madame …, Madame … et Madame … soumirent au collège des bourgmestre et

échevins des objections à l’encontre de ces projets d’aménagement général et particuliers.

Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur

les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général et, d’autre part, adopta ledit

projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ».

Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal, d’une part, statua

sur les objections dirigées à l’encontre des projets d’aménagement particulier « quartier existants »

et, d’autre part, adopta les parties graphiques et la partie écrite de ces derniers, « (…) sous [leur]

forme revue et complétée (…) ».

Par plusieurs courriers du 22 mai 2017, Monsieur et Madame …, Madame …, Monsieur

et Madame …, Madame …, Madame …, Madame …, Monsieur et Madame …, Monsieur et

Madame … et Monsieur … introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par

« le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 28

avril 2017 portant adoption des projets d’aménagement général et ayant statué sur les objections

dirigées par les administrés à l’encontre de ce même projet.

Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil

communal du 13 juin 2016, de même que celle du 28 avril 2017 portant adoption du projet

d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées

une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties

graphique et écrite du plan d’aménagement général (« PAG »), les réclamations introduites par les

parties précitées ayant, cependant, été déclarées partiellement fondées. Cette décision est libellée

comme suit :

« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du

conseil communal des 13 juin 2016 et 28 avril 2017 portant adoption de la refonte du plan

d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la Ville de Luxembourg, présenté par les

autorités communales.

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Conformément à l’article 18 de loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement

communal et le développement urbain (dénommée ci-après « Loi ») j’ai fait droit à certaines

objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement

général.

La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément

aux exigences des articles 10 et suivants de la Loi.

Les modifications ainsi apportées à la partie graphique et à la partie écrite du PAG sont

illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Il est laissé le soin aux autorités

communales d’adapter les délimitations des plans d’aménagement particulier « quartier

existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents et ce conformément aux

modifications résultant de la décision ministérielle. Les autorités communales sont ainsi tenues de

me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique du PAG

ainsi que des plans d’aménagement particulier « quartier existant » adaptés en conséquence.

(…)

Ad réclamations … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …),

… (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …), … (rec …)

Les réclamations contiennent diverses doléances en relation avec l'aménagement futur

d'un ensemble de terrains sis à l'arrière-fond des propriétés des réclamants, longeant la rue ….

Premièrement, les réclamants invoquent que la « zone de servitude "urbanisation - coulée

verte" CV » prévue à proximité de la rue …, ne soit pas indiquée conformément à la légende-type

définie par le règlement grand-ducal concernant le plan d'aménagement général d'une commune.

Or, l'article 3 du même règlement dispose que de légères modifications par rapport à la

légende-type sont tolérées. Les réclamations sont partant non fondées sur ce point.

Deuxièmement, les réclamants souhaitent également le reclassement en « zone de parc

public [PARC] » des fonds couverts par la servitude précitée. Or, ces réclamations sont non

fondées.

En effet, il y a lieu de relever que la « zone de servitude "urbanisation - coulée verte" CV»

garanti un urbanisme de haute qualité en les lieux litigieux lors de l'élaboration d'un plan

d'aménagement particulier « nouveau quartier ». Ainsi, il ne s'avère guère utile de prévoir une

« zone de parc public [PARC] » en ces endroits. Qui plus est, en cas d'un tel classement, ces

terrains ne sauraient être exécutés par un plan d'aménagement particulier conformément à

l'article 26 et ne sauraient dès lors être cédés au domaine public communal moyennant l'article

34 de la Loi.

Ceci dit, le classement, tel que préconisé par les réclamants risque d'hypothéquer

l'aménagement des fonds concernés en tant qu'espace vert public lors de la réalisation dudit plan

d'aménagement particulier.

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Qui plus est, il y a, dans ce contexte, lieu de préciser que l'envergure de la « coulée verte»

litigieuse est largement suffisante, du fait que selon les conclusions dérivées de l'étude

environnementale la flore et la faune existantes en ces lieux ont été prises en compte de façon

adéquate.

Troisièmement, les réclamations sont non fondées en ce qui concerne les remarques ayant

trait à une éventuelle interdépendance entre le degré d'utilisation du sol et la cession de terrains,

qui aurait déjà due, selon les réclamants, été opérée avant la confection du présent PAG.

En effet, force est de constater qu'une cession antérieure de terrains sis en les endroits

litigieux n'aurait eu aucun effet sur le degré d'utilisation du sol, et plus spécifiquement sur la

densité de logement. Pour ce qui est de la densité de logement, le degré d'utilisation du sol est

calculé sur base de la surface du terrain brut, sise à l'intérieur de la délimitation des plans

d'aménagement particulier respectifs, et ceci indépendamment des diverses propriétés et de leur

appartenance au domaine public ou privé.

Quatrièmement, en ce qui concerne la densité prévue sur le site litigieux, et nonobstant le

fait de la proximité immédiate d'un boulevard à grande envergure, tel que le boulevard Kennedy,

le coefficient de scellement du sol (CSS) devrait être revu à la baisse, sachant que le coefficient

actuellement défini permet un scellement intégral des terrains à bâtir net, ce qui risque fortement

d'être en contradiction avec les dispositions de la « zone de servitude "urbanisation coulée verte"

CV ».

Partant, les réclamations sont partiellement fondées et il y a lieu de réduire le coefficient

de scellement du sol pour la zone soumise à l'élaboration d'un plan d'aménagement particulier

«nouveau quartier », intitulée [PAP NQ-SD: WH-08], à 0,9. (…) ».

Par décision du même jour, le ministre approuva encore la délibération du conseil

communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d'aménagement particulier « quartier

existant », cette décision étant libellée comme suit :

« (...) Par la présente, j 'ai l'honneur de vous informer que j'approuve la délibération du

conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d'aménagement particulier «

quartier existant » de la Ville de Luxembourg.

Or, conformément à ma décision d'approbation du projet de la refonte du plan

d'aménagement général de la Ville de Luxembourg de ce jour, modifiant les délimitations des

plans d'aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties

graphiques afférents, le vous prie de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite

et de la partie graphique des plans d'aménagement particulier a quartier existant » adaptées en

conséquence.

De manière générale, je tiens encore à soulever que toutes les réclamations introduites à

l'encontre du vote des plans d'aménagement particulier « quartier existant » ne sont pas

recevables. En effet, le Législateur n'a pas prévu la possibilité d'introduire une réclamation auprès

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du ministre de l'Intérieur contre le plan d'aménagement particulier « quartier existant » alors qu'il

a uniquement prévu dans l'article 16 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant

l'aménagement communal et le développement urbain que les réclamants puissent exclusivement

porter leurs objections contre le projet d'aménagement général devant le ministre de l'Intérieur.

(...) ».

Par décision du 6 octobre 2018, le ministre de l’Environnement arrêta que « Les

modifications de la délimitation de la zone verte telles qu’elles découlent du projet d’aménagement

général adopté par le conseil communal de la Ville de Luxembourg dans sa séance publique du

28 avril 2017 ainsi que de la décision du 5 octobre 2017 du Ministre de l’Intérieur ayant fait droit

aux réclamations listées au liminaires sont approuvées », que « Tout fond classé à l’intérieur

d’une zone destinée à rester libre conformément au règlement grand-ducal du 28 juillet 2011

concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune reste soumis aux

dispositions de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des

ressources naturelles » et que « les dispositions énoncées aux articles 12 et 17-33 de la prédite loi

du 19 janvier 2004 restent applicables indépendamment du statut de classement par rapport au

plan d’aménagement général des fonds auxquels elles pourraient se rapporter. Les effets du

présent arrêté ne préjugent pas de la décision à rendre par le Ministre de l’Environnement en

vertu des articles précités ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 5 janvier 2018, Madame ...,

Madame ..., Madame …, Madame …, Madame …, Madame …, Monsieur et Madame …,

Monsieur et Madame …, Monsieur … et Monsieur … ont fait introduire un recours tendant à

l’annulation de (i) « La décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016

adoptée en application de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain, portant « mise sur orbite » du projet de

refonte globale du Plan d’Aménagement Général de la Ville de Luxembourg », (ii) de « La

décision du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 28 avril 2017 portant adoption du

projet de refonte globale du Plan d’Aménagement Général de la Ville de Luxembourg », de (iii)

« La décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2017 approuvant les décisions précitées de

la Ville de Luxembourg » et (iv) de « La décision de la ministre de l’Environnement du 6 octobre

2017 approuvant les décisions précitées de la Ville de Luxembourg ».

A titre liminaire et avant de procéder à l’analyse du recours sous examen, il échet de

préciser qu’à l’audience publique des plaidoiries, sur question afférente du tribunal, les

litismandataires des différentes parties en cause n’ont soulevé aucune contestation relative à la

notification entre eux de l’ensemble des mémoires respectifs, par actes d’avocat à avocat, au cours

de la procédure contentieuse.

I) Quant à la compétence

Il y a lieu de retenir que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour

effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’elles

concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. Les décisions

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d’approbation du ministre participent au caractère réglementaire des actes approuvés1, étant

précisé que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision

litigieuse du 5 octobre 2017 ayant statué sur la réclamation introduite par les demandeurs,

intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.

Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des

juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un

recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère

réglementaire.

Il convient de prime abord de déterminer la nature du recours susceptible d’être introduit à

l’encontre de la décision du ministre de l’Environnement, dans la mesure où la loi du 19 janvier

2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la

loi du 19 janvier 2004 », sur base de laquelle la décision litigieuse a été prise et qui était en vigueur

au moment du dépôt du recours sous analyse, a été abrogée par la loi du 18 juillet 2018, publiée

au Mémorial A le 5 septembre 2018 et entrée en vigueur le quatrième jour après sa publication à

défaut de disposition spéciale de mise en vigueur contraire. En effet, la loi du 19 janvier 2004

prévoyait un recours au fond contre les décisions prises en vertu de cette loi, alors que la loi du 18

juillet 2018 prévoit en son article 68 un recours en annulation contre les décisions prises en vertu

de cette loi.

Le tribunal constate encore que par l’article 83 de la loi du 18 juillet 2018, le législateur

s’est limité à abroger purement et simplement la loi du 19 janvier 2004 dans son intégralité, sans

prévoir de mesures transitoires autres que celles visant les roulottes et les mesures compensatoires,

non pertinentes en l’espèce.

En ce qui concerne les voies de recours à exercer contre une décision prise sur le fondement

de la loi du 19 janvier 2004, seule la loi en vigueur au jour où la décision a été prise est applicable

pour apprécier la recevabilité d’un recours contentieux dirigé contre elle, étant donné que

l’existence d’une voie de recours est une règle du fond du droit judiciaire, de sorte que les

conditions dans lesquelles un recours contentieux peut être introduit devant une juridiction doivent

être réglées suivant la loi sous l’empire de laquelle a été rendue la décision attaquée, en l’absence,

comme en l’espèce, de mesures transitoires2. Il s’ensuit que la recevabilité d’un recours contre une

décision prise sur le fondement de la loi du 19 janvier 2004 devra être analysée conformément aux

dispositions de cette même loi, qui en son article 58 disposait que « Contre les décisions prises en

vertu de la présente loi un recours est ouvert devant le tribunal administratif qui statuera comme

juge du fond ».

Les décisions d’approbation ou de non-approbation des ministres de l’Intérieur et de

l’Environnement rendues en matière d’établissement ou de modification de plans d’aménagement

généraux ou particuliers constituent des actes de tutelle administrative réputés rétroagir au jour de

la décision communale concernée. Ces décisions participent au caractère réglementaire de la

1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes réglementaires, n° 49 et les autres références

y citées. 2 Trib. adm., 5 mai 2010, n° 25919 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 315 et les autres références

y citées ; Cour adm., 13 décembre 2018, n° 41218C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.

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procédure de modification de ces plans et sont comme tels susceptibles de recours sur base de

l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 19963.

Cependant, la démarche du législateur devant être présupposée comme visant un résultat

cohérent, les dispositions de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 et celles de l’article 58 de la

loi du 19 janvier 2004 sont à lire de façon complémentaire, en sorte que l’article 58, en désignant

les décisions prises par le ministre de l’Environnement en application de la loi du 19 janvier 2004,

concerne, suivant les termes mêmes employés, les seules décisions administratives individuelles à

l’exception des actes administratifs à caractère réglementaire. Il s’ensuit qu’en application de

l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996, seul un recours en annulation peut être introduit à

l’encontre d’un arrêté du ministre de l’Environnement par lequel il approuve ou refuse d’approuver

une délibération d’un conseil communal modifiant la délimitation de la zone verte4.

Ainsi, la décision du 6 octobre 2017 par laquelle le ministre de l’Environnement a approuvé

le PAG de la Ville de Luxembourg tel qu’adopté par le conseil communal le 28 avril 2017 est

susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux en application de l’article 7 de la loi précitée

du 7 novembre 19965, de sorte que les parties ayant introduit le recours ont valablement pu

introduire un recours en annulation contre ladite décision.

Il s’ensuit que le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit

en l’espèce.

II) Quant à la loi applicable

Quant au volet du recours en ce qu’il est dirigé contre la décision du ministre de

l’Environnement, le tribunal vient de retenir qu’il est compétent pour connaître du recours en

annulation introduit contre ladite décision. Dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est

amené à apprécier la légalité de la décision déférée en considération de la situation de droit et de

fait ayant prévalu au jour où elle a été prise6, de sorte que la loi précitée du 18 juillet 2018, entrée

en vigueur postérieurement à la prise de l’acte litigieux, n’est pas à prendre en considération en

l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels

que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent

dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte

initial.

Quant au volet du recours concernant les décisions prises par le conseil communal et le

ministre dans le cadre du PAG, le tribunal précise que la procédure d’adoption d’un PAG est

prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement

(i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er

août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au

3 Cour adm., 24 janvier 2006, n° 20233C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes réglementaires, n° 52 et l’autre référence

y citée. 4 Trib.adm. 17 janvier 2008, n° 22263 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes réglementaires, n° 53 et les autres références

y citées. 5 Ibidem. 6 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Recours en annulation, n° 20 et les autres références

y citées.

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Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de

l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le

développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars

2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v)

par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire et (vi) par la loi du 18 juillet

2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain.

Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation

a pu être introduit à l’encontre des actes déférés et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours,

le juge administratif est amené à apprécier la légalité de la décision déférée en considération de la

situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elle a été prise7, les modifications apportées à

la loi du 19 juillet 2004 par les lois, précitées, des 17 avril et 18 juillet 2018, adoptées et entrées

en vigueur postérieurement à la prise des actes déférés, ne sont pas à prendre en considération en

l’espèce.

Selon les dispositions transitoires figurant à l’article 108ter (1) de la loi du 19 juillet 2004,

tel que modifié en dernier lieu par la loi précitée du 1er août 2011, « La procédure d’adoption des

projets d’aménagement général, dont la refonte complète a été entamée par la saisine de la

commission d’aménagement avant le 1er août 2011, peut être continuée et achevée conformément

aux dispositions du Titre 3 de la présente loi qui était en vigueur avant le 1er août 2011.

La procédure d’adoption des projets d’aménagement particulier, qui a été entamée avant

le 1er août 2011, peut être continuée et achevée conformément aux dispositions du Titre 4 de la

présente loi qui étaient en vigueur avant le 1er août 2011. ».

Le tribunal relève que le conseil communal a émis son vote positif, au sens de l’article 10

de la loi du 19 juillet 2004, en date du 13 juin 2016, de sorte que la saisine de la commission

d’aménagement en application de l’article 11 de la même loi s’est a fortiori opérée après la date

butoir du 1er août 2011, fixée par l’article 108ter (1), alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004.

Il suit de ces constats que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige

est – sous réserve des précisions faites ci-après – celle résultant des modifications opérées par les

lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015 et 3 mars 2017.

S’agissant plus particulièrement de l’applicabilité de cette dernière loi, le tribunal relève

que dans un arrêt du 24 septembre 2015, portant le numéro 36179C du rôle8, la Cour administrative

a retenu ce qui suit : « (…) Si le droit administratif est notamment régi par le principe de l’effet

immédiat de la loi nouvelle, celui-ci ne s’applique néanmoins en principe qu’aux situations

juridiques nées postérieurement à la date normale de son entrée en vigueur après sa publication,

ainsi qu’aux situations encore dépourvues de caractère définitif lors de l’entrée en vigueur de la

loi nouvelle. En outre, les dispositions modifiant une procédure administrative et désignant les

autorités compétentes sont applicables aux procédures pendantes, sans que les administrés

puissent prétendre à un droit acquis à voir leur cas traité par l’autorité désignée comme

7 Ibidem. 8 Cité sous : Pas. adm. 2018, V° Lois et règlements, n° 81.

11

compétente par les dispositions antérieures (…). En revanche, le principe de non-rétroactivité des

lois commande que ne soient pas remis en cause les actes déjà valablement accomplis (…) ».

Dès lors, si la procédure d’adoption du PAG litigieux a certes débuté avant l’entrée en

vigueur de la loi du 3 mars 2017, laquelle a eu lieu le 1er avril 2017, en application de l’article 76

de ladite loi, tel que relevé ci-avant, il n’en reste pas moins qu’à cette dernière date, la procédure

en question était toujours en cours, de sorte à devoir être qualifiée de procédure pendante,

respectivement de situation juridique dépourvue de caractère définitif lors de l’entrée en vigueur

de la loi nouvelle. Il s’ensuit que conformément aux principes dégagés par la Cour administrative

dans l’arrêt, précité, du 24 septembre 2015, cette dernière loi doit s’appliquer à la procédure en

question dès son entrée en vigueur en date du 1er avril 2017. Ainsi, le tribunal doit en tenir compte,

dans le cadre de l’examen de la légalité des décisions déférées des 28 avril 2017 et 5 et 6 octobre

2017, toutes adoptées postérieurement au 1er avril 2017. En revanche, en vertu du principe de non-

rétroactivité des lois, l’acte déféré du conseil communal du 13 juin 2016 ne saurait être remis en

cause par ladite loi du 3 mars 2017, s’agissant d’un acte valablement accompli avant l’entrée en

vigueur de la loi en question.

III) Quant à la recevabilité

a) Quant au moyen ayant trait à une irrecevabilité omisso medio du recours dans le chef de Monsieur …

L’administration communale et la partie étatique, en se basant sur les articles 13 et 16 de

la loi du 19 juillet 2004, font valoir que dans la mesure où Monsieur ... n’aurait pas formulé de

réclamation auprès du ministre, le recours introduit dans son chef serait à déclarer irrecevable

omisso medio.

Les parties demanderesses font valoir que l’irrecevabilité omisso medio ne saurait être

retenue dans le chef de Monsieur ..., alors qu’il serait de jurisprudence que le terme « forclusion »

viserait uniquement la réclamation introduite auprès du collège échevinal ou du ministre et non

l’éventuel recours subséquent. Une solution contraire « pose[rait] également question eu égard au

droit à un recours effectif, prévu aux articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde

des droits de l’Homme et des Libertés fondamentales », ci-après désignée par « la CEDH ».

Il échet de rappeler que la loi du 19 juillet 2004 prévoit en son « Chapitre 3 - Procédure

d’adoption du plan d’aménagement général » les règles applicables à la procédure d’adoption d’un

PAG. Quant à la question plus précise des réclamations à faire valoir lors de l’élaboration d’un

PAG, celles-ci sont visées aux articles 13 et 16 de la loi du 19 juillet 2004, tels qu’en vigueur au

moment de la prise des décisions litigieuses, lesquels disposent comme suit :

« Art. 13. Réclamations

« Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre

quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections

contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine

de forclusion.

12

Au cas où une ou plusieurs observations écrites ont été présentées dans le délai, le collège

des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des

différends, présenter leurs observations. »

« Art. 16. Réclamations contre le vote du conseil communal

Les réclamations contre le vote du conseil communal introduites par les personnes ayant

réclamé contre le projet d’aménagement général conformément à l’article 13 doivent être

adressées au ministre dans les quinze jours suivant la notification prévue à l’article qui précède,

sous peine de forclusion.

Les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil

communal doivent être adressées au ministre dans les quinze jours de l’affichage prévu à l’article

qui précède, sous peine de forclusion.

Sont recevables les réclamations des personnes ayant introduit leurs observations et

objections conformément à l’article 13 et les réclamations dirigées contre les modifications

apportées au projet par le conseil communal lors du vote. ».

Ainsi, les articles 13 et 16 précités prévoient à deux stades différents de l’élaboration d’un

plan d’aménagement la possibilité d’introduire une réclamation, à savoir dans les trente jours qui

suivent la mise en procédure par le conseil communal où les observations et objections contre le

projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de

forclusion, et, dans les quinze jours suivant la notification de la décision définitive aux intéressés

par lettre recommandée avec avis de réception, où les réclamations contre le vote définitif du

conseil communal doivent être adressées au ministre sous peine de forclusion.

En d’autres termes, la procédure d’adoption d’un PAG a été mise en place en vue d'aplanir

les différends dans une phase non contentieuse, cette procédure permettant, en effet, aux personnes

intéressées de faire valoir leurs points de vue, leurs argumentaires et ce, en dehors de tout procès.

S’agissant d’une phase précontentieuse, les différents acteurs s'efforcent de trouver une solution

aux réclamations introduites en ayant pour objectif d'éviter un allongement des procédures,

allongement qui serait inévitable si chaque réclamation devait faire l'objet d'une procédure

contentieuse.

En l’espèce, il échet de constater que Monsieur ... a certes adressé des objections au collège

des bourgmestre et échevins dans le délai imparti, mais n’a pas introduit de réclamation auprès du

ministre.

L’objectif des différentes étapes de la procédure d’adoption d’un PAG est d’éviter que des

objections qui auraient pu être soulevées et résolues au cours de la phase précontentieuse ne soient

soulevées pour la première fois dans le cadre d’un recours contentieux et risquent ainsi de

prolonger inutilement l’élaboration du PAG. Il s’ensuit que le recours introduit devant le juge

administratif contre un PAG n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de la procédure non

contentieuse de réclamation prévue par l’article 16 de la loi du 19 juillet 2004 impliquant en

particulier que l’omission d’emprunter la voie de la réclamation à adresser au ministre à l’encontre

du vote du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général entraîne

13

l’irrecevabilité omisso medio du recours devant le juge administratif, de sorte que le recours

introduit au nom de Monsieur ... est irrecevable, en ce qu’il est dirigé à l’encontre des décisions

communale et ministérielle des 28 avril et 5 octobre 2017 portant adoption, respectivement

approbation du PAG, sans que le tribunal ne puisse déceler, à défaut de précisions par les parties

demanderesses à cet égard, une violation du droit à un recours effectif, étant rappelé qu’il

n’appartient pas au tribunal de suppléer la carence des parties demanderesses dans le cadre de la

formulation des moyens en droit.

b) Quant à la question du caractère décisionnel de la délibération du conseil communal du 13 juin 2016

L’Etat et l’administration communale de la Ville de Luxembourg soulèvent l’irrecevabilité

du recours en ce qu’il est dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 tout

en précisant que depuis la modification de la loi du 19 juillet 2004 par la loi du 28 juillet 2011, le

système de l’adoption provisoire, suivie d’une adoption définitive, aurait été remplacé par une

approbation unique intervenant au terme de la période d’enquête publique et de consultation des

autorités étatiques.

Les parties demanderesses répliquent que le conseil communal disposerait bien d’un

pouvoir décisionnel au moment de la mise en procédure du PAG, mais l’étendu de ce pouvoir

serait réduite à la question de savoir si le dossier est suffisamment élaboré ou non. Ladite décision

serait bien une décision administrative à caractère réglementaire de nature à impacter les droits des

administrés.

L’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une

véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même

des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont

pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes,

des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations

d’intention ou les actes préparatoires d’une décision.9

Dans un arrêt du 15 décembre 2016, portant le numéro 38139C du rôle, la Cour

administrative a précisé la nature juridique du vote du conseil communal prévu par l’article 10 de

la loi du 19 juillet 2004. Dans l’arrêt en question, la Cour administrative, après avoir relevé

qu’avant la prise d’effet des modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par celle du 28

juillet 2011, les PAG étaient soumis à la « (…) procédure classique d’adoption et d’approbation

(…) en deux temps (…)[, qui] comprenait d’abord un vote provisoire par le conseil communal

contre lequel des objections étaient ouvertes, elles-mêmes vidées par le même conseil communal

à travers le vote définitif, contre lequel des réclamations pouvaient être introduites devant le

ministre de l’Intérieur qui, dans le cadre de ses attributions de tutelle d’approbation, était amené

à vider les réclamations ainsi portées devant lui, et à approuver ou non le PAG, de sorte à revêtir

une double casquette à ce sujet. (…) », et après avoir précisé que dans le cadre de cette procédure

classique « (…) le conseil communal, en adoptant provisoirement un projet de PAG, avait en

quelque sorte fait sien le projet d’une manière effective en l’adoptant à un premier stade, quitte à

9 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm. 19 février 1998, n° 10263C du rôle,

Pas. adm. 2018, V° Actes administratifs, n° 61 et les autres références y citées.

14

ce que des objections puissent être formulées relativement à cette première adoption communale

(…) », a constaté que cette procédure avait été modifiée par ladite loi du 28 juillet 2011. Ainsi,

l’article 10 prévoit, dans sa version modifiée, que le conseil communal délibère sur le projet

d’aménagement général, tel qu’il lui est présenté par le collège des bourgmestre et échevins,

ensemble avec l’étude préparatoire, le rapport de présentation ainsi que, le cas échéant, le rapport

sur les incidences environnementales, et qu’en cas de vote positif, le collège des bourgmestre et

échevins peut lancer les différentes procédures de consultation. L’article 14, quant à lui, prévoit,

dans sa version modifiée, que le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces

mentionnées à l’article 10 est soumis au conseil communal avec l’avis de la commission

d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions

l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les

propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins. Le conseil communal peut

ensuite approuver le projet tel que présenté ou y apporter des modifications issues des propositions

de la commission d’aménagement, de l’avis émis par le ministre de l’Environnement ou encore

des observations et objections présentées. Enfin, le conseil communal peut renvoyer le dossier

devant le collège des bourgmestre et échevins – qui est tenu de recommencer la procédure prévue

aux articles 10 et suivants – lorsqu’il entend apporter d’autres modifications au projet

d’aménagement général.

A partir d’une lecture combinée des articles 10 à 14 de la loi du 19 juillet 2004, tels que

résultant de la modification du 28 juillet 2011, la Cour administrative est arrivée à la conclusion

que le vote du conseil communal prévu à l’article 10, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, dans sa

version applicable depuis la modification par la loi du 28 juillet 2011, n’est plus comparable à

l’adoption provisoire du PAG – prévue par l’ancienne version dudit article – et ne peut dès lors

plus être analysé en adoption du projet de plan, mais en une sorte de « mise sur orbite » dudit

projet, respectivement en un feu vert donné au collège échevinal pour procéder aux consultations

prévues aux articles 11 et 12 de la même loi. La Cour a encore retenu que l’opération visée à

l’article 14 consiste en règle générale dans l’adoption unique et définitive par le conseil communal

du projet de PAG qui devient le PAG adopté par l’organe compétent de la commune. Cette

adoption peut se faire soit sous la forme originale, soit, dans la majorité des cas, en tenant compte

des modifications opérées par le conseil communal compte tenu des consultations menées.

Ainsi, le vote positif émis par le conseil communal, en application de l’article 10, alinéa 2

de la loi du 19 juillet 2004, ne constitue qu’une « (…) mise sur orbite [du] projet (…) »,

respectivement un « feu vert » que le conseil communal donne au collège échevinal pour continuer

la procédure et pour procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet

2004, après avoir constaté que le projet est suffisamment élaboré à cette fin.

Or, une telle « mise sur orbite », respectivement un tel « feu vert », qui n’emporte aucune

adoption ou approbation du projet d’aménagement général, mais qui traduit le seul constat du

conseil communal que le projet est suffisamment élaboré pour que le collège échevinal puisse

continuer la procédure, ne fait que préparer l’adoption ultérieure de ce projet, sans être susceptible

de produire par elle-même, respectivement par lui-même des effets juridiques sur la situation

personnelle ou patrimoniale des administrés, de sorte à constituer, non pas un acte administratif de

nature à faire grief, mais un simple acte préparatoire ne pouvant, en tant que tel, faire l’objet d’un

15

recours contentieux.10

Il s’ensuit que le recours en annulation est à déclarer irrecevable pour autant qu’il vise la

délibération du conseil communal du 13 juin 2016.

c) Quant au moyen d’irrecevabilité omisso medio du recous sous le rapport de plusieurs moyens d’annulation invoqués

L’administration communale et la partie étatique concluent à l’irrecevabilité omisso medio

du recours, en soutenant que certains moyens, soulevés dans la requête introductive d’instance,

n’auraient pas été invoqués par les parties demanderesses dans le cadre de la procédure

précontentieuse. Sont ainsi visés les moyens suivants :

- le moyen tiré d’une violation de l’article 16 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu de l’étude préparatoire d’un plan d’aménagement général d’une

commune ;

- les moyens tirés d’une violation de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-

après désignée par « la loi du 22 mai 2008 » ;

- les moyens ayant trait à une violation de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice

en matière d’environnement, signée le 25 juin 1998, ci-après désignée par « la

Convention d’Aarhus ».

A l’appui de ce moyen d’irrecevabilité, l’administration communale soutient que le tribunal

administratif, dans un jugement du 10 juillet 2014, portant le numéro 32627 du rôle, ainsi que la

Cour administrative, dans l’arrêt confirmatif afférent du 4 juin 2015, portant le numéro 35035C du

rôle, auraient précisé que la loi du 19 juillet 2004 prévoirait dans son article 30 une procédure non

contentieuse d’adoption et d’approbation des PAP, dont le but serait précisément de voir

disparaître, au fur et à mesure des aplanissements des difficultés, les objections et réclamations

solutionnées, tout en ne laissant subsister que celles maintenues et réitérées, lesquelles seraient

seules susceptibles d’être portées devant les juridictions administratives, de sorte qu’en cas de

défaut d’épuisement de la procédure précontentieuse de réclamation ainsi mise en place par le

législateur, le recours contentieux introduit à l’encontre d’un PAP serait irrecevable omisso medio.

Ces principes devraient également s’appliquer en matière de PAG, au regard des dispositions des

articles 13 et suivants de la loi du 19 juillet 2004. Par ailleurs, ces mêmes principes devraient

s’appliquer non seulement en l’absence de toute réclamation au cours de la procédure

précontentieuse d’adoption des PAP et PAG, mais également et a fortiori en présence de moyens

d’annulation invoqués pour la première fois au cours de la procédure contentieuse, sous peine de

priver d’effet ladite procédure précontentieuse, destinée à résoudre les réclamations à un stade

non-contentieux. Ainsi, seuls les arguments effectivement soulevés à un stade précontentieux

pourraient être invoqués devant les juridictions administratives. Admettre le contraire aurait pour

conséquence de légitimer des objections et réclamations stéréotypés, consistant, le cas échéant, en

une seule « (…) ligne de principe (…) », ce qui serait contraire aux objectifs de la loi du 19 juillet

10 Trib. adm., 25 septembre 2017, n° 37637 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes règlementaires, n° 56 et les autres

références y citées.

16

2004 et aurait pour effet de vider de leur substance les dispositions des articles 13, 16 et 30 de

ladite loi. L’administration communale en conclut que le recours devrait être déclaré irrecevable

sous l’angle des moyens d’annulation invoqués dans la requête introductive d’instance, mais non

formulés par les parties demanderesses à titre d’objection, respectivement de réclamation.

Les parties demanderesses concluent au rejet de ce moyen d’irrecevabilité.

Le tribunal rappelle qu’à travers les articles 10 et suivants de la loi du 19 juillet 2004, le

législateur a mis en place une procédure d’adoption des PAG qui se déroule en plusieurs étapes,

comprenant une enquête publique. Ainsi, l’article 12 de ladite loi dispose qu’après le vote du

conseil communal prévu par l’article 10, le projet d’aménagement général fait l’objet d’une

publication, comprenant, notamment, le dépôt du projet pendant trente jours à la maison

communale où le public peut en prendre connaissance, ainsi que des mesures de publicité de ce

dépôt. L’article 13 de la même loi prévoit que dans le délai de trente jours de la publication du

dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg,

les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des

bourgmestre et échevins, sous peine de forclusion. Cette disposition légale dispose encore qu’au

cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des

bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des

différends, présenter leurs observations. Aux termes de l’article 14, alinéa 1er de la loi du 19 juillet

2004, le projet d’aménagement général est ensuite soumis au conseil communal qui peut approuver

le projet dans sa forme originale ou y apporter des modifications qui soit sont proposées par la

commission d’aménagement, soit répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant

l’Environnement dans ses attributions, soit prennent en compte en tout ou en partie des

observations et objections présentées. En vertu du 3e alinéa du même article, le conseil communal

est tenu de renvoyer le dossier au collège des bourgmestre et échevins lorsqu’il entend apporter

des modifications autres que celles visées à l’alinéa 1er. Enfin, il peut rejeter le projet

d’aménagement général présenté et dans cette hypothèse, le dossier est clôturé. Aux termes de

l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, la décision du conseil communal fait l’objet d’une

publication, par voie d’affichage et par notification aux personnes ayant introduit une réclamation

écrite. Cette publication est suivie d’une procédure de réclamation devant le ministre, organisée

par l’article 16 de la même loi, libellé comme suit : « Les réclamations contre le vote du conseil

communal introduites par les personnes ayant réclamé contre le projet d’aménagement général

conformément à l’article 13 doivent être adressées au ministre dans les quinze jours suivant la

notification prévue à l’article qui précède, sous peine de forclusion.

Les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil

communal doivent être adressées au ministre dans les quinze jours de l’affichage prévu à l’article

qui précède, sous peine de forclusion.

Sont recevables les réclamations des personnes ayant introduit leurs observations et

objections conformément à l’article 13 et les réclamations dirigées contre les modifications

apportées au projet par le conseil communal lors du vote. ». Aux termes de l’article 18 de ladite

loi du 19 juillet 2004, le ministre est, par la suite, amené à statuer sur les réclamations lui soumises,

en même temps qu’il décide de l’approbation définitive du projet d’aménagement général,

dénommé PAG dès cette approbation.

17

Aux termes d’une jurisprudence des juridictions administratives devenue constante, le

recours introduit devant le juge administratif contre un PAG n’est recevable qu’à condition de

l’épuisement de la procédure non contentieuse de réclamation ainsi mise en place par les articles

13 et suivant de la loi du 19 juillet 2004 impliquant en particulier que l’omission d’emprunter la

voie de la réclamation à adresser au ministre à l’encontre du vote du conseil communal portant

adoption du projet d’aménagement général11 entraîne l’irrecevabilité omisso medio du recours

devant le juge administratif.

En ce qui concerne le contenu de la réclamation à adresser au ministre, il convient d’abord de constater que la loi du 19 juillet 2004 a prévu à travers ses articles 13 et suivants une procédure

non contentieuse d’adoption et d’approbation des PAG tendant à voir disparaître, au cours de

l’élaboration du PAG les objections et réclamations solutionnées, tout en ne laissant subsister que

celles maintenues et réitérées, lesquelles seraient partant seules susceptibles d’être portées devant les juridictions de l’ordre administratif. Le fait que l’intention du législateur est de faire disparaître

au fur et à mesure des procédures d’aplanissement des difficultés les différentes demandes et

réclamations des administrés implique que seules les réclamations d’ores et déjà formulées au

cours de la procédure précontentieuse sont susceptibles d’être portées devant le juge administratif, étant précisé à cet égard que la motivation à l’appui de ces réclamations peut être complétée et

développée durant la phase contentieuse pour autant que la réclamation en elle-même ait d’ores

et déjà été présentée en phase précontentieuse. Il y a partant lieu de distinguer entre le moyen

nouveau avancé à l’appui d’une réclamation et la demande nouvelle invoquée une toute première fois devant les juridictions administratives. Ainsi, le moyen nouveau qui se définit comme la

raison de droit ou de fait invoquée à l’appui de la réclamation est susceptible d’être invoqué

devant le tribunal administratif même s’il y est invoqué pour la première fois, pour autant que la

réclamation ait d’ores et déjà traversé la procédure précontentieuse sans aboutir. En revanche, les demandes nouvelles, se définissant comme demandes qui diffèrent de la demande initiale

contenue dans l’observation ou la réclamation par son objet, par sa cause ou par les personnes

entre qui elle est engagée n’ayant pas été présentées au cours de la procédure d’élaboration du

PAG mais qui sont invoquées pour la première fois devant les juges administratifs sont irrecevables.12

En l’espèce, dans le cadre de la procédure d’élaboration du PAG litigieux, les demandeurs

avaient présenté des objections et observations auprès du collège des bourgmestre et échevins, respectivement des réclamations auprès du ministre, visant à convaincre le conseil communal et

l’autorité ministérielle à ne pas adopter, respectivement approuver, sous la forme soumise à

l’enquête publique, le projet afférent en raison de certaines irrégularités et illégalités. Le recours

contentieux sous examen vise à son tour l’annulation de la décision du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général, ainsi que de la décision ministérielle portant

approbation de ladite décision du conseil communal. Indépendamment de l’argumentation

juridique soulevée, d’une part, au cours de la procédure précontentieuse et, d’autre part, dans le

cadre du présent litige, force est au tribunal de constater que les demandes présentées dans le

11 P. ex. : Cour adm., 17 avril 2008, n° 23846C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Urbanisme, n° 258 et les autres références

y citées. 12 Trib. adm., 28 juin 2018, n° 39248 du rôle, non réformé sur ce point par Cour adm., 7 février 2019, n° 41544C du

rôle ; voir également : trib. adm., 4 octobre 2018, n° 39421 du rôle, non réformé sur ce point par Cour adm., 21 mars

2019, n° 41948C et 41949C du rôle, disponibles sur www.jurad.etat.lu.

18

cadre de ces deux procédures sont identiques, en ce qu’elles tendent, en substance, à la disparition de l’ordonnancement juridique du PAG sous examen. En effet, aucune demande nouvelle ne peut

être décelée dans le recours sous examen par rapport aux observations et objections introduites

devant le collège des bourgmestre et échevins, respectivement à la réclamation soumise au

ministre. Le moyen d’irrecevabilité afférent est partant à rejeter pour ne pas être fondé.

d) Quant au moyen ayant trait à l’irrecevabilité du recours tel que dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement

Tant la partie étatique que la partie communale soulèvent l’irrecevabilité du recours en ce

qu’il est dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement. La partie étatique soutient que

les parties demanderesses ne développeraient aucun moyen d’annulation à l’encontre de cette

décision. L’administration communale fait valoir qu’en application de l’article 5 de la loi du 19

janvier 2004, la décision du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017 ne porterait que sur

des modifications de la délimitation de la zone verte et que les parcelles appartenant aux parties

demanderesses n’auraient pas été classées en zone verte.

Les parties demanderesses concluent que sous l’ancien PAG Joly, le site litigieux aurait été

classé comme « ensembles à restructurer ». En procédant au reclassement de la zone « ensembles

à restructurer » en zone d’habitation 2 soumise à plan d’aménagement particulier « nouveau

quartier », ci-après désigné par « PAP NQ », la Ville de Luxembourg aurait procédé à une

modification des délimitations de la zone verte.

Dans son mémoire en duplique, l’administration communale soutient que les « terrains à

étude – ensembles à restructurer » se situeraient à l’intérieur du périmètre d’agglomération et ne

feraient dès lors pas partie de la zone verte. La zone en question aurait été dès lors seulement

temporairement interdite à toute construction nouvelle en attendant que des études puissent définir

les affectations et constructions admises. Elle fait valoir que de tels terrains ne correspondraient

nullement à la définition de la zone verte, ni aux objectifs de sauvegarde poursuivis par la loi du

19 janvier 2004.

Force est au tribunal de retenir que le moyen d’irrecevabilité relatif à une absence de

moyens invoqués par les parties demanderesses à l’encontre de la légalité de la décision du ministre

de l’Environnement relève du fond de l’affaire et qu’il n’est dès lors pas susceptible d’affecter la

recevabilité de la requête introductive d’instance, étant rappelé que l’intérêt à agir n’est pas à

confondre avec le fond du droit en ce qu’il se mesure non au bien-fondé des moyens invoqués à

l’appui d’une prétention, mais à la satisfaction que la prétention est censée procurer à une partie13.

Le moyen d’irrecevabilité afférent encourt, dès lors, à son tour, le rejet.

En l’absence d’autres moyens d’irrecevabilité, le tribunal est amené à conclure que le

recours en annulation introduit à l’encontre des décisions du conseil communal, du ministre et du

ministre de l’Environnement du 28 avril, ainsi que des 5 et 6 octobre 2017 est recevable pour avoir

été introduit dans les formes et délai de la loi, dans le chef des parties demanderesses à l’exception

13 Trib. Adm. 30 juin 2010, n° 26267 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 4 et les autres

références y citées.

19

de Monsieur ....

IV) Quant au fond

- Quant au moyen ayant trait à une violation de la loi communale

En se basant sur l'article 13 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, ci-après

désignée par « la loi du 13 décembre 1988 », les demandeurs soutiennent que le projet

d'aménagement général de la Ville de Luxembourg aurait été voté en séance du conseil communal

du 13 juin 2016, alors que tous les documents élaborés par le bureau ..., dont notamment l'étude

préparatoire du PAG, le rapport de justification, la partie écrite du PAG et la partie écrite des plans

d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après désigné par « PAP QE », seraient datés

également au 13 juin 2016, de sorte que les documents précités n’auraient pas été consultables au

moins 5 jours avant la délibération du conseil communal.

Il en résulterait que le vote du conseil communal du 13 juin 2016 serait irrégulier, de sorte

que la procédure de refonte du PAG serait viciée sur un point fondamental qui impacterait la

légalité de toutes les décisions ultérieures.

La partie étatique donne à considérer que la convocation du conseil communal aurait été

effectuée dans les délais légaux et que les documents auraient, après avoir été discutés

préalablement, été mis à disposition via une plateforme Internet. La date du 13 juin 2016 sur les

documents ne ferait rien d'autre qu'indiquer que ces documents seraient à jour à la date prévue

pour la délibération.

L’administration communale fait valoir que dans la mesure où les documents en question

auraient été destinés à être soumis au vote des conseillers communaux, ils auraient été datés non

pas à la date de leur établissement, ni de leur soumission aux conseillers, mais ils porteraient la

date de la séance du conseil communal à l'ordre du jour de laquelle ils auraient figuré, de sorte

qu’il ne saurait en être déduit une quelconque violation de l'article 13 de la loi communale, d’autant

plus que les demandeurs ne mettraient en avant aucun moyen sérieux permettant de douter que

tous les actes auraient été consultables par les conseillers communaux au moins cinq jours avant

la réunion du 13 juin 2016. D'ailleurs, aucun conseiller communal ne s'en serait plaint et le projet

d'aménagement général de la Ville de Luxembourg aurait été approuvé par le ministre.

A titre de réplique, les demandeurs soulignent que ni la partie étatique ni l’administration

communale ne rapporteraient la preuve que les documents litigieux auraient effectivement été à

disposition des conseillers communaux dans le délai légal. Ceci serait de nature à leur porter grief,

dans la mesure où un manque d’information de la part des membres du conseil communal, qui

prendront une décision ayant un impact sur les demandeurs, risquerait de leur causer préjudice.

Dans son mémoire en duplique, l’administration communale insiste sur le fait qu’aucun

conseiller communal, même ceux appartenant à l’opposition, ne se serait plaint de ne pas avoir pu

consulter lesdits documents au moins 5 jours avant la réunion du conseil communal, ce qui

confirmerait l’absence de violation du délai légal.

20

En vertu de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004 « Le projet d’aménagement général

ensemble avec l’étude préparatoire, le rapport de présentation ainsi que, le cas échéant, le rapport

sur les incidences environnementales élaboré conformément à la loi modifiée du 22 mai 2008

relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement est

soumis au conseil communal.

Le conseil communal délibère sur le projet d’aménagement général ; en cas de vote positif,

le collège des bourgmestre et échevins procède aux consultations prévues aux articles 11 et 12.

(…) ».

Par ailleurs, l’article 13 de la loi du 13 décembre 1988 dispose que « Sauf le cas d’urgence,

la convocation [du conseil communal] se fait, par écrit et à domicile, au moins cinq jours avant

celui de la réunion ; elle mentionne le lieu, le jour et l’heure de la réunion et en contient l’ordre

du jour. (…)

Pour chaque point à l'ordre du jour, les documents, actes et pièces afférents peuvent être

consultés, sans déplacement, par les membres du conseil à la maison communale durant le délai

de [cinq jours] (…) ».

Il suit des dispositions légales qui précèdent que la compétence pour élaborer un projet

d’aménagement général revient entièrement au collège des bourgmestre et échevins, qui soumet

ensuite son projet au vote du conseil communal. Les documents actes et pièces nécessaires au

conseil communal pour pouvoir procéder au vote en connaissance de cause doivent être mis à

disposition des conseillers communaux au moins cinq jours avant celui de la réunion, en

application de l’article 13 précité de la loi du 13 décembre 1988.

Il échet de constater que le délai minimal de cinq jours inscrit à l’article 13 de la loi

communale ne constitue pas une fin en soi, mais vise à éviter que les conseillers communaux soient

mis devant le fait accompli et à garantir leur droit d’être informés et de pouvoir voter en

connaissance de cause sur les points figurant à l’ordre du jour de la réunion du conseil communal.

Le délai de mise à disposition aux conseillers communaux des documents concernés doit

nécessairement être fonction de la complexité du point sur lequel les conseillers sont appelés à

voter, ainsi que de l’ampleur du dossier à connaître de même que des informations et connaissances

dont les conseillers sont, le cas échéant, supposés disposer en la matière.

Par ailleurs, il échet de rappeler que dans le cadre de son arrêt du 15 décembre 2016, inscrit

sous le numéro 38139C du rôle, la Cour administrative a retenu que le vote prévu à l’article 10,

alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 (i) « doit être lu en ce sens que le conseil communal est d’accord

à ce que le projet de PAG soit mis sur orbite, du moment qu’il déclare que ce projet est

suffisamment élaboré pour qu’il puisse continuer la procédure et être soumis aux consultations

prévues par la loi » et (ii) « n’est plus comparable à l’adoption provisoire du PAG et ne saurait

dès lors être analysé en adoption du projet de plan, mais en une sorte de mise sur orbite dudit

projet ». Il se dégage de la solution ainsi retenue par la Cour administrative que lors du vote prévu

par l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, les conseillers communaux ne sont pas appelés à adopter

point par point le projet, mais uniquement à apprécier l’état de l’élaboration du projet dans sa large

globalité sans entrer dans les détails concrets du projet. Il s’ensuit qu’une connaissance sommaire

21

du projet, sans nécessairement entrer dans chaque détail du projet, devrait permettre aux conseillers

de pouvoir, à ce stade de la procédure, délibérer et voter en connaissance de cause, au sens de

l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004.

En l’espèce, le seul fait que les documents à la base du vote du conseil communal du 13

juin 2016 sont datés au 13 juin 2016 n’est pas suffisant pour établir que lesdits documents

n’auraient pas été consultables par les conseillers communaux au moins cinq jours avant le vote.

Il ressort, en effet, en l’espèce, de l’extrait du registre aux délibérations du conseil

communal de la séance du 13 juin 2016 que le conseil communal a pris en compte lors du vote du

13 juin 2016 tant le projet d’aménagement général que l’étude préparatoire, le rapport de

présentation et, enfin, le rapport sur les incidences environnementales, intitulé : « Strategische

Umweltprüfung für den PAG der Stadt Luxemburg ». Le tribunal est dès lors amené à conclure que

les documents exigés légalement ont été soumis à la délibération du conseil communal au sens de

l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004.

Il ressort de surcroît des pièces soumises au tribunal par l’administration communale que

les conseillers communaux ont été invités aux six réunions de la Commission de développement

urbain, qui se sont tenues en date des 3, 10, 24, 26 et 30 mai ainsi que du 7 juin 2016. Il était, dès

lors, loisible aux conseillers communaux d’assister à la préparation du vote de mise sur orbite du

projet d’aménagement général sur une période de six semaines et ainsi de prendre connaissance

de manière globale de l’intégralité du projet, bien avant le vote de mise sur orbite.

Il ne ressort, par ailleurs, pas de l’extrait de la délibération du conseil communal du 13 juin

2016, versé en cause, qu’un conseiller communal se soit plaint de ne pas avoir pu prendre

inspection des documents dans le délai légal, mais que bien au contraire, la « mise sur orbite » du

projet d'aménagement général a été votée par le conseil communal lors de sa séance du 13 juin

2016.

Le moyen d’annulation tirée d’une violation de l’article 13 de la loi communale est partant

à son tour à rejeter.

- Quant au moyen ayant trait à une violation de l’article 13 alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004

Les demandeurs font valoir qu’il serait de jurisprudence que, concernant l’aplanissement

des différends, pour des raisons d'organisation, tous les membres du collège échevinal ne devraient

pas nécessairement assister à cette réunion, ce qui aurait aussi été le cas pour leur audition. Il serait

également de jurisprudence que le collège échevinal ne saurait se cantonner dans une attitude

purement passive, consistant à se limiter à prendre acte des réclamations réitérées oralement devant

lui, puisqu’une telle attitude reviendrait à vider l'audition des opposants voulue par le législateur

de tout sens, le seul « enregistrement » de réclamations au cours de l'audition faisant double emploi

avec l'introduction préalable obligatoire de réclamations écrites. Il appartiendrait au contraire au

collège des bourgmestre et échevins de faire des efforts concrets en vue de l'aplanissement des

difficultés, pouvant consister en des éclaircissements destinés à écarter des malentendus, des

explications destinées à justifier le choix urbanistique retenu, voire en des propositions tenant

22

compte dans une certaine mesure des objections ou critiques formulées. Or, une telle discussion

avec les opposants, lorsqu'elle est menée par un seul membre du collège échevinal présupposerait

cependant, d'une part, que le collège des bourgmestre et échevins ait préalablement arrêté sa

position à ce sujet, en conférant notamment à son représentant des instructions sur la marge de

manœuvre lui conférée ou la tactique à suivre dans le cadre de ces discussions, et d'autre part, que

le représentant rende compte de manière circonstanciée aux autres membres du collège échevinal

du déroulement des discussions, de manière à permettre au collège échevinal d'arrêter de manière

éclairée sa position à soumettre au vote du conseil communal. Cette double exigence résulterait

non seulement de la nature légale collégiale du collège des bourgmestre et échevins mais encore

de la nature politique de cet organe, qui se trouverait fréquemment être le reflet d'une coalition

politique, de sorte qu'il importerait également que le représentant désigné agirait non seulement en

tant que représentant d'un organe collégial, mais également le cas échéant en tant que représentant

de diverses sensibilités politiques.

Les demandeurs insistent plus particulièrement sur le fait que si le collège échevinal peut,

pour des raisons pragmatiques d'organisation, charger l'un de ses membres de la tenue des

auditions, celles-ci ne sauraient cependant pas être menées par le représentant du collège de sa

propre initiative sur base d'un mandat tacite et par conséquent général, mais exigeraient un mandat

spécial de la part du collège échevinal, faute de quoi celui-ci devrait être considéré comme ayant

abandonné une partie de ses prérogatives à son représentant, ce qui constituerait une violation du

principe de collégialité inhérent au fonctionnement du collège échevinal entraînant l'irrégularité

de la délégation décidée implicitement.

En l'espèce, faute de documents retraçables attestant, d'une part, d'un mandat spécial

accordé au bourgmestre pour mener les discussions dans le cadre de l'aplanissement des différends

au nom du collège des bourgmestre et échevins, et, d'autre part, d'une réunion collégiale du collège

des bourgmestre et échevins au cours de laquelle des discussions auraient pu être menées

antérieurement et postérieurement à ladite réunion par rapport aux réclamations des demandeurs,

l’article 13, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 aurait été violé.

Les demandeurs soulignent finalement qu’il ne ressortirait pas de la délibération du conseil

communal du 28 avril 2017 que le collège échevinal aurait délibéré sur leurs réclamations en vue

de formuler une proposition de suites à y réserver.

Dans son mémoire en réponse, la partie étatique fait valoir qu’au vu des 869 objections, un

mandat écrit aurait été expressément émis en date du 7 octobre 2016, conférant au bourgmestre la

tâche de prendre acte des objections réitérées oralement lors de l'audition en vue de l'aplanissement

des difficultés et précisant que le résultat des auditions sera remis par voie de procès-verbal au

collège échevinal pour décision collégiale.

L’administration communale conclut au rejet du moyen en renvoyant à l’extrait de la

réunion du collège des bourgmestre et échevins du 7 octobre 2016 lors de laquelle un mandat aurait

été conféré au bourgmestre.

A titre de réplique, les demandeurs font valoir que le mandat accordé au bourgmestre aurait

été subordonné à une condition précise et à un cas exceptionnel, à savoir que la majorité des

23

membres du collège des bourgmestre et échevins serait indisponible, ce que les parties étatique et

communale resteraient en défaut de prouver, de sorte que le bourgmestre aurait agi sans mandat et

que la procédure serait viciée.

Les demandeurs soutiennent ensuite qu’à supposer que ladite condition susmentionnée

aurait été rencontrée, le mandat tel qu'accordé s'apparenterait plus à un mandat général qu'à un

mandat spécial. Dans la mesure où le mandat aurait été accordé au bourgmestre en vue de traiter

les 869 objections, il n’aurait pu qu’être large et général sans être individualisé, alors que la loi

prévoirait un mandat spécial. En outre, le collège des bourgmestre et échevins se serait abstenu de

prendre position avant les réunions d’aplanissement des différends par l’élaboration d’une

« tactique à suivre dans le cadre des discussions », respectivement d’une « marge de manœuvre

dans les pouvoirs (…) conférés à la bourgmestre seule ». Ils insistent sur le fait qu’il n’y aurait

pas eu de discussion, alors que l'aplanissement des différents serait justement destiné à rechercher

une solution non contentieuse. Cette obligation de moyen exclurait que le collège échevinal puisse

se cantonner dans une attitude purement passive, consistant à se limiter à prendre acte des

réclamations réitérées oralement devant lui, puisqu’une telle attitude reviendrait à vider l'audition

des opposants voulue par le législateur de tout sens, le seul enregistrement de réclamations au

cours de l'audition faisant double emploi avec l'introduction préalable obligatoire de réclamations

écrites. Ils en concluent qu’ou bien, le bourgmestre aurait respecté la procédure en ouvrant un réel

dialogue en vue d'aplanir les différends et, partant, n'aurait pas respecté le mandat ne l’autorisant

qu'à prendre acte des objections, de sorte à violer ainsi le principe de collégialité, ou bien le

bourgmestre aurait respecté le mandat en se cantonnant à uniquement prendre acte des

réclamations, de sorte à violer la procédure dont le but serait de créer un réel dialogue.

Aux termes de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 « Dans le délai de trente jours de la

publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de

Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au

collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion.

Au cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège

des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l'aplanissement des

différends, présenter leurs observations. »

Aux termes de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 « Le projet d’aménagement général

ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis avec l’avis de la commission

d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions

l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les

propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins, au conseil communal.

Au plus tard dans les trois mois à compter de l’échéance du délai prévu à l’article 11,

alinéa 2, le conseil communal décide de l’approbation ou du rejet du projet d’aménagement

général (…) ».

Il y a d’abord lieu de souligner que le collège des bourgmestre et échevins est un organe

collectif qui doit impérativement exercer ses fonctions collectivement ou solidairement, c’est-à-

dire comme corps, fonctions qu’il exerce plus particulièrement en ce qui concerne l’audition des

opposants telle que prévue par l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004, précité, en tant qu’organe

de la loi, chargé de son exécution. Il ne saurait dès lors être question de « délégation » en faveur

24

de l’un des membres au sens de délégation de compétence ou de pouvoir, mais seulement d’une

répartition entre les divers membres du collège de certaines tâches relevant de la besogne

administrative ou de l’administration courante, sans que cette répartition, simple mesure de

décentralisation interne, ne puisse conférer au membre désigné un pouvoir personnel et absolu de

décision. Il y a ensuite lieu de relever que l’audition des opposants ne saurait être confondue avec

une décision sur le sort à réserver à ces mêmes réclamations liant la commune, étant entendu que

le pouvoir de décider du bien-fondé des différentes réclamations, sous l’approbation du ministre,

revient au seul conseil communal, conformément aux dispositions de l’article 14 de la loi du 19

juillet 2004. En mettant à charge du collège des bourgmestre et échevins l’obligation de soumettre

au conseil communal « les réclamations et les propositions de modifications », en l’occurrence la

mesure de l’audition des opposants en vue de l’aplanissement des différends, le législateur a

entendu assurer que l’organe décisionnel, en l’occurrence le conseil communal, soit informé du

résultat des différentes auditions ayant eu lieu en vue de l’aplanissement des différends, ceci dans

un esprit de respect du principe du contradictoire à tout niveau de la procédure d’élaboration

concernée14.

En revanche, les termes utilisés par le législateur impliquent également et nécessairement

que le collège échevinal parvienne en son sein, par délibération, à une décision quant au sort à

réserver aux réclamations qu’il entend proposer au vote du conseil communal.

Il ressort des travaux parlementaires ayant précédé la loi du 28 juillet 2011 que ce libellé

« permet de respecter le droit de réclamation des citoyens en ce que tous ceux qui ont présenté

une réclamation dans le délai prévu sont convoqués. En même temps, il tient compte de l’objectif

de la simplification administrative en remplaçant « doit entendre » par le mot « convoque »,

puisque tous les réclamants sont convoqués, mais uniquement ceux qui donnent suite à cette

convocation sont entendus. Le terme « différends » est jugé plus correct que le terme

« difficultés » : il ne s’agit en général pas de résoudre des difficultés, mais de présenter des

réclamations, des vues divergentes au sujet du projet d’aménagement général. »15.

Il s’ensuit que la réuni