La consommation d’espaces ... - Université de Tours

Analyse de 10 SCoT « Grenelle »

La consommation d’espacesnaturels, agricoles et forestiers

dans les SCoT

Les lois Grenelle de 2009 et 2010 ont renforcé le rôle des schémas de cohérence territo-riale (SCoT) en étendant leurs moyens d’actions par la création de nouvelle dispositionslégislatives. Cinq ans après leur entrée en vigueur, l’analyse d’un panel de 10 SCoTpermet d’apprécier l’appropriation de ces nouvelles mesures.

Le SCoT constitue un cadre de référence pour l’organisation de l’espace. La loi GrenelleII en a fait la pierre angulaire de la lutte contre l’étalement urbain. En fixant des objectifschiffrés et territorialisés de consommation économe d’espaces, le SCoT donne un capdans lequel les PLU doivent s’inscrire. La présente fiche restitue l’analyse des 10 SCoTet énonce des pistes d’évolution.

1. Les évolutions apportées par le Grenelle

1.1. La loi SRU : un développementurbain maîtrisé

En 2000, la loi Solidarité et RenouvellementUrbains (SRU) conférait aux SCoT, PLU etcartes communales la mission d’assurerl’équilibre entre un « développement urbainmaîtrisé » et la préservation des espacesnaturels, agricoles et forestiers (article L121-1du code de l’urbanisme). Elle posait parailleurs le principe d’une « utilisation éco-nome » des espaces naturels, urbains, péri-urbains et ruraux.

1.2. La loi Grenelle II : une consommation économe de l’espace

En 2010, la loi Grenelle II a renforcé la priseen compte de l’environnement dans les docu-ments d’urbanisme. Elle a introduit la notionde consommation d’espaces, envisagéecomme une transformation non ou difficile-ment réversible d’espaces naturels, agricoleset forestiers, et contient plusieurs dispositionsvisant à réduire cette consommation.

Fiche n° 02 - août 2015

Les 7 fiches « Analyse de 10 SCoT Grenelle» montrent comment ces 10 schémas ont intégré les évolutions introduites par les lois Grenelle dans leur projet et dans leurs documents.

Les 10 SCoT étudiés sont :

Odet (Finistère)Pays du Mans (Sarthe)Grand Creillois (Oise)Sud Toulousain (Haute-Garonne)Sud Corrèze (Corrèze)Sélestat et sa région (Bas-Rhin/ Haut-Rhin)Pays du Grand Amiénois (Somme) Pays des Mauges (Maine-et-Loire)Angoumois (Charente)Aire Gapençaise (Hautes-Alpes)

Une obligation d’analyse et d’objectifs chiffrés

Concernant les SCoT, la loi Grenelle II se traduitdans le code de l’urbanisme par trois obligationsnouvelles :• « le rapport de présentation […] présente

une analyse de la consommation d’espacesnaturels, agricoles et forestiers au cours desdix années précédant l’approbation duschéma »(L122-1-2) ;

• « le document d’orientation et d’objectifs[DOO] […] arrête des objectifs chiffrés deconsommation économe de l’espace »(L122-1-5)1 ;

• « le rapport de présentation […] justifie lesobjectifs chiffrés de limitation de cetteconsommation compris dans le documentd’orientation et d’objectifs » (L122-1-2).

Des possibilités encouragées

La loi formalise par ailleurs quatre possibilitésmobilisables dans le cadre d’un SCoT pourcontribuer à la maîtrise de la consommationd’espaces (L122-1-5) :

• les objectifs chiffrés de consommationéconome de l’espace peuvent être ventiléspar secteur géographique2 ;

• « pour la réalisation des objectifs, [le DOO]peut [...] imposer préalablement à touteouverture à l’urbanisation d’un secteurnouveau » l’utilisation de terrains situés enzone urbanisée et desservis par certainstypes d’équipements ou la réalisation d’une

1 Depuis, la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation etla forêt (LAAAF) d’octobre 2014 précise que ces objectifsdoivent être territorialisés : « [Le document d’orientationet d’objectifs] arrête, par secteur géographique, desobjectifs chiffrés de consommation économe de l’espaceet de lutte contre l’étalement urbain et décrit, pourchacun d’eux, les enjeux qui lui sont propres. » (L122-1-5).

2 Cette possibilité est devenue une obligation avec laLAAAF (voir note précédente).

étude de densification des zones déjà urba-nisées3 ;

• « dans les secteurs [que le DOO] délimiteen prenant en compte leur desserte par lestransports collectifs, l’existence d’équipe-ments collectifs et des protections environ-nementales ou agricoles, il peut déterminerla valeur au-dessous de laquelle ne peutêtre fixée la densité maximale de construc-tion résultant de l’application de l’ensembledes règles définies par le plan local d’urba-nisme » ;

• le DOO « peut, sous réserve d’une justifica-tion particulière, définir des secteurs, situésà proximité des transports collectifs exis-tants ou programmés, dans lesquels lesplans locaux d’urbanisme doivent imposerune densité minimale de construction ».

3 Cette disposition concernant la réalisation d’une étude dedensification a été complétée par la loi Alur de mars2014 : « [Le rapport de présentation] identifie, en prenanten compte la qualité des paysages et du patrimoinearchitectural, les espaces dans lesquels les plans locauxd’urbanisme doivent analyser les capacités de densifica-tion et de mutation. » (L122-1-2)

2. Synthèse de l’analyse de dix SCoT Grenelle

2.1. L’analyse de la consommation aucours des dix dernières années

Des difficultés techniques et méthodolo-giques

Il n’existe pas à ce jour de base de donnéesnationale dédiée au suivi de l’occupation du sol àl’échelle de la planification. Par conséquent, lesSCoT se heurtent à des problèmes techniques etméthodologiques pour mener l’analyse de la

consommation d’espaces naturels, agricoles etforestiers au cours des dix années précédantl’approbation du document. À plusieurs reprises,à travers les entretiens, les acteurs concernéspointent le manque de données et de méthodepartagée, ainsi que le coût que l’analyse peutengendrer. La maîtrise d’ouvrage technique duSCoT de l’aire Gapençaise souligne la technicitérequise qui ne facilite pas l’appropriation poli-tique du diagnostic.

Cerema - Analyse de 10 SCoT « Grenelle » - août 2015 2/12 Fiche n°02 - La consommation d’espaces naturels,agricoles et forestiers dans les SCoT

La consommation d’espaces : quelle définition ?D’un document d’urbanisme à l’autre, les espaces considérés comme consommés peuvent différer sensiblement. Par exemple : l’extension d’une carrière ou encore le comblement d’une « dent creuse » constituent-ils une consommation d’espaces ?L’observatoire national de la consommation des espaces agricoles (ONCEA), s’appuyant sur une définition issue de l’Insee, définissait ainsi la « consommation d’espace effective » en 2014 : « Toute surface de terres sur laquelle est réalisé un « aménagement » ne permettant pas d’envisager un retour rapide et aisé de la parcelle vers son statut initial sans faire appel à des travaux plus ou moins conséquents de remise en état. »L’observatoire distinguait cette consommation d’espaces de l’extension de l’urbanisation prévue dans le zonage des documents d’urbanisme.

Dix ans avant l’approbation...

Dans ce contexte, les « dix années avant l’ap-probation du SCoT » constituent une difficultéméthodologique particulière. Les données dispo-nibles sur le territoire ne correspondent en effetpas nécessairement à la période d’analysesouhaitée.

Par ailleurs, les études de diagnostic sont élabo-rées plusieurs années avant l’approbation duSCoT, ce qui demande des réajustements et desactualisations en bout de course si le SCoT veutrépondre aux obligations législatives.

La plupart des SCoT arrêtent ainsi leur analyseen 2009 ou 2010 (et même 2007 pour le SCoTSud Toulousain) pour des documents approuvésfin 2012 ou fin 2013. Les SCoT prennent gardeen revanche à ce que la période totale d’analysecouvre bien dix années, même si les deux outrois dernières années manquent.

Deux SCoT contournent la difficulté relative à lamise à jour des données en extrapolant leursrésultats. Le SCoT de Sélestat extrapole ainsiles données de la période 2002-2007 à lapériode 2004-2013. Le SCoT du Pays du Mansestime la consommation d’espaces entre 2003 et2013 par prolongation de la tendance observéeentre 2000 et 2010. Cette approche a seslimites : elle ne prend pas en compte les déter-minants de la consommation d’espaces, etnotamment les politiques qui auraient puconduire à sa modération sur la période extra-polée.

Une difficulté à mobiliser des données adaptées

Le manque de données disponibles conduitcertains SCoT à utiliser des sources de donnéesinadaptées à la mesure de la consommationd’espaces à l’échelle de la planification :

• Le recensement agricole, qui donne laSurface Agricole Utile (SAU) au siège d’ex-ploitation et non à la commune : il ne permet

donc pas de mesurer la consommation d’es-paces agricoles, puisque l’évolution de laSAU à l’échelle d’une commune peutcorrespondre par exemple à la vente d’uneparcelle contractée entre deux agriculteursdont le siège d’exploitation est situé surdeux communes différentes.

• CORINE Land Cover, base de donnéesgéographiques issue de l’interprétationd’images satellitaires dans le cadre d’unprogramme européen : son défaut pour unusage en planification est son échelle d’in-terprétation (25 ha pour la collecte et 5 hapour les évolutions, d’où une perte de l’ur-banisation diffuse) et sa périodicité (actuel-lement seules les années 2000 et 2006 sontdisponibles).

• Sit@del, base des permis de construire :sans localisation des parcelles par rapport àun état initial de l’occupation du sol, elle nepermet pas de distinguer le renouvellementurbain de la consommation d’espaces.Ainsi, nombre d’analyses rencontrées, ensommant l’ensemble des surfaces deparcelles ayant fait l’objet d’un permis deconstruire, considèrent que, dès lors qu’il ya construction, il y a consommation d’es-paces. Sit@del permet en revanche desanalyses sur l’évolution annuelle de ladensité des opérations de logements, ce quidonne un cadre intéressant pour la fixationd’objectifs chiffrés.

Certaines méthodes apparaissent ainsi fragilestechniquement. Le rapport de présentation duSCoT de l’Angoumois souligne clairement lafaiblesse de la méthode qu’il emploie : « la basede données Sit@del ne constitue pas en soi unélément de mesure de la consommation d’es-pace mais un indicateur contribuant à soncalcul ».

Des outils dédiés dans certains territoires

Seuls les SCoT du Grand Amiénois et deSélestat disposent d’un outil dédié au suivi del’occupation du sol et développé à l’échellerégionale. En Picardie et en Alsace, il existe eneffet un Mode d’Occupation des Sols (MOS)résultant de l’interprétation de photographiesaériennes selon une nomenclature détaillée.

La chef de projet du SCoT du Grand Amiénoissouligne ainsi que « si [le MOS Picardie] n’avaitpas existé, il aurait été difficile de répondre àl’obligation du Grenelle ».


Extrait de l’entretien avec la directrice du SCoT de Sélestat et sa région« Puisque l’analyse doit porter sur les dix années qui précèdent l’approbation du schéma, sachant que les études sont arrêtées un an avant, au moment de l’arrêt et que l’analyse démarre quelques années avant l’arrêt, il nous a semblé que seul le croisement et l’extrapolation des données existantes pouvaient nous permettre de répondre à la question. C’est pourquoi le SCoT donne une fourchette de consommation et non un chiffre précis. »

Un MOS régional, dès lors que l’unité minimale d’interprétation est suffisamment fine, permet en effet une analyse adaptée à l’échelle de la plani-fication. L’inconvénient réside dans sa périodicitéet donc dans sa capacité à répondre à la règle des dix ans. La région Picardie dispose de millé-simes en 2002 et 2010 et la région Alsace en 1997/1998, 2002, 2007 et 2011/2012.

Occupation du sol sur le SCoT de Sélestat

Source ; Conseil régional d’Alsace, BD OCS

Un faible recours aux outils géomatiques

Les techniques géomatiques sont peu mobili-sées pour évaluer la consommation d’espaces àpartir, par exemple, des données de l’IGN. Seulle SCoT de Sélestat et sa région fait référence àl’exploitation de la BD TOPO1 entre 2002 et 2007par l’agence d’urbanisme de Strasbourg(Adeus).

De manière générale, il faut souligner que, faceà la diversité des sources de données, l’analysepeut être réalisée de différentes manières sur unmême territoire. L’enjeu réside dans sa cohé-rence et sa capacité à pouvoir être actualisée.

1 La BD TOPO est une des composantes du référentielgéographique à grande échelle produit par l’IGN. C’estune base de données vectorielles qui comprend notam-ment une couche décrivant les bâtiments.

Une analyse par seuil de pentes (SCoT del’aire Gapençaise)Le rapport de présentation du SCoT de l’aireGapençaise comprend un graphique de larépartition par seuil de pente des espacesagricoles artificialisés (pente<15 %,pente<20 %). Le document montre que lephénomène de consommation d’espacesconcerne principalement les espaces agri-coles les plus facilement mécanisables,posant ainsi la question de leur préservation.

Répartition par seuil de pente (et par secteur) des espaces agri -coles artificialisés entre 2003 et 2009

Source : DDT 05

Les usages qui consomment de l’espace

Pour ce qui est de l’analyse des différentsusages qui consomment de l’espace, les situa-tions sont diverses :

• les SCoT de l’Angoumois et du Pays desMauges ne distinguent aucun usage (ce quin’est pas le cas pour leurs objectifs chif-frés) ;

• les SCoT Sud Corrèze et du Pays du Mansn’analysent que la consommation d’espacespar l’habitat ;

• les SCoT de l’Odet, de l’aire Gapençaise etde Sélestat et sa région distinguent l’habitatet les activités économiques, avec ou sansles équipements structurants ;

• les SCoT du Grand Amiénois et du GrandCreillois y ajoutent un poste sur les infra-structures de transport ;

• enfin, le SCoT Sud Toulousain distingue 11postes différents, en mesurant notammentla consommation d’espaces par lesgravières et carrières qui représententd’après l’analyse 18 % de la consommationtotale.


Les types d’espaces consommés

Pour ce qui est des surfaces consommées, ladistinction entre agricole, forestier et natureln’est opérée que lorsqu’un MOS est disponible,y compris pour les SCoT du Pays du Mans et del’aire Gapençaise qui utilisent CORINE LandCover.

2.2. Objectifs chiffrés de consommation économe d’espaces

La portée des objectifs

Tous les SCoT analysés affichent au moins uneenveloppe de surface maximale pouvant êtreconsommée. Des possibilités d’ajustement decette enveloppe au cours de la mise en œuvredu SCoT sont parfois ménagées.

On trouve également des objectifs concernant lapart du renouvellement urbain et la densité desconstructions ou des opérations de logements.

Parfois, certains chiffres sont avancés sans pourautant constituer explicitement des objectifs.

Par exemple, le SCoT du Grand Amiénois parled’« ambitions » au sujet de la part à consacrerau renouvellement urbain par type de territoire etd’un « rythme théorique » de 50 ha par anconsommés pour les activités entre 2013 et2033.

Source : SCoT du Grand Amiénois

Une temporalité qui varie de 10 à 22 ans

Les objectifs sont conçus pour des périodesvariables : de 10 ans (Angoumois, GrandCreillois) à 22 ans (Sélestat et sa région).

Le SCoT Sud Corrèze propose une approcheoriginale en phasant son objectif de consomma-tion économe d’espaces sur la période 2012-2030. Par palier de 6 ans, le SCoT affiche unebaisse progressive des surfaces consommées

allant de pair avec une augmentation de ladensité des opérations de logement.

Une ventilation des objectifs par usage etdestination

Les objectifs chiffrés ne sont jamais détaillésselon les natures d’espaces consommés.En revanche, les usages font l’objet d’unenomenclature plus ou moins détaillée :

• résidentiel et activités économiques/ équipe-ments structurants pour les SCoT de l’Odet,de Sélestat et sa région, du Grand Creillois,du Grand Amiénois, de l’aire Gapençaise etdu Pays des Mauges ;

• urbain, économique, commercial et infra-structures pour le SCoT du Pays du Mans ;

• résidentiel, économique, infrastructures,aires de grand passage pour les gens duvoyage et aires de service poids lourds pourle SCoT de l’Angoumois ;

• résidentiel, économique, commercial, équi-pements publics, gravières pour le SCoTSud Toulousain.

Pour certains usages, il est parfois prévu uneaugmentation des surfaces consommées, mêmesi la surface consommée globale diminue (SCoTSud Toulousain).

Pour la plupart des SCoT, la nomenclature desusages est plus détaillée dans le cadre de ladéfinition des objectifs que dans celui de l’ana-lyse rétrospective.

L’anticipation d’une difficulté à suivredes objectifs très précis

De manière générale, il y a parfois un décalageentre la précision des objectifs et l’outil demesure mis en œuvre dans l’analyse, ce quiinterroge sur le suivi effectif des objectifs.

Par exemple, le DOO du SCoT de l’Odet est trèsprécis sur les surfaces prises en compte :« Dans le calcul de la consommation foncière,sont intégrées les surfaces d’espaces libres(voiries internes, espaces verts de proximité)compris dans l’assiette des opérations. Enrevanche en sont déduits : les surfaces utiliséespar les voiries primaires (desservant plusieursquartiers), les grands équipements publics, lesgrands espaces verts d’intérêt général (parexemple coulée verte, zone humide...), lesemprises destinées à des activités (commerces,services, bureaux) dans le mesure où celles-cine représentent pas plus de 20 % de la surfaced’assiette de l’opération. »


Cette précision dans la définition des surfaces àprendre en compte pourrait se révéler incompa-tible avec le mode de recueil de la donnée,réalisé auprès de chacune des 20 communesconcernées. On peut supposer qu’il y aura unehétérogénéité dans l’interprétation et le suivi desobjectifs.

Des manques de précision dans les termes

À l’inverse, les objectifs s’appuient parfois surdes notions non explicitées qui posent ensuitedes problèmes d’interprétation et donc de suivi.

En entretien, le directeur de la maîtrise d’ou-vrage technique du SCoT Sud Toulousainsoulève ainsi le problème de la non définition du« tissu urbain existant » et des surfaces consom-mées au moment de l’approbation. Après l’ap-probation du SCoT, cela a amené un débat surl’intégration ou non des zones AU « fermées »2

dans le compte foncier.

De manière générale, la notion de « renouvelle-ment urbain », lorsqu’elle sert à définir desobjectifs, n’est pas explicitée.

2.3. La justification des objectifs

Une absence de justifications qualita-tives

En dehors de la justification des objectifs chif-frés, sur laquelle nous revenons par la suite,l’enjeu que constitue une consommationéconome d’espaces sur le territoire concernén’est pas justifié d’un point de vue qualitatif. Lesraisons invoquées restent générales : préserva-tion de la biodiversité, de l’économie agricole,des paysages, etc. On ne trouve pas, parexemple, d’analyse des fonctions agricoles etenvironnementales pour justifier qu’il faut limiterla consommation davantage sur tels territoiresplutôt que sur tels autres. La LAAAF, qui imposedésormais d’arrêter des objectifs chiffrés parsecteur géographique et de décrire, pour chacund’eux, les enjeux qui lui sont propres, estsusceptible d’y remédier.

Deux types de justification : ambitionpolitique ou déduction quantitative

Par rapport aux objectifs d’enveloppes foncièresà consommer, plusieurs types de justifications serencontrent :

• Une justification purement politique, sanslien explicite avec le projet de territoire. Les

2 Zones insuffisamment équipées, dont l’urbanisation estsubordonnée à une modification du PLU.

SCoT Sud Toulousain et de l’Angoumoisaffichent ainsi un objectif de réduction de50 % des surfaces consommées (mêmequand le rapprochement des chiffres montrequ’ils vont au-delà). Il faut sans doute voir làune influence de l’objectif figurant dans lepréambule de la loi de modernisation del’agriculture et de la pêche de 2010 visant à« réduire de moitié le rythme de consomma-tion des terres agricoles d’ici 2020 ».

• Une justification découlant des objectifsdémographiques et de production de loge-ments. C’est le cas des SCoT de l’Odet, duPays du Mans, du Grand Creillois et deSélestat et sa région. L’objectif peut égale-ment découler du croisement entre unobjectif de production de logements et unobjectif de densité (SCoT Sud Corrèze et duGrand Amiénois). Il peut par ailleurs êtremodulé en fonction des opportunitésfoncières identifiées et des zones déjàouvertes à l’urbanisation.

Peu de justification pour les activités économiques

À noter que seuls deux SCoT proposent unejustification des surfaces à consacrer aux acti-vités économiques :

• le SCoT de Sélestat et sa région fixecomme objectif une densité minimale de 25emplois par hectare en le mettant en pers-pective avec une densité de l’existant de15,7 emplois par hectare ;

• le SCoT de l’aire Gapençaise met en rela-tion un nombre d’emplois à accueillir avecune densité de 20 à 25 emplois par hectarecorrespondant à la situation existante ;dans l’analyse, il présente également l’évo-lution annuelle de la surface moyenneconsommée par local d’activités.


Des objectifs de logements économes en espace (SCoT du Pays du Mans)

Le SCoT du Pays du Mans prévoit une part minimale de logements neufs économes en espace selon les types de pôles.Un logement économe en espace comprend :le logement individuel dense (sur des parcelles inférieures ou égales à 400 m²),le logement intermédiaire (alternative entre la maison individuelle et l’immeuble collectif, avec accès individualisé aux logements),le logement collectif.

Des liens distendus avec l’analyse

Le lien entre l’analyse des consommationspassées et l’établissement des objectifs n’estpas toujours présent ou approfondi. Il manquesouvent des éléments pour juger si un objectifest vertueux ou non au regard des tendancespassées. Cela s’explique en partie par lemanque de disponibilité des données et par unproblème de temporalité entre réalisation desétudes et élaboration du DOO.

En particulier, les objectifs de renouvellementurbain (notion qui n’est pas explicitée et dont lamesure pose donc question), lorsqu’ils existent,ne sont pas mis en regard de la situationpassée :

• le SCoT Sud Toulousain fixe un objectif de20 % des nouveaux logements dans lessecteurs déjà urbanisés, ce qui semblefaible en première approche sans connaîtrela situation passée ;

• le SCoT du Pays du Mans fixe un objectifminimal de 50 % de logements en renouvel-lement urbain pour la ville du Mans, ainsiqu’une part de « logements neufs économesen espace » selon les types de pôles, sansindiquer quelles sont ces parts avant l’ap-probation du document ;

• le SCoT du Pays des Mauges fixe unobjectif de 30 % de logements nouveauxdans l’enveloppe urbaine existante àl’échelle de chaque EPCI, sans prendre encompte la spécificité de chacun de ces EPCI(pourtant, l’objectif ne sera peut-être pasvertueux pour chacun d’eux).

Exemple de lien entre les objectifs fixés et l’analyse sur dix ans

Source : SCoT de Sélestat et sa région et SCoT de l’aire Gapençaise

Des objectifs de densité mis en regard des densités existantes

Certains SCoT font cependant l’exercice demettre leurs objectifs de densité en perspectiveavec les densités observées (généralement àpartir des données Sit@del) sur les dix dernièresannées :

• le SCoT Sud Corrèze indique la surface deterrain moyenne par logement en extensionpour chaque type de territoire auquel estassigné un objectif ;

• le SCoT de Sélestat donne une compa-raison explicite entre, d’une part, les objec-tifs de densité par type d’habitat et lesdensités observées sur les dix dernièresannées et, d’autre part, entre les objectifsde densité des activités économiques et ladensité des zones d’activités existantes ;

• le SCoT de l’aire Gapençaise présente untableau comparant, par type de communes,les densités moyennes du parc existant etdes constructions d’après 1980 avec lesobjectifs de densité moyenne ;

• le SCoT du Pays du Mans comprend untableau et un graphique présentant laconsommation d’espaces et les densités surla période 1999-2008, l’évolution annuellede la taille moyenne des parcellesconstruites en individuel pur entre 1990 et2008, ainsi que la taille moyenne de terrainconsommé par type d’habitat (pur, groupé,collectif) ; une comparaison est égalementréalisée avec l’aire urbaine du Mans.

Quelle justification du caractère éco-nome ?

Le code de l’urbanisme demande d’établir desobjectifs chiffrés de « consommation économed’espace », mais sans préciser comment appré-cier ce caractère « économe ». L’exemple duSCoT du Grand Creillois invite à poser la ques-tion.

Le SCoT affiche une consommation d’espacesdans les dix prochaines années supérieure àcelle constatée lors des dix précédentes (160 hacontre 124 sur dix ans). Le document afficheplusieurs justifications :

• sur les dix dernières années, le territoire aconnu une faible consommation d’espaces,du fait de la crise économique et de la stag-nation de la population ;

• le SCoT a un objectif démographique ambi-tieux, il veut attirer de nouveaux habitants et


lutter notamment contre le départ descadres ;

• à l’échelle départementale, il y a un enjeu àrecentrer le développement sur les princi-paux pôles urbains dont fait partie Creil.

Ainsi l’objectif d’économie du foncier ne corres-pond pas nécessairement à une réduction de laconsommation d’espaces. Le SCoT du GrandCreillois invite à apprécier le caractère économeen fonction de l’échelle territoriale (ici départe-mentale) et de la situation passée.

Cela pose deux questions :

• celle de la gouvernance et de l’inter-territo-rialité ;

• celle de la prolongation des tendances :comme on l’a vu précédemment, certainsSCoT extrapolent des chiffres de surfacesconsommées en « prolongeant les tendan-ces » ; l’argumentaire du SCoT du GrandCreillois montre bien qu’on ne peut pasprolonger des tendances sans prendre encompte un certain nombre de déterminantscomme les contextes économiques etdémographiques, mais aussi l’ambition duprojet politique affiché.

Une clause de revoyure

Lorsque l’objectif de surfaces maximales àconsommer découle des objectifs de productionde logements, cela pose la question de l’ajuste-ment des surfaces par rapport à la productioneffective de logements.

Le DOO du SCoT de l’Odet prévoit ainsi unesorte de clause de revoyure :

« En matière d’habitat […] la consommation à nepas dépasser est de 50 ha par an. […]. Cetobjectif est lié à un nombre de logements àconstruire pour atteindre l’objectif démogra-phique fixé, soit 1 100 logements par an. Lechiffre de 50 ha par an est à revoir à la baisse etde manière proportionnelle si la production delogements est inférieure à l’objectif. Les objectifsde production de logements pourront être supé-rieurs si les surfaces de consommation foncièrene sont pas dépassées. »

Pour la plupart des SCoT, ce sont les objectifsde densité qui permettent en partie de lier lessurfaces consommées aux logements effective-ment construits. S’ajoute plus rarement unobjectif concernant la part de renouvellementurbain.

2.4. Le recours aux possibilités nouvelles

La ventilation par secteur géographique

La ventilation des objectifs chiffrés par secteurgéographique est utilisée pour les surfaces maxi-males à consommer et les densités.

L’échelle de la ventilation est souvent lasuivante :

• commune ou type de commune dans l’arma-ture urbaine pour l’habitat ;

• EPCI ou type de site pour les activitéséconomiques ;

• zones d’activités commerciales pour les acti-vités commerciales.

Le SCoT de Sélestat et sa région présente uneoriginalité en prévoyant une enveloppe supplé-mentaire mutualisée sur le territoire, en plusd’une ventilation par commune, des objectifs deconsommation pour le développement urbain.

D’après la directrice du syndicat mixte, le dispo-sitif présente l’avantage de ne pas affecter desurfaces trop importantes aux communes etdonc de tendre à réduire la consommationfoncière, tout en laissant de la souplesse si unprojet intéressant émerge sur le territoire.

Seul le SCoT du Grand Creillois ne présente pasde ventilation des objectifs de consommationd’espaces. D’après l’entretien, la constructionpolitique est trop récente sur le territoire. Il s’agitdonc de ménager des marges de manœuvresupplémentaires.

L’utilisation préalable de terrains en zoneurbanisée

Par rapport à la possibilité offerte de condi-tionner toute ouverture à l’urbanisation d’unsecteur nouveau, les SCoT se placent davan-tage dans le registre de la préconisation quedans celui de l’obligation : il faut « favoriser »,« utiliser en priorité », etc.

Exemple sur le SCoT du Grand Creillois : « Lesprojets immobiliers, pour la réalisation de loge-ments, locaux d’activité et d’équipements,doivent prioritairement être construits sur lesterritoires en friche ».

Plusieurs SCoT conditionnent l’ouverture à l’ur-banisation à la prise en compte de certainscritères. Le SCoT de l’Angoumois précise ainsique « dans les phases d’études et de diagnostic,lors de l’élaboration ou la révision des PLU, lepotentiel communal de réinvestissement urbainpar le recensement des logements vacants, des


vides urbains (dents creuses, parcelles sousoccupées) et des parcelles mutables à court etmoyen terme dans une logique de renouvelle-ment urbain sera estimé ».

D’autres documents insistent sur la prise encompte de l’offre de transports en commun(SCoT du Grand Creillois) ou encore de ladensité des secteurs urbanisés lors des dixdernières années (SCoT Sud Corrèze).

Deux SCoT jouent la carte de l’incitation à l’utili-sation de terrains déjà urbanisés en amorçant unrecensement des opportunités foncières :

• le SCoT du Grand Amiénois recommandede réhabiliter les friches urbaines, indus-trielles et agricoles en estimant le potentielcorrespondant à 220 ha ;

• le SCoT du Grand Creillois dresse untableau des opportunités foncières à voca-tion économique.

Recensement des opportunités foncières économiques

Source : SCoT du Grand Creillois

La densité maximale plancher

La possibilité de déterminer une valeur au-des-sous de laquelle ne peut être fixée la densitémaximale de construction est utilisée implicite-ment. Les SCoT lui préfèrent la fixation dedensités minimales (formulation sans doute plussimple à l’usage).

Contrairement à ce que suggère la loi, lesdensités minimales ne ciblent pas de secteurparticulier défini en fonction de la desserte parles transports collectifs, l’existence d’équipe-ments collectifs et de protections environnemen-tales ou agricoles3. Elles sont plutôt ventilées partype de communes (en référence à l’armatureurbaine) ou par commune.

On note qu’il existe une grande diversité surl’échelle d’application de ces densités minimales(parfois moyennes, parfois « visées ») et qu’ilexiste parfois une certaine ambiguïté sur cette

3 À ce sujet, voir également la fiche sur la prise en comptede la mobilité dans les SCoT.

échelle : à l’opération, à la commune ou sur l’en-semble du territoire, avec ou non des logiquesde compensation.

Il s’agit par ailleurs le plus souvent de densitésde logements et non de densités de construc-tion. Le SCoT du Grand Creillois intègre cepen-dant la densité des activités économiques enintroduisant une densité minimale de construc-tion calculée à partir de la surface de plancher.Le SCoT Sud Corrèze exprime également desdensités en SHON4 par hectare.

À signaler un régime dérogatoire particulier pourle SCoT Sud Corrèze, où les objectifs de densiténe sont valables que pour les communes quienregistrent la construction d’au moins troislogements par an.

La densité minimale à proximité des transports en commun

Plusieurs SCoT utilisent la possibilité de définirdes secteurs situés à proximité de transportscollectifs dans lesquels les PLU doivent imposerune densité minimale5 :

• « Les communes et/ou intercommunalitésinstaureront […] des densités minimales paropération lorsque ces opérations sontsituées dans des secteurs stratégiquescomprenant a minima : les quartiers degare ; les axes de transports collectifs ensite propre (Amiens Métropole) ; les lieuxd’intensité urbaine, commerciale, etc. »(SCoT du Grand Amiénois).

• Le SCoT Sud Toulousain prescrit de retenirla valeur maximale de la fourchette dedensité minimale communale pour les déve-loppements urbains dans un rayon de 600 mdes arrêts de transports en commun à hautniveau de desserte situés dans le noyauvillageois ou en continuité immédiate.

• Le DOO du SCoT Sud Corrèze impose dansles documents d’urbanisme un COS6

minimum (sans préciser sa valeur) dans lessecteurs de développement urbain (exis-tants et futurs) et desservis par les trans-ports en commun.

La définition précise des secteurs concernésreste cependant du ressort des PLU.

4 La notion de SHON (surface hors œuvre nette) a étéremplacée par celle de surface de plancher à compter du1er mars 2012.

5 À ce sujet, voir également la fiche sur la prise en comptede la mobilité dans les SCoT.

6 Depuis, le COS a été supprimé par la loi Alur.


3. Enseignements et pistes d’évolution

3.1. L’amélioration des données et des méthodes

Les études diagnostic des SCoT analysés ontété réalisées il y a quatre ou cinq ans. Depuis,les connaissances sur la mesure de la consom-mation d’espaces, ainsi que la mise à dispositionde données se sont accrues1.

Des perspectives

À l’avenir, l’Observatoire national des espacesnaturels, agricoles et forestiers (OENAF), créépar la loi de Modernisation de l’Agriculture et dela Pêche et renforcé par la LAAAF d’octobre2014, devrait contribuer à une meilleure connais-sance de la consommation d’espaces. Sesmissions consistent à évaluer la consommationd’espaces à l’échelle nationale, à apporter sonappui méthodologique aux collectivités territo-riales pour l’analyse de la consommation d’es-paces et à homologuer des indicateurs.

La LAAAF prévoit également la création d’obser-vatoires régionaux des espaces naturels, agri-coles et forestiers, qui pourraient constituer unoutil de mutualisation de données et d’analysesintéressant pour les collectivités porteuses deSCoT.

On peut citer également la démarche menée parl’IGN de constitution d’une couche d’occupationdu sol à l’échelle parcellaire (OCS Ge). Leproduit est en cours d’expérimentation en régionMidi-Pyrénées. Un déploiement national pourraitintervenir à l’horizon 2018-2020.

Les dix années précédant l’approbation du SCoT

Le code de l’urbanisme demande une analysede la consommation « au cours des dix annéesprécédant l’approbation ». Cela constitue unesource d’interrogation pour les équipes encharge de l’élaboration des SCoT. Entre le diag-nostic et l’approbation du document, il s’écouleen effet habituellement de deux à trois années,ce qui pose la question de l’actualisation desdonnées.

1 Voir notamment Certu, La consommation d’espaces parl’urbanisation, Panorama des méthodes d’évaluation,décembre 2010, 97 p. et DGALN, Certu, CETE Nord-Pi-cardie, Mesure de la consommation d’espace à partirdes fichiers fonciers, Série de fiches, septembre 2013,208 p.

La position du Ministère du Logement, de l’Éga-lité des territoires et de la Ruralité sur ce sujetest la suivante :• ce qui est important, c’est la durée des dix

ans, période minimale sur laquelle l’analysedoit porter ;

• en revanche, l’expression « précédant l’ap-probation » laisse une forme de souplesseet on peut considérer qu’une analyseportant sur une période d’au moins dix ansprécédant l’arrêt est suffisante2.

À cet égard, la méthode qui consiste à obtenirune analyse sur dix ans en extrapolant desdonnées sur une période plus courte, reste enrevanche contestable.

3.2. Un lien à renforcer entre l’analyse et la définition des objectifs

Justifier les objectifs pour estimer leur caractère vertueux

La mise en perspective des objectifs fixés avecla situation sur les dix dernières années est parti-culièrement éclairante, d’autant plus lorsqu’elleest explicite. C’est le cas notamment pour lesSCoT Sud Corrèze, de Sélestat, de l’aireGapençaise et du Pays du Mans, qui proposentdes tableaux comparant situation passée etobjectifs visés. En revanche, lorsqu’une tellecomparaison est absente, il est difficile de seprononcer sur le caractère économe des objec-tifs proposés.

L’analyse : préfiguration du suivi

Deux points d’attention particuliers apparaissentpour qu’un suivi des objectifs du SCoT puisseêtre réalisé :

• les termes employés pour formuler lesobjectifs doivent être définis : notamment ence qui concerne la densité (comment sera-t-elle calculée ?) et les notions de renouvelle-ment urbain et de tissu urbain existant ;

• dès l’analyse, la méthode et les sources dedonnées doivent être explicitées : ce sontelles qui permettront de vérifier l’atteinte desobjectifs, notamment à l’occasion de l’éva-luation du SCoT.

2 On peut par ailleurs rappeler l’article L121-11 du code del’urbanisme : « Le rapport de présentation contient desinformations qui peuvent être raisonnablement exigées,compte tenu des connaissances et des méthodes d’éva-luation existant à la date à laquelle est élaboré ou réviséle document […]. »


La constitution d’un observatoire ou l’appui surun observatoire existant peut permettre de struc-turer ce suivi et d’alimenter l’évaluation du docu-ment six ans après son approbation.

À noter au passage que le suivi des objectifs entermes de modération des surfaces consom-mées gagnera a être mis en parallèle de l’évolu-tion de la population et des constructions effecti-vement observées. Les prévisions démogra-phiques qui auront servi à l’établissement de cesobjectifs peuvent en effet ne pas se vérifier etconduire à revoir à la baisse les surfacespouvant être consommées. C’est ainsi quecertains SCoT prévoient une sorte de clause derevoyure.

Système d’étiquettes déclinant les objectifs à la commune.

Source : DOO du SCoT Sud Toulousain

De l’exercice technique au projet politique

Si l’analyse est une phase technique, elle doitparvenir à s’intégrer dans un projet politique. Larétrospective des surfaces consommées sur les

dix dernières années doit y participer, en contri-buant à une prise de conscience par les élus duphénomène de consommation d’espaces surleur territoire. Il y a ainsi un enjeu de traductiond’éléments techniques en projet politique, quipasse par des modes de communicationadaptés.

Par exemple, le SCoT Sud Toulousain, s’inspi-rant du SCoT de Rennes, a décliné les objectifsà la commune en adoptant un système d’éti-quettes pédagogiques. Cela a permis d’enclen-cher le débat avec les communes et a été par lasuite intégré par les bureaux d’études dans lecadre de l’élaboration des PLU.

3.3. L’utilisation des terrains en zone urbanisée

Une prise en compte rendue obligatoire par la loi Alur

Possibilité rappelée par la loi Grenelle II, l’utilisa-tion préalable des terrains en zone déjà urba-nisée avant l’ouverture de nouvelles zones àurbaniser a été renforcée par la loi Alur. L’ana-lyse des capacités de densification et de muta-tion de l’ensemble des espaces bâtis a ainsi étérendue obligatoire pour les PLU. Elle doit figurerdans le rapport de présentation.

Des pratiques déjà présentes dans cer-tains SCoT

À l’échelle des SCoT, le rapport de présentation« identifie, en prenant en compte la qualité despaysages et du patrimoine architectural, lesespaces dans lesquels les plans locaux d’urba-nisme doivent analyser les capacités de densifi-cation et de mutation. » (L122-1-2).

Certains SCoT vont d’ores et déjà plus loin enestimant des gisements fonciers à l’échelle duterritoire. C’est le cas en particulier des SCoT duGrand Amiénois et du Grand Creillois. Tout ceciconcourt à la mise en place d’une stratégiefoncière visant à investir en priorité le tissuurbain existant.


Méthode :

La commande initiale du Ministère du Logement, de l’Égalité des territoires et de la Ruralité était d’ana-lyser une sélection de 10 SCoT Grenelle avec la méthode de décryptage permettant d’extraire les orien-tations d’un SCoT, puis d’approfondir six thèmes aux exigences renforcées par le Grenelle: la consomma-tion d’espaces, l’énergie-climat, le commerce, la mobilité, la biodiversité et les continuités écologiques,l’aménagement numérique.

L’impossibilité d’appliquer la méthode de décryptage pour une majorité des 10 SCoT n’a pas permis l'ana-lyse globale et comparée des projets. Le travail s’est ainsi concentré sur chaque thème, avec uneapproche spécifique, formalisée par une fiche dans la collection Connaissances du Cerema, complétéepar une fiche sur l’amélioration de la lisibilité du projet.

Bibliographie : • DGALN, Certu, CETE Nord-Picardie, L’observation de la consommation d’espaces, série de

fiches « Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques », juin 2013• DGALN, Certu, Etd, Fédération nationale des SCoT, Fnau, Préservation des espaces naturels et

agricoles dans les SCoT, série de fiches « La mise en œuvre d’un SCoT », Certu, 2012• DGALN, Certu, Etd, Fédération nationale des SCoT, Fnau, Indicateurs de suivi, série de fiches

« La mise en œuvre d’un SCoT », Certu, 2012• GRIDAUH, Jean-Philippe Strebler, SCoT, économie d’espace et densité, série de 5 fiches, juillet

2012 • MEEDDM, La démarche « SCoT-Grenelle », La maîtrise et la mesure de la consommation

d’espace dans les SCoT, journée d’échanges du 30 septembre 2009 • METL, Limiter la consommation d’espace, fiche thématique n° 5, in Le Schéma de Cohérence

Territoriale, Un projet stratégique partagé pour l’aménagement durable d’un territoire, juin 2013,p. 74-76

• MLET, Loi Alur : Lutte contre l’étalement urbain, mai 2014 • ONCEA, Panorama de la quantification de l’évolution nationale des surfaces agricoles, mai 2014

Dans la même collection :• L’urbanisme commercial dans les SCoT• Améliorer la lisibilité des SCoT• La mobilité dans les SCoT• L’énergie et le climat (publication 2016)• L’aménagement numérique des territoires (publication 2016)• La biodiversité (publication 2016)

Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l'aménagement – www.cerema.frDirection technique Territoires et ville – 2 rue Antoine Charial - CS 33927 - 69426 LYON Cedex 03 - Tél. +33 (0)4 72 74 58 00Siège social : Cité des mobilités – 25 av. François Mitterrand - CS 92803 - 69674 BRON Cedex - Tél. +33 (0)4 72 14 30 30

Contributeurs : Vincent Caumont (Cerema – Direction territoriale Nord-Picardie) dans le cadre d’un travail collectif avec Florence Bordère, Timothée Capcarrère, Dominique Déléaz, Bertrand Dupigny, Julie Espinas, Sébastien Froment, Nicolas Jouve, Aouicha Kradaoui, Grégoire Palierse Valérie Potier, Vanessa Rauel, Arnaud Rouilly, Nicolas Valance du Cerema pour la direction de l’Habitat, de l’Urbanisme et des Paysages (Ministère du Logement, de l’Égalité des territoires et de la Ruralité) en partenariat avec la Fédération Nationale des ScoT.

Contact : Vincent Caumont ([email protected])

Boutique en ligne : catalogue.territoires-ville.cerema.fr

La collection Connaissances du CeremaCette collection présente l'état des connaissances à un moment donné et délivre de l'information sur un sujet, sans pour autant prétendre à l'exhaustivité. Elle offre une mise à jour des savoirs et pratiques professionnelles incluant de nouvelles approches techniques ou méthodologiques. Elle s'adresse à des professionnels souhaitant maintenir et approfondir leurs connaissances sur des domaines techniques en évolution constante. Les éléments présentés peuvent être considérés comme des préconisations, sans avoir le statut de références validées.

Connaissance et prévention des risques - Développement des infrastructures - Énergie et climat - Gestion du patrimoine d’infrastructures Impacts sur la santé - Mobilité et transports - Territoires durables et ressources naturelles - Ville et bâtiments durables

CollectionConnaissancesISSN 2417-9701

2015/34

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