La d écentralisation et la r éforme de l’ É tat: l’e xpérience de l’Italie par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique membre

La d centralisation et la r forme de l tat: le xprience de lItalie par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique membre du Conseil dAdmin. de lE.N.A. www.bassanini.it Paris, 27 Novembre 2002

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie2 Dcentralisation et Rforme de ltat en Italie Le grand dbat et le conflit politique et institutionnel qui est en cours en Italie autour des problmes de la dcentralisation et du fdralisme ne peut tre compris sans le situer dans le cadre de la rforme de ltat

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie3 Lexprience italienne partir de 1990 jusqu aujourdhui un vaste et tumultueux processus de rforme de ltat et de ladministration publique a boulevers lItalie. Il a enregistr des remarquables succs et aussi des checs. On peut en tirer beaucoup de leons. La dcentralisation est un des chaptres principaux du processus de rforme.

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie4 Un tat dlabr: lItalie au dbut des annes 90 Une administration obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865Une administration obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865 Un tat bureaucratis, interventionniste, rigide et centralisUn tat bureaucratis, interventionniste, rigide et centralis Une administration inefficace, malgr des cas d excellenceUne administration inefficace, malgr des cas d excellence Une administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la detteUne administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la dette

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie5 Un tat dlabr: Dette publique jusqu 1994 (% du PIB) Source: Ministre du Trsor

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie6 Demande de Rforme et consensus La crise de ltat alimentait un fort besoin de changement et une trs forte demande de rforme. Cest pour cela que la rforme a rencontr un large consensus parmi: La crise de ltat alimentait un fort besoin de changement et une trs forte demande de rforme. Cest pour cela que la rforme a rencontr un large consensus parmi: Les CitoyensLes Citoyens Les EntreprisesLes Entreprises Les SyndicatsLes Syndicats Le Parlement (un consensus bipartisan)Le Parlement (un consensus bipartisan) (Premire leon tire de lexprience italienne: plus un tat est dlabr, plus il est facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer) (Premire leon tire de lexprience italienne: plus un tat est dlabr, plus il est facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer)

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie7 Au dbut du nouveau millnaire: la Rforme a mi-course La Rforme italienne est encore inacheve. La Rforme italienne est encore inacheve. Beaucoup de changements ont t apports surtout dans la lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des nouvelles lois est encore mi-chemin Beaucoup de changements ont t apports surtout dans la lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des nouvelles lois est encore mi-chemin (... changer les lois et les rglements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...). (... changer les lois et les rglements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...). Toutefois quelques premiers rsultats peuvent tre dj enregistrs Toutefois quelques premiers rsultats peuvent tre dj enregistrs

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie8 Dette publique (% of PIB) de 1990 2001 Source: ISTAT

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie9 Dficit public (% du PIB) de 1990 2001 Source: ISTAT

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie10 Cot du personnel public (% du PIB) de 1990 2001 Source: OCDE et ISTAT

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie11 Fonctionnaires publics une comparaison entre lItalie et la France (Source:OCDE et ISTAT)

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie12 Dpense primaire publique en Italie et en UE 1990-2000 (% du PIB) Source: Institut National de Statistique et Comm. Europenne

Customer Satisfaction: % dopinions positives propos de lefficacit de lAdministration Publique italienne: 1997-2001 (Source:ISPO)

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie14 La simplification des lois:1997-2000 Rduction du stock normatif suite la simplification (n. darticles) introduits abrogs

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie15 La simplification 1997-2000 procdures pour la cration dentreprises Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie16 La simplification1997-2000 cots pour la cration dentreprises (en euros) Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie17 Rduction du poids de la bureaucratie: 1996-2000 certificats dlivrs par an Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie18 Rduction du poids de la bureaucratie: 1996-2000 signatures certifies conformes dlivres par an Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie19 Rduction du poids de la bureaucratie pargnes annuelles pour certificats et signatures certifies conformes Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie20 Rduction du poids de la bureaucratie lopinion des citoyens-usagers Savez-vous que dans la plupart des cas une auto-dclaration vous suffit? Pensez-vous que cela est utile? Source: ISPO 2001

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie21 Combien apprciez-vous lintroduction de la possibilit de lautocertification? Base: 2.010 CAS POPULATION Base: 1.018 CAS ENTREPRISE Source: CIRM 2001 Rduction du poids de la bureaucratie l opinion des citoyens-usagers

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie22 Lexemple du guichet unique non seulement un seul accs mais aussi une seule rponse Depuis 1999 une seule procdure pour louverture dtablissements productifs, remplaant 43 autorisations; toutes les comptences attribues aux Communes Depuis 1999 une seule procdure pour louverture dtablissements productifs, remplaant 43 autorisations; toutes les comptences attribues aux Communes Avant: de 2 5 ans pour avoir la rponse finale Avant: de 2 5 ans pour avoir la rponse finale Maintenant: pas plus que 3 mois dans la plupart des cas, max. 11 mois Maintenant: pas plus que 3 mois dans la plupart des cas, max. 11 mois Un seul bureau pour les relations avec les entreprises et un nouveau rle pour les Communes, dans le dveloppement de leur territoire Un seul bureau pour les relations avec les entreprises et un nouveau rle pour les Communes, dans le dveloppement de leur territoire Une structure tlmatique, accessible par le net Une structure tlmatique, accessible par le net

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie23 Lexemple du guichet unique les premiers rsultats Dure moyenne des procdures de 100 guichets uniques:Dure moyenne des procdures de 100 guichets uniques: 56,6 56,6 jours de la prsentation de la demande guichets uniques ralissguichets uniques raliss (jusquau 10/01/2001) 48,7%68,6% 48,7% des Communes avec 68,6% des rsidents contrats clefs en main pour la fourniture de 109 autres guichets uniques couvrant 785 municipalitscontrats clefs en main pour la fourniture de 109 autres guichets uniques couvrant 785 municipalits

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie24 Vtre entreprise a-t-elle utilis le guichet unique pour les activits productives? Base: 568 entreprises connaissant le G.U. tes-vous satisfait de la possibilit dutiliser le guichet unique? Base: 101 entreprises ayant utilis le G.U. Source: CIRM Lexemple du guichet unique lopinion des entrepreneurs

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie25 La mthode de la rforme: 1996-2001 un projet global et organique une approche multidisciplinaire un engagement direct du premier ministre un leadership claire (exerce par le ministre de la Fonction Publique, responsable de la mise en oeuvre de la Rforme) une mthode bipartisan une coopration quotidienne avec les administrations rgionales et locales et les organisations des travailleurs et des entrepreneurs

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie26 La mthode de la rforme: 1996-2001 Un projet global: rformer ltat moderniser lorganisation changer les rgles de fonctionnement des administrations.....mais aussi: rinventer les missions des institutions publiques changer la culture des administrations et des fonctionnaires

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie27 Changer la culture des administrations Le succs de la rforme dpend de la capacit des administrations et des fonctionnaires de changer leur culture cest--dire d acqurir et diffuser la mentalit: cest--dire d acqurir et diffuser la mentalit: de linnovation technologique et organisationnellede linnovation technologique et organisationnelle de la simplification (ne pas imposer des charges administratives indues)de la simplification (ne pas imposer des charges administratives indues) de la qualit des services et des prestationsde la qualit des services et des prestations de la satisfaction des citoyens-usagersde la satisfaction des citoyens-usagers de la valorisation du professionnalisme et du mritede la valorisation du professionnalisme et du mrite de la capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des rgles et obligations bureaucratiquesde la capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des rgles et obligations bureaucratiques

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie28 Les parcours parallles de la Rforme Dans les annes 1990-2001 la Rforme de ltat a suivi en Italie deux voies parallles: Rforme de la ConstitutionRforme de la Constitution Rforme de ltat et de lAdministration publique par voie lgislative et rglementaireRforme de ltat et de lAdministration publique par voie lgislative et rglementaire Mmes objectifs, diffrents sujets, diffrents parcours

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie29 La rforme de la Constitution La rforme constitutionnelle a partiellement choue. En 1997 un projet organique avait t prvu par la Commission parlementaire pour la rforme de la Constitution avec une large majorit. Mais lopposition de centre-droite a retir son soutien quelques mois aprs Nanmoins: rforme fdraleEn 2001, le Parlement et le corps lectoral (avec un rfrendum) ont approuv la rforme fdrale (mme si elle doit tre encore complte par la rforme du Snat, sur le modle franais) fdralisme administratif et fiscalLa rforme constitutionnelle renforce le processus de dcentralisation entam par voie lgislative ( fdralisme administratif et fiscal ), autrement vou rester incomplet et prcaire

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie30 Les raccourcis du parcours lgislatif et rglementaire Dlgation lgislative de grande ampleur au Gouvernement (loi n. 59 de 1997)Dlgation lgislative de grande ampleur au Gouvernement (loi n. 59 de 1997) selon lart.76 de la Constitution italienne, le Parlement peut donner au Gouvernement le pouvoir dadopter des dcrets lgislatifs (sources primaires) dans certaines matires, dans le cadre de critres tablis par la loi: toute la rforme de ladministration italienne a t ainsi btie sur des dlgations lgislatives de grande ampleur Une vaste dlgificationUne vaste dlgification le Parlement a autoris le Gouvernement substituer les lois avec des rglements (sources secondaires) dans deux secteurs principaux: procdures administratives et organisation interne des administrations publiques

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie31 Les Chapitres de la Rforme Un tat lger: la subsidiarit horizontaleUn tat lger: la subsidiarit horizontale La rforme du systme de rglementationLa rforme du systme de rglementation La rforme de lemploi publicLa rforme de lemploi public Une administration oriente vers les performancesUne administration oriente vers les performances Une Administration en ligneUne Administration en ligne ("e-Gouvernement") La rforme du budgetLa rforme du budget La rforme de lAdministration centraleLa rforme de lAdministration centrale La dcentralisation (vers un tat fdral)La dcentralisation (vers un tat fdral)

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie32 Rinventer la mission des institutions Un tat lger (mais efficace) La subsidiarit horizontale - Un Etat qui fait moins pour le faire mieux... la mission de ltat se concentre sur son core-business: la mission de ltat se concentre sur son core-business: privatisation dactivits et services non essentiels gestion en outsourcing des services publics libralisation des services publics (public utilities)

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie33 Un tat plus lger libralisation et privatisation (1990-2001) 231 licences de tlcommunication et 174 oprateurs au lieu du monopole de Telecom Italia (dsormais totalement privatise) 231 licences de tlcommunication et 174 oprateurs au lieu du monopole de Telecom Italia (dsormais totalement privatise) ENEL (partiellement privatise) au dessous de 40% du march de la production dlectricit ds 2003 (90% en 1990) ENEL (partiellement privatise) au dessous de 40% du march de la production dlectricit ds 2003 (90% en 1990) Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits productives en 30 secteurs (licences et autorisations abolies) Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits productives en 30 secteurs (licences et autorisations abolies) Privatisation des services publics, entre autres: ENI, BNL, INA,ENEL, Telecom, Alitalia, Autostrade Privatisation des services publics, entre autres: ENI, BNL, INA,ENEL, Telecom, Alitalia, Autostrade Le programme de privatisation le plus large au monde: entres pour environ 103 mld. dEuros fin 1999 Le programme de privatisation le plus large au monde: entres pour environ 103 mld. dEuros fin 1999

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie34 Privatisations Entres dans les Pays de lOCDE (1993 - 1999) Source: OECD

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie35 Capitalisation de bourse/PIL 1992-2000 Le programme de privatisation et de libralisation a contribu la croissance du march actionnaire italien

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie36 Un tat plus lger difficults et rsistances Des rsistances culturelles et idologiques puissantes freinent le processus de privatisation et libralisation... Des rsistances culturelles et idologiques puissantes freinent le processus de privatisation et libralisation... -dans les administrations, -dans les administrations, -dans les organes juridictionnels et de contrle, -dans les organes juridictionnels et de contrle, -dans les forces politiques de droite et de gauche -dans les forces politiques de droite et de gauche Cest pour cela que la rforme connat aussi des checs: Cest pour cela que la rforme connat aussi des checs: - on naboutit pas approuver les lois de libralisation des activits professionnelles et des services publics locaux - les Rgions retardent la mise en uvre de la loi de libralisation du commerce de dtail, promulgue par le Gouvernement en 1998

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie37 Simplification et drglementation Inflation lgislative:Inflation lgislative: plus de 35.000 lois (de ltat et des Rgions) Cots de la rglementation:Cots de la rglementation: rigidit et poids inutiles sur les citoyens, les entreprises et les Administrations Publiques "Pollution" lgislative:"Pollution" lgislative: ambiguts, contradictions, stratification des rgles Rduire le poids de la bureaucratie et le cot de lexcs de rglementation: un pilier central de la rforme

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie38 Simplification et drglementation les instruments "Auto-certifications" au lieu de 95% des certificats"Auto-certifications" au lieu de 95% des certificats "Dclaration de dbut dactivit" et silence-consentement au lieu dactes administratifs dautorisation"Dclaration de dbut dactivit" et silence-consentement au lieu dactes administratifs dautorisation Une "confrence de services" au lieu de plusieurs actesUne "confrence de services" au lieu de plusieurs actes administratifs administratifs Quelques textes uniques pour remplacer des milliers de loisQuelques textes uniques pour remplacer des milliers de lois et dcrets et dcrets "Lois annuelles de simplification" identifiant les procdures, autorisations et licences que le Gouvernement est autoris supprimer ou simplifier par dcret"Lois annuelles de simplification" identifiant les procdures, autorisations et licences que le Gouvernement est autoris supprimer ou simplifier par dcret

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie39 Simplification et drglementation les premiers rsultats 1998-2001 207 procdures rgies par des lois ont t dlgifies 207 procdures rgies par des lois ont t dlgifies 91 procdures ont t simplifies par le Gouvernement (50% dans lan 2000), y compris les guichets uniques pour les automobilistes et les nouveaux tablissements productifs 91 procdures ont t simplifies par le Gouvernement (50% dans lan 2000), y compris les guichets uniques pour les automobilistes et les nouveaux tablissements productifs 8 textes uniques ont t rdigs 8 textes uniques ont t rdigs progrs significatifs dans la capacit rglementaire, comme il a t reconnu par le Rapport de lOCDE sur la Reforme de la Rglementation en Italie de 2001 progrs significatifs dans la capacit rglementaire, comme il a t reconnu par le Rapport de lOCDE sur la Reforme de la Rglementation en Italie de 2001

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie40 Progrs dans la qualit de la rglementation Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par lOCDE a augment Depuis 1997, dans le cadre des rformes Bassanini, de nombreuses mesures concrtes ont t prises. Il en rsulte que lItalie fait des rapides progrs dans lutilisation des outils relevant des meilleures pratiques en matire de qualit rglementaire. Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par lOCDE a augment de manire importante en Italie au niveau national entre 1998 et 2000 OCDE, Rapport sur la Reforme de la Rglementation en Italie, Paris 2001 (p. 53)

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie41 Indicateurs de capacit rglementaire 1998-2000 Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000 Italie 2000 Italie 1998

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie42 Plus de comptitivit= 0 (en bas gauche) Source: OCDE 1999 et 2001 Les effets de la rglementation sur la comptitivit

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie43 Simplification une politique spcifique pour la meilleure rglementation Analyse de limpact de la rglementationAnalyse de limpact de la rglementation pour mesurer limpact en termes de cots des nouvelles rgles sur les citoyens et les entreprises LUnit pour la simplification de la rglementationLUnit pour la simplification de la rglementation une commission centrale dexperts pour la qualit de la rglementation ConsultationConsultation lObservatoire pour la simplification: un organisme consultatif entre ltat, les collectivits locales et les partenaires sociaux

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie44 La Rforme de lemploi public distinction entre Politique et Administration Les Autorits politiques sont responsables des politiques:Les Autorits politiques sont responsables des politiques: le Ministre dfinit les politiques et les stratgies, value les rsultats, nomme les directeurs gnraux mais il na plus de pouvoirs de gestion directe dans ladministration Les fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative:Les fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative: les cadres suprieurs ont plus de pouvoirs mais aussi plus de responsabilits. Ils ont des salaires plus levs mais aussi lis aux performances

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie45 La Rforme de lemploi public la privatisation Droit priv pour les fonctionnaires publicsDroit priv pour les fonctionnaires publics Le rapport demploi ( lexception des magistrats, prfets, diplomates et militaires) est soumis au droit civil et ladministration a les mmes pouvoirs que lemployeur priv Juge unique pour lemploiJuge unique pour lemploi la juridiction sur lemploi public est transfre du juge administratif au juge judiciaire; solutions extrajudiciaires des diffrends

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie46 La Rforme de lemploi public la contractualisation Les contrats de travailLes contrats de travail depuis 1993 la ngociation collective niveau national et local et la ngociation complmentaire dans chaque administration remplacent la loi dans la dtermination des tches, des salaires et du rgime demploi des fonctionnaires valorisation de lintgration individuelle du contrat pour la promotion de lefficience et du professionnalisme des fonctionnaires (y compris les directeurs gnraux) A.R.A.N. A.R.A.N. une Agence qui reprsente ltat dans les ngociations syndicales Rforme de la reprsentation syndicaleRforme de la reprsentation syndicale pour chaque secteur public (Ministres, ducation, Sant ), seuls les syndicats reprsentant au moins 5% de travailleurs de chaque secteur peuvent participer aux ngociations avec ltat

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie47 La qualit et les performances la nouvelle approche Labandon dune approche formelle et juridiqueLabandon dune approche formelle et juridique Une nouvelle vision oriente vers les utilisateurs et les performances de ladministration publiqueUne nouvelle vision oriente vers les utilisateurs et les performances de ladministration publique Ladministration publique proche des citoyens et des entrepreneurs:Ladministration publique proche des citoyens et des entrepreneurs: - conditionne le dplacement des investissements - acquiert une efficacit internationale - perd en partie sa connotation de pouvoir autoritaire

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie48 La qualit et les performances les instruments Contrle des performances: un nouveau instrument sajoutant au contrle traditionnel de lgitimitContrle des performances: un nouveau instrument sajoutant au contrle traditionnel de lgitimit Promotion de la formation continuePromotion de la formation continue Qualit du service et satisfaction du citoyen-usager: les chartes des servicesQualit du service et satisfaction du citoyen-usager: les chartes des services

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie49 La qualit et les performances le nouveau management Cration dun corps interministriel de tous les cadres suprieurs de la fonction publique de ltat (dirigenti), peu dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs)Cration dun corps interministriel de tous les cadres suprieurs de la fonction publique de ltat (dirigenti), peu dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs) Accs par concours national unique (sauf 5% recruts du secteur priv par contrat temporaire)Accs par concours national unique (sauf 5% recruts du secteur priv par contrat temporaire) Fin des affectations vie: affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans dans la rforme de 1998, maintenant rduit de 0 3 ans)Fin des affectations vie: affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans dans la rforme de 1998, maintenant rduit de 0 3 ans)

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie50 La qualit et les performances les traitements de la haute fonction publique Avant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des performancesAvant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des performances Maintenant: les traitements prennent en compte les responsabilits et les rsultats obtenus.Maintenant: les traitements prennent en compte les responsabilits et les rsultats obtenus. Pour les meilleurs, les primes de poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de base Pour les meilleurs, les primes de poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de base

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie51 Le rapport entre le salaire fixe et variable avant et aprs la Rforme (hauts fonctionnaires des Autonomies Locales) Avant le dcret lgislatif n. 29/93 Aprs le dcret lgislatif n. 29/93 Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie52 La qualit et les performances le nouveau systme de contrle de performances Dfinition annuelle des objectifsDfinition annuelle des objectifs Une Unit dvaluation dans chaque Ministre ou AgenceUne Unit dvaluation dans chaque Ministre ou Agence Contrle stratgique et contrle de gestionContrle stratgique et contrle de gestion Coordination des services du Premier Ministre sur lvaluation et le contrle stratgiqueCoordination des services du Premier Ministre sur lvaluation et le contrle stratgique Banque de donnes des directives des Ministres et des indicateurs de performancesBanque de donnes des directives des Ministres et des indicateurs de performances

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie53 La qualit et les performances les rsistances Contradictions et incohrences dans: lattitude des syndicats:lattitude des syndicats: Le choix, en principe, en faveur du professionnalisme et du mrite, de la responsabilit et de la dcentralisation est parfois contredit lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers publics:lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers publics: augmentations salariales gnralises dfense des privilges et de la jungle des salaires le comportement du Parlement:le comportement du Parlement: Le choix en faveur de la mritocratie et de la qualit est contredit par trop de lois en faveur de corporations et lobbies bureaucratiques: avancements ope legis, recrutement sans concours etc.

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie54 La qualit et les performances une rvolution culturelle encore accomplir La culture de lvaluation et du mrite reste encore minoritaireLa culture de lvaluation et du mrite reste encore minoritaire Beaucoup dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste et tatisteBeaucoup dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste et tatiste La dfense de la sret de lemploi et de lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la dfense de la neutralit de la fonction administrativeLa dfense de la sret de lemploi et de lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la dfense de la neutralit de la fonction administrative

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie55 2001-2002: retour au pass? La haute fonction publique Le Gouvernement Berlusconi a propos et le Parlement a approuv dans lt 2002 une nouvelle loi sur la haute fonction publique, avec: Le retour au contrat de droit public Un spoils system gnralis (directeurs gnraux et chefs de bureau) et la prcarisation des hauts fonctionnaires La suppression du rle unique (des administrations centrales plus cloisonnes) Une soumission pleine et entire des structures administratives au pouvoir politique Mais la Cour constitutionnelle aura son mot dire.

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie56 Rforme du budget dun bilan financier un bilan conomique Avant la rforme: un budget comportant plus de 6.000 chapitresAvant la rforme: un budget comportant plus de 6.000 chapitres Aprs la rforme: environ 1.000 units prvisionnelles de base, une pour chaque objectifAprs la rforme: environ 1.000 units prvisionnelles de base, une pour chaque objectif Un seul Bureau est responsable de chaque unit de baseUn seul Bureau est responsable de chaque unit de base Le nouveau budget conomique met en vidence le rapport entre cots et objectifs, vrifi chaque anneLe nouveau budget conomique met en vidence le rapport entre cots et objectifs, vrifi chaque anne

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie57 Rforme du budget Nouvelles procdures de dpense Analyse des cots de la loi budgtaire et des lois de dpenseAnalyse des cots de la loi budgtaire et des lois de dpense Contrle sur les cots des projets des loi du Gouvernement et des amendements du ParlementContrle sur les cots des projets des loi du Gouvernement et des amendements du Parlement Le mandat tlmatiqueLe mandat tlmatique Vers un march lectronique permanent pour les achats publicsVers un march lectronique permanent pour les achats publics volution prvisionnelle des effectifsvolution prvisionnelle des effectifs

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie58 e-Gouvernement le Plan dAction de lItalie Les citoyens pourront obtenir tout service public en sadressant aux guichets tlmatiquesLes citoyens pourront obtenir tout service public en sadressant aux guichets tlmatiques Ils devront communiquer une seule fois ladministration la variation dune information personnelleIls devront communiquer une seule fois ladministration la variation dune information personnelle Chaque administration devra reprer en ligne toutes les informations demandesChaque administration devra reprer en ligne toutes les informations demandes Tous les services administratifs, si techniquement possible, seront dlivrs en ligneTous les services administratifs, si techniquement possible, seront dlivrs en ligne

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie59 e-Gouvernement le points du Plan dAction Portails dinformations Portails dinformations Portails de services Portails de services Impts en ligne Impts en ligne Administrations locales en ligne Administrations locales en ligne Bureaux de ltat civil en ligne Bureaux de ltat civil en ligne Registre de ltat civil national Registre de ltat civil national Systme dchange dinformations pour les cadastres lectronique Systme dchange dinformations pour les cadastres lectronique Carte didentit lectronique Carte didentit lectronique Promotion des signatures lectroniques Promotion des signatures lectroniques Protocoles informatiques Protocoles informatiques Appels doffre en ligne Appels doffre en ligne Formation initiale Formation initiale Formation continue Formation continue

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie60 e-Gouvernement les premiers rsultats Carte didentit lectronique: dlivre en voie exprimentale partir de 2000Carte didentit lectronique: dlivre en voie exprimentale partir de 2000 Appels doffre lectroniques et mandats de paiement lectroniques partir de 1999Appels doffre lectroniques et mandats de paiement lectroniques partir de 1999 Impts en ligne : toutes ( 100%) les dclarations de revenus (30 millions par an) sont aujourdhui envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique et sont traites lectroniquementImpts en ligne : toutes ( 100%) les dclarations de revenus (30 millions par an) sont aujourdhui envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique et sont traites lectroniquement Cadastre lectronique (80% des documents sont aujourdhui envoys et traits lectroniquement)Cadastre lectronique (80% des documents sont aujourdhui envoys et traits lectroniquement) Signature lectronique (ayant valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits privesSignature lectronique (ayant valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits prives

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie61 Vers lespace administratif europen En principe, lorganisation des systmes administratifs nationaux rentre dans la comptence des tats (subsidiarit) Mais la qualit de la rglementation, des administrations publiques et de services publics a un impact trs important sur: la comptitivit de lEurope dans son ensemble leffectivit du march europen (la concurrence peut tre altre par les charges bureaucratiques) lexercice en concret des droits des citoyens europens. Cest pour cela que le Gouvernement italien, partir de 1997, a pos la question dun espace administratifs europen et dune action coordonne pour parvenir des standards europens communs dans la qualit des administrations et des services publics

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie62 Vers lespace administratif europen La proposition du Gouvernement italien rencontre lintrt et la coopration de lEspagne, du Royaume Uni et de la France. Sous la prsidence franaise, la Confrence europenne des ministres de la Fonction Publique (nov. 2000) dcide lunanimit: dentamer la construction dun espace administratif europen de qualit dapprouver des rsolutions sur la coopration europenne en matire de dialogue sociale, formation des cadres publics, qualit de la rglementation, e-gouvernement de dclencher un processus pour la dtermination de standards europens de qualit des administrations et des services publics. Les conseils europens de Nice et Uppsala approuvent ces rsolutions.

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie63 La Rforme de lAdministration centrale La dvolution de pouvoirs, tches et ressources budgtaires de ltat lUnion Europenne et aux administrations rgionales et locales rduit les missions des Gouvernements nationaux et rclame des nouvelles capacits de coordination et dialogue Lorganisation des Gouvernements et des administrations centrales doit tre adapte ces nouvelles missions et tches

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie64 La Rforme de lAdministration centrale la stratgie gnrale La premire rforme structurelle depuis 1865La premire rforme structurelle depuis 1865 Fusion des administrations avec des missions similaires: limination des duplications et des fragmentationsFusion des administrations avec des missions similaires: limination des duplications et des fragmentations Rduction des Ministres: 22 en 1990, 18 avant la rforme, 12 en 2001 (14 aujourdhui) Rduction des Ministres: 22 en 1990, 18 avant la rforme, 12 en 2001 (14 aujourdhui) Labandon du modle ministriel pyramidal comme modle gnral dorganisationLabandon du modle ministriel pyramidal comme modle gnral dorganisation Une organisation interne dlgifie et plus flexible Une organisation interne dlgifie et plus flexible

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie65 La Rforme de lAdministration centrale la rforme des services du Premier Ministre Une structure plus lgre mais plus incisive: Responsabilits spcifiques des services du P.M. Responsabilits spcifiques des services du P.M. rformes de ltat, qualit de la rglementation, fonction publique, dialogue avec les Autorits supra- et infra- nationales (UE, Rgions, Communes) Renforcement du rle de direction et coordination Renforcement du rle de direction et coordination Transfert de toutes les fonctions excutives aux Administrations de secteur

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie66 La Rforme de lAdministration centrale les nouvelles structures Les Agences: organismes agiles pour les activits techniques et excutivesLes Agences: organismes agiles pour les activits techniques et excutives (Agences: des recettes, du domaine de ltat, des douanes, des industries de la dfense, de la proprit industrielle, de la protection civil) Les "Bureaux Territoriaux de ltat": les Prfectures deviennent les structures interministrielles de priphrie et incorporent les structures et les services priphriques de 8 Ministres (Sant, Transports, Travaux publics, Environnement, Politiques agricoles, Politiques sociales et de lemploi, Industrie et Commerce, Tlcommunications)Les "Bureaux Territoriaux de ltat": les Prfectures deviennent les structures interministrielles de priphrie et incorporent les structures et les services priphriques de 8 Ministres (Sant, Transports, Travaux publics, Environnement, Politiques agricoles, Politiques sociales et de lemploi, Industrie et Commerce, Tlcommunications)

La dcentralisation: approcher le gouvernement au citoyens Le gouvernement des socits complexes, dans lage de la globalisation et des technologies informatiques, exige un bon partage de tches et responsabilits entre les institutions centrales, rgionales et locales. Les administrations centrales et locales doivent tre plus efficaces. Lconomie de la connaissance na pas rduit le rle culturel et social de la proximit. Les exigences de coordination que la centralisation des dcisions sur les politiques publiques assurait auparavant, trouvent aujourdhui une rponse dans la coordination entre gaux (peer to peer) assure par les technologies informatiques. La pluralit des centres de dcision nest plus une source danarchie, mais la garantie dune bonne adhrence aux besoins et aux demandes des citoyens.

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie68 Vers ltat fdral le point de dpart: la Constitution de 1947 La Constitution italienne de 1947 donnait aux Rgions une forte autonomie, comprenant le pouvoir dadopter des lois, dans le cadre des principes fondamentaux tablis par les lois de l, sur des matires telles que la sant, les services sociaux, la formation professionnelle, lagriculture, la pche, les forts, lartisanat et le commerce de dtail, lamnagement du territoire, le tourisme, les travaux publics, les transports et les routes dintrt rgionales et locales, la police administrative locale.La Constitution italienne de 1947 donnait aux Rgions une forte autonomie, comprenant le pouvoir dadopter des lois, dans le cadre des principes fondamentaux tablis par les lois de l tat, sur des matires telles que la sant, les services sociaux, la formation professionnelle, lagriculture, la pche, les forts, lartisanat et le commerce de dtail, lamnagement du territoire, le tourisme, les travaux publics, les transports et les routes dintrt rgionales et locales, la police administrative locale. En fait, les lois des Rgions ntaient que des rglements, dans un Pays o presque toute chose est rglemente par la loi.En fait, les lois des Rgions ntaient que des rglements, dans un Pays o presque toute chose est rglemente par la loi. Ainsi, lautonomie des Rgions, telle que celle des Communes et des Provinces, taient surtout une autonomie administrative.Ainsi, lautonomie des Rgions, telle que celle des Communes et des Provinces, taient surtout une autonomie administrative.

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie69 Vers ltat fdral la stratgie gnrale Renforcement de la stabilit des Gouvernements locauxRenforcement de la stabilit des Gouvernements locaux lection directe des Maires (depuis 1993), des Prsidents de Provinces (depuis 1993), et des Prsidents des Rgions (depuis 2000) Renforcement de l efficacit des administrations localesRenforcement de l efficacit des administrations locales rforme des mcanismes de contrle, city-managers choisis aussi du secteur priv, salaires lis aux performances Renforcement de lautonomie financire: le fdralisme fiscalRenforcement de lautonomie financire: le fdralisme fiscal transformation des transferts financiers de ltat aux collectivits locales en recettes locales ou participation aux impts de ltat (TVA, impt sur les revenus) Renforcement de la souverainet et des pouvoirs rgionauxRenforcement de la souverainet et des pouvoirs rgionaux transfert de pouvoirs lgislatifs et administratifs gnraux aux Rgions et de trs larges pouvoirs administratifs aux Communes et aux Provinces

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie70 Dcentralisation Premire tape: le fdralisme administratif 1997: la loi de dlgation n. 59 identifie les fonctions administratives gardes par ltat et prvoit le transfert de toutes les autres fonctions aux Rgions et aux collectivits locales 1997-2000: 5 dcrets dlgus et 103 dcrets du Premier Ministre identifient en dtail les fonctions spcifiques du ressort de ltat et les ressources humaines et financires transfrer lunanimit Tous ces dcrets ont t approuvs lunanimit par la Confrence permanente tat-Rgions-Autonomies locales et ont obtenu un consensus parlementaire bipartisan

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie71 Dcentralisation Premire tape: le fdralisme administratif Ltat garde une comptence administrative exclusive en matire de politique trangre, dfense et forces armes, justice, monnaie, prquation des ressources financires, ordre public et scurit des citoyens, protection du patrimoine culturel, ducation nationale, recherche scientifique et universit, immigration, scurit sociale, tlcommunications Les Rgions et les collectivits locales obtiennent la comptence administrative et rglementaire en toutes les autres matires, avec des pouvoirs tout fait nouveaux en matire de travail, industrie, quipement (par exemple:plus de 60% des routes de ltat sont transfres aux Rgions et dlgues ensuite aux Provinces; les Communes reoivent toutes les comptences pour le cadastre et pour les autorisations pour les nouveaux tablissements industriels).

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie72 Dcentralisation l opinion du public Les rformes Bassanini ont-elles amlior lefficience des administrations locales? Source: Unicab- Il Sole 24 Ore 06.03.2000

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie73 Vers ltat fdral la rforme constitutionnelle de 2001 Ltat garde la comptence lgislative exclusive dans un petit nombre de matires, numres dans la Constitution Il reste aussi ltat le pouvoir dtablir avec ses lois les principes fondamentaux dans les matires partages entre ltat e les Rgions Les comptences lgislatives exclusives sur toutes les autres matires appartiennent aux Rgions Les pouvoirs rglementaires sont toujours attribus aux Rgions, sauf pour les matires de comptence exclusive de ltat Les pouvoirs administratifs appartiennent aux Communes et aux Provinces, sauf exceptions tablies par les lois de ltat ou des Rgions (principes de subsidiarit et de proportionnalit)

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie74 Vers ltat fdral le pouvoir lgislatif de l tat Parmi les matires qui restent dans la comptence lgislative exclusive de l tat : politique trangre et relations internationales de l'tat; immigration; dfense et forces armes; scurit de l'tat; armes, munitions et explosifs; monnaie, protection de l'pargne et marchs financiers; protection de la concurrence; prquation des ressources financires; ordre public et scurit, l'exclusion de la police administrative locale; juridiction et rgles de procdure; loi civile et loi pnale; justice administrative; et encore.....

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie75 Vers ltat fdral le pouvoir lgislatif de ltat Parmi les matires de comptence lgislative exclusive de ltat aussi: la fixation des niveaux essentiels des prestations se rapportant aux droits civils et sociaux qui doivent tre garantis sur l'ensemble du territoire national les normes gnrales en matire d'ducation; la scurit sociale; la lgislation lectorale, les organes et les fonctions fondamentales des Communes, des Provinces et des Villes Mtropolitaines; la coordination des informations, la coordination statistique et informatique des donnes des administrations centrales et locales; la protection de l'environnement, de l'cosystme et du patrimoine culturel.

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie76 Vers ltat fdral les pouvoirs legislatifs partags Parmi les matires partages entre ltat e les Rgions: les relations des Rgions avec l'Union europenne; le commerce extrieur; la protection et la scurit du travail; l'ducation scolaire, sans prjudice pour l'autonomie des tablissements scolaires; les mtiers; la recherche scientifique et technologique et le soutien l'innovation pour les secteurs productifs; la protection de la sant; l'alimentation; la scurit sociale complmentaire et supplmentaire la protection civile;....et encore

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie77 Vers ltat fdral les pouvoirs lgislatifs partags Parmi les matires partages entre ltat et les Rgions aussi: l'amnagement du territoire; les ports et les aroports civils; les grands rseaux de transport et de navigation; le systme des communications; la production, le transport et la distribution nationale de l'nergie; l'harmonisation des budgets publics et la coordination du systme fiscal; la mise en valeur des biens culturels et environnementaux et la promotion et l'organisation d'activits culturelles; les caisses d'pargne, les caisses rurales, les tablissements bancaires caractre rgional.

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie78 Vers ltat fdral les contrles Pas de contrles pralables sur les lois rgionales de mme que les lois de ltat, les lois rgionales doivent tre conformes la Constitution, aux traits internationaux et aux rglements et directives europennes Pas de contrles pralables sur les actes administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux La constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est juge a posteriori par les tribunaux administratifs et le Conseil dtat mais

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie79 Vers ltat fdral les contrles substitutifs......le Gouvernement peut se substituer aux organes des Rgions, des Villes Mtropolitaines, des Provinces et des Communes en cas de: non-respect des normes et des traits internationaux ou des normes communautaires, ou de danger grave pour la scurit publique, ou bien encore quand cela est requis afin d assurer l'unit juridique ou l'unit conomique et, notamment, afin de protger les niveaux essentiels des prestations en matire de droits civils et sociaux, indpendamment des limites territoriales des pouvoirs locaux.

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie80 Vers ltat fdral la garantie de lunit nationale Lunit et lindivisibilit de la Rpublique (affirmes par lart. 5 de la Constitution) sont ainsi assures: - par lobligation des lgislateurs rgionaux de respecter la Constitution et les normes communautaires; - par lexercice de la comptence exclusive de ltat dans des matires-cl (ex.: toutes les fonctions rgaliennes de ltat) et dans des matires transversales : fixation des niveaux essentiels des prestations, protection de la concurrence, droit civil, protection de lenvironnement; emploi priv et public; - par la dtermination de principes fondamentaux dans les matires de comptence partage; - par lexercice par le Gouvernement des pouvoirs de contrle substitutif. Le Parlement a aussi les pouvoirs ncessaires pour dfendre lautonomie des Communes et des Provinces contre les tentations centralistes des Rgions Pas de contrles pralables sur les actes administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux La constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est juge a posteriori par le tribunaux administratifs et le Conseil dtat mais

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie81 Le fdralisme fiscal Les Communes, Provinces et Rgions disposent d autonomie financire des recettes et des dpenses; les recettes doivent tre suffisantes pour financer intgralement toutes les fonctions qui leur sont attribues. Elles tablissent et appliquent des impts et des recettes propres, suivant les principes de coordination des finances publiques et du systme fiscal tablis par une loi de l tat. Elles disposent de co-participations aux recettes fiscales du Trsor public rapportables leur territoire. Un fonds de prquation et des ressources additionnelles affectes par loi de l tat servent raliser un rquilibre entre les Rgions riches et les Rgions plus pauvres. Les Communes, Provinces et Rgions ne peuvent avoir recours l'endettement que pour le financement des dpenses d'investissement. Toute garantie de la part de l'tat sur les prts qu'elles contractent est exclue.

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie82 Vers ltat fdral Achever et raliser la rforme Pour achever la rforme fdrale, presque toutes les forces politiques (communistes exclus) jugent ncessaire de rformer le Snat sur le modle franais, lui donnant la tche de reprsenter linstrument de la participation des Rgions et des collectivits locales aux dcisions nationalesPour achever la rforme fdrale, presque toutes les forces politiques (communistes exclus) jugent ncessaire de rformer le Snat sur le modle franais, lui donnant la tche de reprsenter linstrument de la participation des Rgions et des collectivits locales aux dcisions nationales La ralisation de la rforme demande beaucoup de lois dimplmentation ( pour l'harmonisation des budgets publics et la coordination des finances publiques et du systme fiscal;La ralisation de la rforme demande beaucoup de lois dimplmentation ( pour l'harmonisation des budgets publics et la coordination des finances publiques et du systme fiscal; pour la dtermination des niveaux essentiels des prestations; pour la fixation de nouveaux principes fondamentaux de la lgislation partage, etc.)

F. Bassanini La Dcentralisation en Italie83 Vers ltat fdral La ralisation de la rforme au ralenti Un an aprs lentre en vigueur de la rforme constitutionnelle, aucune des lois dimplmentation prvues na t approuve Un an aprs lentre en vigueur de la rforme constitutionnelle, aucune des lois dimplmentation prvues na t approuve Une loi de dlgation lgislative pour limplmentation de la rforme prsent par le ministre dlgu pour les affaires rgionales a obtenu lappui de lopposition de centre-gauche, mais avance dans le Parlement au ralentiUne loi de dlgation lgislative pour limplmentation de la rforme prsent par le ministre dlgu pour les affaires rgionales a obtenu lappui de lopposition de centre-gauche, mais avance dans le Parlement au ralenti La loi de dlgation lgislative obtenue par le Gouvernement pour la rforme du systme fiscal ne considre pas les recettes des Rgions et des collectivits locales La loi de dlgation lgislative obtenue par le Gouvernement pour la rforme du systme fiscal ne considre pas les recettes des Rgions et des collectivits locales

Documents

La d écentralisation et la r éforme de l’ É tat: l’e xpérience de l’Italie par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique membre